Ce rapport a été établi sous la seule responsabilité de ses auteurs.
Il n’engage pas le Conseil des prélèvements obligatoires.
RAPPORT PARTICULIER N° 5
La taxe sur la valeur ajoutée
(TVA) face aux
défis socioéconomiques
M
me
Capucine Grégoire
Inspectrice des finances
M. Paul-Armand Veillon
Administrateur de l’Insee
Décembre 2022
SYNTHESE
I. Régressive, la taxe sur la valeur ajoutée
(TVA) n’est pas un levier pertinent pour
soutenir le
pouvoir d’achat des ménages modestes et atténuer les inégalités de revenus.
Les constats établis par le rapport particulier de 2015 relatif aux effets redistributifs de la TVA
1
demeurent valides en 2022.
La TVA est un impôt régressif dans la mesure où son poids
dans le revenu disponible des ménages décroît avec le revenu
. En effet, la TVA représentait
12,5 % du revenu disponible
2
du premier décile de niveau de vie
3
contre 4,7 % du dernier
décile en 2014,
en raison d’une
propension à consommer plus élevée des ménages modestes.
Toutefois, l’analyse sur l’ensemble du cycle de vie,
qui neutralise les effets des variations de
l’épargne sur la consommation,
réduit
l’effet régressif de la TVA de près moitié.
Par ailleurs, le
caractère anti-redistributif de la TVA est plus que compensé par les transferts monétaires, et
en particulier les prestations sociales qui assurent une progressivité du système socio-fiscal
pris dans son ensemble.
S’agissant des taux réduits de TVA, force est de constater qu’ils ne modèrent qu’à la marge les
effets régressifs de la TVA. Certes, les produits soumis au taux réduit de 5,5 %
4
sont davantage
consommés par les ménages modestes ce qui n’est pas le cas des biens et services soumis au
taux intermédiaire de 10 %
5
, qui, à l’inverse, sont
surconsommés par les déciles supérieurs.
Pour autant, pour l’ensemble des catégories de produits ou services à l’exception du tabac, la
consommation en euros est croissante avec le revenu.
Ainsi, l’ensemble des taux réduits
confèrent un gain en euros plus élevé aux ménages les plus aisés.
Plusieurs micro-simulations réalisées par les rapporteurs corroborent la faible efficacité du
recours aux
taux réduits de TVA en tant qu’outil de redistribution. D’une part, à coût budgétaire
équivalent, une baisse de la TVA sur la consommation de produits de première nécessité, par
essence indifférenciée selon le revenu du consommateur, serait moins efficace q
u’une
prestation monétaire ciblée (
cf
.
graphique 1). D’autre part, une modification en profondeur de
la structure des taux, par exemple en appliquant le taux de 2,1 % aux produits alimentaires et
le taux normal de 20 % aux services de restauration, ne suffirait pas à atténuer le caractère
régressif de la TVA. Une telle évolution ne réduirait que marginalement (- 0,5
points) l’écart de
taux d’effort
6
entre le premier et le dernier décile de niveau de vie, lequel s’élève à
8 points.
1
« Les effets redistributifs de la Taxe sur la Valeur Ajoutée », Béatrice Boutchenik, rapport particulier du Conseil
des Prélèvements Obligatoires, avril 2015.
2
Le revenu disponible est le revenu à la disposition du ménage pour consommer et épargner. Il comprend les
revenus d’activité nets des cotisations sociales, les indemnités de chômage, les retraites et pensions, les revenus du
patrimoine (fonciers et financiers) et les autres prestations sociales perçues, nets des impôts directs.
3
Le niveau de vie c
orrespond au revenu disponible divisé par le nombre d’unités de consommation du ménage.
4
Principalement constitués de produits de première nécessité.
5
Transports de voyageurs, restauration, hébergement hôtelier, notamment.
6
Soit le montant de TVA payé rapporté au revenu disponible.
Graphique 1 : Variation
du niveau de vie pour plusieurs mesures de soutien au pouvoir d’achat
(en % du niveau de vie)
Source : Données Insee, DGFIP, Institut des politiques publiques, Budget de Famille 201 - calculs des rapporteurs.
Note de lecture
: Le versement d’un chèque de
1620
€ aux ménages éligibles au chèque énergie augmenterait de 7,3
%
le niveau de vie du premier décile contre une hausse 1,5 % pour la suppression de la TVA sur les produits alimentaires.
Les montants du chèque et de la prime ont été calibrés de façon à
avoir le même coût pour les finances publiques qu’une
suppression de la TVA sur les produits alimentaires, soit 9,4 Md€.
II. Relativement à d’autres instruments, l’efficacité de la TVA pour faire face aux enjeux
environnementaux et de santé publique n’est
pas démontrée.
Les taux réduits de TVA actuels sont en grande majorité motivés par des objectifs de soutien
sectoriel et de modération des prix des produits de première nécessité. En revanche, les taux
réduits justifiés par des enjeux environnementaux ou de santé publique occupent un poids
limité. À cet égard, les quatre taux réduits visant à soutenir la transition environnementale
représentent moins de 10 % des dépenses fiscales de TVA pour un total de 1,94
Md€ en
2021.
Le seul taux réduit applicable aux travaux d'amélioration de la qualité énergétique des locaux
à usage d'habitation
7
représentait 90 % de ce total en 2021, soit 1,76
Md€. Les rapporteurs
notent d’une part, que ce taux réduit n’a jusqu’alors fait l’objet d’aucune évaluation étayée et,
d’autre part, que des dispositifs aux finalités proches ont été créés tels que «
Ma Prime Rénov’
».
Les rapporteurs préconisent d’engager l’évaluation de cette dépense fiscale.
La cohérence des taux ré
duits de TVA avec les objectifs environnementaux n’a, elle non plus,
jamais été évaluée. Le défaut de vision exhaustive de l’impact environnemental de ces
différents taux ne permet pas aux rapporteurs d’apprécier leur cohérence d’ensemble avec les
engagements internationaux de la France. Seuls sept taux réduits, représentant une dépense
de 2,3
Md€ en 2021, font l’objet d’une cotation environnementale dans le
« budget vert » de
l’État
pour
2023. Or, d’autres taux réduits sont susceptibles d’avoir des effets
indirects sur
l’environnement
via
l’empreinte carbone de la consommation des ménages. C’est le cas du taux
dérogatoire de 13 % appliqué aux carburants en Corse ou encore du taux intermédiaire
de 10 % appliqué aux liaisons aériennes domestiques. Il est ains
i proposé d’in
tégrer de
manière systématique la dimension environnementale lors de l’évaluation d’une mesure de
baisse de taux de TVA.
7
Pour les travaux achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui leur sont indissociablement
liés, conformément à l’article 278
-0 bis A du code général des impôts.
0%
2%
4%
6%
8%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Variation en % du niveau de vie
Décile de niveau de vie
Chèque de 1620 € pour les ménages éligibles au chèque énergie
Prime individuelle de 250 € (pour les individus avec revenu < 2000€/mois)
Suppression de la TVA sur les produits alimentaires
Plus largement, l’opportunité des taux réduits de TVA devrait systématiquement, même
lorsqu’ils sont d’initiative parleme
ntaire, être analysée par rapport à une grille de critères que
sont, outre la dimension environnementale, les effets sur les choix de consommation
8
, la
conformité juridique, la faisabilité opérationnelle, l’impact redistributif et le coût budgétaire.
Les e
ffets environnementaux devraient quant à eux être comparés à ceux d’autres mesures
incitatives, en particulier les accises et le marché carbone. Au regard
de cette grille d’analyse,
trois propositions de baisse de la TVA souvent présentées comme efficaces pour inciter à des
comportements vertueux en matière environnementale et de santé publique ont été examinées
par les rapporteurs :
La baisse de la TVA sur les billets de train
n’appara
ît pas adaptée pour inciter au report modal
vers le train. D’abord, une
baisse de la TVA, même répercutée dans les prix, aurait un effet limité
sur la fréquentation des lignes opérant déjà à un niveau proche de leur capacité maximale.
Ensuite, l’incitation au report vers le train, dont le coût marginal est déjà inférieur à ce
lui de la
voiture, supposerait de développer un réseau d’infrastructures de bonne qualité et un maillage
territorial plus dense. Enfin, une baisse de TVA ne permettrait pas un soutien ciblé aux
ménages les plus touchés par les hausses de prix des billets de train. Au contraire, des mesures
de types bouclier tarifaire ou forfaits multimodaux mériteraient d’être étudiées.
Insuffisamment ciblée, une baisse de la TVA sur les services de réparation et de réemploi
n’apparaît pas la mesure la plus pertinente pour
lever les freins au développement de ces
secteurs, lesquels ne sont pas exclusivement financiers. Une approche sectorielle et de
proximité, reposant sur des éco-
organismes agréés, a jusqu’
ici été préférée à des baisses de
TVA contraintes par le cadre européen
9
. Un bilan de la mise en œuvre des innovations issues
de la loi « AGEC » du 10 février 2020, en particulier des fonds de réparation et de réemploi, est
nécessaire avant d’envisager de nouvelles incitations. Plusieurs points d’attention sont
identifiés par les rapporteurs.
Il s’agit n
otamment du processus de labélisation des réparateurs
éligibles au « bonus réparation », du périmètre du fonds de réemploi et de la mise en œuvre du
système de primes et pénalités d’écoconception
.
L
’idée selon laquelle le taux de TVA pourrait être modulé en fonction de l’impact
environnemental ou nutritionnel d’un bien ou d’un service est en pratique inopérante.
Bâti sur un raisonnement par grandes catégories de biens et services, le cadre de la TVA ne
permettrait pas une taxation suffisamment fine. Ainsi, il ne serait pas possible de taxer
différemment deux produits en apparence similaires (deux tablettes de chocolat, par exemple)
mais aux caractéristiques environnementales et nutritionnelles différentes.
Face aux limites de la TVA, les débats mériteraien
t d’
être recentrés sur les mesures
opérationnelles à même d’orienter les consommateurs vers des choix plus so
bres, comme
l’extension du marché carbone et la mise en œuvre de l’affichage environnemental. En termes
de santé publique, la spécificité de la fiscalité nutritionnelle existante, à savoir en France les
contributions sur les boissons sucrées et les boissons édulcorées, doit être préservée, voire
renforcée, la TVA ne constituant pas un substitut pertinent.
8
Ces effets dépendent essentiellement de deux variables : taux de répercussion de la baisse de TVA dans les prix et
l’élasticité prix de la demande.
9
À cadre juridique constant, un taux réduit ne pourrait être appliqué qu’à une liste restrictive de services de
réparation et de biens issus du réemploi.
III. La TVA ne constitue pas une solution pérenne au double défi de la fiscalité des
énergies, que sont la réduction des émissions de gaz à effet de serre et la protection du
pouvoir d’achat des plus vulnérables.
S’il existe un large éventail de politiques publiques pour lutter efficacement contre le
changement climatique, une meilleure prise en compte du signal-prix du carbone fait
consensus parmi les économistes. À ce titre, une tarification du carbone,
a fortiori
, une
augmentation de la fiscalité sur les énergies carbonées, constituent des outils pertinents pour
inciter les ménages à réduire leur consommation en énergies carbonées. Les études
empiriques
10
montrent qu’une hausse des prix du carburant de
10 % se traduit, à long terme,
par une baisse de la consommation comprise entre 5 % et 12 %. Une hausse de la tarification
carbone ne paraît toutefois socialement acceptable qu’à condition de réutiliser tout
ou partie
de ses recettes pour soutenir les ménages financièrement vulnérables et réduire le prix des
énergies alternatives
, comme le CPO l’a montré dans son rapport de février 2022
.
Complexe, la fiscalité des énergies hors TVA (44
Md€ en 2020) est compos
ée à 90
% de l’accise
sur l’énergie, subdivisée en cinq fractions
11
regroupant les anciennes «
taxes intérieures de
consommation
»
12
. À cela, s’ajoute la TVA sur les consommations finales d’énergie, qui obéit à
un régime dual,
avec l’application du taux réduit à 5,5
% aux abonnements d’électricité
13
, de
gaz et de chaleur et du taux normal aux fournitures d’énergies hors abonnement
14
. Outre sa
complexité, cette structure comporte plusieurs incohérences. En particulier, les tarifs des
accises ne permettent pas de corréler la charge fiscale à la contribution au réchauffement
climatique des différentes sources d’énergie. Ainsi, l’électricité demeure en moyenne taxée à
un niveau plus élevé que le gaz naturel, soit plus de 30
€ contre m
oins de 10
€ par
mégawattheure. De plus, plusieurs taux réduits de TVA favorisent la consommation d’énergies
carbonées, que ce soit le taux de 5,5
% sur l’abonnement aux offres de gaz naturel ou celui
de 10 % sur le bois de chauffage.
Dans un contexte de f
orte hausse des prix de l’énergie depuis la fin de l’année 2021
, le
gouvernement a mis en place des mesures visant à réduire les prix de l’énergie pour les
ménages et les entreprises (bouclier tarifaire, notamment) ainsi que des dispositifs ciblés sur
les ménages les plus vulnérables (chèque énergie exceptionnel, notamment)
. D’un coût net
de 22,1
Md€, ces mesures auraient permis de réduire de 2,1
points l’inflation en 2022 et de
limiter la baisse du pouvoir d’achat des français
de -0,6 % en 2022
15
. En cela, ces mesures sont
préférables à une baisse de la TVA, pourtant privilégiées par plus de la moitié des Etats
membres de l’UE. D’abord, une baisse de TVA
ne protégerait que partiellement les ménages
face à la hausse des prix de l’énergie et aurait un effet
sur leur volatilité plus limité que le
bouclier tarifaire. Ensuite, mieux ciblé, le chèque énergie exceptionnel permet de protéger plus
efficacement les ménages appartenant aux quatre premiers déciles de niveau de vie qu’une
baisse de TVA.
10
Voir en particulier Labandeira, Xavier, Labeaga, Jose and López-Otero, Xiral, (2017), « A meta-analysis on the
price elasticity of energy demand », Energy Policy, 102, issue C, p. 549-568.
11
Les produits énergétiques sont assignés à une « catégorie fiscale » (cinq pour les carburants, six pour les
combustibles et trois pour l’électricité)
. Chaque catégorie fiscale correspond à un niveau de taxation et tous les
produits d’une même catégorie sont taxés au même niveau.
12
TICFE (taxe intérieure
de consommation finale sur l’électricité), TCCFE (taxe communale sur la consommation
finale d’électricité), TDCFE (taxe départementale sur la consommation finale d’électricité), TICGN (taxe intérieure
de consommation sur le gaz naturel, TICC (taxe intérieure de consommation sur les houilles, lignites et coques),
TICPE (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques), TSC (taxe spéciale de consommation).
13
Pour les abonnements d’électricité, le taux réduit ne s’applique que lorsque la puissan
ce souscrite est inférieure
ou égale à 36 kilovoltampères (kVA).
14
A l’exception de la fourniture de chaleur, qui peut bénéficier du taux réduit à
5,5 % lorsque le réseau de chaleur
utilise plus de 50
% d’énergie renouvelable ou de récupération.
15
E. Heyer et X. Timbeau, «
La croissance manque d’énergie, perspectives 2022
-
2023 pour l’économie française
»,
Policy Brief de l’OFCE, octobre 2022.
En sortie de crise, une réflexion structurelle visant à rétablir le signal prix, tout en protégeant
le pouvoir d’achat des ménages les plus vulnérables
, est impérative.
D’une part,
i
ndépendamment de l’issue des négociations européennes
sur la directive relative à la taxation
des produits énergétiques et de l'électricité, la refonte de la structure des accises et de la TVA
au profit d’une taxation à terme défavorable des combustibles fossiles est
souhaitable. Outre la
suppression des taux réduits de TVA sur le bois de chauffage et le gaz imposée par le droit
européen, pourrait ainsi être étudié un scénario de convergence des tarifs des accises sur
l’électricité et le gaz réalisée à budget constant
16
, sous réserve de surmonter certaines
difficultés induites
17
. Cet alignement de
s tarifs d’accise
s
pourrait être l’occasion d’unifier les
taux de TVA applicable aux offres de gaz, d’électricité, de bois et de chaleur
18
en les fixant au
taux normal de 20 %, mettant ainsi fin à un risque contentieux devant la Cour de justice de
l’Union e
uropéenne
19
.
D’autre part, les hausses tendancielles des prix de l’énergie appellent des interventions
publiques visant à accélérer la décarbonation et à protéger les ménages les plus vulnérables.
Les recettes associées à une hausse de la fiscalité carbone doivent être, au moins en partie,
redistribuées sous la forme d’aides forfaitaires aux ménages les plus modestes. Les
rapporteurs renvoient aux travaux récents portant sur les marges d’amélioration des
dispositifs existants d’aide au paiement des factures d’électricité et de combustib
les. Des
travaux complémentaires seraient utiles afin de rendre opérationnel un ciblage plus étroit des
aides, y compris en cas de chocs conjoncturels
20
.
Enfin
, l’accompagnement des acteurs économiques, ménages comme entreprises, doit avant
tout reposer sur des incitations à la décarbonation en les encourageant à réduire dans la durée,
et non uniquement en période de hausses subites, leurs consommations énergétiques.
16
D’après les estimations réalisées par la direction de la législation fiscale
(DLF), le tarif commun d’accise sur
l’électricité et les combustibles fossiles devrait être fixé à environ
18,5 €/MWh contre
8,45 €/MWh sur le gaz
naturel combustible et au moins
20 €/MWh sur l’électricité aujourd’hui.
17
De tels alignements soulèveraient toutefois plusieurs difficultés : (i) un transfert de charge fiscale des ménages
se chauffant à l’électricité vers les ménages se chauffant au gaz, au fioul domestique, au GPL et au bois et (ii) un effet
différencié sur les particuliers et les entreprises l’écart entre les niveaux de taxation de l’électricité et du gaz étant
supérieur pour les premiers que pour les secondes
18
Le maintien d’un soutien fiscal à la chaleur renouvelable pourrait passer par une extension à la chaleur de la taxe
incitative (TIRUERT).
19
Il existe un risque de non-conformité du régime dual de TVA appliqué aux deux composantes des offres de
fourniture d’énergies. Si ces dernières étaient considérées par la Cour de justice de l’Union européenne comme
constituant une prestation unique au sens du droit de l’UE, un taux
unique devrait leur être appliqué.
20
Par exemple
via
la constitution d’une base de données fiabilisées recensant les propriétaires ou utilisateurs de
véhicules, ou une connaissance plus approfondie des données de chauffage (mode principal des ménages, profil des
consommations).
CONSTATS ET PROPOSITIONS
Première partie du rapport relative aux enjeux redistributifs liés à la TVA
Constat 1
: En l’absence de données sur l’ensemble du cycle de vie et au regard des mesures
habituelles de la pauvreté monétaire et des inégalités de niveau de vie, la TVA rapportée au
revenu disponible annuel constitue une mesure pertinente des effets redistributifs en
comparaison de la TVA rapportée à la consommation.
Constat 2 : Les modèles de micro-simulation actuels reposent, au mieux, sur des données de
consommation individuelles de 2016-2017, ce qui limite la pertinence de leurs résultats dans
le contexte inflationniste actuel.
Constat 3 : Que ce soit en cycle de vie ou en coupe, les études empiriques concluent à un effet
régressif de la TVA
qui s’explique entièrement par une propension à consommer plus élevée
pour les ménages modestes.
Constat 4 : La progressivité du système socio-fiscal français repose sur les prestations sociales
et les transferts monétaires plutôt que sur une fiscalité progressive. La principale contribution
des prélèvements obligatoires à la réduction des inégalités, et en particulier de la fiscalité
indirecte, provient non pas de leur progressivité mais de leur rôle de financement des
transferts sociaux et des services publics.
Constat 5 : Dans leur ensemble, les taux réduits de TVA ne ciblent pas des produits et services
dont la part dans la consommation est plus élevée pour les ménages modestes. Toutefois, le
taux réduit de 5,5 % s’applique à des postes de consommation s
urreprésentés dans les
dépenses des ménages les plus modestes, à l’inverse du taux réduit à
10 %.
Constat 6 : Les taux réduits ne participent que très marginalement à la réduction des effets
régressifs de la TVA. Ils confèrent par ailleurs un gain en euros croissant avec le décile de
niveau de vie.
Constat 7
: La littérature économique recommande l’application d’un taux uniforme de TVA
dans la mesure où le caractère régressif de la TVA peut être atténué par d’autres mécanismes
plus efficaces (impôt sur le revenu, prestations sociales).
Constat 8 : Une hausse de la TVA se traduirait à moyen terme par une augmentation du taux de
pauvreté et des inégalités, tout en procurant un gain significatif pour les finances publiques.
Cette augmentation des inégalités pourrait être neutralisée par une augmentation des
transferts monétaires.
Constat 9 : La baisse de TVA sur les produits de première nécessité aurait un effet limité sur le
pouvoir d’achat
des ménages modestes en comparaison à des mesures plus ciblées, à coût
budgétaire identique.
Constat 10
: Une modification de la structure des taux réduits, même d’ampleur, ne réduirait
que très marginalement le caractère régressif de la TVA.
Proposition n° 1 :
Explorer les pistes d’actualisation des données de consommation, en
exploitant par exemple de manière plus systématique les données de cartes bancaires.
Proposition n° 2 : Préférer systématiquement les prestations sociales et les transferts
monétaires à une baisse de la TVA p
our soutenir le pouvoir d’achat des ménages
.
Deuxième partie du rapport relative à l’examen
de plusieurs propositions de taux
réduits de TVA face aux défis environnementaux et de santé publique
Constat 11 :
L’examen d’une grille de critères (i.e. effet sur les choix de consommation,
conformité juridique, faisabilité opérationnelle, effets redistributifs, coût pour les finances
publique, impact environnemental) est nécessaire pour évaluer systématiquement la
pertinence de toute proposition de baisse de taux de TVA, que son origine soit
gouvernementale ou parlementaire.
Constat 12
: Le régime de taux applicable à la Corse pourrait être examiné dans le cadre d’une
évaluation plus globale du statut fiscal particulier de la Corse, qui excède le champ du présent
rapport.
Constat 13:
Le choix d’appliquer deux taux réduits distinct
s de TVA aux médicaments en
fonction de leur statut (remboursable/non remboursable) apparaît justifié par le besoin pour
l’État d’in
fluer sur le
s préférences des individus et d’assurer l’accès à la santé.
Constat 14 : Les dépenses fiscales de TVA en lien avec des objectifs environnementaux ont un
poids réduit (moins de 10 % des dépenses fiscales de TVA) et sont concentrées sur le soutien
à la rénovation énergétique des bâtiments.
Constat 15
: L’absence d’évaluation de l’impact environnemental de la plupart des mesures de
taux de TVA ne permet pas de trancher la question de leur cohérence avec les objectifs
environnementaux.
Constat 16 : Une baisse de la TVA sur les billets de train, même répercutée dans les prix, aurait
un effet limité sur la fréquentation des lignes opérant déjà à un niveau proche de leur capacité
maximale,
a fortiori
dans un contexte de nette reprise de la fréquentation ferroviaire à des
niveaux supérieurs à 2019.
Constat 17 : Face à la hausse des prix des billets de train, des outils ciblés (de type forfait
multimodal ou « bouclier tarifaire
») mériteraient d’être étudiés, plutôt qu’une baisse de la TVA
qui ne permet pas de soutenir davantage les ménages les plus affectés.
Constat 18 :
Les choix de report modal ne s’opèrent pas uniquement sur les prix relatifs des
différents modes de
transport, déjà favorables pour les services ferroviaires. L’incitation au
report modal vers le train suppose de développer un réseau
d’infrastructures
offrant une
bonne qualité de service et un maillage territorial adapté.
Constat 19 : Des produits appartenant à une même catégorie, par exemple deux tablettes de
chocolat, peuvent avoir des caractéristiques environnementales et nutritionnelles très
différentes, ce qui justifie des mesures fiscales aussi ciblées que possible.
Constat 20 : La TVA ne permet pas de taxer de manière suffisamment fine les biens et services
en fonction de leur impact, qu’il soit environnemental ou nutritionnel.
Constat 21 : Le système d'échange de quotas d'émission européen (SEQE-UE) est efficace pour
réduire les émissions de gaz à effet de serre industrielles. Cependant, ce mécanisme doit être
associé à une taxation des émissions importées,
et son périmètre étendu à d’autres secteurs
fortement émissifs (logement, transport aérien et maritime).
Constat 22 :
À terme, et une fois l’affichage environnemental mis en œuvre, la possibilité de
moduler
le niveau d’une accise, et non la TVA, sur la base d’un score environnemental
obligatoire pourrait être évaluée.
Constat 23 : La spécificité de la fiscalité nutritionnelle existante, à savoir en France les
contributions sur les boissons sucrées et les boissons édulcorées, doit être préservée, la TVA
ne constituant pas un substitut pertinent.
Proposition n° 1 : Explorer les pistes d’actualisation d
es données de consommation, en
exploitant par exemple de manière plus systématique les données de cartes bancaires.
Proposition n° 2 : Préférer systématiquement les prestations sociales et les transferts
monétaires à une baisse de la TVA pour soutenir le pouvoir d’achat des ménages.
Proposition n° 3 : Conduire une évaluation socio-économique du régime de taux de
TVA applicable en Corse dans le cadre d’une évaluation plus globale de son statut fiscal
particulier.
Proposition n° 4 : Conduire une évaluation du taux réduit de TVA sur les travaux de
rénovation énergétique, incluant une analyse de sa complémentarité avec les
dispositifs institués depuis sa création, en particulier «
Ma Prime Rénov’
».
Proposition n°
5 : Systématiser l’approche visant à inclure la dimension
environnementale dans les évaluations des mesures fiscales, y compris lorsqu’il s’agit
d’un taux réduit de TVA.
Proposition n° 6 : Faire aboutir, dans le respect des échéances législatives, les travaux
relatifs à la mise en œuvre de l’obligation d’affichage environnemental, en tenant
compte des enjeux de biodiversité, sans pour autant y adosser les taux de TVA.
SOMMAIRE
SYNTHESE
..............................................................................................................................................
1
CONSTATS ET PROPOSITIONS
.......................................................................................................
6
INTRODUCTION
...................................................................................................................................
1
1.
LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (TVA) EST UN OUTIL INEFFICACE DE SOUTIEN
AU POUVOIR D’ACHAT
DES MÉNAGES
.........................................................................................
3
1.1.
Comment mesurer les effets redistributifs de la TVA ?
....................................................
3
1.2.
La part de la TVA dans le revenu disponible annuel des ménages décroît
fortement avec le niveau de vie
..................................................................................................
9
1.3.
La structure des taux réduits de TVA a des impacts redistributifs limités entre
ménages
............................................................................................................................................
16
1.4.
Relativement à des transferts monétaires ciblés, une baisse de la TVA ne
constituerait pas une mesure efficace pour soutenir le pouvoir d’achat des
ménages modestes
........................................................................................................................
22
2.
RELATIVEMENT À D’AUTRES INSTRUMENTS, L’E
FFICACITÉ DE LA TVA POUR
FAIRE FACE AUX ENJEUX ENVIRONNEMENTAUX ET DE SANTÉ PUBLIQUE
N’EST PAS
DÉMONTRÉE
......................................................................................................................................
31
2.1.
Toute proposition de taux réduits de TVA mérite d’être analysée à l’aune d’une
grille de critères socio-économiques, juridiques et de faisabilité opérationnelle
...32
2.2.
L’existence de taux réduits de TVA s’explique essentiellement par des objectifs
de soutien sectoriel ou de baisse de prix des produits de première nécessité,
plutôt que d’incitation à des comportements vertueux
................................................
35
2.3.
Souvent avancées dans le débat public, des baisses de taux de TVA dans le
champ des transports ferroviaires et de l’économie circulaire ne semblent pas
répondre aux enjeux clés de ces secteurs d’avenir
.........................................................
47
2.4.
Complexe, la modulation de la TVA en fonction de scores environnementaux ou
nutritionnels n’apparaît pas comme un outil opérant pour inciter à des
comportements vertueux
..........................................................................................................
63
3.
EN RAISON DE SES SPÉCIFICITÉS, LA TVA NE CONSTITUE PAS UNE SOLUTION
PÉRENNE AU DOUBLE DÉFI QUE SONT LA RÉDUCTION DES ÉMISSIONS DE GAZ À
EFFET DE SERRE ET LA PROTECTION DU POUVO
IR D’ACHAT DES PLUS
MODESTES
81
3.1.
Selon la théorie économique et les études empiriques, la tarification carbone
constitue l’outil le plus efficace pour décarboner l’économie
....................................
81
3.2.
Par-delà la TVA, la fiscalité des énergies repose sur une structure historique
d’accises peu cohérente au regard des objectifs environnementaux de la France
...87
3.3.
À court terme, une baisse temporaire de la TVA sur l’énergie n’est pas la mesure
la plus efficace pour faire face au choc énergétique
.......................................................
95
3.4.
Une réflexion structurelle visant à rétablir le signal prix, tout en protégeant le
pouvoir d’achat des ménages les plus exposés est impérative
...............................
107
ANNEXE I : LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES
...........................................................
113
1.
ADMINISTRATIONS
................................................................................................................
113
1.1.
Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle
..........
113
1.2.
Ministère de la Transition Écologique
...............................................................................
114
1.3.
Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne
.........
114
1.4.
Ministère de la santé et de la prévention
.........................................................................
114
1.5.
Autres
..............................................................................................................................................
114
2.
ÉCONOMISTES
..........................................................................................................................
114
3.
SOCIÉTÉ CIVILE ET ENTREPRISES
.....................................................................................
115
3.1.
Entreprises et fédérations
......................................................................................................
115
3.2.
Convention Citoyenne pour le Climat
................................................................................
115
ANNEXE II : BIENS ET SERVICES ÉLIGIBLES AUX TAUX RÉDUITS AU REGARD DU
DROIT EUROPÉEN
........................................................................................................................
116
-
1 -
INTRODUCTION
Le rapport du Conseil des prélèvements obligatoire (CPO) de 2015 dressait déjà plusieurs
constats sur le caractère régressif de la TVA et sur sa faible efficacité pour orienter les
comportements des ménages. Depuis lors, plusieurs évolutions des contextes juridique et
socio-économique ont conduit le
CPO à s’interroger de nouveau sur l’utilisation de la
TVA
comme instrument de redistribution et d’incitation économique face à des pr
oblématiques de
long terme, comme la protection de l’environnement et la santé publique, ou des enjeux de plus
court terme, face à la
hausse des prix de l’énergie.
Sur le plan juridique, la directive TVA du 5 avril
2022 a étendu les possibilités d’applicat
ion de
taux réduits à de nouveaux domaines
21
, selon l’objectif affiché par la Commission européenne
de donner une plus grande marge de manœuvre aux États membres «
pour faire en sorte que
leurs systèmes de TVA tiennent compte des choix politiques nationaux, tout en garantissant la
cohérence avec les priorités communes européennes, à savoir les transitions écologique et
numérique et, bien entendu, la protection de la santé publique
»
22
.
Les modifications
intervenues donnent la possibilité d'appliquer quatre taux réduits : deux taux réduits,
un taux super-réduit (inférieur à 5 %) et un taux nul.
De nouvelles catégories de biens et
services sont par ailleurs éligibles à l’un de ces taux réduits.
Avant même cette révision, plusieurs États membres avaient décidé de recourir à la TVA pour
accompagner la transition environnementale. C’est le cas de l'Allemagne, qui a abaissé le taux
de TVA sur les billets de train à 7 % depuis janvier 2020 dans le cad
re d’un plan global de lutte
contre le réchauffement climatique, ou encore de la Suède, qui a abaissé son taux de TVA sur
certains services de réparation.
En France, face aux impératifs de santé publique et de
protection de l’environnement, de
nouvelles propositions de taux réduits de TVA ont émergé dans le débat public, que ce soit lors
de la campagne présidentielle, des travaux de la Convention Citoyenne pour le Climat ou du
récent débat parlementaire autour du projet de loi de finances pour 2023.
En ou
tre, la hausse des prix de l’énergie, depuis début 2021, a conduit de nombreux
gouvernements européens à mettre en place une baisse temporaire de la fiscalité énergétique,
notamment
via
une réduction des taux de TVA sur le gaz et l’électricité. Ces mesures
ont été
largement reprises dans le débat public en France.
Dans ce contexte, le présent rapport particulier intitulé « la TVA face aux défis
socio-économiques
» s’articule en trois parties distinctes qui examinent
:
les effets redistributifs de la TVA, et en particulier des scénarii de baisse ou de hausse de
taux à partir de micro-simulations ;
la pertinence socio-économique, juridique et opérationnelle de nouvelles propositions
d’utilisation de la TVA, notamment la mise en place d’une TVA «
verte » ou des baisses
ponctuelles de taux dans le champ des transports et de l’économie circulaire
;
la pertinence du recours à la TVA pour faire face au double défi de la fiscalité énergétique,
que sont la protection des ménages face au renchérissement du prix des énergies
carbonées et l’accompagnement de ces mêmes ménages pour décarboner leur mode
de vie.
21
Ces modifications sont détaillées dans le rapport particulier n° 1.
22
Extraits du communiqué de presse du 7 décembre 2021 de la Commission européenne.
-
2 -
Au terme du rapport, deux annexes présentent la liste des personnes rencontrées par les
rapporteurs (annexe I) et la liste les biens et services éligibles à des taux réduits en application
de la directive du 5 avril 2022 (annexe II).
Outre le présent rapport, quatre autres rapports particuliers s’intéressent au cadre juridique
de la TVA (rapport n° 1), aux comparaisons internationales (rapport n° 2), aux enjeux
budgétaires et à la fraude (rapport n° 3) et au cadre économique théorique (rapport n° 4). Les
rapporteurs ont pu s’appuyer sur les analyses issues de ces rapports pour étayer certains
constats.
- 3 -
1.
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est un outil inefficace de soutien au
pouvoir d’achat des ménages
1.1.
Comment mesurer les effets redistributifs de la TVA ?
1.1.1.
Plusieurs arguments conduisent à retenir le revenu disponible plutôt que la
consommation pour mesurer les effets redistributifs de la TVA
D’un point de vue théorique, la capacité contributive d’un individu peut se définir par la totalité
des revenus perçus sur le cycle de vie, et les effets redistributifs devraient être mesurés en
rapportant les prélèvements acquittés au cours de la vie à l’ensemble des revenus perçus
23
. En
particulier, retenir le revenu disponible annuel peut conduire à donner davantage de poids à
des individus temporairement affectés par une perte de revenu et un poids réduit à un individu
ayant des revenus exceptionnels une année donnée
24
. Le revenu au cours de la vie n’étant pas
observable directement dans les données, la littérature économique s’est alors intéressée à
déterminer qui, du revenu annuel ou de la consommation annuelle, est le plus corrélé aux
revenus perçus sur l’ensemble de la vie. Cette question est d’autant plus prégnante pour la TVA
que
le choix de l’un ou l’autre indicateur conduit à des conclusions opposées
:
en retenant le revenu disponible annuel, la fiscalité indirecte sur la consommation, et en
particulier la TVA, est régressive dès lors que la propension marginale à consommer
décroît avec le revenu disponible. En effet, les ménages les plus modestes allouent une
part plus élevée de leur revenu disponible à la consommation et ont ainsi une part plus
importante de leur revenu disponible soumise à la TVA ;
en retenant la consommation annuelle, celle-
ci n’appara
ît plus comme régressive. Elle
serait même progressive pour certaines structures de taux, notamment si les produits et
les services surconsommés par les ménages modestes sont soumis à des taux réduits.
La théorie du revenu permanent suggère de retenir la consommation, comme variable
pertinente pour mesurer les effets redistributifs.
Le choix du revenu disponible ou de la
consommation pour approximer le revenu perçu au cours de la vie suppose de faire des
hypothèses sur l’utilisation intertemporelle de l’épargne
25
. Les ménages peuvent, en effet,
constituer une épargne de précaution pour faire face à une baisse transitoire du revenu ou
épargner pour anticiper les variations de leur revenu sur l’ensemble du cycle de vie. Sous ces
deux hypothèses, l’épargne correspondrait seulement à une consommation différée dans le
temps et serait donc soumise ultérieurement à la TVA.
23
A. Bozio et al. (2012), « Fiscalité et redistribution en France, 1997-2012 », Rapport IPP.
24
Par exemple, les revenus des indépendants et entrepreneurs sont extrêmement volatiles et le revenu
annuel constitue une mauvaise approximation de leur capacité contributive.
25
En effet, la part du revenu non allouée à la consommation est mécaniquement épargnée.
- 4 -
D’après la théorie de Friedman
26
, les choix de consommation sont fixés par l’estimation du
revenu de long terme par le ménage. Cette estimation, qualifiée de « revenu permanent »,
déterminerait le niveau consommation. En conséquence, les agents économiques lisseraient
leur consommation tout au long de leur vie et utiliseraient leur épargne à cette fin. Cette théorie
a été complétée par celle du cycle de vie
27
, selon laquelle un agent anticipe sa consommation et
son taux
d’épargne tout au long de sa vie. Par exemple,
au cours
de sa vie active, l’agent
augmenterait sont taux d’épargne afin d’augmenter sa consommation
, une fois devenu inactif
(
cf.
graphique 1). Sous cette hypothèse, la meilleure mesure de la capacité contributive du
ménage n’est plus le revenu disponible annuel soumis à des chocs transitoires et dépendant
s
de la position dans le c
ycle de vie. À l’inverse, la consommation constituerait une meilleure
approximation du revenu permanent, en raison du lissage de la consommation opéré par le
ménage.
Graphique 1
: Consommation et revenu sur l’ensemble du cycle de vie
Source : OCDE
Poterba (1989)
28
suggère ainsi que le caractère régressif de la TVA serait un artefact statistique
lié à un mauvais choix de variable, à savoir le montant de TVA payé rapporté au revenu annuel.
Ainsi, selon une approche en revenu permanent, en supposant que les ménages lissent leur
consommation dans le temps, la variable pertinente pour analyser l’impact redistributif de la
TVA n’est plus le revenu disponible, mais la consommation. C
ette mesure serait en effet plus
précise, la consommation résistant aux chocs transitoires en raison du lissage organisé par le
ménage au cours du cycle de vie.
26
Friedmon (1957), « A theory of the consumption function », Princeton Univerity Press.
27
A. Ando et Franco Modigliani (1963), « The 'life-cycle' hypothesis of saving: aggregate implications
and tests », American Economic Review, vol. 53, no 1, p. 55-84.
28
Poterba J. (1989), « Lifetime Incidence and the Distributional Burden of Excise Taxes. » The American
Economic Review, vol. 79, no. 2.
- 5 -
Pour autant, retenir la consommation conduirait à sous-
estimer l’effet régressif de la
TVA
. En effet, le choix de la consommation comme mesure de la capacité contributive repose
sur l’hypothèse forte que l’ensemble de l’épargne constitue une consommation différée qui
sera soumise ultérieurement à la TVA. Cependant, une partie de cette épargne est destinée à
être transmise aux générations suivantes. Or, si la part du revenu total transmise varie en
fonction du niveau de vie et, si en particulier elle est croissante, alors retenir la consommation
conduirait à une sous-
estimation de l’effet régressif de la TVA. D’après
Garbinti et Lamarche
(2014)
29
, le taux d’épargne sur l’ensemble de cycle de vie est fortement croissant avec le revenu
disponible et, par voie de conséquence, la part du revenu total allouée aux transmissions est
croissante avec le rev
enu. Ainsi, l’effet régressif de la TVA est sous
-estimé en retenant comme
mesure la part de la TVA dans la consommation.
Par ailleurs, le choix de retenir la consommation pour mesurer les effets redistributifs de la
TVA est sensible au mode de logement (propriétaire ou locataire). En effet, un ménage est
exonéré de TVA sur les loyers payés. À l’inverse, celui acquérant un logement neuf sera soumis
à la TVA. Quant à un ménage achetant un logement ancien, il sera soumis aux droits de mutation
à titre onéreux (DMTO)
30
.
1.1.2.
En l’absence de données observables sur l’ensemble du cycle de vie des individus,
et au regard des mesures habituelles de la pauvreté et des inégalités de niveau
de vie, le revenu annuel disponible est préférable à la consommation pour
mesurer les effets redistributifs de la TVA
En dépit de sa pertinence théorique, l’approche en cycle de vie se heurte à des limites
tant théoriques que pratiques qui affectent son usage.
Si le revenu sur l’ensemble du cycle
de vie constitue théoriquement la meilleu
re mesure de la capacité contributive d’un individu,
le système socio-fiscal vise également une fonction assurantielle face à une baisse temporaire
du revenu. En effet, les ménages modestes sont le plus souvent contraints par leur revenu
courant annuel et ne sont pas en mesure de lisser leur consommation. Ils ne disposent alors
pas des ressources nécessaires à leur subsistance. Les prestations sociales assurent un revenu
disponible annuel minimal pour les ménages du bas de la distribution. Le revenu disponible
annuel est alors le plus pertinent pour mesurer les effets redistributifs de court ou moyen
termes.
En outre, les données relatives aux revenus ne permettent pas d’observer directement le
revenu perçu au cours de la vie.
Ainsi, le revenu annuel est pr
éférable à une approximation du revenu sur l’ensemble du
cycle de vie par la consommation annuelle pour mesurer les effets distributifs, même si
ce choix conduit à surestimer le caractère régressif de la TVA par rapport à une analyse
en cycle de vie.
Ains
i, les indicateurs retenus par l’Insee pour mesurer les inégalités (taux de
pauvreté, le niveau de vie)
31
ou l’impact d’une réforme sur celles
-ci sont établis à partir du
revenu disponible et non de la consommation. De même les effets redistributifs d’une r
éforme
du système socio-fiscal sont mesurés systématiquement en retenant le revenu disponible
32
.
29
B. Garbinti et P. Lamarche (2014), « Les hauts revenus épargnent-ils davantage ? », Economie et
statistique, n°472-473.
30
Voir encadré 5 du rapport particulier relatif aux effets redistributifs de 2015 pour une illustration
détaillée des effets de l’investissement immobilier dans l’analyse redistributive de la TVA.
31
Voir par exemple « Revenus et patrimoine des ménages, édition 2021 », Insee Références, 2021.
32
Les modèles de micro-simulation de référence (IPP, direction générale Trésor, Insee, OFCE)
présentent systématiquement les effets redistributifs du système socio-fiscal en fonction du niveau de
vie, soit le
revenu disponible rapporté au nombre d’unités de consommation.
- 6 -
Le revenu annuel constitue, en outre, la principale mesure de la capacité contributive de notre
système socio-
fiscal. Il est retenu comme critère d’éligibilité aux prestations sociales et comme
assiette des impôts sur le revenu
33
. Ainsi, le choix du revenu annuel permet d’assurer une
cohérence
entre l’indicateur retenu pour la mesure des effets redistributifs du système socio
-
fiscal et les outils à disposition du décideur public pour le corriger.
Constat 1
: En l’absence de données sur l’ensemble du cycle de vie et au regard des
mesures habituelles de la pauvreté monétaire et des inégalités de niveau de vie, la TVA
rapportée au revenu disponible annuel constitue une mesure pertinente des effets
redistributifs en comparaison de la TVA rapportée à la consommation.
1.1.3.
Les effets redistributifs de la TVA sont mesurés à partir de modèles de micro-
simulation
reposant sur des données d’enquête
En France, l’impact redistributif de la TVA est mesuré grâce à des modèles de micro
-simulation
dont l’objectif est de simuler l’impact du système socio
-fiscal et de ses réformes sur un
échantillon de ménages représentatifs de la population
34
. En particulier, ces modèles
permettent de mesurer les effets redistributifs d’une réforme en fonction des caractéristiques
du ménage, telles que l’âge, le niveau de vie ou la cat
égorie socio-professionnelle. Ils opèrent :
En constituant
une base de données au niveau du ménage ou de l’individu
. Celle-ci
doit contenir des données fines sur la consommation des ménages afin de pouvoir
appliquer la législation relative à la fiscalité indirecte ainsi que sur les caractéristiques
socio-
démographiques pertinentes pour l’analyse. L’ensemble des modèles de micro
-
simulation de la fiscalité indirecte pour la France repose sur l’enquête «
Budget de
famille
» réalisée par l’Insee (
cf
. encadré 1), qui fournit des données détaillées de
consommation pour un échantillon de 12 000 ménages. Celle-ci peut être couplée avec
la base de données « Enquête des revenus sociaux fiscaux » (ERFS), produite également
par l’Insee, lorsque le modèle vise à simuler l’ensemble du système socio
-fiscal ;
En modélisant la législation fiscale
après prise en compte des contraintes liées à la
précision et la qualité des données. En effet, les informations contenues dans les données
disponibles ne sont parfois pas suffisantes pour appliquer précisément la législation. À
titre d’exemple, pour quelques produits et services, la nomenclature de l’enquête
« Budget de famille » est à un niveau trop agrégé pour déterminer le taux de TVA
applicable. À cet égard, il n’y a pas de distin
ction entre le transport aérien national,
soumis au taux de 10 %, et le transport aérien international, non soumis à la TVA ;
En modélisant le comportement des agents
lorsque le modèle inclut des réactions
comportementales. Il est considéré comme « dynamique
» dès lors qu’il prend en compte
les changements de comportement des agents à la suite de variations des prix. À
l’inverse, un modèle dit
« statique
» fait l’hypothèse qu’une variation des prix des biens
via
la fiscalité n’affecte pas les choix de conso
mmation des ménages.
En modélisant les ajustements macroéconomiques
liés à une évolution des prix tels
que l’indexation des prestations sociales sur l’inflation ou la réaction des salaires à une
variation des prix.
33
Impôt sur le revenu ou contribution sociale généralisée.
34
F. Bourguignon et C. Landais (2022), « Micro-
simuler l’impact des politiques publiques sur les
ménages, pourquoi, comment et lesquelles ? », note du CAE n°74.
- 7 -
Encadré 1
: L’enquête
« Budget de famille »
L’enquête «
Budget de famille »
(BDF) fait partie des dispositifs statistiques de l’Insee dont l’objectif est
de reconstituer la comptabilité des ménages français, qu’il s’agisse de leurs ressources ou de leurs
dépenses. Elle couvre la France métropolitaine (environ 12 000 ménages enquêtés) et les départements
et régions d’outre
-mer (DROM, 1 000 unités dans chaque département, y compris Mayotte depuis 2011
et exactement 1 031 en Guyane).
Toutes les dépenses des ménages son
t enregistrées, y compris lorsqu’elles ne relèvent pas de la
consommation de biens et services au sens de la comptabilité nationale (impôts et taxes,
remboursements de crédits, primes d’assurances, travaux dans le logement, etc.). Elles sont ventilées
suiv
ant une nomenclature d’environ
900 postes budgétaires. La collecte de ces informations repose à la
fois sur un questionnaire qui enregistre les dépenses importantes ou régulières effectuées au cours de
l’année écoulée et sur des carnets de dépenses remplis
par chaque membre du ménage de 14 ans et plus
durant 7 jours.
Les principales caractéristiques du ménage et de son logement, ainsi que ses ressources, sont également
connues, permettant en particulier de calculer le revenu disponible et le niveau de vie (revenu
disponible par unité de consommation). L’enquête
BDF est réalisée tous les cinq ans. Les dernières
données disponibles datent de 2017
; la nouvelle version portera sur l’année
2022 et sera
a priori
disponible en 2025.
Source : Rapporteurs.
Le premier modèle de micro-simulation appliqué à la fiscalité indirecte a été proposé par Ruiz
et Trannoy (2008)
35
. Ce modèle est assis sur l’enquête Budget de famille 2001 et a la
particularité d’intégrer une réponse comportementale des agents grâce à une estimat
ion des
élasticités-prix et des élasticités-revenu pour différentes catégories de services et produits. La
prise en compte de la réaction comportementale conduirait à des écarts significatifs par
rapport à un modèle statique pour la simulation d’une hausse
du taux normal de TVA.
Depuis 2008, d’autres modèles ont été développés
:
le modèle « Ines
», développé conjointement par l’Insee et la Drees
, intègre un module de
taxation indirecte et a notamment été utilisé pour mesurer les effets redistributifs de la
TVA dans le cadre du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) de 2015.
Ce modèle repose sur l’enquête Budget de famille 2011 et l’ERFS. Il présente l’avantage
de simuler l’ensemble du système socio
-
fiscal et ainsi d’évaluer l’impact budgétai
re et
redistributif de réformes de l’impôt sur le revenu, de prestations sociales ou de la TVA.
Ce modèle n’intègre cependant pas de réactions comportementales
ni
d’ajustements des
salaires et des prestations à la variation des prix ;
André et Biotteau (2019) ont proposé une extension du modèle « Ines » en intégrant un
ajustement des salaires et des prestations à l’inflation induite par une hausse de la
fiscalité indirecte ;
enfin, le modèle « TAXIPP »,
construit par l’Institut des politiques publiques
(IPP), repose
sur des hypothèses similaires dans le but d’évaluer les effets redistributifs de l’ensemble
du système socio-
fiscal. Il diffère du précédent en s’appuyant sur des données
démographiques et de revenus, issues de Fidéli
36
et de FELIN
37
. Ces deux bases de
données permettent de disposer d’un échantillon plus large
que
l’ERFS et de réaliser
ainsi des mesures des effets redistributifs au niveau du percentile
38
.
35
Ruiz, N. et Trannoy, A. (2008). « Le caractère régressif des taxes indirectes : les enseignements d’un
modèle de micro-simulation ». Economie et statistique, 413(1), p. 21
–
46.
36
Fichier démographique sur les logements et les individus, Insee.
37
Echantillon de 500 000 foyers fiscaux provenant des données sur l’impôt sur le revenu avec
représentation exhaustive des 0,4 % des revenus les plus élevés.
38
Contre au niveau du décile pour le modèle INES.
- 8 -
1.1.4.
Les données disponibles ne permettent pas une mesure, suffisamment fine et
actualisée, des
effets redistributifs d’une hausse ou d’une baisse de la TVA
Les outils de micro-simulation dispoonibles présentent certaines limites qui peuvent conduire
à surestimer ou sous-estimer les effets redistributifs :
les modèles reposent sur des données de consommation et de revenus en coupe et
ne mesurent les effets redistributifs que pour une année donnée
. En conséquence,
ils ne prennent pas en compte les effets différés d’une hausse ou d’une baisse de la TVA
et ne permettent pas de mesurer les effets redistri
butifs sur l’ensemble du cycle de vie.
Par exemple, ils ne prennent pas en compte les effets d’une hausse des salaires suite à
l’inflation induite par une hausse du taux de TVA
;
les données individuelles sur la consommation des ménages ne sont actualisées
que tous les cinq ans
et ne sont disponibles que pour un échantillon réduit
d’individus
39
.
Ainsi, les évaluations réalisées dans le cadre de ce rapport reposent
sur le millésime 2016-
2017 de l’enquête «
Budget de famille » et ne prennent pas
en compte le choc inflationniste
. Or ce choc modifie la structure du panier moyen de
biens et services consommés par les ménages
40
. Si les données de référence permettent
d’évaluer des réformes structurelles de la TVA, elles paraissent toutefois moins
pertinentes pour des mesures conjoncturelles (baisse de taux temporaire sur une
catégorie de produits, par exemple),
a fortiori
dans un contexte inflationniste. Un accès à
des données individuelles de consommation de manière plus fréquente apparaît comme
nécessaire à moyen terme en mobilisant, par exemple, les données de cartes bancaires
de manière plus systématique
41
. En effet, la transition climatique va affecter dans les
prochaines années les inégalités, le revenu et la consommation des ménages, et
nécessitera de mettre en
place des mesures d’accompagnement
42
dont le ciblage
reposera sur la mesure fine et actualisée des effets redistributifs ;
enfin, les modèles dits « statiques » ne permettent pas de tenir compte des réponses
comportementales associées à la baisse ou à la ha
usse d’un taux de TVA. S’agissant des
modèles « dynamiques », la modélisation des réponses des agents face à une hausse ou à
une baisse des prix est complexe, et doit reposer sur des hypothèses issues généralement
de la littérature économique mais toujours
empreintes d’une part d’arbitraire
43
.
Pourtant, les réponses comportementales modifient les effets redistributifs d’une
mesure fiscale,
s’agissant en particulier de la fiscalité sur le tabac ou l’énergie.
Constat 2 : Les modèles de micro-simulation actuels reposent, au mieux, sur des données
de consommation individuelles de 2016-2017 ce qui limite la pertinence de leurs
résultats dans le contexte inflationniste actuel.
Proposition n° 1
: Explorer les pistes d’actualisation d
es données de consommation, en
exploitant par exemple de manière plus systématique les données de cartes bancaires.
39
La complexité de l’appareil sta
tistique nécessaire au suivi individuel de la consommation explique la
faible récurrence de ces enquêtes ainsi que la taille de l’échantillon.
40
D’après l’IRI, les ventes de produits de grande consommation «
frais, liquides, solides » ont diminué
de 2,5 % sur un an en septembre.
41
Voir par exemple l’usage des données de cartes bancaires dans M. Adam, O. Bonnet et T. Loisel (2022),
«
Avec l’inflation, une précarité financière en légère hausse, mais inférieure en août 2022 à son niveau
d’avant
-crise sanitaire », Insee analyses.
42
S. Mahfouz et J. Pisani-Ferry (2022), «
L’action climatique, un enjeu macroéconomique
», Note
d’analyse n°114 de France Stratégie.
43
Par exemple, d’après le CAE, les quatre modèles de micro
-simulation du système socio-fiscal reposent
sur quatre hypothèses différentes d’élasticité prix au tabac, toutes issues de la littérature économique.
- 9 -
1.2.
La part de la TVA dans le revenu disponible annuel des ménages décroît
fortement avec le niveau de vie
1.2.1.
La part de la TVA dans le revenu disponible des ménages, ou «
taux d’effort
»,
varie de 8 points entre le premier et le dernier décile de niveau de vie
D’après les estimations réalisées dans le cadre du rapport particulier du CPO de 2015 relatif
aux effets redistributifs de la TVA
44
,
la part de la TVA rapportée au revenu disponible
annuel
–
ou «
taux d’effort
»
–
décroît fortement avec le niveau de vie
. La TVA apparaît
donc comme un impôt fortement régressif : elle représente 12,5 % du revenu disponible du
premier décile contre 4,7 % pour le dernier décile (
cf
. graphique 2). Entre le deuxième décile
et le neuvième décile, les écarts sont moins marqués et le taux d’effort décroit d
e 9,5 % à 7,5 %.
Ces résultats sont proches des autres études empiriques menées en France sur les effets
redistributifs de la TVA. Ruiz et Tranoy (2008) trouve un taux d’effort de
12 % pour le premier
décile contre 6 % pour le dernier décile. Par ailleurs,
en considérant l’ensemble de la fiscalité
indirecte
45
, le taux d’effort décro
ît de 17 % pour le premier décile de niveau de vie à 8 % pour
le dernier décile. Quant à Bozio
et al. (2012), ils estiment un taux d’effort moyen de 14,5
% pour
le premier décile et 7,5 % pour le dernier décile à partir des données de Budget de famille de
2005.
Graphique 2 : Part de la TVA dans le revenu disponible (taux
d’effort) par décile de
niveau de vie
Source : CPO, 2015.
Réalisée à partir du modèle Ines et assise sur l’enquête «
Budget de famille 2011 »
46
,
l’estimation du rapport du CPO de 2015 reste valide aujourd’hui pour les motifs suivants
:
44
« Les effets redistributifs de la Taxe sur la Valeur Ajoutée », Béatrice Boutchenik, rapport particulier
du Conseil des Prélèvements Obligatoires, avril 2015.
45
Soit les taxes sur les produits pétroliers, les alcools, le tabac et les assurances.
46
En retenant la législation fiscale 2014.
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Décile de niveau de vie
- 10 -
la structure des taux a peu évolué depuis 2009. Si le taux normal de TVA a augmenté
de 19,6 % à 20 % et le taux intermédiaire de 7 % à 10 % en 2012, les taux appliqués par
catégorie de produits n’ont que marginalement évolué depuis
2009, année du passage
du taux normal au taux intermédiaire dans la restauration ;
le constat selon lequel le caractère régressif de la TVA s’explique par l’augmentation du
taux d’épargne avec le niveau de vie reste valide (
cf.
section 1.1.1), voire a été amplifié
par la crise sanitaire. En
2017, d’après les dernières études, le taux d’épargne pour
le 5
ème
quintile de revenu disponible brut par unité de consommation est de 28 %
contre 3 % pour le premier quintile
47
. Depuis
2020, l’hétérogénéité du taux d’épargne
par décile de consommation a en outre augmenté sous l’effet d’une baisse de la
consommation des ménages les plus aisés lors de la crise sanitaire
48
.
1.2.2.
Le caractère régressif de la TVA s
’explique entièrement par une propension
marginale à consommer plus élevée pour les ménages modestes
Le caractère régressif de la TVA s’explique entièrement par la baisse de la
consommation hors loyer
49
dans le revenu des ménages avec le niveau de vie.
En effet,
seule la part du revenu utilisée pour la consommation est soumise à la TVA. Ainsi, une
diminution de la part allouée à la consommation se traduit par une baisse du poids de la TVA
dans le revenu disponible des ménages.
D’après l’Insee, en 2017, le taux d’épargne s’élève à
2,7 % pour le premier quintile de revenu
disponible brut par unité de consommation contre 28 % pour le dernier décile
50
(
cf.
graphique 3
). Les écarts de taux d’épargne diffèrent de ceux calculés dans le cadre du rapport
particulier à partir du module « taxe indirecte
» du modèle Ines et de l’enquête Budget de
famille de 2011
51
. Ces différences ne remettent pas en cause la forte corrélation qui existe entre
le revenu disponible et le taux d’épargne.
47
«
Plus d’épargne chez les plus aisés, plus de dépenses contraintes chez les plus modestes », Insee
Première, septembre 2020.
48
Etienne Fize, Hélène Paris et Marion Rault (2022), « Quelle situation financière des entreprises et des
ménages deux ans après le début de la crise Covid ? », Mars 2022.
49
Le niveau de vie des locataires étant plus faible en moyenne, le taux de TVA rapporté à la
consommation serait fortement réduit en cas de prise en compte des loyers dans la consommation. Il
serait alors nécessaire d’ajouter un loyer imputé pour les ménages propriétaires pour rendre les niveaux
de consommation comparables.
50
«
Plus d’épargne chez les plus aisés, plus de dépenses contraintes chez les plus modestes
», Insee
Première, septembre 2020.
51
Celles-
ci pourraient s’expliquer par un concept différent de revenu retenu pour le calcul du taux
d’épargne ainsi que par la mise en cohérence des données d’enquête avec la comptabilité nationale pour
les chiffres publiés par l’Insee.
- 11 -
Graphique 3
: Taux d’épargne des ménages selon le quintile de RDB/UC entre 2011
et 2017
Source : Insee, CPO.
Les études précédemment citées, qui reposent sur trois modèles distincts, montrent une part
de la TVA dans la consommation hors loyer (ou taux de taxation effective) constante ou
légèrement croissante avec le niveau de vie. L’étude réalisée dans le cadre du rapport de 2015
estimait à 0,8 po
int l’écart du taux de taxation effective entre le dernier décile et le premier
décile, contre 1,1
point d’après Ruiz et Trannoy (2008) et
0,5
point d’après
Bozio et al. (2012 -
cf.
graphique 4).
Ces écarts s’expliquent entièrement par une composition différente des paniers de
consommation entre le premier et le dernier décile et par les taux distincts de TVA applicables
selon les postes de dépenses. Ainsi,
les écarts de taux effectifs constituent une première
mesure des effets redistributifs de la structure des taux réduits et des exonérations de
TVA
(
cf.
section 1.3). Pour autant, la structure de taux apparaît avoir des effets redistributifs
de second ordre par rapport à ceux induits par la variation de la part de la consommation dans
le revenu.
-30%
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
1er quintile
2e quintile
3e quintile
4e quintile
5e quintile
Ensemble
Insee (Budget de famille 2017)
CPO 2015 (Ines - Budget de famille 2011)
- 12 -
Graphique 4 : Taux effectif de taxation de la TVA par décile de niveau de vie
Source : Bozio et al. (2012), Ruiz et Trannoy (2008), Rapport particulier CPO, Béatrice Boutchenik (2015).
Par ailleurs, d’après les études susmentionnées, lorsque l’ensemble de la fiscalité indirecte est
pris en compte et non seulement la TVA
52
, le taux effectif de taxation de la consommation
décroî
t davantage avec le décile de niveau de vie. D’après le rapport du CPO de 2015, le ta
ux
effectif de l’ensemble de la fiscalité indirecte serait de
3 points plus élevé pour le premier décile
que pour le dernier décile (contre 0,8 point sur le seul périmètre de la TVA) et de 1 point
d’après Bozio (2012).
Ce constat s’explique par le caractèr
e plus régressif de certaines taxes sur la consommation,
par rapport à la TVA. C’est le cas en particulier de la fiscalité le tabac, dès lors que la
consommation de tabac, en euro et en part relative de la consommation, décroît avec le niveau
de vie
53
.
1.2.3.
Selon une approche en cycle de vie, les études empiriques montrent aussi un effet
régressif de la TVA
Plusieurs études empiriques proposent une première estimation des effets redistributifs de
la TVA selon une approche en cycle de vie, soit en neutralisant le
s effets liés à l’allocation
intertemporelle de la consommation. En effet, les évaluations précédemment mentionnées
reposaient sur le montant de TVA payé rapporté à la consommation et au revenu annuel qui
donnent respectivement un minorant et un majorant d
es effets redistributifs sur l’ensemble du
cycle de vie. Cependant,
les études confirment le caractère régressif de la TVA dans une
approche en cycle de vie
.
52
Soit en rapportant la TVA payée, les taxes sur le tabac, l’alcool et les assurances, et la TICPE à la
consommation.
53
D’après Ruiz et Tranoy (2008)
, le premier décile de niveau de vie consomme 20 % de plus de tabac
que le dernier décile.
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Niveau de vie
Ruiz et Trannoy (2008)
Rapport particulier -CPO 2015
Bozio et al. (2012)
- 13 -
Georges-Kot (2015)
54
propose de mesurer les effets redistributifs de la TVA à partir de données
micro-
économiques sur l’ensemble du cycle de vie. La méthodologie employée consiste à
reconstituer des trajectoires de revenus, de consommation et de TVA sur l’ensemble du cycle
de vie à partir des enquêtes Budget de famille de 1984 à 2011. Cependant, ces données ne sont
pas panélisées. Autrement dit, chaque millésime de l’enquête Budget de
famille correspond à
un échantillon distinct et ne permet pas de suivre un même échantillon sur plusieurs années.
À partir de ces données, sont construites des
trajectoires moyennes en fonction de l’âge, du
revenu, de la consommation et de la TVA payée, à partir desquelles sont simulées des
trajectoires individuelles
55
.
Par rapport à une analyse en coupe réalisée sur les revenus annuels disponibles, l’étude conclu
t
à une baisse de moitié du caractère régressif
de la TVA. Ainsi, contrairement à l’hypothèse de
Poterba
(1989), l’argument du cycle de vie ne permet pas de neutraliser totalement le
caractère régressif de la TVA. Par ailleurs, cette étude montre des profils de consommation
différents selon l’âge et
, en particulier, une part plus élevée de produits soumis aux taux réduits
de TVA pour les plus âgés.
Toutefois, si cette estimation permet de confirmer le caractère régressif de la TVA, y compris
en cycle de vie, les nombreuses hypothèses inhérentes au modèle de Kot (2015) ne
permettraient pas d’extrapoler les résultats pour mesurer précisément les effets redistributifs
d’une réforme de la
TVA.
Constat 3 : Que ce soit en cycle de vie ou en coupe, les études empiriques concluent à un
effet régressif de la TVA qui s’explique entièrement par une propension à consommer
plus élevée pour les ménages modestes.
1.2.4.
Le caractère régressif de la TVA doit être mis en regard des effets redistributifs
du système socio-fiscal français pris dans son ensemble
Le rapport particulier du CPO de février 2022 relatif aux « prélèvements obligatoires au regard
des enjeux redistributifs »
56
a souligné
l’importance de tenir compte de l’ensemble des
prélèvements, des transferts et des dépenses
publiques dans l’étude de
s effets
redistributifs du système fiscal
. En effet, les effets redistributifs des prélèvements
obligatoires sont cumulatifs,
et le caractère régressif d’un prélèvement peut être totalement
neutralisé par un autre prélèvement. Par ailleurs, la contrepartie des prélèvements fiscaux et
sociaux consiste en des transferts monétaires ou en nature (santé, éducation, action sociale et
logement) ainsi qu
’en
dépenses collectives,
l’ensemble induisant
des effets redistributifs. À cet
égard, le rapport du CPO de mai 2011 intitulé « Prélèvements obligatoires sur les ménages :
progressivité et effets redistributifs »
57
indiquait déjà qu’
«
une analyse du caractère
redistributif du système socio-fiscal [et a fortiori des prélèvements obligatoires] ne pouvait faire
l’économie d’une réflexion sur les dépenses
», et en particulier dès lors que «
l’une des raisons
d’être des prélèvements obligatoires est de permettre de financer des prestations et des transferts
monétaires ou en nature »
54
S. Georges-Kot (2015), « Annual and lifetime incidence of the value-added tax in France », Documents
de Travail de l'Insee.
55
Les trajectoires individuelles sont simulées à partir des trajectoires moyennes et des distributions
croisées de l’âge, du revenu, de la consommation et de la TVA payée.
56
Rapport particulier : Les prélèvements obligatoires au regard des enjeux redistributifs (ccomptes.fr)
qui
accompagnait le rapport de synthèse «
Redistribution, innovation, lutte contre le changement climatique : trois enjeux
fiscaux majeurs en sortie de crise sanitaire
»
57
Prélèvements obligatoires sur les ménages. Progressivité, effets redistributifs | Cour des comptes (ccomptes.fr)
- 14 -
Les effets redistributifs du système fiscal peuvent être mesurés à partir du taux de
prélèvements obligatoires par décile de niveau de vie, défini comme le montant des
prélèvements obligatoires rapporté au revenu primaire élargi,
c’est
-à-dire y compris transferts
et prestations monétaires
58
. Cette mesure est pertinente dans la mesure où elle permet de tenir
compte des transferts monétaires utilisés
in fine
pour consommer et donc payer la TVA. Les
prélèvements obligatoires peuvent ê
tre décomposés entre d’une part les prélèvements sur la
production et la consommation, les impôts sur le revenu et le patrimoine et les cotisations
sociales.
Le profil des prélèvements obligatoires apparaît comme régressif pour les
ménages modestes et pour les ménages les plus aisés
(
cf.
graphique 5). Le taux de
prélèvement est néanmoins légèrement croissant en fonction du niveau de vie, du troisième au
neuvième décile. Ce résultat s’explique par le caractère régressif des «
prélèvements sur la
production et la consommation », en particulier de la TVA, qui contribueraient à une
augmentation des inégalités de revenus de 15 %
59
.
Graphique 5 : Prélèvements dans le revenu primaire élargi (y compris transferts et
prestations monétaires) par vingtième de niveau de vie en 2018
Source : Les prélèvements obligatoire au regard des enjeux distributifs, rapport particulier du CPO de 2022 à partir des
comptes nationaux distribués (ERFS, Ines-Omar, SNDS, DADS, Fidéli).
Cependant, l’étude de la redistribution doit prendre en compte les effets redistributifs des
dépenses publiques parmi lesquels les transferts monétaires. En 202
1, l’Insee a
, pour la
première fois, publié une analyse élargie de la redistribution
60
qui intègre les prélèvements
obligatoires, les transferts monétaires, les transferts en nature et les dépenses collectives :
58
Retraites, allocations chômage, minima sociaux, indemnités journalières.
59
Mesurées par l’indice de Gini.
60
« Réduction des inégalités : la redistribution est deux fois plus ample en intégrant les services
publics », Insee Références, Mai 2021
- 15 -
les prélèvements obligatoires accroissent légèrement les inégalités
qu’elles soient
mesurées par l’indice de Gini ou
par le ratio inter quintile
61
. Cet effet est principalement
attribuable à la fiscalité sur la consommation et n’est que partiellement compensé par
les impôts sur le revenu et le patrimoine ;
les transferts monétaires contribuent fortement à la baisse des inégalités de
revenu
. Ainsi, le niveau des inégalités mesuré par l’indice de Gini diminue de
25 % après
redistribution en comparant le résultat obtenu à la distribution des revenus primaires
(
cf.
tableau 1). Le système socio-fiscal, financé pour partie par la TVA, est donc bien
redistributif ;
en considérant les dépenses publiques hors transferts monétaires, les inégalités
,
mesurées par l’indice de Gini,
baissent d’un niveau équivalent à l’effet des transferts
en espèce
. Ce résultat s’explique par la forte progressivité des transferts en nature
individualisables (santé, éducation, logement), financés pour partie par la TVA
via
le
budget de l’État ou des administrations de sécurité sociale
(ASSO).
En effet, les
montants de ces transferts s’élèvent à 12
580
€ par unité de consommation pour
le premier décile contre 6 270
€
pour le dernier décile.
Tableau 1 : Décomposition de la contribution à la réduction des inégalités avant et
après transferts
En % du
revenu
national
net
Niveau
(indice
de
Gini)
Contribution
à la
réduction en
niveau
Ratio
inter-
quintile
Revenu avant transferts
100
0,38
N.A.
7,57
Prélèvements obligatoires
Taxes sur les produits
et la production (dont
TVA)
-16,4
0,19
-0,03
2,58
Impôts sur les revenus
et le patrimoine
-15,5
0,59
0,03
28,16
Cotisations sociales
-24,1
0,34
-0,01
6,69
dont cotisations
retraites
-13,0
0,38
0,00
10,48
Revenu primaire après prélèvements
45,1
0,42
N.A.
10,16
Transferts monétaires
Transferts en espèces
(monétaires)
25,5
0,11
0,07
1,82
Retraites
16,9
0,26
0,02
5,12
Autres transferts
sociaux en espèces
8,6
-0,18
0,05
0,46
Revenu disponible
69,4
0,29
N.A.
4,54
Autres dépenses
publiques
Transferts en nature
20,6
-0,12
0,10
0,57
Dépenses collectives
7,8
-0,03
0,03
7,04
Autres transferts
2,3
-0,01
0,01
1,00
Niveau de vie élargi
100
0,18
0,21
2,36
Source : « Réduction des inégalités : la redistribution est deux fois plus ample en intégrant les services publics », Insee
Références, mai 2021.
61
Le ratio inter quintile mesure la disparité relative de la distribution d'une grandeur donnée (salaire,
revenu, niveau de vie,...). Ainsi, pour une distribution de revenus, ce ratio rapporte la masse des revenus
détenue par les 20 % d'individus les plus riches à celle détenue par les 20 % d
’individus
les plus pauvres.
- 16 -
Ces résultats illustrent l’ensemble des outils à disposition des décideurs publics pour réduire
les inégalités de niveau de vie. En plus de la progressivité des prélèvements obligatoires, les
dépenses publiques et le ciblage des prestations sociales peuven
t participer à l’objectif de
réduction des inégalités. Dans le cas français, les prélèvements obligatoires apparaissent
comme légèrement régressifs en bas de la distribution sous l’effet
des taxes sur la
consommation. Cet effet anti-redistributif est plus que corrigé par les transferts monétaires, et
en particulier par
les prestations sociales qui permettent d’assurer la progressivité de notre
système socio-fiscal pris dans son ensemble
. Le modèle français s’appuie ainsi sur les
transferts en espèces ou en nature pour corriger les inégalités et non sur une fiscalité
progressive
. Dès lors, comme le soulignait déjà le CPO dans son rapport de 2022, la principale
contribution des prélèvements obligatoires provient non pas de leur progressivité «
mais de
leur rôle de financement des transferts sociaux et des services
publics
».
Cette conclusion n’enlève pas la pertinence de mesurer les effets redistributifs de la
TVA, en
particulier d’une modification des taux applicables. Le mouvement des «
Gilets jaunes» a en
e
ffet montré la nécessité d’analyser
ex ante
les effets anti-
redistributifs d’une hausse de la
fiscalité indirecte afin de mettre en place simultanément des mesures pour atténuer ses effets.
Constat 4 : La progressivité du système socio-fiscal français repose sur les prestations
sociales et les transferts monétaires plutôt que sur une fiscalité progressive. La
principale contribution des prélèvements obligatoires sur les inégalités, et en
particulier de la fiscalité indirecte, provient non pas de leur progressivité mais de leur
rôle de financement de certains transferts sociaux et des services publics.
1.3.
La structure des taux réduits de TVA a des impacts redistributifs limités
entre ménages
Tel qu’évoqué dans la section
1.2.1, les études empiriques montrent une stabilité, voire une
légère croissance du taux effectif de TVA
62
avec le niveau de vie. Cette variation s’explique par
une hétérogénéité du profil de consommation selon le décile de niveau de vie. Les effets
redistributifs des taux réduits s’expliquent entièrement par une part de la consommation des
produits et services soumis aux taux réduits différente entre les ménages les plus modestes et
les ménages les plus aisés.
1.3.1.
Le profil de consommation varie fortement en fonction du niveau de vie
Le profil de consommation de biens et service diffère selon le niveau de vie des ménages
et en particulier s
elon qu’ils
sont modestes ou aisés
(
cf.
graphique 6)
63
. Les ménages
modestes sont définis comme ceux appartenant au premier décile de niveau de vie (en trait
plein) ou aux trois premiers déciles de niveau de vie (en hachuré). Les ménages aisés sont
définis comme ceux appartenant au dernier décile de niveau de vie.
Les postes de dépenses dont la part dans la consommation des ménages modestes est plus
élevée sont l’alimentaire et l
e tabac ainsi que les dépenses pré-engagées, soit les dépenses de
télécommunication, les charges collectives, l’eau ou l’électricité
. A
l’inverse, l’achat de
véhicules, les services d’hébergement et de restauration, et les biens et services d’entretien
courant du logement sont surreprésentés dans la consommation des ménages les plus aisés
par rapport aux ménages modestes.
62
Soit le montant de TVA payé rapporté à la consommation hors loyer.
63
À l’exception des loyers et des services financiers non soumis à la TVA, seuls les postes représentant
plus de 1 % des dépenses de consommation ont été retenus.
- 17 -
Graphique 6 : Différence de la part de la consommation entre les ménages modestes et
les ménages aisés des postes de consommation représentant plus de 1 % des dépenses
de consommation
Source : Budget de Famille 2017 (Insee) ; rapporteurs.
Note de Lecture : Les ménages modestes sont définis comme ceux appartenant au premier décile de niveau de vie (en
trait plein) ou aux trois premiers déciles de niveau de vie (en hachuré). Les ménages aisés sont définis comme ceux
appartenant au dernier décile de niveau de vie. Pour les produits alimentaires, dont le taux de TVA applicable est de
5,5 %, la différence de la part de ces produits dans la consommation totale est de 5,57 % entre le premier et dernier
décile.
*Catégories de produits et services pour lesquels plusieurs taux sont applicables et une hypothèse a été réalisée par les
rapporteurs particuliers (cf. encadré 2)
Encadré 2
: Principales hypothèses retenues pour l’application des taux de TVA
Pour certaines catégories de produits et services, la nomenclature de l’enquête «
Budget de Famille » ne
permet pas d’identifier le taux applicable. Dans ce cas, une hypothèse a été
réalisée pour déterminer le
principal taux à appliquer à cette catégorie :
•
pour les « produits alimentaires
», il est fait l’hypothèse d’un taux réduit à
5,5 % : le taux de 5,5 %
s’applique à l’ensemble des produits alimentaires à l’exception de la confis
erie, des matières grasses
végétales (margarines), du caviar, du chocolat et des produits composés contenant du chocolat ou
du cacao, soumis au taux de 20 % ;
•
pour les « charges collectives
», il est fait l’hypothèse d’un taux réduit à 10
% : les charges collectives
sont principalement constituées des dépenses d’eau (5,5
%), de traitement des déchets (10 %), de
travaux de réparation et d’aménagement (10 %), de nettoyage (20
%) et de chauffage (20 %) ;
•
pour les « autres dépenses de transport », il est fait l
’hypothèse d’un taux de 20
% ;
-6%
-4%
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
Produits alimentaires*
Services de téléphone et internet
Tabac
Electricité
Charges collectives*
Carburants
Articles d'habillement
Factures d’eau
Cantines*
Services culturels*
Services et produits de soins personnels
Boissons alcoolisées
Protection sociale*
Services de transport
Meubles, articles de décoration
Services sportifs et récréatifs*
Autres dépenses de transport*
Services d'hébergement
Biens/services pour l’entretien courant du logement
Restaurants et cafés
Achats de véhicules
- 18 -
pour les « services sportifs et récréatifs
», il est fait l’hypothèse d’un taux de 10
%. Les services
sportifs et récréatifs sont composés des billets pour un évènement sportif (5,5 %), des billets pour
les parcs d'attraction, les foires et salons (10
%), de cours d’enseignement d’un sport
(exonérés)
64
, d’abonnement à une salle de sport (20
%), de coach sportif (20 %) ;
pour les « services culturels
», il est fait l’hypothèse d’un taux de 10
%. Les services culturels sont
composés de la billetterie des musées (10 %), des théâtres et des salles de cinéma (5,5 %) ;
pour les « dépenses de cantine
», il est fait l’hypothèse d’un taux de 5,5
%. Il s’agit des dépenses
de cantine scolaire bénéficiant d’un taux réduit à 5,5
% et des
cantines d’entreprise, soumises au
taux réduit de 10 % ;
pour les « voyages à forfait
», il est fait l’hypothèse qu’ils sont exonérés de TVA ou non soumis à
la TVA française en supposant que ces voyages sont réalisés principalement hors du territoire
français ;
pour les dépenses de restauration, il est fait l’hypothèse d’un taux de 10
%. Les ventes à emporter
qui bénéficient d’un taux à 5,5 % et les ventes de boissons alcoolisées qui sont soumises au taux
de 20% sont considérées comme minoritaires dans les dépenses de restauration.
Source : Rapporteurs.
Ces postes peuvent être comparés à la liste des biens et services bénéficiant d’un taux réduit à
5,5 % ou 10 % (
cf.
graphique 7 et tableau 2 infra).
Aucune corrélation n’est observable entre
les postes de
dépenses bénéficiant d’un taux réduit et les postes dont la part dans la
consommation des ménages les plus modestes est plus élevée
. Ainsi, dans leur ensemble,
les taux réduits ne semblent pas être utilisés à des fins de soutien au pouvoir d’achat des plu
s
modestes ou pour réduire les effets régressifs de la TVA. Ce résultat pourrait s’expliquer
notamment par la faible pertinence du recours aux taux réduits de TVA pour réduire les
inégalités de niveau de vie (
cf.
section 1). Par ailleurs, ce constat reste valide, quelle que soit la
définition de « ménages modestes » retenue.
Tableau 2 : Résumé des principaux produits et services bénéfi
ciant d’un taux réduit
en France
métropolitaine
Source : Articles 278 et 279 du Code Général des Impôts.
64
Article 261 du CGI, « Les cours ou leçons relevant de l'enseignement scolaire, universitaire,
professionnel, artistique ou sportif, dispensés par des personnes physiques qui sont rémunérées
directement par leurs élèves ».
Taux
réduit
Produits et services
10 %
Produits agricoles non transformés ; bois de chauffage ; travaux d'amélioration du
logement qui ne bénéficient pas du taux de 5,5% ; foires et salons ; jeux et manèges forains ;
droits d'entrée des musées, zoo, monuments ; transports de voyageurs ; certains logements
sociaux ; abonnements à la télévision payante ; services des soins à domicile ; restaurants
et restauration collective (à l'exception des boissons alcoolisées) ; hébergement hôtelier.
5,5 %
La plupart des produits alimentaires et boissons (à l'exception des boissons alcoolisées) ;
distribution
d'eau ;
équipements
pour
personnes
handicapées ;
livres
et
livres
numériques ; droits d'entrée aux manifestations culturelles ; travaux réalisés sur des
logements de plus de deux ans, sous certaines conditions ; soins à domicile ; abonnements
au gaz naturel et à l'électricité ; chauffage urbain
; livraisons d'œuvres d'art par leur
créateur ; produits d'hygiène féminine ; certains logements sociaux.
2,1 %
Médicaments remboursables par la sécurité sociale ; certains spectacles et publications de
presse inscrites à la Commission paritaire des publications et agences de presse.
0 %
Vaccins contre la covid-19 et tests de dépistage ; vente par les pêcheurs du produit de leur
pêche ; transport international.
- 19 -
Cependant, le taux réduit de 5,5 % s’applique à des postes de consommation surreprésentés
dans les dépenses des ménages les plus modestes (alimentation, eau, cantine
65
). Au niveau
agrégé, les postes de dépenses soumis au taux de 5,5 % représentent une part de la
consommation de 5,5 points plus élevée pour les ménages modestes (appartenant au premier
décile) que pour les ménages aisés (
cf.
graphique 7
). À l’inverse, le taux réduit de 10
%
s’applique à des postes surreprésentés dans les dépenses des ménages aisés, s’agissant en
particulier des dépenses de restauration, d’hébergement ou de t
ransport. Les postes de
dépenses soumis au taux réduit de 10 % représentent une part de la consommation
de 4,3 points plus élevée pour les ménages aisés que pour les ménages modestes.
Graphique 7 : Différence de la part de la consommation soumise aux taux réduits de
5,5 % et 10 % des ménages modestes et des ménages aisés
Note de lecture : La part de la consommation, hors loyer, soumise au taux de 5,5 % est de 5,5 point plus élevée pour le
premier décile que pour
le dernier décile de niveau de vie. Cette différence s’élève à 5,9
% entre les ménages appartenant
au premier, deuxième et troisième déciles en comparaison avec le dernier décile.
Source : Budget de Famille 2017 (Insee) ; rapporteurs.
Constat 5 : Dans leur ensemble, les taux réduits de TVA ne ciblent pas des produits et
services dont la part dans la consommation est plus élevée pour les ménages modestes.
Toutefois, le taux réduit de 5,5 % s’applique à des postes de consommation
surreprésentés dans les dép
enses des ménages les plus modestes, à l’inverse du taux
réduit à 10 %.
65
Pour les dépenses de cantine, il est fait l’hypothèse qu’il s’agit principalement des dépenses de cantine
scolaire bénéficia
nt d’un taux réduit à 5,5
% et non des cantines d’entreprise, soumises au taux réduit
de 10 %.
-8%
-6%
-4%
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
Dépenses soumises au taux de 5,5 %
Dépenses soumises au taux de 10 %
- 20 -
1.3.2.
Les taux réduits ne participent que très marginalement à la réduction des effets
régressifs de la TVA
À partir de la répartition de la consommation selon le taux de TVA et le décile de niveau de vie,
il est possible d’estimer les gains associés aux taux réduits par décile en part de la
consommation totale hors loyer (
cf
. graphique 8). Les gains associés aux taux réduits, en part
de la consommation hors loyer, varient de 4,5 % (deux premiers déciles) à 4,9 % (dernier
décile) le long de la distribution, et diminuent légèrement avec le niveau de vie.
Cette estimation, réalisée sur la base des données de l’enquête «
Budget de Famille 2017 »,
n’intègre pas les gains liés
aux exonérations de TVA sur certains services (loyer, services
financiers, etc.)
66
.
Graphique 8 : Gains associés aux taux réduits par décile de niveau de vie (en % de la
consommation)
Source : Budget de Famille 2017 (Insee) ; rapporteurs.
L’écart constaté entre le premier et
le dernier décile, soit 0,4 point, est légèrement inférieur à
l’estimation réalisée da
ns le cadre du rapport du CPO de 2015 mais est identique à celle
mesurée par Bozio et al. (2012). Les différences avec le rapport du CPO de 2015 peuvent
s’expliquer par
:
des écarts plus marqués dans les données du « Budget de Famille 2017 » de la part des
dépenses « hébergement et restauration » dans la consommation entre les ménages
modestes et aisés. Les données 2017 montrent une consommation
67
du premier décile
en « restaurants » et « hôtels » de respectivement 30 % et 54 % moins élevée que la
moyenne des ménages français. En 2011
68
, ces écarts s’élevaient respectivement à 24
%
et 39 % ;
66
Voir le rapport particulier du CPO de 2015 pour les effets redistributifs associés aux exonérations de
TVA.
67
En part de la consommation totale.
68
Soit les données retenues pour le rapport de 2015.
0%
1%
2%
3%
4%
5%
Gain en % de la consommation (taux 10 %)
Gain en % de la consommation (taux 5,5 %)
Gain en % de la consommation (taux 2,1 %)
- 21 -
les estimations reposent sur un échantillon de 10 000 ménages, soit 1 000 ménages par
décile et ne permettent pas
d’avoir une précision de l’ordre du dixième de pourcentag
e.
Ainsi, cette différence pourrait simplement s’expliquer par l’aléa statistique lié à
l’échantillonnage.
Ainsi,
les gains liés aux taux réduits de TVA rapportés à la consommation ne varient que
très peu en fonction du niveau de vie,
attestant de l’impac
t redistributif limité ou nul de la
structure de taux.
En revanche, en termes absolus, soit en comparant les gains en euro par décile de niveau de
vie,
les taux réduits confèrent un avantage bien plus élevé pour les ménages aisés
. Les
gains s’élèvent
à 712
€ pour le premier décile contre
2 089
€ pour le dernier décile
(
cf.
graphique 9)
. L’avantage procuré par les taux réduits croît avec le
revenu quel que soit le poste
de consommation à l’exception du tabac. Pour l’alimentation, il s’élève par exemple à
349 €
pour les ménages du premier décile contre 794
€ pour les ménages du dernier décile.
Ces résultats montrent la faible pertinence de la TVA comme outil redistributif. En effet, les
gains associés à la baisse du taux de TVA sur une catégorie de produits sont proportionnels au
montant consommé par le ménage. Or, quel que soit la catégorie de produit hors tabac, le
montant consommé croît ave
c le revenu. À l’inverse, la plupart des prestations sous conditions
de ressources
69
sont calculées à partir d’un montant forfaitaire en euros qui décro
ît avec les
ressources et la composition familiale du ménage.
Le rapport du CPO de 2015 a montré que les ressources budgétaires générées par la
suppression des taux réduits et exonérations
70
pourraient permettre de compenser les
ménages des cinq premiers déciles à hauteur de deux fois la perte subie par cette suppression.
Ainsi, pour un coût budgétaire identique, un transfert monétaire fonction du revenu aurait un
effet redistributif deux fois plus élevé
71
que les taux réduits et exonérations de TVA. Ce résultat
s’explique par la possibilité de cibler les transferts monétaires en fonction du revenu à l’inverse
d’une baisse de la TVA sur une catégorie de produits.
69
Revenu de solidarité active, prime d’activité, allocations familiales,…
70
Hors exonérations de loyers, de services d’assurance et pour les jeux de hasard.
71
En retenant comme mesure de l’effet redistributif le gain
monétaire pour les cinq premiers déciles de
niveau de vie.
- 22 -
Graphique 9
: Gains associés aux taux réduits par décile de niveau de vie(en €)
Source : Budget de Famille 2017 (Insee) ; rapporteurs.
Constat 6 : Les taux réduits ne participent que très marginalement à la réduction des
effets régressifs de la TVA. Ils confèrent par ailleurs un gain en euros croissant avec le
décile de niveau de vie.
1.4.
Relativement à des transferts monétaires ciblés, une baisse de la TVA ne
constituerait pas une mesure efficace pour soutenir le pouvoir d’achat des
ménages modestes
1.4.1.
S’agissant des enjeux redistributifs, la littérature économique recommande
d’appliquer un taux uniforme de TVA et de recourir à des transferts monétaire
s
pour atténuer les inégalités
D’un point de vue de théorique,
le recours aux taux réduits de TVA apparaît comme un
outil inadapté,
s’agissant des enjeux
de redistribution
. D’après Atkinson et Stiglitz
(1976)
72
, il n’est pas souhaitable de taxer les biens à
des taux différenciés dès lors qu’une
fiscalité progressive sur les revenus existe :
d’une part, à l’inverse de l’impôt sur le revenu, une baisse de la TVA sur une catégorie de
produits ne permet pas de cibler précisément les ménages les plus modestes ;
d
’autre part, une baisse des prix relatifs de certains produits crée une distorsion de la
consommation des ménages et conduit à s’éloigner
de
l’équilibre de l’optimum de
premier rang.
72
A. Atkinson, J. E. Stiglitz (1976), « The Design of Tax Structure: Direct versus Indirect Taxation", Journal
of Public Economics.
-
500
1 000
1 500
2 000
Gain en € (10 %)
Gain en € (5,5 %)
Gain en € (2,1 %)
- 23 -
Au regard des enjeux redistributifs, la littérature économique recommande
l’application d’un
taux uniforme de TVA dans la mesure où le caractère régressif de la TVA peut être atténué par
d’autres mécanismes plus efficaces (impôt sur le revenu, prestations sociales).
Les rapporteurs proposent de confronter les résultats de la littérature économique théorique
à des simulations des effets redistributifs d’une hausse ou d’une baisse d’un taux de TVA. En
particulier, les scénarii suivants sont présentés :
la hausse du taux normal de TVA à des fins de rendement. Les hausses de taux de TVA à
la suite de la crise de 2008
73
montrent qu’il s’agit en effet d’un outil fréquemment utilisé
en période de consolidation des finances publiques
74
;
la baisse des taux sur les produits de première nécessité afin de soutenir le pouvoir
d’achat des plus modestes. Les effets de cette mesure seront à comparer à ceux d’une
revalorisation des prestations sociales ou d’un transfert monétaire
;
une réforme de la structure des taux de la TVA à rendement constant afin d’en réduire
les effets régressifs.
Les simulations présentées sont statiques dans la mesure où elles ne tiennent pas compte des
changements de consommation. En outre, elles ne prennent pas en compte les effets des
distorsions sur le système productif liées à
d’éventuels changements de comportement.
Constat 7
: La littérature économique recommande l’application d’un taux uniforme de
TVA dans la mesure où le caractère régressif de la TVA peut être atténué par d’autres
mécanismes plus efficaces (impôt sur le revenu, prestations sociales).
1.4.2.
Une hausse du taux normal de TVA se traduit à moyen terme par une
augmentation des inégalités de niveau de vie, bien que celle-ci soit atténuée par
la prise en compte des effets du système socio-fiscal
1.4.2.1.
Les effets à moyen terme de la TVA sont
a priori
ambigus
Une hausse de la TVA se traduirait par des effets directs et différés sur le niveau de vie des
ménages. Les différents canaux et boucles de rétroaction macroéconomiques rendent
a priori
ambigus les effets redistributifs d’une hausse de la TVA à moyen terme. Grâce à
un modèle de
micro-simulation
75
couplé avec des hypothèses issues de la littérature macro-économique,
André et Biotteau (2021) ont estimé les effets à trois ans d’une hausse de trois points du taux
normal de TVA, soit le passage d’un taux à 20
% à un taux à 23 %.
73
On peut notamment citer la hausse de 5 points du taux normal de TVA en Espagne de 2010 à 2013, la
hausse de 3 points au Portugal sur la même période, ou la hausse de 3 points du taux réduit en France
en 2014.
74
Gautier, E. et A. Lalliard (2013), « Quels sont les effets sur l’inflation des changements de TVA en
France ? », Bulletin de la Banque de France, 194.
75
Modèle Ines, conjointement développé par l’Insee et la DREES.
- 24 -
Dans leur modèle, la hausse de la TVA se répercute en trois temps sur les ménages :
la hausse du taux de TVA a des effets sur les prix à la consommation
qui conduisent
à une augmentation de l’inflation. Le taux de transmission
retenu
–
soit la hausse
observée des prix des biens soumis à la TVA rapportée à la hausse mécanique sous
l’hypothèse d’une transmission intégrale –
est de 80 %, soit un niveau cohérent avec
celui mesuré dans Gautier et Lalliard (2013)
76
;
cette hausse de l’inflation s’accompagne
d’un ajustement des salaires
, immédiat en
bas de la distribution en raison de la revalorisation automatique du SMIC, et sous l’effet
des négociations salariales pour le reste de la distribution
77
. Cependant, ces dernières
sont extrêmement sensibles au cycle économique et seront plus limitées en cas de
stagnation ou de récession. Il est fait l’hypothèse que l’inflation se traduit par une hausse
des salaires en N+1 ;
l’inflation se traduit par une revalorisation des prestations sociales
, des pensions
de retraite et des allocations chômage, et de certains barèmes fiscaux, tels que celui de
l’impôt sur le revenu. Ce dernier effet se produit avec un décalage temporel d’
un à deux
ans induit par la législation.
Ainsi, une augmentation du taux de TVA dépend de la part du revenu allouée à la
consommation, de la structure de la consommation et de la composition des revenus et du
décile du niveau de vie.
1.4.2.2.
Une hausse de la TVA se traduirait par une augmentation des inégalités et de la
pauvreté, bien que ces effets soient réduits de moitié à moyen terme
D’après le modèle présenté précédemment, une hausse du taux normal de TVA de 20
% à 23 %
générerait un surplus de recettes fiscales de 11,7
Md€ la première année
78
et se traduirait par
une inflation de 1,1 %. Après trois ans, la baisse du revenu réel disponible des ménages serait
de 5,0
Md€, soit une répercussion du choc initial à hauteur de 45
% sur les ménages en raison
des effets différés. Notamment, l’inflation générée par le choc initial induirait une hausse de
1,1 Md€ des prestations sociales, de 3,5 Md€ des salaires et de 2,2 Md€ des retraites. La hausse
des coûts des entreprises serait de 4,0
Md€ sous l’effet de la hausse des salaires. Le gain net
pour les administrations publiques à moyen terme serait de 9,9
Md€. Ces p
remiers résultats
illustrent la nécessité de prendre en compte les effets indirects dans l’évaluation de l’impact
d’une hausse de la TVA sur les finances publiques et sur le revenu disponible des ménages.
76
D’après Gautier et Lalliard (2013), la hausse du taux intermédiaire de 5,5 % à 7 % en 2012 s’est
répercutée à 75 % sur les prix.
77
Les hausses de SMIC tendent à se diffuser au reste de la grille afin de maintenir les écarts de salaire
entre les différents emplois d’une même branche. Les minima de branche sont un canal de diffusion de
l’inflation passée et des hausses de SMIC à l’ensemble des salaires
(Fougère et al. 2018).
78
Sous l’hypothèse d’une hausse en 2016.
- 25 -
Les effets d’une hausse de la TVA diffèrent à moyen
terme selon les déciles de niveau de vie.
L’effet direct, dépend de la structure de consommation
79
et de la part du revenu allouée à la
consommation. Les impacts différés dépendent, quant à eux, de la composition des revenus
(salaires, prestations, retraites) et de leur niveau et sont ainsi étroitement liés à la distribution
des revenus. Une hausse du taux normal de TVA conduirait à une diminution du niveau de vie
80
pour l’ensemble des déciles. Cette diminution s’élèverait en moyenne à
-0,6 % à échéance
de trois ans (
cf.
graphique 10). Elle serait néanmoins beaucoup plus marquée pour le premier
décile, soit -1,4 % contre une baisse inférieure à -0,7
% pour l’ensemble des autres déciles. En
effet, si la hausse des prestations en part du niveau de vie est la plus élevée (+1,1 point de
niveau de vie) pour le premier décile, l’augmentation des prélèvements indirects est également
la plus marquée pour ce décile (-2,8
points de niveau de vie) en raison d’une plus grande
propension à consommer
81
.
Graphique 10 : Décomposition de l'effet total de moyen terme sur le niveau de vie moyen après
une hausse du taux normal de TVA de 3 points (variation en % du niveau de vie)
Source : Insee, enquête Revenus fiscaux et sociaux (ERFS) 2014 actualisée 2016 ; Insee-Drees, modèle Ines et module de
taxation indirecte.
En conséquence, une hausse de la TVA se traduirait à moyen terme par une
augmentation du taux de pauvreté et des inégalités
. Les effets différés, en particulier
l’indexation des prestations sociales, limiteraien
t de moitié cet impact. Ainsi, la hausse des
inégalités mesurée par le rapport interdéciles, serait de 0,6 % en tenant compte des effets
directs et de 0,3 % en prenant également en considération les effets différés. Si une partie des
recettes générées par
la hausse de TVA était redistribuée sous la forme d’une hausse des
prestations sociales, il serait possible de neutraliser les effets régressifs de la réforme
82
.
80
Du niveau de vie corrigé de la TVA acquittée. Usuellement, l’Insee ne tient pas compte de la TVA dans
le calcul du niveau de vie.
81
D’après André et al., 2016, le taux d’épargne moyen est négatif pour les trois premiers déciles en
termes de niveau de vie ?
82
Par exemple, si les prestations sociales étaient revalorisées de 2,2
Md€ et non de 1,1
Md€, la baisse
du niveau de vie ne serait plus que de 0,3 pt pour le premier décile contre une moyenne de 0,5 pt pour
l’ensemble des ménages français. Le gain net po
ur les finances publiques serait alors de 8,8
Md€.
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
Revenu avant redistribution
Prélèvements directs
Prélèvements indirects
Prestations
Dépenses de loyer
Niveau de vie corrigé (en %)
- 26 -
Constat 8 :
Une hausse de la TVA se traduirait à moyen terme par une augmentation du
taux de pauvreté et des inégalités tout en procurant un gain significatif pour les finances
publiques. Cette augmentation des inégalités pourrait être neutralisée par une
augmentation des transferts monétaires.
1.4.3.
Une baisse du taux de TVA sur les produits de première nécessité aurait un effet
limité sur les inégalités, relativement à des transferts monétaires ciblés
De nombreuses propositions de baisse de la TVA sur les produits dits de « première nécessité »
sont régulièrement formulées dans le débat public
83
. Cette mesure, à laquelle les citoyens
apparaissent favorables selon un sondage Ifop
84
, n’aurait cependant qu’un impact limité sur le
pouvoir d’achat des plus modestes. Cet impact dépendrait, entre autres, de la transmission par
le producteur de cette baisse de taux au prix à la consommation. Ce type de proposition de
baisse de la TVA, en particulier sur les produits alimentaires, pourrait revenir dans les débats
dans le contexte inflationniste. En effet, d’après l’Insee, les produits alimentaires ont progressé
de 11,8
% sur un an au mois d’octobre 2021. Par ailleurs, cette hausse pèse davantage sur le
budget des ménages modestes en raison de la part plus élevée de leur revenu allouée aux
dépenses alimentaires.
L’examen de cette proposition implique de définir la list
e des produits et services de première
nécessité
85
. Une définition possible serait les produits et services dont la consommation en
euro est plus élevée pour les ménages modestes que pour la moyenne des ménages français.
Or, seul le tabac répond à cette définition. Pour des raisons évidentes de santé publique, aucune
baisse de la TVA sur le tabac n’est envisageable. Pour tout autre produit et service, une baisse
de TVA procurerait un gain en euro pour les ménages modestes inférieur au reste de la
population. Ce seul constat suffit à justifier le non-recours à la TVA pour soutenir le pouvoir
d’achat des plus modestes.
À titre illustratif, il est proposé d’analyser les effets d’une suppression de la TVA sur les
produits alimentaires. En 2021, la consommation des ménages en produits alimentaires hors
boissons alcoolisées et autoconsommation
86
s’élevait
à 179
Md€
87
. Une suppression du taux
réduit de TVA sur les produits alimentaires se traduirait par une perte de 9,4
Md€ pour les
finances publiques en 2021. À titr
e de comparaison, les dépenses d’allocation
s du revenu de
solidarité active (RSA) se sont élevées à 12
Md€ en 2020
88
.
Par ailleurs, pour mesurer les effets sur le consommateur, il est nécessaire de retenir une
hypothèse de transmission de la baisse de la TVA sur les prix (
cf.
partie 2.1). Comme André
et
Biotteau (2021), il est retenu une hypothèse d’une transmission de la baisse de TVA à
hauteur de 80 % au consommateur.
Il est proposé de comparer les effets redistributifs de cette mesure à deux scénarii alternatifs
ayant un coût budgétaire identique (
cf
. graphique 11 et graphique 12) :
83
Dans son programme présidentiel, M. Jean-Luc Mélenchon proposait de réduire de 5,5 % à 5 % le taux
sur les produits de première nécessité. La TVA à 0 % sur les produits de première nécessité était l’une
des premières revendications des « Gilets Jaunes », soutenue notamment par Xavier Bertrand, président
de la région Hauts-de-France et François Ruffin, député.
84
D’après un sondage réalisé par l’Ifop en 2019, 90
% des français sont favorables à la suppression de la
TVA sur 50 produits de première nécessité.
85
Les produits et services de première nécessité ne sont pas définis dans le code général des impôts.
86
Produits alimentaires produits et consommés par les ménages.
87
Consommation effective des ménages par produit aux prix courants, Compte de la Nation 2021, Insee
88
Le Revenu de Solidarité Active, Cour des Comptes, janvier 2022. Dépenses de RSA hors dépenses
d’accompagnement
- 27 -
scénario type « prime inflation »
: une prime de 250 € par individu serait versée aux
salariés, aux indépendants, aux retraités, aux bénéficiaires du Revenu de Solidarité
Active (RSA) ou de l'Allocation aux Adultes Handicapés (AAH) qui gagnent moins de
2
000 € net par mois, soit 28 millions d’individus. Cette prime diffèrerait seulement de
l’
« indemnité inflation » versée en
2021 par son montant, qui s’élevait alors à 100
€
;
scénario type « chèque alimentaire » : un chèque de 1 620
€ serait versé au 5,8 millions
ménages éligibles au chèque énergie. Cette population correspond aux foyers ayant un
revenu fiscal de référence (RFR) par unité de consommation (UC) inférieur à 10 800
€
en 2021. Cette population recouvre 98 % du premier décile, 45 % des ménages du
deuxième décile et 15 % du troisième décile
89
. Le montant retenu correspond à un tiers
de la consommation moyenne d’un ménage en produits alimentaires
90
.
Ces deux scénarii comparatifs ont été construits à titre purement illustratif et ne constituent
pas en soi des propositions de réforme. À cet égard, l’examen de la pertinence de mettre en
œuvre un chèque alimentaire dépasse très largement le cadre d
u présent rapport et nécessite,
en partic
ulier, de s’interroger sur la population éligible, le montant par ménage, les produits
éligibles, le mode de versement ou encore les interactions avec les autres prestations sociales.
La suppression de la TVA sur les produits alimentaires est la seule des trois mesures conférant
un gain croissant avec le niveau de revenu. À l’inverse, le gain associé au scénario «
indemnité
inflation » est supérieur à 200
€ pour les ménages appartenant aux six premiers déciles de
niveau de vie, puis décroît. Quant au scénario type « chèque alimentaire », il bénéficierait
essentiellement aux ménages des trois premiers déciles de niveau de vie. En variation relative
du niveau de vie, les trois mesures ont des effets redistributifs progressifs. Cependant, la
suppression de la TVA confère une augmentation relative du niveau de vie limitée pour les
deux premiers déciles de niveau de vie. Celle-ci est inférieure à 2 %
alors qu’elle est
supérieure
à 4 % pour le scénario type « chèque alimentaire ».
Ainsi, la baisse du taux de TVA de 5,5 % à 0 % sur les produits alimentaires aurait des effets
redistributifs moindres que les transferts monétaires pour un coût budgétaire identique.
Indépendamment de leur pertinence, les scénarii présentés attestent du meilleur ciblage des
transferts monétaires, de type prime ou chèque,
qu’
une baisse de la TVA.
89
Source : CGDD, modèle Prometheus.
- 28 -
Graphique 11 : Variations, en euros, du niveau de vie par décile de niveau de vie pour
plusieurs mesures de s
outien au pouvoir d’achat
Source : TAXIPP 2.0 (Données Insee, DGFIP), Institut des politiques publiques, Budget de Famille 2017 ; rapporteurs.
Graphique 12 : Variation, en %, du niveau de vie par décile de niveau de vie pour
plusieurs mesures de soutien au pouvoir d’achat
Source : TAXIPP 2.0 (Données Insee, DGFIP), Institut des politiques publiques, Budget de Famille 2017 ; rapporteurs.
Constat 9 : La baisse de TVA sur les produits de première nécessité aurait un effet limité
sur le pouvoir d’achat des ménages modestes en comparaison à des mesures plus
ciblées, à coût budgétaire identique.
Proposition n° 2 : Préférer systématiquement les prestations sociales et les transferts
monétaires à une baisse de la TVA p
our soutenir le pouvoir d’achat des ménages
.
0 €
200 €
400 €
600 €
800 €
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Variation en € du niveau de vie
Décile de niveau de vie
Chèque de 1620 € pour les ménages éligibles au chèque énergie
Prime individuelle de 250 € (pour les individus avec revenu < 2000€/mois)
Suppression de la TVA sur les produits alimentaires
0%
2%
4%
6%
8%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Variation en % du niveau de vie
Décile de niveau de vie
Chèque de 1620 € pour les ménages éligibles au chèque énergie
Prime individuelle de 250 € (pour les individus avec revenu < 2000€/mois)
Suppression de la TVA sur les produits alimentaires
- 29 -
1.4.4.
Une baisse de la TVA sur les produits alimentaires financée par une hausse de la
TVA sur la restauration aurait un effet redistributif limité
Tout en préservant le rendement budgétaire de la TVA, les rapporteurs proposent d’examiner
un scénario de modification de la structure des taux à des fins de redistribution. Par exemple,
il pourrait être envisagé d’appliquer l
e taux super réduit de 2,1 % sur les denrées alimentaires
en le finançant par une hausse de la TVA sur la restauration. La hausse de la TVA sur la
restauration se justifie par plusieurs arguments détaillés dans le rapport particulier n° 4, tant
au regard de la faible efficacité du taux réduit que par la part plus élevée de ce poste dans la
consommation des ménages les plus aisés.
En retenant les données de la comptabilité nationale de 2019
91
, la consommation des ménages
en produits alimentaires hors boissons alcoolisées
et autoconsommation s’élève à 168
Md€ et
le coût de la baisse de TVA à 2,1
% s’élèverait à 5,4
Md€. La consommation de services de
restauration s’élève à 75
Md€ en 2019. Par ailleurs, d’après Quantin et al. (2015)
92
, un tiers des
ventes de la restauration correspondrait à de la vente de boissons alcoolisées ou à emporter,
et ne serait ainsi pas concerné par cette hausse. Le gain pour les finances publiques du passage
au taux de 20 % dans la restauration
93
serait de 4,6
Md€. En première approximat
ion, le coût
pour les finances publiques serait de 1 Md€ (contre 5,5
Md€ pour une application du taux
super réduit de 2,1 % non compensée par la hausse de la fiscalité sur la restauration).
Par simplification, les hypothèses suivantes sont réalisées :
le taux de transmission de la baisse de TVA sur les produits alimentaires et de la hausse
sur la restauration est identique et égal à 80 % ;
aucune hypothèse n’est faite quant à la réponse comportementale des consommateurs
;
l’enquête Budget de Famille 2017 es
t retenue pour mesurer les effets redistributifs
94
.
D’après ces hypothèses, un tel scénario de réforme n’aurait qu’un impact limité sur le caractère
régressif de la TVA (
cf.
graphique 13 graphique 14). En effet, elle ne réduirait que de 0,5 point
l’écart de taux d’effort
95
entre le
premier et le dernier décile de niveau de vie, qui s’élève
à 8
points d’après le rapport du CPO de 2015. Ainsi, une modification en profondeur de la
structure des taux de TVA ne suffirait pas à atténuer le caractère régressif de la TVA.
91
La consommation de services de restauration a fortement été affectée par la crise sanitaire de 2020 et
2021.
92
Simon Quantin, Marina Robin et Jérôme Accardo (2015), «Évaluation de l'impact de la baisse du taux
de TVA de juillet 2009 sur le prix de production des unités légales de la restauration », Document de
travail de l’Insee.
93
Il pourrait être envisagé de réduire le champ des produits alimentaires éligibles au taux de 2,1 % afin
d’assurer la neutralité budgétaire de la mesure.
94
Les données d’enquête
ne sont pas cohérentes avec les données de consommation de la comptabilité
nationale pour l’année 2019. Cependant, cette enquête permet de donner un premier ordre de grandeur
des effets redistributifs.
95
Soit le montant de TVA payé rapporté au revenu disponible.
- 30 -
Graphique 13
: Gain par décile de niveau de vie d’une baisse de la TVA sur les produits
alimentaires compensée par une hausse de la TVA dans la restauration (en €)
Source : Budget de Famille 2017 (Insee) ; rapporteurs.
Graphique 14
: Variation du niveau de vie par décile de niveau de vie d’une baisse de la TVA sur
les produits alimentaires compensée par une hausse de la TVA dans la restauration (en % du
niveau de vie)
Source : Budget de Famille 2017 (Insee) ; rapporteurs.
Constat 10
: Une modification de la structure des taux réduits, même d’ampleur, ne
réduirait que très marginalement le caractère régressif de la TVA.
-
200 €
-
150 €
-
100 €
-
50 €
0 €
50 €
100 €
150 €
200 €
250 €
Gain associé à la baisse de TVA sur les produits alimentaires
Perte associée à la hausse de TVA dans la restauration
Gain net
-0,4%
-0,2%
0,0%
0,2%
0,4%
0,6%
0,8%
1,0%
Décile
1
Décile
2
Décile
3
Décile
4
Décile
5
Décile
6
Décile
7
Décile
8
Décile
9
Décile
10
Gain associé à la baisse de TVA sur les produits alimentaires
Perte associée à la hausse de TVA dans la restauration
Gain net
- 31 -
2.
Relativement à d’autres instruments, l’efficacité de la TVA pour faire
face aux
enjeux environnementaux et de santé publique n’est pas
démontrée
Le rapport du CPO de 2015 soulignait que la TVA apparaît comme un outil peu efficace pour
orienter les comportements des agents.
Toutefois, le contexte juridique et socio-
économique a connu d’importantes évolutions
depuis
2015, amenant le CPO à s’interroger
à
nouveau sur l’utilisation de taux réduits de TVA
comme instrument d’incitation économique face à des problématiques structure
lles.
Encadré 3 : Principales évolutions du contexte juridique et socio-économique intervenues
depuis 2015
Les principales évolutions du contexte ayant conduit le CPO à s’interroger sur l’utilisation de taux réduits
à des fins d’
incitation des comportements sont les suivantes :
•
la directive TVA du 5 avril
2022 a étendu les possibilités d’application de taux réduits à de nouveaux
domaines
96
, selon l’objectif affiché par la
Commission européenne de donner une plus grande marge
de man
œuvre aux États membres «
pour faire en sorte que leurs systèmes de TVA tiennent compte des
choix politiques nationaux, tout en garantissant la cohérence avec les priorités communes
européennes, à savoir les transitions écologique et numérique et, bien entendu, la protection de la santé
publique
»
97
. Les modifications intervenues donnent aux États membres la possibilité d'appliquer
cinq taux : (i) un taux plein d'au moins 15 %, (ii) deux taux réduits, (iii) un taux super-réduit
inférieur à 5 %, (iv) un taux à 0 % aussi appelé exonération avec droit de déduction. De nouvelles
catégories de biens et services, inscrites à l’annexe
III de la directive TVA, sont désormais éligibles à
l’un des taux réduits
(
cf
. annexe II du présent rapport) ;
•
un nombre croissant de propositions de nouveaux taux réduits ont émergé dans le débat public
(parlementaires, Convention Citoyenne pour le Climat, société civile,
etc
.) pour répondre aux
impératifs de protection de l’environnement et de la santé publique
;
•
certains États membres ont eu recours à la TVA pour accompagner la transition environnementale.
C’est le cas de l’Allemagne, qui a abaissé le taux de TVA sur les billets de train à
7 % depuis
janvier
2020 dans le cadre d’un plan global de lutte contre le
réchauffement climatique, ou encore
de la Suède, qui a abaissé son taux de TVA sur certains services de réparation.
Dans ce contexte, la deuxième partie du présent rapport vise à examiner :
les critères d’évaluation de la pertinence d’un taux réduit de TVA, lorsque celui
-ci est
utilisé pour corriger une externalité négative et orienter le comportement des
consommateurs ;
les taux réduits de TVA visant déjà à orienter les comportements face aux impératifs
environnementaux et de santé publique ;
les marges d’application de nouveaux taux réduits, pour certaines ouvertes par la
révision de la directive TVA, dans le champ des transports et de l’économie circulaire
;
la pertinence et la faisabilité, pratique
comme juridique, d’une modulation de
la TVA sur
les biens et services en fonction de scores environnementaux ou nutritionnels.
96
Ces modifications sont détaillées dans le rapport particulier n° 1 relatif au cadre juridique européen.
97
Extraits du communiqué de presse du 7 décembre 2021 de la Commission européenne.
- 32 -
2.1.
Toute proposition de taux réduits de TVA
mérite d’être analysée à l’aune
d’une grille de critères
socio-économiques, juridiques et de faisabilité
opérationnelle
2.1.1.
Selon une logique incitative, plusieurs critères économiques permettent
d’évaluer la pertinence d’un taux réduit de TVA
Selon Pigou (1920)
98
, la fiscalité peut viser à corriger les externalités négatives ou positives, à
savoir
les choix de consommation ou de production qui influent sur la situation d’un autre
agent sans compensation monétaire (
cf
.
rapport particulier n°4). Il s’agit par exemple de
l’augmentation des dépenses de santé associée à une con
sommation de tabac, ou des effets sur
la biodiversité de
la consommation d’un produit polluant, pesant
in fine
sur l’ensemble de la
société.
Les externalités, positives comme négatives, se caractérisent par leur absence de prise en
compte par le marché. Ai
nsi, l’absence d’intervention de l’État, par exemple
via
la fiscalité,
conduit à une situation sous-
optimale. À l’inverse, la mise en place d’une taxe, et les
changements de comportement induits par celle-
ci, peuvent permettre d’aboutir à l’optimum
de bien être pour la société. Pigou (1920) propose à cet égard de mettre en place une taxe égale
au montant de l’externalité négative
de sorte que le coût pour la société
d’une décision
soit
totalement pris en charge par le consommateur ou le producteur
à l’origine de celle
-ci
99
. Ainsi,
en théorie, une taxation différenciée des biens selon leur impact environnemental ou
nutritionnel pourrait se justifier à condition que le différentiel de taxation soit égal à l’écart
entre le coût marginal environnemental et le prix de marché.
Ainsi, s
elon la logique pigouvienne, la pertinence d’un taux réduit
de TVA pour
internaliser le coût d’une externalité
devrait être évaluée au regard :
de son effet sur les choix de consommation
, qui dépend
d’abord, de
la transmission de la baisse de TVA dans les prix
. Tel qu’indiqué par le
rapport particulier de 2015 relatif à l’incidence économique de la TVA, de façon
générale, plus la concurrence est faible moins la baisse de TVA sera répercutée sur
le prix. Dans le cas d’un mono
pole, le taux de répercussion la TVA dépend de
l’élasticité de la demande, tandis qu’en situation de concurrence pure et parfaite,
la variation de la TVA devrait être entièrement répercutée sur le consommateur.
Les études empiriques montrent un taux de rép
ercussion d’une hausse ou d’une
baisse de la TVA compris entre 50 % et 80 %
100
avec toutefois une asymétrie entre
les effets d’
une hausse et
ceux d’
une baisse de TVA. La hausse de TVA apparaît
davantage répercutée dans les prix pour le consommateur
101
;
98
A. Pigou, « The economics of Welfare », 1920.
99
Par exemple dans le cas du tabac, il s’agit d’augmenter les accises sur le tabac afin de faire supporter
le surcoût en termes de dépenses de santé par le consommateur.
100
Gautier, E. et
A. Lalliard (2013), « Quels sont les effets sur l’inflation des changements de TVA en
France ? », Bulletin de la Banque de France, 194.
101
Benzarti, Y. and D. Carloni (2018), «Who Really Benefits from Consumption Tax Cuts? Evidence from
a Large VAT Reform in France », American Economic Journal: Economic Policy.
- 33 -
ensuite, de
l’élasticité de la demande au prix du bien bénéficiant du taux réduit
(plus l’élasticité est importante, plus le changement de comportement devrait être
important) et de l’existence de biens substituables
102
ou complémentaires
103
;
du coût pour les finances publiques rapporté à celui de l’externalité associée à la
consommation du bien ou du service
(soit une forme de coût d’abattement)
.
Par
exemple, dans le cas d’une externalité
environnementale, il serait nécessaire de
comparer le coût pour les finances publiques au coût des émissions de gaz à effet de serre
(GES) évitées.
Le coût de l’externalité
positive équivaut dans ce cas à la baisse des
émissions multipliée par la valeur tutélaire du carbone
104
.
2.1.2.
Plusieurs autres critères doivent également être pris en compte pour analyser
un taux réduit de TVA
Au-delà des arguments économiques, plusieurs autres critères doivent être pris en compte
pour évaluer la pertinence du recours à un taux réduit pour modifier le comportement des
agents :
la conformité juridique
au regard de la directive 2006/112/CE modifié et de la
jurisprudence de la Cour de justice de l’UE (CJUE), qui fixent le corpus de règles
applicables à la TVA,
qu’il s’agisse de son assiette, de sa territorialité ou de l’application
des taux réduits et des exonérations (
cf
. rapport particulier n°1 relatif au cadre
juridique). À cet égard, le principe de neutralité fiscale
empêche l’application de taux
différents à des biens ou services présentant des propriétés et usages analogues pour le
consommateur moyen (
cf
. partie 2.3.1.1) ;
sa faisabilité opérationnelle
pour les entreprises françaises comme étrangères qui
collectent et déclarent la TVA. Toutes mesures contribuant à compliquer le système de
taux peut poser des difficultés opérationnelles, comme c’est déjà le cas pour les biens
alimentaires
105
;
la
prise en compte des effets redistributifs,
dès lors que la baisse ou la hausse de la
TVA sur un produit a des effets différenciés sur les ménages selon le poids de ce produit
dans leur consommation ainsi que l’élasticité de leur demande au prix. En particulier,
plus la demande du ménage est élastique, plus celui-
ci est en mesure d’ajuster son
comportement à une variation du prix relatif et moins il supporte la variation de prix.
L’élasticité et le poids du produit dans la consommation peuven
t varier selon le niveau
de vie et,
au sein d’un même décile de niveau de vie
,
selon l’âge, le type de logement ou
le lieu de résidence (
cf
. section 1.2) ;
l’impact environnemental,
afin d’assurer la cohérence du système fiscal avec les
engagements pris par la France au niveau européen et international, notamment en
matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre (
cf
. partie 2.2.2.3.
102
Deux produits sont substituables si, lorsque le prix relatif du premier bien augmente, la
consommation du second augmente. La substituabilité de deux biens se mesure à l’aide de l’élasticité
prix croisée.
103
Deux produits sont complémentaires si, lorsque le prix relatif du premier bien augmente, la
consommation du second diminue.
104
A. Quinet (2019), «
La valeur de l’action pour le climat
», rapport de la commission présidée par Alain
Quinet.
105
Cf. rapport particulier n°1.
- 34 -
Constat 11 :
L’examen d’une grille de critères (i.e. effet sur les choix de consommation,
conformité juridique, faisabilité opérationnelle, effets redistributifs, coût pour les
finances
publique,
impact
environnemental)
est
nécessaire
pour
évaluer
systématiquement la pertinence de toute proposition de baisse de taux de TVA, que son
origine soit gouvernementale ou parlementaire.
2.1.3.
L’impact
environnemental des baisses de TVA doit
être comparé à l’impact
d’autres outils, comme les accises ou le marché carbone
Les effets environnementaux
d’un taux réduit de TVA doivent
aussi
être comparés à l’impact
d’autres outils de politiques publiques, en particulier les accises et le marché carbone. À cet
égard, alors que la baisse de TVA n’affecte que la consommation finale
,
l’impact
environnemental de nombreux produits s’explique par plusieurs intrants polluants ou
fortement émissifs utilisés dans la fabrication de ces produits
. Le même constat s’applique à
l’impact nutritionnel d’un bien alimentaire. Dans ce cas, l’application d’une
taxe, non pas sur la
consommation finale mais sur les consommations intermédiaires,
permet d’influer davantage
sur le processus de production, en dissuadant de recourir à des composants polluants, émissifs
ou néfastes pour la santé publique.
Le tableau 3 présente une liste non exhaustive de politiques publiques visant à changer le
comportement du producteur ou du consommateur par une modification du signal prix. Les
effets d’une réduction d’une baisse de TVA à des fins environnementales ou de santé publique
peuvent ainsi être comparés à ceux de ces politiques publiques.
Tableau 3 : Exemples de politiques publiques visant à changer le comportement du producteur
ou du consommateur par une modification du signal prix
Politique
publique
Mécanisme de
fixation du prix
Application dans la
chaîne de valeur
Champ
d'application
Exemple
Marché
carbone
Prix fixé par le marché,
sous la contrainte
d'une quantité
d'émissions fixée
Sur les intrants
carbonés participant à
l'émission de gaz à
effet de serre dans le
processus de
production
Par secteur
Système
d'échange de
quotas
d'émission de
l'Union
européenne
Taxe carbone
Prix fixé par le
gouvernement en
€/CO
2
eq
Sur l'utilisation
d'énergies carbonées
Par produit
énergétique
Hausse de la
taxation des
carburants
Droits d'accise
Prix fixé par le
gouvernement en
€/unité
Sur le produit final
Par produit
Accises sur les
énergies
Eco-
contribution
Prix fixé au niveau de
la filière par l'éco-
organisme et
correspondant aux
coûts opérationnels de
collecte séparée,
d'enlèvement, de
dépollution et de
valorisation
Sur le produit final
Par filière
Eco-
contribution sur
les déchets
d'équipements
électriques et
électroniques
TVA « verte »
Taux fixé par le
gouvernement parmi
les taux de 0 %, 2,1 %,
5 %, 10 %
Tout au long de la
chaîne de valeur, avec
un impact seulement si
elle est appliquée à la
transaction finale
(BtoC)
Par catégorie de
produits
Taux réduit sur
la rénovation
énergétique
- 35 -
Politique
publique
Mécanisme de
fixation du prix
Application dans la
chaîne de valeur
Champ
d'application
Exemple
Contribution
nutritionnelle
Prix fixé par le
gouvernement en
fonction de
caractéristiques
nutritionnelles
Lors de la conception
du produit (exemple :
mise en bouteille)
Par catégorie de
produits
Contribution sur
les boissons
contenant du
sucre ajoutée
Source : Rapporteurs.
2.2.
L’existence de taux réduits de TVA s’explique essentiellement par des
objectifs de soutien sectoriel ou de baisse de prix des produits de première
nécessité, plutôt que
d’incitatio
n à des comportements vertueux
2.2.1.
Peu évalués, les taux réduits de TVA répondent essentiellement à des objectifs
de soutien sectoriel ou de baisses des prix des produits de première nécessité, et
tiennent compte de la spécificité ultramarine et de la Corse
En France métropolitaine, quatre taux réduits (0 %, 2,1 %, 5,5 % et 10 %) sont désormais
applicables, le taux nul ayant été introduit en réponse à la crise sanitaire (
cf
. tableau 4). Au fil
du temps, la mise en œuvre de taux réduit
s a été essentiellement motivée par des objectifs de
soutien à des politiques publiques sectorielles (hébergement hôtelier, restauration, etc.) et/ou
de baisse des prix des biens de première nécessité (denrées alimentaires). Certains taux
réduits existent depuis la création de la
TVA (hôtellerie par exemple) tandis que d’autres ont
été
progressivement mis en œuvre à l’issue des vagues successives de révision du cadre
juridique européen (logement social, par exemple).
Le rapport particulier n° 4 revient en détail sur les justifications des taux réduits applicables
en analysant précisément
l’extension
progressive de leur champ au cours des dernières
décennies.
Tableau 4 : Résumé des taux réduits applicables en France métropolitaine
Source : Articles 278 et 279 du Code Général des Impôts.
Taux
réduit
Produits et services
10 %
¨Produits agricoles non transformés ; bois de chauffage ; travaux d'amélioration du
logement qui ne bénéficient pas du taux de 5,5% ; foires et salons ; jeux et manèges forains ;
droits d'entrée des musées, zoo, monuments ; transports de voyageurs ; certains logements
sociaux ; abonnements à la télévision payante ; services des soins à domicile ; restaurants
et restauration collective (à l'exception des boissons alcoolisées) ; hébergement hôtelier.
5,5 %
La plupart des produits alimentaires et boissons (à l'exception des boissons alcoolisées) ;
distribution
d'eau ;
équipements
pour
personnes
handicapées ;
livres
et
livres
numériques ; droits d'entrée aux manifestations culturelles ; travaux réalisés sur des
logements de plus de deux ans, sous certaines conditions ; soins à domicile ; abonnements
au gaz naturel et à l'électricité ; chauffage urbain
; livraisons d'œuvres d'art par leur
créateur ; produits d'hygiène féminine ; certains logements sociaux.
2,1 %
Médicaments remboursables par la sécurité sociale ; certains spectacles et publications de
presse inscrites à la Commission paritaire des publications et agences de presse.
0 %
Vaccins contre la covid-19 et tests de dépistage ; vente par les pêcheurs du produit de leur
pêche ; transport international.
- 36 -
Par ailleurs, afin de tenir compte des spécificités insulaires, des régimes particuliers de taux
réduits s’appliquent en Corse et dans les départements
et régions
d’Outre
-m
er, à l’exception
de la Guyane et
de Mayotte où la TVA ne s’applique pas
106
(
cf
. tableau 5). Ainsi, en plus des
quatre taux applicables en France métropolitaine
107
, six autres taux sont en vigueur, dont deux
pour la Corse et trois pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion.
Tableau 5 : Taux de TVA applicables en France au 1
er
janvier 2022
Pays
Taux normal
Taux
intermédiaire
Taux réduit
Taux super
réduit
France (hors
Corse,
DROM et COM)
20 %
10 %
5,5 %
2,1 %
Corse
20 %
13 % (produits
pétroliers)
10 %
5,5 %
2,1 %
0,90 %
Guadeloupe,
Martinique,
Réunion
8,5 %
2,1 %
2,1 %
1,75 %
1,05 %
Guyane, Mayotte
TVA non appliquée
TVA non appliquée
TVA non
appliquée
TVA non
appliquée
Source : Code général des impôts.
À cet égard, il convient de rappeler que la directive TVA ne s’applique pas à l’
Outre-mer, à
l’inverse de la Corse dont le régime dérogatoire n’est pas conforme au droit européen
108
. Outre
les
considérations juridiques, il apparaît nécessaire d’évaluer le
s effets socio-économiques du
régime de taux applicable à la Corse. Pour gagner en pertinence, cette analyse
–
qui dépasse le
cadre de ce rapport
–
pourrait être intégrée à une évaluation plus globale du statut fiscal
particulier de la Corse.
Constat 12 : Le régime de taux applicable à la Corse pourrait être examiné dans le cadre
d’une évaluation plus globale du statut fiscal particulier de la Corse, qui excède le champ
du présent rapport.
Proposition n° 3 : Conduire une évaluation socio-économique du régime de taux de TVA
applicable en Corse dans le cadre d’une évaluation plus globale de son statut fiscal
particulier.
106
Aux termes du 1 de l'article 294 du CGI, la TVA n'est provisoirement pas applicable dans les
collectivités de Guyane et de Mayotte. En conséquence, la TVA n'est perçue ni à l'intérieur de la Guyane,
ni à Mayotte ni à l'importation
dans ces collectivités. Dans ces territoires, l’octroi de mer se substitute
pour partie à la TVA.
107
1 taux normal et 3 taux réduits.
108
Référé de la Cour des comptes du 21 juin 2016 sur la gestion de l'impôt et les régimes fiscaux
dérogatoires en Corse.
- 37 -
2.2.2.
Les taux réduits justifiés par des enjeux environnementaux et de santé publique
occupent un poids limité
, bien qu’en hausse
depuis la crise de la Covid-19
2.2.2.1.
Les taux réduits de TVA applicables aux médicaments, produits de santé et
dispositifs de lutte contre la Covid-19 sont justifiés par des enjeux de santé
publique
2.2.2.1.1.
L’application de taux réduits aux médicaments et produits sanguins est justifiée par
l
’existence d’externalités positive
s liées à leur consommation
En France, le médicament est considéré comme un bien « méritoire »
109
(traduction du concept
de «
merit goods
» proposé par R. Musgrave dans son étude du budget de l’État,
soit une notion
complémentaire du concept de biens collectifs
110
). Il s’agit de biens qui satisfont des besoins
méritoires, justifian
t l’intervention de l’État autant au niveau des préférences des individus que
de leur possibilité d’accès aux biens méritoire
111
.
C’est le cas
par exemple de la fourniture
gratuite ou subventionnée de services médicaux.
Le marché des médicaments est ainsi soumis au respect d’une réglementation comprenant
divers volets (autorisation de mise sur le marché, taux de remboursement par la Sécurité
sociale, fixation des prix fabricant et de détail, etc.). À titre d’exemple, l’Un
ion nationale des
caisses d’assurance
-maladie fixe le taux de remboursement sur la base du service médical
rendu (SMR) et de la gravité de l’affection concernée, de sorte que l’accès au
x traitements les
plus « méritoires » soit facilité pour les individus.
Selon cette même logique, le prix des médicaments n’est pas régulé sur tous les segments de
marché.
Il l’est pour
les médicaments remboursables considéré comme « méritoire » dont la
demande est de ce fait très peu sensible au prix (
cf
. encadré 4). Les prix ne sont en revanche
pas régulés pour les médicaments non remboursés par l’assurance maladie et les médicaments
vendus aux hôpitaux
112
(sauf pour quelques médicaments très onéreux)
113
.
109
Fabienne Oguer (2020), « Biens méritoires et nudges dans le domaine de la santé publique », Revue
d'économie politique, vol. 130, no. 5, pp. 799-821.
110
Richard Musgrave (1957), « A Multiple Theory of Budget Determination » FinanzArchiv, New Series
111
On parle également de biens déméritoires (demerit goods) pour désigner des biens dont l’État veut
décourager la consommation. C’est le cas, par exemple, du tabac, de l’alcool ou de la prostitution qui sont
soit interdits, soit lourdement taxés.
112
Dans le cadre de la «
tarification à l’activité
», les montants forfaitaires tiennent compte du coût des
médicaments, à l’exception des plus onéreux.
113
Valérie Paris (2009), « La régulation du prix du médicament en France », Regards croisés sur
l'économie, vol. 5, no. 1, pp. 215-225.
- 38 -
Encadré 4 : La fixation des prix du médicament en France
Après avoir obtenu auprès de la Commission européenne (sur avis de l’Agence européenne des médicaments)
ou de l’Agence
nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) une autorisation de mise
sur le marché (AMM) au titre d’une ou de plusieurs indications thérapeutiques, l’entreprise pharmaceutique,
qui souhaite commercialiser un médicament et le voir pr
is en charge par l’assurance maladie, dépose auprès
de la Haute Autorité de santé (HAS) un dossier qui enclenche une série de procédures :
-
des avis de la HAS portant évaluation de l’amélioration du service médical rendu (ASMR) par le médicament,
du serv
ice médical rendu par le médicament, de l’efficacité médico
-économique du médicament (sous
certaines conditions) ;
- un avis du CEPS portant fixation du prix du médicament ;
-
un arrêté ministériel portant admission au remboursement par l’assurance maladi
e ;
- une décision du taux de remboursement par le directeur général de la CNAM en sa qualité de directeur de
l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (UNCAM).
En application des dispositions du code de la sécurité sociale, le prix de vente ou de cession des médicaments,
qu’ils soient vendus en officine, rétrocédés (vendus au public par des pharmacies des établissements de santé)
ou inscrits sur la « liste en sus », est fixé par la voie de conventions bilatérales entre le CEPS et les entreprises,
conclues pour une durée de quatre années. Ces conventions contiennent les engagements des entreprises
visant à assurer le bon usage du médicament et à maîtriser leur politique de promotion. Elles précisent aussi
les modalités de fixation des prix et de régulation des dépenses de médicaments auxquelles adhèrent les
entreprises. En pratique, chaque nouvelle spécialité fait l’objet d’un avenant à la convention concernée. Outre
le prix des médicaments et les engagements des entreprises, ces avenants peuvent prévoir des remises
spécifiques à chaque produit, versées par les entreprises pharmaceutiques aux URSSAF pour le compte de
l’assurance maladie
114
.
La régulation du prix du médicament porte aussi sur le prix de détail (à savoir les grossistes et les
pharmaciens) :
•
la rémunération des grossistes-répartiteurs repose sur des marges définies en fonction du prix fabricant ;
•
la rémunération des pharmaciens officinaux repose sur un système de part forfaitaire et de marges
dégressives en fonction du prix fabricant.
Ainsi, le graphique 15
illustre l’évolution des différentes composantes du prix de vente TTC des
médicaments
entre 2010 et 2020, dont la TVA.
114
Cf. Cour des comptes
–
RALFSS 2017
–
ch. VIII
–
la fixation du prix des médicaments : des résultats significatifs,
des enjeux toujours majeurs d’efficience et de soutenabilité, un cadre d’action à fortement rééquilibrer.
- 39 -
Graphique 15 : Évolution des composantes du prix moyens des boites de médicaments
remboursables vendues depuis 2010 (en
€)
Source : Données GERS- marché ville à fin décembre 2020, exploitation comité économique des produits de santé (CEPS).
Note de lecture : La marge moyenne équivaut aux marges de distribution (marge grossiste et marge pharmacien) et aux
honoraire de dispensation à la boîte. A noter que les honoraires par ordonnance (i.e. ordonnance contenant au moins un
médicament remboursable, ordonnance contenant des médicaments spécifiques, ordonnance concernant un enfant < 3 ans ou
une personne âgée > 70 ans et ordonnance contenant au moins 5 médicaments remboursables) ne sont pas inclus dans ces
données.
Source : Ministère de la santé, comité économique des produits de santé (CEPS).
L’application des taux de TVA poursuit cette même logique «
méritoire », un taux
super-réduit ayant été retenu pour les médicaments remboursables par l
’assurance
maladie.
En application de l'article 278 quater du code général des impôts (CGI), les
médicaments à usage humain et certains produits sanguins bénéficient d’un
taux
réduit de 10
%, à l’exception des
produits mentionnés à
l’article
281 octies du même code qui
bénéficient du taux super-réduit de 2,10 %, à savoir :
les médicaments destinés à l'usage de la médecine humaine bénéficiant d’une prise en
charge, en totalité ou partiellement, par l
’assurance maladie
;
les
produits
sanguins
d'origine
humaine
à
usage
thérapeutique
prévus
par
l'article L. 1221-8 du code de la santé publique.
10,53
10,58
10,41
10,18
10
9,94
9,92
10,01
10,38
10,42
10,6
0
2
4
6
8
10
12
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
PFHT moyen d'une boîte (€)
Marge moyenne
TVA
PPTTC moyen d'une boîte (€)
- 40 -
L
’application d’un taux
super-réduit de 2,1 % aux médicaments remboursables est en partie
circulaire, dès lors que le coût de la TVA est porté partiellement ou exclusivement par la
sécurité sociale en fonction du taux de remboursement. Ainsi, la sécurité sociale paie une partie
de cette
TVA à l’État, qui en retour finance la
sécurité sociale
via
l’affectation d‘une part de TVA
(
cf
. rapport particulier n° 3). Or, la directive du 5 avril 2022 ouvre une
possibilité d’appliquer
un taux à 0 % sur les médicaments remboursables.
L’exercice de cette faculté de porter le taux
applicable aux médicaments remboursables à 0
%, même s’il permettait de faire cesser un
phénomène circulaire, entraînerait une diminution des recettes nettes de TVA, dès lors que
tous les médicaments ne sont pas intégralement remboursés (prise en charge à 65 % par
exemple). En découlerait un gain net partagé entre les patients et les assurances
complémentaires santé En l’absence de données suffisamment fines de consommation, l
es
rapporteurs n’ont pas été en mesure d’évaluer le coût d’une baisse de TVA sur les médicaments
remboursables.
Constat 13 :
Le choix d’appliquer deux taux réduits distinct
s de TVA aux médicaments
en fonction de leur statut (remboursable/non remboursable) apparaît justifié par le
besoin pour l’État d’in
fluer sur le
s préférences des individus et d’assurer l’accès à la
santé.
2.2.2.1.2.
L’application de taux réduits aux équipements, produ
its, vaccins et tests destinés à
lutter contre la covid-19 est une composante de la stratégie de gestion de la crise
pandémique
Dans le cadre de leur réponse fiscale à la crise de la covid-19, de nombreux autres pays
de l’UE, et plus largement de l’OCDE, ont
recouru à des réductions temporaires des taux
de TVA dans le champ de la santé, parfois jusqu’à
0 %.
Ces mesures visent pour la plupart
à soutenir l’accès aux produits de santé
nécessaires pour lutter contre la propagation du
covid-19. Ainsi, la plupart des pays membres
de l’OCDE ont instauré des taux nuls ou réduits
pour les fournitures et importations de matériel médical et de produits sanitaires (gants,
masques, désinfectant pour
les mains, etc.) et pour les services de santé lorsqu’ils n'étaient pas
déjà exonérés de TVA ou soumis à des taux réduits
115
. La Commission européenne a décidé
d’
une suspension temporaire de la TVA
116
et des droits de douane pour les équipements de
protection, les kits de dépistage et le matériel médical, notamment les respirateurs
117
. Une liste
indicative des biens susceptibles d’être couverts par cette mesure d’allègement
a été établie,
même si la décision d’en accorder le bénéfice
a été laissée à la discrétion des États membres en
fonction des besoins nationaux.
115
OCDE (2021), Tendances des impôts sur la consommation 2020 : TVA/TPS et droits d'accises
–
taux,
tendances et questions stratégiques, Éditions OCDE, Paris.
116
Prise initialement pour une période de six mois, elle a ensuite été prorogée jusqu’à fin avril 2021.
117
Selon la Décision (UE) 2020/491 de la Commission (telle que modifiée), un taux de TVA de 0 % et
une franchise de droits à l’importation s’appliquent à l’importation dans l’Union européenne des
marchandises nécessaires à la lutte contre les effets de la pandémie de COVID-
19 au cours de l’année
2020.
- 41 -
En France, depuis 2020, plusieurs taux réduits sont appliqués dans le cadre de la
réponse à la crise de la covid-19.
Initialement prévue jusqu’au
31 décembre 2021
118
, leur
application a été prolongée, au moins
jusqu’à fin
2022
119
:
l’application du taux réduit de TVA de 5,5
% en métropole et de 2,10 % dans les
collectivités de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion à la fourniture de
masques de protection
120,
de tenues de protection
121
et de produits
destinés à l’hygiène
corporelle
122
(gels hydro alcooliques et autres désinfectants) adaptés à la lutte contre la
covid-19 ;
l’application d’un taux de
0 % aux vaccins contre la covid-19 bénéficiant d'une
autorisation nationale ou européenne de mise sur le marché, et aux dispositifs médicaux
de diagnostic in vitro de la covid-19 conformes aux exigences énoncées selon leur date
de mise sur le marché ou de mise en service (tests de dépistage).
Comme dans les autres pays membres
de l’OCDE, ces mesures traduisent
le soutien du
gouvernement en faveur de l’accès aux équipements de protection contre le virus, aux tests de
dépistage et aux vaccins. Ces mesures viennent, de manière incidente, soutenir le
développement des capacités de dépistage et de vaccination.
La qu
estion de l’extinction de ces taux réduit
s devrait se poser à la fin de 2023, en lien avec les
contraintes sanitaires liées à la poursuite des contaminations
123
.
2.2.2.2.
Les taux réduits de TVA visant à soutenir la transition environnementale ont un
poids limité, et sont concentrés sur le soutien aux travaux de rénovation
énergétique
Un nombre limité de taux réduits poursuit des objectifs environnementaux en France,
soit moins de 10 % des dépenses fiscales de TVA.
Les rapporteurs ont identifié quatre taux réduits ayant un objectif de soutien direct à la
trans
ition environnementale et d’incita
tion à
l’évolution des modes de consommation
:
le taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration de la qualité énergétique des locaux à
usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui
leur sont indissociablement liés ;
le taux de 5,5 % applicable aux prestations de collecte séparée, de collecte en déchetterie,
de tri et de valorisation des déchets des ménages et assimilés ;
le taux de 5,5 % pour la fourniture par réseaux d'énergie d'origine renouvelable ;
le taux de 10 % applicable aux éléments constitutifs des aliments pour animaux
producteurs de denrées alimentaires destinées à la consommation humaine, aux engrais,
aux amendements calcaires et produits phytopharmaceutiques utilisables en agriculture
biologique et aux matières fertilisantes ou supports de culture d'origine organique
agricole.
118
Par la loi n° 2020-473 du 24 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.
119
Par la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
120
Code général des impôts, art. 278-0 bis, K bis.
121
CGI, art. 278-0 bis, K bis.
122
CGI, art. 278-0 bis, K ter.
123
A
nnoncée par le Président de la République le 12 juillet 2021, la fin de la gratuité systématique des
tests de dépistage du Covid-19 est entrée en vigueur le 15 octobre 2021. Les tests RT-PCR, antigéniques
et les autotests sous supervision ne sont plus automatiquement pris en charge à 100 % par l'Assurance
maladie.
La loi de finances pour 2023 a prorogé jusqu’au 31 décembre 2023 l’application du taux réduit
de 5,5 % pour les produits adaptés à la lutte contre la covid-19.
- 42 -
Les quatre taux réduits appliqués en soutien direct à la transition environnementale ont un
poids limité dans les dépenses fiscales de TVA. En exécution pour 2020, ils représentent 9 %
des dépenses fiscales de TVA
124
. Pour interpréter ce ratio, il convient toutefois de rappeler,
d’une part, que les dépenses fiscales de TVA sont liées à
75 % à des mesures de taux, à 20 % au
régime ultramarin, à 4 % à des exonérations et à 1
% à des régimes particuliers, et d’autre part,
que tous les taux réduits de TVA ne sont pas considérés comme des « dépenses fiscales »
125
.
En outre, les dépenses fiscales de TVA en soutie
n à l’environnement
sont concentrées
sur le soutien à la rénovation énergétique des bâtiments (
cf
. tableau 6).
Les quatre taux
réduits susmentionnés représentent un coût budgétaire de 1,94 Md
€ en
exécution en 2021
126
,
dont 1,76
Md€ pour le seul taux réduit applicable aux «
travaux d'amélioration de la qualité
énergétique des locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les
travaux induits qui leur sont indissociablement liés » (article 278-0 bis A du CGI
127
).
Or, ce taux réduit de la TVA, qui représente une dépense fiscale de près de
2Md€, n’a fait
l’objet d’aucune évaluation étayée jusqu’
à présent
. En outre, depuis sa création, de
nouvelles mesures de soutien à la rénovation énergétique des bâtiments ont été instituées, puis
renforcées, au risque d’un enchevêtrement et d’une perte d’efficacité globale (
cf
. encadré 5).
Tableau 6 : Coûts budgétaires liés aux taux réduits de TVA visant directement à soutenir la
transition environnementale (en
M€)
Taux réduit
Montant en
exécution
2021
Prévision pour 2023
Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration de la qualité
énergétique des locaux à usage d'habitation achevés depuis
plus de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui leur
sont indissociablement liés
1 760
2 000
Taux de 5,5 % applicable aux prestations de collecte
séparée, de collecte en déchetterie, de tri et de valorisation
matière des déchets des ménages et assimilés
82
86
Taux de 5,5 % pour la fourniture par réseaux d'énergie
d'origine renouvelable
66
66
Taux de 10 % applicable aux éléments constitutifs des
aliments pour animaux producteurs de denrées alimentaires
destinés à la consommation humaine, aux engrais, aux
amendements calcaires et produits phytopharmaceutiques
utilisables
en agriculture biologique et aux matières
fertilisantes ou supports de culture d'origine organique
agricole.
27
30
Source
: Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, projet de loi de finances pour 2023.
124
Pour l’exécution
2020, l’annexe «
voies et moyens » 2022 listent 43 dépenses fiscales de TVA pour un
montant cumulé de 16,5
Md€.
125
Pour la TVA, c’est le caractère incitatif de la mesure, par exemple d’un taux réduit, qui détermine si la
mesure est classée en dépense fiscale, selon les principes définis par le Conseil des impôts en 2003. Ainsi,
les dispositions « qui, pour l’ensemble des contribuables visés, contribuent à rendre supportable cet
impôt ou qui ont pour effet de préserver l’accès à c
ertains produits et services » ne sont pas des dépenses
fiscales. Les taux réduits sur l’alimentation ou les médicaments relèvent ainsi d’une logique générale et
redistributive. On dénombre ainsi 23 mesures de taux réduit de TVA dans l’évaluation des
Voies et
moyens, qui ne relèvent pas des dépenses fiscales
126
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, projet de loi de finances pour 2023.
127
Les travaux éligibles au taux réduit de 5,5 % sont ceux mentionnés à l'article 200 quater du CGI, à
condition qu'ils respectent les critères de performances minimales détaillés à l'article 18 bis de l'annexe
4 du CGI.
- 43 -
Encadré 5 : Panorama des mesures de soutien à la rénovation énergétique des bâtiments
À côté du taux de TVA réduit (5,5 %) pour les travaux d'amélioration de la qualité énergétique des locaux
à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans, il existe un panel pluriel de mesures de nature
différente qui apportent un soutien direct à la rénovation énergétique de bâtiments existants :
•
l’aide MaPrimeRénov’ (soit une prime de transition énergétique distribuée par
l’
Agence nationale
de l’habitat), en remplacement, depuis 2020
,
du crédit d’impôt transition énergétique (CITE) pour
les travaux de rénovation énergétique du parc des bâtiments résidentiels privés (i.e. isolation de
l’enveloppe du bâtiment ou installation d’équipements de production de chaleur renouvelable ou de
chaudières à gaz à très hautes performances énergétiques) ;
•
les autres aides de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), et notamment MaPrimeRénov’ Sérénité
(ex-Aide Habiter Mieux Sérénité) visant à apporter des aides financières et accompagner
socialement, techniquement et financièrement les ménages en situation de précarité énergétique
pour réaliser leurs travaux de rénovation énergétique
128
;
•
l’éco
-prêt à taux zéro (éco-PTZ) destiné aux particuliers propriétaires occupants ou bailleurs pour
le financement de tra
vaux de rénovation dont l’accès a été simplifié en 2019 avec la suppression de
la condition de bouquet de travaux, et qui permet désormais de financer le reste à charge de travaux
éligibles à MaPrimeRénov'.
En plus des mesures de soutien direct à la rénova
tion énergétique, d’autres actions de maîtrise d
e la
demande d’énergie sont mises en œuvre (certificats d’économie d’énergie, réglementation ther
mique
pour les bâtiments neufs,
obligation d’économies d’énergie pour les bâtiments tertiaires
,
etc.
).
Source
: Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, projet de loi de finances pour 2023.
Constat 14 : Les dépenses fiscales de TVA en lien avec des objectifs environnementaux
ont un poids réduit (moins de 10 % des dépenses fiscales de TVA) et sont concentrées
sur le soutien à la rénovation énergétique des bâtiments.
Proposition n° 4 : Conduire une évaluation du taux réduit de TVA sur les travaux de
rénovation énergétique, incluant une analyse de sa complémentarité avec les dispositifs
institués depuis sa création, en particulier «
Ma Prime Rénov’
».
2.2.2.3.
La cohérence des taux réduits de TVA avec les objectifs environnementaux n’a
jamais été évaluée
Il n’existe qu’une vision très partielle de l’impact environnemental des d
ifférents taux
réduits de TVA en vigueur en France.
Depuis le projet de loi de finances pour 2021, le rapport sur l'impact environnemental du
budget de l’État
(aussi appelé « budget vert »)
présente l’impact environnemental des crédits
budgétaires et des dépenses fiscales, inscrits en projet de loi de finances. Une cotation
environnementale est réalisée sur la base de la méthodologie proposée par un rapport conjoint
de l’
Inspection générale des finances et du C
onseil général de l’environnement et du
développement durable
129
de septembre 2019 (
cf
. encadré 6).
128
Ce programme a permis, depuis 2010 de rénover 422 000 logements jusqu’à fin 2019, dont 117 000
logements en 2019. Il vise les propriétaires occupants modestes et très modestes, les propriétaires
bailleurs passant une convention avec l’ANAH pour encadrer les conditions de location, et les syndicats
de copropriétaires de copropriétés fragiles ou en difficulté. Selon le dernier bilan publié par
l’ANAH pour
le premier semestre 2022, ma
PrimeRénov
’
(hors MaPrimeRénov Copropriétés et MaPrimeRénov
Sérénité) a permis de rénover 318 429 logements rénovés, de distribuer 2 Md
€
d'aides distribuées et de
financer 4,7 Md
€
de travaux...
129
Rapport « Green Budgeting : proposition de méthode pour une budgétisation environnementale »
du 25 septembre 2019.
- 44 -
Encadré 6 : Rappels méthodologiques sur la cotation environnementale utilisée dans le rapport
sur l’impact environnemental du budget de l’État
L’impact environnemental
de chaque mesure est apprécié sur six axes environnementaux. La méthode
de classification établie permet de rendre compte de l’aspect multidimensionnel de la préservation de
l’environnement en recensant l’impact des dépenses sur six axes environnementaux, inspirés de la
taxonomie verte des activités au niveau européen :
•
l’axe «
lutte contre le changement climatique » correspond aux objectifs visés par les politiques
d'atténuation du changement climatique, dont la transition vers une économie décarbonée et la
séquestration du carbone par les écosystèmes ;
•
l’axe « adaptation au changement climatique et prévention des risques naturels » a trait aux mesures
qui favorisent la résilience face aux évènements directement causés par le changement climatique,
par exemple les transformat
ions structurelles des infrastructures pour faire face à l’augmentation
de la fréquence et de l’intensité des épisodes météorologiques extrêmes (vagues de chaleur ou de
froid, épisodes de sécheresse, incendies, tempêtes hivernales, etc.) ou le renforcement des processus
de gestion de ces crises ;
•
l’axe « gestion des ressources en eau » fait référence aux objectifs d’utilisation et de gestion durable
des ressources en eaux terrestres et maritimes ;
•
l’axe « transition vers une économie circulaire, gestion des
déchets, prévention des risques
technologiques » caractérise les mesures permettant la transition vers l'économie circulaire
(augmentation de la durabilité, capacité de réparer et de réutiliser les
produits) et l’utilisation plus
efficace des ressources (notamment les matières secondaires issues du recyclage) ou en faveur
d’une bonne gestion des déchets, ou encore de la prévention des risques technologiques (accidents
industriels ou utilisation et transport de matières dangereuses) ;
•
l’axe « lutte contre les pollutions de l’eau, de l’air et des sols » a trait à la prévention, au contrôle et
à la résorption de la pollution de l’eau, de l’air et des sols, pouvant notamment être causées par
l’utilisation de substances chimiques ayant un impact potentiel sur la
santé ou l’environnement
;
•
l’axe « préservation de la biodiversité, protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles »
fait
référence aux objectifs de préservation, de protection et de restauration de la biodiversité et des
écosystèmes, ainsi que de la gestion durable des espaces naturels, agricoles et forestiers.
Une note de « -1 » à « 3
» est attribuée sur chacun des six axes environnementaux en fonction de l’impact
de chaque dépense. Pour une raison de lisibilité, dans le rapport final, seule une pastille de couleur
désigne la nature défavorable (couleur brune), neutre (grise) ou favorable (couleur verte pour les
cotations 1, 2 ou 3) de la dépense. Les notes détaillées sont cependant disponibles en «
open data
» sur
le portail des données ouvertes du ministère de l’
économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique.
Enfin, les dépenses cotées « neutres » sont considérées comme étant
sans impact sur l’environnement,
tels les transferts sociaux, tandis que certaines dépenses sont « non cotées ».
Source
: Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, projet de loi finances pour 2023.
Le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État (ou «
budget vert ») ne
procède pas à la
cotation de l’ensemble des taux réduits de TVA, mais seulement d’une
part minime d’entre eux
. Son spectre est en effet limité aux seuls taux réduits de TVA
considérés comme une dépense fiscale susceptible
d’influencer le comportement des ménages
et de modifier leur empreinte environnementale. Les autres taux réduits de TVA sont
considérés comme « neutres »
130
.
130
Ces taux n’étant pas considérés comme une dépense fiscale, ou comme susceptible de modifier
l’empreinte carbone du consommateur.
- 45 -
Ainsi, seuls 7
taux réduits représentant une dépense budgétaire d’un montant total
de 2,3
Md€ en exécution en
2021 (soit 1,1 % des recettes nettes de TVA)
ont fait l’objet
d’une cotation environnementale dans
le budget vert pour 2023
(
cf
. tableau 7). Sur ce
périmètre, 84 % des dépenses fiscales sont évaluées comme « favorables
» à l’environnement,
tandis que 9 % sont considérées comme « défavorables » et 7 % comme « mixtes »
(
cf
. graphique 16).
Tableau 7 : Taux réduits de TVA inscrits dans le projet de loi de finances (PLF) 2023 ayant fait
l’objet d’une cotation environnementale
Taux réduit de TVA
Montant en
exécution
2021
(en
M€)
Cotation
environnementale
Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration de la qualité
énergétique des locaux à usage d'habitation achevés depuis plus
de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui leur sont
indissociablement liés
1 760
Favorable
Taux de 5,5 % applicable aux prestations de collecte séparée, de
collecte en déchetterie, de tri et de valorisation matière des
déchets des ménages et assimilés
82
Favorable
Taux de 5,5 % pour la fourniture par réseaux d'énergie d'origine
renouvelable
66
Favorable
Taux de 10 % applicable aux éléments constitutifs des aliments
pour animaux producteurs de denrées alimentaires destinés à la
consommation humaine, aux engrais, aux amendements calcaires
et produits phytopharmaceutiques utilisables en agriculture
biologique et aux matières fertilisantes ou supports de culture
d'origine organique agricole
27
Favorable
Sous-total dépenses favorables
1 935
Taux de 10 % applicable aux livraisons de bois de chauffage et
produits de bois assimilés
157
Mixte
Sous-total dépenses mixtes
157
Taux de 10 % dans le secteur du logement locatif social pour les
opérations qui ne sont pas éligibles au taux réduit de 5,5%
198
Défavorable
Taux de 2,10 % applicable à certaines opérations relatives au
logement social outre-mer qui sont éligibles soit aux prêts locatifs
sociaux, soit au crédit d’impôt sur les sociétés en faveur de
l’investissement dans les logements neufs outre
-mer
7
Défavorable
Sous-total dépense défavorables
205
Source : Rapporteurs
, d’après le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, projet de loi finances
pour 2023.
- 46 -
Graphique 16
: Cotation environnementale des dépenses fiscales de TVA bénéficiant d’une
cotation et inscrites au projet de loi de finances pour 2023
Source : Rapporteurs
, d’après le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État,
PLF 2023.
Or, en dehors du périmètre du « budget vert », certains taux réduits sont susceptibles
d’avoir des effets indirects sur l’environnement,
via
l’empreinte carbone de la
consommation des ménages.
Plusieurs cas de figure ont par exemple été identifiés par les
rapporteurs, sans pour autant que cette liste ne soit exhaustive :
plusieurs taux réduits justifiés par des enjeux
d’éloignement
géographique ciblent des
produits carbonés. Un taux réduit de 13 % est par exemple appliqué aux carburants en
Corse en raison des contraintes spécifiques liées à l’insularité
;
certains taux réduits encouragent la consommation de services à forte empreinte
carbone. C’est le cas, par exemple, de l’appl
ication du taux intermédiaire de 10 % aux
liaisons aériennes domestiques (article 279 du CGI). Or, selon
l’agence européenne pour
l'environnement, en
2018, le secteur de l’aviation a représenté
3,6 % des émissions
totales de gaz à effet de serre
à l’échelle de l’UE, et
13,2 % des émissions liées aux
transports. L’aérien est l’un des secteurs dont les émissions de GES ont cr
û le plus vite
au cours des dernières décennies
: d’ici à
2030, elles pourraient encore augmenter
de 17 % par rapport au niveau de 2015
131
.
L
’absence de documentation de l’impact
environnemental de la plupart des mesures de
taux de TVA ne permet pas aux rapporteurs d’apprécier leur cohérence avec les objectifs
environnementaux de la France
. Ce constat est également valable pour l’
ensemble du
système fiscal. Or il existe un enjeu transverse de mise en cohérence du système fiscal avec les
engagements environnementaux pris par la France. Au regard de son importance, cet enjeu
mériterait d’être éclairé par des travaux d’évaluation de l’impact carbone des mesures f
iscales,
y compris pour certains taux réduits de TVA qui ne sont pas qualifiés de dépenses fiscales. En
effet, tout examen de la cohérence du système socio-
fiscal suppose d’apprécier tant les coûts
budgétaires et l’efficacité s
ocio-
économique que l’impact environnemental.
Constat 15
: L’absence d’évaluation de l’impact environnemental de la plupart des
mesures de taux de TVA ne permet pas de trancher la question de leur cohérence avec
les objectifs environnementaux.
131
Étude d’impact (SWD/2021
/633 final) du projet de règlement Refuel EU en date du 14 juillet 2021.
1935
M€;
84%
157
M€;
7%
205,4
M€;
9%
Dépenses fiscales de TVA
favorables
Dépenses fiscales de TVA
mixtes
Dépenses fiscales de TVA
défavorables
- 47 -
Proposition n° 5
:
Systématiser
l’approche
visant
à
inclure
la
dimension
environnementale dans les évaluations des mesures fiscales, y compris
lorsqu’il s’agit
d’un taux réduit
de TVA.
2.3.
Souvent avancées dans le débat public, des baisses de taux de TVA dans le
champ des transports ferroviaires
et de l’économie circulaire
ne semblent
pas répondre aux enjeux clés
de ces secteurs d’avenir
Un
certain nombre de biens et services considérés comme vertueux pour l’environnement
sont
éligibles à un taux réduit de TVA, tels que les prestations de certains services de réparation ou
encore la livraison de panneaux solaires. Dans le cadre de la présente section, sont examinées
en particulier les propositions issues de la Convention Citoyenne pour le Climat visant à
abaisser le taux de TVA sur les billets de train et sur certains
services de l’économie circulaire.
2.3.1.
La baisse de la TVA sur les billets de trains n’appara
ît pas suffisante pour
répondre aux besoins du secteur ferroviaire
En France, les transports ferroviaires de voyageurs sont soumis au taux intermédiaire de TVA
de 10
% en application de l’article
279 b
quater
du CGI
132
. Les transports ferroviaires de
voyageurs en provenance et à destination de l'étranger, ainsi que les transports de voyageurs
effectués par les trains internationaux (traversant sans desservir le territoire français) sont
exonérés de TVA (article 262 du CGI). Ce principe conduit à exonérer uniquement le parcours
effectué en France. En revanche, le parcours réalisé hors de France est soumis au régime de
TVA de l’
État traversé.
La Convention Citoyenne sur le Climat a proposé, en 2020, une application à ce secteur du taux
réduit de 5,5 %. Le transport de voyageurs figure en effet parmi les
items
dit « prioritaires »
inscrits à l’annexe
III de la directive, ce qui le rend éligible à un taux réduit inférieur à 5 % et
a
fortiori
au taux réduit de 5,5 % en France. Le coût pour les finances publiques de cette baisse
de taux est
estimé de l’ordre de 300
M€
133
par an.
L’objectif de cette proposition est d’inciter les consommateurs à privilégier le train pour leurs
trajets en diminuant les prix des billets et, ainsi, de réduire les émissions de gaz à effet de
serre (GES) produites par le transport de personnes. Le transport ferroviaire constitue en effet
l’un des modes de mobilité les plus sobres
134
.
132
Depuis la création de la TVA, les transports de voyageurs ont fait l’objet d’un taux réduit. Le taux
applicable était initialement fixé à 12 % (contre 16 % pour le taux normal en 1966). Le taux de 12 % a
ensuite été supprimé, au profit d’un taux réduit unique, devenu le taux à 5,5 % qui s’est appliqué au
transport de voyageurs. Le transport de voyageurs a été assujetti au nouveau taux intermédiaire de 7 %
créé par la loi de finances rectificatives (LFR) pour 2011 (à compter de 2012) remonté à 10 % par la LFR
2012 (à compter de 2014).
133
Le transport ferroviaire représente une assiette imposable de l’ordre de
5,4
Md€ selon une
estimation de la mission réalisée sur la base des comptes semi-
définitifs 2019 de l’Insee.
134
À fin 2021, 60 % des 27 700 kms de lignes en France sont électrifiés.
- 48 -
2.3.1.1.
Une baisse du taux de TVA ciblée uniquement sur les billets de trains pourrait
accroître la complexité du traitement fiscal des offres multimodales, dont le
développement est de plus en plus encouragé
L’application
de taux de TVA distincts aux différents modes de transport est susceptible
de complexifier le traitement fiscal des offres multimodales, dont le développement a
été par ailleurs encouragé par la loi du 24 décembre 2019
d’orientation
des mobilités.
Instituées par cette loi, les services numériques multimodaux (SNM) peuvent désormais
proposer la vente de l'ensemble des billets de transport
via
un seul et même paiement. Dans le
cas
d’une
baisse de TVA ciblée sur les seuls billets de train, les billets multimodaux seraient
alors composés de prestations de services de transports soumises à des taux de TVA différents
(train et bus, par exemple). Les règles relatives à
l’application
des taux de TVA aux offres
composites seraient alors applicables. Or celles-ci diffèrent selon que l
’offre
composite est
considérée comme étant composée de prestations indissociables (i.e. le billet multimodal est
composé de plusieurs trajets formant une prestation considérée comme unique
135
), de
prestations principales et accessoires (i.e. le billet multimodal est composé de deux trajets,
l’un
considéré comme principal et
l’autre
accessoire
136
) ou de prestations indépendantes (i.e. le
billet multimodal est composé de deux trajets considérés comme des prestations
indépendantes). En fonction de
l’appréciation
du juge, qui se place du point de vue du
consommateur final, les règles
d’application
des taux de TVA pourraient dès lors diverger,
selon la grille de lecture détaillée dans le rapport particulier n° 1
137
.
L’appréciation
du juge,
susceptible de différer selon les types de billets multimodaux, pourrait dès lors entraîner un
risque juridique.
2.3.1.2.
L’impact d’une baisse de TVA sur le volume du trafic ferroviaire est incertain
Dans
un contexte de hausse de la fréquentation, les effets d’une baisse de la TVA sur le
volume du trafic ferroviaire diffèreraien
t selon le taux d’occupation et les modalités de
fixation des prix des différents services
138
.
À la suite d’une nette baisse liée à l
a crise
sanitaire, le niveau de fréquentation ferroviaire
se situe, depuis le mois d’avril
2022, au-dessus
du niveau de 2019 (
cf.
graphique 17).
135
Un
billet multimodal permettant un trajet comportant une correspondance (train et bus) pourrait
être considéré comme une prestation unique,
dès lors qu’elle est vendue comme telle au consommateur
dont le seul objectif est de parvenir à sa destination finale.
136
Pour un
billet multimodal prévoyant le transport urbain vers l’aéroport (RER ou bus par exemple) et
le billet d'avion, le trajet jusqu’à l’aéroport pourrait être considéré comme une
prestation accessoire du
trajet en avion, qui est la prestation principale.
137
M. François-René Burnod, 2022. À
la suite d’évolutions récentes de la loi fiscale française, l’article 257
ter du CGI a repris, en matière de taux réduits, la jurisprudence de la CJUE relative aux opérations
complexes. Les règles fondamentales du régime des opérations complexes, désormais étendues aux taux
réduits, ont été systématisées par la CJUE dans un arrêt du 4 mars 2021, Frenetikexito
–
Unipessoal Lda,
C-581/19.
138
TGV, trains intercités, TER.
- 49 -
Graphique 17 : Nombre de voyageurs-kilomètres mensuels (en milliards)
Source : Service des données et études statistiques du Ministère de la transition écologique et de la cohésion des
territoires(SDES)
Par conséquent,
les taux d’occupation de certains services ferroviaires devraient
, eux aussi,
excéder leur niveau
d’avant crise
Or, les services de trains à grande vitesse (TGV) domestiques étaient déjà marqués, en 2019,
par des taux d’occupation moyen
s proches de 70 %
139
selon les dernières données publiées par
l’autorité de régulation des transports (ART).
Avec la hausse de la fréquentation et le report
modal anticipé en raison de la fermeture des lignes aériennes de moins de 2h30, ces
lignes pourraient être amenées à opérer à capacité maximale, en particulier aux heures
de pointe. Dans ce cas, une baisse de TVA serait sans effet sur le volume du trafic
ferroviaire.
Les services ferroviaires I
ntercités et TER enregistrent, quant à eux, des taux d’occupation
moyens moins élevés, respectivement proches de 50 % et 30 % en 2019. Des tensions peuvent
toutefois apparaître ponctuellement, sur certaine
s lignes, au regard de l’existence de
fortes
disparités infrarégionales (
cf
. graphique 18).
139
En 2019, le taux d’occupation est plus él
evé pour les TGV domestiques sud-est, et le moins élevé pour
les TGV domestiques nord
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Nombre de voyageurs-kilomètres trains à grande vitesse (national + international)
Nombre total de voyageurs-kilomètres ferroviaires (hors trains sous convention Île-de-France
mobilités)
- 50 -
Graphique 18
: Distribution par segment de ligne du taux d’occupation des services régionaux
(hors Transilien et RER) en 2019
Source : Autorité de régulation des transports (ART).
Note de lecture
: Les segments de ligne partant de Toulouse enregistrent un taux d’occupation entre 30 % et 60 % en
2019
Constat 16 : Une baisse de la TVA sur les billets de train, même répercutée dans les prix,
aurait un effet limité sur la fréquentation des lignes opérant déjà à un niveau proche de
leur capacité maximale,
a fortiori
dans un contexte de nette reprise de la fréquentation
ferroviaire à des niveaux supérieurs à 2019.
- 51 -
La transmission de la baisse de la TVA dans les prix apparaît difficile à estimer
ex ante
,
dès lors qu’elle dépend des modalités d’organisation des segments ferroviaires,
qui sont
réglementés ou non
. Deux cas de figure peuvent à cet égard être distingués :
sur les segments réglementés (TER et trains intercités)
140
, la transmission d’une baisse
de
TVA dans les prix est contingente d’un engagement de l’autorité organisatrice de
transport concernée (à savoir les régions
ou l’État, selon les lignes)
;
sur les segments librement organisés (TGV), pour lesquels le prix est fixé librement, il
est difficil
e d’émettre une hypothèse de taux de répercussion dans les prix. Sur ces
segments, la variabilité des prix pour un même trajet peut être importante, par exemple
selon la date du voyage ou le délai de réservation en amont
, comme en témoigne l’écart
moyen de 58
€ entre le prix maximum et
le prix minimum pour un trajet TGV Inoui en
deuxième classe
141
. La faible intensité concurrentielle pourrait influer sur les décisions
de baisses de prix, dès lors que l’État est l’unique actionnaire de la SNCF, opérateur
histo
rique. L’entreprise pourrait
ainsi
être incitée à prendre l’engagement de répercuter
intégralement une baisse de TVA dans les prix. Cela étant,
cette situation n’est ni acquise
ni figée,
avec l’ouverture progressive à la concurrence du réseau ferré à de no
uveaux
acteurs européens et nationaux
142
.
Enfin, l’absence d’évaluation de la baisse de TVA sur les billets de train en Allemagne ne
permet pas, à la date de la mission, de conclure sur son effectivité.
Dans le cadre du
programme sur «
la protection du climat 2030
», la baisse de 19 % (taux normal) à 7 % (seul
taux réduit allemand) applicable au transport ferroviaire de personnes est entrée en vigueur
au 1
er
janvier 2020. Le taux a été abaissé à 5 % au second semestre 2020 (à la suite de la
décision de baisser de manière conjoncturelle le taux réduit en Allemagne), avant de revenir
à 7 % à partir de janvier
2021. Dès l’été 2022,
sans qu’une évaluation de la baisse de TVA n’ait
été formellement réalisée,
la décision a été prise de tester la mise en œuvre d’un
forfait unique
de transport valable à l’échelle régionale, sans condition de revenu, d’abord de manière
temporaire puis pérenne.
140
L’exploitation de ces lignes fait l’objet d’un conventionnement entre l’opérateur ferroviaire et une
autorité organisatrice de transport (AOT), à savoir les régions pou
r les lignes TER et l’État pour les lignes
TET. Par exemple, la convention d'exploitation des TET pour la période 2022-2031 a été signée le 17
mars 2022. Elle définit les modalités d’exploitation et de financement du service public des TET, confié
par l’Ét
at à SNCF Voyageurs pour la période 2022-2031. C'est la dernière convention d'exploitation de
gré à gré avec la SNCF, avant l'obligation de recourir à des appels d'offres.
141
Source : jeu de données « prix plein tarif des trains TGV INOUI et OUIGO en vigueur au 01/05/2022 »
(données disponibles en open data sur le site internet de la SNCF).Il est à noter que l’écart maximal
constaté pour les trajets INOUI en deuxième classe est de 126
€ pour relier les gares de Rennes et
Saverne.
142
Deux opérateurs opèrent sur les lignes classiques
: l’opérateur italien Trenitalia France (ex
-Thello)
depuis le 18 décembre 2021 (deux aller-retours par jour sur la ligne à grande vitesse Paris-Lyon-Milan
en parallèle de l’opérateur SNCF
Voyageurs), la filiale dédiée OSLO de SNCF Voyageurs depuis le 11 avril
2022. La société Midnight Trains a notifié, en mars 2022, trois projets de nouvelles dessertes en train de
nuit pour desservir, depuis Paris, Barcelone, Nice, et Venise à compter de la fin 2024.
- 52 -
2.3.1.3.
Face à la hausse des prix du secteur ferroviaire, des mesures de soutien ciblé,
tenant compte de la réalité des trajets multimodaux, apparaissent préférables
pour soutenir les usagers les plus modestes ou dépendants
Dans le prolongement de la tendance observée dans le secteur ferroviaire en 2022, de
nouvelles hausses de prix sont anticipées pour 2023 en raison du renchérissement attendu des
consommations d’électricité
(
cf
. graphique 19).
Graphique 19
: Évolution de l’indice des prix à
la consommation (base 2015) du transport
ferroviaire de passagers entre janvier 2019 et octobre 2022
Source : Insee, Indice des prix à la consommation - Base 2015 - Ensemble des ménages - France métropolitaine.
Là où une baisse de TVA ne permet pas un soutien ciblé aux ménages les plus impactés
par cette hausse (
cf
. partie 1.4
), d’autres outils plus ciblés mériteraient d’être étudiés
:
une
mesure de type « bouclier tarifaire »
visant à atténuer l’augmentation attendue
des prix des billets en ciblant les voyageurs les plus dépendants des transports urbains
au quotidien et/ou les plus modestes ;
la mise en œuvre
de forfaits multimodaux
, inspirés du modèle Allemand (
cf
. encadré
7) qui présentent l
’avantage d’encourager le recours aux solutions multimodales de
transports collectifs (transport public et ferroviaire), tout en ayant un effet certain sur le
niveau des prix. Une condition de revenus pourrait lui être appliquée.
En revanche, ce type de mesures n’apporte aucune réponse aux enjeux de développement de
l’offre ferroviaire, voire peut induire des risques de saturation de l’offre et de dégradation de
sa qualité.
Encadré 7 : Cas pratique en Allemagne
En Allemagne, la mesure de baisse de
TVA n’a pas été vue comme suffisante pour accroître la
fréquentation des transports publics, conduisant à mettre en œuvre
:
•
d’abord, l’expérimentation du
«
9-Euro Ticket
» pour l’ensemble des transports publics (y compris
ferroviaires, donc) d’un même
Land
sur les mois de juin, juillet et août 2022 ;
•
puis, la mise en place
pérenne d’
un ticket du même type, mais national, à 49 euros, à partir
du 1
er
janvier 2023 (le
Deutschlandticket
).
80,00 €
85,00 €
90,00 €
95,00 €
100,00 €
105,00 €
110,00 €
115,00 €
120,00 €
2019-01
2019-03
2019-05
2019-07
2019-09
2019-11
2020-01
2020-03
2020-05
2020-07
2020-09
2020-11
2021-01
2021-03
2021-05
2021-07
2021-09
2021-11
2022-01
2022-03
2022-05
2022-07
2022-09
- 53 -
Constat 17 : Face à la hausse anticipée des prix des billets de train, des outils ciblés (de
type forfait multimodal ou « bouclier tarifaire
») mériteraient d’être étudiés
, plutôt
qu’une baisse de la TVA qui ne permet pas de
soutenir davantage les ménages les plus
affectés.
2.3.1.4.
L’incitation au report modal vers le train ne dépend pas uniquement de
l’attractivité du prix des billets, mais aussi d’autres facteurs comme la qualité des
infrastructures
En dépit du coût marginal moindre du transport ferroviaire, la part modale de
l’automobile
demeure majoritaire pour les trajets journaliers ou de moins de 500 kms.
D’après l’enquête sur la mobilité des personnes 2018
-2019 (SDES), la voiture reste en
moyenne le mode de transport privilégié pour les déplacements locaux
143
(62,8 % de voyages)
et longue distance
144
(68,3 %).
S’agissant des
trajets supérieurs à 100 kms en 2019
(
cf
. graphique 20) :
la part modale de l’automobile empruntant une autoroute concédée est largement
supérieure à celle des transports collectifs sur les trajets directs de 100 à 300 kms et
représente près de l
a moitié des voyageurs.km jusqu’à 500 km
s ;
sur les trajets directs compris entre 300 et 700 kms, le TGV devient le mode de transport
principal, tandis que la part de la fréquentation des services de trains intercités est très
marginale quelle que soit la distance
145
;
la part modale de l’avion devient notable dès 500 km
s et prépondérante au-delà
de 700 kms.
Graphique 20 : Parts modales (en % des voyageurs.km) selon la distance (en km)
Source : ART, état des lieux des mobilités à longue distance et quotidiennes avant la covid-19, décembre 2021.
143
Moins de 80 km à vol d’oiseau
.
144
Plus de 80 km à vol d’oiseau.
145
Les projets d’ouverture de lignes ferroviaires sur voies classiques par l’opérateur Railcoop, par la
SNCF (OSLO ou « Ouigo roses ») ou la réouverture de lignes de trains de nuit par le service de trains
intercités pourrait conduire à une augmentation de cette part modale.
- 54 -
Pourtant,
le coût marginal de déplacement en euros par voyageur pour 100 kms est en
moyenne moins élevé pour le train (TGV, intercités et TER) que pour les trajets en
voiture empruntant l’autoroute et l’avion
hors compagnies à bas coût (
low cost)
146
(
cf
. graphique 21).
Graphique 21 : Prix (toutes taxes comprises) ou coût marginal moyen de déplacement en euros
par voyageur pour 100 kms selon le mode de transport utilisé
Source
: ART, d’après les données des opérateurs de transports collectifs et des sociétés concessionnaires d’autoroute.
Note de lecture 1
:
le mode « Autoroute » désigne le véhicule particulier sur autoroute concédée.
Le mode Car SLO
désigne les autocars.
Note de lecture 2
:
« Ab » : prix moyen des abonnés ; « NAb » : prix moyen des occasionnels (non-abonnés)
.
En outre, les évolutions en cours de discussion à l’échelle de l’Union européenne
devraient accentuer l’avantage prix relatif du transport ferroviaire
:
s’agissant des transports aériens, sont
en discussion la mise en œuvre d’une obligation
d’incorporation de biocarburant pour l’aviation
dans le cadre du règlement
Refuel EU
Aviation
, la taxation des carburants fossiles dont le kérosène dans les transports aériens
européens (mettant fin à l’exemption qui prévalait jusqu’alors) ou encore
la réforme en
cours de discussion du système européen d’échange de quotas d’émissions
;
s’agissant des transports routiers,
la proposition de création d’un marché carbone
européen sur les secteurs du transport routier et du bâtiment (ETS BRT) renchérirait le
prix carbone.
Ainsi, les choix de report modal ne s’opèrent pas uniquement sur les prix relatifs des
différents modes de transport, déjà favorables pour les services ferroviaires.
Le maillage
territorial, la qualité de l’offre et la durée des trajets occupent aussi un poids important dans le
choix des usagers. À cet égard, l’incitation au report modal vers le train suppose d
e développer
un réseau, national et transeuropéen,
d’infrastructures ferroviaires
offrant une bonne qualité
de service et un maillage territorial adapté.
Constat 18 : ,L
es choix de report modal ne s’opèrent pas uniquement sur les prix relatifs
des différents modes de transport, déjà favorables pour les services ferroviaires.
L
’incitation au report modal vers le train suppose de développer un réseau
d’infrastructures ferroviaires, national et transeuropéen, offrant une bonne qualité de
service et un maillage territorial adapté.
146
Ces moyennes agrègent toutefois des situations individuelles disparates, en particulier pour les
trajets routiers dont le coût diffère selon le type de véhicule et le nombre d’usagers.
- 55 -
2.3.2.
Le soutien aux services de réparation et de réemploi, ainsi qu’à l’écoconception
des produits, suppose de tenir compte des spécificités de chaque filière, ce que
ne permet pas une baisse de la TVA
La révision de la directive TVA a éte
ndu le champ d’application des taux réduits aux activités
de réparation d’équipements ménagers. Dans ce cadre, les rapporteurs proposent d’analyser
la pertinence de recourir à l’outil TVA en soutien au secteur de la réparation et du réemploi.
Autre composa
nte de l’économie circulaire, le recyclage n’est pas inclus dans l’analyse dès lors
qu’il relève d’une politique de soutien particulière dont le champ excède celui du présent
rapport.
Certains États membres appliquent déjà un taux réduit à certains services de réparation
: c’est
par exemple le cas de la Suède qui a mis en place, depuis le 1
er
juillet 2022, un taux réduit
de 6 % sur les services de réparation (sur le périmètre des vélos, chaussures et autres articles
en cuir, et linge de maison)
147
.
2.3.2.1.
L’allongement de la durée de vie des produits est à l’origine d’externalités
positives sur l’environnement et de bénéfic
es financiers pour les ménages, sans
qu’il soit toutefois possible d’
en évaluer
l’i
mpact macro-économique
L’économie circulaire consiste
à produire des biens et des services de manière durable en
limitant la consommation et le gaspillage des ressources et la production des déchets. L’Ademe
identifie trois piliers de l’économie circulaire, à savoir les acteurs économiques, le
comportement des consommateurs et la gestion des déchets (
cf
. encadré 8).
Encadré 8
: Les trois piliers de l’économie circulaire
Les acteurs économiques et l’offre.
De multiples acteurs économiques participent au réemploi, à la réparation ou à la réutilisation :
•
les fabricants sont des acteurs-clés de la conception des produits (produits modulables et
réparables, réutilisation de p
ièces d’occasion dans la fabrication de produits neufs, etc.)
;
•
les distributeurs ont un rôle à jouer afin de favoriser la mise sur le marché de produits réparables
ou de produits d’occasion, et participent au
développement de la réparation;
•
les acteurs de
la réparation, du réemploi et de la réutilisation développent directement l’offre.
La demande et le comportement des consommateurs.
Par leurs comportements « responsables » lors de l’achat, de la vente et du don d’objets d’occasion, ou
du recours à la réparation, les consommateurs alimentent la demande pour ce type de produits et de
services. En allongeant la durée de vie des biens de consommation, ils sont à
l’origine d’externalités
positives en limitant les impacts environnementaux du produit (limitation des matières premières
nécessaires à la fabrication de nouveaux produits, de la production de déchets et des émissions de gaz à
effet de serre).
La gestion des déchets.
Lors de la collecte et du tri des déchets, certains objets peuvent être identifiés pour être réutilisés grâce
à un contrôle de leur fonctionnement et des possibilités de réparation.
Source : Ademe, réemploi, réparation et réutilisation.
147
Ces services de réparation étaient soumis, depuis 2017, à un taux réduit plus élevé de 12 %. Pour
rappel la Suède a quatre taux de TVA : un taux normal de 25 %, un taux réduit de 12 %, un taux réduit
de 6 % et un taux de 0 %.
- 56 -
Plusieurs types d’activités entrent ainsi dans le champ de l’économie circulaire, en tant qu’elles
participent
à l’allongement de la durée de vie des produits et
à la réduction des consommations
de ressources.
C’est le cas du réemploi, de la réparation et de la réutilisation, qui
contribuent au prolongement de la durée de vie des produits selon des modalités et
finalités différentes
(
cf
. encadré 9).
Encadré 9
: Quelques définitions du champ de l’économie circulaire
L’article
L. 541-1-
1 du code de l’environnement distingue les opérations de réemploi et de
réutilisation :
•
le réemploi désigne «
toute opération par laquelle des substances, matières ou produits qui ne sont
pas des déchets sont utilisés de nouveau pour un usage identique à celui pour lequel ils avaient été
conçus
». Un produit est ainsi donné ou vendu par son propriétaire initial à un tiers qui,
a priori
, lui
donnera une seconde vie. Contrairement à la réutilisation, le produit garde son statut de produit et
ne devient à aucun moment un déchet. Le réemploi constitue en cela une composante des politiques
visant à réduire les déchets ;
•
la réutilisation désigne «
toute opération par laquelle des substances, matières ou produits qui sont
devenus des déchets sont utilisés de nouveau
». Elle permet dès lors le second usage d’un bien déjà au
stade du déchet. Ce bien peut alors bénéficier à un détenteur qui lui donnera une seconde vie ;
Dans ce même article du code de l’environnement,
la réparation est mentionnée comme une étape de la
préparation à la réutilisation d’un bien. Le terme réparation est en ce
la à distinguer de la réparation
courante pour laquelle le propriétaire ne se défait pas de son bi
en, et en conserve l’usage.
Source : Article L. 541-1-1 du c
ode de l’environnement
; mission.
Toutes les activités contribuant à allonger la durée de vie des produits du foyer
–
dont
les activités de réemploi et de réparation
mais aussi les pratiques d’
écoconception
148
–
ont des effets positifs sur l’environnement et sur le pouvoir d’achat.
Une étude de l’Ademe
publiée en avril 2020
149
et portant sur 11 équipements et biens de
consommation courants (téléviseur, ordinateur portable, smartphone, four électrique, lave-
vaisselle,
etc
.)
montre qu’il est toujours économiquement favorable pour le consommateur
:
de
ne pas remplacer un équipement pour des raisons d’obsolesce
nce perçue
150
, c’est
-à-
dire une volonté de changer par l’utilisateur alors que l’
équipement fonctionne toujours.
Par exemple, cela permet une économie de 112
€/an pour un ordinateur portable,
96
€/an pour un smartphone 5,5’’ et 169
€/an pour un robot
tondeuse ;
d’allonger la durée d’usage après une panne, à l’exc
eption de quelques équipements
151
.
Par exemple, réparer une tondeuse thermique qui tombe en panne au bouts de 5 ans
(soit à « demi-vie ») permet une économie de 86
€/an, soit une économie totale
de 430
€
pendant sa durée d’allongement (5
ans). L’avantage ou le désavantage économique lié au
remplacement d’un équipement suite à une panne dépend principalement du coût de
réparation et de l’allongement de
sa
durée d’usage.
En outre, le bénéfice environnemental de la réparation varie en fonction du type de produit, de
son utilisation et des avancées technologiques. Dans certains cas, le remplacement d’un produit
peut être préférable d’un point de vue environnemental, par exemple lorsqu’un produit
neuf a
une meilleure efficacité énergétique en raison de sauts technologiques.
148
C'est-à-
dire l’intégration des cara
ctéristiques environnementales dans la conception du produit en
vue d’améliorer la performance environnementale du produit tout au long de son cycle de vie.
149
Ademe. F. Michel, J. R. Dulbecco et J. Lhotellier, RDC Environment. (2020), « Evaluation
environn
ementale et économique de l’allongement de la durée d’usage de produits de consommation ou
biens d’équipements à l’échelle d’un foyer français
»..
150
L’économie estimée tient compte également des consommations d’eau et d’énergie de ces
équipements.
151
Par exemple, un sèche-linge à évacuation ou une télévision 30-40 pouces.
- 57 -
Il ressort de cette étude
de l’Ademe
que, sur une période de dix ans, en allongeant
systématiquement les durées d’usage des
11 équipements électriques et électroménagers
étudiés
152
, un foyer pourrait économiser entre 962
€ et
1 995
€, tout évitant un volume de
GES
entre 219 et 528
Kg d’équivalent
CO
2
153
(
cf
. tableau 8 et graphique 22).
En revanche, il n’existe pas d’études comparables sur les
gains liés au réemploi.
Tableau 8 : Gains par foyer et évitement des émissions de gaz à effet de serre (GES) de
rallongement de durées de 1, 2 et 3 ans sur des biens multimédia et électroménagers
Types de biens
Economie par
foyer
(en €)
Evitement des émissions de GES par
foyer (en Kg de CO2-eq)
Allongement de 1 an
963 €
219 Kg
Multimédia
–
Equipements du salon
779 €
155 Kg
Electroménager
–
Equipements de la
cuisine et du cellier
184 €
64 Kg
Allongement de 2 ans
1 549 €
391 Kg
Multimédia
–
Equipements du salon
1 271 €
271 Kg
Electroménager
–
Equipements de la
cuisine et du cellier
278 €
120 Kg
Allongement de 3 ans
1 995 €
528 Kg
Multimédia
–
Equipements du salon
1 637 €
362 Kg
Electroménager
–
Equipements de la
cuisine et du cellier
358 €
166 Kg
Source : Ademe, 2020, «
Evaluation environnementale et économique de l’allongement de la durée d’usage de produits
de consommation ou biens d’équipements à l’échelle d’un foyer français
».
Note de lecture : 4 équipements multimédia (téléviseur, ordinateur portable, smartphone, imprimante) et
7 équipements électroménagers (lave-linge, réfrigérateur, lave-vaisselle, sèche-linge, four, aspirateur, micro-ondes).
Graphique 22 : Coûts pris en compte d
ans l’évaluation environnementale en fonction des
situations
Source : Ademe, 2020, «
Evaluation environnementale et économique de l’allongement de la durée d’usage de produits
de consommation ou biens d’équipements à l’échelle d’un foyer français
».
152
À savoir 4 équipements multimédia (téléviseur, ordinateur portable, smartphone, imprimante) et 7
équipements électroménagers (lave-linge, réfrigérateur, lave-vaisselle, sèche-linge, four, aspirateur,
micro-ondes).
153
Les estimations reposent sur une méthodologie comprenant les limites suivantes : les résultats par
foyer reposent sur des nombres moyens des équipements par foyer et ne prennent donc pas en compte
la variabilité des types de foyers
; l’atteinte de la durée d’usage totale des équipements d’un foyer
n’arrive pas au même temps pour tous les équipements
; l’allongement de la durée d’usage totale n’est
pas toujours la même pour tous les équipements.