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Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence

COUR DES COMPTES En images (8)

Exploités par SNCF Mobilités, les 7 000 trains et 1 300 cars formant les transports express régionaux (TER) assurent la desserte des zones périurbaines, des villes régionales et des territoires isolés au service de 900 000 voyageurs par jour.
Le bilan réalisé entre 2012 et 2018 sur les TER fait apparaître des constats préoccupants : baisse de la fréquentation, dégradation de la qualité de service, augmentation des coûts d’exploitation. Pourtant, sur la même période, les régions ont fortement investi dans le renouvellement du matériel roulant et même dans la régénération du réseau ferroviaire et de certaines gares ; elles ont également mené des politiques tarifaires toujours plus favorables aux usagers. Cet apparent paradoxe s’explique par l’état dégradé du réseau, qui conduit à des retards et ralentissements de trains, notamment sur les lignes peu fréquentées, mais également par une offre de service mal adaptée et par des coûts salariaux élevés.
La Cour formule neuf recommandations pour améliorer la qualité de service, maîtriser les coûts d’exploitation, et préparer l’ouverture à la concurrence.

Un fort engagement des régions, un service encore insuffisant
Une activité coûteuse, de plus en plus subventionnée
Une préparation encore insuffisante à l’ouverture à la concurrence

 

Un fort engagement des régions, un service encore insuffisant

Entre 2012 et 2017, les régions ont investi 3,3 Md€ dans le renouvellement du matériel roulant et 2,1 Md€ dans les infrastructures (réseau ferroviaire et gares). Ces dépenses accrues se sont accompagnées paradoxalement d’une baisse de la fréquentation, le trafic des TER ayant globalement diminué depuis 2012, malgré un léger rebond en 2017.
Cette baisse de fréquentation trouve sa cause principale dans la dégradation de la qualité de service, qui s’explique autant par les difficultés de gestion de l’exploitant que par le mauvais état des infrastructures.
Ce constat est encore plus marqué pour les lignes les moins fréquentées, dont la quasi-totalité n’est pas électrifiée. 285 gares accueillaient en moyenne moins de trois voyageurs par jour en 2016.
Sans forcément renoncer à certaines dessertes, une réflexion sur le dispositif régional de transport est nécessaire pour faire évoluer l’offre ferroviaire notamment dans les territoires isolés, mieux l’articuler avec les autres modes de transport et optimiser sa gestion.

Une activité coûteuse, de plus en plus subventionnée

Les coûts d’exploitation des TER, de 4,1 Md€ en 2017, sont en hausse constante. Ils tiennent à la faible productivité de SNCF Mobilités et à des charges de personnel élevées, mais aussi à une offre de service par les régions qui pourrait être optimisée.
Les régions en couvrent la majeure partie (3,1 Md€), tandis que les voyageurs n’en supportent qu’un milliard, en raison de politiques tarifaires attractives.
Pour SNCF Mobilités, cette activité dégage une marge élevée du fait de sa position de monopole.
Le coût des TER est encore plus significatif (8,5 Md€) lorsqu’on y intègre notamment les investissements et les coûts environnementaux. En termes d’émission de gaz à effet de serre, le bilan des TER est inégal : favorable pour des transports de masse sur le réseau électrifié, il est négatif pour les trains peu fréquentés roulant au diesel.

Une préparation encore insuffisante à l’ouverture à la concurrence

Cet état des lieux explique les fortes tensions, sur la période, entre l’exploitant ferroviaire historique, SNCF Mobilités, et les régions, en qualité d’autorités organisatrices.
La situation de monopole de SNCF Mobilités n’a pas permis une transparence totale des informations, une prise en compte suffisante des enjeux de qualité de service et une maîtrise des coûts.
La perspective de l’ouverture à la concurrence doit permettre de rééquilibrer ces relations. Cela suppose que les régions montent en compétence pour contrôler l’activité de l’exploitant et expérimenter leurs premiers appels d’offres. De son côté, SNCF Mobilités doit impérativement améliorer sa performance pour être concurrentielle et gagner en autonomie en envisageant la filialisation de l’activité TER.

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Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence, nos rapports en 180 secondes ou presque

Le transport express régional, plus connu par son sigle TER, regroupe tout le transport ferroviaire de voyageurs en région (hors Ile de France dont le service est assuré par le Transilien). Deux principaux acteurs interviennent : les régions qui fixent le plan de transport et la politique tarifaire, et qui financent l’activité ; SNCF Voyageurs qui exploite les lignes en faisant circuler les trains et en assurant leur maintenance.
La prochaine ouverture à la concurrence du transport ferroviaire des voyageurs a conduit les juridictions financières à faire un état des lieux de l’activité TER et à contrôler la gestion des principaux acteurs. Le rapport sur le TER est donc la synthèse de 11 rapports réalisés par chacune des chambres régionales des comptes sur les régions, autorités organisatrices de ces transports, et d’un rapport réalisé par la deuxième chambre de la Cour sur la SNCF, exploitant des TER.
Plusieurs constats ont pu être faits sur la période 2012-2018 :
-    Les régions sont très investies dans les TER en proposant une offre de transport importante, en renouvelant le matériel roulant, en menant des politiques tarifaires favorables aux clients et même en participant au financement du réseau et des gares, pourtant propriétés de l’Etat. Ce qui, sur ce dernier point, a poussé la Cour à s’interroger sur l’intérêt de transférer certaines de ces infrastructures aux régions.
-    Malgré cet engagement des régions, les résultats restent décevants. La qualité de service, principalement mesurée par les annulations et retards des trains, s’est dégradée du fait notamment des difficultés de gestion rencontrées par la SNCF et d’un mauvais état du réseau ferré régional. Cette baisse de la qualité de service explique en partie la baisse de la fréquentation, notamment des clients occasionnels tentés de se reporter sur d’autres modes de transport (voiture, autocar, covoiturage). Un rebond de la fréquentation est cependant intervenu en 2017, mis à mal cependant par les crises successives (grèves en 2018 et 2019, crise sanitaire en 2020).
-    Alors que la fréquentation stagnait, les coûts d’exploitation du TER ont continué d’augmenter constamment, pour atteindre 4,1 Md€ en 2017. Ce mauvais résultat est à mettre autant au passif de la SNCF, avec une organisation du travail trop peu efficace et un coût salarial élevé, que des régions proposant des plans de transport trop peu optimisés et maintenant un niveau de service parfois discutable (nombre de guichets, présence d’agents à bord des trains). Le coût total du TER a même été évalué à 8,5 Md€ si on ajoute les investissements au coût d’exploitation, confirmant que le TER n’est pertinent que s’il permet de transporter un nombre significatif de voyageurs. Ce dernier constat a conduit la Cour à s’interroger sur la pertinence des lignes peu fréquentées. Si cette pertinence ne se mesure pas uniquement à l’aune de la rentabilité de ces lignes , car celles-ci  jouent un rôle d’aménagement des territoires, la question doit être posée de l’adaptation de cette de cetteloffre de transport  et et de l’existence de solutions alternatives de transport. La Cour a recommandé qu’une analyse socio-économique et environnementale soit réalisé pour chacune de ces lignes.
Enfin les juridictions financières se sont interrogées sur l’état de préparation des acteurs à l’ouverture prochaine à la concurrence. Si la SNCF a mis en œuvre avec un certain succès depuis 2017 un plan stratégique ambitieux, appelé CAP TER, pour réduire les coûts et améliorer la qualité du service, certains de ses handicaps structurels ne sont pas encore surmontés. Quant aux régions, si elles ont acquis une véritable compétence dans l’organisation du transport ferroviaire, elles restent encore trop peu armées sur les plans techniques, juridiques et financiers pour élaborer les futurs appels d’offre.

Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence, diapo 1
Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence, diapo 2
Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence, diapo 3
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Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence, diapo 5
Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence, diapo 6
Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence, diapo 7

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