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Le rapport public annuel 2022

COUR DES COMPTES En images (14)

Pour leur rapport public annuel 2022, l’attention des juridictions financières s’est portée sur la crise sanitaire, qui a fortement perturbé le fonctionnement des administrations publiques et dont les menaces sur la santé des Français et l’impact sur l’activité économique ont suscité des attentes très importantes de la population et des entreprises à l’égard de l’État. Le présent rapport se concentre ainsi sur les enseignements à tirer de cette crise inédite et de ses conséquences budgétaires, financières, économiques et sociales.
Après un examen de la situation d'ensemble des finances publiques à fin janvier 2022, la première partie du rapport public annuel s'intéresse aux mesures prises pour satisfaire les besoins vitaux de la population et venir en aide à des publics vulnérables ou fragilisés par la crise. La deuxième partie analyse l'adaptation à la crise de certaines administrations et entreprises publiques pourvoyeuses de services essentiels. Enfin, la troisième partie se consacre au soutien apporté à l'activité économique.

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Déficit public

En 2021 et 2022, le déficit public diminuerait, mais resterait très élevé malgré le rebond marqué de l’activité

Déficit structurel

Avec les importantes baisses de prélèvements obligatoires et les nouvelles dépenses décidées en 2021 et 2022, le déficit structurel serait très élevé, à 5 points de PIB, soit le double de celui d’avant la crise. Le déficit structurel est la part de déficit qui n’est pas affectée par la conjoncture.

Dette

Alors que le niveau de la dette française a été inférieur à celui de la zone euro (hors France et Allemagne) entre 2009 et 2018, il serait systématiquement supérieur à celui-ci à partir de 2020.

Plan #1jeune1solution

7 % : C’est la hausse de l’emploi en CDI et CDD longs chez les 22-25 ans qu’aurait permise l’aide à l’embauche des jeunes (AEJ), l’une des mesures du plan #1jeune1solution (source : Dares). Toutefois, ce dispositif aurait simplement favorisé un déplacement de l’emploi des jeunes vers ce type de contrats, sans conduire à une hausse globale de leur taux d’emploi.

Approvisionnement en produits de santé

60 à 80 % des principes actifs des médicaments génériques sont désormais fabriqués par des pays extérieurs à l’Union européenne, contre 20 % il y a trente ans. Cette dépendance accrue envers des fournisseurs étrangers, fragilise les circuits d’approvisionnement et multiplie les points de vulnérabilité.

Administrations fiscales et douanières

38,7 Mds€ : C’est le montant des aides versées aux entreprises, à fin décembre 2021, par la direction générale des finances publiques au titre du fonds de solidarité. Bien qu’insuffisamment préparée à une crise d’une telle ampleur, la DGFiP a su mettre en place une organisation efficace pour verser ces aides au plus vite.

Approvisionnement en électricité

-5 % : c’est la baisse de la production nucléaire en 2020 qui peut être imputée à la moindre disponibilité du parc suite à la crise sanitaire. Malgré la réorganisation des opérations de maintenance de ce parc, les difficultés perdurent. La sécurité d’approvisionnement des prochains hivers reste sous vigilance.

Interventions économiques des collectivités territoriales en Occitanie

394 M€ : c’est le montant du plan de soutien d’urgence adopté par la région Occitanie (dont 316 M€ en faveur des acteurs économiques locaux). Les différents niveaux de collectivités ont tous développé leurs propres dispositifs de soutien au tissu économique local. L’ensemble des mesures prises par l’État et les acteurs locaux sont apparues parfois complexes à articuler, voire redondantes.

Approvisionnements alimentaires

54 % des fruits consommés en France (hors fruits exotiques) sont produits en dehors du territoire national. Si aucune rupture majeure d’aliments n’a été
constatée pendant la crise sanitaire, celle-ci a révélé plusieurs faiblesses structurelles de nos dispositifs d’approvisionnement alimentaire, comme la dépendance
aux importations.

Les Ehpad

Il y a en France 7 500 Ehpad (établissements d’hébergements pour personnes âgées dépendantes). Ils accueillent un peu plus de 600 000 résidents. La Cour des comptes a établi un bilan de la manière dont les Ehpad, publics et privés, ont fait face à la pandémie Covid-19 entre janvier 2020 et juillet 2021, c’est-à-dire durant les trois premières vagues, celles qui ont été les plus meurtrières.

La Cour a dressé quatre constats.

Premier constat : le bilan humain a été très lourd. 14 500 décès pour la 1re vague, de janvier à juillet 2020, autant pour la 2e vague, d’août à décembre 2020, mais moins de 5 000 décès pour la 3e vague, celle du 1er semestre 2021. Si les deux premières vagues se sont traduites par le même nombre de décès, elles sont en fait été très différentes. La première a été très intense, mais s’est concentrée surtout dans le Grand Est et en Île-de-France. La deuxième a touché presque tout le territoire français.

Deuxième constat : la gestion de la crise par les Ehpad et les autorités de tutelle (agences régionales de la santé et conseils départementaux) s’est améliorée au fil des vagues. La 1re vague s’est caractérisée par une pénurie de matériel de protection et un confinement très strict.

Au cours de la deuxième, il y a eu des mesures mieux adaptées aux réalités locales, des partenariats plus efficaces avec les établissements de santé, du matériel de protection en quantité suffisante et surtout des contraintes moins drastiques pour les résidents et leur famille : rétablissement des visites, fin du confinement en chambre…

La troisième vague a, quant à elle, été endiguée du fait de la vaccination massive à partir de fin décembre 2020. En avril 2021, les décès deviennent extrêmement rares.

Troisième constat : la médicalisation des Ehpad est insuffisante, compte tenu des besoins des résidents. Le lourd tribut payé par les Ehpad s’explique, certes, par la fragilité des personnes hébergées, âgées de plus de 85 ans en moyenne lors de leur admission et souvent atteintes de plusieurs pathologies.

Mais ces caractéristiques n’expliquent pas tout. Le contrôle a révélé aussi plusieurs faiblesses structurelles. La médicalisation est insuffisante et les relations avec les établissements de santé pas assez importantes. Le personnel est souvent en sous-effectif et insuffisamment formé. Les unités aménagées pour les résidents atteints de troubles type Alzheimer ne sont pas assez fréquentes. Il existe aussi des différences selon les types d’Ehpad.

Quatrième constat : entre 2019 (donc avant la pandémie) et 2022, les moyens publics consacrés aux Ehpad ont augmenté de plus de 30 %.

Schématiquement, la puissance publique a consenti un effort de 6 milliards d’euros.

Cet effort se répartit entre des dépenses liées à la crise, comme les achats de matériels, renforts de personnel et des dépenses durables, notamment les revalorisations salariales consécutives au « Ségur de la santé ».

En dépit de cet effort considérable, la Cour considère que l’amélioration de la prise en charge dans les Ehpad ne peut s’envisager sans réviser le modèle dans sa globalité. En assouplissant l’organisation entre maintien à domicile et Ehpad, en renforçant les coopérations territoriales et les partenariats médicaux, en organisant les Ehpad en réseau, et en reconstruisant le cadre financier et administratif qui leur est applicable.

L’actualité récente nous prouve le besoin de ce changement de modèle.

Le soutien de l’Etat à la vie étudiante

En mars 2020, quand le Président de la République annonce une série de mesures pour lutter contre l’épidémie de covid-19, le quotidien des étudiants, est bouleversé :

-    les établissements d’enseignement supérieur sont fermés, et avec eux les services comme les restaurants universitaires,

-    la situation des entreprises affecte les emplois étudiants, les alternances et les stages,

-    la fermeture des frontières entraîne des difficultés spécifiques pour les étudiants étrangers, mais aussi pour les étudiants d’outre-mer en métropole.

Une partie des étudiants se retrouve ainsi confrontée à d’importantes difficultés financières.
Les pouvoirs publics mettent alors en place des mesures de soutien à la vie étudiante.

En avril, 10 millions d’euros supplémentaires sont attribués au fond d’aides d’urgence des Crous .
En mai, une aide de 200€ est décidée en cas de perte d’emploi ou de stage rémunéré. Mais les mesures restent longtemps trop limitées par rapport aux besoins :

-    les repas à 1€ sont ouverts aux boursiers en septembre 2020

-    cette mesure est étendue aux non-boursiers 4 mois plus tard

-    une aide exceptionnelle de 150€ est attribuée aux boursiers, au mois de décembre, là où les jeunes non étudiants, en situation de précarité, se sont vus attribuer une aide de 200€ dès le mois de juin, et une seconde de 150€ au mois de novembre.

Certaines des mesures n’ont pas atteint leur cible : l’aide de 200€ à la perte d’emploi ou de stage rémunéré n’a été versée qu’à 23 500 étudiants environ, soit moins de 5% des 510 000 bénéficiaires potentiels.

Les raisons de ce résultat décevant sont multiples : 1/3 des étudiants interrogés par la Cour ne connaissait pas le dispositif. Mais surtout, la majorité en étaient exclus, puisqu’ils ne travaillaient qu’à titre occasionnel ou dans le cadre d’une activité saisonnière.

En matière de santé mentale, entre janvier et novembre 2021, près de 12 000 étudiants ont été accompagnés par des psychologues dans le cadre d’un dispositif nouveau, « Santé Psy Etudiants ». Mais là encore, c’est peu par rapport aux très nombreux étudiants susceptibles de dépression ».

La crise sanitaire a mis en lumière des défauts structurels, déjà existants, du système de soutien à la vie étudiante : acteurs très nombreux, manque de coordination, complexité des dispositifs, mauvaise connaissance des besoins des étudiants, moyens insuffisants des services de santé universitaires.

La Cour des comptes formule quatre recommandations pour y remédier.

Retrouvez l'ensemble des préconisations de la Cour des comptes dans son rapport public annuel de mars 2021   www.ccomptes.fr

Les transports collectifs en Ile-de-France

Le fonctionnement des transports en commun était vital pendant la crise sanitaire, en particulier en Île-de-France où 43 % des Franciliens les utilisent habituellement.
C’est pourquoi, la Cour et la chambre régionale des comptes d’Île-de-France ont examiné les effets de la crise sanitaire en 2020 et 2021 sur le système de bus, tramways, métros et trains régionaux.
Trois constats ressortent de nos travaux.
Le premier, c’est que la crise a eu un impact brutal sur l’activité et la fréquentation.
La chute de la fréquentation a été spectaculaire en début de crise, de près de 95 % dans les premières semaines. Aujourd’hui, elle est encore inférieure d’environ 15 % à celle de 2019.
Pour assurer le transport des travailleurs dits « de première ligne » tout en permettant la distanciation, le choix a été fait de maintenir une offre supérieure aux besoins, ce qui est toujours d’actualité.
L’État, Île-de-France Mobilités, qui est l’autorité organisatrice des transports collectifs de la région, et les opérateurs, que sont la RATP, la SNCF et les compagnies de bus, ont su s’organiser pour gérer la crise. Par ailleurs, les personnels, sur lesquels leurs employeurs ont veillé, ont fait preuve d’une grande implication.
La maintenance a été réorientée sur les opérations courantes et a été globalement assurée. Les travaux d’extension des réseaux, en revanche, connaissent des retards variables, d’environ six mois en moyenne.
Le deuxième constat, c’est que la crise a causé de lourdes pertes d’exploitation.
En 2020, les pertes de recettes par rapport à 2019 ont atteint 1,42 Md€.
L’État a compensé la plus grande partie de ces pertes par des subventions – 151 M€ – et des avances de trésorerie de près de 2 Mds€ sur deux ans. Il a donc joué le rôle d’assureur en dernier ressort du système.
Ce soutien a permis de maintenir le rythme des investissements d’Île-de-France Mobilités et de la Société du Grand Paris, qui construit le futur métro du Grand Paris Express. Et ces investissements ont continué à augmenter.
Le troisième constat, c’est que la crise accroît les tensions sur le financement des transports collectifs franciliens.
La fréquentation, qui croissait régulièrement avant la crise, n’a pas encore retrouvé son niveau de 2019 et il est difficile de savoir comment elle va évoluer dans la mesure où on assiste à d’importants changements de comportements, comme le développement du télétravail. Cette baisse aggrave la situation financière d’Île-de-France Mobilités, qui était déjà fragile. La Cour et la chambre régionale des comptes d’Île-de-France concluent donc que des mesures doivent être prises, à la fois pour limiter les dépenses et augmenter les recettes.
Or, les marges de manœuvre en dépenses sont limitées. Une piste paraît envisageable, avec le lissage des investissements d’Île-de-France Mobilités entre 2026 et 2030. Les retards du chantier du Grand Paris Express pourraient aussi avoir un impact. Enfin, il reste indispensable d’ajuster l’offre de transport et d’améliorer la productivité des opérateurs, même si cela n’engendre pas des économies considérables.
Côté recettes, d’importants leviers peuvent être mobilisés. Alors que le service rendu va être élargi grâce à des extensions de lignes et au nouveau réseau du Grand Paris Express, le rapport recommande une hausse des tarifs pour les usagers et une augmentation des contributions des collectivités membres. Il suggère aussi de capter une partie de la plus-value foncière des opérations immobilières autour des futures gares et stations. Enfin, il préconise d’intensifier les incitations à utiliser les transports en commun et de développer des pénalités pour l’usage de la voiture quand un transport collectif existe. Différents dispositifs, parmi lesquels, entre autres, les péages urbains, pourraient contribuer au financement du système de transports de la région.

L’administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse

Au début de l’épidémie de Covid-19, des craintes ont été exprimées sur l’impact sanitaire et sécuritaire que pourrait avoir l’épidémie dans les prisons françaises en surpopulation.
Les directions de l’administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse étaient peu préparées pour affronter une crise de cette ampleur. Elles ont pourtant réussi à assurer l’essentiel de leurs missions.
Dans les prisons, la continuité du service a été assurée, mais elle a nécessité des adaptations. L’administration pénitentiaire a accéléré les sorties de détenus condamnés à des peines légères et de ceux qui présentaient les meilleures chances de réinsertion. Avec la diminution de l’activité des tribunaux, et donc des condamnations, cette politique a eu pour effet de diminuer le taux d’occupation des établissements pénitentiaires, qui est passé de 116 % avant la crise à 97 % au 1er juillet 2020. C’est ce qui a facilité la mise en œuvre des mesures sanitaires. Les interactions des détenus avec le monde extérieur, notamment leur famille, ont été limitées et grâce au dialogue déployé par les fonctionnaires dans les établissements, cela n’a pas provoqué de troubles majeurs.
En milieu ouvert, c’est-à-dire pour les peines effectuées hors de prison et les remises en liberté conditionnelle, les services ont accordé une priorité au suivi des personnes les plus vulnérables.
La direction de la protection judiciaire de la jeunesse, quant à elle, a fortement réduit ses activités de suivi éducatif et d’insertion, ainsi que son travail d’aide à la décision des magistrats.
Ces différentes mesures, qui ont été mises en œuvre sans dérapage budgétaire, sont comparables à celles qui ont été déployées dans les autres pays européens. Elles ont permis de préserver la santé des agents publics et des personnes placées sous l’autorité de la justice.
Mais cette crise a mis en lumière des dysfonctionnements.
Par exemple, les éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse ont rencontré des difficultés d’accès aux quartiers de mineurs dans les prisons, à cause de consignes mal adaptées. Autre exemple, les services chargés des déplacements de détenus étaient mal coordonnés avec les juridictions pénales.
De même, au cours du premier confinement, les services de la protection judiciaire de la jeunesse ont souffert de l’interruption des missions de l’éducation nationale dans leurs établissements. Ils ont également souffert du ralentissement des activités de formation professionnelle, qui sont pourtant essentielles à la réinsertion des jeunes.
Par ailleurs, le réseau de la médecine de prévention a été peu présent. Les responsables d’établissement ont dû solliciter les unités sanitaires chargées du suivi des détenus pour mettre en place des mesures de prévention à destination des personnels.
Enfin, deux choix dans la gestion de la crise par le gouvernement ont accentué les difficultés de fonctionnement des services. D’une part, les agents de la pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse n’ont pas été prioritaires pour la garde de leurs enfants. D’autre part, le milieu carcéral n’a pas été retenu comme cible prioritaire de la vaccination, alors qu’il associe privation de liberté et difficulté à maintenir les gestes barrières.
Face à ces problèmes, la Cour formule plusieurs recommandations en termes d’articulation entre les acteurs, de stratégie vaccinale, et plus généralement en termes d’organisation, afin d’améliorer le fonctionnement de ces services, en période de crise comme en temps normal.

Les délégations de service public dans les Hauts-de-France

Quels ont été les effets de la crise sanitaire sur les services publics locaux confiés à des opérateurs ?
Les collectivités locales recourent fréquemment à des entreprises ou des associations pour gérer leurs services publics. On parle de « délégations de service public ». C’est le cas pour les 3/4 des réseaux de transports urbains et pour près de la moitié des secteurs de la collecte des déchets, de la gestion d’équipements sportifs ou des centres de spectacle et de congrès.
L’entreprise ou l’association à qui est confiée la délégation de service public, qu’on appelle le « délégataire », gère le service à ses propres risques et se rémunère avec le prix payé par l’usager. Souvent, la collectivité lui verse des compensations financières pour tenir compte des obligations qu’elle lui impose, comme l’accueil de publics scolaires ou l’ouverture à des horaires particuliers.
La crise sanitaire a affecté les délégations de service public, qui employaient 1,3 million de salariés en 2019 et représentaient un chiffre d’affaires d’environ 130 milliards d’euros, soit 6% du PIB.
La chambre régionale des comptes Hauts-de-France a mené une enquête sur ce sujet, en se focalisant sur les services publics où les usagers ont été le plus fortement pénalisés. En s’appuyant sur cette enquête, la Cour des comptes dégage deux constats principaux.
Premier constat, les intérêts financiers des délégataires ont été préservés.
Les collectivités ont rapidement réagi pour soutenir les entreprises qui rencontraient d’importantes baisses de fréquentation et de chiffre d’affaires.
Elles ont ainsi quasiment toujours versé l’intégralité des compensations financières prévues, malgré les fermetures ou les réductions de services. Comme ces baisses d’activité ont aussi entraîné une baisse des charges d’exploitation, la rentabilité des délégataires a été confortée au-delà des seuls besoins nés de la crise sanitaire.
Les collectivités ont parfois accordé des avances de trésorerie injustifiées, sans évaluer précisément les conséquences de la crise sur la situation financière du délégataire et sans considérer que celui-ci pouvait bénéficier par ailleurs de mesures de soutien de l’État.
Les collectivités ont également accepté, sans expertise approfondie, des demandes d’indemnisation des délégataires.
Ces versements sont supportés par les contribuables, alors qu’ils devraient soit relever des tarifs payés par les usagers, soit venir réduire les bénéfices des délégataires. C’est pourquoi, la Cour des comptes recommande aux collectivités de mieux définir et contrôler les clauses des contrats concernant ces compensations.
Néanmoins, la Cour des comptes a parfois relevé de bonnes pratiques, notamment le recours à des cabinets d’experts pour estimer le préjudice. Dans ces cas, les intérêts des collectivités ont été préservés et le délégataire a été indemnisé du seul déficit imputable à la crise.
Second constat, la qualité du service n’est pas suffisamment prise en compte.
Bien souvent, le service public a été préservé et adapté dans le cadre de plans de continuité rédigés à la seule initiative du délégataire. Sauf exception, comme la création de pistes cyclables temporaires en complément des transports urbains, les collectivités n’ont pas saisi l’opportunité de la crise pour réinterroger plus globalement la qualité du service rendu aux usagers.
Pourtant, cette qualité de service est une composante essentielle des contrats entre les collectivités et les délégataires et elle constitue un facteur majeur de la modernisation du service public. De la même façon, le tarif payé par l’usager a rarement été adapté.
La Cour des comptes recommande aux collectivités de renforcer dans les contrats de délégation les obligations en matière de qualité du service et leur évaluation.
Pour conclure, la Cour invite les collectivités à replacer les usagers au cœur de leurs contrats et à rééquilibrer leur relation financière avec les délégataires.

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