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Le rapport public annuel 2023

COUR DES COMPTES En images (12)

Après avoir tiré les enseignements de la crise sanitaire et de ses conséquences budgétaires, financières, économiques et sociales dans le rapport public annuel (RPA) publié en 2022, les juridictions financières ont choisi d’examiner cette année la performance de l’organisation territoriale de notre pays, 40 après les premières lois de décentralisation. La Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes ont souhaité dresser un état des lieux de la situation actuelle et confronter les ambitions initiales de la décentralisation à ses résultats sur le terrain, en termes de services rendus à la population et aux entreprises. Les juridictions financières ont ainsi cherché à illustrer leur analyse institutionnelle et financière de la décentralisation par des exemples concrets, tirés de l’examen de sa mise en œuvre dans quelques domaines d’action publique partagée entre l’État et les collectivités territoriales.
Comme chaque année, le présent rapport comporte également un chapitre introductif présentant la situation d’ensemble des finances publiques.

En images (12)

Déchets ménagers

582 kg : c'est le poids de déchets ménagers produits par an et par habitant en France.
La moitié de ces déchets n'est pas triée et donc pas recyclée, un volume encore
important comparé aux autres pays européens. Ce volume pourrait être significativement réduit avec la généralisation du tri des biodéchets (75 kg/personne/an) prévue pour le 31 décembre 2023.

Déchets ménagers - ventilation des coûts 1

123 € : c'est le coût des déchets ménagers par an et par habitant.

Déchets ménagers - ventilation des coûts 2

Phase amont 11 € :
- 1 € : prévention
- 2 € : communication
- 8 € : administration

 

Déchets ménagers - ventilation des coûts 3

Collecte 53 € :

Ordures ménagères résiduelles : 249 kg par an par habitant

Collecte sélective (verre, matière sèche) : 111 kg par an par habitant

Déchèteries :  222 kg par an par habitant

Déchets ménagers - ventilation des coûts 4

Traitement 45 € :

44% vers les centres de tri
35% vers les usines d'incinération
21% vers les centres d'enfouissement

Développement économique des collectivités territoriales

8,5 Md€/an :

C'est le montant moyen de dépenses de développement économique des collectivités
territoriales. Répartition des compétences, pilotage des politiques : les réformes menées
jusqu'à présent restent insuffisantes et les effets des actions conduites sont insuffisamment évalués.
La Cour formule trois recommandations.

Les finances publiques

Malgré le repli des mesures d’urgence et de relance liées à la crise sanitaire, le déficit public resterait élevé en 2022 et 2023.
Ce niveau de déficit s’explique en grande partie par les nouvelles mesures de soutien prises par le Gouvernement et par l’environnement économique difficile dans le contexte de la guerre en Ukraine et du choc des prix de l’énergie.
La dette publique française atteindrait 110,8 points de PIB en 2023, soit plus de 13 points au-dessus de son niveau d’avant crise. La France fait partie des pays de la zone euro dont la situation des finances publiques est la plus dégradée.

La décentralisation, 40 ans après - Nos rapports en 180 secondes (ou presque)

40 ans après les lois de décentralisation, la Cour des comptes dresse un diagnostic de l’organisation territoriale de la France dans son rapport public annuel.
Sur le plan institutionnel, la répartition des compétences entre l’État et les différents niveaux de collectivités territoriales n’est pas satisfaisante. Elle ne permet pas une gestion publique locale véritablement efficiente. Les acteurs sont insuffisamment responsabilisés. Et la décentralisation est au final difficile à comprendre pour nos concitoyens.
Les objectifs des lois de 1982/1983 ont été poursuivis jusqu’en 2010. Pour réduire indirectement le trop grand nombre de communes, les intercommunalités et les régions ont été promues et dotées de nouvelles compétences. Depuis 2010, en revanche, on constate des évolutions de sens contraire dans la loi, qui renforcent la légitimité des communes et des départements et leur redonnent des marges de manœuvre.
Au résultat, quatre constats :
-    les niveaux de gestion locale sont trop nombreux et leurs compétences sont largement imbriquées – c’est le « millefeuille territorial »
-    les outils de coopération entre différents niveaux sont insuffisants
-    les rôles respectifs des collectivités sont ainsi incompréhensibles pour nos concitoyens
-    et l’État, de son côté, s’est montré incapable d’adapter son organisation pour tenir compte de l’évolution de la carte et des compétences des collectivités territoriales.
Une nouvelle étape de décentralisation serait ainsi nécessaire pour corriger cette situation. La Cour des comptes formule des recommandations pour réorganiser les relations entre collectivités, et en particulier renforcer la coopération intercommunale. En parallèle, elle appelle à un retour de l’État dans les territoires, qui lui permette de jouer pleinement un rôle de partenaire, de coordonnateur, d’arbitre ou de tiers de confiance, tel que le souhaitent les collectivités territoriales.
La Cour des comptes s’est aussi penchée sur le volet financier de la décentralisation, qui s’avère inadapté à la situation actuelle des finances publiques.
La décentralisation s’est traduite par une augmentation importante du poids des dépenses publiques locales dans le produit intérieur brut : elles représentent aujourd’hui 11 % du PIB, contre 8 % en 1980. Mais il est difficile d’identifier quelle part de cette progression provient directement des transferts de compétences de l’État aux collectivités.
Par exemple, les effectifs de la fonction publique territoriale ont augmenté de 900 000 agents, alors que les transferts de compétences de l’État n’en expliquent que 140 000. Cette augmentation est justifiée en partie par le renforcement des intercommunalités, mais on n’a pas observé de baisse des effectifs des communes en contrepartie. En fait, les transferts de compétences se sont accompagnés d’une augmentation générale des effectifs des collectivités et de leur masse salariale et cela a eu pour effet de rigidifier leurs budgets de fonctionnement.
Sur la même période, les collectivités locales sont restées porteuses de plus de la moitié de l’investissement public, qui a représenté plus de 20 % de leurs dépenses sur la période.
Malgré tout, grâce à des ressources sécurisées par l’État et sous la contrainte de l’équilibre budgétaire, les collectivités locales ont globalement maîtrisé leur dette.
Mais cette situation n’est, pour autant, pas satisfaisante. Le mode de financement des collectivités est de plus en plus inadapté, notamment parce que le lien entre contributions et services publics rendus aux usagers est distendu par la réforme de la fiscalité locale. Par ailleurs, les dotations de l’État sont stables en volume, mais elles ne jouent pas suffisamment leur rôle de péréquation entre territoires riches et moins riches.
La Cour recommande des évolutions de deux natures. D’abord, il faut assurer la stabilité et la prévisibilité des modes de financement pour permettre aux élus locaux de construire leurs projets sur le moyen et long terme. Ensuite, il faut permettre une meilleure association des collectivités au redressement des finances publiques.
Pour la Cour, un « acte 3 » de la décentralisation est donc souhaitable. Il doit être ambitieux, pragmatique et il doit s’inscrire dans la filiation des objectifs du législateur des années 80 : renforcer la démocratie locale, rapprocher la décision politique et administrative des citoyens et améliorer l’efficacité de la gestion publique.

Les politiques sociales décentralisées - Nos rapports en 180 secondes (ou presque)

Les politiques sociales décentralisées, ce sont les politiques d’aide et d’action sociales qui sont mises en œuvre et financées, totalement ou partiellement, par des collectivités territoriales, en l’occurrence les départements, les communes et les centres communaux d’action sociale.

Ces politiques visent à aider des publics considérés comme vulnérables :

  • les femmes enceintes et les jeunes enfants, pour la protection maternelle et infantile et l’aide sociale à l’enfance ;
  • les personnes en situation de grande précarité, avec le revenu de solidarité active, notamment ;
  • les personnes âgées dépendantes ou encore les personnes en situation de handicap.

Les politiques d’aide et d’action sociales ont mobilisé 78 Md€ en 2020. Cela correspond à environ 3,4 % du produit intérieur brut. Les départements en financent la moitié, les communes 7 %, les organismes de sécurité sociale et l’État financent le reste.

En confiant la gestion de ces politiques à des collectivités territoriales, la décentralisation visait à les mettre en œuvre au plus près de leurs bénéficiaires. 40 ans après sa mise en œuvre, ce modèle institutionnel se heurte aujourd’hui à des difficultés.

Malgré la décentralisation, c’est-à-dire malgré le transfert de ces compétences aux collectivités, l’État entend conserver un rôle important. Il intervient aux stades de la conception, de l’encadrement et de l’animation de ces politiques, ce qui est légitime, s’agissant de prestations de solidarité nationale. Mais il intervient aussi parfois au stade de la mise en œuvre de certains volets de ces politiques, ce qui crée localement des tensions, et cela rend la répartition des rôles difficile à comprendre pour les citoyens.

Par ailleurs, le paysage institutionnel se caractérise, au niveau local, par un grand nombre d’acteurs : services des conseils départementaux, centres communaux et intercommunaux d’action sociale, organismes de sécurité sociale (les Caf, en particulier), services et opérateurs de l’État, comme Pôle emploi. Cela aussi créé une complexité difficile à décrypter pour des bénéficiaires fragilisés, qui ne savent pas toujours à qui ils doivent s’adresser. Certes, la loi a confié aux départements le statut de « chef de file » de l’action sociale, mais cette notion est floue, et les outils de coordination dont disposent les départements n’ont qu’une portée limitée.

Dans ce paysage morcelé, les informations circulent mal et la continuité des parcours proposés aux individus n’est pas assurée, en particulier du fait de la qualité insuffisante des données individuelles collectées et la faible interopérabilité entre les systèmes informatiques des partenaires. Ces défaillances, d’apparence très techniques, ont des conséquences pratiques importantes : elles ne permettent pas de remédier aux principales limites des politiques publiques dont nous parlons, en particulier l’ampleur du non recours, les délais excessifs d’accès aux prestations, l’insuffisance de l’accompagnement des personnes ou encore les ruptures dans les parcours.

Enfin, les modalités de financement des principales prestations monétaires sont contestées par les départements, qui en assument le versement. C’est notamment le cas des trois allocations individuelles de solidarité :

  • le revenu de solidarité active (RSA),
  • l’allocation personnalisée d’autonomie (l’APA),
  • la prestation de compensation du handicap (la PCH).

Ces trois dispositifs représentaient environ 20 Md€ en 2020, soit près de la moitié des dépenses sociales des départements. Ceux-ci en financent sur leur budget propre une partie importante, alors qu’ils estiment ne pas disposer de marges de manœuvre pour cela, ni sur leurs recettes – puisqu’ils sont désormais largement privés du levier fiscal, ni sur leurs dépenses liées à ces allocations, qui sont encadrées par des règles nationales.

Si l’État leur objecte que leurs autres recettes ont progressé de manière dynamique, leur permettant de couvrir ces dépenses, les départements, eux, s’estiment en pratique privés d’une part importante de leur capacité d’action.

Au regard de ces constats, la Cour formule trois recommandations pour améliorer la qualité du service rendu, sans bouleverser le paysage actuel :

  • tout d’abord, réformer le dispositif de financement des allocations individuelles de solidarité pour donner de la visibilité aux acteurs et relancer un dialogue de fond plus fructueux entre partenaires ;
  • d’autre part, améliorer les mécanismes de pilotage et de coordination entre les principaux partenaires, sous la responsabilité des départements ;
  • enfin, fluidifier la circulation des informations entre acteurs pour améliorer la qualité des parcours des bénéficiaires.
La construction, la rénovation et l'entretien des collèges - Nos rapports en 180 secondes (ou presque)

Il y a près de quarante ans, les lois de décentralisation confiaient aux départements le soin de construire, de rénover et d’entretenir les collèges et d’assurer les dépenses de fonctionnement liées à ces questions. La Cour des comptes s’est intéressée à la façon dont les départements ont exercé ces compétences et à leur articulation avec l’action des services de l’Éducation nationale, dans la mesure où l’État conserve la responsabilité de l’enseignement. Au cours de cette enquête, la Cour s’est intéressée à des domaines étroitement liés à ces questions, comme la carte scolaire, le numérique éducatif, le bien-être, la sécurité des élèves ou encore l’accessibilité.

Depuis 20 ans, les départements ont pris à bras le corps leurs responsabilités. Ils sont devenus des acteurs importants de la communauté éducative. Ils ont hérité d’établissements qui présentaient souvent un état d’entretien médiocre. Ils ont inscrit leur effort de rénovation des bâtiments dans la durée. Ils doivent s’adapter en permanence à des contraintes, variables d’un département à l’autre, telles que l’évolution démographique, la carte de l’enseignement privé sous contrat, le réchauffement climatique ou la crise énergétique.

En 2021, les départements consacraient aux collèges 5 Md€, soit cinq fois plus qu’en 1986. Cet engagement ne cesse de se renforcer. En revanche, le soutien apporté par l’État pour faire face à ces dépenses est devenu forfaitaire depuis 2008. La dotation départementale d’équipement des collèges ne s’adapte pas aux évolutions démographiques, ni aux priorités territoriales, et elle couvre les dépenses d’investissement de manière inégale d’un département à l’autre. Un tel mécanisme pénalise les départements en croissance démographique et ceux qui sont socialement les plus défavorisés. Il avantage, à l’inverse, ceux qui connaissent une baisse de leurs effectifs. La Cour invite à corriger cette situation.

Autre constat, les situations sur le terrain sont très diverses, selon l’état initial du patrimoine, la démographie scolaire, la dominante rurale ou urbaine du département. Face à de tels enjeux, la relation entre les services de l’État et les départements reste complexe et produit des résultats variables d’un territoire à l’autre, parfois en deçà des objectifs initialement fixés. C’est ainsi que la concertation pour établir la carte scolaire ne parvient toujours pas à donner corps aux objectifs de mixité sociale. Il en est de même sur d’autres sujets, comme l’accessibilité ou la sécurisation des bâtiments. Des marges de manœuvre existent pour faire en sorte qu’au niveau local, les acteurs s’engagent dans un processus de concertation constante.

La question apparaît d’autant plus importante que la prise en compte des enjeux environnementaux est devenue essentielle pour répondre à des objectifs d’économie d’énergie et pour faire face au changement climatique. Le report de quelques jours du brevet des collèges en juin 2019 en raison de la canicule, comme la fermeture de collèges à la suite de fortes chaleurs en juin 2022 sont là pour en témoigner. De telles adaptations peuvent se révéler coûteuses et parfois difficiles à mettre en œuvre. Pour encourager les collectivités à s’engager dans cette voie, la Cour invite l’État à revoir sa politique d’attribution des aides financières destinées aux projets d’investissement des collèges, en les conditionnant davantage à la prise en compte des enjeux environnementaux.

Enfin, la Cour formule des recommandations pour une meilleure prise en compte des différences entre territoires et collectivités et elle invite l’État à mieux réguler le déploiement du service public national de l’éducation sur l’ensemble du territoire. Une meilleure articulation entre l’Éducation nationale et les départements passe naturellement par une évolution des modalités de gestion, de dialogue et de pilotage afin d’assurer davantage de proximité entre les acteurs locaux comme certains territoires ont su le mettre en œuvre.

Festivals et territoires - Nos rapports en 180 secondes (ou presque)

•    Pourquoi la Cour des comptes s’est-elle intéressée aux festivals ?
La Cour s’est intéressée aux festivals, car ceux-ci connaissent un essor très impressionnant depuis une quarantaine d’années. En stock, nous avons à peu près 7000 festivals en France, ce qui est très important si vous comparez à d’autres pays. Par exemple, l’Italie, c’est 2000, le Royaume-Uni ou l’Allemagne, c’est 1000. Et en plus en flux, on assiste à des créations très importantes de festivals. Par exemple, un festival sur deux n’existait pas il y a dix ans. Donc ça dit quelque chose d’important de nos pratiques culturelles et aussi pour une politique publique, culturelle, pour l’État, c’est très important.

Le festival est un modèle économique très attractif et en termes d’accessibilité culturelle, c’est un outil extrêmement intéressant. D’ailleurs, à l’occasion du covid et de la fragilité économique des festivals, l’État s’y est intéressé et a commencé à définir une politique publique en renforçant ses moyens – 50 millions d’euros à l’intention des festivals – et en essayant de mieux connaître une réalité qui est d’ailleurs extrêmement portée par les collectivités locales, puisqu’on considère aujourd’hui que, en gros, il y a un rapport de presque 1 à 10 en termes de financement entre l’État et les collectivités locales.

Il nous semblait donc important, au moment où l’État définit une politique des festivals, pour la Cour des comptes, pour les chambres régionales des comptes, d’analyser l’ampleur de ce fait festivalier et de pouvoir aussi faire des recommandations, accompagner l’État, parce que c’est aussi notre rôle.

•    Quel est l’échantillon sur lequel s’est fondée l’enquête des juridictions financières ?
Alors, pour mener son enquête, la Cour et les chambres régionales des comptes ont contrôlé huit festivals dans trois régions : Provence-Alpes-Côte d’Azur, Grand Est et Nouvelle-Aquitaine, ce qui nous a permis de fonder notre enquête sur huit festivals, quatre dans le domaine de la musique, quatre dans le domaine du spectacle vivant. Pour la musique, il y avait les Francofolies à La Rochelle, deux festivals d’art lyrique très connus, le Festival international d’Aix-en-Provence et les Chorégies d’Orange, et enfin un festival plus axé sur la musique contemporaine, Musica, à Strasbourg. Du côté du spectacle vivant, nous avons contrôlé le Festival d’Avignon, les Petits comédiens de chiffons, festival international de la marionnette à Charleville-Mézières. Et puis, nous avons également contrôlé Furies, à Châlons-en-Champagne, qui est un festival tourné vers les arts du cirque, les arts de la rue, et Passages, à Metz, qui est un festival transdisciplinaire, à la fois de danse, de théâtre et d’arts de la rue. Donc un échantillon extrêmement intéressant.

•    Quelles sont les principales recommandations de la Cour ?
La Cour a élaboré une série de quatre recommandations. Première série de recommandations relatives à la connaissance du fait festivalier, dont on a vu qu’il évolue dans le temps, qui peut s’accélérer et parfois se traduire par des disparitions de festivals. Il est important de poursuivre ce travail de connaissance qui a été engagé, en lien avec l’université, par les services du ministère de la Culture. Cela veut dire également connaître précisément l’impact économique lié à l’organisation même de ces manifestations culturelles à l’échelle d’un territoire. Deuxième série de recommandations relatives à la gouvernance de ces structures. Les financeurs publics, qu’il s’agisse de l’État comme des collectivités territoriales, doivent s’emparer des outils de gouvernance que sont les lettres de mission et les contrats d’objectifs et de moyens pour véritablement orienter les actions conduites par ces festivals, en les inscrivant véritablement dans le champ d’une politique publique. Troisième série de recommandations, c’est conditionner davantage les concours publics au regard d’impératifs de création, d’impératifs de démocratisation culturelle et d’impératifs de valorisation numérique des créations. Quatrième série de recommandations, il s’agit de connaître davantage le public auquel s’adressent ces manifestations. Connaître le public, c’est non seulement l’origine géographique de ce public – on sait que le public local a son importance et doit être au cœur des cibles définies par les organisateurs de ces manifestations, mais c’est aussi le connaître qualitativement, sociologiquement, et cet effort de connaissance doit être poursuivi et amplifié par les organisateurs du festival.

Les interventions des collectivités territoriales dans l'accès aux soins de premier recours - Nos rapports en 180 secondes (ou presque)

En France, dans certains territoires, il peut être difficile de trouver un « médecin traitant » ou un médecin de garde. Les délais de rendez-vous sont parfois très longs. Dans ces territoires, il y a des difficultés d’accès à ce qu’on appelle les « soins de premier recours ».

 C’est l’État qui est responsable de l’organisation de ces soins, avec le soutien de l’assurance maladie.

Mais les collectivités territoriales jouent également un rôle. En effet, depuis 2005, les communes, leurs groupements, les départements et les régions peuvent aider à l’installation ou au maintien des professionnels de santé libéraux sur les territoires considérés comme les plus en difficultés. Bien que ces territoires soient envisagés de manière large, puisqu’ils regroupent plus des deux tiers de la population, les interventions des collectivités sont assez limitées : elles représentent environ 150 millions d’euros par an, selon l’estimation effectuée par les juridictions financières, alors que l’État dépense chaque année 1 milliard pour les soins de premier recours, et l’assurance maladie 30 milliards. Mais ces interventions des collectivités territoriales sont très attendues par les citoyens, qui craignent deux choses : d’être exclus eux-mêmes du soin, et que cette situation entraîne le déclin de leur territoire.

Une enquête a été menée sur le sujet par la Cour et dix chambres régionales des comptes. Elle a montré que ces interventions pouvaient être pertinentes si elles étaient complémentaires aux projets médicaux établis par les professionnels de santé. Mais elles sont parfois dispersées et fragmentées et donc peu efficaces.

Ces interventions peuvent prendre différentes formes.

Les maisons de santé pluriprofessionnelles, regroupent dans un même lieu différents professionnels de santé libéraux (médecins, infirmiers, kinés…). Elles sont souvent construites par les collectivités territoriales, avec l’objectif d’attirer des médecins généralistes sur le territoire. Mais les résultats ne sont positifs que lorsque la maison de santé dispose d’un projet médical solide.  Or, ce qu’on constate, c’est que malgré des aides significatives, les effets de ces maisons de santé sont souvent limités, elles ne créent pas de dynamique territoriale globale. Et dans de nombreux cas, les collectivités financent un projet, sans pouvoir déterminer les effets de leur action.

Le recours à des médecins salariés, au sein de centres de santé, peut également être une solution. A la différence des maisons de santé, les centres de santé salarient directement des médecins. Ces centres sont parfois financés par les collectivités territoriales.  Certains sont efficaces et bien gérés. Mais ce n’est pas le cas partout : le nombre de consultations par médecin y est souvent insuffisant. Les subventions des collectivités territoriales, pour en équilibrer le fonctionnement, sont alors très importantes.

Les collectivités territoriales ont aussi déployé d’autres types d’interventions, très diverses, - bourses d’études pour les étudiants en médecine, indemnités de stages, aides individuelles en cas d’installation ou de maintien des professionnels de santé. Ces aides peuvent être judicieuses. Mais elles sont souvent peu connues et peu sollicitées, car trop dispersées. Parfois aussi, elles conduisent à des formes de concurrence stérile entre collectivités, chacune souhaitant attirer son propre médecin.

Pour améliorer l’efficacité des actions menées par les collectivités, plusieurs évolutions peuvent être envisagées.

La première consisterait à recentrer les aides des collectivités sur les investissements mobiliers et immobiliers. Cela permettrait de favoriser l’installation non seulement de médecins mais aussi de professionnels de santé sur lesquels peuvent s’appuyer les médecins -comme les assistants médicaux ou les infirmières en pratique avancée-, et qui permettent de dégager du temps médical.

Une deuxième évolution consisterait à aider les collectivités à mieux repérer les difficultés concrètes rencontrées par les patients, à partir d’indicateurs fondés sur la demande de soins de leur territoire. Disposer de ces informations permettrait d’améliorer les constats, notamment dans le cadre des contrats locaux de santé.

Ces contrats locaux de santé, conclus entre les collectivités et les ARS, sont en effet aujourd’hui trop peu utilisés, car insuffisamment opérationnels. S’ils s’appuyaient sur un diagnostic partagé, et devenaient un préalable à toute action des collectivités en matière de santé, ils pourraient garantir une meilleure coordination et une meilleure efficacité des interventions des collectivités sur leur territoire.

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