SYNTHÈSE
L’examen de la gestion de la commune d’Avignon par la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d’Azur a fait l’objet d’un premier volet, réalisé à la demande de la collectivité, concernant sa situation financière. Le rapport qui en est issu, rendu public le 27 mai 2015, a montré que la situation financière de la commune était tendue et que ses marges de manœuvre étaient faibles, sinon inexistantes, en matière d’investissements. Le second volet de l’examen de la gestion de la ville a été réalisé à l’initiative de la chambre. Il traite de deux autres thèmes : la gestion du personnel et les subventions versées aux associations.
Les investigations réalisées par la chambre montrent que dans ces deux domaines, la commune d’Avignon dispose de marges de manœuvre pour réaliser des économies et réduire ainsi ses charges de gestion.
Les dépenses de personnel et la gestion des ressources humaines offrent d’importantes marges de manœuvre.
Les dépenses de personnel représentent plus de la moitié des charges de gestion de la commune d’Avignon (56 % en 2015). Dans ce domaine, les leviers d’action de la collectivité concernent l’absentéisme, qui est particulièrement important chez les agents titulaires, le temps de travail, qui se situe à un niveau très inférieur à la durée légale, la gestion des avancements, qui est assurée dans des conditions très favorables aux intérêts des agents municipaux.
Le temps de travail type des agents de la collectivité, fixé à 1 540 heures par agent et par an depuis 2005, est inférieur à la durée légale de 1 607 heures par an. Les heures de travail non effectuées représentent 80 équivalents temps plein (ETP), ce qui signifie que le respect de la réglementation en vigueur permettrait théoriquement à la commune d’économiser l’équivalent de 80 agents travaillant à temps plein.
La prise en compte de sujétions particulières et l’octroi d’autorisations d’absence généreuses viennent encore réduire le temps de travail des agents.
Une redéfinition des cycles de travail permettrait de réduire le volume des indemnités pour heures supplémentaires qui leur sont payées.
Par ailleurs les quotas d’avancement de grade et les durées d’avancement d’échelon sont sans commune mesure avec ceux en vigueur dans la fonction publique de l’Etat. Sur ce plan également, une gestion plus rigoureuse permettrait à la commune de réaliser des économies.
Bien que le temps de travail et les avancements soient très favorables aux agents, le taux d’absentéisme se situe à un niveau nettement supérieur à celui des communes de taille comparable, notamment en ce qui concerne les personnels titulaires. Des mesures visant à réduire l’absentéisme pourraient donc être mises en œuvre.
La chambre a également relevé l’importance du nombre d’agents affectés au cabinet du maire et aux bureaux rattachés, qui s’est inscrit dans une échelle de 37 à 29 personnes au cours de la période sous revue.
Cette situation s’explique pour partie par le fait que la réglementation limitant le nombre de collaborateurs de cabinet a été contournée. En outre un chef de cabinet, recruté sur un poste de fonctionnaire contractuel, a été titularisé en fin de mandat, ce qui est illégal.
Enfin la chambre a constaté que les informations transmises au conseil municipal concernant le personnel étaient insuffisantes.
Les subventions aux associations offrent des marges de manœuvre en apparence plus réduites compte tenu du rayonnement culturel de la ville
De 2009 à 2014, la ville d’Avignon a consacré en moyenne 14 % de ses produits de gestion à sa politique de subventionnement aux personnes publiques et privées. Le montant, des subventions de fonctionnement au secteur associatif local, qui s’est établi à 10,3 millions en moyenne selon les comptes administratifs des exercices 2009 à 2014, a faiblement progressé (+0,3 % par an en moyenne entre 2009 et 2014).
L’année 2013 a été marquée par une diminution du volume des subventions de fonctionnement, liée à des transferts vers l’intercommunalité, qui subventionne désormais partiellement le festival d’Avignon et l’Orchestre lyrique régional Avignon Provence (OLRAP).
Toutefois, force est de constater que, bien que la communauté d’agglomération du Grand Avignon (GA) ait pris à sa charge des subventions jusque-là versées par la ville, l’enveloppe globale de subventions n’a pas diminué dans la même proportion que les charges transférées.
Les trois principales associations du secteur culturel (festival d’Avignon, collection Lambert, OLRAP) font l’objet d’engagements financiers précisés dans des conventions. La ville dispose de faibles marges de manœuvre pour moduler les subventions qui leur sont allouées dans ce cadre. Aussi le soutien qu’elle apporte à ces associations (représentant 21,75 % du montant total des subventions allouées en 2014), dont la situation financière est relativement tendue, devrait se maintenir à un niveau incompressible.
Des contributions en nature conséquentes sont parfois accordées aux associations, comme le non remboursement des charges salariales des agents mis à leur disposition ou encore la non refacturation de leurs dépenses d’énergie. Ces avantages, qui ne sont pas détaillés dans les annexes du compte administratif, et dont il n’est pas tenu compte pour l’appréciation du seuil de conventionnement, ne font pas non plus systématiquement l’objet d’une valorisation dans les comptes des associations qui en bénéficient.
Un cadre d’intervention général peu défini avant 2014 et l’instruction des dossiers par plusieurs services différents, sans coordination, révèlent une absence de vision stratégique. Depuis la réorientation des missions affectées au contrôleur de gestion en 2012, le contrôle de l’utilisation des subventions accordées est très insuffisant (non-respect de leurs obligations par certaines associations, absence de transmission des comptes, d’indication de la rémunération des dirigeants, d’établissement d’un compte rendu financier).
De manière générale, la commune gagnerait à assurer un suivi plus rigoureux des associations subventionnées.
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 : respecter la durée légale du travail et mettre fin à l’octroi de congés irréguliers.
Recommandation n° 2 : mettre en œuvre une politique plus sélective en matière d’avancements de grade et d’échelon, en fonction de la valeur professionnelle des agents.
Recommandation n° 3 : respecter la réglementation en matière de logement de fonction fixée par le décret du 9 mai 2012 portant réforme du régime des concessions de logement.
Recommandation n° 4 : déclarer l’avantage en nature correspondant aux véhicules avec remisage à domicile et encadrer le dispositif dans un règlement ad hoc.
Recommandation n° 5 : mettre à jour les tableaux d’effectifs.
Recommandation n° 6 : exiger le remboursement des charges salariales des personnels mis à disposition des associations.
Recommandation n° 7 : mettre en place un dispositif de contrôle des documents comptables des associations.
