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La TVA, une taxe à recentrer sur son objectif de rendement pour les finances publiques

CPO

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est un impôt général sur la consommation directement facturé aux clients sur les biens qu’ils consomment ou sur les services qu’ils utilisent en France. Dans un contexte économique marqué par la crise sanitaire, le retour de la guerre en Europe avec ses conséquences sur le coût de l’énergie et l’inflation, et les préoccupations croissantes pour des enjeux de long terme tels que le changement climatique, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) estime que la TVA doit rester un impôt de rendement ayant pour objectif prioritaire le financement des services publics. Il déconseille l’utilisation de baisses de TVA, générales ou ciblées, pour répondre aux conséquences des crises actuelles et aux enjeux économiques et sociaux de long terme.

La TVA doit rester un impôt de rendement avec pour objectif prioritaire le financement des services publics

La TVA est le principal impôt du système fiscal français, avec un rendement dynamique de 186 Md€ en 2021, soit 17 % des prélèvements obligatoires. Alors qu’elle abondait essentiellement le budget de l’État, celui ci ne perçoit désormais plus que la moitié des recettes de TVA (51 % en 2021 contre 93 % en 2015), en raison d’affectations successives de fractions de TVA aux organismes de protection sociale et aux collectivités territoriales. Ces affectations posent la question de la soutenabilité des finances publiques, l’État se trouvant, toutes choses égales par ailleurs, doté de ressources fiscales moindres pour financer un niveau équivalent de dépenses publiques. Les affectations de TVA en dehors de ces deux champs, comme c’est le cas pour l’audiovisuel public depuis 2022, génèrent des effets indésirables soulignés à plusieurs reprises par le CPO et devraient être évitées.

Le rendement de la TVA est menacé par deux phénomènes de nature distincte : le développement de la petite et de la grande fraude, et la multiplication des taux réduits rarement associés à des études d’impact a priori ou d’évaluation a posteriori et très difficiles à remettre en cause, même lorsque leur efficacité apparaît limitée.

La TVA n’est pas le meilleur instrument dont disposent les pouvoirs publics pour répondre aux conséquences des crises multiformes actuelles et aux enjeux économiques et sociaux de moyen et long terme.

En premier lieu, une baisse de TVA apparaît peu pertinente pour relancer l’économie française. Dans le contexte de la crise sanitaire de 2020, plusieurs États membres de l’Union européenne, comme l’Allemagne, ont procédé à des baisses de TVA, sectorielles ou générales, à des fins de relance contracyclique. Les études empiriques sur ces expériences démontrent des effets limités pour un coût élevé.

En deuxième lieu, face au choc énergétique et à l’inflation qui en découle, une baisse de TVA sur les énergies apparaît moins efficace que d’autres instruments budgétaires ou fiscaux (« bouclier tarifaire », chèque énergie). Les mesures non ciblées de soutien aux dépenses énergétiques ne doivent, en tout état de cause, pas remettre en cause l’atteinte des objectifs environnementaux nationaux, et ne peuvent être ainsi que temporaires. À plus long terme, une réflexion générale sur la fiscalité des énergies apparaît nécessaire. Elle doit viser une mise en cohérence des accises et de la TVA avec les objectifs nationaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de protection de la biodiversité. Ces évolutions du cadre fiscal pourront s’accompagner d’un soutien temporaire aux entreprises et au pouvoir d’achat des ménages modestes.

Enfin, d’autres instruments apparaissent plus efficaces que la TVA pour réduire les inégalités et relever les défis environnementaux et de santé publique.

D’une part, une baisse de la TVA, notamment sur les produits alimentaires, constitue une mesure moins efficace pour soutenir le pouvoir d’achat des ménages modestes que des transferts monétaires, en raison de l’incertitude sur le taux de répercussion sur les prix et de l’impossibilité de cibler certaines catégories de ménages à travers une baisse de TVA.

De même, la proposition d’une « TVA environnementale » ou adossée à un étiquetage alimentaire de type « Nutri score » se heurte à de multiples obstacles, juridiques, économiques et financiers, qui limitent les possibilités de ciblage et en réduisent l’impact sur les différentes étapes de la chaîne de valeur. Ces considérations suggèrent de privilégier d’autres instruments, tels que les transferts ciblés, les accises, le système européen d'échange de quotas d'émission, les investissements, les normes réglementaires ou la fiscalité nutritionnelle existante, pour poursuivre ces objectifs économiques de long terme. Le présent rapport aboutit à une conclusion similaire pour le soutien aux secteurs économiques « sobres » que sont le transport ferroviaire et l’économie circulaire.

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