3
Le plan #1jeune1solution en faveur
de l’emploi des jeunes
_____________________ PRÉSENTATION_____________________
De manière persistante, le chômage des jeunes de 15 à 24 ans est
en France au moins deux fois plus élevé que
celui de l’ensemble de la
population. L’emploi des jeunes est une préoccupation constante du
Gouvernement, qui met en œuvre de longue date une large palette
d’instruments pour le soutenir
: incitation des employeurs à l’embauche de
jeunes par le biais de primes ou de contrats aidés, actions de
remobilisation, découverte du milieu professionnel, aide à la construction
d’un projet professionnel, formation, accompagnement social, assistance
à la recherche d’emploi. Cette politique publique met en jeu les servi
ces
de l’
É
tat à l’échelon national et déconcentré, les régions titulaires de la
compétence de principe en matière de formation, l’opérateur national
Pôle emploi
146
, le réseau des missions locales
147
et des organismes
spécifiques de statuts divers, notamment associatifs
148
, qui sont spécialisés
ou non dans l’accueil et l’accompagnement des jeunes.
146
Pôle emploi répond aux besoins des jeunes rencontrant principalement des difficultés
d’insertion dans le marché du travail, tandis que les missions locales répondent aux besoin
s
de ceux qui cumulent des difficultés d’insertion sociale et professionnelle.
147
Il existe quelque 450 missions locales pour l’insertion sociale et professionnelle des
jeunes sur le territoire. Ce sont des structures associatives présidées le plus souvent par un
élu local et qui contractualisent avec les différents partenaires finançant leur action (État,
région, département, communes).
148
Tels que l’Apec (Association pour l’emploi des cadres), l’Afpa (Association pour la
formation professionnelle des adulte
s) ou les centres de formation d’apprentis (CFA).
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COUR DES COMPTES
136
La Cour a publié en 2016 une enquête sur les dispositifs en faveur
de l’emploi des jeunes, qui avait mis en évidence d’importantes faiblesses
:
fragilité structurelle
de certains acteurs de l’insertion, en particulier les
missions locales, défaut de coordination des acteurs, concurrence entre
des dispositifs multiples et faible performance de certains d’entre eux, en
particulier des contrats aidés
149
. Dans les années récentes, cette politique
a été profondément réformée selon les trois axes qu’avait recommandés la
Cour
: développement des modes intensifs d’accompagnement, tels que la
Garantie jeunes
150
mise en œuvre par les missions locales, réduction du
nombre de contrats
aidés, développement de l’apprentissage.
Face à la perspective de l’arrivée sur le marché du travail d’une
nouvelle génération de 750 000 jeunes sortant du système scolaire en
septembre 2020 et dans un contexte économique dégradé par la crise
sanitaire, le Gouvernement a annoncé, le 23 juillet 2020, un ensemble de
mesures appelé « plan #1jeune1solution ». La Cour a examiné les
conditions de déploiement, les premiers résultats et le coût de ce plan, dont
le montant total pourrait avoisiner 10 Md€.
Face aux conséquences potentielles de la crise sanitaire sur
l’emploi des jeunes, une intervention des pouvoirs publics était légitime,
mais celle-ci a été parfois mal proportionnée (I). Malgré une forte
mobilisation pour la mise en œuvre du plan, son succès est à
relativiser
(II). Au total, la période est riche d’enseignements pour la gestion de crise
dans le domaine d
u travail et de l’emploi (III).
149
Cour des comptes,
L’accès des jeunes à l’emploi : construire des parcours, adapt
er les
aides
, rapport public thématique, octobre 2016.
150
Le Pacea (Parcours contractualisés d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie)
est le dispositif d’accompagnement de droit commun offert par les missions locales aux
jeunes en recherche d’insertio
n professionnelle. Fondé sur un diagnostic individuel, il
combine des actions de bilan, de conseil et orientation, de découverte du milieu
professionnel, de prescription de formations. La Garantie jeunes, généralisée à partir
de 2017, en est la version renforcée. Elle se déroule pendant une période de 12 mois,
qui débute par une phase collective de remobilisation, et est assortie d’une allocation.
Ces deux dispositifs sont mis en œuvre par le réseau des missions locales.
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LE PLAN #1JEUNE1SOLU
TION EN FAVEUR DE L’
EMPLOI DES JEUNES
137
I -
Face aux conséquences redoutées de la crise
sanitaire sur les jeunes, une intervention
légitime mais parfois mal proportionnée
de l’État
A -
Dans un contexte déjà défavorable, la nécessité
de répondre aux menaces pesant sur l’emploi des jeunes
Malgré une amélioration entre 2015 et 2019, les jeunes demeuraient,
à la veille de la crise, dans une situation défavorable par rapport aux adultes
au regard de l’ensemble des indicateurs d’insertion sur le marché du travail
et de qualité de l’emploi. Ainsi, fin 2019, le taux de chômage des jeunes
âgés de 15 à 24 ans s’établissait à 21,2
%, contre 8,1
% pour l’ensemble de
la population.
Le début de la pandémie justifiait que le Gouvernement prenne une
série de mesures en faveur des jeunes. Lors de la crise financière de
2008-2009, le taux de chômage de ces derniers avait en effet crû davantage,
en proportion, que celui de l’ensemble
de la population. En outre, la qualité
des emplois occupés par les jeunes s’était détériorée.
Les caractéristiques propres à la crise sanitaire laissaient craindre un
phénomène similaire mais amplifié, en raison de l’impact marqué de la crise
sur les
secteurs de l’économie qui recourent davantage à une main
-
d’œuvre
jeune : commerce, tourisme, culture et hôtellerie-restauration. En outre, les
salariés de moins de 30 ans sont en général les plus concernés par les
licenciements économiques, du fait d'une moindre ancienneté. Surtout, les
jeunes sont plus fréquemment que le reste de la population active embauchés
sur des contrats de courte durée, dont le non-renouvellement est la principale
forme d’ajustement des entreprises confrontées à une chute d’activit
é.
B -
Le plan #1jeune1solution : de multiples dispositifs
1 -
Des dispositifs existants amplifiés et le recours
à des outils spécifiques
Le lancement du plan « #1jeune1solution », initialement doté pour
2020 et 2021 de 6,5
Md€, dont 5,3
Md€ de mesures gérées par
le ministère
chargé du travail, a été annoncé le 23 juillet 2020.
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COUR DES COMPTES
138
Si la catégorie des « jeunes chômeurs
» au sens de l’Insee vise les
jeunes âgés de 15 à 24 ans, dans le contexte des politiques de l’emploi, la
notion de « jeunes » varie selon les dispositifs : les missions locales suivent
les jeunes jusqu’à 25 ans révolus et les contrats aidés visent les moins
de 26 ans. Cependant, les politiques de formation ciblées sur les jeunes et
l’accompagnement intensif mis en place par Pôle emploi s’adressent
désormais aux personnes âgées de moins de 30 ans. Les mesures du plan
ne s’adressent donc pas toutes à une tranche d’âge identique.
Pour permettre sa montée en charge rapide, le plan prévoit
d’augmenter le nombre de bénéficiaires de mesures déjà en vigueur. Ai
nsi,
le nombre d’entrées en formation de jeunes de moins de 30 ans doit passer
de 345 000 en 2020 à 415 000 en 2021, puis 375 000 en 2022.
Dans le domaine de l’accompagnement, il a été prévu 80 000 entrées
supplémentaires en Pacea en 2021, soit 420 000 au lieu de 340 000. A été
annoncée, en outre, une hausse de 50 % du nombre de places en Garantie
jeunes pour atteindre 150 000 entrées en 2021, objectif par la suite porté à
200 000. Des places supplémentaires (+ 70 000 places en 2020 et
+ 140 000 places en 2021) ont aussi été ouvertes dans le dispositif
d’accompagnement intensif jeunes (AIJ
151
) instauré par Pôle emploi et qui
avait bénéficié à 100
000 jeunes en 2019. S’y ajoute
nt
l’expérimentation
d’un parcours d’accompagnement destiné à 35 000 «
décrocheurs
152
», qui
sera mis en œuvre par l’Afpa (objectif ramené ensuite à 30
000), ainsi
qu’une nouvelle prestation, offerte par l’Apec, d’accompagnement
renforcé des jeunes diplômés en recherche d’emploi.
Des objectifs ont également été fixés pour la signature de contrats
aidés, alors que ces contrats avaient disparu ou n’étaient plus ciblés
prioritairement sur les jeunes. Ainsi, dans le secteur non-marchand,
l’objectif de 20 000 jeunes en parcours emploi compétences (PEC)
153
a été
fixé pour 2020 et il est de 80 000 po
ur 2021, alors qu’auparavant ce
151
Accompagnement de courte durée (trois à six mois) des jeunes de moins de 30 ans,
assuré par des conseillers spécialisés, dont le nombre moyen de demandeurs d’emploi
suivis est limité à 50 par conseiller (au lieu de 70).
152
Jeunes de 16 à 18 ans ayant quitté le système scolaire sans qualification.
153
Les parcours emploi compétence sont une forme de contrat aidé introduite en 2018
en remplacement des contrats d’accompagnement dans l’emploi. Ils comportent la
formalisation d’engagements de l’employeur en matière d’acquisition de compétences
et d
’accompagnement du bénéficiaire par un
conseiller référent.
L’aide attribuée à un
employeur du secteur non marchand dans le cadre des « PEC-jeunes » atteint 65 % du
Smic horaire brut sur une durée minimale de 6 mois renouvelable dans la limite de
24 mois et un minimum hebdomadaire de 20 heures.
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TION EN FAVEUR DE L’
EMPLOI DES JEUNES
139
dispositif ne visait pas les jeunes prioritairement. Dans le secteur
marchand, 10 000 jeunes peuvent bénéficier de contrats initiative emploi
(CIE
154
) en 2020 et 50 000 en 2021, alors que ces contrats avaient disparu
(sauf en outre-
mer). L’aide allouée pour l’embauche en CDI ou en CDD pour
au moins six mois d’un résident d’un quartier prioritaire de la politique de la
ville (QPV), dite « emploi franc
», a été majorée pour le recrutement d’un
jeune de moins de 26 ans, entre le 15 octobre 2020 et le 31 mai 2021
155
.
Le plan « #1jeune1solution
» comporte aussi l’introduction de
nouvelles mesures favorisant l’accès à une expérience professionnelle,
avec deux aides exceptionnelles à l’embauche
: l’une pour les jeunes, quel
que soit leur
profil, d’un montant de 4
000 €
156
, l’autre pour le recrutement
d’alternants, d’un montant de 5
000
€ ou 8
000
€ selon l’âge des
bénéficiaires
157
. Cette aide, plus avantageuse, remplace pendant la crise
l’aide unique à l’apprentissage versée aux employeurs d’
apprentis.
D’autres mesures de moindre ampleur complètent cet ensemble
158
.
Enfin, les jeunes bénéficient des dispositifs de droit commun, et en
particulier de l’activité partielle, ainsi que de mesures spécifiques,
notamment l’augmentation des places en serv
ice civique, dont le nombre
est passé de 145 000 à 245
000, auxquels s’ajoute l’objectif de
26 500
places supplémentaires pour permettre la poursuite d’études.
154
L’employeur du secteur marchand reçoit une aide à hauteur de 47
% du Smic horaire
brut pour tout jeune embauché dans le cadre d’un CIE
; les conditions de durée et de
quotité de travail sont identiques à celles des PEC-jeunes.
155
Pour un temps plein, l’aid
e est de 15
000 € sur trois ans pour une embauche en CDI
(5
000 € par an) et de 5
000 € sur deux ans pour une embauche en CDD d’au moins
six mois (2
500 € par an). La bonification temporaire a porté ces montants respectivement
à 17 000
€ et à 8
000 € pour
maintenir un avantage par rapport aux autres emplois aidés.
Ces montants sont proratisés en fonction du temps de travail et de la durée du contrat.
156
Par compensation de charge, d’abord
pour tout jeune recruté entre août 2020 et le
1
er
janvier 2021, échéance reportée au 31 janvier, puis au 31 mars, et enfin au
31 mai 2021, mais avec un ciblage sur les salaires inférieurs à 1,6 fois le Smic.
157
Aide de 5
000 € pour recruter un alternant
âgé de moins de 18 ans (en contrat
d’apprentissage ou de professionnalisation) ou de 8 000 € pour recruter un alternant
majeur. Cette aide,
qui devait s’éteindre fin 2020
,
a été prolongée jusqu’à la fin de
l’année 2021, puis jusqu’au 30 juin 2022.
158
À titre d’exemple, une aide financière à la création d’entreprise de 3
000 € po
ur les
jeunes en insertion créateurs d’entreprises.
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140
Schéma n° 1 :
impact du plan sur les principaux dispositifs
Source
: Cour des comptes d’après données de la D
GEFP
Lors de la présentation initiale du plan, le Gouvernement estimait
qu’au
total
près
d’un
million
de
jeunes
bénéficieraient
d’un
accompagnement en 2021. Au moins 615 000 de ces « solutions »
résultaient de l’effort supplémentaire consenti pour cette an
née
159
.
159
+ 100 000 places en Garantie jeunes, + 80 000 en Pacea, + 100 000 en service civique,
+ 35
000 en accompagnement par l’Afpa, +
140 000 en AIJ de Pôle emploi, + 130 000 en
contrats aidés (PEC et CIE), + 30 000 formations, soit 615 000 places, sans compter certains
dispositifs annexes de moindre ampleur et l’effet des aides à l’embauche.
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LE PLAN #1JEUNE1SOLU
TION EN FAVEUR DE L’
EMPLOI DES JEUNES
141
2 -
Un plan sans équivalent dans des pays comparables
De nombreux pays ont pris des décisions en faveur de l’emploi, mais
très peu ont prévu des mesures spécifiques pour les jeunes. Seul le
Royaume-
Uni a mis en œuvre une mesure de grande ampleur ciblée s
ur
cette population.
Une aide à l’embauche au Royaume
-Uni, le
Kickstart scheme
Lancé en juillet 2020, le
Kickstart scheme
est doté de près de 2 Md£
pour financer le coût des CDD de 250 000 jeunes âgés de 15 à 24 ans, par
l’intermédiaire de l’opérateur national d’aide à la recherche d’emploi. Les
employeurs, quelle que soit leur taille, peuvent demander un financement
qui couvre 100 % du salaire minimum national (ou du salaire de subsistance
national, en fonction de l’âge du participant), 25 heures par semaine, sur une
période de six mois, le coût unitaire pour le Trésor britannique étant estimé
à 6 700 £. Les emplois ne doivent pas remplacer des postes vacants existants
ou prévus, ni entraîner de perte de travail ou de réduction du temps de travail
pour les autres salariés.
Selon le
National Audit Office
160
, le dispositif a été conçu dans la
perspective de la relance, en retenant l’hypothèse d’une sortie de crise
rapide qui serait accompagnée de la fin du chômage partiel, massivement
utilisé au Royaume-Uni. Toutefois, le report, à plusieurs reprises, de la fin
du chômage partiel et la poursuite des restrictions sanitaires ont réduit la
demande de travail des entreprises et leur appétence pour ce programme,
qui n’avait pas encore véritablement pris son essor au printemps 2021.
C -
L’insuffisante prise en compte d
es besoins
et des capacités des territoires
Les objectifs en volume de contrats aidés et d’entrées en Garantie
jeunes ont été fixés à l’échelon régional par la délégation générale à
l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP). Ils ont ensuite été
dé
clinés à l’échelon départemental, voire au niveau du bassin d’emploi
(contrats aidés) ou à celui de chaque mission locale (Garantie jeunes).
160
Employment support
,
Report by the Comptroller and Auditor General
, HC291,
9 juin 2021.
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142
Or, ces objectifs de volumes à atteindre localement n’ont qu’à la
marge tenu compte des disparités territoriales. La Garantie jeunes en offre
un exemple. En pratique, les valeurs cibles fixées ont été presque
systématiquement doublées, alors que la demande d’emploi locale des
jeunes était très différente d’une région à l’autre, notamment en raison de
la spécialisation
sectorielle de chacune d’entre elles et de l’impact variable
de la crise selon les secteurs. Ainsi, en Île-de-France, alors que la demande
d’emploi
161
avait augmenté de 17 % de septembre 2019 à septembre 2020,
date à laquelle les cibles régionales ont été f
ixées, l’objectif d’entrées en
Garantie jeunes pour 2021 a été doublé par rapport à 2020. Un objectif tout
aussi ambitieux a été retenu pour la Normandie, alors que, sur la même
période de septembre 2019 à septembre 2020, la demande d’emploi des
jeunes n’y
avait progressé que de 3 %.
De même, fin juillet 2020, l’objectif de 100 000 formations
supplémentaires a donné lieu à une répartition entre régions, sans
distinction entre les bassins d’emploi les plus touchés par la crise et ceux
qui l’étaient le moins.
II -
Malgré une forte mobilisation pour la mise
en œuvre du plan, un succès à relativiser
A -
Des moyens supplémentaires et des obstacles levés
1 -
Des moyens supplémentaires
Des moyens supplémentaires ont été accordés aux opérateurs pour
leur permettre de faire face
aux dépenses suscitées par l’augmentation en
volume des dispositifs et pour financer des recrutements, voire des locaux
nécessaires. Les missions locales ont ainsi bénéficié de 140
M€ de crédits
supplémentaires en 2021, les sommes effectivement versées dépendant
toutefois, pour moitié, des résultats effectivement atteints. De même,
Pôle
emploi s’est vu octroyer 69
M€ de crédits supplémentaires.
Plusieurs mesures complémentaires ont été prises simultanément à
l’annonce du plan ou par la suite, pour permettre d’atteindre ses objectifs
ambitieux. Pour rendre plus attractive l’entrée en formation, notamment
par rapport à d’autres dispositifs, tels que la Garantie jeunes, le
Gouvernement a augmenté de près de 50 %, à compter du 1
er
mai 2021, la
rémunération des
stagiaires, qui n’avait pas été revalorisée de longue date.
Un décret du 31 décembre 2020 a prévu que l’entrée dans le dispositif
161
La demande d’emploi correspond au nombre de demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi.
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TION EN FAVEUR DE L’
EMPLOI DES JEUNES
143
accompagnement intensif jeunes de Pôle emploi et l’accompagnement de
jeunes par l’Apec puissent donner lieu à la perception d’une allocation,
dont le montant maximum est aligné sur celui de la Garantie jeunes
(497,01
€ par mois). Enfin, certains critères d’admission dans le dispositif
de la Garantie jeunes ont été assouplis en février 2021.
2 -
Une forte mobilisation du service pub
lic de l’emploi
dans un contexte perturbé
La définition et le suivi d’un objectif quantitatif pour chaque dispositif
et dans chaque territoire, appelé « objectif territorial partagé », a constitué la
principale modalité de mise en œuvre du plan par les ser
vices déconcentrés de
l’État. À ce titre, des objectifs chiffrés ont été répartis entre Pôle emploi et les
missions locales pour améliorer leur rôle en matière d’orientation vers la
formation. Dans leur majorité, les services déconcentrés ont su piloter les
actions de façon serrée, avec de fréquentes réunions et des remontées
d’indicateurs rapides. En relation avec les réseaux accompagnant les jeunes
dans leur parcours d’insertion professionnelle, ils ont su développer des
initiatives destinées aux jeunes et aux entreprises.
Exemples d’actions mises en œuvre localement
Dans la région Grand
Est, un groupe de travail spécifique s’est
constitué, copiloté par le conseil régional et la Direccte
162
, afin de définir un
projet de plan d’action spécifique pour «
préparer aux emplois de demain »,
fondé sur une première expérience professionnelle avec tutorat au sein
d’entreprises candidates. Dans la région Hauts
-de-France, une campagne de
communication (« laisse pas traîner ton futur ») a été lancée par les missions
loc
ales, avec l’appui de la Dreets, sur les réseaux sociaux
et les dispositifs
ont été popularisés auprès des acteurs par des webinaires. En Martinique,
un Village emploi formation a été organisé par la mission locale du Nord de
l’île, permettant notamment de
s rencontres entre les jeunes et les centres de
formation d’apprentis.
L’accès des jeunes aux différentes offres
a fait l’objet d’une
attention particulière : offres mises en ligne sur une plateforme électronique
commune et meilleure coordination entre Pôle emploi et les missions
locales, principaux réseaux assurant le service public de l’emploi local.
162
Au 1
er
avril 2021, les directions régionales de l’économie, de la concurrence, de la
consommation, du travail et de l’emploi (Direccte) ont laissé place aux directions
régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (Dreets).
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144
Les deux réseaux ont eu à coopérer sur des projets concrets.
L’orientation générale est indéniablement positive,
même si, dans les faits,
les progrès ont été inégaux d’un territoire à l’autre.
En outre, malgré cette mobilisation, la crise sanitaire a pesé sur la
capacité des missions locales à offrir l’accompagnement attendu.
La crise sanitaire et les missions local
es d’
Île-de-France
La Drieets Île-de-France a recensé, à mi-2021, diverses causes de
difficultés rencontrées par les missions locales : éléments internes
(turn-over
du personnel, manque de conseillers, nouveaux conseillers à
recruter puis à former, espaces manquants ou locaux à réaménager), facteurs
sanitaires (baisse de fréquentation de la mission locale en raison de la crise,
cohortes de jeunes réduites face aux contraintes sanitaires, salariés
travaillant à distance, conseillers ou jeunes testés positifs à la covid 19
entraînant la fermeture temporaire de la mission locale, etc.). Par exemple,
à la mission locale Nord-Essonne, sept collaborateurs étaient en télétravail
à 100 % et la plupart des collaborateurs n’étaient présents sur site que 40 %
du temps. La mission locale de Massy-les Ulis a raccourci de trois à deux
semaines la phase initiale collective de remobilisation. Cette phase a été
purement et simplement supprimée à Argenteuil. À Pantin, des cas de
covid 19 parmi les salariés ont obligé à fermer la mission locale pendant
plusieurs semaines. À Clichy et à Épinay, les missions locales ont été
confrontées à la difficulté à trouver des salles pour l’accueil collectif et à
recruter sur les postes nouveaux.
Ces constats ne sont pas propres à l’
Île-de-France, comme en
témoignent d’autres missions locales récemment contrôlées par les
juridictions financières, par exemple dans les Pays de la Loire.
B -
Un succès inégal
1 -
Un calibrage parfois approximatif
Le plan soulevait quatre questions : la pertinence de son volume
global
; celle du recours à l’emploi aidé et aux aides à l’embauche
; la place
de la formation
; l’équilibre d’ensemble des moyens affectés au regard des
différents profils de jeunes en difficulté face au marché du travail.
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LE PLAN #1JEUNE1SOLU
TION EN FAVEUR DE L’
EMPLOI DES JEUNES
145
Le volume global du plan a été défini
163
à partir de l’hypothèse d’une
diminution du produit intérieur brut (PIB) calculée au début de la crise
(- 12 % en 2020), des corrélations antérieures entre croissance et chômage
des jeunes et dans la perspective d’une sortie rapide de l’act
ivité partielle.
Ces travaux prévoyaient, à horizon de la fin de l’année
2020, une hausse
du nombre de jeunes chômeurs comprise entre 250 000 et 300 000 par
rapport aux 572 000 jeunes chômeurs sans aucune activité à fin 2019.
L’impact de la crise sur le PI
B en 2020 a été par la suite révisé à - 7,9 % et
l’activité partielle a été prolongée sans que le dimensionnement du plan ne
soit revu. Par ailleurs, l’objectif du nombre de bénéficiaires assigné à
chaque dispositif
n’a pas été déterminé à partir d’une pro
jection des besoins
réels des jeunes selon leurs profils, mais a été fixé principalement en
fonction de la capacité des organisations à monter en charge.
L’inclusion d’un volet consacré à la formation pouvait paraître
légitime, puisqu’il s’agit d’une comp
osante fondamentale des politiques de
l’emploi. Pour autant, les politiques de formation ne constituent pas
forcément une réponse adéquate à une dégradation conjoncturelle
164
, car il
s’agit de politiques qui demandent une mise en œuvre allant de 18 mois à
deux ans. Elles ont donc davantage vocation à préparer la reprise et à
améliorer sa qualité. De ce point de vue, la solution consistant à assigner à
chacun des deux réseaux un objectif de nombre de jeunes orientés vers la
formation est une innovation pertine
nte qui mériterait d’être pérennisée.
Le recours aux contrats aidés en faveur des jeunes avait quasi
disparu de l’arsenal des politiques de l’emploi. Leur nombre était ainsi
passé de près de 110 000 en 2016 à environ 17 500 en 2019. La réactivation
d’un tel instrument n’allait donc pas de soi, même si certaines études
l’envisagent, sous certaines conditions strictes
165
, comme réponse à une
crise conjoncturelle. Dans le passé, les évaluations faites sur la valeur
ajoutée des mesures d’insertion des contrats ai
dés dans le secteur non
marchand ont le plus souvent fait apparaître des résultats décevants. Les
améliorations apportées par le dispositif des parcours emplois compétences
par rapport aux formes antérieures de contrat aidé peuvent accréditer
l’hypothèse d’une meilleure performance, mais ceci reste encore à établir.
Enfin, en amplifiant l’existant, le plan ne proposait pas de réponse à
la question des « invisibles
», c’est
-à-dire celle des jeunes inconnus des
services de l’emploi, trop éloignés des institut
ions pour pouvoir intégrer
les dispositifs d’accompagnement usuels, et dont il y avait lieu de croire
163
Sur la base de travaux de la
direction de l’animation de la recherche, des études et
des statistiques (Dares) du ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion.
164
Cf. Cour des comptes
,
Préserver l’emploi : le ministère du travail face à la crise
sanitaire,
rapport public thématique, juillet 2021.
165
Voir Trésor-Eco n° 177,
Les aides à l'embauche : un outil efficace de soutien à
l'emploi ?
, août 2016, qui identifie notamment la nécessité d’une fenêtre temporelle
brève, d’un effet de surprise et d’
un critère de durée minimale des contrats.
Rapport public annuel 2022
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COUR DES COMPTES
146
que le nombre risquait d’augmenter avec la crise. Certaines mesures ont pu
les concerner
166
, mais n’ont mis en jeu que des montants très faibles
(quelques d
izaines de millions d’euros) au regard du coût total du plan et
de la population concernée, estimée par des travaux récents entre
150 000 et 220 000 jeunes
167
.
2 -
De nombreux dispositifs n’atteindront pas leurs objectifs
Le tableau ci-
après récapitule l’avancé
e du plan à fin août 2021
(dernières données disponibles).
Tableau n° 1 :
avancement du plan #1jeune1solution
État fin
août
2021
Objectif
2021
Rappel
objectif
2020
Constaté
2020
Aide à l’embauche des jeunes
471 012
660 000*
-
232 490
Prime apprentissage*
661 880
284 422
278 449
-
Prime contrat de professionnalisation*
73 729
108 000
100 000
-
Emplois francs +*
5 590
4 586
-
-
Entrées de jeunes en PIC
168
parcours
qualifiant
197 425
415 000
200 000
345 000**
PEC-jeunes
21 543
79 329
20 000
18 484
CIE-jeunes
37 680
46 769
5 000
2 236
Afpa promotion 16-18 ans
4 391
30 000
-
Entrées de jeunes en IAE
61 904
37 495
30 000
-
Entrées en Pacea
288 026
429 918
340 000
350 310
Entrées en Garantie jeunes
103 308
195 955
100 000
92 028
Apec Objectif premier emploi
24 500
33 000
-
-
Source : Cour des comptes.
* Pour les lignes marquées d’un astérisque, les données sont en cumul 2020
-2021
pour l’objectif et les résultats. ** chiffre constaté en 2019
Deux dispositifs peinent particulièrement à atteindre leurs objectifs :
les PEC-jeunes et le programme « Promotion 16-18
», géré par l’Afpa pour
répondre à l’obligation de formation des jeunes âgés de 16 à 18 ans.
Les contrats aidés PEC-jeunes ont démarré très lentement. Des
employeurs ont pu être freinés par le contexte : les associations dans le
domaine du sport ou de l’économie sociale et solidaire ont souvent été
fermées durant la crise ou ont dû réduire leur activité ; quant aux
collectivités territoriales, elles ont pu manquer de visibilité budgétaire. De
166
En particulier, un nouvel appel à projets pour le repérage des « invisibles » de 38
M€
.
167
Selon une estimation récente de la délégation interministérielle à la transformation publique.
168
Plan d’investissement dans les compétences.
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LE PLAN #1JEUNE1SOLU
TION EN FAVEUR DE L’
EMPLOI DES JEUNES
147
plus, les employeurs et les
réseaux d’accompagnement
ont en partie perdu
la compétence sur ce type de dispositifs
qui n’étaient plus usités
. Enfin, le
reste à charge a été jugé dissuasif par certains employeurs par comparaison
avec d’autres dispositifs plus incitatifs.
La « Promo 16-18 », nouveau dispositif lancé à la rentrée 2020 sans
réelle communication dans un premier temps, a été présenté comme un
programme de mobilisation de 13 semaines, susceptible de bénéficier en
2021 à 30 000 jeunes décrocheurs âgés de 16 à 18 ans.
À l’issue d’un
premier projet de « délocalisation » visant à rendre les jeunes autonomes
pour un déplacement loin de leur domicile,
l’A
fpa a fait appel à ses
partenaires pour faire découvrir les métiers aux jeunes et susciter ainsi chez
eux un projet professionnel. Jusqu’en juin 2021, le déroulement
de la
prestation a été contrarié par la persistance des contraintes sanitaires. Plus
fondamentalement,
le
maillage
des
centres
Afpa
s’
est
révélé
insuffisamment fin.
Enfin, la concurrence d’autres dispositifs a pu jouer au
détriment de celui-
ci. Des efforts de communication et d’articulation avec
la Garantie jeunes ont été réalisés, qui permettent d’espérer un déploiement
plus marqué par la suite.
Par ailleurs, s’agissant des principaux dispositifs d’accompagnement
et malgré une forte croissance, ni les entrées en Pacea, ni celles en
accompagnement intensif jeunes, ni surtout en Garantie jeunes, ne semblent,
au vu des données de mai 2021, pouvoir atteindre les objectifs fixés, tant
ceux-ci étaient ambitieux.
Dans la mesure où ces objectifs ont été fixés de manière fruste et où
la demande d’emploi des jeunes n’a pas progressé partout de manière aussi
défavorable qu’on pouvait le redouter, ce
résultat n’est pas alarmant. Au
contraire, le pilotage aurait dû prendre acte des évolutions de la conjoncture
et adapter les cibles en conséquence.
3 -
Un effet apparemment limité des aides à l’embauche
sur le nombre de jeunes en emploi
La mesure généraliste
d’aide à l’embauche des jeunes (AEJ) a fait
l’objet d’évaluations mitigées.
Une étude du Conseil d’analyse économique (CAE)
169
estime que
son impact est positif, robuste et statistiquement significatif : la prime
aurait permis une augmentation moyenne du n
ombre d’embauches en CDD
d’environ 8 % sur la période d’août 2020 à février 2021, mais de l’ordre de
6 % sur l’ensemble des CDD et CDI. Les secteurs particulièrement touchés
par la crise (hôtel‐café‐restaurant et arts) semblent avoir davantage
bénéficié de la mesure.
169
Philippe Martin et Roland Rathelot,
Focus n° 60
, Conseil d’analyse économique,
mai 2021.
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COUR DES COMPTES
148
Une étude de la Dares
170
a toutefois relativisé cet effet positif : le
dispositif aurait permis une hausse de l’emploi en CDI ou en CDD long des
jeunes âgés de 22 à 25 ans, estimée à 7 %, soit 60 000 emplois, ce qui confirme
l’ordre de grandeur évalué par le CAE. Toutefois, ce dispositif n’aurait pas eu
d’effets sur l’emploi total de cette catégorie d’actifs, en raison notamment d’un
impact négatif sur l’emploi non salarié et sur l’emploi intérimaire.
Ces premières évaluations suggèrent ainsi que la mesure aurait
favorisé un déplacement de l’emploi des jeunes vers des CDD longs et des
CDI, sans conduire à une hausse globale de leur taux d’emploi.
Par ailleurs, entre 2019 et 2020, le nombre de contrats
d’apprentissage est passé de 368
968
à 525 600. Cette hausse a cependant
eu pour contrepartie la forte baisse des contrats de professionnalisation
(- 48 % entre 2019 et 2020). Pour les jeunes, la hausse nette serait de
70 000 places supplémentaires en prenant en compte les deux formes de
contrat en alternance.
Cette croissance demeure soutenue, dans des proportions jamais
atteintes, par l’entrée en apprentissage de jeunes issus de l’enseignement
supérieur. La part des diplômés entrés en apprentissage et préparant des
diplômes de niveau bac + 2 et plus est passée de 45 % en 2019 à 56 % en
2020, celle des jeunes préparant des diplômes de niveau CAP-BEP de 36 %
à 27 %. Autrement dit, sur les quelque 157 000 entrées nouvelles en
apprentissage, 43 000 ont profité aux moins qualifiés, 88 000 aux plus
diplômés.
Or, dans plusieurs filières, l’insertion dans l’emploi
des
diplômés de l’enseignement supérieur est déjà très bonne et n’est améliorée
qu’à la marge par l’apprentissage
171
.
4 -
La Garantie jeunes a vu sa performance se dégrader
pendant la crise
Dans le contexte d’une crise prolongée, l’accès à l’emploi des jeunes
entrés en Garantie jeunes s’est considérablement dégradé.
170
Dares Analyses n° 22,
Quels ont été les effets de l’aide à l’embauche des jeunes sur
l’emploi des jeunes ?
,
mai 2021.
171
Au 1
er
décembre 2019, pour les diplômés de licence professionnelle et de master
LMD (hors master enseignement), l
e taux moyen d’insertion professionnelle
après
30 mois des diplômés de licence professionnelle était de 91 % pour ceux sous statut
d’étudiant et de 95 % pour les apprentis
; pour les diplômés de master, il était de 91 %
sous statut d’étudiant
et de 96 % pour les apprentis. Cf. Note flash du SIES n° 8,
Une
meilleure insertion sur le marché du travail pour les diplômés par la voie de
l’alternance
, mai 2021.
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LE PLAN #1JEUNE1SOLU
TION EN FAVEUR DE L’
EMPLOI DES JEUNES
149
Tableau n° 2 :
sorties à l’issue de la Garantie jeunes et du Pacea
En emploi
Alternance
Formation
Création d’entreprise
2019
27,55 %
6,56 %
10,71 %
0,56 %
2020
23,78 %
7,07 %
11,06 %
0,62 %
2021 (à fin mai)
19,86 %
9,28 %
13,6 %
0,37 %
Source
: calculs Cour des comptes d’après données DGEFP I
-Milo. Le ratio est calculé sur les jeunes ayant
achevé le programme.
Par ailleurs, la proportion de jeunes ayant bénéficié de quatre mois
d’immersion dans le monde du travail au cours de leur parcours a été presque
divisée par deux (elle est passée de 12,7 % à 6 %). Cette évolution met en
évidence la perte de substance de cette modalité d’accompagneme
nt.
C -
Une situation de l’emploi des jeunes préservée,
l’impact spécifique du plan à relativiser et son coût
à maîtriser
1 -
Le taux de chômage des jeunes ne s’est pas aggravé
en sortie de crise
Le taux de chômag
e des jeunes s’est établi à 20
% au troisième
trimestre 2021, en baisse de 1,2 point par rapport au niveau d’avant
-crise.
Graphique n° 1 :
taux de chômage des 15-24 ans
et de l’ensemble de la population, 2019
-2021
Source : Insee, enquête emploi
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150
Cette évolution ne s’explique pas par le retrait des je
unes du marché
du travail. Au contraire, leur taux d’activité atteignait 41,1
% au troisième
trimestre 2021, un niveau supérieur de 3,2 points à celui observé fin 2019.
Le graphique ci-après montre que le chômage des jeunes a même évolué
plus favorablement en France que dans certains pays rencontrant moins de
difficultés pour assurer leur insertion sur le marché de l’emploi.
Graphique n° 2 :
évolution du chômage des jeunes en France
et dans certains pays comparables, 2019-2021
Source : données OCDE
Par ailleurs, au troisième trimestre 2021, la part des jeunes âgés de
15 à 29 ans qui ne sont ni en emploi, ni en études, ni en formation
(NEET
172
), soit 11,6 %, est inférieure de 0,8 point par rapport à son niveau
d'avant-crise. Quant au nombre de jeunes âgés de 15 à 24 ans inscrits en
catégories A, B et C
173
à Pôle emploi, il est identique, au troisième trimestre
2021, à celui observé à la veille de la crise (soit 686 000) et leur part au
sein de la demande d’emploi totale est restée stable.
172
Neither in employment, nor in education or training
.
173
C’est
-à-dire sans aucune activité professionnelle ou en activité réduite et tenus
d’effectuer des actes positifs de recherche d’emploi.
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TION EN FAVEUR DE L’
EMPLOI DES JEUNES
151
2 -
Le coût du plan tient principalement aux
aides à l’embauche,
notamment à celle versée aux employeurs d’apprentis
Les données de suivi de l’exécution budgétaire pour 2020 et de
prévision budgétaire pour 2021 des principales mesures sont retracées dans
le tableau ci-après.
Tableau n° 3 :
dépenses réalisées en 2020 et prévues pour 2021
au titre des principales mesures du plan « #1jeune1solution »
En M€
Trajectoire
initiale
2020 - Plan
de relance
(CP)
Exécution
2020 (CP)
Trajectoire
initiale
2021 - Plan
de relance
(CP)
Prévision
d'exécution
2021 (CP)
Coût
total
–
prévision
initiale
Coût
total
prévu
CIE Jeunes
13,00
6,49
171,97
152,97
269
381,62
PEC Jeunes
239,58
236,21
416,3
673,24
Garantie jeunes
(allocation)
95,00
95,00
211,00
211,06
Missions locales
100,00
100,00
100,00
100,00
Aide exceptionnelle pour
les contrats de
professionnalisation
160,00
140,00
640,00
451,14
800,00
858,88
Aide exceptionnelle à
l'apprentissage
404,08
630,47
801,32
2 932,39
1 237,3
5 145,4
PIC - Formations jeunes
(+ 100 000 entrées)
175,00
326,17
700,00
980,00
PIC - Revalorisation de la
rémunération des jeunes
stagiaires de la formation
professionnelle
85,00
35,96
85
nd
PIC - Obligation de
formation des 16-18 ans
17,50
122,50
122,50
245
170,50
Aide à l'embauche des
jeunes (AEJ) de moins de
26 ans
200,00
174,01
900,00
721,81
1 100
990,48
Accompagnement intensif
jeunes de Pôle emploi
(AIJ)
0,00
69,00
nd
69,00
nd
Total
5,3
Md€
9,7 Md€
* CP : crédits de paiement
Source
: Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle
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152
Les dépassements financiers qui sont observés pour l’aide
exceptionnelle à l’apprentissage s’expliquent par une première prolongation
de cette aide. Compte tenu de décalages de paiement sur 2022, le coût total
des mesures avoisinerait
in fine
9,7
Md€, dont
près de 6
Md€ pour les seules
aides à l’embauche en contrat d’apprentissage ou de professionnalisation.
Cette estimation ne tient pas compte de l’annonce, le 6 septembre 2021,
d’une nouvelle prolongation de ces aides jusqu’au 30 juin 2022.
3 -
L’impact du plan sur l’emploi des jeunes demeure difficile
à évaluer
L’aide à l’apprentissage, mesure dont le coût est le plus élevé, a
certainement permis d’augmenter significativement le nombre d’apprentis,
mais surtout au bénéfice de diplômés dont l’insertion sur le m
arché du
travail n’est le plus souvent pas problématique. L’effet net sur l’emploi en
volume est donc vraisemblablement faible. Quant à l’aide généraliste à
l’embauche des jeunes, deuxième mesure en termes de coût, elle n’a pas eu
d’effet sur le volume total de l’emploi. S’agissant des contrats aidés, ils
apporteront une solution temporaire à quelques dizaines de milliers de
jeunes, mais au prix d’effets d’aubaine qui demeurent à évaluer
: le nombre
de créations nettes d’emplois pourrait donc être faible. Le surcroît d’entrées
en Garantie jeunes, qui pourraient être de l’ordre de 60
000, ne permet pas
de conclure à une amélioration importante de l’insertion dans l’emploi. En
effet, les performances d’insertion dans l’emploi de ce dispositif, qui
étaient déjà
faibles (de l’ordre d’un bénéficiaire sur quatre), se sont
dégradées pendant la crise.
L’indemnisation de l’activité partielle a également favorisé le
maintien dans l’emploi des jeunes actifs, dans des proportions qui restent à
affiner. Ces derniers ont aussi bénéficié des mesures prises hors du champ
du travail et de l’emploi.
Les données disponibles à mi-2021 montrent
notamment que l’objectif de 100
000 entrées supplémentaires en service
civique pourrait être atteint. Par ailleurs, les mesures visant à favoriser la
poursuite d’études supérieures ont porté leurs fruits
: selon la Dares, la
population étudiante s’est accrue de 110
000 personnes entre fin 2019 et
fin 2020. Les effets de ces mesures paraissent à tout le moins aussi forts, à
court terme, que ceux des mesures prises par le ministère du travail.
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TION EN FAVEUR DE L’
EMPLOI DES JEUNES
153
III -
Les enseignements à tirer de la crise
en matière de politique de l’emploi des jeunes
A -
Sélectionner les dispositifs les plus efficaces
face à une crise de nature conjoncturelle
Les acteurs de terrain estiment ne pas être en mesure de déployer
simultanément un aussi grand nombre de dispositifs en atteignant un
objectif chiffré pour chacun d’entre eux, surtout en temps de crise. En
pratique, beaucoup se sont concentrés sur une partie seulement des mesures
proposées. Le souhait d’apporter une réponse différenciée à chaque
situation et d’en prescrire la déclinaison concrète devient, à un certain
degré, contre-productif.
En outre, lorsqu’une mesure nécessite une appropriation par ses
bénéficiaires (en l’occurrence les jeunes et leurs employeurs potentiels),
notamment parce qu’elle est nouvelle, un délai significatif est
indispensable avant qu’elle ne produise ses pleins effets, comme cela a été
observé pour les contrats aidés. Ce délai peut ne pas être compatible avec
la volonté d’agir rapidement. Dans ce contexte, il est préférable de
sélectionner les dispositifs qui relèvent bien d’une réponse conjoncturelle
et dont la mise en place est très rapide.
B -
Décliner plus finement les objectifs
Le dimensionnement initial d’une réponse à une crise est
nécessairement indicatif, surtout lorsque celle-
ci est d’une évolution peu
prévisible, peu propice pour maintenir la mobilisation des acteurs. Une
solution serait d’annoncer dès le départ selon q
uels critères et dans quel
calendrier les moyens budgétaires et les objectifs pourront évoluer en
fonction de la situation du marché du travail.
Si l’emploi des jeunes a progressé en moyenne nationale, l’impact
de la crise demeurait, au printemps 2021, différencié selon les territoires.
Entre avril 2019 et avril 2021, la demande d’emploi des jeunes âgés de
moins de 25 ans a baissé dans plusieurs départements (- 12 % dans le
Cantal, - 10 % dans la Creuse),
alors qu’elle a fortement progressé dans
d’autres (+
20 % à Paris, + 25 % dans les Hauts-de-Seine). Face à de telles
disparités, sensibles dès les premiers mois de la crise et accrues par la suite,
les objectifs de volume des dispositifs auraient dû être régulièrement revus
à l’aune des besoins réels.
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COUR DES COMPTES
154
C -
Mieux cibler les publics et préserver la qualité
des prestations
Formuler des objectifs insuffisamment adaptés aux besoins et aux
potentialités de chaque territoire ne conduit pas seulement à des mesures
de
reprogrammation budgétaire, mais comporte le risque d’inciter des
publics mal ciblés à entrer dans des dispositifs qui ne répondent pas
parfaitement à leurs besoins. De fait, la part de bacheliers dans le public de
la Garantie jeunes est passée de 30 % depuis le début de la crise à 36 %
dans les premiers mois de 2021. Dans les départements où l’activité a subi
de fortes restrictions, il n’était pas possible d’accroître les volumes de
jeunes accueillis en maintenant la qualité de l’accompagnement, au moins
en matière de première expérience professionnelle.
Les pouvoirs publics doivent donc, le cas échéant, modérer leurs
ambitions quantitatives pour garantir le contenu qualitatif des dispositifs
qu’ils souhaitent amplifier, et prendre en compte, dans chaque te
rritoire, la
capacité des acteurs locaux à accompagner ce développement. De plus, un
effort particulier doit être fait en temps de crise pour aller vers les publics
éloignés des organismes qui mettent en œuvre ces dispositifs, faute de quoi
leur sort sera comparativement plus défavorable encore.
Dans une certaine mesure, le Gouvernement semble avoir choisi
l’outil des parcours d’accompagnement dit
intensif, assortis d’une
allocation, comme un début de réponse à la question des ressources des
jeunes en diffi
culté. Or, cette question n’est pas seulement de nature
conjoncturelle. Il en est résulté, dans certains territoires, une moindre
intensité du contenu des prestations proposées et un élargissement à des
publics n’ayant pas besoin d’un accompagnement aussi
intensif. Pour
assurer un soutien financier à des jeunes en grande difficulté pendant la
crise, objectif qui aurait pu être plus clairement énoncé, il aurait été plus
cohérent de mettre davantage l’accent sur le Pacea (qui n’implique pas un
programme intensif, mais permet une aide financière ponctuelle).
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LE PLAN #1JEUNE1SOLU
TION EN FAVEUR DE L’
EMPLOI DES JEUNES
155
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
La situation des jeunes sur le marché du travail apparaissait
relativement préservée à l’automne 2021, ce qui pourrait laisser augurer
d’une réussite des mesures du plan «
#1jeune1solution », grâce à une
meilleure coordination des acteurs et une indéniable mobilisation de l’
État
et de ses partenaires.
Ce diagnostic mérite toutefois d’être nuancé. L’efficacité de certaines
mesures sur l’emploi, notamment les plus coûteuses, n’
est pas avérée, et le
résultat observé est à mettre au moins autant au crédit des dispositifs de droit
commun (indemnisation de l’activité partielle) et aux mesures situées hors
du périmètre du ministère chargé du travail (service civique, places
supplémentaires en établissements scolaires et universitaires).
En définitive, une grande partie des crédits du plan a financé la
poursuite, avec un changement d’échelle, d’orientations antérieures
:
développement des modes intensifs d’accompagnement, de la formati
on, et
de l’apprentissage. Ce changement d’échelle n’était pas justifié par la
seule réponse à la conjoncture, en tout cas pas sur tous les territoires, et
nécessite d’être en partie réexaminé en sortie de crise. De plus, la réponse
par la hausse des volumes de bénéficiaires a, à nouveau, posé avec une
acuité accrue la question de l’orientation des jeunes vers les dispositifs
réellement adaptés à leurs besoins.
À l’issue de cette enquête, la Cour formule les recommandations
suivantes :
1.
orienter les jeunes
vers les dispositifs en fonction d’un diagnostic et de
critères communs à l’ensemble des opérateurs, et poursuivre
l’harmonisation de l’indemnisation des bénéficiaires, de manière à
limiter la concurrence entre dispositifs (ministère du travail, de
l’emplo
i
et de l’insertion, Pôle emploi)
;
2.
m
oduler le montant des aides à l’apprentissage en faveur des filières
et des niveaux de diplôme où leur valeur ajoutée en termes d’insertion
est la plus importante (ministère du travail, de l’emploi et de
l’insertion).
3.
é
valuer, au plus tard en 2023, la valeur ajoutée en termes d’insertion
sur le marché du travail des emplois aidés dans le secteur non-
marchand (ministère du travail,
de l’emploi et de l’insertion)
;
4.
m
ieux proportionner les objectifs à atteindre pour l’entré
e de jeunes
dans les dispositifs à la réalité de l’évolution de l’emploi des jeunes
dans les territoires (ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion).
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Réponses
Réponse du Premier ministre
..................................................................
159
Réponse du directeur général de Pôle emploi
.........................................
164
Destinataire n’ayant pas d’observation
Monsieur le président de l’Union nationale des missions locales
(UNML)
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RÉPONSE DU PREMIER MINISTRE
Par courrier en date du 10 novembre, la Cour des comptes m’a
adressé un chapitre : « le plan #1jeune1solution en réponse aux effets de
la crise sanitaire sur l’emploi des jeunes
», destiné à figurer dans son
rapport public annuel de 2022. Il m’inspire les
remarques suivantes.
Je souhaite rappeler au préalable que la conception et la mise en
œuvre du plan #1 jeune1solution
ont reposé sur la volonté assumée :
-
D’une part, d’assurer une intervention d’une ampleur exceptionnelle,
liée comme le souligne la Cour à la vulnérabilité très particulière des
jeunes sur le marché du travail, et à ses conséquences économiques et
sociales potentielles au regard des caractéristiques de la crise liée à
la covid 19 ;
-
D’autre part, d’apporter une très large palette de solution
s aux
besoins des jeunes, en proposant des réponses visant prioritairement
à soutenir l’accès à l’emploi et à l’activité des jeunes, toutes
catégories confondues, mais aussi des réponses ciblées sur les besoins
des jeunes les plus éloignés du marché du travail ;
-
Enfin, d’assurer la plus grande efficacité et effectivité dans la mise en
œuvre des mesures, au travers notamment d’un pilotage resserré du
plan aux différentes échelles territoriales, d’un renforcement de la
coordination entre opérateurs, et d’un
recours à une solution
numérique de grande ampleur, mise en exergue à juste titre par la
Cour.
Dans ce cadre, je tiens à souligner le contexte d’urgence et
d’incertitudes majeures sur le plan socioéconomique dans lequel le plan a
été conçu.
Il importe en effet d’avoir ce contexte à l’esprit pour apprécier la
nature et la pertinence des réponses apportées au défi de la situation des
jeunes en matière d’emploi, dans le contexte inédit de la crise liée à la
covid 19. Ce contexte a en effet rendu
nécessaire la construction d’une
réponse à la fois massive, rapide, et lisible pour les jeunes et les
entreprises. Il est ainsi apparu nécessaire de privilégier la mise en œuvre
très rapide de dispositifs particulièrement simples et accessibles,
notamment
concernant les aides à l’embauche et les aides à l’alternance,
dont les paramètres ont été définis en conséquence. Au regard de la
nécessité de répondre vite et bien aux attentes des jeunes comme aux
besoins des entreprises, le Gouvernement a déployé pour le recrutement
des jeunes et des apprentis des aides simples et forfaitaires, dont
l’intelligibilité immédiate par les usagers a permis le succès rapide.
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COUR DES COMPTES
160
C’est également ce contexte qui a conduit le Gouvernement, avec le
plan #1 jeune1solution, à recourir principalement à des dispositifs et des
cadres préexistants, déjà précédemment évalués et immédiatement
mobilisables et opérationnels, tels le parcours d’accompagnement vers
l’emploi et l’autonomie (PACEA), la garantie jeunes mise en œuvre par les
missio
ns locales ou l’accompagnement intensif jeunes (AIJ) mis en œuvre
par Pôle emploi, mais tout en changeant d’échelle (augmentation de plus
de 50 % des cohortes de garanties Jeunes de 2019 à 2020 puis doublement
pour 2021). Ces réponses ont été complétées par des mesures nouvelles,
tels la nouvelle offre de service de l’Association pour l'emploi des cadres
(APEC) en direction des jeunes diplômés
–
dont la reconduction a été actée
au titre de 2021/2022
–
, le dispositif « Promo 16-18 » mis en place par
l’Agenc
e nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)
en direction des jeunes mineurs décrocheurs qui sera reconduit jusqu’au
mois de juillet 2022 et évalué au printemps prochain, ou encore certaines
mesures de soutien à la création d’activité.
C’est enfin dans ce contexte, marqué au
-delà de la rentrée 2020 par
les épisodes successifs de confinement et de restrictions sanitaires, que le
Gouvernement s’est attaché à ajuster au «
fil de l’eau
» et en temps voulu
les réponses apportées dans le cadre du plan. À
titre d’exemple, comme le
rappelle la Cour, après une mise en place rapide visant à maximiser
l’impact de la mesure
174
, l’aide exceptionnelle à l’embauche des jeunes
(AEJ) a été ajustée et resserrée en avril 2021 au bénéfice des jeunes dont
le s
alaire est inférieur à 1,6 SMIC, avant d’être mise en extinction fin mai
2021. À
ce titre, le déplacement de l’emploi des jeunes éligibles à cette
aide, observé par la direction de l'animation de la recherche, des études et
des statistiques (Dares), vers des CDD longs et des CDI constitue en lui-
même un résultat positif. Cette mesure a par ailleurs été source
d’économies induites par la baisse du nombre de contrats courts.
Un autre exemple peut être cité, avec la fongibilité totale entre les
enveloppes de contrats aidés dans le secteur non marchand (PEC) et dans
le secteur marchand (CIE) qui a été instaurée courant 2021, et dont les
préfets se sont largement emparés pour conforter la dynamique constatée
dans le secteur marchand, en réduisant à due proportion les objectifs dans
le secteur non marchand.
Comme le souligne la Cour, les données disponibles montrent que
la situation de l’emploi des jeunes a été préservée, et ce non pas dans le
cadre d’un retrait du marché du travail de ces derniers, mais dans celu
i
d’une augmentation de leur taux d’activité, particulièrement remarquable
174
Le bénéfice de l’aide à l’embauche des jeunes était d’ailleurs réservé aux jeunes
recevant un salaire inférieur à 2 fois le SMIC dès sa mise en place le 1
er
août 2020.
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LE PLAN #1JEUNE1SOLUTION EN FAVEUR DE
L’EMPLOI DES JEUNES
161
dans le contexte de crise. Ceci semble de nature à caractériser l’impact
très positif du plan en tant que tel sur la situation des jeunes sur le marché
du travail. Le niveau record
du taux d’emploi des jeunes, estimé à 32,8 %
au 3
ème
trimestre 2021, est également à mettre au crédit du plan.
Concernant plus spécifiquement les différentes mesures mises en
œuvre dans le cadre du plan #1 jeune1solution, je souhaite formuler un
certain nombre de remarques en réponses aux recommandations de la Cour.
Concernant l’orientation des jeunes et l’harmonisation de
l’indemnisation des différents dispositifs de façon à limiter la concurrence
entre dispositifs (recommandation n°1) :
Le contrat
d’engagement jeune (CEJ) répond très largement à cette
recommandation. Il s’adresse à tous les jeunes de moins de 26 ans (et de
moins de 30 ans pour ceux en situation de handicap) qui sont durablement
éloignés de l’emploi et sans formation et qui souhaitent s’engager
activement dans un parcours vers l’emploi, à compter du 1
er
mars 2022.
Le CEJ consiste en :
-
un programme intensif d’accompagnement de 15 à 20 heures par
semaine minimum, avec une mise en activité systématique et régulière
du jeune du premier au dernier jour, pendant une période pouvant
aller jusqu’à 12 mois (et jusqu’à 18 mois sous conditions) ;
-
un référent unique tout au long du parcours du jeune, conseiller de
mission locale ou de Pôle emploi ;
-
une allocation pouvant aller jusqu’à 500 euros pa
r mois pour les
jeunes sans ressources qui ne sont pas en mesure de suivre un
accompagnement exigeant tout en subvenant à leurs besoins. Ce
montant est aligné sur la rémunération des stagiaires de la formation
professionnelle. La rémunération des volontaires en établissement
pour l'insertion dans l'emploi (Epide) est également revalorisée à
hauteur de 500 euros, à compter du 1
er
janvier 2022 ;
-
une application numérique pour mettre le jeune au centre de
l’accompagnement, lui faciliter les échanges avec son r
éférent et le
suivi de son parcours.
Le CEJ s’inspire de la garantie jeunes qui a fait ses preuves, mais
la refonde en tirant les enseignements des programmes lancés depuis le
début du quinquennat pour atteindre davantage d’efficacité dans le retour
à l’emploi et pour accompagner des jeunes plus éloignés de l’emploi.
Toutefois, contrairement à la garantie jeunes, uniquement mise en
œuvre par les missions locales, le CEJ sera proposé par Pôle emploi et par
d’autres opérateurs qui connaissent bien ces public
s (notamment les jeunes
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COUR DES COMPTES
162
les plus en rupture). Il obéira à des règles communes et mobilisera une
application unique. Il sera basé sur une plus grande coopération entre tous
les acteurs qui interviennent auprès des jeunes et favorisera une offre de
proximité. Désormais, les 900 agences de Pôle emploi et les 1 400 sites et
antennes des missions locales répartis sur tout le territoire le proposeront.
S’agissant plus particulièrement de la garantie jeunes
:
Si la Cour mentionne que la garantie jeunes ne semble pas, dans les
faits, s’adresser aux jeunes les plus éloignés de l’emploi, il faut relever
que, depuis son lancement, 76,5 % des bénéficiaires ont moins de 21 ans
et 71,5 % n’ont pas le baccalauréat. Ces chiffres soulignent que la garantie
jeunes, dédiée à un public de jeunes qui ne sont ni en emploi, ni en études,
ni en formation (NEET) et se trouvent en situation de précarité financière,
s’adresse de plus à un public particulièrement jeune (18
-21 ans surtout),
qui a donc moins d’expérience professionnelle e
t qui est peu diplômé. Le
dispositif atteint donc bien sa cible. En outre, le constat qui est fait de la
dégradation de l’efficacité de la garantie jeunes en termes d’insertion à la
sortie doit être fortement relativisé, car une telle dégradation pourrait être
liée au net recul du nombre de jeunes en garantie jeunes qui ont bénéficié
d’une immersion dans le monde du travail, possiblement en raison des
périodes de confinement ou des effets de la crise. En outre, le taux
d’insertion dans l’emploi est à mettre
en regard de son contrefactuel, les
populations traitées étant très éloignées de l’emploi et l’effet de la
conjoncture entrant également en ligne de compte. Les évaluations de la
garantie jeunes publiées jusqu’ici révèlent un effet d’une dizaine de points
sur le taux d’insertion dans l’emploi, ce qui est remarquable.
Concernant les aides à l’alternance
:
Concernant la recommandation n°2 formulée par la Cour, il
importe de préciser que lors de la mise en œuvre du plan de relance de
l’alternance, plusieurs hypothèses ont été étudiées pour l’aide unique aux
employeurs d’apprentis et l’aide exceptionnelle, reposant sur des critères
différents (en termes de niveaux de diplôme et de montant de l’aide
notamment) de ceux finalement appliqués. Toutefois, le confinement du
printemps 2020 a montré que les difficultés de recrutement rencontrées par
les employeurs et les freins à la formation pour les jeunes étaient moins
marqués par le niveau de diplôme préparé que par les contraintes
rencontrées dans certains secteurs
d’activité. Pour ces raisons, il n’est pas
apparu opportun au Gouvernement de limiter l’aide exceptionnelle. Les
résultats 2020 montrent que les bénéfices de cette aide ont été observés
pour tous les niveaux de diplômes, même les moins élevés. En outre, le
développement des formations par apprentissage dans le supérieur donne
à cette voie de formation une plus grande visibilité ainsi qu’une meilleure
image, contribuant ainsi à son essor dans tous les secteurs d’activité.
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LE PLAN #1JEUNE1SOLUTION EN FAVEUR DE
L’EMPLOI DES JEUNES
163
Concernant la valeur ajoutée des contrats aidés dans le secteur non
marchand (recommandation n° 3) :
La transformation qualitative des contrats aidés en parcours emploi
compétences (PEC) en 2018 a conduit à fixer comme objectif unique
l’insertion durable dans l’emploi des publics en difficulté. L’orientation
vers un PEC dépasse désormais le raisonnement par catégorie
administrative (demandeurs d’emploi de longue durée, quartiers
prioritaires de la ville…) et s’appuie sur un diagnostic global conduit par
le conseiller du service public de l’em
ploi. Aussi, le critère de catégorie
administrative ou de niveau de diplôme pour l’évaluer ne permet pas de
constituer à lui seul un critère pertinent pour évaluer le degré
d’éloignement au marché du travail de ces bénéficiaires.
En 2020, en réponse à la crise sanitaire, le Gouvernement a pris la
décision de recourir plus fortement aux contrats aidés dans une logique de
mesure contra-
cyclique (en lien avec les études réalisées sur l’efficacité de
ce type de dispositif, cf. Dares analyses n° 21, mars 2017 à
titre d’exemple).
Depuis plusieurs années, le taux d’insertion dans l’emploi des
contrats aidés est en constante amélioration : 49 % de salarié entrés en
emploi 6 mois après un PEC en 2018, 53 % en 2019, 57 % en 2020
(données issues du projet annuel de performances, source : enquêtes
sortants de contrats aidés, Dares).
Concernant la proportionnalité des objectifs pour l’entrée des
jeunes dans les dispositifs avec la réalité de l’évolution de l’emploi des
jeunes dans les territoires (recommandation n° 4) :
Les objectifs territoriaux des dispositifs emploi (garantie jeunes,
contrats aidés, insertion par l’activité économique en particulier) sont
assis sur des données socioéconomiques locales, notamment la situation
de l’emploi et des publics cibles, et sur de
s remontées de besoins par les
directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des
solidarités. Cette méthodologie permet de prendre en compte les disparités
territoriales du marché du travail.
À
cet égard, l’année 2020 a constitué une année atypique, dans un
contexte de changement d’échelle massif induit par la mise en œuvre du
plan #1Jeune1Solution. S’agissant par exemple de la garantie jeunes, la
volatilité des variables socioéconomiques territ
oriales au cours de l’année
2020, très dépendantes des contraintes sanitaires locales, n’a pas semblé
constituer une base suffisamment robuste pour définir des objectifs. Aussi,
pour faire face au choc de la crise de 2020 sur la situation des jeunes,
l’
Éta
t a fixé au réseau des missions locales l’ambition d’un doublement de
l’objectif national en 2021, qui s’est traduit, pour l’essentiel, par un
doublement de l’objectif de chaque mission locale. De fait, l’atteinte
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COUR DES COMPTES
164
constatée des cibles ne fait pas apparaîtr
e de lien évident avec ce qu’aurait
conduit à prédire la prise en compte de la demande d’emploi en fin de mois
(DEFM) des jeunes. Le doublement des objectifs, qui résultait d’une
estimation moyenne de l’évolution par ailleurs difficilement prédictible de
la situation dans les territoires, a ainsi permis de donner un horizon
volontariste à la gouvernance du réseau dans le but d’anticiper le plus
possible les conséquences de la crise sur la situation des jeunes. Pour
autant, ces objectifs n’introduisent aucun
e rigidité dans le pilotage du
réseau puisque, par un mécanisme de conditionnalité partielle, le
financement de chaque mission locale est, en fin d’exercice, ajusté au plus
près de la situation finalement constatée.
De la même façon, les préfets de région se sont emparés des
opportunités qui leur ont été ouvertes pour adapter leurs objectifs à la réalité
de leur territoire, dès la fin de l’année 2020 où une fongibilité encadrée a
été rendue possible entre les objectifs du Plan #1Jeune1Solution, puis
pendant
l’année 2021, au soutien du dynamisme observé des contrats
initiative emploi (CIE) Jeunes. Dans le cadre du déploiement du contrat
d’engagement jeune, un suivi encore plus fin et régulier de la mise en œuvre
des dispositifs de la politique de l’emploi ser
a par ailleurs initié
: l’objectif
est d’outiller les services déconcentrés de l’
État et le service public de
l’emploi pour renforcer leur pilotage de ces dispositifs.
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE PÔLE EMPLOI
À titre liminaire, je relève avec satisfaction que la Cour reconnait :
-
la forte mobilisation de l’
É
tat et du service public de l’emploi,
notamment celle de Pôle emploi, dans le cadre du plan
#1jeune1solution, et ce, dans un contexte perturbé ;
-
le renforcement de la coopération entre Pôle emploi et les Missions
locales sur des projets concrets témoignant d’une orientation
générale positive ;
-
la répartition des objectifs chiffrés entre Pôle emploi et les Missions locales
pour améliorer leur rôle en
matière d’orientation vers la formation
;
-
l’attention particulière de Pôle emploi en faveur de l’accessibilité des
offres
d’emploi, rendues disponibles aux jeunes via une plateforme
électronique commune, optimisée grâce à une meilleure coordination
entre les principaux réseaux (Pôle emploi et Missions locales)
assurant le service public de l’emploi local
;
-
le développement des initiatives destinées aux jeunes et aux entreprises
par les services déconcentrés, en relation avec les réseaux
accompagnant les je
unes dans leur parcours d’insertion professionnelle.
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LE PLAN #1JEUNE1SOLUTION EN FAVEUR DE
L’EMPLOI DES JEUNES
165
En complément de ces constats, je souhaiterais souligner la
mobilisation de Pôle emploi en lien avec ses partenaires dans le cadre du
plan #1jeune1solution afin de ne laisser aucun jeune sans solution :
-
en démultipliant les solutions mobilisables (parcours d’insertion,
formations qualifiantes, contrats aidés, aides à l’embauche et aides
aux jeunes, etc.) ;
-
en fluidifiant, sécurisant et adaptant les parcours aux besoins des
jeunes ;
-
en garantissant l’accès
à l’ensemble des offres de service portées par
les Missions locales, Pôle emploi et les Cap emploi ;
-
en mettant en place des actions coordonnées en faveur de l’accès à la
formation et de l’engagement vers les dispositifs de volontariat en
entreprise, du s
ervice civique, d’accompagnement par le sport, etc.
;
-
en assurant la gestion de l’aide financière exceptionnelle à destination
des jeunes demandeurs d’emploi bénéficiant de l’accompagnement
intensif
pour
les
jeunes
(AIJ)
ou
d’un
autre
dispositif
d’accompag
nement intensif
175
. En effet, depuis le 20 juillet 2021 et
dans un objectif de simplification, les demandes d’attribution de cette
aide sont traitées directement par les conseillers de Pôle emploi, sans
intermédiaire.
À titre complémentaire, je souhaite formuler les remarques suivantes :
1.
Les bons résultats des dispositifs suivis par Pôle emploi
particulièrement dans ce contexte de crise, mériteraient d’être
davantage soulignés
Selon la Cour, malgré une forte croissance, les principaux
dispositifs
d’accompagnement (Pacea, accompagnement intensif jeunes
(AIJ), Garantie jeunes) « ne semblent pas, au vu des données de mai 2021,
pouvoir atteindre les objectifs fixés, tant ceux-ci étaient ambitieux ».
Je souhaiterais toutefois rappeler que 210 000
176
jeunes ont pu
bénéficier du dispositif d’accompagnement intensif des jeunes (AIJ) depuis
le 1
er
janvier 2021. La projection des entrées pour
l’année 2021 est de
l’ordre de
225 000, soit proche de la cible de 240 000 jeunes. Ainsi, force
est de constater que le
s objectifs d’entrées en AIJ sont quasiment atteints,
ce qui constitue une performance incontestable, compte tenu du contexte
175
Ces dispositions s’appliquent désormais aux
jeunes en AIJ et par extension aux
jeunes demandeurs d’emploi en accompagnement renforcé, en accompagnement
global, pris en charge dans les dispositifs Equip’emploi et Equip’recrut, ou dans le cadre
d’autres dispositifs territoriaux d’accompagnement.
176
Chiffre au 27 novembre 2021.
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COUR DES COMPTES
166
de mise en œuvre de ce dispositif et des décisions tardives concernant
l’affectation de ressources complémentaires accordées par l’État pour
l‘accompagnement des jeunes.
S’agissant des objectifs territoriaux en matière de formation, la
Cour mentionne que «
le plan prévoit d’augmenter le nombre de
bénéficiaires de mesures déjà en vigueur. Ainsi, le nombre d’entrées en
formation de jeunes de moins de 30 ans doit passer de 345 000 en 2020
à 415 000 en 2021, puis 375 000 en 2022 ».
Comme indiqué lors de l’audition du 4 octobre dernier dans le cadre
du projet de rapport relatif à l’entrée des jeunes sur le marché du travail
à la rentrée 2020, Pôle emploi est au rendez-vous de ses objectifs cadencés
avec plus de 179 000 inscriptions de jeunes de moins de 30 ans en
formation (hors formations prescrites par les ML et hors CPF autonomes)
au 31 octobre 2021, soit 20 % de plus que prévu à cette date.
La recommandation de la Cour en faveur d’un diagnostic et de
critères communs à l’ensemble des opérateurs pour l’orientation des
jeunes s’inscrit dans le sens de l’action de Pôle emploi
.
2.
La recommandation de la Cour consistant à orienter les jeunes
vers les dispositifs en fonction d’un diagnostic commun à
l’ensemble des opérateurs est au cœur de la contribution de Pôle
emploi dans le cadre des travaux de préfiguration du service public
de l’insertion et de l’emploi.
177
Par ailleurs, des lignes directr
ices guidant l’orientation vers les
différentes modalités d’accompagnement existent déjà. Ainsi, un kit
d’orientation vers les services de Pôle emploi et de ses partenaires a été
élaboré dans le cadre du plan #1jeune1solution pour aider à la bonne
orientation en fonction de la situation individuelle de la personne. Un effort
particulier a été porté auprès de notre réseau afin de faciliter l’appropriation
de ces repères par les agents de Pôle emploi. Un dispositif de contrôle interne
a été mis en place pour sécuriser la qualité du diagnostic, la connaissance et
la mobilisation de l’offre de service adéquate.
En outre, les échanges d’informations entre Pôle emploi et les
Missions locales ont été renforcés. Ces dernières ont accès, via le système
d’information
de Pôle emploi, aux différentes informations concernant le
parcours des jeunes entrants et sortants du Pacea et de la Garantie jeune.
Allant plus loin, Pôle emploi conduit actuellement une transformation
d’ampleur de l’infrastructure de son système d’infor
mation qui permettra, à
partir de 2023, un meilleur arrimage avec celui des Missions locales.
177
Travaux engagés dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte
contre la pauvreté.
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LE PLAN #1JEUNE1SOLUTION EN FAVEUR DE
L’EMPLOI DES JEUNES
167
L’objectif est d’assurer un parcours sans couture pour les jeunes
et de
permettre aux conseillers Pôle emploi de leur proposer une offre de services
cohérente et
plus adaptée, en tenant compte de l’antériorité de leur parcours.
Enfin, l’harmonisation des critères d’orientation et d’indemnisation
préconisée par la Cour trouvera sans doute un écho dans le dispositif
Contrat d’Engagement Jeune (CEJ), annoncé par le go
uvernement en
novembre dernier et dont les dispositions législatives et réglementaires
sont en cours d’adoption.
Ce dispositif répond en outre à la problématique soulignée par la
Cour concernant les jeunes les plus éloignés du marché du travail et les
plus en difficulté. Dans la lignée du plan #1jeune1solution, le gouvernement
entend ainsi leur proposer un accompagnement profondément renouvelé
avec un objectif
d’entrée plus rapide dans l’emploi.
Aussi, à compter du 1er mars 2022, les jeunes de moins de 26 ans
durablement sans emploi ni formation, souhaitant s’engager activement
dans un parcours vers l’emploi se verront proposer par Pôle emploi ou par
les Missions locales ou par tout autre acteur qui sera désigné :
-
un programme intensif d’accompagnement de 15
à 20 h par semaine
minimum ;
-
une allocation pouvant aller jusqu’à 500 euros par mois, sous
condition de revenus ;
-
une application numérique pour mettre le jeune au centre de
l’accompagnement, lui faciliter les échanges avec son référent et le
suivi de son parcours.
Chaque jeune sera accompagné par un conseiller Pôle emploi ou
Mission locale qui demeurera son référent tout au long de son parcours, y
compris quand le jeune suit un programme extérieur à la Mission locale ou
à Pôle emploi (ex. : formation, école de la deuxième chance, Epide, etc.).
Naturellement, Pôle emploi prendra une part active dans la mise en
œuvre de ce dispositif, l’objectif étant d’accompagner 100 000 jeunes
l’année prochaine, avec un démarrage en mars 2022.
Il reste certainement des ma
rges de progrès dans l’accompagnement
des jeunes et leur orientation vers l’organisme le plus adapté tout en évitant
les effets potentiels de concurrence entre les dispositifs.
Toutefois, à la lumière des éléments mis en exergue dans la présente
réponse, l
’apport de Pôle emploi dans la mise en œuvre du plan
#1jeune1solution semble indéniablement positif, y compris concernant l’AIJ
qui constitue un réel succès qu’il faudra capitaliser pour les projets à venir.
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