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Ce rapport a été établi sous la seule responsabilité de ses auteurs.
Il n’engage pas le Conseil des prélèvements obligatoires.
RAPPORT PARTICULIER N° 4
La taxe sur la valeur ajoutée
(TVA) comme outil
de politique économique
M. Gaspard Bianquis
Inspecteur des finances
M. Ivan Salin
Inspecteur des finances
Avec l’appui de
M. Raphaël Mir
, stagiaire
Décembre 2022
- 2 -
- 3 -
SYNTHÈSE
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) a pour objectif principal de contribuer aux finances
publiques
1
, tout en étant la moins distorsive possible économiquement.
Cependant, elle
peut théoriquement
être utilisée à d’autres
fins de politique économique : la modulation du
niveau général des taux peut susciter un choc de demande conjoncturel, et la modulation des
taux sur des biens ou services ciblés peu
t jouer un rôle de soutien sectoriel, d’orientation des
comportements
ou
d’accès
à
la
consommation
pour
les
plus
modestes.
En France, 43 dépenses
fiscales pour 17 Md€ et 20 taux réduits non considérés comme des
dépenses fiscales, pour 30
Md€ en 2020 contribuent à faire de la TVA un outil de politique
publique.
L
’incidence économique de la TVA est difficile à mesurer et varie selon les marchés.
La
détermination du taux de répercussion de la taxe sur la valeur ajoutée est multifactorielle
(élasticité-prix de la demande, niveau de concurrence, caractéristiques des biens et services
concernés). Cette caractéristique de la TVA doit être prise en compte dans toute décision de
modification, tant les effets produits peuvent s’écarter
des effets désirés
, si l’incidence n’est pas
celle qui avait été prévue.
Dans ce cadre, l
e rapport conclut à des effets limités et à l’absence d’
opportunité dans le
contexte actuel, du recours à la TVA pour des objectifs de politique structurelle
(partie 1)
2
.
D’une part, il n’est pas opportun, dans le contexte actuel de recourir à des politiques de
type « TVA sociale ».
L
es effets d’une TVA sociale sont difficiles à esti
mer et dépendent de
nombreux facteurs qui agissent dans des sens contradictoires. Un certain consensus se dégage
cependant au sein des études pour conclure à un effet positif, mais limité et décroissant avec le
temps. Des effets de bord ne doivent par ailleurs pas être négligés : effets redistributifs entre
secteurs de l’économie et entre ménages, réactions en cascade provoquées par
une politique
non coopérative. En outre, augmenter la TVA afin de baisser les prélèvements pesant sur le
travail n’apparaît
pas opportun dans le contexte actuel français, la France souffrant davantage
de difficultés de compétitivité hors coût.
D’autre part, les justifications pour l’emploi de taux différenciés de TVA sont fragiles.
Théoriquement, l’objectif d’efficience économiqu
e est mieux atteint par un système totalement
différencié,
mais la mise en œuvre d’un tel système achoppe sur des considérations à la fois
pratiques et juridiques (
cf.
rapport particulier n° 1). Du fait de ses nombreux avantages, le
système à taux uniforme semble préférable. À ce système peuvent être ajoutés des taux réduits,
dans des cas néanmoins limités. Néanmoins, que ce soit en matière
d’externalités ou d’équité,
d’autres outils sont plus à même de corriger les défauts du taux unique (
cf.
rapport particulier
n° 5), si bien que
l’adoption
de taux réduits pour ces raisons
n’est pas nécessaire. Quant aux
taux réduits sectoriels, leur justification est moins robuste et leur suivi est actuellement
tellement insuffisant (
cf.
partie 3 de ce rappor
t) qu’il est impératif de limiter au maximum le
recours à cet outil.
1
38
% des recettes de l’État en 2022, ce qui en fait la première ressource fiscale (source
: Insee).
2
Voir le rapport particulier n° 5 pour l’étude détaillée de l’opportunité du recours à la TV
A dans la cadre de la crise
énergétique, à des fins de transition écologique, ou encore de santé publique et de réduction des inégalités.
- 4 -
En outre, le rapport ouvre un champ nouveau par rapport à 2015, année du dernier
rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) consacré à la TVA, en étudiant
les effets du recours à une baisse temporaire de TVA
pour stabiliser l’économie
(partie 2).
Une baisse temporaire de TVA peut en effet stimuler la demande à court terme
via
son
effet sur les prix, en provoquant une substitution intertemporelle de consommation
, les
agents anticipant une future hausse. Cet outil a de fait été utilisé par le Royaume-Uni en 2008
et par l’Allemagne en 2021.
Les avantages théoriques comme empiriques du recours à une politique de relance par
la TVA sont cependant limités.
Théoriquement un choc de TVA est moins efficace que les
autres outils classiques de relance de l’économie, peut conduire à une hausse de l’inflation à
moyen terme, et s’avérerait relativement anti
-redistributif en France. Empiriquement, les
expériences britannique ou allemande ont certes montré que la répercussion sur les prix était
effective, mais ont conduit à des effets limités sur la demande, d’ampleur variable selon les
différentes évaluations, cumulés à un coût élevé pour les finances publiques.
En outre, le rapport montre que le contexte actuel ne se prête pas à un choc de demande.
La croissance française est proche de son niveau potentiel, l’offre pourrait difficilement réagir
à une hausse de la demande du fait des contraintes d’approvisionnement et de recrutement
auxquelles elle doit faire face. Le recours à une baisse de la TVA pourrait, par ailleurs, se
montrer inflationniste à moyen terme, deux variations
contraires de TVA ne s’annulant pas.
Enfin, le coût d’une relance par la baisse de la TVA en matière de finances publiqu
es serait
incohérent avec la trajectoire de redressement des comptes publics que s’est fixée le
gouvernement.
Aux limites économiques qui caractérisent le maniement des taux de TVA
, s’ajoutent les
difficultés administratives et politiques à circonscrire, évaluer, et abandonner si
nécessaire, des politiques de taux réduits dont les effets se sont souvent avérés
décevants (partie 3).
En matière de TVA, les dérogations à la norme fiscale occupent une place singulière et
significative en France.
L’existence d’
une centaine de mesures dérogatoires traduit un
système complexe et coûteux (au moins 45
Md€) qui est à prendre en considération avant la
création de nouveaux taux réduits.
Ces dérogations s’expliquent par les contraintes existant
déjà à la création de la TVA, par leur extension progressive à des secteurs proches de ceux
concernés initialement ainsi que par
l’assouplissement
du cadre européen, défendu par la
France, en faveur de certains secteurs économiques. En outre, les objectifs attribués aux
dérogations à la norme sont définis de façon imprécise et leur appréhension peut évoluer dans
le temps, les débats parlementaires constituant une
occasion d’expression d’
intérêts sectoriels
plutôt que
d’un souci de
maîtrise des dépenses fiscales.
L’amélioration du s
uivi des
dérogations fiscales en matière de TVA doit ainsi
s’inscrire dans l’amélioration globale
du suivi des dépenses fiscales,
par leur bornage dans le temps, leur examen au cours des
conférences fiscales, leur comparaison aux autres outils existants, et leur suivi au titre de la
démarche de performance, grâce notamment aux programmes et rapports annuels de
performances (PAP et RAP).
En synthèse, le rapport dresse les constats suivants :
Constat n° 1 : la détermination du taux de répercussion de la TVA sur les prix à la
consommation est multifactorielle (élasticité-
prix de l’offre et de la demande, structure
de concurrence). L’impact d’une variation du taux de TVA est donc difficile à prévoir et
dépend éminemment du secteur concerné ;
- 5 -
Constat n° 2 : la France a déjà mené des politiques de TVA sociale par le passé et a
compensé l’écart défavorable de compétitivité
-prix qui la séparait de ses partenaires
européens. Aller plus loin dans la politique de TVA socia
le aurait peu d’effets, tant sur
l’emploi, puisqu’elle ne pourrait plus cibler les bas salaires (les cotisations ayant déjà
toutes été supprimées), que sur le solde extérieur, puisqu’elle n’affecterait pas la
compétitivité hors prix ;
Constat n° 3 : les ju
stifications pour l’emploi de taux différenciés de TVA sont fragiles
;
Constat n° 4
: bien qu’ayant des effets sur la demande et les prix, une baisse temporaire
de TVA est un instrument macroéconomique moins pertinent que les autres outils de
relance budgétaire ;
Constat n° 5 : le contexte économique actuel ne se prête pas à une relance de la demande,
encore moins au travers d’une baisse temporaire de TVA
;
Constat n° 6 : les dérogations à la norme fiscale occupent une place singulière et
significative en France ;
Constat n° 7
: les dérogations existantes s’expliquent par les contraintes existant à la
création de la TVA, par leur extension progressive à des secteurs proches et par
l’assouplissement du cadre européen, défendu par la France, à l’appui de certa
ins
secteurs économiques ;
Constat n° 8 : les objectifs attribués aux dérogations à la norme sont définis de façon
imprécise et leur appréhension peut évoluer dans le temps, les débats parlementaires
étant une opportunité pour l’expression des intérêts
sectoriels plutôt que pour la
maîtrise des dépenses fiscales de TVA ;
Constat n° 9
: l’amélioration du suivi des dérogations fiscales en matière de TVA doit
s’inscrire dans l’amélioration globale du suivi des dépenses fiscales, par leur bornage
dans le temps, leur examen au cours des conférences fiscales, leur comparaison aux
autres outils existants, et leur suivi au titre de la démarche de performance, au travers
des PAP et des RAP.
Au regard de ces constats, le rapport particulier formule quatre propositions de lignes
directrices pour un meilleur usage de la TVA :
Proposition n° 1 : présenter dans les documents accompagnant les lois de finances les
mêmes informations sur les taux réduits qui ne sont pas considérés comme des dépenses
fiscales que sur ceux qui le sont (objectif, coût pour les finances publiques,
bénéficiaires) ;
Proposition
n° 2 :
tant
au
niveau
macroéconomique
que
microéconomique,
systématiquement étudier les soluti
ons de substitution à l’usage de la TVA comme outil
de politique économique (subventions ciblées, accises) avant tout maniement de la TVA,
souvent moins efficient ;
Proposition n° 3 : s
ystématiser l’association des taux ré
duits existants comme nouveaux
à des objectifs et à des indicateurs de performance et les évaluer régulièrement, afin de
permettre la comparaison de l’efficacité des taux réduits aux a
utres politiques
sectorielles ;
Proposition n° 4 : supprimer les
taux réduits (restauration, travaux d’amélioration) dont
les effets ne sont pas avérés. À défaut, en prenant en compte la faisabilité de la mesure,
faire évoluer le taux intermédiaire de 10 % à la hausse, par exemple à 12,5 %, ce qui
permettrait à la fois de contribuer à la consolidation des finances publiques et de financer
des mesures mieux ciblées afin d’atteindre les objectifs visés par les taux réduits.
SOMMAIRE
INTRODUCTION
...................................................................................................................................
1
1.
LES CARACTÉRISTIQUES DE LA TVA RENDENT SON USAGE COMME OUTIL DE
POLITIQUE ÉCONOMIQUE STRUCTURELLE PEU PERTINENT
.....................................
3
1.1.
La TVA a été conçue comme un impôt de rendement, aux distorsions
économiques limitées
.....................................................................................................................
3
1.2.
La « TVA sociale » a une efficacité limitée et est encore moins légitime dans un
contexte inflationniste
................................................................................................................
10
1.3.
La théorie de la fiscalité optimale privilégie un taux unique de TVA et minimise
de ce fait sa pertinence comme outil de politique économique structurelle
.......
23
2.
HORS DU CONTEXTE ACTUEL DÉFAVORABLE À UNE RELANCE DE LA DEMANDE,
UNE BAISSE TEMPORAIRE DE LA TVA PEUT THÉORIQUEMENT STIMULER
L’ÉCONOMIE À, COURT TERME, MAIS S’AVÈRE
ÊTRE UN OUTIL IMPRÉCIS ET
COÛTEUX
....................................................................................................................................
30
2.1.
L’utilisation de la TVA comme instrument de politique conjoncturelle peut être
efficace à court terme, sous certaines conditions, mais présente un coût
budgétaire élevé
............................................................................................................................
30
2.2.
Une baisse temporaire de TVA est peu pertinente dans l
e contexte actuel d’offre
contrainte et d’inflation forte
...................................................................................................
53
3.
L’ADOPTION DE NOUVEA
UX TAUX RÉDUITS DOIT ÊTRE CONDITIONNÉE À UNE
PERTINENCE PLUS CERTAINE ET À UN MEILLEUR SUIVI À LONG TERME, QUI
FONT DÉFAUT AUX TAUX RÉDUITS EXISTANTS
..........................................................
57
3.1.
Le poids actuel des taux réduits sur les finances publiques doit conduire à la
prudence quant à l’adoption de nouvelles dérogations à la norme fiscale
...........
57
3.2.
Les modalités d’adoption des taux réduits de TVA révèlent des objectifs
imprécis, multiples et évolutifs
...............................................................................................
60
3.3.
À l’image de l’ensemble des dépenses fiscales, le suivi des taux réduits de TVA
est déficient, et présente des limites propres, liées à la classification hors des
d
épenses fiscales d’une partie des mesures liées à la TVA
..........................................
76
3.4.
L’usage futur de la TVA à des fins économiques doit être limité
au maximum et
les taux réduits doivent être suivis comme des outils de politique publique
......
88
CONCLUSION
......................................................................................................................................
97
BIBLIOGRAPHIE
............................................................................................................................
102
LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES
.................................................................................
107
1.
Administrations
..........................................................................................................................
107
2.
Économistes
.................................................................................................................................
107
- 1 -
INTRODUCTION
Par lettre de mission du 1
er
juin 2022, le secrétaire général du Conseil des prélèvements
obligatoires (CPO) a saisi les rapporteurs d’une mission pour le rapport de politique
économique (rapport particulier n° 4) dans le cadre du rapport annuel du CPO, sur le thème de
la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
En effet, depuis le dernier rapport du CPO ayant porté sur la TVA en 2015, plusieurs
éléments notables conduisent à renouveler la réflexion sur les usages de cet impôt à des
fins de politique économique :
la TVA a été mobilisée à des fins conjoncturelles, notamment en Allemagne, afin de
relancer la demande ;
le contexte macroéconomique a évolué, les tensions inflationnistes conduisant à analyser
l’usage de la TVA comme un outil de maîtrise de l’inflation
;
le cadre juridique européen de la TVA a été actualisé par la directive du 5 avril 2022, qui
ouvr
e la possibilité d’élargir
le champ des taux réduits de TVA à de nouveaux biens et
services, notamment en matière environnementale et de santé.
En outre, les propositions des précédents rapports particuliers du CPO
n’ont pas toutes été
mises en œuvre, leurs constats demeurant valides
sous réserve de les actualiser, dans un
contexte où les propositions en matière de TVA sont nombreuses.
Comme l’indique la lettre de mission
, ce rapport a «
pour objectif de déterminer dans quelle
mesure la TVA est un instrument adapté, efficace et efficient de politique économique ».
La lettre
de mission indique trois points particuliers à étudier plus précisément :
l’incidence économique et
les usages de la TVA comme outil de politique structurelle
«
afin de poursuivre des objectifs de redistribution, de pouvoir d’achat, de compétitivité, de
soutien sectoriel, d’orien
tation des comportements dans une logique pigouvienne »
;
les usages de la TVA comme outil de politique conjoncturelle,
« utilisée pour
l’amortissement des chocs économiques
»
;
dans une logique d’économie politique, la façon dont les taux réduits existan
ts de TVA
ont été
«
négociés et adoptés, ainsi que les arguments avancés pour les justifier ».
L’objectif fixé est d’aboutir à
«
des lignes directrices pour l’examen des nouvelles demandes de
taux réduits »
, qui figurent dans la dernière partie du présent rapport.
Afin de répondre à ces différentes questions, les rapporteurs ont rencontré une quinzaine
d’économistes ainsi que
des représentants de l’administration et
ont travaillé à partir de la
littérature économique, des évaluations produites par les administrations ou organes de
contrôle des usages de la TVA à des fins de politique économique, notamment des précédents
rapports du CPO, et des débats et documents parlementaires.
Les rapporteurs ont également travaillé en lien étroit avec les autres rapporteurs particuliers,
notamment ceux du rapport particulier n° 5. Ainsi, les usages structurels classiques de la TVA
(TVA sociale, soutien sectoriel) sont étudiés dans le présent rapport, alors que les usages
incitatifs et redistributifs (réduction des inégalités, transition écologique et énergie en
particulier) sont traités dans le rapport particulier n° 5.
- 2 -
Afin de répondre aux questions posées, le rapport particulier :
rappelle les fondements économiques du fonctionnement de la TVA et de son incidence
sur les activités économiques ainsi que
le cadre d’analyse
applicable à l’usage de la TVA
à des fins structurelles (partie 1) ;
étudie l’opportunité d’utiliser une baisse temporaire de TVA à des fins conjoncturelles,
comme un outil de politique budgétaire non conventionnel jouant sur les anticipations
des agents, en particulier au regard des expériences récentes au Royaume-Uni, en
Allemagne ou au Japon (partie 2) ;
montre comment les usages dérogatoires de la TVA à des fins de politique économique
ont été adoptés et étendus en France et comment ceux-ci sont évalués et suivis depuis
lors, et établit, à partir de ces différents éléments, des lignes directrices afin de répondre
à de nouvelles demandes de taux réduits (partie 3).
3
1.
Les caractéristiques de la TVA rendent son usage comme outil de
politique économique structurelle peu pertinent
1.1.
La TVA a été conçue comme un impôt de rendement, aux distorsions
économiques limitées
1.1.1.
La TVA constitue une taxe théoriquement neutre pour le producteur
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) a été instituée en France par la loi du 10 avril 1954, en
remplacement de diverses taxes, notamment la taxe à la production.
La principale innovation
de
la TVA consiste à éviter la taxation d’une même assiette plusieurs fois grâce au
mécanisme de déduction.
Ainsi, les acteurs économiques assujettis à la TVA, c’est
-à-dire les entreprises puisque la TVA est
perçue au moment d’une transaction, peuvent déduire de la TVA due la TVA qu’ils ont acquittée
lors de leurs achats de consommations intermédiaires. La base taxée revient donc à la différence
entre la valeur du produit vendu et celle des consommations intermédiaires, aussi appelée valeur
ajoutée
3
. Si la TVA acquittée est supérieure à la TVA collectée
4
, l’entreprise peut demander à l’État
un remboursement ou un crédit de TVA (reportable sur une prochaine dette de TVA).
Cette caractéristique a pour principale qualité de rendre la TVA neutre pour tous les producteurs
membres d’une chaîne de valeur. La longueur de ladite chaîne de valeur est indifférente à la TVA,
alors que les taxes dépourvues de mécanisme de déduction pénalisent les chaînes de valeur
comportant de nombreux maillons, puisqu’un même produit est
taxé plusieurs fois (taxation « en
cascade »). Ce faisant, la TVA ne taxe pas les biens intermédiaires et respecte la condition de
neutralité sur les facteurs de production assurant l’efficacité productive, c’est
-à-dire la situation
où aucune réallocation des intrants entre producteurs qui augmenterait la production de tous les
biens n’est possible. L’efficacité productive est l’équivalent, pour les producteurs, de l’optimum
de
Pareto pour les consommateurs, où il n’existe aucune réallocation possible permettant d’accroître
l’utilité de l’un sans baisser celle d’au moins un autre
. Diamond et Mirrlees (1971) ont montré que
pour atteindre cette efficacité productive, la fiscalité devait porter sur les facteurs de production
de manière uniforme entre entreprises et devait exclure les biens intermédiaires. En effet, toute
imposition des biens intermédiaires introduirait des distorsions dans le choix des entreprises et
mènerait à une situation d’inefficacité productive, au détriment du bien
-être collectif.
Les entreprises collectent et acquittent de la TVA, sans la supporter économiquement grâce au
mécanisme de déduction. Les seuls acteurs à supporter le coût de la TVA sont donc les acteurs qui
ne sont pas en capacité de déduire la TVA, c’est
-à-dire les consommateurs finaux. La taxe sur la
valeur ajoutée peut donc être assimilée à une taxe sur la consommation
5
.
3
L’assiette de la TVA n’équivaut pas exactement à la valeur ajoutée en tant qu’agrégat de la comptabilité nationale
du
fait de plusieurs différences de périmètre
: l’investissement, compris dans la valeur ajoutée de la comptabilité nationale,
donne lieu à déduction de TVA ; les exportations, qui ont donné lieu à de la création de valeur ajoutée, ne sont pas
assujetties à la TVA, alors que les importations y sont soumises ; enfin, certaines consommations intermédiaires ne sont
pas déductibles (
cf.
rapport particulier n° 1).
4
Cette situation peut se produire lorsque les achats dépassent les ventes (période de stockage), lorsque le taux de TVA
appliqué aux achats est supérieur à celui qui touche les ventes ou lorsque les ventes sont réalisées à l’étranger, puisque
les exportations ne sont pas soumises à la TVA.
5
L’assiette de la TVA n’équivaut pas non plus à la consommation des ménages en tant qu’agrégat de la comptabilité
nationale, car celle-ci inclut des éléments qui ne donnent pas lieu à transaction (autoconsommation, loyers fictifs) ou
qui donnent lieu à des transactions non assujetties à la TVA (services bancaires, services de santé, location de logements,
notamment).
4
Les consommateurs finaux peuvent être des ménages, des administrations publiques
6
, des
institutions sans but lucratif au service des ménages (ISBLSM) et, du fait des rémanences de TVA
(
cf.
infra
), des entreprises. La part dans les recettes de TVA de ces différentes catégories d’agents
est estimée à 70 % pour les ménages, 15 % pour les administrations publiques, 14 % pour les
entreprises et 1 % pour les ISBLSM, par le rapport particulier n° 3 du CPO de 2015
(Charlotte Geay, «
L’incidence économique de la TVA
»).
La TVA peut ne pas être neutre pour les entreprises à deux titres : son mode de collecte
peut avoir un impact sur la trésorerie des entreprises et l’ex
onération de TVA de certains
biens induit des rémanences de TVA pour les entreprises dont les activités ne sont pas
soumises à la TVA
.
La TVA a un effet sur la trésorerie des entreprises en raison des décalages temporels qui existent
entre le moment où celle-ci est acquittée, collectée et remboursée. Pour une entreprise, la TVA
portant sur les consommations intermédiaires est immédiatement payée lors du paiement, qui est
toutes charges comprises (TTC). La TVA grevant les produits vendus est immédiatement collectée
lors de la vente, qui est également TTC. La compensation entre TVA acquittée et TVA collectée,
permettant de calculer la TVA nette (à régler au Trésor ou, dans le cas où la TVA acquittée est
supérieure à la TVA collectée, à se faire rembourser par le Trésor), se fait selon une périodicité
qui peut être mensuelle, trimestrielle ou annuelle, selon le régime auquel est rattachée l’entreprise
(
cf.
1.1.2. du rapport particulier n°
1 pour plus de détails sur la procédure de déclaration). L’effet
net sur la trésorerie dépend des montants respectifs de TVA collectée et de TVA acquittée. Lorsque
la TVA collectée est supérieure à la TVA acquittée, l’entreprise bénéficie d’un effet positif sur sa
trésorerie, jusqu’à la déclaration de TVA et l’apurement de sa TVA nette. Dans le cas inverse, l’effet
sur la trésorerie est temporairement négatif.
Les rémanences de TVA désignent le coût que représentent les charges de TVA acquittée sur des
consommations sans possibilité de déduction. Elles apparaissent lorsqu’une en
treprise paie la
TVA sur ses consommations intermédiaires mais ne collecte pas de TVA et n’a donc pas la
possibilité de déduire de la TVA collectée la TVA acquittée. Dans ce cas, qui correspond à une
situation d’activité exonérée
7
, la TVA acquittée reste à
la charge de l’entreprise. La notion de
rémanence éclaire toute la différence qui existe
entre une situation d’exonération de TVA et de
taxation à un taux nul
: dans les deux cas, le prix TTC est le même, mais l’entreprise exonérée
supporte une rémanence car elle ne peut pas déduire la TVA acquittée
8
tandis que
l’assujettissement à taux nul donne droit à déduction et permet à l’entreprise de se faire
rembourser la TVA acquittée.
Les rémanences de TVA provoquent une double distorsion économique : elles sont
répercutées sur les prix et contribuent donc à rehausser ces derniers et peuvent donner
lieu à des phénomènes de TVA en cascade, alors que la TVA a justement été conçue pour
éviter cette situation.
6
Les administrations publiques ne sont pas assujetties à la TVA et ne peuvent donc pas la déduire. Néanmoins, leurs
dépenses de TVA viennent alimenter les recettes fiscales, si bien que l’opération est n
eutre pour les finances publiques.
Les collectivités locales bénéficient du remboursement de la TVA supportée sur leurs dépenses d’investissement grâce
au fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), régi par les articles L. 1615-1 à L. 1615-13 du code général des
collectivités territoriales.
7
Cf. le 1.2.2. du rapport particulier n° 1 sur les différentes situations d’assujettissement à la TVA et leurs conséquences
fiscales. Le secteur financier est le secteur le plus concerné par les rémanences de TVA, qui touchent également le
secteur de l’immobilier ou de la formation professionnelle.
8
Certaines activités exonérées ouvrent néanmoins droit à déduction de la TVA, comme le commerce à l’exportation.
Cf
. le rapport particulier n° 1 pour les différentes
situations d’assujettissement et d’exonération.
5
L’impact des rémanences sur les prix s’explique par le fait que la TVA acquittée par l’entreprise
exonérée constitue un coût supplémentaire par rapport à une entreprise assujettie qui pourrait
se faire rembourser cette TVA. À
marge égale, l’entreprise exonérée doit augmenter son prix de
vente pour faire face à c
e coût (d’autant que les entreprises exonérées sont par ailleurs soumises
à d’autres prélèvements, notamment la taxe sur les salaires, qui réduisent leur profit). Si son client
est un consommateur final, l’exonération diminue le prix TTC (à condition que l’entreprise
n’augmente pas sa marge jusqu’à égaliser le prix avec TVA) puisque celui
-
ci n’est pas grevé de
TVA : le prix de vente est alors situé entre un prix hors taxes (HT) sans rémanence et un prix TTC
avec TVA. Dans ce cas, l’exonération d’un producte
ur en bout de chaîne est favorable au
consommateur. En revanche, si son client est une entreprise assujettie, la hausse de prix est
répercutée par cette seconde entreprise sur ses prix, car elle ne peut pas déduire de sa TVA
acquittée la rémanence incorporée dans le prix de son
input
. La rémanence initiale est donc
répercutée sur le prix de vente tout au long de la chaîne de production, jusqu’au consommateur
final, qui paie un prix plus élevé que le prix TTC qui aurait été constaté en l’absence de maillon
exonéré dans la chaîne de production.
À cette hausse de prix HT par l’incorporation de la rémanence s’ajoute un effet supplémentaire de
TVA en cascade, qui vient lui aussi augmenter le prix TTC pour le consommateur final. En effet, la
répercussion de la ré
manence initiale dans le prix de vente de l’entreprise exonérée conduit à
accroître la valeur HT des ventes des maillons suivants de la chaîne de production. Or, c’est sur
cette base qu’est calculée la TVA imposée au consommateur final, qui supporte donc u
ne part de
TVA sur une rémanence de TVA, soit une taxation en cascade, contraire à la logique de neutralité
de la TVA.
1.1.2.
L’incidence économique de la TVA n’est néanmoins pas nulle, surtout à court
terme, et dépend de multiples facteurs
Comme l’a présenté la
partie précédente, la TVA est un impôt qui taxe la consommation finale
mais qui est collecté et payé à l’État par les producteurs. Le percepteur d’un impôt ne doit
néanmoins pas être assimilé à la personne qui en supporte dans les faits le coût. Cette distinction
est éclairée par le concept d’incidence fiscale, défini comme la répartition entre les différents
agents de la charge issue de la fiscalité. Tout impôt sur la consommation ou sur la production crée
en effet une différence entre le prix perçu par le producteur et le prix payé par le consommateur,
qui s’écartent tous deux du prix d’équilibre prévalant en l’absence de fiscalité
: le prix payé par le
consommateur devient supérieur au prix d’équilibre et le prix du producteu
r devient inférieur,
dans une
ampleur qui dépend de l’élasticité
-
prix de l’offre et de la demande (
cf. infra
).
L’introduction d’une taxe a deux effets
:
un transfert de surplus
: l’introduction d’une taxe réduit à la fois le surplus des
consommateurs et celui des producteurs, et augmen
te celui de l’État, agent absent de
l’équilibre de concurrence pure et parfaite, du fait des recettes fiscales qui sont tirées de la
taxe ;
une réduction du bien-
être collectif, matérialisée par une perte sèche, c’est
-à-dire une baisse
du surplus total. Cette perte sèche, aussi appelée « triangle de Harberger
9
», est le résultat
de la distorsion introduite par la taxe : celle-
ci éloigne le marché de son point d’équilibre
(situation optimale en concurrence pure et parfaite, car elle maximise le surplus total),
altère les comportements des agents et diminue les quantités échangées.
La répartition de la charge fiscale, qui provoque cette réduction du surplus des
consommateurs et des producteurs, se matérialise par la répercussion plus ou moins
grande de la variation de TVA sur les prix payés par les consommateurs
. Celle-ci dépend de
plusieurs facteurs.
9
Harberger, 1962, « The incidence of the corporation income tax », Journal of Political Economy
6
L’élasticité
-prix
de l’offre et de la demande est le premier facteur
qui détermine le taux de
répercussion (
pass through
) de la modification de taux
. Le taux de répercussion désigne le
part de la variation de la taxe qui est répercutée sur les prix à la consommation : si la taxe
augmente de 20 % et que les prix augmentent de 10 %, le taux de répercussion est
de 50 % (ou 0,5). Il est de 0 quand les prix ne varient pas du tout et de 1 quand les prix suivent
exactement l’évolution de la taxe. D’après le principe posé par Jenkin (1872), plus l’o
ffre est
élastique au prix, plus le producteur adaptera son comportement en cas de hausse de la taxe en
diminuant la quantité offerte et prendra en charge une part moindre de la distorsion née de
l’impôt
: le prix producteur baisse peu et le prix à la consommation augmente beaucoup (taux de
répercussion élevé,
cf
. partie gauche du graphique 1). Plus la demande est élastique, plus le
consommateur diminuera la quantité demandée et c’est le producteur qui supportera la majorité
de la distorsion : le prix producteur baissera beaucoup (écrasement des marges) et le prix à la
consommation augmentera peu (taux de répercussion faible,
cf
. partie droite du graphique 1).
L
’agent dont l’élasticité
-prix est faible subit plus fortem
ent les conséquences de l’impôt
. Shiraishi
(2022) confirme cette causalité entre élasticité-
prix de l’offre et de la demande
et répercussion
sur les prix à la consommation
en étudiant les déterminants du taux de répercussion d’une hausse
de la TVA survenue au Japon en 2014 (le taux étant passé de 5 % à 8 %). Benedek et al. (2019)
mettent aussi en avant l’élasticité de la demande liée à la substit
uabilité du produit : si les
consommateurs peuvent facilement trouver des substituts (demande élastique), ce qui est le cas,
dans leur étude, des eaux, jus de fruits et boissons aromatisées, les producteurs seront plus
réticents à augmenter les prix de ces produits, et le taux de répercussion sur les prix à la
consommation sera plus faible.
L’ampleur de l’élasticité peut être analysé
e
selon des horizons temporels différents. Ainsi, l’offre
peut être considérée comme plutôt inélastique à court terme du fait des rigidités du processus de
production (goulets d’étranglement, délais de construction de nouvelles capacités de production,
délais de recherche de nouveaux fournisseurs), mais plus élastique à long terme, une fois ces
rigidités surpassées, quand elles
peuvent l’être.
Graphique 1
: Ajustement des prix à une taxe en concurrence parfaite selon les élasticités de l’offre
et de la demande
Offre élastique et demande inélastique
Offre inélastique et demande élastique
Note de lecture
: Le croisement entre les courbes en trait plein correspond à l’équilibre de concurrence pure et parfaite.
À
cet équilibre correspond un prix d’équilibre (axe des ordonnées) et une quantité d’équilibre (axe des abscisses). La
répercussion de l’introduction d’une taxe sur le prix à la consommation est représentée par la flèche vers le haut, sur l’axe
des ordonnées (le prix producteur n’est pas représenté sur ces graphiques).
Source : Carbonnier (2008).
7
Le degré de concurrence constitue le second paramètre principal du taux de répercussion
.
La littérature économique montre que les producteurs situés sur un marché très concurrentiel
ont
tendance
à
peu
répercuter
les
hausses
de
la
fiscalité.
Campos-Vazquez
et
Medina-Cortina (2019), étudiant le rôle de la
concurrence dans la répercussion d’une nouvelle
taxe sur les sodas au Mexique, en 2014, concluent à une influence limitée, mais bien négative : les
supermarchés faisant face à une concurrence plus intense répercutent moins la hausse de prix.
Berardi et al. (2016) étudient aussi la répercussion de la taxe soda instaurée en France, en 2012.
Leur étude n’isole pas particulièrement le paramètre de la concurrence mais
montre que les
leaders de la distribution répercutent la hausse de la fiscalité sur leurs fournisseurs et non sur
leurs prix de vente, ce qui limite la répercussion sur les prix à la consommation : le pouvoir de
marché protège bien les marges des producteurs.
En présence de marchés oligopolistiques, le taux de répercussion de la fiscalité sur les prix
à la consommation par les producteurs peut prendre des valeurs très hétérogènes.
Alors
que le taux de répercussion est compris entre 0 et 1 en cas de concurrence pure et parfaite, selon
les élasticités respectives de l’offre et de la demande,
Sidhu (1971), Poterba (1996) et Besley et
Rosen (1999) ont constaté empiriquement des taux de répercussion supérieurs à 1 (
overshifting
)
pour de nombreux produits (dans le cas de Besley et Rosen, le pain, le shampoing et les sous-
vêtements pour garçons, par exempl
e). Les modèles d’étude de la répercussion en concurrence
imparfaite
10
expliquent qu’en cas de pouvoir de marché, le taux de répercussion dépend de la
forme de la courbe de demande : si celle-ci est concave, le taux de répercussion est faible, si elle
est c
onvexe, le taux de répercussion s’élève
et peut dépasser 1. Lorsque la fonction de demande
est concave, l’élasticité
-prix de la demande est croissante : plus la hausse de prix est forte, plus la
demande décroît rapidement. Dans ce cas, les oligopoles, qui adoptent un comportement
stratégique en anticipant les variations de demande, ont intérêt à peu répercuter les prix (sinon,
la baisse de la demande serait très forte). Dans le cas où la courbe de demande est convexe,
l’élasticité de la demande est décroissante
: l’effet marginal négatif sur la demande est de plus
en
plus faible à la suite d’une augmentation des prix. Les entreprises ont intérêt à fortement
répercuter la hausse de prix, car celle-ci ne leur « coûte » pas une forte diminution de la demande.
Enfin, le sens de la variation du taux de TVA peut expliquer une certaine hétérogénéité dans
les taux de répercussion constatés
. La littérature économique est partagée quant à cette
asymétrie, selon laquelle une hausse de TVA est davantage répercutée qu’une baisse. Benedek
et
al. (2019) concluent à l’absence d’une
telle asymétrie, sur la base de l’étude de 1
183 variations
de taux de TVA observées dans la zone euro entre 1999 et 2013. Ce résultat peut, d’après les
auteurs, masquer des différences importantes entre secteurs. Certaines études sectorielles
confirment,
en effet, l’asymétrie
: Politi et Mattos (2011) ont trouvé une répercussion plus forte à
la hausse qu’à la baisse pour les produits alimentaires au Brésil et Benzarti et al. (2017)
aboutissent au même résultat pour le secteur de la coiffure en Finlande (la baisse de 14 points de
la TVA appliquée à ce secteur en 2007 a été annulée en 2012). Plus globalement, Benzarti
et al. (2017) trouvent que, en prenant en compte 2 832 variations de taxe survenues dans les Etats
membres
de l’Union européenne entre 1996 et
2015, les prix réagissent trois à quatre fois plus
aux hausses qu’aux baisses de TVA, et ce durablement (les auteurs ne constatent pas de
convergence des effets après 3 ans et demi). Les auteurs proposent une explication fondée sur un
phénomène de compens
ation. Les entreprises font face à un coût d’ajustement des prix à la hausse,
du fait du risque de perdre certains clients, alors que l’ajustement à la baisse est jugé sans coût.
De ce fait, les entreprises ne modifient pas leurs prix à la hausse tant que la hausse ne dépasse pas
ce coût. Lors d’une variation de TVA, les entreprises répercuteraient à la hausse à la fois l’effet de
la TVA et le différentiel de prix accumulé : il y a sur-
répercussion alors qu’un tel différentiel
n’existe pas à la baisse.
10
Cf. Stern (1987), Delipalla et Keen (1992), Weyl et Fabinger (2013) et Pless et Benthem (2019).
8
Carbonnier (2008)
11
montre, quant à
lui, que l’asymétrie dépend de la structure de
marché
12
. En concurrence parfaite, l’asymétrie est conforme aux constats empiriques
: la
répercussion est plus forte à la hausse
. En effet, il est difficile d’augmenter sa produ
ction à court
terme, en raison des investissements nécessaires
: l’offre est inélastique en cas de baisse de la
fiscalité. En revanche, il est plus facile pour un producteur de réduire sa production
: l’offre est
élastique à court terme en cas de hausse de la fiscalité. De ce fait, la répercussion est forte en cas
de hausse de la fiscalité, et faible en cas de baisse, cette justification ne valant que pour le court
terme (à long terme, l’élasticité de l’offre redevient symétrique). Sur un marché oligopolist
ique
l’asymétrie est inversée. En présence d’une élasticité
-prix de la demande croissante, les
entreprises ont intérêt à fortement répercuter la baisse de la fiscalité sur les prix pour bénéficier
d’une forte hausse de la demande, mais sont réticentes à ré
percuter une hausse de la fiscalité sur
les prix, car cela ferait lourdement baisser la demande. Carbonnier parle d’
« effet promotionnel
des prix sur la demande », lui aussi de court terme.
Constat n°1 : La détermination du taux de répercussion de la TVA sur les prix à la
consommation est multifactorielle (élasticité-
prix de l’offre et de la demande, structure de
concurrence
). L’impact d’une variation du taux de TVA est donc difficile à prévoir et dépend
éminemment du secteur concerné
. Cette caractéristique de la TVA doit être prise en compte
dans toute décision de modification, tant les effets produits peuvent s’écarter, si l’incidence n’est
pas celle qui avait été prévue, des effets désirés. En la matière, tout retour en arrière n’est pas
neutre si l’on admet l’hypothèse fondée d’une asymétrie de réaction
:
deux mouvements
contraires de TVA ne s’annulent pas, un effet de long terme de hausse des prix subsistant
.
Le tableau 1
, tiré de Benedek et al. (2019), illustre l’hétérogénéité constatée dans les
répercussions étudiées empiriquement.
11
Son étude porte néanmoins sur un nombre d’observations plus faible
: deux variations de TVA d’une ampleur d’un
point, concernant dix catégories de biens, en France.
12
L’étude confirme ses prévisions théoriques empiriquement en considérant que le secteur d
es produits manufacturés,
intensif en capital, représente le marché oligopolistique (du fait des coûts fixes importants), tandis que le secteur des
services intensifs en main d’œuvre (restauration, services à la personne) représente le marché en concurrenc
e parfaite.
9
Tableau 1 : Études empiriques sur les taux de répercussion
10
Source : Benedek et al. (2019).
1.2.
La « TVA sociale » a une efficacité limitée et est encore moins légitime dans un
contexte inflationniste
Les fondements de l’analyse des caractéristiques économiques de la TVA et de son incidence étant
posés, peuvent être étudiés
l’effet et la pertinence de la politique dite de «
TVA sociale », qui
consiste à augmenter le ou les taux de TVA afin de financer une baisse de la fiscalité sur les facteurs
de production, notamment sur le travail, en réduisant les cotisations sociales. La TVA sociale, déjà
étudiée par le rapport Malinvaud sur les cotisations sociales de 1998
13
, a été particulièrement au
cœur du débat politique français en 2007, donnant lieu au rapport Besson
14
. Dans la lignée des
rapports particuliers n° 3
15
et 4
16
de 2015, les rapporteurs proposent une analyse des mécanismes
en jeu et évaluent
la pertinence de mettre en œuvre une telle politique dans le contexte français
actuel.
On assigne généralement deux objectifs à la TVA sociale : créer des emplois et améliorer la
compét
itivité de l’économie nationale vis
-à-vis du reste du monde.
13
Rapport, « Les cotisations sociales à la charge des employeurs : analyse économique », Edmond Malinvaud, Conseil
d’analyse économique, 1998.
14
Rapport « TVA sociale
» d’Éric Besson, Secrétariat d’État chargé de la prospective et de l’évaluat
ion des politiques
publiques, septembre 2007.
15
Rapport de Charlotte Geay, «
L’incidence économique de la TVA
», mai 2015.
16
Rapport de Camille Hérody et Grégoire Tirot, « La TVA comme instrument de politique économique », juin 2015.
11
1.2.1.
La TVA sociale
peut créer des emplois du fait d’un effet d’assiette mais ses
résultats en matière d’emploi sont sujets à débat
L’impact de la TVA sociale sur l’emploi passe par le coût relatif d
u travail par rapport à
celui du capital. Il ne transite pas par des mécanismes d’économie ouverte, si bien que les
modèles centrés sur cet aspect s’inscrivent dans une économie fermée.
Si l’on fait, en premier lieu, l’hypothèse que la TVA et les cotisati
ons sociales possèdent la même
assiette fiscale (la rémunération du travail), alors on aboutit à la neutralité de la TVA
sociale (
cf.
l’
encadré 1 pour la démonstration) : celle-
ci n’a pas d’effets du fait de l’équivalence
entre les deux prélèvements modifiés. La baisse des cotisations,
d’une ampleur égale à la hausse
de la TVA,
n’a
aucun effet : elle
augmente le salaire réel, donc l’offre de travail
17
, mais la hausse de
la TVA diminue le salaire réel, donc l’offre de travail. Puisque toutes deux portent sur le travail et
qu’aucune des deux ne porte sur le capital, leur
s variations respectives se compensent en ce qui
concerne le coût du travail et n’affecte
nt pas celui du capital, si bien que le prix relatif du travail
par rapport au capital ne varie pas.
Encadré 1 : La neutralité de la TVA sociale en économie fermée
Soient :
Y la valeur ajoutée ;
P le niveau des prix ;
K le stock de capital ;
δ le taux de dépréciation du capital
;
L la quantité de travail ;
W le salaire net ;
r le taux d’intérêt réel
;
t
c
le taux de cotisations sociales (employeurs et salariés, confondues) ;
t
v
le taux de TVA.
Les cotisations sociales sont appliquées au salaire net. Le coût du travail vaut donc (1+ t
c
)WL.
Les revenus du capital peuvent s’écrire
: (r + δ)PK.
On peut décomposer la valeur ajoutée de la sorte :
(1)
PY = (1+ t
c
)WL + (r +
δ
)PK.
On fait
l’hypothèse que la consommation agrégée constitue une proportion fixe du revenu
agrégé, avec s la propension marginale à épargner : C = (1
s) Y.
À l’équilibre, l’offre est égale à la demande sur le marché des biens, du capital et du travail
:
(2) Y = C + I et I = S.
À long terme, le stock de capital par tête reste constant
: l’investissement compense juste la
dépréciation du capital, d’où I = δK. On considère que le bien de consommation fait office de
numéraire, si bien que P = 1.
En utilisant (1) et (2), on obtient : C = Y
I = (1+ t
c
)WL + rK.
L’assiette de la TVA est égale à C
. Elle diffère de celle des cotisations sociales, égale à WL,
dans la mesure où la TVA taxe aussi les transferts sociaux reçus (t
c
WL) et les revenus du
capital (rK).
17
Sur le marché du tra
vail, en présence d’agents non soumis à l’illusion monétaire, l’offre de travail est une fonction
croissante du salaire réel pour les ménages (salaire net / prix à la consommation TTC) tandis que la demande de travail
est une fonction décroissante du coût du travail pour les entreprises (salaire super brut / prix à la production).
12
Lorsque le ta
ux de cotisations sociales est nul et que l’économie est à l’équilibre de long
terme correspondant à la règle d’or de l’accumulation (taux d’intérêt réel égal au taux de
croissance démographique, ici supposé nul), les deux assiettes deviennent identiques. Dans
ce cas, l’investissement est égal aux revenus bruts du capital
: I = (r + δ)K.
Si la TVA et les cotisations sociales partagent la même assiette, la variation de sens opposé
et de même ampleur de l’une et des autres est sans incidence.
Source : Gauthier (2009).
Cette totale neutralité de la TVA sociale suppose néanmoins des hypothèses très restrictives. Tout
d’abord, l’identité des assiettes respectives des cotisations sociales et de la TVA n’est pas vérifiée
dès lors que les cotisations sociales
ne sont pas nulles et que l’investissement n’est pas égal aux
revenus bruts du capital. L’assiette de la TVA est plus large que celle des cotisations pour ces deux
raisons :
comme la TVA porte implicitement non seulement sur les revenus du travail mais aussi sur
les revenus de transfert (octroyés par l’État et financés par les cotisations sociales), son
assiette ne peut qu’être plus large que celle des cotisations (supposées non nulles), qui, par
définition, est limitée aux revenus du travail ;
si l’invest
issement est inférieur aux revenus du capital, la TVA taxe implicitement un revenu
qui n’est pas affecté par les cotisations sociales, donc son assiette est plus large. L’égalité
entre revenus du capital et investissement n’est respectée que lorsque l’écon
omie se trouve
en situation d’équilibre de long terme caractérisé par la «
règle d’or
», selon laquelle le taux
d’intérêt réel est égal au taux de croissance de la production et au taux de croissance
démographique (supposé nul dans le modèle de Gauthier, 2009).
Il faut donc, en second lieu, lever l’hypothèse d’identité des assiettes
: l’assiette de la TVA
étant plus étendue que celle des cotisations, la TVA sociale a des effets sur l’emploi
. En effet,
le transfert d’un même montant des cotisations sociales vers la TVA n’exige pas une variation
similaire
: la hausse de la TVA n’a pas besoin d’être équivalente en variation relative à la baisse
des cotisations pour financer cette dernière. Si les cotisations sociales baissent davantage que la
TVA n’augmente,
on diminue le coin socio-fiscal, défini comme la différence entre le coût du travail
super brut pour les entreprises et le salaire super net reçu par les ménages : en baissant la fiscalité
qui pèse sur le travail, on réduit la perte-sèche associée et on augmente les quantités échangées,
ce qui correspond à une création d’emplois. Selon les principes de l’incidence fiscale énoncés en
1.1.2., la baisse de la fiscalité rehausse le prix producteur (ici, le salaire super net des ménages) et
diminue le prix du demandeur (ici, le salaire super brut des entreprises), dans une ampleur qui
dépend des élasticités respectives de l’offre et de la demande.
À cette première conséquence s’ajoute l’impact des rémanences (
cf.
supra). L’existence de
rémanences lève, en effet, l’hypothèse que l’investissement n’est pas concerné par la TVA en
raison de sa neutralité. Les rémanences accroissent le coût du capital, si bien qu’une hausse de la
TVA augmente le prix relatif du capital par rapport au travail. Cette modification du prix relatif
des facteurs de production incite les producteurs à substituer du travail au capital, créant ainsi
des emplois.
Fève et al. (2010) modélisent l’impact d’une TVA sociale dans un modèle d’équ
ilibre général
dynamique, sous deux hypothèses successives : un marché du travail walrasien, puis un marché
du travail marqué par des imperfections d’appariement. Dans ce modèle, la baisse des cotisations
augmente la demande de travail émanant des entreprises et rehausse l’offre de travail émanant
des ménages par l
a pression à la hausse sur le salaire réel. Cette création d’emplois suscite une
hausse du produit, le facteur capital étant supposé fixe à court terme. Le modèle postule un profil
de consommation marqué par un effet d’inertie
: la consommation augmente moins vite que le
produit, ce qui permet une hausse de l’épargne, qui finance celle de l’investissement. Les effets
macroéconomiques sont néanmoins très limités
: dans l’hypothèse du marché du travail non
walrasien, au bout de trois ans, le produit a augmenté de 0,124
% et le nombre d’emplois créés
s’élève à 28
500.
13
Selon l’étude commandée par la Commission européenne de 2013
18
, l’instauration d’une TVA
sociale peut voir ses effets accrus par plusieurs hypothèses supplémentaires :
si la banque centrale du pays (ou de la zone monétaire) en question vise un objectif
d’inflation hors TVA, et si la baisse du coût du travail
contribue à la baisse
de l’inflation en
se répercutant dans les prix producteurs, la politique monétaire peut devenir plus
accommodante en réaction à la mise en œuvre de la TVA sociale. La baisse du taux directeur
peut alors stimuler la demande
19
.
A contrario
, si la TVA sociale a un impact inflationniste,
elle peut provoquer un resserrement de la politique monétaire qui agit contre ses effets
expansifs. Dans la zone euro, ce canal est néanmoins limité
: le niveau des prix d’un pays a
peu d’impact sur celui de la zone et a donc peu de chances de provoquer un changement de
politique monétaire ;
en cas de salaires nominaux
rigides, le marché du travail n’est pas à l’équilibre
: la rigidité
des salaires empêche l’égalisation entre offre et demande de travail et un chômage apparaît.
La baisse des cotisations impliquée par la TVA sociale n’augmente pas, ou augmente
lentement, les salaires nominaux du fait de leur rigidité, si bien que le salaire réel décroît.
L’offre de travail diminue tandis que la demande de travail augmente
: le chômage se
résorbe. Ces effets sont néanmoins temporaires
: quand les salaires nominaux s’ajusten
t à
la hausse, le déséquilibre sur le marché du travail réapparaît.
Les conséquences positives de la TVA sociale dépendent donc principalement de l’élasticité
de la substitution du travail au capital
. Plus cette dernière est élevée, plus la variation du coût
du travail provoquera de créations d’emplois par substitution de travail au capital. Selon que cette
élasticité est estimée à 0,1, 0,3 ou 0,7, Heyer et al. (2012) parviennent à des effets variables : la
même réforme
20
crée, au bout de cinq ans, 40 000, 47 000 ou 61 000 emplois, toutes choses égales
par ailleurs (dans l’hypothèse la plus favorable, où les entreprises maintiennent des marges
constantes).
Carbonnier (2012a) insiste sur la difficulté d’estimer cette substituabilité entre capital et travail,
qui est
a priori
très faible à court terme (« une fois choisie une technologie de production, celle-ci
nécessite plus ou moins fortement un montant complémentaire de travail et de capital »), mais
susceptible de
s’élever à
moyen et long terme. Dans son commentaire de Heyer et al. (2012),
Carbonnier considère que le taux retenu de 0,3 est sans doute trop pessimiste, bien qu’il concède
que l’élasticité de cette substituabilité
soit négativement affectée par la rigidité du marché du
travail en France.
Pour mi
eux prendre en compte ce paramètre, les prévisions de créations d’emplois
suivant la mise
en place d’une TVA sociale doivent
prendre en compte un facteur travail hétérogène. En effet,
l’élasticité de substitution du capital est bien plus élevée pour le tra
vail non qualifié que pour le
travail qualifié (
cf.
Goos et al., 2014). Ainsi, Gauthier (2009) obtient des résultats en matière de
créations d’emplois très différents selon que les baisses de cotisations impliquées par la TVA
sociale sont générales ou ciblées sur les bas salaires : la TVA sociale
21
entraîne la création
de 50 000 emplois dans le premier cas et de 270 000 emplois dans le second.
18
Centraal Planbureau, « Study of the impacts of fiscal devaluation », 2013.
19
En économie ouverte, cet effet est contrecarré par l’effet de la politique monétaire sur le taux de
change. En admettant
la parité de taux d’intérêt, une baisse du taux d’intérêt engendre une appréciation de la monnaie à moyen terme, qui
dégrade la compétitivité du pays et réduit la demande qui lui est adressée. Dans la zone euro, ce contre-effet est limité
puisque les pays membres commercent principalement entre eux, sans effet de change.
20
Heyer et al. (2012) simulent les effets de la politique votée en 2012 : hausse de 1,2 point du taux apparent de TVA et
de 2 points de la CSG sur les revenus du capital contre la suppression des cotisations patronales « famille ».
21
Gauthier (2009) simule dans ce cas une bascule équivalente à 13 Md€, soit une baisse de 3 points de cotisations et
une hausse de 0,7 point de TVA. Il retient une élasticité de substitution entre travail qualifié et capital de 1 et entre
travail non qualifié et capital de 0,55.
14
1.2.2.
La TVA sociale est supposée induire un gain de compétitivité-prix mais les études
empiriques montrent des effets négligeables
En économie ouverte, la TVA sociale vise un second objectif, celui d’améliorer le solde
de
la balance extérieure, en rehaussant la compétitivité-prix de la nation.
Le mécanisme passe là aussi par un effet d’assiette.
En effet, les produits exportés ne sont pas
soumis à la TVA et ne pâtissent donc pas de la hausse de son taux, alors que les entreprises
exportatrices bénéficient de la baisse des cotisations sociales. Au total, comme le coût du travail
diminue, la réforme doit permettre aux entreprises de vendre à des prix hors taxes (HT) inférieurs
aux prix antérieurs à l’instauration de la TVA sociale. En ce qui concerne le prix des biens produits
et vendus sur le territoire national, l’influence sur les prix toutes taxes comprises (TTC) dépend
du comportement des entreprises : si la marge est constante ou comprimée, la hausse de la TVA
ne compense pas la baisse du prix HT
(du fait des différences d’assiette exposées en 1.2.1.) et les
prix TTC sont en baisse. Si les entreprises consolident leurs marges, la baisse des prix HT est plus
faible que la hausse de la TVA et les prix TTC augmentent.
Une partie des biens consommés sur le territoire national est importée. Les importations
subissent la hausse de la TVA pu
isqu’elle
s y sont soumises, le prix relatif de ces dernières
augmente alors par rapport à celui des biens domestiques (dans l’hypothèse où celui
-ci est stable
ou en baisse)
. Là encore, l’impact de la réforme sur leur prix dépend du comportement des
entreprises étrangères exportant en France : si elles compensent la hausse de la TVA par une
réduction de leurs marges, le prix TTC des importations françaises reste stable, alors que si elles
maintiennent leur niveau de marges, le prix TTC des produits importés augmente, provoquant
une perte de pouvoir d’achat pour les ménages français
22
.
Comme la TVA sociale a pour conséquence d’améliorer la compétitivité
-prix des producteurs
nationaux concomitamment à une hausse du prix des importations, qui dégrade le pouvoir
d’achat
des ménages
23
, cette politique est également désignée par l’expression de «
dévaluation fiscale »
24
,
dans la mesure où ces effets sont aussi ceux d’une dévaluation monétaire (
baisse du taux de
change en régime de taux de change fixe).
L’effet de la T
VA sociale sur le solde extérieur est néanmoins soumis à de nombreuses
conditions.
Tout d’abord, la pérennité du gain de compétitivité
-prix issu de la baisse du coût du travail
dépend de la répercussion de la hausse des prix sur le niveau des salaires
. La TVA sociale
peut avoir un effet inflationniste si la baisse des prix des produits domestiques ne compense pas
le renchérissement des importations. Plus la part des importations dans les biens consommés est
importante, plus l’effet inflationniste de la TVA
sociale sera fort. Plus les salaires s’ajustent à la
hausse rapidement en réaction à cette hausse des prix, notamment
via
l’indexation du SMIC à
l’inflation, plus le gain de compétitivité disparaît lui aussi rapidement
: ces hausses de salaires
restaurent le coût du travail pré-
TVA sociale et alimentent l’inflation.
22
Contrairement à une dévaluation monétaire, la TVA sociale n’augmente le prix des biens que lors de leur
consommation finale, et n’affecte pas celui des consommations intermédiaires et des biens d’investissement. Son impact
inflationniste est donc moindre.
23
«
L’amélioration de la compétitivité des produits français ne provient pas d’un miracle
: elle n’est que la contrepartie
de la baisse du pouvoir d’achat des salaire
s » écrivent Sterdyniak et Villa (1984).
24
Fahri et al., « Fiscal devaluations », 2011.
15
Ensuite, l’ampleur de l’a
mélioration du solde extérieur
dépend de l’élasticité
-prix des
importations et des exportations
. La TVA sociale procurant un avantage en matière de
compétitivité-prix, si les exportations sont peu élastiques au prix, ce gain est sans effet sur leur
volume et a donc peu d’effets d’entraînement. À ce titre, Heyer et al. (2012) estiment qu’une même
réforme crée 40 000 ou 83 000 emplois à cinq ans selon que le couple (élasticité des importations ;
élasticité des exportations) est (- 0,5 ; - 0,3) ou (- 0,8 ; - 0,6)
25
. Oguro et al. (2008) montrent que
l’élasticité
-
prix des exportations est d’autant plus faible que les pays partenaires commerciaux
ont des PIB par habitant proches ou que leurs flux commerciaux concernent des secteurs
industriels comparables. Or, la France commerce essentiellement avec des pays de niveau de
développement similaire
: en 2021, ses exportations sont destinées à l’Union européenne à
hauteur de 54 % et aux États-Unis à hauteur de 7 %
26
.
Enfin, comme pour toute politique non coopérative de dévaluation, les effets de la TVA
sociale sont conditionnés à la réaction des partenaires commerciaux
27
. Comme indiqué plus
haut, le différentiel favorable de compétitivité peut être amoindri si les exportateurs étrangers
réduisent leurs marges pour maintenir des prix TTC de vente stables. Andrade et al. (2014) ont
estimé que
le taux de répercussion par les entreprises françaises exportatrices d’une hausse de
TVA à l’é
tranger sur leurs prix
à l’exportation
s’élevait
en moyenne à 48
%. En faisant l’hypothèse
que les exportateurs étrangers se comporteraient de manière similaire en cas de hausse de la TVA
en France, la hausse du prix des importations équivaudrait donc à la moitié seulement de la hausse
de TVA.
En outre, les partenaires commerciaux peuvent mettre en place sur leur territoire des dispositifs
similaires de TVA sociale (effet de contagion caractéristique des comportements de passager
clandestin). Dans ce cas, le gain de compétitivité initial est annulé, dans la mesure où tout gain de
compétitivité n’est que relatif. Heyer et al. (2012) ont intégré ce risque en en faisant un scénario
de leur modélisation (hypothèse 3 : « les pays partenaires ne jouent pas le jeu »). Dans ce cas, la
création d’emplois est limi
tée à 10 000, du fait de la seule substitution du travail au capital. De
même, la Commission européenne a comparé les effets simulés d’une TVA sociale «
unilatérale »
(mise en place par un seul pays) à ceux d’une TVA sociale mise en place par plusieurs pay
s
28
européens simultanément. L’estimation des conséquences de cette politique sur différentes
variables (PIB, chômage, balance extérieure, consommation) montre que la TVA sociale
multilatérale a des effets moins favorables (
cf.
graphique 2).
25
L’OFCE estime que les valeurs de ces élasticités sont de
- 0,4 pour les exportations et de - 0,7 pour les importations
sur la période 1980-2018 en France (Ducoudré et al., 2019, « Élasticités-prix du commerce international »).
26
Rapport du commerce extérieur de la France 2021, février 2022.
27
L’instauration d’une TVA sociale dans un pays a un effet ambivalent sur ses partenaires
: la stimulation de l’activité
dans ce p
ays a un effet positif sur les exportations des partenaires, à l’inverse, la TVA sociale dégrade la compétitivité
relative des partenaires.
28
Avec deux scénarios
: la politique est mise en œuvre par la France, l’Italie et l’Espagne, ou par ces trois pays,
auxquels
s’ajoutent l’Allemagne, la Belgique et les Pays
-Bas.
16
Graphique 2
: Effets sur la France d’une TVA sociale unilatérale ou multilatérale
Note de lecture : la ligne mauve représ
ente la situation où la TVA sociale n’est mise en œuvre que par la France (FR), la
ligne bleue, celle où la TVA sociale est mise en œuvre par la France, l’Italie et l’Espagne (FRITSP) et la ligne rouge, celle
la TVA sociale est mise en œuvre par la France, l’Italie, l’Espagne, l’Allemagne, les Pays
-Bas et la Belgique (FRITSPGENLBG).
Source : Commission européenne (2013).
Arachi et Assisi (2021) cherchent à mesurer le lien entre les politiques de TVA sociale et
l’évolution des termes de l’échange
29
pour évaluer l’efficacité de ces politiques en matière
de solde extérieur
. Leur étude conclut à des conséquences très limitées : en moyenne
30
, une
politique unilatérale de TVA sociale n’a pas d’effet statistiquement significatif sur les termes de
l’échange, à court comme à long terme. L’effet sur les exportations est, lui,
statistiquement
significatif, mais reste faible : + 0,8 % à court terme. Par ailleurs, les résultats montrent une forte
hétérogénéité
: les effets d’une même politique sont très variables
selon les pays, ce qui empêche
toute conclusion globale.
Holzner et al. (2022) fournissent un élément d’explication à cette
hétérogénéité : les institutions du marché du travail, propres à chaque pays, influent sur la
rapidité d’ajustement des salaires, donc sur l’efficacité de la TVA sociale. Une telle politique est
donc plus efficace dans les pays caractérisés par un faible niveau de coordination dans les
négociations salariales. Finalement, Arachi et Assisi (2021) concluent : «
the estimates provide only
a weak support to the theoretical predictions that a fiscal devaluation could affect the real effective
exchange rate and the terms of trade. Consistently, we also find negligible results on the trade
balance. We conclude that the potential of a fiscal devaluation should not be overemphasized, since
its effects are rather limited on both relative prices and quantities
».
29
Les termes de l’échange désignent le ratio entre le prix des exportations et celui des importations d’un pays donné.
Les effets attendus d’une TVA sociale sont une dégradation des termes de l’
échange (exportations moins chères et
importations plus chères).
30
L’étude porte sur 11 pays de la zone euro, sur la période 1999
-2017.
17
1.2.3.
La TVA sociale comporte des effets redistributifs variés
Au-
delà de son effet agrégé sur l’emploi, la croissance et la balance extérie
ure, la TVA
sociale engendre des effets redistributifs entre secteurs et entre ménages
. Comme le
rappelle Carbonnier (2012a), les secteurs présentent des intensités capitalistiques hétérogènes :
un secteur intense en capital verra ses coûts relatifs (et absolus en cas de rémanences) augmenter
du fait de la TVA sociale,
tandis qu’un secteur intense en travail bénéficiera d’une baisse
relative
de coûts. Par ailleurs, toutes les entreprises ne sont pas soumises au même taux de TVA : certains
produits sont exonérés, comme les services financiers
, d’autres bénéficient de taux réduits (par
exemple, l’agriculture), si bien que deux entreprises disposant d’une intensité capitalistique
similaire jouiront de la même baisse de coûts, mais pas du même effet sur leurs prix TTC, à moins
que l’ensemble des taux
de TVA soient réévalués de manière homothétique. À ce constat initial
s’ajoute l’effet dynamique
: la substituabilité entre capital et travail n’est pas identique pour tous
les secteurs. Les créations d’emploi seront
donc variables selon les secteurs.
La TVA sociale a également des effets redistributifs entre catégories de ménages
. Selon que
la baisse de cotisations sociales est ciblée sur les bas salaires ou généralisée, ce volet de la réforme
est plus ou moins favorable aux ménages les moins favorisés. Le graphique 3
illustre l’impact sur
le revenu disponible des ménages, par décile, selon que la baisse des cotisations est ciblée ou pas
et que les aides sociales sont indexées sur
l’inflation ou pas. La hausse de la TVA pénalisant surtout
le prix des produits importés (dans une ampleur fonction du taux de répercussion des
exportateurs étrangers,
cf.
supra), l’effet défavorable sur le pouvoir d’achat des ménages dépend
de la part des produits importés dans leur panier de consommation (Carbonnier, 2012b), mais
demeure ind
éterminé puisqu’il dépend aussi de la variation des prix domestiques TTC.
Par
ailleurs, les ménages qui tirent une partie de leurs revenus du capital ou de prestations sociales
pâtissent de la hausse de TVA sans bénéficier de la baisse des cotisations sur cette partie des
revenus, contrairement aux ménages qui ne tirent leurs revenus que du travail. Cette dimension
de la TVA sociale a donc des effets redistributifs ambivalents, les ménages disposant de revenus
du capital sont généralement plus favorisés tandis que ceux qui bénéficient de prestations sociales
le sont généralement moins.
Graphique 3 : Impact sur le revenu disponible de la TVA sociale en France, par décile
Source : Commission européenne (2013).
18
Constat 2 : Les
effets d’une TVA sociale sont difficiles à estimer et dépendent de nombreux
facteurs qui agissent en sens contraires
.
Un certain consensus se dégage cependant au sein
des études pour conclure à un effet positif
sur l’emploi et le solde extérieur
, mais limité et
décroissant avec le temps.
Le tableau 2 présente une revue des résultats de nombreuses études.
Des effets de bord ne doivent par ailleurs pas être négligés : effets redistributifs entre secteurs de
l’économie et entre ménages, réactions en cascade provoquées par une politique non coopérative.
19
Tableau 2
: Estimations des résultats d’une TVA sociale
Source : Puglisi (2014).
20
1.2.4.
Le contexte actuel n’est pas favorable à la mise en place d’une TVA sociale
dans
le but de redresser la balance extérieure française
Les développements précédents ont permis d’identifier les conditions de réussite d’une politique
de TVA sociale. Celle-
ci a plus de chances de provoquer des créations d’emplois et un gain de
compétitivité si :
la substituabilité entre capital et travail est élevée ;
les baisses de cotisations sont ciblées sur les bas salaires ;
les entreprises françaises n’u
tilisent pas la baisse de cotisations pour augmenter leurs
marges au lieu de baisser leurs prix HT ;
la politique monétaire accompagne la réforme par une inflexion expansive ;
l’élasticité
-prix des exportations et des importations françaises est élevée ;
la hausse des prix issue de la hausse de la TVA est faiblement répercutée sur les salaires ;
les entreprises étrangères ne compriment pas leurs marges pour compenser la hausse de la
TVA sur leurs prix TTC en France ;
les partenaires commerciaux de la France ne mettent pas en place des politiques similaires.
Si la réaction des partenaires de la France est difficilement prévisible et si certaines conditions
relèvent de tendances structurelles (substituabilité capital/travail, élasticité des exportations),
plusieurs caractéristiques du contexte actuel ne sont pas favorables à l
a mise en œuvre d’une
politique de TVA sociale en France.
Tout d’abord, les cotisations sociales ont déjà été réduites au niveau des bas salaires,
jusqu’à leur disparition quasi complète
. Les allègements successifs (allègements dits Balladur
en 1993, Juppé en 1995, Aubry en 1998-2000, Fillon en 2003) ont été complétés par le crédit
d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en 2013 et par le pacte de responsabilité et de
solidarité en 2015. Par deux fois, la baisse des cotisations patronales a été financée par un
rehaussement du taux de TVA : en 1995, le taux normal est passé de 18,6 % à 20,6 % tandis
qu’en
2014, le taux normal, qui avait entre-temps été ramené à 19,6 %, a été augmenté à 20 % et
le taux réduit, alors à 7 %, est passé à 10 %.
La France a donc déjà
mis en œuvre des politiques
publiques relevant du champ de la TVA sociale
.
En 2019, le CICE a été remplacé par une réduction permanente des cotisations patronales
31
. Cette
suite de réformes a eu pour conséquence de diviser le taux de prélèvement effectif à la charge de
l’employeur par plus de dix entre 1980 et 2020 (
cf.
graphique 4
). Aujourd’hui, les employeurs ne
sont plus soumis, pour un salarié au SMIC, qu’aux cotisations liées aux accidents du travail et à la
formation professionnelle. Le taux de prélèvement pour un salarié rémunéré au plafond de la
sécurité sociale (soit 3 428 € bruts en valeur mensuelle en 2021 et 2022) s’élève à 35
% en 2021,
pour une entreprise de moins de 11 salariés : les cotisations patronales restent élevées en France
mais se concentrent désormais sur les rémunérations qui ne bénéficient pas des allègements, au-
delà de 1,6 SMIC, si bien que de nouvelles baisses de cotisations ciblées sur les bas salaires ne sont
plus possibles. Une baisse des cotisations sur les hauts salaires peut toutefois contribuer à
maintenir ces emplois qualifiés sur le territoire national (bien que l’élasticité
-prix de la demande
soit plus faible) et
permettre des créations d’emplois peu qualifiés en baissant le coût moyen du
travail lorsque les entreprises emploient à la fois du travail qualifié et du travail non qualifié.
31
Une réduction de 6 points des cotisations des employeurs aux assurances maladie-maternité-invalidité-décès pour
les salaires inférieurs à 2,5 SMIC et un allègement supplémentaire de 4 points au niveau du SMIC et décroissant au-delà
jusqu’à devenir nul au niveau de 1,6 SMIC, portant sur les cotisations à l’assurance chômage et aux régimes de retraites
complémentaires.
21
Graphique 4
: Taux de prélèvement effectif à la charge de l’employeur pour un salarié rémunéré
au SMIC (en %)
Source
: Rapport d’évaluation des politiques de sécurité
sociale
Financement, 2022.
Le contexte inflationniste actuel
32
n’est pas favorable à l’instauration d’une TVA sociale
dans la mesure où les fortes variations de prix pourraient inciter les entreprises à profiter
de l’incertitude des consommateurs sur les
prix pour reconstituer leurs marges, au lieu de
baisser leurs prix HT, et à répercuter la hausse de la TVA sur leurs prix TTC
.
Au total, l’effet
serait positif sur les marges des entreprises mais pas sur l’emploi ni sur la compétitivité
.
La mesure contribuerait à accroître davantage encore le niveau des prix et s’inscrirait en faux par
rapport à l’objectif de lutte contre l’inflation de la politique monétaire.
Enfin,
l’opportunité d’une politique de TVA sociale s’est amoindrie puisque l
e différentiel
défavorable de compétitivité-prix qui a longtemps existé entre la France et ses partenaires
commerciaux, notamment l’Allemagne, s’est résorbé du fait des politiques de baisse du
coût du travail déjà menées
(
cf.
supra
). Après une décennie (2000
2010) de dégradation de la
compétitivité-
prix de la France par rapport à l’Allemagne, du fait de la politique de modération
salariale menée outre-
Rhin, le mouvement s’est inversé. Les calculs de Berthou et Gaulier (2021)
montrent que la baisse cumulée du coût unitaire du travail (CUT) relatif entre la France et
l’Allemagne a été de
12 % entre 2008 et 2020, si bien que la situation relative entre les deux pays
est revenue à son niveau de 2000 (
cf.
graphique 5).
32
L’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) s’élevait à 1,2
% en 2017, 1,9 %
en 2018, 1,6 % en 2019, 0 % en 2020, puis a connu une forte hausse à 3,4 % en 2021 et 7,1 % en octobre 2022 (en
glissement annuel).
22
Graphique 5 : Évolution du ratio CUT France/CUT Allemagne (indice 1 en 2007)
Source : Berthou et Gaulier (2021).
Cette amélioration de la compétitivité-p
rix de la France a contribué à l’amélioration de ses
performances à l’exportation. Celles
-
ci restent néanmoins obérées par l’insuffisante compétitivité
hors prix de la France dont la contribution aux performances à l’export
ation est toujours aussi
négative depuis 1999 (
cf.
graphique 6). Berthou et Emlinger (2011) montraient déjà que même
sur la période 2002-2007, les facteurs de compétitivité hors prix expliquaient davantage les
pertes de parts de marché vis-à-
vis de l’Allemagne que la dégradation de la compétitivité
-prix.
Graphique 6 : Contribution au taux de croissance annuel moyen des exportations françaises en
volume vis-à-
vis de l’Allemagne
Source : Berthou et Gaulier (2021).
Ce diagnostic est donc ambivalent
: il peut servir à attester de l’efficacité des politiques de TVA
sociale menées en France dans les années récentes, qui ont effectivement contribué à restaurer la
compétitivité-prix française en baissant le coût du travail.
23
Inversement, il semble indiquer que cette logique a été menée jusqu’à son terme
: les cotisations
sociales sur les bas salaires ont été réduites au maximum et l’amélioration de la p
erformance
française à l’export
ation
dépend désormais d’une compétitivité hors prix sur laquelle la TVA
sociale n’a aucun impact direct
33
.
Constat n° 2 : La France a déjà mené des politiques de TVA sociale par le passé et a
compensé l’écart défavorable de c
ompétitivité-prix qui la séparait de ses partenaires
européens. Son déficit commercial s’explique désormais surtout par un déficit de
compétitivité hors prix. Aller plus loin dans la politique de TVA sociale aurait peu d’effets,
tant sur l’emploi, puisqu’e
lle ne pourrait plus cibler les bas salaires (les cotisations ayant
déjà toutes été supprimées), que sur le solde extérieur, puisqu’elle n’affecte
rait pas la
compétitivité hors prix.
Cette position ne concerne que la TVA sociale entendue comme mesure économique visant à
améliorer le solde extérieur. Les rapporteurs ne prennent pas position sur un autre motif qui
pourrait justifier la TVA sociale, consistant à vouloir modifier la nature du financement de la
protection sociale (passer d’un financement assurantiel à un financement par l’impôt)
,
ni sur
l’opportunité
d’une hausse de TVA (sans baisse des cotisations) pour trouver des recettes
supplémentaires, nécessaires au financement de la protection sociale
34
.
1.3.
La théorie de la fiscalité optimale privilégie un taux unique de TVA et
minimise de ce fait sa pertinence comme outil de politique économique
structurelle
1.3.1.
La littérature économique ne permet pas de trancher, au niveau théorique, entre
taux de TVA unique et taux différenciés
La théorie de la fiscalité optimale cherche à établir la structure du système fiscal la plus
apte à minimiser les coûts de la fiscalité en matière d’efficience économique
35
. Ce
programme de recherche part du principe que les individus diffèrent dans leurs caractéristiques
(dotations
et préférences). Dans la mesure où l’État n’a pas une connaissance parfaite de ces
différences, il ne peut pas se financer par des impôts forfaitaires (
lump-sum taxes
) adaptés au
profil de chacun, qui constitueraient la fiscalité la moins distorsive, donc la fiscalité optimale. Cette
solution n’étant pas praticable, la théorie économique se donne pour
optimum de second rang de
déterminer le système fiscal qui minimise les inévitables distorsions.
33
La compétitivité-prix peut, dans une certaine mesure, conforter la compétitivité hors prix si la baisse des coûts est
mise à profit pour augmenter les marges, accroître l’effort d’investissement et de recherche et développement et ainsi
améliorer la compétitivité hors prix. Cet argument est discuté par Emlinger et al. (2019) : la corrélation entre taux
d’investissement et solde extérieur n’est pas vérifiée sur la période 1999
-
2011. Le taux d’investissement français est
par exemple supérieur au taux espagnol, mais les performances commerciales sont moins bonnes. Il faudrait, selon les
auteurs, désagréger l’investissement pour affiner l’argument
: la France affiche un taux d’investissement élevé mais un
investissement dans les machines et équipements plus faible que celui de ses partenaires (5 % contre 7 %).
34
Les rapporteurs proposent, par ailleurs, en partie 3, de rehausser le taux intermédiaire de TVA.
35
Les rapporteurs reprennent l’acception de l’optimalité retenue par la littérature, selon laquelle l’optimalité n’est
définie qu’en tant qu’optimalité de Pareto.
24
La règle de Ramsey, applicable à la fiscalité indirecte, promeut des taux de TVA différenciés
selon l’élasticité
-prix de la demande des biens
. À ses débuts, la théorie de la fiscalité optimale
prônait des taux de TVA différenciés selon les produits. La contribution de Ramsey (1927),
redécouverte par Samuelson (1951) et Boiteux (1956)
36
, démontre qu’afin de minimiser la perte
sèche provoquée par la fiscalité, les biens dont la demande est faiblement élastique doivent être
fortement taxés et les biens dont la demande est très élastique doivent être peu taxés : le taux de
taxation est inversement proportionnel à l’élasticité de la demande (
inverse elasticity rule
).
En considérant le cas où les préférences des consommateurs ne sont pas séparables entre biens
et loisir, Corlett et Hague (1953) ajoutent au résultat de Ramsey que les biens les plus
complémentaires au loisir (comme l’équipement de sport ou les billets de théâtre) doivent être
plus fortement taxés afin de rendre leur consommation plus onéreuse et donc, de désinciter au
loisir. Cette différenciation vise à compenser la désincitation au travail que constitue une taxe sur
les revenus (une taxe sur la consommation uniforme étant assimilable à une taxe sur les revenus,
qui peut être accrue par un système d’impôt progressif). Le loisir étant un bien non taxé, la
taxation de biens qui lui sont complémentaires est un moyen de taxer indirectement ce bien non
taxé. Inversement, cette logique conduit à taxer plus faiblement les biens complémentaires au
travail, comme les transports en commun ou les solutions de garde d
’enfants.
Atkinson et Stiglitz (1972) confirment le résultat consistant à voir dans la différenciation des taux
de taxation la solution optimale. Dans leur modèle, le taux uniforme n’est en effet optimal qu’en
cas d’élasticités
-prix de la demande de tous les biens toutes égales,
ou d’offre de travail
, totalement
inélastique. Ces hypothèses étant peu réalistes, le système différencié est préférable.
Le théorème d’Atkinson
-Stiglitz aboutit, quant à lui
, à l’inutilité de la fiscalité indirecte
,
dans des conditions restrictives
. Dans les années 1970, le programme de recherche relatif à la
fiscalité optimale a connu de nouvelles avancées, à la suite de Diamond et Mirrlees (1971) sur la
fiscalité indirecte et de Mirrlees (1971) sur la taxation directe des revenus. La réflexion a été
étendue à l’ensemble du système fiscal. Atkinson et Stiglitz (1976) ont pris en compte
l’interdépendance entre fiscalité
directe des revenus et fiscalité indirecte pour déterminer quel
système optimal devait être mis en place.
Leur résultat est lourd de conséquences
: en présence d’une fiscalité optimale sur les revenus
prenant la forme d’un impôt non linéaire, les taux marginaux des taxes indirectes doivent être
égaux à l’optimum, ce qui signifie que la taxation indirecte doit être uni
forme. Comme un impôt
indirect uniforme est équivalent à un impôt direct proportionnel
37
, il peut être absorbé dans le
barème de l’impôt direct optimal
: la fiscalité indirecte disparaît alors (il est à noter qu’une fiscalité
indirecte uniforme respecte le théorème Atkinson-Stiglitz mais est jugée superflue).
Néanmoins, la conclusion du théorème Atkinson-Stiglitz repose sur des hypothèses très
restrictives
: les individus ne diffèrent que par leur niveau de productivité, leur fonction d’utilité
est séparabl
e entre leur offre de travail et leur consommation de biens, et l’impôt direct optimal
est supposé en place. Dans les faits, ces hypothèses ne sont pas vérifiées. Si les individus
présentent des préférences également hétérogènes (Saez, 2002), si les entreprises présentent des
intensités capitalistiques hétérogènes (Naito, 1999) ou si l’impôt direct non linéaire est
impossible à mettre en œuvre, la fiscalité indirecte
retrouve sa justification.
36
Dans le cadre de la tarification d’un monopole naturel.
37
Un impôt indirect uniforme frappe de manière proportionnelle la consommation, donc le revenu.
25
En dehors des conditions d’application du théorème Atkinson
-Stiglitz, le dilemme entre
fiscalité indirecte différenciée et fiscalité indirecte uniforme demeure
.
La littérature
récente a eu tendance à promouvoir le taux unique
. Plus empiriques, les études ont enrichi
l’analyse en prenant en compte plus de critères pour
définir l’optimalité du système. Atkinson et
Stiglitz (1972) ont retenu quatre critères pour apprécier la qualité d’un système fiscal
efficience,
équité, simplicité administrative et flexibilité (capacité à agir comme stabilisateur automatique)
tout en assumant ne retenir que le premier. La prise en compte des autres critères, notamment
celui de simplicité administrative, a contribué à remettre en question la préférence pour une
fiscalité différenciée.
Les auteurs de la
Mirrlees Review
38
énoncent ainsi
les avantages d’un taux uniforme de fiscalité
indirecte :
du
point de vue de l’efficience économique, un taux uniforme ne respecte pas la règle de
Ramsey et ne permet pas de minimiser les pertes sèches,
mais a l’avantage de la neutralité
:
en portant de la même manière sur tous les biens, il ne crée pas de distorsions dans les choix
de consommation des ménages. Cette neutralité peut par ailleurs être considérée comme
synonyme d’équité horizontale, consistant à taxer de la même manière des individus
similaires. En effet, en cas de taux différenciés, deux individus à revenu égal mais dont les
goûts diffèrent feront face à une diminution de leur consommation différente selon qu’ils
préfèrent un bien qui est fortement taxé ou un autre bien faiblement taxé (
cf.
Atkinson et
Stiglitz, 1976) ;
du
point de vue de la simplicité administrative, le taux uniforme dispose d’un avantage
considérable par rapport au système différencié : il évite des démarches coûteuses aux
entreprises, qui n’ont pas à gérer les différences de taux entre les produits qu’elles vendent
(qui rendent plus complexes les déclarations de TVA et font courir aux entreprises un risque
de contentieux en cas de mauvais taux appliqué) et facilite également le travail de
l’administration
: un impôt plus simple est un impôt moins coûteux à collecter
39
. Par
ailleurs, le taux unique a pour avantage d’éviter au législateur et à l’administration fiscale le
travail de définition « parfois farcesque »
40
de chaque produit taxé à tel ou tel taux ;
du point de vue de la transparence,
l’unicité du taux d’imposition empêche les groupes
d’intérêts de faire pression sur le législateur pour créer de nouvelles dispositions
dérogatoires qui peuvent se révéler injustifiées du point de vue de l’efficience économique
et fiscale et réduire le bien-
être collectif au profit d’intérêts sectoriels (voir, à ce sujet, la
position de Buchanan dans Buchanan et Musgrave, 1999). Ce risque, avéré dans le système
actuel français, est analysé en partie 3 du présent rapport.
À
ces avantages s’aj
oute celui de la minimisation de la fraude. Agha et Haughton (1996) et Kowal
et Przekota (2021) parviennent en effet aux mêmes conclusions, en analysant les données fiscales
de pays différents à des périodes différentes (17 pays de l’OCDE
sont inclus en 1987 pour le
premier article, 27 pays de l’Union européenne entre 2011 et 2019 pour le second)
: le niveau de
fraude fiscale liée à la TVA croît avec le nombre de taux, car la complexité du système rend le
contrôle plus difficile et la fraude plus facile. Par ailleurs, le niveau de fraude croît également avec
le niveau du taux normal de TVA, la fraude étant d’autant plus «
rentable » que celui-ci est élevé.
38
La
Mirrless Review
est une étude de grande ampleur menée en 2010 par un groupe d’économistes spécialistes de la
fiscalité dirigé par James Mirrlees, pour le co
mpte de l’
Institute for fiscal studies
(IFS). Cette étude avait pour but de
dégager les principes d’un «
bon
» système fiscal, d’analyser le système fiscal britannique et d’en déduire des pistes de
réforme pour l’améliorer. La
Mirrlees Review
a donné lieu
à la publication, en 2011, d’un rapport final,
Tax by design
, et
de la somme des rapports des commissions spécialisées ayant contribué à l’étude,
Dimensions of Tax Design
.
39
Par contraste, il faut avoir à l’esprit la complexité extrême que suppose un systè
me fiscal respectant la règle de
Ramsey
: l’État devrait connaître l’élasticité de la demande de chaque bien (ce qui est, en pratique, difficile), appliquer
des taux ajustés selon cette élasticité (ce qui implique une quasi infinité de taux) et les faire varier lorsque les conditions
de marché font évoluer l’élasticité de la demande.
40
Tax by design
, chap. 6, « Taxing Goods and Services », p. 154.
26
Après avoir exposé les justifications de taux différenciés et celles d’un taux uniforme, les auteurs
de la Mirrlees Review concluent : «
There are some quite subtle and complex arguments here, but,
in practice, the case for differentiated rates looks weak and that for a broader, more uniform,
structure
looks
strong
41
».
Dans
le
chapitre
10
de
leur
rapport
final,
consacré
aux
recommandations de réforme du système fiscal britannique, ceux-ci indiquent : «
VAT should
therefore be extended to virtually all goods and services at the full rate, but this should be done in
combination with an appropriate package of reforms to the personal tax and benefit system to
address the distributional and work incentive effects of broadening the VAT base
42
». Partant du
même constat relatif aux avantages d’un taux uniforme, plusieurs autres études empiriques ont
recommandé des réformes tendant à uniformiser la TVA, en Allemagne (Boeters et al., 2006) et en
France (Kalyva et al., 2016).
1.3.2.
L’existence de taux rédu
its de TVA peut être théoriquement justifiée dans de
rares cas, mais la meilleure efficacité d’outils alternatifs conforte la prévalence
d’un taux unique
La littérature économique récente conduisant à préférer une fiscalité indirecte uniforme,
l’existence de taux de réduits n’est
a priori
pas justifiée. Néanmoins, dans quelques cas, la prise en
compte d’hypothèses absentes des modèles de fiscalité optimale traditionnels permet d’envisager
une pluralité de taux, en prévoyant notamment des taux réduits. Ces possibilités relèvent des
objectifs suivants :
obtenir une plus grande équité en assignant au système fiscal un rôle redistributif (qui reste
à définir selon la fonction objectif adoptée par la société) ;
modifier les comportements des consommateurs en raison des conséquences négatives ou
positives de leur consommation ;
soutenir un secteur économique donné.
Le critère de l’équité conduit à amender substantiellement les conclusions de la théorie de
la fiscalité optimale traditionnelle,
comme le reconnaissent par exemple Atkinson et
Stiglitz (1972) : «
the conclusion that goods with a low income elasticity should be taxed heavily
brings out very sharply the conflict between equity and efficiency considerations. The recognition of
equity objectives would be expected to lead to important modifications of the conclusion
s (p117)
43
».
Ce
critère n’est pas pris en compte par ces modèles
: la règle de Ramsey est démontrée dans un
monde avec un seul consommateur représentatif, ce qui exclut de fait toute considération
d
’équité. Ce nouvel enjeu contrevient, à première vue, à la fois à la différenciation selon l’élasticité
et à la fiscalité uniforme. En effet, la fiscalité différenciée selon l’élasticité
-prix conduit à taxer
fortement les biens dont la demande est inélastique. Parmi ces biens, on retrouve des biens de
première nécessité, qui représentent une part plus importante dans le panier de consommation
des ménages les moins favorisés. Surtaxer ces produits revient donc à pénaliser ces ménages.
41
“Il s'agit d'arguments assez subtils et complexes, mais, dans la pratique, les arguments en faveur de taux d
ifférenciés
semblent faibles et ceux en faveur d'une structure plus large et plus uniforme semblent forts ».
42
« La TVA devrait donc être étendue à la quasi-totalité des biens et services au taux plein, mais cela devrait se faire en
combinaison avec un ensemble approprié de réformes du système d'imposition et d'indemnisation des personnes
physiques afin de tenir compte des effets de l'élargissement de l'assiette de la TVA sur la répartition et l'incitation au
travail ».
43
« La conclusion selon laquelle les biens ayant une faible élasticité par rapport au revenu doivent être fortement taxés
fait ressortir très nettement le conflit entre les considérations d'équité et d'efficacité. La reconnaissance des objectifs
d'équité devrait conduire à des modifications importantes des conclusions. »
27
L’argument reste valab
le vis-à-
vis d’une fiscalité uniforme
: si l’on souhaite assigner à la fiscalité
indirecte un objectif redistributif, alors il est injustifié de taxer au même taux des biens
relativement plus consommés par des ménages défavorisés et des biens de luxe. Cette logique
justifie la création de taux réduits pour certains biens (comme les produits alimentaires, qui dans
le système français sont taxés au taux réduit de 5,5 %) et de taux élevés pour les biens de luxe. Un
tel taux majoré existait d’ailleurs en France
entre 1968 et 1992
: il s’élevait à 33
% entre 1970 et
1982, avant d’être ramené à 28
% en 1988, puis à 22 % en 1990. À partir de 1992, cette TVA
majorée a été alignée sur le taux normal de l’époque, soit
18,6 %.
Le constat selon lequel certains biens sont relativement plus consommés par les ménages
défavorisés ne suffit pas à justifier une politique redistributive. Ces biens doivent faire l’objet de
ce que Tobin (1970) appelle un « égalitarisme spécifique » : ce sentiment fait référence à la
position selon laquelle certains biens doivent être alloués de manière plus égalitaire que le revenu,
du fait de leurs caractéristiques propres, liées à la dignité de la vie. Tobin indique par exemple :
« The social conscience is more offended by severe inequality in nutrition and basic shelter, or in
access to medical care or to legal assistance, than by inequality in automobiles, books, clothes,
furniture, boats
»
44
.
C’est pourquoi un taux réduit sur les produits alimentaires est justifiable
,
tandis qu’un taux réduit sur les cigarettes l’est moins, alors que ces deux catégories de biens sont
surconsommés par les ménages défavorisés.
La capacité des taux différenciés à atteindre leurs objectifs de redistribution est néanmoins
limitée, du fait de leur insuffisant ciblage. En effet, les ménages aisés bénéficient autant que les
ménages défavorisés des taux réduits sur les biens qu’ils consomment aussi. La fiscalité directe
des revenus est bien plus pertinente pour mettre en œuvre une politique redistributive. C’est
pourquoi le bien-fondé des taux réduits à vocation redistributive est contestable dans les pays
développés qui sont dotés de systèmes fiscaux robustes avec un important volet de fiscalité
directe. Passer par la fiscalité indirecte pour atteindre des objectifs redistributifs serait alors un
pis-aller, inévitable pour les pays ne disposant pas de fiscalité directe performante, comme
certains pays en développement. Nous renvoyons le lecteur au rapport particulier n° 5
45
pour
étude plus approfondie des enjeux d’équi
té liés à la TVA et de la pertinence des taux réduits
comme outil redistributif.
Les taux différenciés peuvent également être justifiés par la présence d’externalités, qui ne
sont pas prises en compte par les modèles de fiscalité optimale traditionnels
. L’
externalité
désigne la conséquence d’un acte (de consommation ou de production) qui agit sur le bien
-être
d’agents autres que l’agent à l’origine de l’acte, et ce, sans transiter par le marché, donc sans
donner lieu à une compensation. Les externalités représentent des défaillances de marché dans la
mesure où l’allocation résultant du fonctionnement libre du marché n’est pas optimale
: en
présence d’externalités négatives, il y a surproduction, et
sous-production en présence
d’externalités positives. Cette
situation traduit une inégalité entre le coût marginal privé de
production, auquel fait face le producteur, et le coût marginal social, qui désigne le coût de la
production en matière de bien-être pour la société. Quand la production est marquée par des
externalités négatives, le coût social est supérieur au coût privé,
c’est pourquoi le producteur
produit
trop par rapport à l’optimum
.
44
« La conscience sociale est plus choquée par une grave inégalité en matière de nutrition et de logement de base, ou
d'accès aux soins médicaux ou à l'assistance juridique, que par une inégalité en matière d'automobiles, de livres, de
vêtements, de meubles, de bateaux, etc. ».
45
Capucine Grégoire et Paul-Armand Veillon, rapport particulier n° 5, « La TVA face aux défis socioéconomiques »,
2023.
28
Pour remédier à cette situation, plusieurs possibilités s’offrent à l’État
: réglementer la production
(par exemple, pour interdire un procédé ou un matériau), instaurer un marché de droits (comme
le recommande Coase (1960) en l’absence de coûts de transaction) ou imposer une fiscalité, dont
le but est de rétablir l’égalité entre coût privé et coût social. En présence d’exter
nalité négative,
comme l’émission de gaz à effet de serre, la fiscalité doit désinciter à la production ou à la
consommation en renchérissant les coûts et/ou le prix final. Cette fiscalité « pollueur-payeur » est
dite « pigouvienne » en référence aux trava
ux d’Arthur Cecil Pigou, notamment
L’économie du
bien-être
(1920).
Dans le cas de la TVA, la dimension pigouvienne reviendrait à taxer plus fortement les biens dont
la production est source d’externalités négatives et à appliquer des taux réduits aux biens
dont la
production est source d’externalités positives, d’où une structure de taux différenciés. La
différenciation des taux introduit sciemment une distorsion dans les choix des consommateurs
afin de susciter une modification de leurs comportements
: l’é
cart à la neutralité économique est
donc recherché. Néanmoins, la TVA n’affecte que les prix à
la consommation finale, elle ne grève
pas le prix des biens intermédiaires (cf. 1.1.). La TVA « environnementale » ne pourrait donc agir
que sur la demande et non sur les procédés de production (désinciter les entreprises à utiliser
telle ou telle consommation intermédiaire), contrairement aux accises, qui, n’étant pas
déductibles, pourraient avoir un effet cumulé tout au long du processus de production. Le rapport
particulier n° 5 analyse la pertinence de l’utilisation de la TVA comme outil de fiscalité
environnementale.
La logique pigouvienne peut aussi être appliquée aux cas d’internalités, c’est
-à-dire aux
situations où la production a des conséquences négatives ou positives insuffisamment
prises en compte, non pas sur le bien-être collectif mais sur celui du consommateur, pris
individuellement
. À ce titre, le tabac ou les sodas pourraient être davantage taxés car ils sont
nuisibles pour la santé du cons
ommateur, tandis que les livres pourraient bénéficier d’un taux
réduit car l’État souhaite encourager leur consommation. Cette justification des taux différenciés
de fiscalité indirecte est plus contestable dans la mesure où elle implique un positionnement
paternaliste de l’autorité publique
46
, qui estime mieux savoir que le consommateur ce qui est bon
ou mauvais pour lui. Une telle situation peut être justifiée par des hypothèses de myopie du
consommateur
47
, de rationalité limitée ou de phénomènes addictifs.
Enfin, des taux réduits peuvent être justifiés pour favoriser un secteur économique ou en
raison même des caractéristiques de ce dernier
. Consentir un taux réduit à un secteur soutient
celui-ci par deux biais possibles : soit la baisse de TVA est répercutée sur les prix, et la baisse de
prix stimule la demande, soit elle n’est pas répercutée, ce qui laisse inchangés les prix et la
demande, mais accroît les marges du secteur, ce qui peut être favorable à l’emploi et à
l’investissement. L’étude de la Commis
sion européenne sur les taux réduits de TVA (2007)
mentionne notamment trois raisons pouvant justifier des taux réduits sectoriels :
les services complémentaires au travail et substituables au «
do it yourself
». On retrouve là
l’idée de Corlett et Hague (1953). Le taux réduit vise dans ce cas à stimuler l’offre de travail
en facilitant la consommation des biens nécessaires au travail (garde d’enfants, par
exemple) et en incitant à la consommation de services qui pourraient être réalisés par le
consommateur (travaux, bricolage, jardinage, préparation de repas), avec un niveau
moindre de productivité ;
46
Musgrave (1957) définit justement ces biens, qu’il qualifie de tutélaires («
merit wants »), par le fait que leur
consommation implique une entorse à la souveraineté du consommateur. On peut toujours considérer qu’en présence
d’un système public de santé, les conséquences négatives sur la santé du consommateur constituent une externali
négative, car elles engendrent un surcoût pour la collectivité qui finance les soins rendus nécessaires.
47
Gruber (2003) applique cet argument au cas du tabac en mettant en évidence l’incohérence temporelle des
consommateurs, conscients des risques pour leur santé mais toujours prompts à repousser la fin de leur consommation.
29
les services intenses en travail peu qualifié. Appliquer un taux réduit à ces secteurs (la
restauration et les services à la personne, par exemple) permet de favoriser la demande
pour ces services et,
in fine
, de créer des emplois peu qualifiés, qui souffrent le plus de la
rigidité du marché du travail. Cet objectif peut néanmoins être poursuivi par une politique
de réduction du coût du travail peu qualifié, pl
us ciblée sur la création d’emplois, plutôt que
de passer par l’intermédiaire de la TVA et de la demande (
cf.
1.2.
supra
sur la TVA sociale) ;
les secteurs les plus susceptibles de receler de la fraude fiscale en pratiquant des
transactions non déclarées qui échappent à la TVA. En réduisant le taux de TVA, la puissance
publique réduit l’intérêt de la fraude et peut améliorer le respect de la règle fiscale,
et par
voie de conséquence
les recettes. Les secteurs concernés recoupent d’ailleurs grandement
ceux des deux points précédents.
À ces raisons structurelles peut s’ajouter une motivation conjoncturelle
: l’octroi d’un taux réduit
à un secteur peut répondre aux difficultés particulières que connaît ce secteur en raison d’un choc
négatif. Plusieurs pays européens ont pratiqué de telles baisses de TVA temporaires et sectorielles
à la suite de la crise sanitaire, notamment en soutien aux secteurs du tourisme et de l’hôtellerie
-
restauration (
cf.
2.1.2 de ce rapport).
La pertinence des taux réduits sectoriels bute néanmoins sur plusieurs risques, documentés par
la partie 3 du présent rapport :
à partir du moment où certains secteurs bénéficient d’un taux réduit et pas d’autres, les
secteurs qui n’en bénéficient pas ont tout à intérêt à déployer un lobbying auprès
des
pouvoirs publics pour en bénéficier, même si ce taux réduit n’est pas économiquement
justifié ;
un taux réduit accordé initialement pour des raisons conjoncturelles peut être pérennisé
alors même que la cause d’origine a disparu et ne légitime plus ce
t avantage. La partie 3 du
rapport mentionne le cas du taux réduit de 10 % décidé en faveur des travaux sylvicoles et
d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles à la suite de la tempête
de 1999, qui avait mis en danger le secteur.
Ce taux n’a pas depuis
lors été remis en cause
;
l’efficacité économique de ces taux réduits peut être décevante. En cas de non répercussion
sur les prix, un secteur peut augmenter ses marges sans pour autant accroître ses
embauches ou son investissement,
si bien que l’objectif de la mesure n’est pas atteint. Le
taux réduit appliqué à la restauration, en France, à partir de 2009, a donné lieu à des
évaluations
ex post
critiques envers son bilan (
cf.
partie 3 de ce rapport et le 3.3. du rapport
particulier n° 4 de 2015).
Constat n° 3 : Les justifications pour l
’emploi de
taux différenciés de TVA sont fragiles.
Théoriquement, l’objectif d’efficience économique est mieux atteint par un système totalement
différencié en fonction de
l’élasticité de la demande
m
ais la mise en œuvre d’un tel système
se
heurte à des considérations à la fois pratiques et juridiques (
cf.
rapport particulier n° 1). Du fait
de ses nombreux avantages, le système à taux uniforme semble préférable. À ce système peuvent
être ajoutés des taux réduits, dans des cas limités. Néanmoins, que ce soit pour des raisons
d’externalités ou d’équité, d’autres outils sont plus à même de corriger les défauts du taux unique
(
cf.
rapport particulier n° 5), si bien que l’existence de tels taux réduits n’est
pas nécessaire. Quant
aux taux réduits sectoriels, leur justification est moins robuste et leur suivi
s’avère aujourd’hui
tellement insuffisant (
cf.
partie 3 de ce rapport) qu’il est impératif de limiter au maximum le
recours à cet outil.
30
2.
Hors du contexte actuel défavorable à une relance de la demande, une
baisse temporaire de la TVA peut théoriquement stimuler l’économie à,
court terme, mais s’avère être un outil imprécis et coûteux
2.1.
L’utilisation de la TVA comme instrument de politique conjoncturelle peut
être efficace à court terme, sous certaines conditions, mais présente un coût
budgétaire élevé
2.1.1.
À
l’origine, la TVA n’a pas été conçue comme un instrument de politique
conjoncturelle
En premier lieu, la TVA n’a pas été créée afin de constituer un instrument de politique
conjoncturelle.
La création de la TVA remonte en France
à 1954, sous l’impulsion de Maurice
Lauré, afin principalement de simplifier le système fiscal et de réduire les distorsions
économiques, tout en générant du rendement. Lors des débats parlementaires portant sur
l’adoption d’une taxe sur la valeur ajoutée, il n’est fait aucune mention d’une potentielle utilisation
de la TVA comme instrument de politique conjoncturelle. En effet, les justifications apportées à la
TVA lors de ces débats sont triples : éviter les taxes en cascade, rapprocher les impôts des sources
de production et favoriser les investissements afin de relancer l’économie de manière structurelle.
À aucun
moment, les idées d’utilisation de la TVA à des fins de relance conjoncturelle par la
consommation ou encore de baisses temporaires de TVA ne sont mises en avant. Le sénateur
Florian Bruyas insiste alors sur l’incompatibilité qui existerait selon lui entr
e le fait de vouloir
relancer l’économie et l’instauration de la TVA. Il souligne que cette «
détaxation » des
investissements
des industriels est bien moins efficace qu’une relance de l’économie par la hausse
de la demande :
«
la relance de l’économie, pour la réaliser mieux vaudrait penser à vendre qu’à
produire »
48
.
La première utilisation significative de la TVA à des fins de relance conjoncturelle à
travers une baisse temporaire de TVA recensée par les rapporteurs remonte de fait à la crise de
2008, et
à l’utilisation de la TVA au Royaume
-Uni à des fins conjoncturelles.
En outre, la TVA a pour objectif premier d’assurer à l’
État des ressources financières
stables.
Selon les comptes nationaux
49
, les recettes de la TVA nette des remboursements et
dégrèvements représentaient, en 2021,
un montant de 186 milliards d’euros, soit 17
% des
prélèvements obligatoires et 7,4 % du produit intérieur brut. La TVA représente, en outre, le
premier impôt en matière de fiscalité indirecte avec un poids de 60 % des recettes issues de la
fiscalité indirecte. Ces proportions sont stables depuis 2015. La TVA représente 32 % des recettes
fiscales nettes affectées à l’État en
2021 (contre 51
% en 2015, cette baisse pouvant s’expliquer
par les transferts à d’autres entités). Enfin
, le coût de recouvrement de la TVA est inférieur à celui
d’autres impôts en raison de l’externalisation partielle de ses coûts de recouvrement à ses
assujettis.
48
Débats parlementaires, séance du 7 avril 1954, p. 9.
49
Les chiffres de ce paragraphe sont tirés du rapport particulier n° 2, « Place de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans
les finances publiques ».
31
Enfin,
la TVA n’est pas un stabilisateur automatique efficace
puisque l’élasticité de ses
rec
ettes au PIB est quasi unitaire d’après Lafféter et Pak (2015)
.
Ces derniers montrent que
l’élasticité de
s recettes de
TVA à l’activité est légèrement supérieure à 1 à court terme, sans en
être statistiquement différente : «
La TVA étant un prélèvement globalement proportionnel portant
sur pratiquement toute la valeur ajoutée, une élasticité unitaire est attendue. Plusieurs éléments
pourraient expliquer que l’élasticité de la TVA dépasse l’unité en France. D’une part, la croissance
française est davantage orientée vers sa demande intérieure (soumise à la TVA) plutôt que vers
l’exportation (exonérée de TVA). Les pays dont la balance commerciale est déficitaire perçoivent plus
de recettes de TVA que les pays à balance commerciale excédentaire, à système fiscal identique.
D’autre part, en début de période, les taux de TVA y sont plus élevés pour les biens «
de luxe »,
réagissant plus que proportionnellement à une variation du revenu. Cette structure des taux de TVA
est stable dans le temps en France : les biens dits « supérieurs » y sont plus taxés que les biens de
première nécessité sur l’ensemble de la période. Jusqu’en 1992, un taux majoré était même appliqué
aux produits de luxe comme les automobiles ou les parfums »
(p. 30)
.
En ce sens, la TVA n’est pas un
instrument de régulation conjoncturelle « passive
» efficace, c’est
-à-
dire en l’absence de
modulation de ses taux ou de son assiette, en raison de son faible effet de stabilisation
automatique. Il n’y a donc qu’un faible effet de lissage du cycle conjonctur
el par la TVA,
contrairement à l’impôt sur les sociétés, par exemple. Cette différence provient du fait que les
recettes de TVA ne sont pas affectées par les chocs non-anticipés parce que la TVA est payée au
moment de chaque transaction et non fondée sur u
n état passé de l’économie comme l’impôt sur
le revenu ou l’impôt sur les sociétés. En
bas de cycle économique
, l’élasticité de l’IS est ainsi très
forte
(2,42) tandis qu’elle est unitaire en phase haute
(Lafféter et Pak, 2015).
2.1.2.
Cependant, depuis une diza
ine d’années, des baisses temporaires généralisées et
discrétionnaires de TVA ont été mises en place afin de relancer l’économie et ont
permis d’augmenter la consommation à court terme
À la suite de la crise économique de 2008, dans un contexte de récession et avec une crainte
de déflation, le Royaume-Uni a mis en place la première baisse temporaire de TVA à des
fins conjoncturelles entre décembre 2008 et décembre 2009.
Entre 2007 et 2008, la
croissance économique britannique est passée de 2,3 % à - 0,2 % a
vant d’atteindre
- 4,2 % en
2009
50
. L’inflation est passée de 3,5
% en 2008 à 2 % en 2009
51
. Entre ces deux dates, le
gouvernement britannique a décidé une baisse du taux normal de TVA de 17,5 % à 15 %. Cette
mesure a été annoncée le 24 novembre 2008 et était au centre de la réponse du gouvernement
britannique à la récession qui avait commencé au deuxième trimestre de 2008. Le taux de TVA
réduit de 5
% n’a pas été modifié. Le but était de relancer la consommation des ménages
. La baisse
temporaire de TVA décidée en 2008-2009 a conduit à une augmentation de 0,4 % de la
consommation totale (Crossley et al., 2014,
cf.
encadré 2), pour un coût de 12,5 Md£, soit la
moitié de l’effort de relance britannique à cette date.
50
Données des comptes nationaux de la Banque mondiale, et fichiers de données des comptes nationaux de l'OCDE
51
Données des comptes nationaux de la Banque mondiale, et fichiers de données des comptes nationaux de l'OCDE
32
Encadré 2 : Une évaluation
ex post
de la baisse temporaire de la TVA au Royaume-Uni
(décembre 2008 - décembre 2009)
En réponse à la crise économique de 2008, le gouvernement britannique a utilisé de manière inédite une
baisse temporaire de la TVA afin de relancer son économie. Entre décembre 2008 et décembre 2009,
pour une durée de treize mois, le taux de TVA standard est passé de 17,5 % à 15 %. Le taux réduit de
5
% n’a pas été modifié et des droits d’accise sur des biens comme l’alcool et le tabac ont été mis en place
afin de prévenir une baisse de leur prix. Il ne s’est écoulé qu’une semaine entre l’annonce de la baisse
temporaire et son entrée en vigueur
de telle sorte qu’elle peut être considérée comme soudaine pour les
consommateurs. L’idée était de baisser le prix des biens pour les consommateurs afin d’encourager la
conso
mmation et de relancer la croissance, comme l’expliquait le chancelier de l’Échiquier en novembre
2008 :
“But to prevent the recession deepening, we also need to take action to put money into the economy
immediately...To deliver a much-needed extra injection of spending into the economy right now. I therefore
propose to cut VAT from 17.5 to 15 per cent until the end of next year... It will make goods and services
cheaper and, by encouraging spending, will help stimulate growth
52
.
Crossley et al. (2014) proposent une évaluation
ex post
de cette mesure. Ils commencent par identifier
trois conditions de réussite d’une telle politique
:
sa capacité à être répercutée sur le niveau des prix, sa
capacité à changer le comportement des consommateurs et sa capacité à être répercutée sur le niveau
de la consommation des ménages.
Afin d’évaluer le taux d’incidence de cette mesure sur les prix, ils comparent l’inflation des biens soumis
à la TVA à celle des autres biens. Ils montrent que la baisse de la TVA a eu une influence, car leurs
évolutions sont différentes sur cette période. Ensuite, la méthode des doubles différences leur permet
d’identifier le taux de répercussion
53
de la mesure. De manière alternative, ils comparent l’inflation au
Royaume-Uni et dans les autres pays membres
de l’OCDE à la même fin. Ils font l’hypothèse d’un taux de
répercussion de 100 %, mais la baisse semble totalement retournée deux mois après la fin de la mesure.
La hausse des prix reprend même avant que la mesure ne se termine.
Afin d’estimer le niveau d’information des consommateurs relatif à cette politique, les auteurs s’appuient
sur le
Nationwide consumer confidence survey
54
qui recense
l’ensemble des achats significatifs des
consommateurs, et concluent à un niv
eau important d’information des consommateurs.
Enfin, afin d’identifier, toutes choses étant égales par ailleurs, l’impact de cette politique sur la
consommation des ménages, ils construisent un modèle fondé sur la déviation par rapport à la tendance
de l
’économie (
difference-from-trend specification
) pour différents groupes de biens. Ils trouvent une
hausse des ventes de détail due à cette politique de 1 % (notamment portée par la consommation des
équipements de maison), ce qui signifie une hausse de 0,4 % de la consommation totale. Le
gouvernement espérait une hausse de 0,5 % de la consommation totale.
Ils en concluent donc à un
effet intéressant de cette politique grâce à un effet de substitution intertemporelle, et ce malgré
la hausse prématurée des prix avant la fin de la mesure.
Le coût total de cette politique a été de 12,4 milliards de livres sterling
55
alors que l’ensemble des
mesures discrétionnaires ont coûté environ 25 milliards de livres sterling sur les exercices budgétaires
2008-2009 et 2009-2010 (Chote et al., 2009).
Source : Crossley et al. 2014.
52
Chancellor Alistair Darling, 24th November 2008, HM Treasury (2008a): « Mais pour éviter que la récession ne
s'aggrave, nous devons également prendre des mesures pour injecter immédiatement de l'argent dans l'économie...
Pour injecter dès maintenant dans l'économie les dépenses supplémentaires dont elle a tant besoin. Je propose donc de
réduire la TVA de 17,5 à 15 % jusqu'à la fin de l'année prochaine... Cette mesure rendra les biens et les services moins
chers et, en encourageant les dépenses, elle contribuera à stimuler la croissance ».
53
Le taux de répercussion
parfois désigné taux de pénétration ou taux de transmission
désigne le degré auquel la
variation de TVA se traduit sur le niveau des prix. Si une baisse de 2 points de TVA est décidée et que les prix des biens
touchés varient d’1
% toutes choses égales par ailleurs, le taux de répercussion est de 50 %.
54
Sondage mensuel sur la perception des ménages concernant d’un côté l’achat de biens durables et de l’autre l’achat
de biens de maison.
55
HM Treasury, 2008b.
33
Dans le contexte similaire de la pandémie de Covid-19 (récession, faible inflation),
l’Allemagne a également mis en place une baisse temporaire de ses taux de TVA entre juillet
et décembre 2020 afin de relancer son économie.
Entre 2019 et 2020, la croissance
économique allemande passe de 1,1 % à - 4,6 % et l
’inflation de 1,4
% à 0,5 %
56
.
Pour lutter contre
les conséquences économiques de la crise sanitaire
, l’Allemagne a mis en place une baisse
temporaire de TVA entre juillet et décembre 2020, afin de relancer la consommation des ménages
et la croissance. La TVA sur les produits soumis au taux normal est passée de 19 % à 16 % et
la TVA sur les produits soumis au taux réduit est passée de 7 % à 5 %. La baisse temporaire de TVA
en 2020 en All
emagne a permis d’augmenter de 26
Md€
la consommation totale des ménages
(Bachmann et al., 2022), soit 1,6 % de la consommation totale des ménages allemands (1 569
Md€
en 2020)
57
, soit un effet supérieur à celui constaté au Royaume-Uni en 2008.
La magnitude des
effets de la baisse temporaire de TVA sur la croissance économique
de l’Allemagne en 2020
ne fait cependant pas consensus
. Jaravel et al. (2021) ont montré que l’effet sur la croissance
économique d’une baisse temporaire de TVA a été marginal en Allemagne.
Malgré un taux de
répercussion estimé par les auteurs à environ 83 %, proche de 100 % pour les biens durables et
de 70 % pour les biens non durables, ceux-ci ne se positionnent pas
quant à l’impact de cette
baisse de prix sur la consommation
58
.
Dans des conditions proches de celles
de l’Angleterre, la Turquie a
aussi baissé
temporairement la TVA sur certains secteurs afin de relancer son économie
, entre mars et
septembre 2009. La croissance économique de la Turquie est passée de 5 % en 2007 à 0,8 % en
2008, puis la Turquie a connu une récession de - 4,8 % en 2009
59
. La baisse temporaire de TVA ne
s’est cependant appliquée qu’à certains secteurs de l’économie
: le mobilier, l’information, la
communication et les équipements pour l’industrie et les bureaux. Misch et Seymen (201
2)
montrent que cette baisse temporaire de TVA a permis de stabiliser le PIB à travers une hausse
de la demande, mais que les effets bénéfiques ont été en partie annulés au moment de la remontée
des taux de TVA à leur niveau normal.
Plusieurs autres pays ont également recouru à des baisses temporaires de TVA afin de
soutenir leur économie dans le contexte de la crise sanitaire, en se concentrant cependant
sur certains secteurs de l’économie.
L
’Autriche a
ramené, au second semestre 2020, à 5 % le
taux de
TVA sur les secteurs de la restauration, de l’hô
tellerie, de la culture et des médias
60
. De
même, l’Irlande a décidé entre septembre 2020 et février 2021 une baisse temporaire d
u taux
normal de TVA de 23 % à 21
%. Pour les secteurs du tourisme et de l’hôtellerie, la baisse du taux
réduit de TVA qui s’app
lique est passé de 13,5 % à 9
% jusqu’à décembre 2021
61
. Le Royaume-Uni
a baissé la TVA sur les secteurs de l’hôtellerie et du tourisme de 20
% à 5 % e n t r e j u i l l e t
2 0 2 0 et septembre 2021
62
.
Ces baisses temporaires de TVA, qui ont été conduites afin de
soutenir des secteurs en difficulté, n’ont pas fait l’objet d’évaluation.
56
Données des comptes nationaux de la Banque mondiale, et fichiers de données des comptes nationaux de l'OCDE
57
Eurostat
, Dépense de consommation finale des ménages et des ISBLSM.
58
Les auteurs précisent que leurs résultats
« ne permettent pas encore de quantifier avec précision la répercussion des
baisses d'impôts sur les consommateurs, mais les résultats indiquent clairement qu'un tel transfert a eu lieu »
(p. 18).
59
Données des comptes nationaux de la Banque mondiale, et fichiers de données des comptes nationaux de l'OCDE
60
Temporary VAT rate reduction to 5% in Austria
”, 7 July 2020, TPA
61
Ireland announces temporary reduction in VAT rate as part of July 2020 stimulus plan
”, 31 July 2020, EY
62
UK cuts 20% VAT rate to 15% till 31 December 2020
”, 1 June 2020, Richard Asquith
34
Depuis 2022, dans un contexte de forte inflation à la suite, entre autres, de la guerre en
Ukraine, les expériences de baisse temporaire de TVA se multiplient, mais ont moins pour
but
de relancer l’économie que de soutenir le pouvoir d’achat des ménages
via
une
modération de l’inflation.
En 2022, l’inflation devrait atteindre 9,3
% dans l’Union
européenne
63
. L’inflation se concentre notamment sur les secteurs des transports, de l’énergie, de
l’alimentation et de l’habillement. Les perspectives de croissance économique ont également d
û
être revues à la baisse au niveau de l’Union européenne (de 4
% en 2022 et 2,8 % en 2023 avant
le début de la guerre en Ukraine
64
à 3,3 % et 0,3 %
65
). Afin de relancer la consommation et de
limiter l’inflation, plusieurs pays ont décidé d’effectuer des baisses temporaires de TVA.
Le
Luxembourg a voté un passage
de ses taux de TVA pour l’année 2023 de 17
% à 16 % pour le taux
normal, de 14 % à 13 % pour le taux intermédiaire sur certains services financiers et de 8 % à 7 %
pour le taux réduit portant pour le gaz, l’électricité et certains travaux
66
. Le taux super réduit de
3 % ne change pas
67
. Entre avril et octobre 2022, l’Irlande a baissé son taux de
TVA réduit de
13,5 % à 9
% pour le secteur du chauffage domestique au gaz et à l’électricité
,
alors que l’inflation
a atteint son niveau le plus haut depuis 40 ans (6,7
% sur l’ensemble des prix, respectivement
46 % et 35
% pour le diesel et l’essence en m
ars 2022)
68
. Entre octobre 2022 et mars 2024,
l’Allemagne a baissé la TVA sur le gaz de 19
% à 7
% au moment où l’inflation sur l’énergie a atteint
35,7 %
69
. Richard Asquith
70
a proposé un aperçu général des pays européens ayant effectué une
baisse temporaire
de TVA afin de lutter contre l’inflation en 2022.
La baisse de la TVA à des fins désinflationnistes agit en permettant une stabilité des prix, tout en
préservant les marges des entreprises. Les coûts des entreprises augmentent à cause du prix de
l’énergi
e, ce qui devrait se traduire soit par une compression des marges, soit par une hausse des
prix finaux. Grâce à la baisse de TVA, qui revient à une prise en charge par l’État de la hausse des
coûts, les entreprises peuvent répercuter cette dernière sans provoquer de hausse des prix pour
le consommateur.
Les usages de la TVA afin de lutter contre l’inflation induite par les
évolutions du marché de l’énergie sont étudiés de façon plus détaillée par le rapport
particulier n° 5.
Le tableau 3 rassemble les différentes évolutions de TVA à des fins conjoncturelles
recensées par les rapporteurs.
63
European Economic Forecast, Autumn 2022
64
European Economic Forecast, Winter 2022
65
European Economic Forecast, Autumn 2022
66
“Luxembourg temporary VAT cut from 17% to 16% Jan 2023 –
confirmed by Parliament
”, 21 September 2022, VAT
Calc
67
VAT: Temporary decrease of Luxembourg VAT rates announced on 21 September 2022
”, 22 September 2022,
Deloitte
68
Ireland fuel temporary VAT cut to 9% May 2022; inflation at 40 year high
”, 13 April 2022, VAT Calc
69
“Germany slashes VAT on gas
to 7% following EU block
”, 18 August 2022, VAT Calc
70
VAT cuts as Europe inflation jumps to 10.7% October 2022
, 3 November 2022, VAT Calc
35
Tableau 3 : Principales expériences de baisse temporaire de TVA à fin de relance conjoncturelle
Pays
Durée de la baisse
Intensité de la baisse
Secteurs concernés
Objectif
Commentaires
Royaume-
Uni
13 mois (décembre 2008-
décembre 2009)
2,5 % (de 17,5 % à 15 %
pour le taux standard)
Tous
Relance de
l’économie
Baisse de 2,1 % des prix à la
consommation
Hausse de 0,4 % de la
consommation
Coût budgétaire de 12,4 Md£
Turquie
7 mois (mars-septembre
2009)
-
Mobilier, information, communication
et équipements pour l’industrie et les
bureaux
Relance de
l’économie
Coût budgétaire de 0,27 % du PIB
Allemagne
6 mois (juillet-décembre
2020)
3 % pour le taux normal
(de 19 % à 16 %)
2 % pour le taux réduit
(de 7 % à 5 %)
Tous
Relance de
l’économie
Baisse de 1,3 % des prix à la
consommation
Hausse de la consommation de
26
Md€, soit + 1,6
%
Coût budgétaire de 7 Md€
Autriche
6 mois (juillet-décembre
2020)
TVA à 5 %
Restauration, hôtellerie, culture, médias
Soutien sectoriel
-
Irlande
6 mois (septembre 2020
février 2021)
2 % pour le taux normal
(de 23 % à 21 %) - 4,5 %
pour certains secteurs
(13,5 % à 9 %)
Tous pour le taux normal
Secteurs du tourisme et de l’hôtellerie
pour le taux réduit
Relance de
l’économie et
soutien sectoriel
-
Royaume-
Uni
15 mois (juillet 2020
septembre 2021)
15 % (de 20 % à 5 %)
Hôtellerie et tourisme
Soutien sectoriel
-
Irlande
7 mois (avril-octobre
2022)
4,5 % (de 13,5 % à 9 %)
Chauffage domestique au gaz et à
l’électricité
Soutien au
pouvoir d’achat
-
Botswana
7 mois (août 2022
janvier 2023)
2 % (de 14 % à 12 %)
Tous
Soutien au
pouvoir d’achat
-
Allemagne
1 an et 6 mois (octobre
2022 - mars 2024)
12 % (de 19 % à 7 %)
Gaz
Soutien au
pouvoir d’achat
-
36
Pays
Durée de la baisse
Intensité de la baisse
Secteurs concernés
Objectif
Commentaires
Luxembourg
12 mois (janvier
décembre 2023)
1 % pour le taux normal
(de 17 % à 16 %), le taux
intermédiaire (de 14 % à
13 %) et 1 % pour le
taux réduit (8 % à 7 %)
Tous les secteurs du taux normal
Les services financiers pour le taux
intermédiaire
Le gaz, l’électricité et les travaux pour le
taux réduit
Soutien au
pouvoir d’achat
-
Finlande
5 mois (décembre 2022
avril 2023)
14 % (de 24 % à 10 %)
10 % (de 10 % à 0 %)
Electricité
Transport public
Soutien au
pouvoir d’achat
des ménages
-
Portugal
15 mois (octobre 2022
décembre 2023)
7 % (de 13 % à 6 %)
Electricité domestique
Soutien au
pouvoir d’achat
des ménages
-
Belgique
7 mois (mars
septembre
2022)
15 % (21 % à 6 %)
Electricité et gaz naturel
Soutien au
pouvoir d’achat
des ménages
-
Grèce
3 ans (juin 2020
juin
2023), quatre fois
étendues
11 % (de 24 % à 13 %)
Café, transport, boissons non-
alcoolisées, cinéma, salles de sport,
écoles de danse et tourisme
Soutien au
pouvoir d’achat
des ménages
-
Pologne
11 mois (février 2022
décembre 2022),
prolongée une fois
TVA baissée à 8 %, 5 %
et 0 %
Diesel
Electricité et chauffage
Produits alimentaires, fertilisants et gaz
Soutien au
pouvoir d’achat
des ménages
-
Espagne
3 mois (octobre 2022
décembre 2022)
16 % (de 21 % à 5 %)
Gaz naturel
Soutien au
pouvoir d’achat
des ménages
-
Turquie
(mi-février 2022 - )
7 % (de 8 % à 1 %)
Fruits et légumes, huile de cuisson,
produits laitiers
Soutien au
pouvoir d’achat
des ménages
-
Source : Rapporteurs.
- 37 -
2.1.3.
Une baisse temporaire de TVA peut se révéler efficace afin de relancer
l’économie sous certaines conditions
2.1.3.1.
La TVA constitue un instrument de politique budgétaire contracyclique mobilisable
dans un cadre keynésien
La TVA peut être utilisée comme un instrument de relance budgétaire par la
consommation.
Keynes (1936) expose les mécanismes fondamentaux de la politique budgétaire
discrétionnaire. Dans le cas où l’économie se trouve dans un équilibre de sous
-emploi en raison
d’une demande effective insuffisante, il est possible de relancer l’économie à travers les dépenses
publiques ou la fiscalité
via
l’effet du multiplicateur.
Les dépenses publiques intervenant
directement sur la demande effective, alors qu’une baisse de la fiscalité peut être en partie
épargnée, le multiplicateur budgétaire est plus élevé que le multiplicateur fiscal. Une baisse des
taux de TVA constitue un type de politique de relance budgétaire qui permet d’augmenter la
consommation finale des ménages, ce qui conduit à une hausse de la demande effective. La
demande effective déterminant, dans la théorie keynésienne, le niveau de production des
entreprises, donc de l’emploi, une baisse des taux de TVA permet de relancer l’économie.
À
l’inverse, il est possible de stabiliser l’économie dans une situation de surchauffe par les mêmes
mécanismes, en rehaussant les taux.
Deux conditions liées au contexte économique renforcent l’efficacité d’une politique de
relance budgétaire discrétionnaire :
l’existence d’un contexte déflationniste où l’offre est
davantage déterminée par la demande, et l’épuisement de l’efficacité de
la politique monétaire en
situation de trappe à liquidité.
En premier lieu, la politique budgétaire contracyclique est plus efficace dans un contexte
déflationniste où l’offre est davantage déterminée par la demande.
Dans un modèle d’offre globale
-demande globale,
Eggertsson et Krugman (2011) montrent le rôle
de la politique budgétaire dans un
environnement d’endettement important et de déflation.
Contrairement au modèle traditionnel, la courbe de demande globale est croissante en fonction
des prix (quand les prix baissent, la demande baisse aussi). En effet, la déflation accroît le poids
réel des dettes et contraint les débiteurs endettés à réduire leur consommation pour se
désendetter. Conformément à l’équation de Fisher, selon laquelle le taux d’intérêt
réel est égal au
taux nominal moins l’inflation, le taux d’intérêt réel augmente en période déflationniste (et ce,
d’autant plus que le taux nominal atteint la borne inférieure de zéro), ce qui affecte à la baisse
l’investissement. Un cercle vicieux de «
déflation par la dette
» (Fisher, 1933) peut s’enclencher.
Dans un tel contexte, toute politique visant à accroître l’offre (par exemple par la hausse du temps
de travail) a un effet contreproductif car elle aggrave la déflation.
Eggertsson et Krugman
sugg
èrent alors de mener une politique permettant d’augmenter le niveau d’inflation anticipée
afin que le taux d’intérêt réel
diminue malgré la frontière des taux zéro. La politique monétaire
peut y contribuer mais risque d’être rendue inefficace par la trappe
à liquidité (
cf. infra
). Une
politique budgétaire permet d’augmenter la demande,
ce qui stimule l’activité et le niveau des
prix. En outre, les débiteurs étant contraints en termes de liquidités, leurs dépenses ne dépendent
pas de leur niveau anticipé de revenu, mais de leur revenu courant
, ce qui maximise l’efficacité de
la relance.
En second lieu, la mise en place d’une politique budgétaire contracyclique est à privilégier
quand la politique monétaire ne parvient pas à stabiliser l’économie seule, dans
un
contexte de taux
d’intérêt
bas et de trappe à liquidité.
- 38 -
Les politiques monétaires conventionnelles sont peu efficaces dans ce contexte.
L’économie se
trouve dans une trappe à liquidité
quand les taux d’intérêt ont atteint un niveau suffisamment bas
pour que la préférence pour la liquidité soit infinie. Dès lors, l’augmentation du niveau de
liquidités ne se traduit plus par une baisse du taux d’intérêt. Dans un tel contexte, la politique
monétaire n’est plus efficace. En outre, les outils conventionnels de politique monétaire,
notamment la baisse du taux de refinancement, ne peuvent être utilisés davantage en raison de la
frontière des taux zéro
71
.
2.1.3.2.
L’efficacité d’une baisse temporaire de
TVA repose principalement sur un effet de
substitution intertemporelle
Dans le rapport particulier de 2015 du Conseil des prélèvements obligatoires consacré à
l’utilisation de la TVA comme instrument de politique économique
72
, les rapporteurs concluaient
à
un potentiel intérêt d’une utilisation contracyclique de la TVA même si celle
-
ci n’avait pas encore
fait l’objet de nombreuses études.
Les rapporteurs indiquaient alors :
« en bas de cycle, la baisse
des taux de TVA permettrait d’atteindre un effet de rela
nce rapide et relativement plus significatif
que d’autres mesures budgétaires, mais n’a toutefois pas été mis en œuvre dans la période récente.
L’impact contracyclique d’une hausse de TVA dans l’hypothèse d’un output gap positif n’a pas été
documenté ».
À
l’aune des politiques budgétaires contracycliques
qui reposent sur une modulation
de la TVA et qui ont été analysées
supra
, il est possible d’évaluer cette idée plus précisément.
Afin de stabiliser l’économie, il est possible de modifier la TVA de manière
permanente, à
la baisse ou à la hausse afin de provoquer un choc de demande
. Cette baisse de la TVA peut
être ciblée sur certains secteurs économiques ou généralisée. Afin de relancer l’économie, une
baisse générale est plus pertinente. En cas de baisse générale et homothétique des taux de TVA,
les prix relatifs des biens ne sont pas modifiés
: l’ensemble des prix baisse, le pouvoir d’achat des
ménages augmente et leur consommation aussi (effet revenu). Si la baisse est ciblée, la
consommation de tous les
biens peut augmenter, grâce à la hausse du pouvoir d’achat, mais celle
des biens concernés par la baisse de TVA devrait augmenter davantage, car leur prix relatif
diminue (effet substitution). Ruiz et Trannoy (2009) montrent que les élasticités-prix des biens et
services à une modification de la fiscalité ont «
un signe et un ordre de grandeur conformes à
l’intuition
». L’alimentaire, les tabacs et alcools, l’habillement, le logement et l’énergie
s’apparentent à des biens normaux et ont donc une élasticité
-
prix plus faible que l’automobile et
le transport, les loisirs, les biens divers et la restauration, qui sont plutôt des biens de luxe. La
consommation des biens et services de la deuxième catégorie est donc plus réactive à une baisse
de la fiscalité (en l
’occurrence de la TVA) que celle des biens et services de la première catégorie.
Ce choc de demande positif permet de relancer l’économie. À l’inverse, une hausse permanente de
la TVA peut avoir des effets contracycliques quand l’
output gap
73
est positif, c
’est
-à-dire quand le
PIB est supérieur au PIB potentiel, afin de ralentir l’économie.
71
Au début de la crise économique de 2008, le taux directeur de la BCE se situait à 3,75 %. Progressivement, il a
fortement diminué, atteignant 2 % en janvier 2009 et 0,50 % en mai 2013. Puis, entre mars 2016 et juillet 2022, le taux
directeur de la BCE a atteint la frontière des taux zéro, avant la hausse à 0,50 % en juillet 2022 dans le contexte
inflationniste dû à la guerre en Ukraine.
72
Rapport particulier n°4, Conseil des prélèvements obligatoires, 2015
73
L’
output gap,
ou écart de production
,
représente l’écart entre le niveau du PIB constaté et le PIB potentiel estimé,
c’est
-à-
dire le PIB résultant d’une utilisation à leur maximum des facteurs de production, sans inflation.
- 39 -
Une baisse permanente d’un taux de TVA à des fins conjoncturelles présente cependant un coût
budgétaire élevé et une efficacité limitée (
cf.
infra)
, ce qui rend son utilisation moins pertinente
que d’autres outils. Ainsi, la valeur d’un point de TVA au taux no
rmal est estimée à
environ 9,75 Md
€ par le rapport particulier n°2
74
.
D’un point de vue conjoncturel, il semble plus approprié de faire usage de baisses
temporaires de TVA, dont les coûts sont plus limités
.
En effet, une baisse temporaire de TVA
a
un effet contracyclique sur l’économie
plus fort en
ajoutant à l’effet revenu un
effet de
substitution intertemporelle
.
Ce dernier revient, pour les ménages, à
substituer de la consommation présente à de la
consommation future. En effet, une baisse temporaire de TVA indique aux agents que les prix
seront plus élevés à l’avenir que durant la période de baisse. Les consommateurs ont donc intérêt
à avancer leurs achats dans le temps, ce qui conduit à une hausse de la consommation des ménages
pendant la période de baisse temporaire et, par voie de conséquence, à une hausse de la demande.
Ces politiques reposant sur un effet de substitution intertemporelle sont qualifiées de politiques
budgétaires
non-conventionnelles
75
,
puisqu’elle
s
cherchent
à
modifier
les
anticipations
d’inflation des agents
économiques
. L’effet de substitution intertemporelle peut également être
obtenu par l’annonce d’une hausse future de la TVA sans baisse im
médiate, la hausse anticipée
des prix futurs pouvant entraîner une hausse de la demande préalable (
cf.
encadré 3).
Encadré 3
: Annoncer une série de hausses futures des taux de TVA afin de relancer l’économie
Feldstein (2002) étudie l’emploi de la politique budgétaire discrétionnaire, reposant sur
l’annonce d’une hausse future de TVA, dans un contexte
de demande et de taux d’intérêt bas
. Dans
ce cas, la politique monétaire conventionnelle n’est pas efficace pour relancer l’économie et éviter la
déflation. La politique budgétaire discrétionnaire peut alors avoir des effets contracycliques et relancer
l’économie. Elle présente l’avantage de stimuler l’économie sans accroître le déficit budgétaire,
puisqu’elle ne diminue pas les prélèvements obligatoires.
Feldstein propose d’augmenter les anticipations d’inflation des agents
économiques en annonçant une
hausse future (ou une série de hausses à venir) de la TVA. Comme le montrent Feldstein (2002) et
Correia et al. (2013), changer les anticipations d’inflation des agents
économiques les conduit à
substituer de la consommation présente à leur consommation future
.
Dans le cas d’une hausse future
des taux de TVA, l’effet doit se concentrer entre le moment de l’annonce de la hausse et sa mise en place.
Cette forme de politique budgétaire, qui repose sur les anticipations des agents et non sur la dépense ou
la baisse de la fiscalité, présente plusieurs avantages théoriques :
elle n’encourage pas un éventuel cycle déflationniste (les prix ne diminuent pas), voire elle contribue
à une politique de « reflation
» en accroissant les anticipations d’inflation, qui peuvent être
autoréalisatrices ;
elle est d’un coût nul pour les finances publiques
;
elle encourage la demande à court terme par rapport à celle à plus long terme sans affecter le budget
des ménages immédiatement.
74
Faute de données actualisées de la Direction générale du Trésor, les rapporteurs du présent rapport comme du
rapport particulier n°
2 s’appuient sur la dernière publication intitulée
:
« Le modèle d’estimation de la TVA théorique
»,
Les cahiers de la direction générale du Trésor
, n° 2016-02.
75
Par exemple par D’Acunto et al.
: «
Unconventional fiscal policy »,
NBER
Working paper series
, janvier 2018.
- 40 -
Apparue dans les années 2000, cette idée s’est développée dans les années 2010, dans un
contexte de crainte de déflation.
Contrairement au contexte actuel, l’objectif était alors de stimuler
l’inflation à moyen terme, tout en enco
urageant la consommation présente. La littérature académique
sur la question privilégiait ainsi cet outil (Feldstein, 2002 ; Correia et al., 2013
; D’Acunto et al., 2016).
Afin de compenser les effets à long terme sur la richesse des ménages
,
D’Acunto et
al. (2016) proposent
d’accompagner la hausse de TVA d’une réduction de l’impôt sur le revenu ou par des transferts financiers
vers les ménages ne payant pas d’impôt sur le revenu.
Ce type de politique apparaît néanmoins particulièrement sujet au risque
d’incohérence
temporelle (Kydland et Prescott, 1977).
En effet, la mesure stimule la consommation tant que la
hausse de TVA n’est pas effective. Le jour où cette hausse est mise en œuvre, la consommation est
négativement affectée. L’État prend donc le risque de freiner la reprise, si bien qu’il a tout intérêt à
annoncer une hausse future de la TVA, sans jamais la mettre en pratique. La crédibilité de l’annonce est
alors une condition du succès de la mesure
: si les ménages anticipent le renoncement de l’État, l’annonce
ne provoque aucune substitution intertemporelle, donc aucune stimulation de la demande à court terme.
Le Japon s’est notamment heurté à cette difficulté dans les années
2010. En 2013, le gouvernement
japonais a annoncé une hausse de la TVA en deux phases, une première hausse de 5 à 8 % en avril 2014
et une deuxième de 8 à 10
% en octobre 2015. L’activité économique japonaise a fortement augmenté
au premier trimestre 2014 en conséquence de cette annonce (Correia, 2018). Néanmoins, elle s’est
contractée par la suite. La deuxième hausse a alors été retardée à avril 2017, mais n’a finalement pas été
réalisée. Le relatif échec de cette annonce d’une série de hausses futures de TVA afin de relancer
l’économie peut s’expliquer en partie par les prob
lèmes de crédibilité du gouvernement japonais. En
effet, les agents économiques ont anticipé que le gouvernement japonais allait reporter la hausse de TVA
en raison du contexte économique.
Source : Rapporteurs.
Les effets contracycliques sur la demande d’
une baisse temporaire de TVA sont concentrés
sur la durée de la mesure mais présentent un intérêt au-delà.
Ainsi, une baisse temporaire de
TVA concentrée sur une période de récession peut permettre de sortir de cette dernière :
l’évitement des effets d’hystérèse
76
dus à la récession constitue alors un gain en soi, qui fait que le
bilan net de la mesure est positif, même à moyen terme, lorsque la hausse de la consommation à
court terme est annulée par une baisse équivalente, à la suite du retour des taux à leur niveau
normal.
En sortant l’économie de la récession, ce type de relance peut faire en sorte que les
ménages soient moins contraints financièrement au moment de la remontée des taux de TVA,
donc des prix, ce qui signifie qu’une part plus importante
de ceux-ci pourront consommer malgré
la hausse des prix, ce qui compense l’effet potentiellement dépressif sur la demande du retour à
la normale.
Ces résultats théoriques sont cohérents avec l’étude par microsimulation de Parodi
(
cf.
encadré 4). Cette dernière montre que la baisse temporaire de TVA sur les biens durables a un
effet positif, mais limité, sur le bien-être intertemporel des ménages. En effet, comme ce type de
mesure repose sur une substitution intertemporelle, la baisse temporaire de TVA ne change pas
le nombre de biens durables achetés sur la durée de vie des ménages
: à l’augmentation d’achats
durant la période de la baisse temporaire de TVA succède une baisse de ces achats dans les deux
années suivantes. Au total, l’effet de la baisse temporaire sur les achats de biens durables demeure
positif, mais plus faible que si l’on ne considère que la durée de la mesure. Il s’agit donc
avant tout
d’un lissage intertemporel de la consommation qui peut s’avérer utile dans un contexte de
récession.
76
L’effet d’hystérèse désigne la persistance d’un effet économique alors que le choc économique l'ayant causé a pris
fin.
- 41 -
Encadré 4
: Les effets d’une baisse temporaire de la TVA dans un modèle cycle de vie à agents
hétérogènes
Parodi (2021)
simule les effets d’une baisse temporaire de la TVA de douze mois durant une
récession afin de relancer l’économie dans un modèle cycle de vie à agents hétérogènes
. Elle
distingue trois types de biens qui sont taxés à des taux de TVA différents : les biens durables, les biens
non-durables de première nécessité et les biens non-durables non-nécessaires. Elle simule deux types
de baisses temporaires de TVA : premièrement, une baisse temporaire non-annoncée sur les biens non-
durables non-nécessaires (de 10 % à 4 %) ; i
l s’agit du secteur de la restauration, de l’hôtellerie et du
tourisme ; deuxièmement, une baisse temporaire de TVA non-annoncée sur les biens durables (de 22 %
à 15 %) ; c
e taux concerne principalement les véhicules et l’équipement de maison (m
eubles et
électroménager notamment).
Parodi montre que la baisse temporaire de TVA a des effets contracycliques de court terme
beaucoup plus élevés quand elle concerne les biens durables que les biens non-durables non-
nécessaires
. Plus précisément, la baisse de 6 points de TVA sur les biens non-durables non-nécessaires
conduit à une augmentation de 1 % de leur consommation, ce qui signifie une élasticité de la taxe
inférieure à 1. Dans le cas des biens durables, leur demande augmente de 80 % à la suite de la baisse de
7 points de pourcentage de TVA, ce qui signifie une élasticité de la taxe d’un peu plus de 10. Par
conséquent, baisser temporairement la TVA sur les biens non-durables non-nécessaires ne suffit pas à
compenser l’effet négatif de la récessio
n sur la consommation de ces biens, tandis que la baisse
temporaire de TVA sur les biens durables permet de compenser la baisse de consommation de ces biens
durables due à la récession.
Ces biens étant significativement plus consommés par les ménages les
plus aisés, la mesure la plus efficace est également la plus anti-redistributive.
Les effets contracycliques de la baisse temporaire de TVA sur les biens non-durables non-nécessaires
sont dus à deux canaux. D’une part, il y a une substitution intra
temporelle entre les deux catégories de
biens non-durables (ceux de première nécessité et les autres). Les ménages augmentent leur
consommation de biens non-durables non-nécessaires, car ils deviennent relativement moins chers en
raison de la baisse temporaire de TVA. Le deuxième mécanisme en jeu est un effet revenu positif sur les
biens qui ne sont pas concernés par la baisse temporaire de TVA (les biens durables) et sur l’épargne en
capitaux financiers. Les ménages disposent de ressources supplémentaires qui leur permettent
d’augmenter leur demande de biens durables et leur épargne. La confluence de ces canaux explique le
faible effet d’une baisse temporaire sur la consommation de biens non
-durables non-nécessaires.
Les effets contracycliques de la baisse temporaire de TVA sur les biens durables proviennent
d’un effet de substitution intertemporelle
. Les ménages avancent leur consommation de biens
durables pour profiter de la baisse temporaire de TVA. La hausse de la consommation de biens durables
durant la pér
iode de la baisse temporaire de TVA est suivie d’une baisse de celle
-ci dans les deux années
qui suivent. Au total, l’effet sur leur consommation reste positif, mais plus faible que si l’on ne regarde
que l’année de la mesure. Cet effet est en outre minimi
sé si les ménages anticipent un haut niveau
d’incertitude à l’avenir.
Enfin, Parodi compare les effets d’une baisse temporaire de TVA à ceux d’une politique contracyclique
reposant sur un transfert d’argent direct aux ménages ayant un coût budgétaire équivalent. L’effet d’un
transfert financier direct aux agents durant une récession est négligeable (la demande de biens durables
augmente de moins de 5 %)
en raison de l’augmentation de l’épargne des ménages, sans stimuler la
demande de biens de consommation.
Source : Parodi, 2021.
- 42 -
Empiriquement, l’efficacité des baisses temporaires de TVA à court terme repose sur la
rapidité de sa mise en place et sur sa lisibilité pour les consommateurs, qui les conduit à
réagir rapidement à celle-ci.
D’une part, une baisse temporaire de TVA ne suppose qu’une
modification de la loi fiscale et peut donc être effective très rapidement. À l’inverse, d’autres outils
de politique budgétaire contracyclique, comme une hausse de l’investissement public, nécessitent
des délais de
mise en place beaucoup plus longs. D’autre part,
Crossley et al. (2014) estiment que
le niveau d’information de la baisse temporaire de TVA au Royaume
-Uni des ménages
britanniques était important. Une baisse temporaire de TVA est facilement compréhensible pour
les consommateurs, comme le montre également le fait que ses effets ne sont pas concentrés sur
les ménages les plus éduqués financièrement ou ayant des plans de consommation et d’épargne à
long terme (D’Acunto, Hoang et Weber, 2022). En cela, une bai
sse temporaire de TVA se distingue
de la politique monétaire non-conventionnelle (notamment le
forward guidance
) qui requiert des
connaissances techniques pour être comprise des ménages et ainsi, avoir un impact sur leurs
anticipations d’inflation
.
Enfin, la modulation de la TVA à des fins conjoncturelles peut s’appliquer à tous les taux de
TVA ou seulement à certains taux ou secteurs de l’économie.
L’intérêt de cibler certains
secteurs de l’économie peut être triple
:
premièrement, cibler la baisse temporaire de TVA sur certains secteurs permet de cibler les
biens et services les plus touchés par l’inflation si un des objectifs de la baisse temporaire
est de réduire l’inflation. C’est par exemple ce que fait l’Allemagne depuis octobre 202
2 en
ciblant le secteur du gaz ;
deuxièmement, cibler la baisse temporaire de TVA sur des secteurs particuliers peut
permettre de rendre la mesure plus efficace en visant les secteurs où le taux de répercussion
de la baisse de TVA sera le plus élevé possible (voir partie 1 de ce rapport) et où la demande
est la plus élastique aux prix ;
troisièmement, cibler la baisse temporaire de TVA sur des secteurs particuliers peut
permettre d’éviter que les bénéfices de cette mesure aillent à des producteurs étrangers si
elle stimule principalement la consommation de biens importés. Ainsi, pour relancer
l’économie nationale, il peut être plus opportun de cibler un secteur comme le tourisme,
dont la production ne peut par définition qu’être nationale (même si ce dernier est déjà
soumis à un taux réduit dans de nombreux pays).
- 43 -
2.1.4.
L’efficacité de la baisse temporaire de la TVA souffre néanmoins de nombreuses
limites
2.1.4.1.
La baisse de TVA est moins efficace que les autres outils de relance budgétaire
Modifier les taux de TVA de manière permanente ou temporaire à des fins conjoncturelles
présente les mêmes limites potentielles que la politique budgétaire discrétionnaire dans
son ensemble :
l’efficacité d’une politique budgétaire contracyclique dépend tout d’abord de
l’ampleur de l’effet Rica
rdo-Barro
. Barro (1974) identifie des raisons expliquant une
neutralisation de l’effet multiplicateur d’une relance budgétaire. En effet, les agents
anticipent qu’un creusement du déficit public présent entraînera nécessairement une
hausse des impôts pour
le financer à l’avenir. L’équivalence ricardienne suppose
notamment que les agents sont parfaitement rationnels, c’est
-à-
dire qu’ils peuvent anticiper
sans erreur l’avenir. Mello et al. (2004) estiment empiriquement l’ampleur de l’équivalence
ricardienne à
partir d’un échantillon de 21 pays
membres
de l’OCDE. Ils montrent que la
hausse de l’épargne privée se substitue
,
pour une proportion allant d’un tiers à la moitié
, à
la baisse de l’épargne publique, ce qui signifie qu’il convient de rejeter l’équivalenc
e
ricardienne complète, mais qu’il peut exister des effets ricardiens partiels qui réduisent
l’efficacité de la politique budgétaire. À la hausse de l’épargne due aux comportements
ricardiens peut s’ajouter une hausse de l’épargne de précaution, notamment
en cas
d’incertitude élevée (
cf.
2.2.1. de ce rapport), qui contribue à affaiblir davantage encore
l’efficacité de la politique budgétaire
;
une politique budgétaire contracyclique peut en outre perdre en efficacité si l’effet
d’éviction est trop
important
. L’effet d’éviction peut d’une part être interne
: la hausse du
déficit public lors d’une expansion budgétaire provoque une hausse du taux d’intérêt de
long terme, ce qui a pour conséquence de réduire la dépense privée. Cette éviction résulte
d’une perturbation de l’équilibre épargne
-
investissement. Il peut d’autre part y avoir un
effet d’éviction externe, qui diminue l’efficacité de la politique budgétaire contracyclique en
provoquant, à la suite de la hausse du taux d’intérêt, une appréciation d
u taux de change qui
nuit à la compétitivité-prix du pays ;
enfin, une politique budgétaire contracyclique présente un coût très important pour
les
finances
publiques
et
donc
un
calcul
coûts-avantages
dépendant
des
multiplicateurs.
Batini et al. (2004) et Mineshima et al. (2014) montrent que le
multiplicateur budgétaire dépend négativement du degré d’ouverture, positivement de la
taille de l’économie et négativement de la pression fiscale exercée par le gouvernement. En
outre, ils montrent que le multiplicateur de court terme est plus élevé pour les dépenses en
biens et services (multiplicateur budgétaire) que pour les transferts aux ménages ou les
réductions d’impôts (multiplicateur fiscal). Enfin, le multiplicateur budgétaire est
significativement plus faible lorsque la situation des finances publiques est fragile
(endettement élevé) en raison de l’hypothèse d’équivalence ricardienne qui conduit à la
constitution d’une épargne de précaution.
Sans prendre en compte les effets de substitution intertemporelle, une baisse de TVA est
moins efficace à un an et à deux ans que les autres outils de relance budgétaire disponibles.
Selon le modèle de macrosimulation
Mésange,
qui permet de simuler des chocs de faible ampleur
de façon linéaire (
cf.
encadré 5)
,
une baisse de la TVA équivalente à un demi-point de PIB (soit une
baisse de deux points du taux normal de TVA) est significativement moins efficace pour relancer
la consommation des ménages et
l’investissement privé que d’
autres outils classiques disponibles,
pour un montant de stimulus budgétaire égal (hausse équivalente de la dépense publique ou de
l’investissement public ou encore baisse de la CSG).
Les résultats du modèle
Mésange
sur les
différents types de politique de stabilisation macroéconomique sont présentés au tableau 4 à un
an et au tableau 5 à deux ans.
- 44 -
Tableau 4 : Effets à 1 an
d’un stimulus budgétaire équivalent à 0,5
% du PIB par différents outils de
relance budgétaire
Facteur
macroéconomique
(variation en %)
TVA
CSG
Dépense
publique
Investissement
public
Baisse des
cotisations
sociales
employeurs
PIB
0,16
0,20
0,39
0,66
0,10
Consommation des
ménages
0,29
0,40
0,35
0,21
0,15
Investissement
0,23
0,31
0,62
3,29
0,14
Revenu des
ménages
0,55
0,80
0,61
0,30
0,20
Solde primaire des
APU (variation en
p.p. du PIB)
- 0,40
- 0,40
- 0,26
- 0,25
- 0,36
Source
: Rapporteurs, d’après Mésange 2017.
Tableau 5 : Effets à 2 ans
d’un stimulus budgétaire équivalent à 0,5
% du PIB par différents outils
de relance budgétaire (deuxième année)
Facteur
macroéconomique
(variation en %)
TVA
CSG
Dépense
publique
Investissement
public
Baisse des
cotisations
sociales
employeurs
PIB
0,33
0,42
0,53
0,69
0,28
Consommation des
ménages
0,52
0,84
0,68
0,45
0,37
Investissement
0,68
0,81
0,98
3,49
0,49
Revenu des
ménages
0,55
0,93
0,79
0,49
0,33
Solde primaire des
APU (variation en
p.p. du PIB)
- 0,18
- 0,25
- 0,16
- 0,13
- 0,21
Source
: Rapporteurs, d’après Mésange 2017.
En effet, une baisse de deux points de TVA en France a pour effet une augmentation de 0,16 % du
PIB au bout d’un an, alors qu
e les outils alternatifs que sont la CSG, la dépense publique et
l’investissement public permettent des hausses du PIB de r
espectivement 0,20 %, 0,39 %
et 0,66
% au bout d’un an. Seule une baisse des cotisations sociales employeurs est moins efficace
(hausse de 0,10
% du PIB). Au bout de deux ans, les écarts d’efficacité se maintiennent, voire
s’accentuent. Une baisse de TVA conduit à une hausse du PIB de 0,33
%, ce qui est inférieur à tous
les autres instruments comparables testés dans le cadre du modèle
Mésange
, hormis une baisse
des cotisations sociales employeurs.
Une baisse de la CSG, une hausse de la dépense publique et
une hausse de l’investissement public ont respectivement
pour conséquence une hausse
de 0,42 %, 0,53 % et 0,69 % du PIB à horizon deux ans.
- 45 -
Le modèle Mésange rappelle ainsi que les multiplicateurs budgétaires sont plus importants que
les multiplicateurs fiscaux. L’effet principal d’une baisse temporaire de TVA porte sur la
consommation et le revenu des ménages, mais demeure inférieur à une baisse de CSG ou à une
hausse de la dépense publique (respectivement 0,29 %, 0,40 % et 0,35 % à horizon un an pour la
consommation des ménages et 0,55 %, 0,80 % et 0,61
% pour le revenu des ménages au bout d’un
an). Au bout de deux ans, une baisse de TV
A demeure moins efficace qu’une baisse de CSG (hausse
de 0,84 % de la consommation des ménages et de 0,93
% du revenu des ménages) et qu’une
hausse de la dépense publique (hausse de 0,68 % de la consommation des ménages et de 0,79 %
du revenu des ménages).
En particulier, l’effet sur l’investissement d’une baisse de TVA est inférieur aux autres
instruments, hormis une baisse des cotisations sociales employeurs
,
au bout d’un an
(hausse
de 0,23
% de l’investissement pour la TVA, contre 0,31
% pour la CSG, 0,62 % pour la dépense
publique, 3,29
% pour l’investissement public et 0,14
% pour les cotisations sociales employeurs).
Au bout de deux ans, les écarts se resserrent, mais l’ordre d’efficacité n’est pas modifié concernant
l’investissement (respectivement h
ausse de 0,68 %, 0,81 %, 0,98 %, 3,49 % et 0,49 %). En outre,
la baisse de TVA est la dépense fiscale la plus coûteuse pour les finances publiques à horizon
d’un
an (- 0,40 point sur le solde primaire des APU pour la TVA, contre - 0,40 point pour
la CSG, - 0,26 point
pour
la
dépense
publique,
- 0,25 point
pour l’investissement public
et - 0,36 point pour la baisse des cotisations sociales employeurs). Au bout de deux ans, la CSG et
la baisse des cotisations sociales employeurs deviennent des instruments plus coûteux que la
baisse de TVA (- 0,18 point pour la TVA, - 0,25 point pour la CSG et - 0,21 point pour les cotisations
sociales employeurs). La baisse de TVA reste néanmoins plus coûteuse que la dépense publique
et l’investissement public à horizon deux a
ns (respectivement - 0,16 point et - 0,13 point).
Par
conséquent, en plus d’être moins efficace que d’autres instruments comparables afin de
stabiliser l’économie, une baisse de TVA présente des coûts plus importants pour les
finances publiques.
- 46 -
Encadré 5 : Le modèle Mésange
Qu’est
-ce que le modèle Mésange ?
Mésange (modèle économétrique de simulation et d’analyse générale de l’économie) est un modèle
macroéconométrique trimestriel de l’économie française développé et utilisé
conjointement
par l’Insee
et la DG Trésor. Un document de travail de 2017 présente la nouvelle version de ce modèle, réestimé sur
les résultats définitifs des comptes trimestriels du 1
er
trimestre 2016 en nouvelle base (2010).
Mésange se caractérise par une dynamique keynésienne à court terme et un équilibre de long terme
davantage déterminé par des facteurs d’offre. La structure du modèle reste proche de la précédente
version (Klein et Simon, 2010), mais y intègre des enrichissements, inspirés par les besoins en termes
d’évaluation apparus ces dernières années ainsi que par les débats économiques actuels.
L’économie française est modélisée sous la forme d’une «
petite économie ouverte » (environnement
international supposé exogène) et présente une désagrégation sectorielle plus fine que dans la
précédente version (secteur manufacturier, services abrités, services exposés, énergie et secteur non
marchand). Par ailleurs, la modélisation du marché du travail est enrichie par la distinction entre deux
types de
salariés − qualifiés et non qualifiés − permettant notamment d’évaluer l’impact de mesures
ciblées de politique économique.
Linéarité des chocs présentée par les rapporteurs
Il convient de rappeler que les variantes présentées constituent des chocs analytiques destinés à étudier
le comportement du modèle dans un cadre très simple, où seul un nombre limité de variables exogènes
est affecté (en général, une seule variable exogène). Ces chocs diffèrent donc de scénarios réalistes qui,
dans l’utilisation courante du modèle, nécessitent de combiner plusieurs des chocs présentés ici, ou d’en
construire de spécifiques, et selon différentes intensités. À cet égard, dès lors que les chocs sont
d’ampleur limitée, la linéarité du modèle permet de simuler un scénari
o réaliste comme une
combinaison linéaire de chocs analytiques. Pour l’étude de chocs de plus forte ampleur, entraînant des
modifications profondes de l’économie, l’utilisation de Mésange devient moins directe.
Source : Documents de travail de la DG Trésor, n°2017/04 - mai 2017.
2.1.4.2.
En outre, la répercussion sur les prix d’une baisse de TVA varie selon les marchés, et
peut être inférieure à la répercussion à la hausse
Afin d’être efficace, une baisse temporaire de TVA doi
t se répercuter en partie ou en totalité
sur les prix.
Les études évaluant les baisses temporaires de TVA s’accordent sur leur capacité à
baisser le niveau des prix à la consommation, mais ne constatent pas une répercussion intégrale.
La baisse temporaire de TVA décidée au Royaume-Uni en 2008-2009 a été répercutée à 75 % sur
les prix à la consommation d’après Blundell (2009)
,
qui fait l’hypothèse que toutes les baisses de
prix sont dues à la baisse temporaire du taux normal de TVA. Les études ne prenant en compte
que les biens et services dont le prix a baissé entre 1,4 % et 2,9
% (ce qui correspond à l’ampleur
de la baisse de
TVA) font état d’un taux de répercussion plus faible de 38
% (Pike et al., 2019). La
baisse temporaire de TVA en Allemagne serait la cause d’une baisse de
1,3 % du prix des biens et
services dans les supermarchés, ce qui correspond à un taux de répercussion de 70 % (Fuest,
Neumeier et Stöhlker, 2021). Une étude de la Bundesbank (2020) a évalué à 60 % le taux de
répercussion pour l’ensemble des biens et services.
Les prix réagissent de manière assez similaire à des baisses permanentes des taux de TVA,
en fonction de paramètres multiples (
cf.
partie 1.1. de ce rapport).
- 47 -
Le taux de répercussion des prix à une baisse temporaire de TVA est plus fort dans les
secteurs où les entreprises sont confrontées à des marchés fortement concurrentiels.
Un
fort degré de concurrence conduit les entreprises à des niveaux de profit contraints et à moduler
leurs prix à la baisse au risque que les consommateurs se reportent sur d’autres entreprises ayant
répercuté la baisse de la TVA sur leurs prix. Dans le cas de marchés concurrentiels, le taux
d’incidence d’une baisse de la TVA devrait être plus élevé quand la demande est élastique et l’offre
ne l’est pas. Fuest, Neumeier et Stöhlker (2021) estiment empiriquement cette relation dans le cas
allemand. Ils montrent que le taux d’incidence d’une baisse ponctuelle de TVA est de près de
100 % pour les produits offerts par plusieurs marques dans le cas allemand. Dans le cas de
marchés peu concurrentiels, l’offre est moins élastique aux prix. Quand les marchés ne sont pas
concurrentiels, il y a donc un comportement de marge des entreprises, qui augmentent leurs
profits plutôt que de répercuter intégralement la baisse de TVA sur les prix.
Le taux de répercussion des prix à une baisse temporaire des taux de TVA est également
plus élevé pour les biens et services dont la demande dépend fortement des prix.
Montag,
Sagimuldina et Schnitzer (2020) montrent que les stations-services ont répercuté la baisse
temporaire de TVA en Allemagne à hauteur de 40 % pour les carburants de type E5 et de 61 %
pour les carburants de type E10. Ils expliquent cette différence par le degré de concurrence plus
fort pour les carburants de type E10 et par les caractéristiques des ménages achetant ce type de
carburant. En effet, les carburants de type E10 sont moins
chers que ceux de type E5 alors qu’ils
présentent des caractéristiques proches. Les conducteurs choisissant d’acheter des carburants de
type E5 sont donc moins sensibles aux prix que ceux achetant du type E10. Les stations-services
répercutent donc plus l
a baisse de TVA sur les produits pour lesquels l’élasticité de la demande
aux prix est plus forte. Il est donc pertinent de cibler la baisse temporaire de TVA sur les produits
se trouvant sur des marchés fortement concurrentiels et pour lesquels les consommateurs sont
plus sensibles au prix afin d’améliorer l’efficacité de ce type de politique.
Les études empiriques n’insistent pas sur la question de l’existence de coûts de
catalogue («
menu
costs
») qui pourraient expliquer une certaine rigidité des prix et la répercussion partielle de la
baisse de TVA sur les prix.
L’effet de la baisse temporaire de TVA est plus marqué pour les biens durables que pour
les autres types de biens, ce qui montre
l’importance de l’effet
de substitution
intertemporelle.
Au Royaume-Uni, la baisse temporaire de TVA décidée en 2008-2009 a eu pour
effet une hausse de 1 % des ventes de détail (notamment portée par la consommation des
équipements de maison)
d’après Crossley, Low et Sleeman (2014)
. La baisse temporaire de TVA
du second semestre 2020 en Allemagne a conduit à une hausse de 22
Md€ de la consommation de
biens durables. Plus précisément, elle a eu pour conséquence une augmentation relative de 37 %
de la consommation de biens durables pour les ménages ayant perçu la mesure par rapport à ceux
l’ayant peu ou pas perçu (
Bachmann et al., 2022
). D’après la même étude, la différence était de
10 % pour les biens et services semi-durables et de 0 % pour les biens et services non-durables.
Ceci suggère
que l’effet sur la consommation d’une baisse temporaire de TVA augmente avec la
durabilité des biens et services.
En théorie, toutes choses étant égales par ailleurs, la réaction des prix à la hausse des taux
de TVA devrait être symétrique à la baisse survenue lors de la mise en place de la politique
de relance.
Les études empiriques montrent néanmoins que cette symétrie n’est pas
toujours constatée
(
cf.
partie 1) :
le taux de répercussion sur les prix des hausses des TVA est
supérieur à celui des baisses.
- 48 -
Dans certains secteurs, la baisse temporaire de la TVA peut conduire à moyen terme à une
hausse du prix de marché, la répercussion au retour à la hausse étant supérieure à celle
connue lors de la baisse initiale. À l’inverse, sur des marchés fortement c
oncurrentiels, le
retour au niveau initial de taux de TVA ne conduit pas immédiatement à des hausses de
prix.
En Allemagne, Fuest et al. (2021) montrent que les prix des supermarchés n’étaient en
moyenne pas revenus à un niveau aussi élevé qu’avant la mise
en place de la baisse temporaire de
TVA trois mois après le retour à la normale des taux de TVA. Ils expliquent cette réaction
asymétrique des prix par le degré de concurrence sur les marchés qu’ils étudient. En effet, les
produits offerts par seulement q
uelques producteurs sont revenus à leur niveau d’avant la
réforme au moment du retour à la normale des taux de TVA. Au contraire, les produits se trouvant
sur des marchés fortement concurrentiels sont restés à des niveaux plus bas malgré le retour des
taux
à leur niveau d’avant la réforme.
2.1.4.3.
De fait, les études empiriques révèlent des effets limités pour un coût élevé
Les hypothèses de la littérature ne sont que partiellement vérifiées par les expériences
conduites au Royaume-Uni en 2008-2009 et en Allemagne au second semestre 2020
. Par
exemple, Parodi (2021) suppose une répercussion intégrale de la baisse de TVA sur les prix et
simule dans son modèle une baisse temporaire de TVA de 7 points sur les biens durables, dont le
coût pour les finances publiques ser
ait très élevé et paraît peu réaliste. De fait, la baisse n’a été
que de 2,5 points sur le taux normal dans le cas britannique et de 3 points sur le taux normal dans
le cas allemand. Or, il est peu probable que l’effet d’une baisse de TVA soit linéaire sel
on son
ampleur entre 1,5 et 7 points au regard des effets significativement différents sur les anticipations
des agents et sur l’ajustement des prix.
De fait, les études empiriques concluent à des effets
réels mais limités par rapport aux avantages théoriques décrits ci-dessus
. Par exemple,
Blundell et al. (2009) indiquent sur le cas du Royaume-Uni et en période de récession que
«
l’incertitude causé par la récession rend l’impact des baisses de TVA plus timoré qu’on aurait pu
l’espérer, s’agissant en parti
culier de la demande de biens durables ».
En outre, comme le montre
Parodi (2021), l’incertitude, particulièrement élevée lors des crises de 2008 et du Covid, réduit
l’efficacité d’une baisse temporaire de TVA afin de relancer l’économie. Dans sa simulatio
n, la
demande de biens durables augmente de 10 à 20 points de moins quand elle suppose un niveau
d’incertitude élevé.
En
revanche,
les
évaluations
des
expériences
britannique
(2008-2009)
et
allemande
(2020) confirment que la remontée des taux de TVA n’a pas d’effet dépressif
significatif sur la demande
. Dans le cas britannique, Crossley et al. (2014) ne font pas état d’un
effet dépressif sur la demande au moment de la remontée des taux de TVA. Dans le cas allemand,
Jaravel et al. (2021) montrent
qu’il y a e
u un effet bénéfique à court terme sur la demande au
second semestre 2020 mais que, à moyen terme, la baisse temporaire de TVA a été relativement
neutre puisqu’il n’y a pas eu d’effet d’entraînement de la demande.
- 49 -
Ainsi, les effets d’une baisse temporaire
de TVA sur la croissance économique se sont
avérés limités dans les cas britannique et allemand.
La simulation réalisée par Funke et Terasa
(2022) à l’aide d’un modèle DGSE
77
prédit un gain de 0,3 point de PIB en Allemagne en 2020 grâce
à la baisse temporaire de TVA au second semestre 2020. Cependant, ces résultats sont contestés
par Jaravel et al. (2021) qui montrent que l’effet sur la croissance économique d’une baisse
temporaire de TVA a été marginal. Ils notent :
« En ce qui concerne les effets stabilisateurs
macroéconomiques de la baisse temporaire de la TVA, il convient de noter que la baisse de la TVA n'a
pas eu d'effet sur la croissance économique »
(p. 18). Cette différence pourrait venir de deux
hypothèses peu réalistes émises par Funke et Teresa dans leur modèle. D’une part, ils raisonnent
en supposant que les agents économiques ont des anticipations rationnelles, c’est
-à-
dire qu’ils
anticipent sans erreur l’avenir en
moyenne. D’autre part, leur modèle est un modèle à agent
représentatif, ce qui signifie qu’ils ne prennent pas en compte l’hétérogénéité des ménages.
Les effets limités d’une baisse temporaire de TVA sur le PIB peuvent en partie être
expliqués par un effe
t d’éviction externe
:
la baisse de TVA s’applique également aux produits
importés, ce qui peut inciter les ménages à davantage consommer de biens importés, réduisant
ainsi les effets d’entraînement sur l’activité nationale. À cet égard, une baisse tempora
ire de TVA
pâtit d’un ciblage insuffisant.
Par ailleurs, la mise en place de baisses temporaires de TVA s’est avérée très coûteuse.
La
baisse temporaire de TVA de 13 mois décidée au Royaume-Uni en 2008-2009 a été estimée
à 12,4 milliards de livres sterling. La baisse temporaire de TVA de 6 mois mise en place en
Allemagne a coûté quant à elle 7 milliards d’euros. En Allemagne, baisser temporairement la TVA
a donc représenté 1,9 % du budget fédéra
l de l’année 2020 ou encore 0,2
% du PIB allemand
de 2020. Ains
i, une baisse temporaire de TVA érode fortement les recettes fiscales d’un État sans
pour autant être très efficiente. Au contraire, comme le montre Amaglobeli et al. (2022), dans un
contexte inflationniste, les recettes liées à la TVA augmentent. Ces ressources budgétaires
supplémentaires devraient donc permettre de financer des mesures plus ciblées sur certains
groupes de population ou bien plus efficaces
afin de stabiliser l’économie.
77
Dynamic stochastic general equilibrium (DGSE).
- 50 -
2.1.4.4.
Une telle mesure comporte des effets anti-redistributifs
La réaction de la demande à une baisse temporaire de TVA est principalement due à des
groupes de consommateurs présentant des caractéristiques particulières. Une baisse de
TVA ciblant l’ensemble des biens, y compris les biens durables, peut dès lors produire des
effets anti-redistributifs.
Comme le soulignent Misch et Seymen (2012),
« les réductions
temporaires des taxes sur la consommation peuvent entrer en conflit avec d'autres objectifs des
décideurs politiques dans les pays en développement, notamment la protection des groupes les plus
vulnérables en période de récession qui, par définition, consomment moins que d'autres parties de la
population. D'autres mesures qui protègent simultanément les pauvres, comme les transferts ciblés,
peuvent être plus appropriées si cela constitue une préoccupation importante pour les décideurs
politiques ».
Parodi (2021) distingue une baisse temporaire de TVA sur les biens non-durables et
une baisse temporaire de TVA sur les biens durables. Sa simulation s’appuie sur un modèle à
agent
s hétérogènes afin de modéliser les effets d’une baisse temporaire de TVA et montre que
l’effet revenu venant de la baisse temporaire de TVA sur les biens non
-durables est plus fort pour
les ménages au début de la vie professionnelle (en-dessous de 35 ans), pour ceux ayant de faibles
revenus et pour ceux ayant un faible patrimoine. Au contraire, une baisse temporaire de TVA sur
les biens durables (ce qui correspond dans son modèle au taux normal de TVA) bénéficie
principalement aux ménages dans la première partie de leur cycle de vie, aux ménages disposant
de revenus élevés et aux ménages dont la richesse (liquide et foncière) se situe au niveau de la
médiane. Ceci s’explique par deux caractéristiques de ces ménages
: ils n’ont pas encore fini de
remplir leur stock de biens durables et ne sont pas contraints financièrement, ce qui a pour
conséquence qu’ils peuvent avancer leurs achats de biens durables pour profiter de la baisse
temporaire de TVA.
Les données des enquêtes sur la consommation des ménages perm
ettent d’analyser les postes de
consommation qui bénéficieraient le plus d’une baisse temporaire du taux normal de TVA, en
France.
Celle-ci devrait notamment permettre une augmentation de la consommation des
meubles, articles
d’ameublement
et décoration, tapis et autres revêtements de sol. Or, un ménage
du premier décile dépense en moyenne cinq fois pour cette catégorie de biens qu’un ménage du
dernier décile. Les ménages du premier décile dépensent en moyenne 182 euros dans les biens de
cette catégorie, contre 945 euros pour les ménages du dernier décile. En termes de volume moyen
dans la consommation des ménages, cette catégorie de biens représente le double pour les
ménages du dixième décile par rapport à ceux du premier décile (2 % pour le dernier décile contre
1 % pour le premier décile). De la même manière, les ménages du dixième décile dépensent en
moyenne près de 6 fois plus pour l’achat de véhicules
(4 226 euros) que ceux du premier décile
(708 euros). L
’achat de véhicules neufs représente
par ailleurs 5 % de la consommation totale des
ménages du premier décile contre 9 % pour ceux du dernier décile. Enfin, les gros appareils
électroménagers qui font partie de la catégorie des biens durables sont en moyenne un peu plus
de trois fois plus consommés par les ménages du dernier décile que par ceux du premier décile
(en moyenne 90 euros pour un ménage du premier décile contre 304 euros par an pour un ménage
du dernier décile)
, même s’ils représentent une part équivalente dans la
consommation totale de
ces ménages (environ 1 %).
- 51 -
Tableau 6 : Dépenses annuelles moyennes par ménage métropolitain selon le niveau de vie
Liste des biens et services au taux
normal de TVA (20 %)
Décile 1
(en €)
Décile 10
(en €)
Décile 1 (en %
de la
consommation)
Décile 10 (en % de
la consommation)
021 - Boissons alcoolisées
188
705
1 %
2 %
022 - Tabac et produits connexes
402
374
3 %
1 %
03 -
Articles d’habillement et
chaussures
901
2 356
6 %
5 %
0451 - Electricité
601
960
4 %
2 %
0452 - Gaz et combustibles liquéfiés
(gaz de ville, butane...)
169
395
1 %
1 %
0453Z - Combustibles liquides
82
133
1 %
0 %
051 -
Meubles, articles d’ameublement
et décoration, tapis et autres
revêtements de sol, réparation de ces
articles
182
945
1 %
2 %
052 - Articles de ménage en textile
(literie, linge de maison, autre textile
d
ameublement)
22
217
0 %
0 %
053 - Gros appareils électroménagers
yc de chauffage et réparation de ces
appareils
90
304
1 %
1 %
054 - Verrerie, vaisselle, ustensiles de
cuisine et article de ménage ou toilette
34
128
0 %
0 %
055 - Outillage pour la maison et le
jardin
45
507
0 %
1 %
056 -
Biens et services pour l’entretien
courant du logement (produits et
articles d’
entretien, services
domestiques ou d
entretien pour le
logement)
211
1 652
1 %
4 %
057 - Autres dépenses en équipement
14
134
0 %
0 %
071 - Achats de véhicules
708
4 226
5 %
9 %
0721 - Pièces détachées et accessoires
pour les véhicules personnels (hors
ceux installés par un professionnel)
54
180
0 %
0 %
0722 - Carburants et lubrifiants,
antigel…
616
1 366
4 %
3 %
0723 -
Services d’entretien et
réparation des véhicules personnels
147
405
1 %
1 %
0724 -
Autres services liés à l’utilisation
de véhicules personnels
71
307
0 %
1 %
074 - Autres dépenses de transport
169
992
1 %
2 %
0812 - Achats de téléphones et
télécopieurs
70
119
0 %
0 %
0813 - Services de téléphone,
télégraphe et télécopie, internet,
recharges téléphoniques
548
728
4 %
2 %
091 - Equipements audiovisuels,
photographiques et informatiques
174
482
1 %
1 %
092 - Autres biens durables importants
du domaine des loisirs et de la culture
5
120
0 %
0 %
0931 - Jeux, jouets et passe-temps,
articles de sport, de camping et de
loisirs en plein air
130
208
1 %
0 %
093A - Animaux
d’agrément
136
185
1 %
0 %
0953 - Imprimés divers
4
25
0 %
0 %
- 52 -
Liste des biens et services au taux
normal de TVA (20 %)
Décile 1
(en €)
Décile 10
(en €)
Décile 1 (en %
de la
consommation)
Décile 10 (en % de
la consommation)
0954 - Articles de papeterie et de dessin
37
129
0 %
0 %
097 - Autres dépenses de loisirs
95
608
1 %
1 %
121 - Services et produits de soins
personnels
396
1 253
3 %
3 %
123 - Effets personnels
91
419
1 %
1 %
127 - Autres services
217
1 604
1 %
3 %
Source : Insee, enquête Budget de famille 2017.
Par conséquent, une baisse temporaire de TVA concentré sur le taux normal profiterait plus aux
ménages les plus aisés par rapport aux ménages les plus modestes, que ce soit en termes de
volume de consommation ou de part que ces biens représentent dans leur consommation.
Une baisse temporaire de TVA qui serait ciblée sur les taux intermédiaire, réduit ou super-
réduit, ne serait pas nécessairement plus judicieuse du point de vue de la justice sociale
(voir tableau 7). Hormis le cas particulier des produits alimentaires et boissons non-alcoolisées
(soumis au taux réduit) dont la consommation représente en moyenne 20 % de la consommation
des ménages du premier décile contre 14 % de celle des ménages du dernier décile, la majorité
des autres catégories de biens et services soumis à des taux réduits de TVA sont plus consommées
en volume et en proportion par les ménages les plus aisés. Les dépenses effectuées au sein de
restaurants et cafés (soumises au taux intermédiaire) sont plus de cinq fois supérieures en
moyenne pour les ménages du dernier décile (2 519 euros) que pour ceux du premier décile (434
euros). En proportion, ces dépenses représentent 3 % de la consommation des ménages du
premier décile contre 5 % de celle des ménages du dernier décile.
Tableau 7 : Dépenses annuelles moyennes par ménage métropolitain selon le niveau de vie
Liste des biens et services aux
autres taux
Taux de
TVA
Décile 1
Décile 10
Décile 1 en %
de la
consommation
Décile 10 en %
de la
consommation
01 - Produits alimentaires et
boissons non-alcoolisées
5,5 %
2 885
6 572
20 %
14 %
043 - Travaux courants
d’entretien et de réparation du
logement (hors gros travaux)
10,0 %
63
302
0 %
1 %
0443 -
Factures d’eau
5,5 %
173
340
1 %
1 %
0444 - Charges collectives
10,0 %
578
887
4 %
2 %
045AZ - Combustibles solides
10,0 %
34
60
0 %
0 %
046 - Autres dépenses
d’habitation
10,0 %
8
268
0 %
1 %
061 - Produits et appareils
thérapeutiques, matériel médical
2,1 %
141
408
1 %
1 %
073 - Services de transport
10,0 %
486
1 298
3 %
3 %
0932 - Horticulture, accessoires
et frais de livraison
10,0 %
74
266
1 %
1 %
0941 - Services sportifs et
récréatifs
10,0 %
123
807
1 %
2 %
0942 - Services culturels
10,0 %
283
800
2 %
2 %
0943 - jeux de hasard (loto,
tiercé …)
0,0 %
25
38
0 %
0 %
0951 - Livres
5,5 %
84
294
1 %
1 %
0952 - Journaux et périodiques
2,1 %
35
209
0 %
0 %
096 - Voyages à forfait
0,0 %
94
1 181
1 %
3 %
1111 - Restaurants et cafés
10,0 %
434
2 519
3 %
5 %
- 53 -
Liste des biens et services aux
autres taux
Taux de
TVA
Décile 1
Décile 10
Décile 1 en %
de la
consommation
Décile 10 en %
de la
consommation
1112 - Cantines
5,5 %
272
622
2 %
1 %
1113 - Autres dépenses de
restauration
10,0 %
86
751
1 %
2 %
112 -
Services d’hébergement
10,0 %
95
1 090
1 %
2 %
124 - Protection sociale
5,5 %
43
597
0 %
1 %
Source : Insee, enquête Budget de famille 2017.
Constat n° 4 : B
ien qu’ayant des effets sur la demande et les prix, une baisse temporaire de
TVA est un instrument macroéconomique moins pertinent que les autres outils de relance
budgétaire.
Les évaluations empiriques des baisses montrent en outre des effets limités alors que
le coût pour les finances publiques est élevé.
La capacité à mettre un terme à la période de
réduction temporaire et les effets anti-redistri
butifs d’une telle mesure sont enfin à prendre en
compte.
2.2.
Une baisse temporaire de TVA est peu pertinente dans le contexte actuel
d’offre contrainte et d’inflation forte
2.2.1.
L’offre évolue dans un contexte contraint et l’économie est peu à même de réagir
à un choc de demande
La croissance actuelle est proche du niveau de croissance potentielle après le rattrapage
des effets liés à la crise sanitaire (
cf.
tableau 8)
.
Après une forte croissance du PIB de
l’économie française en 2021 (+
6,8
%) en réaction à la forte chute de l’activité économique
en 2020 en raison de la crise sanitaire (- 7,9 %)
78
, les perspectives de croissance française ont été
significativement revues à la baisse pour 2022 avec la crise énergétique et la hausse de
l’incertitude internationale à la suite du nouveau contexte géopolitique. En effet, l’Observatoire
français des conjonctures
économiques (OFCE) estime la croissance de l’économie française
en 2022 à seulement 2,4
%, suivie d’un ralentissement à 1
% en 2023. Les mesures de soutien de
court terme mises en place en France devraient néanmoins permettre d’éviter une récession
en 2023. De fait, la croissance française en 2023 ne serait pas éloignée de la croissance potentielle
estimée. Comme le souligne le point de conjoncture d’octobre 2022 de la Banque
de France, le
taux d’utilisation des capacités de production est au
-dessus de sa moyenne historique dans la
plupart des secteurs, à l’exception principale de l’aéronautique et des autres transports (écart
de
5 points). Il s’agirait ainsi de la fin d’une phase de rattrapage du PIB français à la suite de la
phase de récession due aux restrictions sanitaires.
En effet, le gouvernement estime la croissance potentielle de la France à 1,35 % dans le projet de
loi de finances pour 2023 par an sur la période 2022-2027. Néanmoins, le Haut conseil des
finances publiques (HCFP) ou encore la Commission européenne jugent ce chiffre surestimé en
raison d’une hypothèse plus conservatrice sur les effets des futures réformes sur le marché du
travail et sur les gains de productivité. Le HCFP estime la croissance potentielle de la France à
1,05 % (Redoules, 2022)
. Ainsi, la croissance attendue pour 2023 ne s’éloigne pas de la croissance
potentielle et ne justifie pas de politique de relance.
78
OFCE, 2022.
- 54 -
Tableau 8 : Estimations de la croissance potentielle
en France à l’automne 2022
Source
Date
Niveau de croissance potentielle estimée (en
%)
Gouvernement
79
octobre 2022
1,35
OFCE
80
juillet 2022
1,30
Haut conseil des finances publiques
81
juillet 2022
1,05
Commission européenne
82
mai 2022
1,10
Fonds monétaire international
83
avril 2022
1,38
Source
: Rapporteurs d’après points de conjoncture
des différentes institutions citées.
L’offre agit aujourd’hui dans un contexte contraint et l’économie semble peu à même de
réagir à un choc de demande.
L’offre agit aujourd’hui dans un contexte contraint en raison de
tensions sur l’approvisionnement de biens nécessaires à la production, notamment dans les
secteurs de l’automobile et du textile, du fait des effets résiduels de la crise
sanitaire sur les
chaînes de production mondiales et de la crise géopolitique actuelle, liées à la guerre en Ukraine.
En effet, le rebond économique de 2021 a relancé les échanges internationaux de matières
premières et de produits intermédiaires. Cette brusque reprise a nourri des tensions sur le
marché des matières premières et des biens intermédiaires. En outre, en Chine, la politique du
« zéro-Covid
» a eu pour conséquence un arrêt complet de l’activité dans les zones confinées, ce
qui a perturbé l’approvisionnement des économies dépendantes de la Chine. L’industrie a été le
secteur le plus touché par cette politique stricte de lutte contre la pandémie
. Enfin, l’invasion de
l’Ukraine par la Russie a renforcé les tensions sur le marché de l’énergie et notamment du gaz
naturel en Europe, portant leurs prix à des niveaux historiques. Les mesures de rétorsion
réciproques entre l’Europe et la Russie avec, d’une part, les sanctions occidentales et d’autre part,
les restrictions russes sur la livraison de gaz dont certains pays eu
ropéens comme l’Allemagne ou
l’Italie sont très dépendants, ont accentué les tensions sur les chaînes de production.
L’engagement européen d’arrêter les approvisionnements en gaz russe devrait encore plus
ralentir les possibilités de production des entrepr
ises. Ces contraintes portant sur l’offre touchent
en priorité le secteur de l’industrie. Comme le souligne le point de conjoncture d’octobre 2022 de
la Banque de France (
cf.
graphique 7), 49
% des chefs d’entreprise dans l’industrie déclarent que
des problèmes d’approvisionnement pèsent sur leur activité. Cela touche 40
% des chefs
d’entreprise dans le secteur du bâtiment et jusqu’à 87
% dans
le secteur de l’automobile, l’un des
principaux secteurs qui serait affecté par une baisse temporaire du taux normal de TVA.
79
Projet de loi de finances pour 2023
80
Heyer, Plane et Timbeau (2022)
81
Reloudes (2022)
82
Calculs DG Trésor, sur la période 2022-2026
83
World Economic Outlook Database, April 2022
- 55 -
Graphique 7
: Part des entreprises indiquant des difficultés d’approvisionnement dans l’industrie
en septembre 2022 (en %)
Source : Banque de France, 2022.
2.2.2.
La politique monétaire est restrictive afin de lutter contre l’inflation, qu’une
baisse temporaire de TVA pourrait contribuer à alimenter
La politique monétaire de la BCE cherche aujourd’hui à limite
r la hausse des prix qui affecte
le pouvoir d’achat des ménages
, comme le montre l’évolution de son taux directeur depuis
juillet 2022. En juillet 2022, la BCE a porté son taux de refinancement principal de 0 à 0,50 %,
mettant un terme à six ans de taux directeur nul. La BCE a fait passer ce taux à 1,25 % en
septembre, puis à 2 % en novembre et 2,5 % en décembre 2022.
Or, une baisse temporaire de TVA pourrait alimenter l’inflation à moyen terme.
L’usage
d’une baisse temporaire de TVA, du fait d’une transmission à la baisse inférieure à la transmission
à la hausse, pourrait accélérer l’inflation à moyen terme,
et ce
d’autant plus
que le contexte est
caractérisé par une offre relativement inélastique (
cf. supra)
. Comme le soulignent Benzarti et
Carloni (2019),
«
puisque les prix s’ajustent à la hausse, mais pas à la baisse, utiliser une baisse
temporaire de TVA afin de stimuler la demande pourrait avoir l’effet opposé, conduisant
à un prix
d’équilibr
e plus élevé quand la baisse prend fin, et profitant principalement aux entreprises et ce, au
détriment des consommateurs ».
Une politique budgétaire expansionniste de baisse de la TVA
s’articulerait donc mal avec une politique monétaire restrictive.
2.2.3.
La ré
percussion sur la demande d’une baisse temporaire de TVA n’est pas
assurée en raison de la structure des taux et du niveau d’incertitude actuels
En France, l’effet contracyclique d’une baisse temporaire de TVA pourrait par ailleurs être
limité, la transmis
sion sur les prix n’étant pas assurée.
Dans un contexte inflationniste, les
repères de prix sont davantage brouillés pour les consommateurs. Par conséquent, les entreprises
peuvent plus facilement ne pas répercuter la baisse de TVA sur les prix sans que les
consommateurs s’en rendent compte.
- 56 -
En outre, la constitution d’une épargne de précaution pourrait se substituer à la
consommation dans le contexte actuel marqué par un haut niveau d’incertitude, sans pour
autant que cette épargne soit nécessairement lié
e à l’existence d’un effet Ricardo
-Barro.
Comme le souligne le point de conjoncture d’octobre 2022 de la Banque de France, l’incertitude
84
se situe d’une part à un niveau très élevé, proche de celui rencontré durant le deuxième
confinement lié à la recrudescence des contaminations de Covid-19 et durant le déclenchement
de la guerre en Ukraine, en particulier dans le secteur de l’industrie. D’autre part, l’incertitude
repart à la hausse au second semestre 2022, notamment dans le secteur du bâtiment et, dans une
moindre mesure,
dans les services. Les chefs d’entreprise mentionnent principalement la hausse
du prix de l’énergie comme facteur d’incertitude pour les prochains mois. En raison de ce haut
niveau d’incertitude et de l’inertie de la consommation, le taux d’épargne devrait passer de 15,5
%
actuellement à 17,4 % fin
2022, d’après l’OFCE. Même si le taux d’épargne devrait se réduire en
2023 pour atteindre un niveau proche de celui d’avant
-
crise en fin d’année 2023, une baisse
temporaire de TVA pourrait conduire les ménages à constituer une épargne de précaution face à
la perception
d’un avenir incertain, plutôt que d’augmenter leur consommation présente.
Par exemple, Blundell, Levell et Miller (2020) émettent des réserves quant à l’efficacité d’une
baisse temporaire des taux de TVA afin de lutter contre les effets de la crise sanitaire en raison du
haut niveau d’incertitude. En effet, en 2020, les agents économiques ne connaissent pas encore la
durée de la crise sanitaire en cours et de ses effets économiques. Parodi (2021) confirme cette
intuition dans une simulation macroéconomique.
Elle montre que l’effet de substitution
intertemporelle et l’effet revenu sur lesquels repose l’efficacité d’une baisse temporaire de
TVA sont diminués quand les ménages anticip
ent des niveaux élevés d’incertitude à
l’avenir
.
L’impact du niveau d’incertitude est d’autant plus important dans le cas d’une baisse
temporaire de TVA qu’elle agit principalement sur les achats de biens durables, par nature assez
irréversibles.
2.2.4.
La situat
ion des finances publiques ne rend pas opportun l’usage de la TVA à des
fins de relance
Ces éléments conjoncturels s’additionnent à un contexte de finances publiques très
contraint.
Dans son rapport de juillet 2022 sur la situation et les perspectives des finances
publiques, la Cour des comptes rappelle que la France était sortie de la crise sanitaire avec un
déficit public de 6,4 % de PIB en 2021, soit plus du double de celui de 2017, et une dette publique
supérieure à 110 % de PIB, ce qui fait de sa situa
tion l’une des plus problématiques en matière de
finances publiques en Europe. Les mesures d’atténuation des effets de la guerre en Ukraine
(bouclier énergétique et mesures de soutien au pouvoir d’achat des ménages notamment) font
peser le risque du mainti
en d’une divergence entre la France et ses partenaires européens sur
l’état respectif de leurs finances publiques. Le choix d’une mesure de TVA, très coûteuse, apparaît
ainsi relativement risqué, celle-
ci n’assurant pas en outre de retour sur investissemen
t au travers
de l’impôt, contrairement à d’autres outils de relance budgétaire
(
cf.
tableau 4 et tableau 5).
Constat n° 5 : Le contexte économique actuel ne se prête pas à une relance de la demande,
encore moins au travers d’une baisse temporaire de TVA.
84
L’indicateur mensuel d’incertitude de la Banque de France est construit à partir d’une analyse textuelle des
commentaires des chefs d’entreprise interrogés.
- 57 -
3.
L’adoption de nouveaux taux réduits doit être conditionné
e à une
pertinence plus certaine et à un meilleur suivi à long terme, qui font
défaut aux taux réduits existants
Le constat de l’existence de perspectives d’amélioration de la gouvernance des taux réduits
n’est pas nouveau.
Dans son rapport de 2015, le CPO formulait déjà plusieurs remarques quant
à l’adoption de nouveaux taux réduits et leurs modalités de suivi e
t de gestion efficiente. Les
rapporteurs recommandaient notamment (1) de
«
clarifier le paysage et la doctrine d’emploi des
taux réduits et intermédiaires de TVA
»
; de (2) chiffrer l’incidence sur les finances publiques de
l’ensemble des taux réduits, qu’
ils soient considérés ou non comme des dépenses fiscales et de
mesurer les principaux effets de ceux-ci par rapport aux objectifs poursuivis, le tout devant
être recensé dans un tableau de bord annuel.
Au regard de ces éléments et des constats formulés dans les deux premières parties du présent
rapport, les rapporteurs proposent dans cette partie une étude des taux réduits existants, afin de
dégager, à partir de ces constats, des recommandations quant aux modalités d’adoption, de suivi,
et d’évolution des taux réduits à l’avenir.
3.1.
Le poids actuel des taux réduits sur les finances publiques doit conduire à la
prudence quant à l’adoption de nouvelles dérogations à la norme fiscale
Les
dérogations
à
la
norme
fiscale
en
matière
de
TVA
représentent
un
coût
d’au
moins 45
Md€ pour les finances publiques
. Parmi ces dérogations, certains taux réduits
sont considérés comme des dépenses fiscales, d’autres non. Le poids actuel des dépenses fiscales
liées à la TVA sur les finances publiques est d’au moins
16,5
Md€ (2020)
et est estimé à 17,0
Md€
pour 2022. Parmi les dépenses fiscales recensées, plus de la moitié n’est cependant pas chiffrée,
même si les plus significatives en coût le sont. La direction de la législation fiscale (DLF) estime
à 30
Md€ le coût des taux rédui
ts de TVA qui ne sont pas considérés comme des dépenses fiscales
sur l’année
2020
85
, année constituant un minorant pour les recettes de l’État. Ce coût peut être
considéré comme sous-évalué, la norme fiscale de référence considérée pour les calculs de
l’administration fiscale n’étant pas systématiquement le taux normal
86
. Le rapport particulier n°2
détaille cette analyse
87
.
Ces dépenses sont diverses, mais les dix premières expliquent plus de 84 % du montant
total des mesures de TVA pour 2020
(
cf.
tableau 9).
L’annexe 1 comprend toutes les dépenses
fiscales de TVA et l’estimation de leur coût au projet de loi de finances (PLF) 2022. L’a
nnexe 2
comprend l’estimation du coût pour les finances publiques des taux réduits qui ne sont pas
considérés comme des dépenses fiscales.
85
Annexe II de la note d’exécution budgétaire consacrée aux dépenses fiscales pour l’exercice 2021,
Cour des comptes,
2022.
86
Conseil des prélèvements obligatoires,
2015,
Rapport particulier n°6.
87
Cédric Dutruel et Valentine Verzat, « Place de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans les finances publiques », 2022.
- 58 -
Tableau 9 : Dix mesures de TVA les plus coûteuses, taux réduits non considérés comme des
dépenses fiscales compris (estimations pour 2020)
Dix mesures de TVA les plus coûteuses
Coûts
en
Md€
Taux de 5,5 % sur l'eau, les boissons non alcooliques, les produits destinés à l'alimentation
humaine
20,1
Taux de 10
% pour les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et
d’entretien, autres que les travaux de rénovation énergétiques soumis au taux de 5,5
% en
application de l’article 278
-0 bis A, portant sur les logements achevés depuis plus de deux ans
3,3
Taux de 10 % pour la restauration commerciale (consommation sur place et vente à emporter
en vue d'une consommation immédiate)
3,0
Niveau des taux en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion (8,5 % pour le taux normal et
2,1 % pour le taux réduit)
2,9
Taux de 10 % sur les transports de voyageurs
2,8
Taux
de
2,10 %
applicable
aux
médicaments
remboursables
ou
soumis
à autorisation temporaire d'utilisation et aux produits sanguins
2,6
Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage
d'habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui leur sont
indissociablement liés
1,3
Taux de 5,5
% dans le secteur de l’accession sociale à la propriété et dans le secteur du
logement locatif social pour les logements
financés par un prêt locatif aidé d’intégration
(PLAI), pour les logements financés par un prêt locatif à usage social (PLUS) lorsqu’ils relèvent
de la politique de renouvellement urbain, ainsi que pour certains travaux portant sur ces
logements ou participant au renouvellement urbain
1,0
Taux de 5,5 % pour les ventes portant sur certains appareillages, ascenseurs et équipements
spéciaux pour les handicapés
0,9
Taux de 10 % dans le secteur du logement locatif social pour les opérations qui ne sont pas
éligibles au taux réduit de 5,5 %
0,9
Total
38,8
Source
: Rapporteurs d’après le PLF 2022
; note d’exécution budgétaire des dépenses fiscales pour 2021, Cour des comptes,
2022.
Depuis 2003, et le premier rapport du Conseil des impôts sur la taxe sur la valeur ajoutée,
le coût des dépenses fiscales en matière de TVA a doublé.
Depuis 2001, le nombre de dépenses
fiscales portant sur la TVA a peu évolué, passant de 45 à 43 dépenses fiscales recensées.
Cependant, cette évolution ne traduit pas une constance des dérogations existantes : depuis 2001,
de nouveaux taux réduits ont été créés
le taux réduit sur la restauration étant le plus significatif
et d’autres dépenses fiscales ont
été déclassées et ne sont plus recensées comme des dépenses
fiscales au sein des projets de loi de finances, bien qu’encore en vigueur. Depuis 2010, cinq taux
réduits de TVA ont ainsi été déclassés. Autrement dit, si le nombre de dépenses fiscales de TVA
a
pparaît comme étant stable, c’est parce qu’une partie des taux réduits existants initialement ont
été considérés comme faisant partie de la norme, sans objectif incitatif, alors que de nouveaux
taux réduits
dont certains sont coûteux pour les finances publiques
ont été créés. Enfin,
certains taux réduits n’ont pas connu d’évolution de leur niveau, mais leur assiette a pu être
étendue, par exemple lors des mesures de simplification sur les activités culturelles (2019 et
2020) ou s’agissant du taux sur l’
alimentaire (2022).
- 59 -
Tableau 10 : Évolution du nombre et du coût des dépenses fiscales en lien avec la TVA recensées
au PLF
Année
Nombre de dépenses fiscales
Montant total estimé (en Md€)
2001
45
9,3
2005
43
12,0
2010
42
17,5
2015
41
17,8
2020
43
16,5
2022
43
17,0
Source
: Projets de loi de finances, tome II de l’annexe voies et moyens.
Trois séries de mesures ont, depuis la fin des années 1990, significativement augmenté le
coût pour les finances publiques de ces dépenses fiscales
(
cf.
tableau 10) :
l’adoption du taux réduit sur les travaux d’amélioration des logements et pour les services
à la personne à la fin des années 1990, dans le cadre d’une expérimentation européenne,
conduisant le poids des dépenses fiscales à approcher les 10
Md€ en 2001
;
l’adoption du taux réduit sur la restauration en 2009, conduisant le coût des dépenses
fiscales associées à augmenter au-delà des 15
Md€
;
l’extension progressive des assiettes des taux réduits en matière de logement et de
protection de l’environnement da
ns les années 2010, maintenant le coût des dépenses
fiscales au-delà de 15
Md€ malgré les hausses du niveau du taux intermédiaire.
Cependant, les créations de taux réduits à des fins économiques ont été ralenties
depuis
2010, en raison de la création d’ou
tils nouveaux mieux calibrés (comme la
subvention directe illustrée par le chèque énergie) et de l’objectif de maîtrise des finances
publiques,
tendance déjà relevée pour la période 2010-2015 par le Conseil des prélèvements
obligatoires
88
. Sur les neuf taux réduits adoptés depuis 2010, cinq touchent les secteurs de la
culture et du sport, deux ont un objectif environnemental, et deux visent le secteur du logement
(dont
un,
visant
la
rénovation
thermique
des
logements,
a
également
une
visée
environnementale).
Les taux réduits dans leur ensemble conduisent le taux effectif moyen de TVA à un niveau
significativement inférieur au taux normal.
De fait, comme le notait déjà le CPO en 2015
(rapport particulier n°6), «
on observe une dégradation du taux effectif de TVA en France sur longue
période ».
En 2022, le rapport particulier n°2 du CPO en vient à des conclusions similaires : si le
taux normal de TVA est de 20 % en France, le taux effectif moyen de TVA est de 9,7 % en raison
de l’ensemble des mesures d’exonérat
ions et de taux.
La France présente à cet égard un historique atypique, la place de la TVA dans le PIB ayant
reculé avec le temps, en raison notamment de l’adoption de nouvelles dérogations à la
norme
et du poids des dérogations de départ.
La France a adopté son régime de TVA
relativement tôt par rapport aux autres États membres
de l’Union européenne, régime auquel elle
a immédiatement associé de nombreux taux réduits et dérogations (
cf. 3.2.1)
. Une fois le cadre
général fixé, la France s’est caractérisée
par une baisse du taux effectif de TVA progressive dans le
temps.
La part de la TVA dans le PIB en France est ainsi passée de 9 % en 1970 à moins de 8 %
en 2000, et désormais environ 7 % du PIB
89
.
88
Rapport particulier n°4, «
La TVA comme instrument de politique économique »,
Conseil des prélèvements
obligatoires, 2015.
89
Sources des chiffres : rapport du conseil des impôts de 2001, Eurostat.
- 60 -
Les taux réduits autorisés n’étant globalement pas remis en
cause depuis la sixième
directive de 1977 sauf en cas de contentieux (
cf.
infra),
le niveau des taux a servi de
compensation partielle pour les recettes de l’État.
Les réajustements des niveaux des taux ont
ainsi permis de compenser en partie le recul des
recettes de l’État. La loi de finances rectificatives
pour 2011
90
a créé, à compter de 2012, un taux intermédiaire de 7 %, pour tous les biens et
services soumis initialement au taux de 5,5
%, à l’exception des biens de première nécessité, pour
une recette
nouvelle estimée à l’époque à près de 1,75
Md€
91
. La loi de finances rectificatives pour
2012 a remonté, à la suite d’un amendement en première lecture à l’Assemblée nationale et à
compter de 2014, ce taux intermédiaire de 7 % à 10 % et le taux normal de 19,6 % à 20 % pour
un niveau de recettes nouvelles estimées de 5
Md€ toutes choses égales par ailleurs
92
.
Le nombre de taux réduits conduit ainsi à un système relativement plus coûteux et plus complexe
en France qui doit inciter à la prudence quan
d il s’agit de décider d’adopter
de nouveaux taux
réduits.
Constat n° 6 : Les dérogations à la norme fiscale occupent une place singulière et
significative en France.
L’existence d’une centaine de mesures dérogatoires traduit un système
complexe et coûteux (au moins 45
Md€) qui est à prendre en considération avant la prise en
charge de nouveaux taux réduits par les finances publiques.
3.2.
Les modalités d’adoption des taux réduits de TVA révèlent des objectifs
imprécis, multiples et évolutifs
3.2.1.
Les dépenses fisc
ales pesant sur la TVA proviennent soit de l’extension de
dérogations originelles à des secteurs proches, soit de l’évolution des règles
communautaires
3.2.1.1.
Dès sa création, et préalablement à l’encadrement des taux réduits par la sixième
directive, la TVA est
associée à des dérogations à la norme fiscale, qu’elles soient
considérées ou non comme des dépenses fiscales
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) a été mise en place par une loi du 10 avril 1954, et son champ
d’application étendu par la loi n°66
-10
du
6
janvier
1966,
en
vigueur
à
compter
du 1
er
janvier 1968. La taxe sur la valeur ajoutée remplaçait alors principalement une taxe de 15 %
dite sur la production ou le chiffre d’affaires mais également un grand nombre de taxes sectorielles
et d’accises
ad hoc
.
90
Loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.
91
Chiffre avancé notamment dans
les débats parlementaires
au Sénat de l’automne 2011.
92
Tome I de l’annexe
Voies et moyens
du projet de loi de finances pour 2014
.
- 61 -
Le nombre de dérogations associées à la TVA s’explique en partie par le système initial, qui
prévoyait déjà de nombreuses dérogations à la norme fiscale.
En effet,
l’objectif de limitation
des perdants et les difficultés d’une transformation profonde (soul
ignées par exemple dans les
débats parlementaires au Sénat ayant précédé la création de la TVA)
93
, ont conduit à adopter ou à
maintenir un grand nombre de dérogations et de taux réduits dès la création de la TVA
.
Les assises
nationales du commerce, réunies en 1964, puis les travaux du Parlement en sont pour partie à
l’origine. Deux ans de délai, entre l’adoption du texte et sa mise en œuvre, ont ensuite permis la
négociation sur les modalités d’application du texte. Ce contexte général, cumulé à l’objectif
d
’accessibilité des biens de première nécessité, explique l’adoption, dès l’origine, de taux réduits
à 6 % et 12 % par rapport au taux normal de 20 %.
La mise en œuvre complète de la TVA a
ainsi pris 14 ans entre la loi de 1954 et l’application de la TVA so
us une forme proche de
l’actuelle en
1968.
Les premières règles dérogatoires à la TVA sont préalables à sa création
et concernent en
particulier les régimes dérogatoires en outre-mer
. Il en va ainsi de la non-applicabilité de
la TVA en Guyane et à Mayotte, pour les ventes et importations de riz à la Réunion ou encore les
transports maritimes de personnes et de marchandises en Guadeloupe, en Martinique, et à la
Réunion. Dès 1966, les régimes de taux spéciaux applicables en Guadeloupe, en Martinique et à la
Réunion (taux normal de 8,5 % et taux réduit de 2,1
% aujourd’hui) ont également été adoptés.
En 1967
avant l’entrée en vigueur de la généralisation de la TVA en 1968
- sont adoptés les taux
particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse.
En outre, la création de la TVA a nécessité
la suppression d’un grand nombre de taxes, ce
qui a entraîné la création des premières dérogations.
Avant la loi du 6 janvier 1966, il existait
un grand nombre d’accises portant sur diver
ses activités qui ont été remplacées par la taxe sur la
valeur ajoutée. Les taxes sur les prestations de services, taxe locale sur le chiffre d’affaires, taxe
unique sur les vins, taxe unique sur les cidres poirés et hydromels, taxe unique sur les jus de raisin
légèrement fermentés, taxe générale sur les véhicules affectés aux transports routiers de
marchandises, taxe générale sur les bateaux servant à la navigation intérieure, la taxe unique
forfaitaire sur les cafés et les thés, la taxe sur les cuirs et beaux bruts, la taxe locale et la taxe
départementale sur les locaux loués en garni, la taxe à la mouture, le droit de licence des meuniers
et semouliers, le droit de timbre spécial des contributions indirectes, à l’exception de celui qui
porte sur les expéditions, soit au total 13 taxes et accises, ont tous été supprimés et remplacés par
la TVA
94
. Les premiers taux réduits de TVA avaient en partie pour objectif de tenir compte des
normes en vigueur dans le régime préalable, et ont pris en compte les normes existantes dans la
détermination des premiers taux réduits. Ainsi, les agriculteurs, dont les relations avec
l’administration fiscale étaient peu développées et dont la capacité à percevoir la TVA était
incertaine, se virent exonérés dans un premier temps.
93
Les débats au Sénat sont recensés sur les sites du Sénat, la
deuxième séance du jeudi 23 décembre 1965
donnant un
aperçu de la nature des débats.
94
Loi 66-
10 du 6 janvier 1966 portant réforme des taxes sur le chiffre d’affaires et dispositions d’ordre financier.
- 62 -
De plus, certains régimes spéciaux existant en 1966 ont été initialement exclus du champ
initial de la TVA.
Ainsi,
les activités relevant de l’impôt sur les spectacles, les activités financières,
les animaux vivants dont les viandes sont passibles de la taxe de circulation, de même que les
produits de la pêche maritime ont été dès l’origine exclus du champ de la TVA. Les opérations sans
but lucratif sont également exclues, dès lors qu’elles présentent «
un caractère social ou
philanthropique »
95
.
La convergence des régimes de TVA mise en place par le droit des
Communautés puis de l’Union européennes a conduit à appliquer la TVA à certains de ces secteurs,
l’exclusion initiale étant alors remplacée, quand cela était possible, par des taux réduits ou par
l’
application de la clause de gel
96
. Cependant, les exonérations majeures du régime de TVA actuel
étaient déjà dessinées. Traduites en droit de l’Union européenne aujourd’hui, les activités
d’intérêt général énumérées à l’article
132 de la directive sont ainsi exonérées, parmi lesquelles
l'hospitalisation et les soins médicaux, l’éducation de l’enfance et de la jeunesse, le sport ou
l’éducation physique. Comme le rappelle le rapport particulier n°1, au regard de ce principe
général : «
les États membres peuvent d
éfinir le périmètre de certains services d’intérêt général
bénéficiant de l’exonération, comme les services culturels ou sportifs, mais pas d’autres, comme les
services éducatifs ou de formation professionnelle. Pour certains services seulement, les États
peuvent également exonérer les opérations qui leur sont étroitement liées
».
Aussi, la taxe sur la valeur ajoutée a-t-elle comporté des taux réduits dès sa création.
97
Cette
structure de taux initiale explique majoritairement la situation actuelle :
étaient initialement soumis au taux de 6 %
: les produits alimentaires et l’eau
ainsi que les
livres «
présentant un intérêt particulier sur le plan social, culturel ou scientifique, et
répondent à des conditions qui sont fixées par décret
» ;
étaient initialement soumis au taux de 12 %
: l’énergie à destination du chauffage ou de la
réfrigération des immeubles et l’ensemble des sources d’énergie, le bois et ses dérivés
directs, les balais balayettes en bottes liées, emmanchés ou non, certains produits de
ménage, les jus de fruits et alcools, le transport de voyageurs, les prestations de service de
caractère social, culturel ou qui répondent en « à des besoins courants », les ventes à
consommer sur place, à la construction à la livraison, à la réparation, ou à la réfection des
bâtiments publics, à la réparation et à la réfection des locaux d’habitation et des parties
communes des immeubles dont les trois quarts au moins sont affectés à l’habitation. Le taux
réduit sur les hôtels remonte également à la création de la TVA.
Les mesures actuelles qui correspondent à des mesures prévues dès la création de la TVA
,
modulo
leurs évolutions dans le temps et l’évolution du niveau des taux, représentent 84
% du
coût des taux réduit de TVA (
cf.
tableau 11). Pour les secteurs ayant été continûment concernés
par des taux réduits, ces mesures concernent 65 % du coût total.
95
Loi 66-
10 du 6 janvier 1966 portant réforme des taxes sur le chiffre d’affaires et dispositions d’ordre financier.
96
La directive n°92-
77 du 19 octobre 1992, conçue comme une étape vers la généralisation de la règle du pays d’origine,
a construit un régime fondé sur une clause de gel des taux réduits existants et un encadrement des nouveaux taux
réduits prévus à compter de cette date. Voir infra et le rapport particulier n° 1 sur le cadre juridique de la TVA
(Rapporteur : François-René Burnod).
97
En 1966, étaient prévus trois niveaux de taux : un taux normal à 16,2 % HT, deux taux réduits à 12 et 6 % et un taux
majoré à 20 %.