LES TRANSPORTS
EXPRESS RÉGIONAUX
À L’HEURE DE
L’OUVERTURE À LA
CONCURRENCE
Des réformes tardives,
une clarification nécessaire
Rapport public thématique
Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence - octobre 2019
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Sommaire
Procédures et méthodes
................................................................................
5
Délibéré
..........................................................................................................
9
Synthèse
........................................................................................................
11
Récapitulatif des recommandations
...........................................................
17
Introduction
..................................................................................................
19
Chapitre I
Un fort engagement des régions,
un service encore
insuffisant
.....................................................................................................
25
I - Une offre de services toujours plus volontariste
.......................................
25
A - Une offre de transport en évolution
................................................................
25
B - Les investissements dans les infrastructures : un engagement financier
croissant des régions
.............................................................................................
28
C - Des offres tarifaires toujours plus favorables aux clients
.....................................
33
II - Une qualité de service peu incitative à l’utilisation du TER
....................
37
A - Une qualité de service insuffisante
.................................................................
37
B - Une fréquentation en baisse depuis 2012
........................................................
45
III - Des choix nécessaires sur le réseau ferroviaire régional
.........................
48
A - Un état du réseau encore très dégradé
............................................................
48
B - La question persistante des lignes peu fréquentées
.........................................
50
Chapitre II
Une activité coûteuse, de plus en plus subventionnée
..........
55
I - Des coûts élevés, pour des services peu modernisés
.................................
55
A - Des coûts d’exploitation en dérive constante mais une rentabilité
élevée pour SNCF Mobilités
.................................................................................
56
B - Un impact environnemental inégal
.................................................................
58
C - Des coûts totaux très élevés
............................................................................
61
II - Une responsabilité partagée entre les régions et l’exploitant
ferroviaire
.......................................................................................................
63
A - Des régions trop peu impliquées dans la rationalisation de l’activité
.............
63
B - Un exploitant ferroviaire peu efficient
............................................................
67
III - Un financement essentiellement assuré par la subvention publique
.......
71
A - Des clients de moins en moins sollicités
........................................................
71
B - Un financement public très élevé
....................................................................
73
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COUR DES COMPTES
4
Chapitre III
Une préparation encore insuffisante
à l’ouverture à
la concurrence
..............................................................................................
79
I - Une relation déséquilibrée entre autorité organisatrice et exploitant
ferroviaire
.......................................................................................................
79
A - Une relation contractuelle empreinte de défiance réciproque
.........................
79
B - L’enjeu de la disponibilité et de la transparence des données
.........................
81
II - Des régions inégalement prêtes à l’ouverture à la concurrence
...............
86
A - Quelques conditions pour une ouverture à la concurrence réussie
..................
86
B - Des régions encore inégalement préparées
.....................................................
87
III - La SNCF confrontée à des difficultés face à l’ouverture à la
concurrence
....................................................................................................
89
A - Une recherche récente de performance
...........................................................
90
B - Des contraintes structurelles persistantes
........................................................
92
Conclusion générale
.....................................................................................
95
Annexes
.........................................................................................................
99
Réponses des administrations et des organismes concernés
...................
131
Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence - octobre 2019
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Procédures et méthodes
En application de l’article L. 143-6 du code des juridictions
financières, la Cour des comptes publie chaque année un rapport public
annuel et des rapports publics thématiques.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés
par l’une des six chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou
territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour, ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes,
et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que
l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la
collégialité.
L’
indépendance
institutionnelle des juridictions financières et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et
appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que
toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La publication d’un rapport public est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
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COUR DES COMPTES
6
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et
de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés
de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre-
rapporteur et veille à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de rapports publics.
°
La présente enquête a été pilotée par une
formation inter-
juridictions
(FIJ). Elle a
associé la Cour des comptes
(deuxième chambre)
et
11
chambres régionales des comptes
: CRC Auvergne-Rhône-Alpes,
Bretagne, Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val de Loire, Grand Est,
Hauts-de-France, Normandie, Nouvelle-Aquitaine, Occitanie, Pays de la
Loire et Provence-Alpes-Côte d’Azur. Les chambres régionales ont contrôlé
les régions en tant qu’autorités organisatrices. La Cour a contrôlé SNCF
Mobilités en tant qu’exploitant ferroviaire des TER.
Les juridictions financières ont exploité les documents et données
provenant de SNCF Mobilités, des régions, de l’État, de l’Autorité de
régulation des activités ferroviaires et routières, de concurrents potentiels à
SNCF Mobilités et d’associations professionnelles du domaine de transports
publics. Des entretiens ont été menés avec l’ensemble des acteurs et quatre
directions régionales de SNCF Mobilités ont fait l’objet d’un audit
approfondi.
La Cour a également consulté des experts extérieurs et étudié des
exemples étrangers, lors de visites sur place (Allemagne, Suède) ou
d’entretiens (Royaume-Uni, Suisse). Elle a pu établir des points de
comparaison avec la France sur le coût des transports régionaux, l’évolution
de la fréquentation et de la qualité de service, le niveau des recettes ou encore
les modalités d’ouverture à la concurrence. L’annexe n° 5 fait une
présentation de trois modèles étrangers (Allemagne, Suède, Suisse). La Cour
a aussi conduit des travaux d’évaluation des coûts environnementaux en lien
avec l’ADEME et la SNCF (cf. annexe n° 3).
En outre, la FIJ a pris l’initiative d’auditionner les responsables de
SNCF Mobilités, de SNCF Réseau, de la direction générale des
infrastructures, des transports et de la mer ainsi que le représentant de
Régions de France. Le président de la région Normandie a également
demandé à être entendu.
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PROCÉDURES ET MÉTHODES
7
Le projet de rapport soumis pour adoption à la chambre du conseil a
été préparé, puis délibéré le 12 juin 2019, par la formation inter-juridictions,
présidée par Mme Podeur, présidente de la 2
ème
chambre de la Cour des
comptes, et composée de M. Le Mer, conseiller maître, MM. Kovarcik,
Chauvet, La Marle, Berthelot et Joubert, présidents de section de chambre
régionale des comptes, ainsi que, en tant que rapporteur général,
M. Lejeune, conseiller maître, en tant que rapporteur général adjoint,
M. Sire, conseiller référendaire, vice-président de chambre régionale des
comptes, et, en tant que contre-rapporteur, M. Perrot, conseiller maître.
Il a été examiné le 9 juillet 2019 par le comité du rapport public et
des programmes de la Cour des comptes, composé de M. Migaud, Premier
président, M. Briet, Mme Moati, M. Morin, Mme Pappalardo, rapporteure
générale du comité, MM. Andréani, Terrien, Mme Podeur, présidents de
chambre, et Mme Hirsch de Kersauson, Procureure générale, entendue en
ses avis.
°
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des
comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffusés par La Documentation Française.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil en formation
ordinaire, a adopté le rapport public thématique intitulé
Les transports
express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence : des réformes
tardives, une clarification nécessaire.
Elle a arrêté ses positions au vu du projet communiqué au préalable
aux ministres, collectivités et organismes concernés et des réponses
adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président,
Mme Moati, MM. Morin, Andréani, Terrien, Mme Podeur, M. Charpy,
présidents de chambre, MM. Durrleman, Briet, présidents de chambre
maintenus en activité, MM. Cazala, Barbé, Bertucci, Mme Darragon,
MM. Lefebvre, Ténier, Lair, Mme Monique Saliou, MM. Guédon, Le Mer,
Glimet, Albertini, Miller, Cabourdin, Mmes Bouzanne des Mazery,
Soussia,
MM. Dubois,
Giannesini,
Bouvard,
Mme
Thibault,
MM.
Montarnal, Vallet, conseillers maîtres.
Ont été entendus :
-
en sa présentation, Mme Podeur, présidente de la formation inter-
juridictions chargée des travaux sur lesquels les opinions de la Cour
sont fondées et de la préparation du rapport ;
-
en son rapport, Mme Pappalardo, rapporteure générale, rapporteure du
projet
devant
la
chambre
du
conseil,
assistée
de
M. Lejeune, conseiller maître, rapporteur général et de M. Sire, conseiller
référendaire, rapporteur général adjoint devant la formation chargée de le
préparer, et de M. Perrot, conseiller maître, contre-rapporteur devant cette
même formation ;
-
en
ses
conclusions,
sans
avoir
pris
part
au
délibéré,
Mme
Camby,
Première
avocate
générale,
accompagnée
de
M. Barichard, avocat général.
M. Lefort, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du
conseil.
Fait à la Cour, le 15 octobre 2019.
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Synthèse
Les TER regroupent tous les transports régionaux par trains et cars
réalisés par SNCF Mobilités, à l’exception de l’Île-de-France et de la
Corse. Ils transportent chaque jour environ 900 000 voyageurs (à titre de
comparaison, les Transiliens en transportent 3,2 millions par jour
1
) dans
7 000 trains et 1 300 cars. Les trains concernés circulent sur
20 489 kilomètres de lignes de chemin de fer, dont 11 853 sont électrifiées.
L’activité des TER se structure autour de trois offres : la desserte
périurbaine ; la desserte entre les villes régionales ; la desserte des
territoires isolés.
Un fort engagement des régions, un service encore insuffisant
Cette activité est subventionnée par les régions, qui y ont consacré,
au cours de la période 2012-2017, des dépenses importantes. Celles-ci
contrastent avec une qualité de service insuffisante et une fréquentation en
baisse.
Après avoir largement augmenté leur offre de transport, les régions,
devenues autorités organisatrices de transports (AOT), l’ont stabilisée entre
2012 et 2018. Elles ont poursuivi leurs efforts sur le renouvellement du
matériel roulant (3,3 Md€ entre 2012 et 2017) permettant un
rajeunissement et une modernisation du parc. Elles ont également mené des
politiques tarifaires favorables aux clients, notamment les abonnés, pour
améliorer l’attractivité des TER et favoriser le report modal.
Mais le fait le plus notable sur la période 2012-2017 est
l’engagement de plus en plus marqué des régions dans les investissements
sur le réseau ferré régional et les gares, l’objectif étant d’améliorer le
service rendu aux clients. Le total de ces investissements a atteint environ
2,1 Md€ entre 2012 et 2017. Or, la propriété du réseau ferré et des gares
relève de SNCF Réseau et de l’activité Gares & connexions de SNCF
Mobilités. Il devient donc indispensable de clarifier les rôles respectifs des
régions, du groupe public ferroviaire et de l’État dans le financement des
infrastructures régionales, en ouvrant aux régions la possibilité de devenir
propriétaires des infrastructures qu’elles financent déjà : cela leur
permettrait de mieux maîtriser les choix de renouvellement, de
développement ou de suppression, ainsi que les modalités de gestion et de
maintenance.
1
4,3 millions en incluant les parties des lignes A et B exploitées par la RATP.
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COUR DES COMPTES
12
Les dépenses accrues des régions se sont paradoxalement
accompagnées d’une baisse de la fréquentation, en particulier des clients
occasionnels. Le trafic des TER, qui avait doublé au cours de la période
1995-2012, a diminué jusqu’en 2016, avec un léger rebond en 2017.
Cette baisse de la fréquentation survenue à partir de 2012 s’explique
en partie par des facteurs externes comme la concurrence de nouveaux
modes de transport, notamment du covoiturage et des transports
interurbains par autocars
2
, la diminution de la population dans certains
territoires, ou encore la baisse des prix des carburants survenue entre 2012
et 2016 qui a favorisé l’usage du véhicule individuel.
Elle s’explique également par des facteurs propres au groupe public
ferroviaire, qui fragilisent sa qualité de service, marquée depuis 2012 par
un niveau trop élevé de suppressions de trains et par une augmentation du
nombre de trains en retard, en comparaison notamment avec les moyennes
européennes.
Les grèves de 2014, 2016 et 2018 ont aggravé les difficultés de
gestion rencontrées par l’exploitant. Cette dégradation de la qualité de
service est également imputable au mauvais état des infrastructures et aux
conséquences sur la ponctualité des trains de l’accroissement des travaux
de rénovation, dont la responsabilité incombe à SNCF Réseau
3
. Le réseau
emprunté par les TER est en effet fortement dégradé, en particulier en ce
qui concerne les lignes les moins fréquentées qui, en 2017, représentaient
9 137 kilomètres sur les 20 489 kilomètres de lignes utilisées par des TER.
Cette dégradation de l’état du réseau ferré a conduit SNCF Réseau à
multiplier les ralentissements des circulations, voire à suspendre le service
pour des raisons de sécurité.
Si les conventions entre les régions et SNCF Mobilités prévoient des
pénalités lorsque le service n’est pas réalisé, la plupart des dispositifs sont
encore insuffisamment incitatifs. Le renforcement du niveau d’incitations
par les régions pousserait davantage SNCF Mobilités à prendre des
mesures correctrices.
Enfin, le constat de la baisse globale de la fréquentation ne doit pas
occulter la grande disparité de situations selon les lignes. La moyenne est
en effet tirée vers le bas par certaines lignes de faible fréquentation, avec
2
Dits « cars Macron » depuis que l’organisation de cette activité a été libéralisée par la
loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances
économiques.
3
Cour des comptes,
Rapport public thématique : SNCF Réseau : des réformes à
approfondir.
La Documentation française, décembre 2018, 99 p., disponible sur
www.ccomptes.fr.
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SYNTHÈSE
13
de nombreux trains occupés par moins de 10 voyageurs. Il en est de même
pour les gares : on comptait, en 2016, 285 gares accueillant en moyenne
moins de trois voyageurs par jour. La fermeture de ces lignes et gares peu
fréquentées, qui pourrait être justifiée d’un point de vue économique, voire
d’un point de vue environnemental quand le service est assuré par des
rames motorisées au diesel, n’est cependant pas la seule option. Pour
assurer la desserte de territoires souvent isolés, plusieurs autres solutions
sont envisageables : le plan de transport peut souvent être amélioré ; la
ligne peut être gérée de façon plus économique par un exploitant autre que
SNCF Mobilités ; des cars, minibus ou taxis, réguliers ou à la demande,
peuvent remplacer certains trains. Pour effectuer ces choix, il est
indispensable que les régions disposent d’une analyse sociale, économique
et environnementale pour chacune de ces lignes régionales peu
fréquentées.
Une activité coûteuse, de plus en plus subventionnée
Les coûts d’exploitation du transport express régional, qui
s’élevaient en 2017 à 4,1 Md€, sont en hausse constante.
La responsabilité
de ces coûts élevés est partagée entre les régions et SNCF Mobilités. Les
premières ne cherchent pas toujours à rationaliser l’activité, en proposant
des plans de transport peu optimisés ou en maintenant un niveau de service
en gare (guichets) ou à bord des trains (présence de contrôleurs) dont
l’efficacité est discutable. La seconde fournit le service à un coût très élevé,
notamment à cause d’une organisation du travail peu efficace, d’une trop
faible polyvalence des agents et d’une augmentation trop automatique des
salaires.
Pourtant, l’activité TER dégage, pour SNCF Mobilités, une marge
opérationnelle élevée (en 2017, elle s’élevait à 231 M€, soit 5,6 % du
chiffre d’affaires) et génère une trésorerie en forte croissance (808 M€ au
31 décembre 2017). Cette rentabilité est très variable selon les régions
(de -6,9 % du chiffre d’affaires à +14,6 %, en 2017).
Le calcul du coût du TER doit également intégrer les
investissements dans les infrastructures et le matériel roulant, le coût du
régime spécial de retraite des cheminots mais aussi les externalités de ce
mode
de
transport,
lesquelles
regroupent
diverses
nuisances
potentiellement génératrices de coûts pour la collectivité : accidents,
émissions de gaz à effet de serre, pollution locale par oxydes d’azote et
particules fines, bruit et congestion. On observe en effet que le bilan
environnemental des TER s’avère inégalement vertueux et très mitigé en
ce qui concerne les émissions de gaz à effet de serre : si les émissions par
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COUR DES COMPTES
14
passager des trains TER électriques sont négligeables, celles des trains
TER motorisés au diesel sont très élevées lorsqu’ils sont peu occupés.
La prise en compte des coûts, certes de nature différente, tels que les
coûts d’exploitation, les investissements, le régime de retraite des cheminots
et les coûts environnementaux représente environ 8,5 Md€ en 2017, soit un
coût moyen par voyageur-kilomètre de 61 centimes d’euros : cela fait du
TER le mode de transport le plus coûteux, à l’exception du taxi à un ou deux
voyageurs.
Ces coûts du TER sont couverts à 88 % par des subventions
publiques, les clients n’en payant que 12 %, soit environ 1 Md€ sur un coût
total de 8,5 Md€. Cette situation tient aux politiques tarifaires mises en
œuvre par les régions, qui ont continuellement réduit la participation des
clients au coût du service. C’est en particulier le cas des abonnés, qui
bénéficient chacun, en moyenne, d’environ 12 000 € de subvention
publique par an. Cette évolution des grilles tarifaires soulève la question de
la répartition du financement des TER entre le contribuable et l’usager.
Une préparation encore insuffisante à l’ouverture à la
concurrence
Les relations entre les régions et SNCF Mobilités sont par nature
déséquilibrées, du fait de la situation de monopole de cette dernière : de
nombreuses clauses des conventions lui sont particulièrement favorables.
La loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, qui prévoit une
généralisation de l’attribution concurrentielle des nouveaux contrats à
partir de 2023, offre l’opportunité d’un rééquilibrage de ces relations.
Les données techniques et financières dont dispose SNCF Mobilités
sont indispensables aux régions à deux titres : d’abord pour la gestion de
l’activité, pour laquelle les données qu’elle transmet ne sont pas assez
précises et insuffisamment exploitables ; ensuite en vue de l’ouverture à la
concurrence, celle-ci devant communiquer des données supplémentaires
afin que les régions puissent préparer leurs appels d’offres. La
communication devra concerner aussi des données à caractère industriel et
commercial accumulées par SNCF Mobilités durant sa période de
monopole, par exemple des données relatives à la maintenance des trains.
La plupart des régions ont encore pris insuffisamment conscience
des moyens à mettre en œuvre pour réussir l’ouverture à la concurrence.
Pour ce faire, les régions doivent très rapidement renforcer les compétences
de leurs services, notamment en recourant davantage à des profils
d’expertise technique, juridique et financière.
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SYNTHÈSE
15
S’agissant de la perspective de l’ouverture à la concurrence, les
régions ont réagi diversement : quatre d’entre elles (Occitanie, Bourgogne-
Franche-Comté, Bretagne, Centre-Val de Loire) n’ont pas souhaité, à ce
stade, prévoir de calendrier et de modalités d’ouverture à la concurrence ;
quatre régions (Auvergne-Rhône-Alpes, Normandie, Nouvelle-Aquitaine,
Pays de la Loire) ont prévu une mise en concurrence de certaines lignes
durant la période 2019-2023, mais semblent, pour l’instant, y renoncer en
pratique ; trois régions (Grand Est, Hauts-de-France, Provence-Alpes-Côte
d’Azur) ont marqué dès à présent leur volonté de mettre en concurrence
certaines lignes, en entamant les procédures de mise en concurrence.
De son côté, SNCF Mobilités a pris conscience tardivement de
l’urgence d’une évolution. Depuis 2013, une affectation plus directe des
moyens et des charges à la direction générale TER a permis de renforcer
une gestion de proximité et de mettre en place des mesures d’amélioration
de l’activité. Mais ce n’est qu’à partir de 2016 que la direction générale
TER a élaboré et mis en œuvre un plan stratégique, CAP TER 2020, orienté
vers la réduction des coûts et l’amélioration de la qualité. Toutefois,
l’activité TER continue de se heurter à des contraintes structurelles sur
lesquelles elle n’a actuellement pas de prise, notamment en ce qui concerne
le coût des fonctions support du groupe ferroviaire. La filialisation de
l’activité constitue une piste sérieuse pour répondre à ces difficultés.
°
Les exemples étrangers, présentés en annexe n° 5, montrent que la
réussite du transport régional dépend de la conjonction de quatre facteurs :
la régionalisation, une part suffisante du coût assumée par les clients, un
bon état du réseau et une ouverture à la concurrence.
La France est aujourd’hui très en retard sur les trois derniers facteurs
de réussite. S’agissant des coûts, les exemples étrangers conduisent à poser
la question d’une plus forte contribution des clients des TER.
L’amélioration de l’état du réseau est nécessaire et appelle une clarification
des rôles respectifs des différents acteurs. L’ouverture à la concurrence,
enfin, fût-elle progressive, doit maintenant devenir effective pour
confirmer son rôle de levier d’amélioration de la performance du transport
express régional.
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Récapitulatif des recommandations
1.
Transférer aux régions qui le souhaitent la propriété des infrastructures
régionales (réseau secondaire, gares locales) et leur laisser le choix des
modalités de gestion et d’entretien (État, régions).
2.
Accroître l’exigence sur le niveau de qualité de service attendu de
l’exploitant et renforcer le niveau d’incitation (pénalités, bonus/malus)
(régions).
3.
Réaliser une analyse sociale, économique et environnementale de
chaque ligne peu fréquentée permettant à chaque région de choisir
entre les options suivantes :
développer la ligne, la maintenir en la
gérant de façon plus économique, l’organiser avec un autre mode de
transport ou la supprimer (régions, SNCF Mobilités, SNCF Réseau).
4.
Veiller, dans l’élaboration des cahiers des charges, à limiter les coûts
d’exploitation, notamment en ajustant le niveau de présence d’agents
en gare et à bord des trains au strict nécessaire (régions).
5.
Revoir les plans de transport afin de les rendre plus fiables et
d’améliorer la régularité des trains (régions, SNCF Mobilités, SNCF
Réseau).
6.
Réexaminer le niveau de contribution des clients aux coûts du TER,
en lien notamment avec la qualité du service (régions).
7.
Fiabiliser les informations qui sont susceptibles d’être demandées par
les régions en application du décret du 20 août 2019 (SNCF Mobilités).
8.
Renforcer l’expertise technique, juridique et financière des régions
afin de préparer efficacement les futurs appels d’offres (régions).
9.
Filialiser l’activité TER et lui transférer l’essentiel des fonctions
support assurées actuellement pour son compte par SNCF et SNCF
Mobilités (SNCF, SNCF Mobilités).
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Introduction
Les formes de mobilité ont, ces dernières années, fortement évolué,
autant du fait des besoins exprimés par les populations que du fait de la
diversification des modes de transport. Dans les régions, les déplacements
domicile-travail-études structuraient les offres de transport. Or, la mobilité
d’aujourd’hui ne se résume plus aux traditionnelles migrations pendulaires.
Les modes de travail changent et l’augmentation des activités non
professionnelles et de loisirs entraîne de nouveaux besoins de transport.
Les transports express régionaux n’échappent pas à ce contexte évolutif.
Les TER regroupent tous les transports régionaux par trains et cars
réalisés par SNCF Mobilités à l’exception de l’Île-de-France (dont le
service est réalisé par SNCF Mobilités sous le nom de Transilien) et de la
Corse (service réalisé par une régie publique et non par SNCF Mobilités).
Les TER transportent chaque jour environ 900 000 voyageurs (à titre de
comparaison, les Transiliens en transportent 3,2 millions par jour
4
) dans
7 000 trains et 1 300 cars. Les trains TER circulent sur 20 489 kilomètres
de lignes de chemin de fer, dont 11 853 sont électrifiées. L’activité des
TER se structure autour de trois offres : la desserte périurbaine ; la desserte
entre les villes régionales ; la desserte des territoires isolés.
4
4,3 millions en incluant les parties des lignes A et B exploitées par la RATP.
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COUR DES COMPTES
20
Carte n° 1 :
le trafic ferroviaire régional
Source : SNCF réseau (atlas du réseau ferré français, 2019)
L’importance du trafic est calculée sur la base du nombre de trains annuel ayant circulé en 2017, divisé
par 365.
Le service des transports express régionaux (TER) est organisé en
France autour de deux acteurs : les régions, qui sont devenues les autorités
organisatrices de transports le 1
er
janvier 2002 à la suite de la loi relative à
la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000, et
SNCF Mobilités en tant qu’exploitant ferroviaire unique.
Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence - octobre 2019
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INTRODUCTION
21
Cette décentralisation de la compétence d’autorité organisatrice des
TER s’est renforcée ces dernières années avec l’adoption de plusieurs lois :
-
la loi de modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014, qui a
fait de la région le chef de file de l’intermodalité et de la
complémentarité entre les transports ;
-
la réforme ferroviaire du 4 août 2014, qui a attribué aux régions la
compétence pour définir la politique tarifaire applicable aux TER ;
-
la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
(NOTRé) du 7 août 2015 qui a élargi les compétences des régions à
l’intégralité de la mobilité interurbaine en lieu et place des
départements.
Ainsi, la répartition des rôles est actuellement la suivante :
-
les régions fixent le plan de transport et la politique tarifaire. Elles
financent l’acquisition du matériel roulant. Elles investissent aussi
dans la rénovation de certaines lignes et gares ;
-
SNCF Mobilités exploite les lignes, c’est-à-dire fait circuler les trains,
assure leur maintenance, vend les billets et abonnements et lutte contre
la fraude. En contrepartie, elle perçoit les recettes issues des ventes de
billets et d’abonnements, ainsi que les subventions
5
des régions ;
-
SNCF Réseau possède et entretient le réseau ferré ; elle perçoit des
péages
6
, payés par SNCF Mobilités (qui les refacture aux régions) et
par l’État ;
-
SNCF Gares & connexions, au sein de SNCF Mobilités
7
, possède et
entretient les gares ; elle perçoit des redevances, payées par SNCF
Mobilités (qui les refacture aux régions) ;
-
l’établissement public industriel et commercial (EPIC) SNCF est
chargé de la sûreté ferroviaire
8
;
-
l’État participe au financement de la rénovation de certaines lignes et
gares, du régime de retraite des cheminots et d’une partie des péages.
-
l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières
(ARAFER) assure la régulation sectorielle de toutes les activités de
SNCF Mobilités.
5
Appelées « contributions d’exploitation ».
6
Les péages sont des redevances dues pour l’utilisation du réseau ferré.
7
Gares & connexions deviendra une filiale de SNCF Réseau au 1
er
janvier 2020.
8
La sûreté ferroviaire est la mission de protection et de sécurisation des voyageurs, des
personnels et biens.
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COUR DES COMPTES
22
Graphique n° 1 :
organisation du transport express régional
Source : Cour des comptes
Le bilan de la décentralisation du transport express régional réalisé
par les juridictions financières en 2009 a montré qu’elle avait eu un effet
positif sur l’activité des TER entre 2002 et 2007. L’offre a été mieux
adaptée aux besoins régionaux. Des investissements importants, réalisés
par les régions, ont permis de renouveler le matériel roulant et de rénover
des gares et le réseau ferré. Si l’on ajoute à cela des politiques tarifaires
favorables aux clients, on comprend que le TER ait gagné en attractivité
avec une progression de 27 % de la fréquentation entre 2002 et 2007.
Mais contrairement aux autres pays où l’ouverture à la concurrence
et la régionalisation ont été concomitantes, en France, la décentralisation
ne s’est pas accompagnée dans le même temps de l’ouverture à la
concurrence et les faiblesses du dispositif sont apparues : hausse continue
des coûts d’exploitation, dégradation de la qualité de service. Dans ce
contexte, des tensions se sont développées entre des régions désireuses de
s’affirmer comme autorité organisatrice et un exploitant unique soucieux
de garder ses prérogatives.
L’ouverture à la concurrence, fixée par le quatrième paquet ferroviaire
européen au plus tard fin 2023
9
pour les services conventionnés
10
, vient
profondément changer cette donne. La loi pour un nouveau pacte ferroviaire
9
Toutefois, l’article 19 de la loi du 27 juin 2018 précise que « les conventions conclues [avec
SNCF Mobilités] avant le 25 décembre 2023 […] se poursuivent jusqu’au terme qu’elles ont
fixé, leur durée ne pouvant excéder dix ans », ce qui peut reporter dans certains cas
l’ouverture à la concurrence au plus tard à 2034.
10
Les services conventionnés de voyageurs regroupent les activités bénéficiant d’un soutien
financier d’autorités organisatrices de transports : les TER financés par les régions, les
Transiliens par Île-de-France Mobilités et les Intercités par l’État.
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INTRODUCTION
23
du 27 juin 2018 précise les conditions de cette ouverture à la concurrence et
oblige désormais les acteurs à se préparer à cette évolution.
Les données du présent rapport proviennent pour la plupart de SNCF
Mobilités. Certaines sont aussi issues des régions, de SNCF Réseau, de
l’ARAFER
11
ou de comparaisons internationales. Des écarts entre les
données de SNCF Mobilités et des régions ont été identifiés sans qu’ils
puissent être expliqués.
L’utilisation des données de l’année 2018, communiquées par SNCF
Mobilités, tient compte du caractère spécifique de cette année, marquée par
un fort mouvement de grève au printemps.
Enfin, les rapporteurs ont consulté des experts extérieurs
12
et étudié
des exemples étrangers, par des visites sur place (Allemagne, Suède) et des
entretiens (Royaume-Uni, Suisse), permettant des comparaisons utiles avec
le modèle français.
°
Le rapport fait le bilan sur la période 2012-2018 de l’évolution de
l’offre et de la qualité de service (I), ainsi que du coût et du financement de
l’activité TER (II). Enfin, il fait un état des relations entre l’exploitant
ferroviaire et les autorités organisatrices de transport, ainsi que de leur
préparation respective à l’ouverture à la concurrence (III).
11
L’ARAFER est devenue Autorité de régulation des transports (ART) le 1
er
octobre
2019 à la suite de l’extension de la compétence de l’autorité au secteur aéroportuaire
prévue dans l’ordonnance n° 2019-761 du 24 juillet 2019.
12
Notamment du LAET (Laboratoire aménagement économie transport) de l’université
Lyon 2 et de l’ADEME (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie).
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Chapitre I
Un fort engagement des régions,
un service encore insuffisant
Malgré l’engagement important des régions pour rendre plus
attractive l’utilisation des TER, le constat sur la période 2012-2018 est
celui d’une diminution de la fréquentation (I). L’explication réside
principalement dans la dégradation continue de la qualité de service (II),
pour partie liée au mauvais état du réseau ferroviaire (III).
I -
Une offre de services
toujours plus volontariste
Les régions ont maintenu entre 2012 et 2018 la priorité au transport
express régional, en faisant évoluer l’offre de transport, en s’engageant
significativement dans le financement des infrastructures et en rendant
toujours plus attractives leurs gammes tarifaires.
A -
Une offre de transport en évolution
Après avoir largement augmenté leur offre de transport à la suite de
la régionalisation de 2002, les régions l’ont stabilisée entre 2012 et 2018.
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COUR DES COMPTES
26
Sur le plan ferroviaire, elles ont accru le nombre de trains en
circulation, souvent avec la mise en place du cadencement
13
. Ainsi, le
nombre de trains-kilomètres
14
est passé de 138 millions en 2002 à
171 millions en 2012, puis à 175 millions en 2017. Le nombre de
sièges-kilomètres offerts
15
est passé de 57 milliards en 2012 à
57,7 en 2017
16
.
Six régions (Centre-Val de Loire, Hauts-de-France, Grand Est,
Normandie, Nouvelle-Aquitaine, Occitanie) ont vu le périmètre de leur
convention s’élargir à la suite du transfert par l’État de 18 lignes
Intercités
17
, qu’elles s’efforcent de rationaliser en les intégrant à l’offre
TER. La région Grand Est a ainsi renforcé l’offre entre Paris et Troyes
(15 allers-retours contre 13 auparavant) et celle entre Paris et Belfort
(5 allers-retours contre 4 auparavant) avec des liaisons plus rapides.
Par ailleurs, deux régions (Hauts-de-France, Bretagne) ont mis en
place une offre de « TERGV », consistant à subventionner des trains à
grande vitesse (TGV) qui, en contrepartie, sont accessibles avec un billet
ou un abonnement TER, sans réservation : il s’agit, par exemple, des
liaisons TGV Rennes-Brest, Rennes-Quimper, Lille-Calais-Boulogne ou
Arras-Dunkerque. Cette nouvelle offre a rencontré un certain succès, la
fréquentation des TERGV en Hauts-de-France ayant crû de 30 % environ
entre 2012 et 2017 pour une offre quasiment stable.
13
Le cadencement désigne la mise en place de trains à intervalles réguliers tout au long
de la journée, par exemple toutes les heures. Il rationalise et simplifie l’offre avec
l’objectif de la rendre ainsi plus attractive et de s’adapter aux formes évolutives de
mobilité. En Grand Est, la mise en place du cadencement s’est traduite par une
augmentation du nombre de trains en semaine sur l’axe Strasbourg-Bâle et sur le
triangle marnais (Reims-Épernay-Chalons).
14
Un train-kilomètre désigne le parcours d’un train sur un kilomètre. Par exemple, trois
trains parcourant chacun 15 kilomètres sont comptabilisés comme 45 trains-km.
15
Les sièges-kilomètres désignent les places assises proposées dans les trains
(qu’elles soient occupées ou non) multipliées par le nombre de kilomètres parcourus.
Par exemple, un train de 100 places assises parcourant 15 kilomètres sera comptabilisé
comme 1 500 sièges-km offerts.
16
Les chiffres de 2018 sont moins représentatifs du fait de la grève du printemps :
164 millions de trains-km et 53 milliards de sièges-km offerts.
17
Des protocoles d’accord ont fixé les participations financières réciproques de l’État
et des six régions aux coûts de fonctionnement des lignes ainsi que les engagements de
l’État sur le financement ou la fourniture de matériel roulant neuf. Cf.
RPA 2019,
Tome
II
. Les trains Intercités : une réforme à achever, p. 99-120. La Documentation
française, disponible sur www.ccomptes.fr.
Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence - octobre 2019
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UN FORT ENGAGEMENT DES RÉGIONS, UN SERVICE ENCORE INSUFFISANT
27
Les régions ont également renouvelé les rames en circulation : entre
2012 et 2017, les investissements se sont élevés à environ 3,3 Md€. Cette
politique a permis d’offrir aux clients des moyens de transport de meilleure
qualité, améliorant l’attractivité des TER : l’âge moyen des trains est ainsi
passé de 16 à 12 ans entre 2012 et 2016. Sur la même période, le parc de
trains
diesel a été réduit de 12 % et celui de trains électriques ou bi-mode
18
a augmenté de 37 %. Cependant, les régions n’achètent pas directement les
trains mais subventionnent SNCF Mobilités, qui achète les trains et en reste
propriétaire (même si les clauses de reprise par les régions ont été précisées
par la loi pour un nouveau pacte ferroviaire). Ainsi, en 2017, SNCF
Mobilités était propriétaire de 87 % du parc de matériel roulant.
Automoteur diesel X72500, en service depuis 1997
Automoteur électrique Régio2N, en service depuis 2014
18
Équipés à la fois d’un moteur diesel et d’un moteur électrique alimenté par une
caténaire, ces trains peuvent rouler en mode électrique sur les lignes électrifiées et au
diesel sur les lignes non électrifiées.
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COUR DES COMPTES
28
S’agissant de la composante routière de l’offre TER, l’offre de cars
et taxis TER
19
a diminué entre 2012 et 2018, de 24,3 à 17,9 millions de
cars-kilomètres. Cette réduction apparente est due en partie à la reprise des
marchés
des
cars
par
certaines
régions
(Centre-Val
de
Loire,
Provence-Alpes-Côte d’Azur, Nouvelle-Aquitaine) : ces régions confient
elles-mêmes l’exploitation des cars à des sociétés d’autocars privées sans
passer par SNCF Mobilités. Cette logique s’est accentuée avec le transfert
des départements aux régions de la compétence des transports routiers
interurbains en 2017 et des transports scolaires aux fins de rationaliser
l’offre routière.
B -
Les investissements dans les infrastructures :
un engagement financier croissant des régions
1 -
Des investissements accrus des régions dans le réseau
et les gares
Au-delà de l’offre de transport, les régions se sont intéressées de
plus en plus aux infrastructures, que ce soit le réseau ferré ou les gares.
Les régions ont été amenées à investir fortement pour maintenir ou
améliorer le réseau régional et éviter que le service se dégrade (avec des
ralentissements de circulation), voire soit suspendu. L’État continue, pour sa
part, de financer certaines lignes à travers les contrats de plan État régions
(CPER). La part des régions dans ces CPER est toutefois devenue
prépondérante. Par exemple, en Hauts de France, le CPER 2015-2020 prévoit
616 M€ d’investissements ferroviaires dont 76 % seront assurés par la région.
En Occitanie, l’achèvement du doublement de la voie entre Les Arènes et
Colomiers (axe Auch-Toulouse) nécessite 51 M€ d’investissements dont la
moitié provient de la région et seulement un quart de l’État
20
. En Nouvelle-
Aquitaine, la rénovation prévue de la ligne Libourne-Bergerac coûtera 80 M€,
assumés à 42 % par la région et 32 % par l’État.
19
Certaines régions (Bourgogne-Franche-Comté, Hauts-de-France, Centre-Val
de Loire, etc.) financent non seulement des trains et des cars mais aussi des taxis TER.
Ces taxis, à réserver à l’avance, transportent les voyageurs du lieu de leur choix jusqu’à
une gare ferroviaire.
20
Le complément provient d’autres collectivités, notamment de certains départements,
et de SNCF Réseau.
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UN FORT ENGAGEMENT DES RÉGIONS, UN SERVICE ENCORE INSUFFISANT
29
Le
désengagement
progressif
de
SNCF
Réseau
dans
les
investissements de renouvellement pour les lignes dites UIC 7-9
21
, visant à
réduire son déficit et désormais officialisé dans le contrat de performance
2017-2026 entre l’État et SNCF Réseau
22
, est en effet venu changer la donne.
Les régions s’engagent également dans de nouvelles lignes
régionales, dont l’utilité sociale, économique et environnementale peut
s’avérer inégale. Certaines opérations, telles que le Léman Express, ont pu
apporter une réponse à de forts besoins de déplacements. D’autres sont
beaucoup plus contestables : par exemple, la région Bourgogne-Franche-
Comté et l’État ont contribué à la rénovation de la ligne Belfort-Delle,
fermée aux voyageurs en 1992 et rouverte en 2018, à hauteur de 31 M€
chacun (sur 110,5 M€ d’investissement)
23
. Depuis sa réouverture, cette
ligne est très peu fréquentée (cf.
infra
).
La création du Léman Express
Le projet du Léman Express consiste à créer un réseau régional unifié
de part et d’autre de la frontière pour desservir le Grand Genève. Il est
constitué de six lignes ferroviaires desservant 45 gares, grâce à
230 kilomètres de voies et 40 rames. La partie française du projet a permis
notamment de construire un nouveau tronçon entre Genève-Cornavin, en
Suisse, et Annemasse, en France.
Côté français, les subventions publiques s’élèvent à 455 M€, dont
292 M€ pour la région Auvergne-Rhône-Alpes, 65 M€ pour le département
de la Haute-Savoie, 46 M€ pour l’État et 52 M€ pour les autres cofinanceurs
(SNCF Réseau, communauté d’agglomération d’Annemasse-Les Voirons,
Office fédéral des transports suisse, Union européenne, diverses
collectivités territoriales françaises).
Une fois les lignes en fonctionnement (ce qui est prévu pour 2020)
et sous réserve d’une évolution des tarifs, les recettes devraient s’élever,
côté français, à environ 8 M€ par an, les coûts d’exploitation à environ
33 M€ par an, laissant un déficit d’exploitation d’environ 25 M€ par an,
intégralement à la charge de la région
24
. Le taux de couverture prévu des
coûts d’exploitation par les recettes serait donc d’environ 25 %.
21
Les lignes classées de 7 à 9 dans la classification de l’Union internationale des
chemins de fer (UIC) sont les lignes en général peu fréquentées. Cette classification est
parfois contestée car reflétant mal l’activité de transport régional des voyageurs.
22
SNCF Réseau limite désormais sa contribution à 8,5 % du coût total d’un projet.
23
Le complément a été apporté par la Suisse, l’Union européenne et d’autres
collectivités.
24
Estimations réalisées mi-2018.
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COUR DES COMPTES
30
Au total, entre 2012 et 2017, les investissements des régions sur le
réseau régional se sont élevés à environ 1,6 Md€.
Mais l’effort financier des régions ne se limite pas au seul réseau
régional. Bien que le réseau structurant relève des priorités fixées par l’État
à SNCF Réseau dans son contrat de performance, les régions participent au
financement d’opérations sur des infrastructures nationales. Par exemple,
la région Auvergne-Rhône-Alpes finance les travaux sur le nœud
ferroviaire lyonnais à hauteur de 95,9 M€ sur la période 2015-2020, soit
autant que l’État.
En outre, les régions n’hésitent pas à investir dans l’amélioration des
gares (y compris celles de niveau national comme la gare de Lyon
Part-Dieu ou la gare de Rennes), alors qu’elles ne sont pas propriétaires de
ces infrastructures, les gares appartenant à SNCF Mobilités (Gares et
connexions). Ces travaux portent tant sur la rénovation que sur
l’accessibilité, l’information voyageurs ou l’aménagement de pôles
d’échanges multimodaux. Ainsi, la région Bourgogne-Franche-Comté
s’est engagée à hauteur de 42 M€ d’investissements entre 2018 et 2025. La
région Bretagne a financé les projets de pôles d’échanges multimodal de
huit grandes gares (dont Rennes) pour 38,5 M€, soit 23 % du coût total.
Au total, entre 2012 et 2017, les investissements des régions dans
les gares se sont élevés à environ 500 M€
25
.
2 -
Une clarification nécessaire des rôles respectifs de l’État
et des régions
Il est aujourd’hui nécessaire de clarifier les rôles respectifs des
régions, du groupe public ferroviaire et de l’État dans le financement des
infrastructures régionales
26
.
Le partage était clair jusqu’en 2016, année à partir de laquelle SNCF
Réseau, chargée de la maintenance de l’ensemble du réseau ferré, s’est
désengagée financièrement des investissements de renouvellement sur les
lignes les moins fréquentées.
25
Ce montant comprend également les investissements réalisés dans les ateliers de
maintenance, propriétés de SNCF Mobilités.
26
C’est-à-dire du réseau ferré où ne circulent que les TER et des gares d’intérêt régional
ou local.
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UN FORT ENGAGEMENT DES RÉGIONS, UN SERVICE ENCORE INSUFFISANT
31
Si ce désengagement se confirmait, les régions qui souhaiteraient
prendre en charge ces investissements pourraient légitimement revendiquer le
transfert à leur profit de la gestion ou de la propriété de ces infrastructures.
Ainsi, les régions auraient la maîtrise des choix d’investissement, de
renouvellement ou de développement, et de maintien ou non des lignes
existantes. Elles pourraient disposer également de la capacité de choisir le
gestionnaire d’infrastructure chargé de l’entretien de la ligne, c’est-à-dire de
sélectionner, si elles le souhaitent, une entreprise autre que SNCF Réseau
27
, de
concéder l’ensemble de la ligne (entretien et exploitation), ou encore d’adapter,
sous réserve de la sécurité ferroviaire dont l’État est le garant, le référentiel
d’entretien au type de fréquentation des lignes afin de réduire les coûts
28
.
Le projet de loi d’orientation des mobilités (LOM)
29
prévoit la
possibilité de transférer aux régions qui le demandent les missions de
gestion des infrastructures pour les lignes d’intérêt local ou régional à
faible trafic du réseau ferré national. Mais les conditions financières de ces
transferts ne sont pas encore précisées, notamment pour ce qui concerne la
redevance d’accès. Cette dernière, payée actuellement par l’État à SNCF
Réseau, devrait être transférée aux régions afin que celles-ci l’affectent aux
gestionnaires d’infrastructure choisis.
De plus, tant que l’État choisira de rester propriétaire du réseau, il
ne pourra pas s’exonérer de définir une politique de renouvellement des
infrastructures pour les lignes d’intérêt local et régional et d’en déterminer
le financement. Une clarification des politiques ou des compétences reste
indispensable. Régions de France
30
n’a pas, jusqu’à présent, exprimé une
position commune des régions sur ce sujet. Si toutes font état d’une même
inquiétude de voir la responsabilité de la maintenance des lignes régionales
transférée sans contrepartie et de devoir assumer des fermetures de lignes
peu fréquentées, elles divergent en revanche sur la position à tenir.
Certaines estiment que SNCF Réseau doit remplir totalement son rôle de
gestionnaire d’infrastructure. D’autres sont ouvertes à la possibilité de
sortir des lignes du réseau ferré national et de leur appliquer une gestion
liant infrastructures et services.
27
En revanche, SNCF Réseau reste chargée de l’attribution des sillons et de la gestion
des circulations, afin de conserver la cohérence du système ferroviaire.
28
Régions de France indique que les contre-expertises menées par plusieurs régions
font apparaître des différentiels de coûts de plus de 30 % par rapport aux évaluations
du gestionnaire d’infrastructures.
29
En discussion au Parlement au moment de la finalisation du présent rapport.
30
Régions de France est une association d’élus chargée de représenter les régions auprès
des pouvoirs publics.
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COUR DES COMPTES
32
La même question peut se poser pour les gares régionales ou locales,
dont la gestion ou la propriété pourraient également être transférées aux
régions
31
. Dans ce cas aussi, les régions pourraient utilement décider, dans
le cadre de leur politique d’aménagement du territoire, du devenir de ces
infrastructures
et
de
leur
développement,
en
lien
avec
les
intercommunalités et les communes concernées (par exemple, avec des
espaces de services, dont les maisons France service). En particulier, elles
pourraient choisir, si elles le souhaitent, un gestionnaire autre que Gares &
connexions. De plus, les régions pourraient prendre des mesures de
reconversion des bâtiments des gares en cas de suppression d’arrêts
32
.
Inversement, les investissements dans le réseau ferré national
structurant et dans les gares dites nationales doivent rester du seul ressort de
SNCF Réseau et de Gares et Connexions. Il apparaît anormal que les régions
financent, sur cette partie du réseau, des opérations de rénovation que SNCF
Réseau ne peut assumer du fait de l’insuffisance du soutien de l’État
33
.
Tableau n° 1 :
gestion et financement du réseau et des gares
(situation actuelle)
Réseau
Gares
National
Régional
Nationales
Régionales
et locales
Gestionnaire
SNCF
Réseau
SNCF
Réseau
Gares & connexions
(SNCF Mobilités)
Gares &
connexions (SNCF
Mobilités)
Financeurs
SNCF
Réseau, État,
régions
SNCF
Réseau, État,
régions
Gares & connexions
(SNCF Mobilités),
État, régions
Gares &
connexions (SNCF
Mobilités), État,
régions
Source : Cour des comptes
31
L’ordonnance du 12 décembre 2018, prise dans le cadre de la loi du 27 juin 2018,
permet aux régions d’inclure, à leur demande, dans le périmètre des contrats de service
public relatifs à l’exploitation des services ferroviaires « tout ou partie des prestations
de gestion ou d’exploitation des gares », sans pouvoir remettre en cause la gestion
unifiée des gares confiée à Gares & connexions (SNCF Mobilités).
32
Le projet de loi d’orientation des mobilités permet au maire (ou au président de
l’ECPI) de conclure une convention de mise à disposition de bâtiments voyageurs
inutilisés.
33
Voir Cour des comptes,
Rapport public thématique : SNCF Réseau, des réformes à
approfondir
.
La
Documentation
française,
décembre
2018,
disponible
sur
www.ccomptes.fr.
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UN FORT ENGAGEMENT DES RÉGIONS, UN SERVICE ENCORE INSUFFISANT
33
Tableau n° 2 :
gestion et financement du réseau et des gares
(situation préconisée)
Réseau
Gares
National
Régional
Nationales
Régionales
et locales
Gestionnaire
SNCF
Réseau
Régions
Gares & connexions
(SNCF Mobilités)
Régions
Financeurs
SNCF
Réseau, État
Régions
Gares & connexions
(SNCF Mobilités),
État
Régions
Source : Cour des comptes
C -
Des offres tarifaires toujours plus favorables aux clients
1 -
Un dispositif inflationniste depuis l’origine
Lors de la régionalisation des TER en janvier 2002, la tarification
n’avait été que partiellement transférée aux régions. En effet, le barème
kilométrique national (BKN), fixé par l’État, est resté le tarif de référence
et les réductions nationales commerciales (tarifs découverte, cartes de
réduction SNCF, calendrier bicolore, abonnements fréquence et forfait) et
sociales (abonnement de travail sur une distance de moins de 75 km,
abonnements élèves, étudiants et apprentis, familles nombreuses, etc.) sont
restées applicables. La seule marge de manœuvre des régions était d’offrir
aux clients des tarifs spécifiques régionaux encore plus avantageux que les
tarifs nationaux.
Les régions se sont emparées de cette possibilité afin d’accroître
l’attractivité des TER :
-
les abonnements travail ont été étendus au-delà des 75 km et les tarifs ont
été réduits. Ainsi, à compter de 2012, la région Pays de la Loire a plafonné
à 1 € le prix de chaque trajet domicile-travail, prime transport de
l’employeur déduite ; ce dispositif a cependant été supprimé par la région
en 2018.
-
les tarifs en faveur des élèves, étudiants et apprentis ont été souvent
élargis à tous les jeunes de moins de 26 ans et certaines régions ont
même offert la quasi-gratuité (région Provence-Alpes-Côte d’Azur) ;
-
des tarifications très faibles ont été mises en place pour les clients les
plus fragiles socialement (demandeurs d’emploi, faibles revenus) ;
dans certains cas, la gratuité a été proposée à certaines catégories de
clients (par exemple, membres des forces de l’ordre, y compris en
dehors du service) ;
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COUR DES COMPTES
34
-
enfin, pour inciter les clients occasionnels à prendre le TER, les
régions ont multiplié les cartes de réduction (pour les moins de 26 ans,
pour les plus de 26 ans) ou les billets à tarif réduit (déplacements en
groupe, événements culturels et sportifs, etc.).
Ces politiques tarifaires régionales ont clairement contribué à
renforcer l’attractivité des TER durant la période 2002-2011, en rendant,
en apparence, le mode ferroviaire concurrentiel par rapport à la voiture
particulière. Elles ont cependant abouti à une grande complexité tarifaire.
En outre, dans la période récente, cette politique a trouvé ses limites en
termes de fréquentation, du fait de la dégradation de la qualité de service
(cf.
infra
). Ce constat est particulièrement vrai pour les voyageurs
occasionnels (-6,6 % entre 2012 et 2017), le nombre d’abonnés continuant
pour sa part à progresser (+8,7 % entre 2012 et 2017 pour les scolaires et
étudiants et +6,7 % pour les abonnements domicile travail) du fait de tarifs
toujours très bas et de la hausse de la population scolaire, étudiante et
active.
Ces politiques tarifaires ont un coût significatif pour les
contribuables régionaux, qui prennent en charge la réduction du prix des
billets et des abonnements. Le coût des tarifications régionales pour les
contribuables est passé de 443 M€ en 2012 à 494 M€ en 2017, soit une
progression de plus de 50 M€.
Deux exemples de tarifications volontaristes
La région Provence-Alpes-Côte d’Azur a mis en place en 2011 une
nouvelle gamme tarifaire Zou : le produit « Zou ! Études » offrait, pour un
abonnement de 15 € annuel, la gratuité sur les trajets domicile-études et
50 % de réduction sur tous les autres trajets en TER. Cette offre a eu un réel
succès commercial (multiplication par 2,5 de la fréquentation des étudiants
entre 2011 et 2012) mais au prix de 31,6 M€ de perte de recettes (en 2017,
les abonnés « Zou ! Études » représentaient 20 % du trafic pour seulement
0,65 % des recettes de la région).
L’ancienne région Languedoc-Roussillon a mis en place en 2011 le
billet à 1 € sur cinq lignes, dispositif étendu en 2015 à toutes les lignes avec
néanmoins un contingentement de 460 000 billets par an. Si la fréquentation
a nettement augmenté au début de l’opération, elle s’est concentrée lors de
l’extension du dispositif sur des lignes déjà fortement fréquentées. Le coût
annuel du dispositif est évalué à 4,6 M€.
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UN FORT ENGAGEMENT DES RÉGIONS, UN SERVICE ENCORE INSUFFISANT
35
2 -
Les défis de la nouvelle liberté tarifaire
La loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a donné aux
régions une plus grande liberté dans la fixation de l’ensemble des tarifs des
TER. Cette liberté est quasi totale, seuls les tarifs sociaux répondant à une
politique sociale nationale restant en vigueur (notamment les tarifs familles
nombreuses, congés annuels et personnes handicapées).
Les régions ont très rapidement saisi cette nouvelle liberté tarifaire
34
pour agir dans trois directions :
-
simplifier les gammes tarifaires pour les rendre plus lisibles et plus
attractives. Par exemple, certaines régions ont créé des tarifs par
paliers
35
pour les clients occasionnels : 5 € tous les 35 km en
Bourgogne-Franche-Comté (5 € jusqu’à 35 km, 10 € pour 36 à 70 km,
etc.) ou 4 € tous les 25 km en Normandie ;
-
revaloriser les tarifs pratiqués. Certaines régions ont revalorisé le
barème kilométrique national
36
qui n’avait plus évolué depuis fin
2014. Des abonnements ont été également revus à la hausse. Par
exemple, la région Pays de la Loire a décidé d’augmenter de 21 € sur
trois ans (entre 2018 et 2020) tous les abonnements mensuels.
L’objectif de ces mesures était d’augmenter les recettes directes et
ainsi de mieux couvrir le coût du service. Cependant, certaines
régions, comme Centre-Val de Loire, ont à l’inverse fait le choix de
baisser toujours plus les tarifs du TER
37
, transférant davantage la
charge vers le contribuable ;
-
enfin, les régions qui ont fusionné ont harmonisé l’ensemble de leur
gamme
tarifaire
en
adoptant
des
stratégies
différentes.
Bourgogne-Franche-Comté et Normandie ont défini une gamme
totalement nouvelle. Auvergne-Rhône-Alpes a étendu la gamme
Rhône-Alpes à l’Auvergne. Enfin, Grand Est et Nouvelle-Aquitaine
ont veillé à trouver un équilibre entre d’anciennes gammes tarifaires
très hétérogènes, conduisant à augmenter les prix pratiqués dans des
anciennes régions (Lorraine, Poitou-Charentes).
34
Bourgogne-Franche-Comté, Grand Est et Auvergne-Rhône-Alpes en 2017, toutes les
autres en 2018 sauf la Bretagne.
35
La Bretagne a expérimenté la gamme « prix ronds » en 2015 avec succès, en
permettant
la
reprise
de
la
fréquentation
des
voyageurs
occasionnels
(+76 000 voyageurs dès 2015).
36
Grand
Est :
+2,5 %
en
septembre
2017
et
+2 %
en
juillet
2018 ;
Auvergne-Rhône-Alpes : +1,5 % en septembre 2017 et +1,5 % en juillet 2018 ;
Provence-Alpes-Côte D’Azur : +3,5 % en janvier 2018 et +6 % prévu en juillet 2019 ;
Pays de la Loire : +1 % en juillet 2018 ; +2 % en juillet 2018.
37
Par exemple, la carte tout public passe, en 2019, de 75 à 30 € par an ; les réductions
auxquelles elle donne droit passent de 25 % le week-end uniquement à 33 % en semaine
et 50 % le week-end.
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36
Les gammes tarifaires sont donc rapidement devenues très
régionalisées, à l’origine de plusieurs difficultés que les régions devront
très rapidement régler :
-
l’ensemble des gammes tarifaires ne sont pas encore accessibles sur la
totalité du système de distribution de SNCF Mobilités, notamment le
site internet oui.sncf, L’adaptation des systèmes d’information,
récemment entamée (fin 2016-début 2017) devra être accélérée, avec
des problèmes de faisabilité technique et de coût qui devront être
anticipés ;
-
si les régions ont progressé dans l’offre intermodale pour les abonnés
avec les principales agglomérations intéressées, cette offre est quasi
inexistante pour les clients occasionnels du fait des durées et modes
de validation très différents ;
-
en cas de liaison interrégionale ou de correspondance (avec une liaison
TGV ou Intercités), l’harmonisation des tarifs n’a été que très
rarement traitée
38
. Elle nécessite, pour les tarifs interrégionaux, que
les régions s’entendent sur la réciprocité des gammes tarifaires
applicables, notamment sur la validité des cartes de réduction d’une
région à l’autre.
Le cas du pass Navigo
Le passage au pass Navigo à tarif unique, adopté unilatéralement par
la région Île-de-France, n’a pas été sans conséquence pour les régions
voisines.
Cette offre mise en place par Île-de-France Mobilités à partir de
septembre 2015 d’un pass Navigo à tarif unique (à l’époque fixé à 70 €
mensuels) a en effet conduit les abonnés issus des régions contiguës à opter
pour la combinaison de deux abonnements avec soudure à la première gare
d’Île-de-France : ce système était pour eux plus avantageux que de
conserver un abonnement unique pour tout le trajet. Il en est résulté des
pertes de recettes élevées pour les régions voisines, estimées à 3 M€ annuels
pour la région Centre-Val de Loire et plus de 4 M€ annuels pour la région
Hauts-de-France.
38
Dans
l’attente
de
solutions,
le
BKN
continue
de
s’appliquer
rendant
incompréhensible pour le client, le tarif de certaines liaisons.
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37
II -
Une qualité de service peu incitative
à l’utilisation du TER
Malgré les efforts des régions pour rendre toujours plus attractive
l’utilisation des TER, le constat sur la période 2012-2018 est celui d’une
diminution de la fréquentation. Une des causes principales est la
dégradation continue de la qualité de service durant cette période.
A -
Une qualité de service insuffisante
La qualité de service est un des enjeux majeurs pour les régions et
SNCF Mobilités, parce qu’elle constitue pour les clients du TER un critère
d’appréciation aussi important que le prix du transport.
1 -
Une offre de transport de moins en moins fiable
Plusieurs indicateurs permettent d’apprécier la qualité du service
rendu. Les deux plus sensibles pour les clients sont les indicateurs de
réalisation et de régularité du service :
-
le premier permet de mesurer la réalisation de l’offre de transport en
comptabilisant les trains déprogrammés (décision prise avant
17 heures la veille du service) et les trains annulés (décision prise à
partir de 17 heures la veille du service).
-
le second permet de mesurer le taux de retard des trains, à savoir les
trains arrivant avec 6 minutes de retard ou plus au terminus.
La non-réalisation de l’offre de transport a fortement varié, entre
2,3 % et 12,2 % entre 2012 et 2018.
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38
Graphique n° 2 :
évolution de la non réalisation de l’offre
(trains-km)
Le taux d’annulations n’est pas disponible pour 2012.
Source : Cour des comptes d’après données SNCF Mobilités
Les mauvais résultats, en comparaison des autres pays européens
39
,
s’expliquent notamment par :
-
les mouvements de grève, notamment à l’origine des chiffres élevés
de non-réalisation de l’offre en 2014, 2016 et surtout en 2018 ;
-
les événements extérieurs tels que des conditions climatiques
exceptionnelles ;
-
l’état des infrastructures, le nombre élevé de travaux étant source de
déprogrammations ;
-
les difficultés rencontrées par l’exploitant, par exemple le manque de
fiabilité des matériels roulants ou le manque de recrutement d’agents
de conduite (notamment en 2016).
L’indicateur de régularité du service s’est dégradé durant la période
2012-2018, avec une légère amélioration en fin de période.
39
La comparaison avec les autres pays est délicate car la France ne déclare que les trains
annulés la veille du départ à partir de 17 heures. Malgré cela, le sixième rapport sur le
suivi de l’évolution du marché ferroviaire de l’Union européenne de février 2019 plaçait
la France en 2016, avec 1,9 % de trains annulés, en moins bonne position que
l’Allemagne (0,5 %), la Pologne (0,76 %) ou la Suède (1,48 %).
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Taux de non-réalisation
Dont taux d'annulations
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39
Graphique n° 3 :
taux de régularité du service
(trains arrivés avec moins de 6 minutes de retard)
Source : Cour des comptes d’après données SNCF Mobilités
La France se situe également pour cet indicateur en mauvaise
position sur le plan européen
40
. Les causes de cette trop faible régularité et
de sa dégradation sont multiples :
-
23 % sont imputables au gestionnaire d’infrastructure (SNCF Réseau),
en raison de la multiplication d’incidents liés au réseau et d’une
gestion perfectible de la circulation ;
-
37 % s’expliquent par des événements extérieurs (actes de
malveillance, accidents de personnes, colis suspects, etc.) ;
-
40 % sont liés à l’exploitant en raison de matériel défectueux,
d’absences ou de retards de personnels ou d’un défaut d’organisation
de l’activité.
Le taux moyen de régularité de 90,5 % en 2017 masque des écarts
importants entre les régions.
40
Les comparaisons sont également difficiles car chaque pays ne mesure pas le retard
de la même façon. En 2016, avec 90,2 % de régularité sur la base de moins de 6 minutes
de retard, la France est derrière l’Allemagne (91,6 %), la Suède (91,2 %) et la Belgique
(91,4 %) qui utilisent le même seuil de retard (sixième rapport sur le suivi de l’évolution
du marché ferroviaire de l’Union européenne).
89,0%
89,5%
90,0%
90,5%
91,0%
91,5%
92,0%
92,5%
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
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40
Carte n° 2 :
trains avec moins de 6 minutes de retard en 2017
L’année 2017 a été retenue pour la présentation des taux de régularité du service par
région, la grève de 2018 pouvant fausser les résultats de certaines régions
Source : Cour des comptes d’après données SNCF Mobilités
Les indicateurs de réalisation et de régularité du service utilisés par
SNCF Mobilités sont loin de refléter la réalité vécue par les voyageurs. Ils
n’indiquent que les trains déprogrammés, annulés et en retard mais ne
mesurent pas les conséquences ressenties par le voyageur.
En effet, les indicateurs masquent de fortes différences entre les
lignes. Ainsi, alors que la région Centre-Val de Loire se situe dans la
moyenne nationale, les clients de la ligne Paris-Châteaudun ont vu le
service se dégrader avec un taux de seulement 80,4 % de trains réguliers
en 2017 contre 89,3 % en 2015. Une région pourtant bien placée comme
Grand Est n’échappe pas à ce constat avec des retards principalement
enregistrés sur les lignes à plus forts trafics (Strasbourg-Nancy n’avait un
taux de régularité que de 85,1 % en 2017).
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41
Plus inquiétant, les retards sont assez fréquemment enregistrés,
quelle que soit la ligne, durant les heures de pointe, lorsque le nombre de
voyageurs est le plus important. Ainsi, sur la ligne Paris-Chartres-Le Mans,
le taux de régularité moyen de 90 % masque un taux de seulement 85 %
aux heures de pointe.
D’autres indicateurs de qualité de service font également l’objet
d’un suivi des régions et de SNCF Mobilités.
Par exemple, l’information des voyageurs en situation perturbée
constitue un des axes de travail de SNCF Mobilités. L’indicateur de
satisfaction des clients est plutôt faible (42 % en 2016, année perturbée par des
mouvements de grève). Mais les efforts réalisés pour mettre en place des
dispositifs d’accueil et d’information, notamment à travers les différentes
applications, pourraient porter leurs fruits dans les années à venir.
La sûreté est également une priorité tant pour SNCF Mobilités que
pour les régions, avec la montée en puissance de la délinquance et des
incivilités dans les gares et à bord des trains
41
. Certaines régions ont
fortement investi ce sujet : la région Auvergne-Rhône-Alpes a voté en 2016
un plan de sécurisation de 85 M€ sur la période 2015-2020 afin notamment
d’équiper en vidéo-protection un tiers des gares d’ici 2022 et d’augmenter
de 80 équivalents temps plein (ETP) le nombre d’agents de la sûreté
ferroviaire ; la région Provence-Alpes-Côte d’Azur a pris en charge depuis
2016 pour 15,8 M€ divers dispositifs tels que la mise en place de
vidéo-surveillance, l’installation de portiques de sécurité et le financement
de 40 agents supplémentaires de la sûreté ferroviaire.
De fait, à l’échelle nationale, le nombre d’heures d’agents de sûreté
ferroviaire a augmenté d’environ 260 % entre 2012 et 2018. Le taux
national de voyageurs ayant le sentiment d’être en sécurité dans les TER a
progressé pour atteindre 85,4 % en 2017
42
.
Enfin, la qualité du service en gare et à bord des trains fait l’objet
d’un suivi des régions au travers d’indicateurs multiples inscrits dans les
conventions (propreté, relation clientèle, etc.). Dans ce domaine,
SNCF Mobilités enregistrait des résultats satisfaisants qui se situaient
au-dessus de la moyenne de l’Union européenne
43
.
41
Augmentation de 204 % des actes recensés par SNCF Mobilités entre 2012 et 2018 pour
l’activité TER.
42
Et même 86 % sur les quatre premiers mois de 2019, après une légère baisse en 2018 (84,5 %).
43
Dans le quatrième rapport sur le suivi du marché ferroviaire (enquête 2013), 72 % des clients se
sont déclarés satisfaits de la propreté et du bon entretien des gares (57 % pour l’UE), 64 % de la
propreté et du bon entretien des wagons (48 % UE) et 64 % de la disponibilité du personnel dans
les trains (58 % UE).
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42
Néanmoins, le panorama d’ensemble est celui d’une dégradation
régulière de la qualité de service, qui a trouvé sa traduction dans les mesures
de la satisfaction des clients
44
. SNCF Mobilités a introduit un nouvel
indicateur, le « Net Promoter Score » (NPS)
45
. Le résultat de 2017, un NPS
de - 16,7, traduit bien l’insatisfaction des clients sur le service rendu. Il
montre aussi que les clients des TER sont nettement moins satisfaits que ceux
des TGV (en 2017, NPS de + 13) et des TGV à bas coût Ouigo (+ 27). Le
suivi de ce type d’indicateurs est d’autant plus important que la clientèle du
TER sera de moins en moins captive du fait de l’évolution des formes de
mobilité, comme le montre déjà la volatilité des voyageurs occasionnels
(cf.
infra
).
2 -
Une prise de conscience récente des régions
et de SNCF Mobilités
Dans le cadre des conventions entre les régions et SNCF Mobilités,
des mécanismes financiers sont prévus pour prendre en compte l’atteinte
ou non des objectifs en termes de qualité de service :
-
la réfaction des charges permet de réduire la subvention régionale du
montant des charges non engagées par l’exploitant du fait de la
non réalisation du service ;
-
les pénalités, bonus et malus constituent des dispositifs visant à
intéresser l’exploitant à la réalisation des objectifs (bonus) ou à le
pénaliser financièrement dans le cas inverse (pénalités, malus).
L’analyse des conventions en vigueur entre 2012 et 2017 fait
apparaître une diversité de situations entre les régions, montrant une plus
ou moins forte sensibilité aux enjeux de la qualité de service.
Les réfactions de charge sont très diversement calculées d’une
région à l’autre (par exemple 1 € par train-km supprimé dans l’ancienne
région Franche-Comté, 3 € dans l’ancienne région Nord-Pas de Calais ou
encore 7 € dans l’ancienne région Basse-Normandie). SNCF Mobilités a
obtenu également dans certains cas une exonération (cas de force majeure
par exemple) ou une franchise (par exemple, 1,8 % de trains-kilomètres
non réalisés en Bretagne). L’ensemble de ces mécanismes a permis de
44
Dans certaines régions et pour certaines lignes, des comités de lignes permettent aux
clients d’exprimer leurs attentes. Le fonctionnement de ces comités est très variable tant sur
le degré de présence des clients que sur les sujets abordés (horaires, qualité de service, etc.).
45
Le NPS est construit sur la seule question « quelle est la probabilité que vous
recommandiez ce service à un ami ou un collègue ? » avec une notation de 0 (pas du
tout probable) à 10 (très probable). Sur cette base est déduit un score, considéré comme
bon s’il est positif. Les clients qui accordent une note de 9 ou 10 sont considérés comme
des promoteurs du service ; ceux qui accordent une note inférieure ou égale à 6 sont
considérés comme des détracteurs. Le NPS est le pourcentage de promoteurs moins le
pourcentage de détracteurs.
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UN FORT ENGAGEMENT DES RÉGIONS, UN SERVICE ENCORE INSUFFISANT
43
limiter les réfactions de charges, ce qui est contradictoire avec le fait de
restituer à la région la totalité des charges non engagées par l’exploitant.
Les conventions prévoient aussi le plus souvent des pénalités
lorsque le service n’est pas réalisé. La plupart des dispositifs sont peu
incitatifs, avec des différences sensibles entre les régions. Par exemple,
l’ancienne région Nord-Pas-de-Calais ne prévoyait aucune pénalité alors
que la région Bourgogne-Franche-Comté pénalise à hauteur de 2 €
le train-km non réalisé, imputable à SNCF Mobilités. Quant à la région
Occitanie, elle prévoit un malus annuel de 200 000 € si l’objectif de
réalisation du service n’est pas atteint par SNCF Mobilités, lequel s’ajoute
à la pénalisation par train-km non réalisé (par exemple, 6,5 € si le train
n’est pas remplacé par un car). Là encore, des franchises peuvent réduire
l’efficacité des pénalités : par exemple, dans l’ancienne convention Centre-
Val de Loire, les pénalités ne commençaient à s’appliquer qu’au-delà de
2,5 % des trains-kilomètres supprimés (la nouvelle convention a supprimé
cette franchise).
Des bonus/malus sont également prévus pour inciter ou pénaliser
l’atteinte d’objectifs sur la qualité de service (régularité des trains, service
en gare et à bord des trains). S’agissant de la régularité des trains, les
dispositifs recensés sont aussi le plus souvent peu incitatifs. Compte tenu
de la dégradation de la régularité des trains sur la période 2012-2017, on
pouvait s’attendre à une augmentation des malus. Il n’en a rien été.
Certaines régions ont revu à la baisse les objectifs à atteindre ou mis en
place des mécanismes sans effet financier. Dans certains cas, SNCF
Mobilités a même pu recevoir un bonus net grâce aux résultats satisfaisants
concernant le service dans les trains et en gares.
Tableau n° 3 :
bilan des incitations financières à la qualité de service
des TER au niveau national
En M€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Pénalités
-4,2
-9,8
-22,3
-8,9
-37,0
-16,2
-61,3
Bonus / malus
+2,6
+0,5
+0,3
-0,5
-2,1
-0,9
-12,8
Total pénalités
et bonus / malus
-1,6
-9,3
-22,0
-8,4
-39,1
-17,1
-74,1
Contributions
régionales
2 276
2 298
2 387
2 440
2 447
2 509
2 549
Poids des incitations
financières dans les
contributions
0,1 %
0,4 %
0,9 %
0,3 %
1,6 %
0,7 %
2,9 %
Source : Cour des comptes d’après données SNCF Mobilités
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44
Les effets des incitations financières sur la qualité de service se sont
avérés limités, ne permettant pas d’inverser la lente dégradation des
résultats. Pour autant, les régions ont profité du renouvellement des
conventions pour redéfinir et durcir leurs dispositifs. Par exemple, la région
Auvergne-Rhône-Alpes a renforcé le niveau des pénalités pour les trains
annulés, allant de 6 € à 30 € par train-km annulé en fonction de la
fréquentation du train (le taux le plus élevé est appliqué aux heures de
pointe). L’impact a été significatif puisque le montant des pénalités a atteint
5,1 M€ en 2017, année pourtant exempte de mouvements sociaux
importants.
Au niveau national, le niveau des pénalités et bonus/malus a été de
17,1 M€ en 2017, soit plus du double du montant de 2015
(années comparables avec l’absence de mouvements de grève). L’effet a
été encore plus marquant en 2018, année atypique, puisque le total des
malus et pénalités s’est élevé à 74,1 M€. Mais, on est encore loin du régime
de certains pays, comme la Suède, où la région de Stockholm a appliqué
une pénalité d’environ 20 M€ en 2018 à l’exploitant ferroviaire sur un
contrat de 200 M€ annuels.
SNCF Mobilités a été, dans ces conditions, conduite à mettre en
place des mesures visant à améliorer la réalisation et la régularité du
service :
-
une réflexion est engagée avec les régions pour rendre plus fiable le
plan de transport, en simplifiant les parcours et les grilles horaires et
en réduisant les risques de conflits dans la circulation des trains ;
-
un effort est réalisé pour améliorer la ponctualité des trains au départ
(plan « H00 »), le constat ayant été fait en 2017 que seuls 79,4 % des
TER sont partis à l’heure (en Provence-Alpes-Côte d’Azur, 72,8 %
des trains sont partis à l’heure et 83,5 % sont arrivés avec moins de
6 minutes de retard ; en Bretagne, les taux ont été respectivement de
85,6 % et 95,7 %) ;
-
SNCF Mobilités s’est attaquée à la réduction du nombre de trains dits
« malades », ayant plus de 35 % d’irrégularité. Pour ces trains, les
causes des défaillances sont souvent multiples : plan de transport
complexe et peu fiable, matériel fragile, infrastructure très dégradée.
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45
B -
Une fréquentation en baisse depuis 2012
Le trafic du TER (trains et cars) a stagné autour de 7 milliards de
voyageurs-km
46
entre 1990 et 1995, puis a doublé au cours de la période
1995-2012 pour atteindre 14,2 milliards en 2012, pour retomber à 13,2
milliards en 2016. Enfin, l’année 2017 marque un rebond, avec un trafic
remontant à 13,8 milliards de voyageurs-km
47
: cela représente, en
moyenne, environ 200 km parcourus en TER par habitant, soit environ 1,4
% des déplacements totaux des Français (qui se sont élevés, en 2017, à 941
milliards de voyageurs-km, c’est-à-dire 14 000 km par habitant), mais ces
déplacements constituent un enjeu important pour la vie quotidienne de
nombreux français.
Graphique n° 4 :
trafic TER, en milliards de voyageurs-kilomètres,
1990-2018
Source :
Cour des comptes d’après SNCF Mobilités
La hausse de la période 1995-2012 est due au développement de
l’offre ferroviaire et à la mise en place de tarifs attractifs par les régions.
Ces politiques régionales n’ont pas permis d’éviter une baisse de la
fréquentation à partir de 2012, qui s’explique par plusieurs facteurs : la
concurrence de nouveaux modes de transport, notamment le covoiturage
46
Un voyageur-km désigne le parcours d’un voyageur sur un kilomètre. Par exemple,
100
voyageurs
parcourant
chacun
15
km
sont
comptabilisés
comme
1 500 voyageurs-km.
47
En 2018, la fréquentation est de 13,9 milliards de voyageurs-km. La stabilité de la
fréquentation s’explique par le fait que la baisse du trafic lié à la grève (- 6,6 %) a été
compensée par la reprise des Intercités en Grand Est et Centre-Val de Loire.
Trains
Cars
0
2
4
6
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10
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14
16
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COUR DES COMPTES
46
organisé ou informel et les « cars Macron », une démographie en retrait
dans certaines régions (Limousin, Lorraine), la baisse des prix des
carburants survenue entre 2012 et 2016 qui favorise l’usage du véhicule
individuel, les grèves de 2014, 2016 et 2018, l’accroissement des
travaux
sur le réseau qui ont affecté les plans de transport et, enfin, la baisse de la
qualité de service des TER décrite ci-dessus.
Cette baisse n’est cependant pas uniforme sur l’ensemble du
territoire national : par exemple, en région Bretagne, le trafic a crû de 2,8 %
entre 2012 et 2017, soit 0,6 % par an.
La situation des autres pays européens est très variable, avec, entre
2010 et 2016, une nette hausse du trafic en Allemagne (+13 %), une
stagnation en Espagne (0 %) et une baisse marquée au Royaume-Uni
(- 8 %) et en Pologne (-15 %).
La contraction du trafic survenue depuis 2012 s’est traduite par une
baisse de la fréquentation moyenne par train
48
jusqu’en 2017
49
.
Graphique n° 5 :
fréquentation moyenne des trains, 2006-2017
(en nombre de voyageurs par train)
Source :
Cour des comptes d’après SNCF Mobilités
48
Nombre moyen de voyageurs dans un train, calculé en divisant le nombre de
voyageurs-kilomètres transportés en train dans l’année par le nombre de
trains-kilomètres produits.
49
La forte hausse de 2018 (84,1 voyageurs par train) peut s’expliquer par la baisse de
l’offre liée à la grève, qui a pu conduire mécaniquement à un meilleur remplissage des
trains. Elle n’est donc pas retenue dans le graphique.
66
68
70
72
74
76
78
80
82
84
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UN FORT ENGAGEMENT DES RÉGIONS, UN SERVICE ENCORE INSUFFISANT
47
La fréquentation moyenne, qui s’établit, en 2017, à 78 voyageurs par
train, recouvre d’importantes disparités : elle s’échelonne de 53,3 voyageurs par
train en Nouvelle-Aquitaine à 104,5 dans les Hauts-de-France. L’hétérogénéité
est encore plus forte à l’échelle des lignes. D’une part, certaines lignes sont très
peu fréquentées quel que soit l’horaire : ainsi, en région Occitanie, le taux
d’occupation des trains de la ligne Figeac-Rodez est inférieur à 20 %, avec des
trains très peu remplis en gare de Figeac (pouvant descendre jusqu’à 2 % de
taux d’occupation). D’autre part, certaines lignes sont fréquentées, voire très
fréquentées, en heure de pointe (par exemple, on compte fréquemment plus de
500 voyageurs
par train sur la ligne Saint-Nazaire-Saumur, au départ de
Nantes), mais beaucoup moins en heures creuses.
En ce qui concerne les cars et taxis TER, l’évolution de la
fréquentation sur le long terme est difficilement interprétable du fait de la
mauvaise qualité des données fournies par SNCF Mobilités. Les données
de 2017 indiquent une fréquentation des cars encore plus faible que celle
des trains, avec 8,2 passagers par car
50
. Là encore, cette moyenne recouvre
des situations très variables, avec des fréquentations variant, en 2017, de
2,6 passagers en moyenne en Bretagne à 15,5 en Pays de la Loire.
Cette baisse de la fréquentation des TER survenue depuis 2012
affecte d’abord les clients occasionnels, plus sensibles à la qualité de
service que les abonnés, usagers davantage captifs. La proportion de clients
occasionnels a ainsi diminué de huit points entre 2002 et 2017
51
, alors que
celle des abonnés a augmenté d’autant : (graphique n° 6)
Graphique n° 6 :
parts des abonnés et des voyageurs occasionnels,
en
%, 2002-2017
Source : Cour des comptes d’après SNCF Mobilités
50
7,6 passagers par car en 2018.
51
La part des occasionnels remonte à 52,1 % en 2018 (contre 51 % en 2017). Il est
difficile de mesurer l’effet de la grève du printemps sur la fréquentation des abonnés.
0
20
40
60
80
Abonnés (travail, étudiants et autres)
Occasionnels
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COUR DES COMPTES
48
Ce phénomène est dû notamment aux tarifs de plus en plus bas
pratiqués par les régions pour les abonnés. Il peut accroître les problèmes
de saturation en heures de pointe, pendant lesquelles l’essentiel de la
fréquentation est assuré par des abonnés se rendant sur leur lieu de travail
ou d’études. Inversement, il peut aussi entraîner des problèmes de manque
de remplissage des trains, notamment aux heures creuses, pendant
lesquelles l’essentiel des voyageurs sont des occasionnels. Ainsi, le taux
d’occupation moyen des trains TER s’élève, en 2017, à 25,3 %
52
, ce qui est
très faible par rapport aux trains à grande vitesse (TGV) nationaux
(67 % en 2017) et aux TGV à bas coût Ouigo (78 % en 2017). La mise en
place d’une tarification variable ou d’horaires décalés, déjà en place à
Rennes, Plaine Commune (Seine-Saint-Denis) et La Défense (Hauts-de-
Seine), constitue une piste de travail pour mieux étaler l’horaire de pointe.
III -
Des choix nécessaires
sur le réseau ferroviaire régional
La fréquentation des TER dépend fortement de la qualité de service,
celle-ci étant largement tributaire de l’état du réseau ferroviaire. Or,
celui-ci est fortement dégradé, en particulier en ce qui concerne les lignes
les moins fréquentées.
A -
Un état du réseau encore très dégradé
Le sous-investissement dans la maintenance du réseau ferré national
entre les années 1980 et le milieu des années 2000 a conduit à une forte
dégradation des infrastructures. Malgré les efforts financiers réalisés ces
dernières années, l’état du réseau reste fragile avec un âge moyen des voies
et des appareils de voie d’environ 30 ans (contre 17 en Allemagne)
53
.
Cet état dégradé est encore plus marqué sur la partie régionale du
réseau, notamment avec le désengagement de SNCF Réseau des
investissements de renouvellement pour ces lignes régionales (cf.
supra
).
Les conséquences en termes de qualité de service se traduisent par des
retards des trains liés à des défaillances de certaines infrastructures
(notamment sur les signalisations et les caténaires) et à des ralentissements
imposés sur certaines parties de ce réseau, pour des raisons de sécurité.
52
26,4 % en 2018.
53
Le rapport public thématique intitulé
SNCF Réseau, des réformes à approfondir
de
décembre 2018 concluait à la nécessité pour l’État d’accompagner SNCF Réseau dans
le financement des investissements de renouvellement.
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UN FORT ENGAGEMENT DES RÉGIONS, UN SERVICE ENCORE INSUFFISANT
49
En janvier 2019, SNCF Réseau dressait un panorama inquiétant sur
le devenir de ces lignes régionales, puisque seules 29 % d’entre elles sont
jugées en bon état et plus de la moitié sont touchées par des ralentissements,
voire pour certaines font l’objet d’une suspension de service. Les exemples
sont nombreux et ne font que se multiplier. Ainsi, la ligne Agen-Périgueux
a vu les secteurs de ralentissement augmenter, conduisant à un
accroissement de 25 mn du temps de trajet depuis 2016. Sur la ligne
Strasbourg-Sarreguemines, une section de 20 km a été ralentie de 110 à
60 km/h, augmentant de 8 mn le temps de parcours. Des lignes voient leur
service suspendu, comme Épinal-Saint-Dié, Abbeville-Le Tréport et
Angoulême-Limoges en 2018.
Les régions s’inquiètent légitimement de ce constat, car la faible
qualité de service liée aux infrastructures conduit à une forte perte
d’attractivité des TER par rapport au mode routier. Les aléas de circulation
(retards et annulations de trains) et la lenteur de certains déplacements
ferrés conduisent de nombreux clients à se détourner des TER. Plus grave,
les lignes régionales pourraient se dégrader davantage dans les années à
venir en l’absence d’investissements suffisants pour les remettre à niveau ;
cette évolution pourrait conduire à accroître le nombre de kilomètres de
ralentissements, voire à suspendre le service sur plus de 4 000 km de lignes
dans les 10 prochaines années.
L’état du réseau constitue donc un enjeu essentiel pour les TER et
les exemples étrangers montrent que la qualité du réseau ferré, comme en
Suisse, est un facteur essentiel d’attractivité du transport ferré régional. Le
désengagement de l’État sur ces lignes, en demandant à SNCF Réseau dans
son contrat de performance de ne plus investir sur ce segment et en
réduisant son intervention dans le cadre des CPER, met les régions en
première ligne. SNCF Réseau évalue les besoins d’investissements pour
restaurer les performances nominales
54
de ces lignes à 6,9 Md€ d’ici 2028.
Par ailleurs, les régions ne cachent pas leur mécontentement dans
leur relation avec SNCF Réseau. Elles estiment ne pas avoir assez
d’informations sur l’état et l’ancienneté des composants du réseau et
découvrent trop tardivement des décisions de ralentissement ou de
suspension du service.
54
Vitesse de circulation des trains telle que prévue initialement.
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50
B -
La question persistante des lignes peu fréquentées
1 -
Un réseau constitué pour un tiers de lignes peu fréquentées
Sur les 28 364 km de lignes du réseau ferré national, 20 489 km sont
utilisées par des TER
55
. Parmi celles-ci, les lignes classées dans les
catégories UIC 7 à 9
56
, qui sont généralement les moins fréquentées,
représentent 9 137 km. Beaucoup de ces lignes (8 636 km) ne sont pas
électrifiées.
Les comptages mettent en lumière une extrême hétérogénéité des
fréquentations. Par exemple, en 2017 en Pays de la Loire, sur
31 676 opérations
de
comptage
57
,
2 619
faisaient
ressortir
une
fréquentation inférieure à 10 voyageurs. Inversement, 203 comptages
faisaient apparaître une fréquentation supérieure à 300 voyageurs.
Un
exemple
extrême
est
la
ligne
Busseau-Felletin
(région
Nouvelle-Aquitaine), avec une fréquentation de 13 voyageurs en « heure
de pointe » (sur cette ligne, seul un aller-retour par jour est proposé
58
).
Au-delà de ces exemples, les plans de transport régionaux actuels se
caractérisent parfois par une dispersion des trains sur des lignes très peu
fréquentées, avec un faible nombre de circulations quotidiennes.
Le même constat peut être fait pour certaines gares, qui sont
extrêmement peu fréquentées. Ainsi, on comptait, en 2016, 285 gares
accueillant en moyenne moins de trois voyageurs par jour, tous trafics
confondus. En Pays de la Loire, un comptage réalisé en 2016
59
par la région
permet d’identifier quatre gares (Bournezeau, Fougeré, Thouars, Sévérac)
où, les deux tiers du temps, aucun voyageur ne monte ni ne descend. Les
gares
peu
fréquentées
peuvent
être
situées
sur
des
lignes
elles-mêmes peu fréquentées : par exemple, les trains s’arrêtant en gares de
Bournezeau (Pays de la Loire), Cerizay ou Bressuire (Nouvelle-Aquitaine)
sont fréquemment très peu remplis. Mais elles peuvent aussi l’être sur des
lignes relativement fréquentées (comme Écouflant ou Louverné en Pays de
la Loire), ce qui ralentit inutilement les trains, diminuant leur attractivité
par rapport à la route.
55
Le reste étant notamment des voies de TGV ou de fret.
56
Ces lignes sont dénommées par l’État « lignes de desserte fine du territoire ». Sur
40 % de ces lignes circulent moins de 10 trains par jour.
57
Un comptage désigne le dénombrement des voyageurs à un instant donné dans un
train donné. Plusieurs comptages peuvent donc être réalisés sur une même ligne, à
plusieurs dates différentes.
58
Un départ le matin dans le sens Felletin - Guéret à 6h46 et un retour le soir à 18h21
de Guéret en direction de Felletin.
59
La mise en place du cadencement en septembre 2017 a pu modifier en partie ce
constat.
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51
2 -
Un ensemble de solutions à envisager
Cependant, si ces constats doivent conduire les régions à
s’interroger sur le devenir de certaines lignes et gares, il convient aussi
d’être très prudent sur les bilans qui peuvent en être tirés. En effet, une
faible fréquentation peut, dans certains cas, trouver une explication dans la
mauvaise qualité du service (retards des trains, annulations), dans la
dégradation des infrastructures conduisant à des incidents fréquents et des
ralentissements et dans l’insuffisance de l’offre proposée et son
inadaptation aux besoins des clients. Par ailleurs, la France se caractérise
par une faible densité de population en comparaison avec certains de ses
voisins : avec 112 habitants au km
2
, la France est loin derrière l’Italie
(200 hab./km
2
), la Suisse (205 hab./km
2
) ou l’Allemagne (231 hab./km
2
),
rendant la question de l’aménagement du territoire plus sensible. En
revanche, elle est nettement plus dense que l’Espagne (86 hab./km²) ou la
Suède (20 hab./km²).
C’est pourquoi la fermeture des lignes et gares peu fréquentées, bien
que souvent rationnelle d’un point de vue économique et souhaitable d’un
point de vue environnemental quand le service est assuré avec des rames
diesel, n’est évidemment pas la seule option possible. Plusieurs autres
solutions peuvent être envisagées.
Tout d’abord, le plan de transport peut parfois être amélioré, avec
par exemple :
-
une suppression d’arrêts intermédiaires. Cela permet d’augmenter la
vitesse commerciale du train, le rendant davantage compétitif par
rapport à la route, ce qui peut relancer sa fréquentation. Des arrêts à la
demande, relativement communs en Allemagne, peuvent aussi être
envisagés, comme sur la ligne Romorantin-Valençay en région
Centre-Val de Loire ;
-
un cadencement des trains, permettant à la fois une offre plus attractive
pour les voyageurs et une meilleure utilisation des matériels et des
personnels. En effet, d’une part, une hausse et une lisibilité accrue de
l’offre, associées à de meilleures correspondances, peut conduire, dans
les zones suffisamment denses, à une augmentation de la fréquentation
et donc à une occupation supérieure des trains. D’autre part, le coût
supplémentaire associé à la circulation des trains sur une ligne déjà
existante, est parfois relativement faible
60
: la région Grand Est
indique que, dans certains cas, il se situe entre 4 et 8 € par
train-kilomètre ;
60
Ce coût supplémentaire pourrait même être encore réduit si SNCF Réseau proposait
un système de redevances incitatif au développement de l’offre.
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52
-
une meilleure coordination avec les services routiers (cars et taxis
TER ; cars interurbains).
En outre, la ligne peut être gérée de façon plus économique
(comme on peut l’observer par exemple sur deux lignes, en régions
Bretagne et Centre-Val de Loire) :
-
l’exploitation peut être confiée dès maintenant à une entreprise autre
que SNCF Mobilités, employant des personnels plus polyvalents, des
matériels roulants légers et une maintenance adaptée des matériels ;
-
l’infrastructure peut être maintenue avec des référentiels allégés
conçus pour des lignes régionales de type UIC 7-9
et des équipements
adaptés (maintien d’une seule voie sur les deux, signalisation réduite
si la ligne est isolée du reste du réseau, etc.). Cette maintenance
pourrait
également
être
réalisée
par
un
autre
gestionnaire
d’infrastructure que SNCF Réseau, si le coût proposé est inférieur.
À cet égard, les lignes Paimpol-Guingamp-Carhaix (en région
Bretagne, exploitée par l’entreprise CFTA) et Salbris-Valençay (en région
Centre-Val de Loire, exploitée par la Compagnie du Blanc-Argent) constituent
des exemples intéressants, avec des fréquentations plus élevées et des coûts
unitaires plus bas que d’autres lignes équivalentes exploitées par SNCF
Mobilités : ainsi, les coûts par voyageur-kilomètre s’élèvent respectivement à
0,98 € et 0,56 € pour ces deux lignes, contre 7,87 € pour la ligne Busseau-
Felletin (région Nouvelle-Aquitaine) gérée par SNCF Mobilités
61
.
D’autres solutions, que le mode ferré, peuvent également être
envisagées. La ligne peut être transférée sur route, avec la mise en place de
cars, minibus ou taxis, réguliers ou à la demande, sur le réseau routier
même ou, éventuellement, sur l’emprise de l’ancienne ligne ferrée une fois
celle-ci bitumée. Cela a été fait par exemple par la région Grand Est sur les
liaisons Châlons – Verdun, Thionville – Bouzonville (cars réguliers) et par
la région Normandie pour certaines gares (Cérences, Nonant-le-Pin, etc.).
Un tel transfert ne signifie d’ailleurs pas nécessairement une dégradation
de la qualité de service. En effet, le service de car peut avoir une fréquence
supérieure au service de train supprimé ; de plus, à l’inverse de certaines
lignes ferrées, les cars et,
a fortiori
, des minibus et taxis peuvent desservir
61
Source : rapport d’études du CEREMA de septembre 2016,
Quelles modalités
d’organisation pour les petites lignes ferroviaires ?
. L’étude montre que le coût total
de la section de ligne Busseau-Felletin est de plus de 2 M€ (dont 0,446 M€ pour le seul
coût d’exploitation) par an pour une fréquentation très faible de 261 000 voy-km. Alors
que pour la ligne Salbris-Valençay, le coût total est de 3,32 M€ pour 5,88 millions de
voyageurs-kilomètres. Dans les deux cas, le coût total par km de ligne est identique
(59 €) mais la différence de fréquentation conduit à un coût au voyageur-km très
différent.
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53
directement des centres bourgs, ce qui leur permet de regagner une partie
du temps perdu à cause d’une vitesse plus faible.
En tant qu’autorités organisatrices des mobilités, les régions
pourraient même combiner ces modalités avec des subventions à la
mobilité, moins coûteuses et susceptibles de satisfaire les bénéficiaires,
notamment les subventions à l’acquisition de voitures électriques ou des
encouragements au covoiturage comme l’ont fait Île-de-France Mobilités
et la région Hauts-de-France.
Toutes ces solutions doivent faire l’objet d’analyses sociales,
économiques et environnementales comparées, prenant en compte
notamment la fréquentation actuelle et potentielle, les coûts par
voyageur-kilomètre, les temps de parcours et les arrêts, l’impact
environnemental,
l’état
du
réseau
et
le
coût
de
son
éventuel
renouvellement, ainsi que l’offre routière. En Suisse, les lignes dont la
couverture des coûts d’exploitation par les produits du trafic est inférieure
à 30 % font l’objet d’une étude systématique pouvant conduire à arbitrer
entre leur fermeture, avec substitution par un mode de transport routier, ou
leur maintien.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Depuis 2012, les régions ont stabilisé leur offre de transport et elles
ont poursuivi leurs efforts sur le renouvellement du matériel roulant et
continué à mener des politiques tarifaires favorables aux clients. Mais elles
se sont surtout de plus en plus engagées dans les investissements sur le
réseau emprunté par les TER. Le total de ces investissements a atteint
environ 2,1 Md€ entre 2012 et 2017, rendant nécessaire une clarification
du rôle des différents acteurs, notamment en ouvrant aux régions la
possibilité de devenir propriétaires des infrastructures qu’elles financent
déjà.
Les dépenses accrues des régions se sont paradoxalement
accompagnées d’une baisse de la fréquentation, en particulier des clients
occasionnels. Le trafic des TER a diminué depuis 2012, malgré un léger
rebond en 2017.
La baisse régulière de la qualité de service est un des principaux
facteurs explicatifs. Elle s’explique autant par les difficultés de gestion
rencontrées par l’exploitant que par le mauvais état des infrastructures,
dont la responsabilité incombe à SNCF Réseau. Le niveau des incitations
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COUR DES COMPTES
54
financières reste insuffisant pour pousser SNCF Mobilités à prendre des
mesures correctrices.
Enfin, ce constat de la baisse globale de fréquentation ne doit pas
occulter la grande disparité de situations selon les lignes. La fréquentation
de certaines lignes et gares est très faible et interroge sur le plan
économique, voire environnemental. Pour autant, plusieurs solutions
s’offrent aux régions pour assurer la desserte de territoires souvent isolés.
Pour effectuer leurs choix, il est indispensable que les régions disposent
d’une analyse sociale, économique et environnementale pour chacune de
ces lignes régionales peu fréquentées.
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
transférer
aux
régions
qui
le
souhaitent
la
propriété
des
infrastructures régionales (réseau secondaire, gares locales) et leur
laisser le choix des modalités de gestion et d’entretien (État, régions) ;
2.
accroître l’exigence sur le niveau de qualité de service attendu de
l’exploitant
et
renforcer
le
niveau
d’incitation
(pénalités,
bonus/malus) (régions) ;
3.
réaliser une analyse sociale, économique et environnementale de
chaque ligne peu fréquentée permettant à chaque région de choisir
entre les options suivantes : développer la ligne, la maintenir en la
gérant de façon plus économique, l’organiser avec un autre mode de
transport ou la supprimer (régions, SNCF Mobilités, SNCF Réseau).
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Chapitre II
Une activité coûteuse,
de plus en plus subventionnée
Les coûts d’exploitation du TER n’ont cessé d’augmenter entre
2012 et 2018 (I). La responsabilité se partage entre les régions et SNCF
Mobilités (II). Les subventions publiques couvrent la plus grande partie de
ces coûts, les régions ayant opté pour des politiques tarifaires favorables
aux clients. (III)
I -
Des coûts élevés, pour des services
peu modernisés
Les déplacements en trains TER sont particulièrement coûteux, qu’il
s’agisse des coûts d’exploitation, des coûts environnementaux et,
a fortiori
,
du coût total, incluant celui des infrastructures. Cela est le cas en particulier
pour les trains peu fréquentés.
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56
A -
Des coûts d’exploitation en dérive constante
mais une rentabilité élevée pour SNCF Mobilités
1 -
Des coûts d’exploitation en hausse depuis 2012
Les coûts d’exploitation désignent les coûts liés à l’activité courante des
trains, cars et taxis TER. En 2017, ils s’élevaient à 4,1 Md€
62
. Ces coûts sont
en hausse constante, tant en valeur absolue que par voyageur-kilomètre.
Graphique n° 7 :
coûts d'exploitation des trains et cars TER,
2012-2017
Les coûts d’exploitation 2018, affectés par les conséquences de la grève du printemps, ne sont pas
repris dans le graphique : ils se sont élevés à 4,2 Md€ et le coût d’exploitation par voyageur-kilomètre
à 0,303 €.
Source : Cour des comptes d’après SNCF Mobilités
La subvention des régions couvre la majeure partie de ces coûts :
par exemple, en 2017, les coûts d’exploitation déjà évoqués de 4,1 Md€,
étaient financés par les régions à hauteur de 3,1 Md€ et par les voyageurs
à hauteur d’1 Md€. La subvention des régions est en hausse constante
depuis 2002. Jusqu’en 2012, le trafic TER ne cessant d’augmenter, cette
situation était acceptée par les régions. Le trafic étant en baisse depuis cette
date, elles acceptent de plus en plus difficilement de voir leurs subventions
augmenter : il en résulte des tensions avec SNCF Mobilités (cf.
infra
).
62
Les analyses seront faites sur la base de 2017, les données financières de 2018 étant
trop affectées par la grève du printemps.
25
26
27
28
29
30
31
3,7
3,8
3,9
4
4,1
4,2
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Coûts d'exploitation (milliards d'euros, axe de gauche)
Coûts d'exploitation par voyageur.kilomètre (centimes d'euros, axe de droite)
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UNE ACTIVITÉ COÛTEUSE, DE PLUS EN PLUS SUBVENTIONNÉE
57
2 -
Une rentabilité élevée pour SNCF Mobilités
De fait, l’activité TER de SNCF Mobilités dégage une rentabilité
élevée et produit une trésorerie en forte croissance.
Graphique n° 8 :
marge opérationnelle, résultat net et trésorerie
de l’activité TER, en M€ hors taxes, 2012-2017
Pour information, en 2018, la trésorerie s’est élevée à 864 M€, la marge opérationnelle a été de
166 M€ (3,9 % du chiffre d’affaires) et le résultat net après impôt de 59 M€ ; ces soldes affectés
par la grève du printemps 2018 ne sont pas repris dans le graphique.
Source : Cour des comptes d’après SNCF Mobilités
La rentabilité, mesurée par la marge opérationnelle
63
, s’élève à
231 M€ en 2017, soit 5,6 % du chiffre d’affaires (4 117 M€).
Figurent au nombre des charges opérationnelles, les dépenses que les
régions acquittent auprès de SNCF Mobilités pour rémunérer les coûts de
structure du groupe public ferroviaire, d’un montant élevé de 74 M€ en 2017.
Pour les régions, ces charges de structure sont peu liées à l’activité TER.
En outre, la marge opérationnelle est très variable selon les régions,
allant de -6,9 % à +14,6 %. Elle dépend notamment à la fois des rapports
entre SNCF Mobilités et la région et de l’évolution des coûts de SNCF
Mobilités au cours de la convention.
63
Notion proche de l’excédent brut d’exploitation.
0
200
400
600
800
1000
0
50
100
150
200
250
300
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Trésorerie de SNCF Mobilités due à l'activité TER, millions d'euros, axe de
droite
Marge opérationnelle de l'activité TER (retraitée par la Cour), millions
d'euros, axe de gauche
Résultat net après impôt de l'activité TER (retraité par la Cour), millions
d'euros, axe de gauche
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COUR DES COMPTES
58
Le résultat net global après impôts de l’activité TER s’élève, en
2017, à 101 M€, soit 2,5 % du chiffre d’affaires. Le ratio résultat
net / chiffre d’affaires est élevé par rapport à celui couramment rencontré
dans le secteur des transports publics (en 2017, 0,9 % du chiffre d’affaires
pour Keolis, 1,1 % pour Transdev
64
). Ce résultat est lié à la situation de
monopole dont bénéficie SNCF Mobilités.
Enfin, l’abondance de la trésorerie (808 M€ au 31 décembre 2017)
est due notamment au fait que les régions versent leurs contributions le
premier jour du mois ou du trimestre, alors que SNCF Mobilités paie ses
salariés en fin de mois et ses fournisseurs externes à 45 jours. De plus,
beaucoup de régions ont souhaité payer l’achat de matériels roulants par
anticipation, pour lisser leurs dépenses.
SNCF Mobilités assume en réalité un risque économique et
commercial limité sur son activité TER, dans la mesure où les conventions
avec les régions prévoient que beaucoup de charges lui sont remboursées
ad valorem
(péages, impôts, etc.). En 2017, sur 4,1 Md€ de charges
facturées par SNCF Mobilités aux régions, les charges refacturées
représentaient 1,1 Md€, soit 28 % (contre seulement 22 % en 2012). Cette
hausse des charges refacturées pourrait, si elle se prolongeait, réduire les
incitations de SNCF Mobilités à optimiser sa production, puisque ses
efforts ne porteraient que sur une part de plus en plus restreinte des charges.
B -
Un impact environnemental inégal
L’utilisation du TER doit aussi être examinée du point de vue des
externalités de ce mode de transport, c’est-à-dire des nuisances qu’il peut
engendrer et des coûts associés. Ces externalités négatives regroupent les
coûts des accidents et les coûts environnementaux : gaz à effet de serre,
pollution locale (oxydes d’azote, particules fines)
65
, bruit, congestion.
64
D’après les rapports financiers 2017, Keolis a réalisé un chiffre d’affaires (CA) de
5 399 M€ et un résultat net (RN) de 50,9 M€, soit 0,9 % du CA ; Transdev a réalisé un
CA de 6 643 M€ et un RN de 76 M€, soit 1,1 % du CA. Il convient de préciser qu’une
large part de l’activité de Keolis et Transdev a lieu à l’étranger. Par comparaison, la
RATP a un résultat net rapporté au chiffre d’affaires bien supérieur (CA 5 486 M€,
RN 339 M€ soit 6,2 %), mais cet établissement public est en position de monopole sur
la plus grande partie de son activité.
65
Certains polluants ont un effet local : par exemple, les particules nuisent à la santé
des personnes exposées. D’autres ont un impact significatif surtout dans des régions
déjà polluées (grandes villes, etc.). Inversement, les polluants globaux ont un effet
planétaire, indépendant de leur lieu d’émission : par exemple, le CO2 et les autres gaz
à effet de serre contribuent au réchauffement climatique de l’ensemble de la planète.
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UNE ACTIVITÉ COÛTEUSE, DE PLUS EN PLUS SUBVENTIONNÉE
59
Les coûts liés aux accidents sont beaucoup plus faibles pour les
trains TER que pour les cars, le covoiturage ou la voiture individuelle, les
accidents de train étant plutôt exceptionnels en comparaison des accidents
de la route.
L’impact est inégal en ce qui concerne les émissions de gaz à effet
de serre : si les émissions par passager des trains TER électriques sont
négligeables, celles des trains TER diesel rendus nécessaires par
l’électrification partielle au réseau (57 %) sont encore très élevées. Ainsi,
en 2017, sur 5 842 automoteurs en circulation, 1 079 sont diesels et
1 691 sont bi-modes
66
. Un
train TER diesel transportant 10 voyageurs
(comme, par exemple, entre Saumur et La Roche-sur-Yon) émet
539 grammes de CO
2
par voyageur-kilomètre, soit une pollution près de
cinq fois plus élevée qu’une voiture occupée par 1,9 voyageur
67
. Le train
ne présente donc un intérêt écologique que s’il transporte suffisamment de
voyageurs, de préférence sur un réseau électrifié : les régions doivent
intégrer cette dimension dans leurs choix d’investissements dans les
infrastructures, notamment s’agissant des lignes peu fréquentées.
En ce qui concerne les cars et taxis TER, ceux-ci, du fait de leur
faible fréquentation (8,2 voyageurs en moyenne en 2017
68
) polluent
presque autant que la voiture particulière et davantage que le covoiturage,
mais environ cinq fois moins qu’un train diesel transportant le même
nombre de voyageurs. Cela est dû à leurs consommations respectives : 25 à
30 litres aux 100 km pour un autocar contre 80 à 200 pour un autorail
69
,
voire 300 pour les locomotives les plus anciennes
70
.
66
Automoteurs pouvant rouler en mode diesel ou en mode électrique.
67
1,9
voyageur
est
la
fréquentation
moyenne
d’une
voiture
particulière
(source : Commissariat général au développement durable - CGDD). Cependant, la
fréquentation moyenne est plus faible pour les déplacements pendulaires (1,2-1,3) qui
représentent une part importante du trafic TER. Le taux de 1,9 peut donc sous-estimer
l’impact négatif de la voiture particulière.
68
Source : SNCF Mobilités.
69
Les autorails disposent d’une cabine de conduite à chaque extrémité, d’une ou
plusieurs caisses et de moteurs répartis sur chacune de ces caisses ; à l’inverse, les
locomotives tractent des wagons séparables non motorisés.
70
Source : SNCF Mobilités.
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COUR DES COMPTES
60
Graphique n° 9 :
émissions de gaz à effet de serre
de différents modes de transport, 2016
(en gramme de CO2 par voyageur-kilomètre)
Source : Cour des comptes d’après SNCF Mobilités et Ademe
La situation est également variable en matière de polluants locaux,
selon le type et l’ancienneté du matériel roulant et le nombre de voyageurs
transportés.
Les coûts liés au bruit sont nettement plus élevés pour les trains TER
que pour les cars, le covoiturage ou la voiture individuelle.
Enfin, la congestion n’a pas été évaluée, faute de données
disponibles. Ce facteur est en revanche à l’avantage du transport ferré, qui
exige par voyageur-kilomètre deux à trois fois moins d’espace que la route.
La Cour, en lien avec l’ADEME et la SNCF, a tenté de valoriser le
coût des externalités négatives pour la collectivité. Celui-ci s’élève à
1,2 centime d’euro par voyageur-kilomètre, soit 170 M€ en 2017
(cf. annexe n° 3 méthodologique).
À ce jour, pour son activité TER, SNCF Mobilités n’a pas mis en
place de démarche d’éco-conduite, visant à réduire les émissions en
économisant l’énergie, grâce à des accélérations et des freinages plus
progressifs. Une telle initiative ne lui apporterait d’ailleurs aucune
économie en ce qui concerne l’énergie électrique, puisque SNCF Réseau
facture l’énergie électrique de façon forfaitaire et non sur la base des
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UNE ACTIVITÉ COÛTEUSE, DE PLUS EN PLUS SUBVENTIONNÉE
61
kilowattheures réellement consommés par chaque train. Ces derniers sont
en tout état de cause inconnus, la plupart des trains n’étant pas équipés de
compteurs électriques. Enfin, les conventions avec les régions mentionnent
la nécessité de l’éco-conduite sans fixer d’objectif. En dépit de cet
environnement peu incitatif, SNCF Mobilités expérimente un algorithme
de conduite, Opti-conduite, qui pourrait être généralisé en 2020.
C -
Des coûts totaux très élevés
La prise en compte de coûts certes de nature différente tels que les
coûts
d’exploitation
(4,1 Md€
en
2017),
les
investissements
(infrastructures et matériels roulants, 3,6 Md€), le régime de retraites des
cheminots (0,6 Md€
71
) et les coûts environnementaux (0,170 Md€)
représente environ 8,5 Md€ en 2017.
Graphique n° 10 :
coûts de l’activité TER, Md€, 2017
Source : Cour des comptes d’après SNCF Mobilités
Ces calculs montrent que le coût moyen par voyageur-kilomètre
s’élève à 61 centimes d’euros, ce qui représente l’équivalent d’un trajet en
taxi partagé entre trois voyageurs
72
. Cela fait du TER le mode de transport
le plus coûteux, à l’exception du taxi à un ou deux voyageurs. Ce coût
moyen recouvre d’importantes disparités :
71
Les cheminots bénéficient d’un régime de retraite spécial, financé par la caisse de
prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF. Ce régime étant déficitaire, l’État
verse chaque année une subvention d’environ 3,3 Md€. Les effectifs de cheminots
s’élèvent, en 2017, à environ 150 000 pour l’ensemble de la SNCF, dont 26 722 pour
les TER. La part du déficit du régime de retraite pouvant être imputée à l’activité TER
s’élève donc à environ 0,6 Md€ par an.
72
Les tarifs kilométriques maximum réglementés des taxis s’élèvent en moyenne, en
2019, en province en zone C (aller simple en journée, du lundi au samedi) à 1,86 €
(et moitié moins pour un aller-retour). Il convient d’y ajouter environ 20 centimes de
coûts d’infrastructure (routes) et de coûts externes (accidents, pollution), soit un total
d’environ 2,06 €/km, soit environ 69 centimes d’euro par voyageur-kilomètre.
4,1
3,6
0,6
0,2
Exploitation
Investissement
et divers
Régime de
retraite
Environnement
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62
-
il est beaucoup plus faible pour un train fortement rempli, ce qui
démontre que le train est économiquement et écologiquement
pertinent pour du transport « de masse », à partir de 100 voyageurs en
moyenne par train (cf. annexe 3) ;
-
il est beaucoup plus élevé pour un train peu rempli. La ligne Busseau-
Felletin (région Nouvelle-Aquitaine) constitue un exemple extrême :
avec 13 voyageurs seulement à bord de son unique aller-retour
quotidien, elle génère un coût de 7,87 € par voyageur-kilomètre en
2015, soit près de quatre fois le prix d’un taxi individuel.
Les coûts des cars et taxis TER sont estimés à environ 37 centimes
d’euro par voyageur-kilomètre : peu remplis, ils sont plus onéreux que la
voiture particulière (21 centimes) ou le covoiturage (15 centimes). Le
graphique n° 11 permet de comparer des différents modes de transport.
Graphique n° 11 :
comparaison des coûts des différents modes
de transport (en centimes d'euros par voyageur-kilomètre) en 2017
Ce graphique donne un ordre de grandeur sur la base des hypothèses suivantes : 1. Les coûts
environnementaux, très faibles, des trains électriques sont supposés nuls. 2. Les coûts
d’infrastructure des différents modes de transport sont supposés équivalents. 3. Les coûts
d’exploitation sont supposés indépendants du nombre de voyageurs.
Le graphique distingue les coûts environnementaux (en bleu) et les autres coûts (en jaune).
Source : Cour des comptes d’après SNCF Mobilités et ADEME
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
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63
II -
Une responsabilité partagée entre les régions
et l’exploitant ferroviaire
La responsabilité de ces coûts élevés est partagée entre les régions
et SNCF Mobilités : les premières ne cherchent pas toujours à rationaliser
l’activité ; la seconde fournit le service à un coût très élevé, notamment à
cause d’une organisation du travail peu efficace.
A -
Des régions trop peu impliquées
dans la rationalisation de l’activité
1 -
Une priorité souvent donnée au maintien de l’offre
de service existante
En ce qui concerne le niveau de service, beaucoup de régions
privilégient la stabilité de l’offre, refusant les économies rendues possibles
par le progrès technique et l’évolution des comportements des clients.
Par exemple, de nombreuses conventions prévoient que SNCF
Mobilités devra maintenir tous les guichets existants, y compris les moins
fréquentés, alors même qu’une proportion croissante de clients achète ses
billets TER en ligne ou sur un distributeur. Ainsi, la convention TER de
Bourgogne-Franche-Comté prévoit-elle que la région n’approuvera aucune
suppression de guichet sans l’accord du maire concerné sur une solution
alternative. Il en était de même pour l’ancienne région Nord-Pas-de-Calais.
Graphique n° 12 :
évolution des modes de distribution
des TER entre 2012 et 2018
Source : Cour des comptes d’après données SNCF Mobilités
ventes en ligne
automates
ventes aux
guichets
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
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64
C’est pourquoi, au cours de la période 2012-2017, seules 10 % des
gares TER ont vu leur guichet fermer (notamment en Rhône-Alpes,
Midi-Pyrénées, Lorraine, Champagne-Ardenne et Franche-Comté), si bien
qu’en 2017, 20 % des gares TER réalisaient moins de 20 transactions par
jour : pour ces gares, le coût du maintien d’un vendeur est largement
supérieur au prix total des billets vendus. Cette faible évolution dans le
mode de distribution des billets TER contraste avec le dynamisme de
l’activité voyages (TGV), notamment les trains à grande vitesse Ouigo,
vendus uniquement en ligne. Ce choix accroît fortement le coût de
distribution des billets.
De même, de nombreuses conventions, comme par exemple celle du
Nord-Pas-de-Calais, stipulent que SNCF Mobilités doit prévoir un agent
d’accompagnement (contrôleur) à bord de chaque train, alors même que les
trains récents peuvent être mis en œuvre par le conducteur seul, à l’instar
des trains du réseau express régional (RER) et des Transiliens
d’Île-de-France.
2 -
Des plans de transports parfois peu rationnels
En outre, les régions ne cherchent pas suffisamment à rationaliser le
plan de transport qu’elles commandent à SNCF Mobilités, ce qui peut
conduire à une utilisation insuffisante des personnels et des matériels.
Ainsi, dans certaines régions, par exemple en Pays de la Loire, le
trafic est organisé autour de deux pointes, l’une le matin, l’autre le soir ;
les trafics sont très faibles aux autres horaires. Les conducteurs et
contrôleurs ainsi que les matériels roulants sont donc peu employés une
grande partie de la journée. Cette organisation conduit à rémunérer des
personnels pour un temps effectif de travail très faible (en moyenne les
conducteurs de TER ne conduisent que 3h28 par jour de service, au niveau
national). Inversement, dans la région Grand Est, et notamment dans
l’ex-région Alsace, un cadencement a été mis en place, qui permet
d’optimiser l’emploi des conducteurs et des contrôleurs et l’utilisation des
matériels.
De plus, certaines lignes pâtissent de dessertes hétérogènes : par
exemple, jusqu’en 2018, neuf schémas de desserte différents existaient sur
la ligne Marseille-Miramas
73
. Ces dessertes peu lisibles ne rendent pas le
train attractif par rapport à la voiture, ce qui peut se traduire par une
moindre fréquentation.
73
En 2019, ils ont été réduits à deux schémas, avec une fréquence plus lisible : un train
toutes les 30 minutes en heure de pointe et un train par heure en heure creuse.
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65
Enfin, des trains relativement fréquentés effectuent trop souvent des
arrêts dans des gares accueillant très peu de passagers. Par exemple, en
2017 en région Pays de la Loire, des trains chargés de plus de
200 voyageurs se sont arrêtés en gares de Donges, La Croix de Méan ou
Penhoët, sans qu’aucun voyageur ne monte ni ne descende. De même, en
région Occitanie, la ligne Toulouse-Narbonne compte 12 arrêts
intermédiaires, dont certains distants de moins de 3 km (Labège-Innopole
– Labège-Village) : un comptage effectué en octobre 2017 a montré que
10 de ces 12 arrêts ralentissent plus de 150 voyageurs à bord pour faire
monter ou descendre moins de cinq voyageurs. Seuls les arrêts en gares de
Castelnaudary
et
Carcassonne
voient
des
montées
et
descentes
significatives. Ces arrêts multiples allongent les temps de parcours,
diminuent l’attractivité de ces trains par rapport à la route ce qui peut, in
fine, réduire leur fréquentation et donc les recettes commerciales.
3 -
Des conséquences financières parfois mal maîtrisées
Les régions, lorsqu’elles investissent, ne se préoccupent pas
suffisamment des conséquences en termes d’exploitation. Ainsi, elles ont
financé l’achat de matériels roulants très hétérogènes, qu’il s’agisse des
types de trains (autorails et locomotives avec wagons), des motorisations
et des capacités d’emport : en 2018, 39 différentes séries de trains TER
coexistaient en France. Cette hétérogénéité nuit à l’optimisation du parc :
dans chaque région, peu d’exemplaires de chaque série sont disponibles, ce
qui réduit l’interopérabilité, complexifie la maintenance et augmente le
nombre d’engins de réserve nécessaires. D’autres investissements se sont
avérés discutables. La région Normandie a financé à hauteur de 2,2 M€
l’installation de portiques à la gare Saint-Lazare à Paris pour contrôler les
titres de transport à l’accès aux trains. Mais ces portiques restent le plus
souvent ouverts en heures de pointe pour fluidifier les flux de voyageurs et
éviter les accidents.
De même, les décisions de maintenir des lignes, voire de développer
de nouvelles liaisons, ne prennent pas assez en compte l’impact
économique. Par exemple, chaque million de trains-kilomètre circulant sur
les lignes rurales représente un surcoût de 14 M€ par an, par rapport au
même service réalisé en car
74
.
74
Transports ferroviaires régionaux de voyageurs : Quel modèle économique pour le
TER ?
, étude pilotée par le think tank TDIE (Transports développement intermodalité
environnement), réalisée par le cabinet Trans-Missions, synthèse publiée en octobre
2018.
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66
Le projet de réouverture de la ligne Bedous-Canfranc
en région Nouvelle-Aquitaine
En 1928, a été créée une liaison ferroviaire à voie unique entre la
France et l’Espagne. Cette liaison part de Pau, dessert la ville d’Oloron-
Sainte-Marie, le village de Bedous, franchit les Pyrénées
via
le tunnel
binational du Somport et aboutit en Espagne au village de Canfranc.
Au-delà, existe une voie d’un écartement différent
75
jusqu’à Huesca, puis
Saragosse. Depuis les années 1980, la voie française n’est exploitée que
jusqu’à Oloron-Sainte-Marie (22 km depuis Pau, 35 minutes, huit
allers-retours par jour en train diesel). Côté espagnol, deux trains par jour
circulent entre Canfranc et Huesca, dans chaque sens.
Le 26 juin 2016, a été rouverte la section entre Oloron et Bedous
(24,7 km, 30 minutes, quatre allers-retours par jour en train diesel), comme
première étape de l’hypothétique réouverture de la ligne jusqu’à Canfranc.
Cette réouverture dépasse la seule problématique TER et correspond aussi
à une volonté de la région de développer le fret ferroviaire transpyrénéen
afin de limiter le trafic routier dans la vallée d’Aspe.
La ligne entre Oloron et Bedous
75
L’écartement des rails des voies espagnoles est différent de celui des voies françaises. Un
même train ne peut donc pas circuler sur une voie française et sur une voie espagnole. Sur la
ligne Pau-Saragosse, les trains français s’arrêtaient à Canfranc et les passagers ou
marchandises devaient emprunter un train espagnol de Canfranc à Huesca ou Saragosse.
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67
La fréquentation de la section entre Oloron et Bedous est
extrêmement faible, avec environ 40 voyageurs par jour en juillet, qui est le
mois le plus fréquenté, donc au maximum environ 15 000 voyages par an.
Or, le coût total (infrastructure et fonctionnement) peut être estimé à 4,6 M€
par an
76
, soit 307 € par voyage. Le prix du billet (5,5 €) ne couvre donc qu’à
peine 2 % du coût total.
Le prolongement de Bedous à Canfranc coûterait entre 126 et
158 M€ supplémentaires, pouvant remettre en cause le financement de la
régénération des lignes TER existantes pour l’ensemble de la région. Or, à
ce jour, des travaux préparatoires de débroussaillage ont déjà coûté plus de
1 M€ à la région et des études ont été lancées pour 14,7 M€ dans le cadre
d’un programme de coopération transfrontalière (pour moitié financées par
l’Union européenne).
Enfin, certaines décisions sont surprenantes : par exemple, lorsque
SNCF Mobilités a demandé aux régions de prendre en charge le surcoût lié
à la réforme de retraite des cheminots, certaines ont accepté de contribuer
en tout ou partie, alors que rien ne les y obligeait, et ce sans
contre-expertiser le montant présenté par SNCF Mobilités. C’est le cas des
régions Nord-Pas-de-Calais (pour 34,5 M€ par an) ou Bretagne (pour
10,8 M€ par an en 2012 et 2013, puis 7,9 M€ par an à partir de 2014).
D’autres, comme Centre-Val de Loire, Pays de la Loire, Provence-Alpes-
Côte d’Azur, Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées ou Lorraine, ont refusé
totalement cette prise en charge et ont obtenu gain de cause face à SNCF
Mobilités devant les tribunaux administratifs.
B -
Un exploitant ferroviaire peu efficient
1 -
Une faible productivité de SNCF Mobilités
De son côté, SNCF Mobilités réalise le service demandé par les
régions à un coût élevé. S’il est délicat de comparer les coûts entre divers
pays européens
77
, toutes les études connues de la Cour indiquent un
76
Les travaux ont coûté environ 100 M€ (décompte définitif en attente), entièrement
financés par la région. En considérant qu’ils sont amortis sur 30 ans, cela revient à
environ 3,3 M€ par an. Le coût de fonctionnement s’élève à 1,3 M€ par an.
77
Les données disponibles incluent en général le coût d’exploitation, mais pas
nécessairement les autres coûts (péages, investissements, régimes spéciaux de retraite,
etc.) et des différences existent d’un pays à l’autre entre les réseaux et l’offre
(du fait du cadencement).
Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence - octobre 2019
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COUR DES COMPTES
68
important surcoût par rapport à l’Allemagne
78
et à tous les autres pays
européens, à l’exception du Luxembourg
79
. D’autres indicateurs montrent
la faiblesse de la productivité de SNCF Mobilités par rapport à la Deutsche
Bahn. Ainsi, en 2017, la direction générale des TER de SNCF Mobilités a
réalisé 175 millions de trains-km avec 26 722 agents. En Allemagne, DB
Regio, la filiale de transport régional de la Deutsche Bahn, a réalisé
459 millions
de
trains-km
avec
35 651
agents :
le
nombre
de
trains-kilomètres par agent de DB Regio est donc deux fois supérieur à
celui de SNCF Mobilités.
La productivité de SNCF Mobilités est non seulement faible mais
aussi très variable selon les régions, de 5 102 trains-km par agent en
Provence-Alpes-Côte d’Azur à 8 357 en Pays de la Loire :
Graphique n° 13 :
trains-kilomètres par agent en 2017
Source : Cour des comptes d’après SNCF Mobilités
78
Selon IRG Rail, en 2016 et en euros par voyageur-kilomètre, +18 % ; selon Régions
de France, en 2015 et en euros par train-kilomètre, + 53 %. IRG Rail, ou
Independant
Regulators’ Group - Rail
, est le réseau des régulateurs ferroviaires.
79
Selon IRG Rail, en 2016 et en euros par voyageur-kilomètre.
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
TK par agent
Moyenne nationale TER
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UNE ACTIVITÉ COÛTEUSE, DE PLUS EN PLUS SUBVENTIONNÉE
69
Enfin, l’utilisation du matériel roulant est insuffisante. En effet, le
kilométrage moyen annuel du matériel roulant s’élève, en 2018, à
114 828 km alors que, « dans des réseaux cadencés en Europe, on observe
une utilisation commerciale moyenne autour de 175 000 km annuels »
80
.
2 -
De multiples sources de surcoûts
Les causes de ces coûts excessifs sont multiples.
Tout d’abord, SNCF Mobilités maîtrise mal ses charges de
personnel en raison notamment de trois contraintes :
-
le statut des cheminots
81
, qui explique une dérive automatique des
salaires. La combinaison de règles d’avancement en grande partie
automatique et d’une majoration salariale qui augmente avec
l’ancienneté conduit à une hausse de la rémunération des personnels
en place (RMPP) d’au moins 2 % par an ;
-
le régime spécial de retraite, réformé le 1
er
juillet 2008, qui conduit
aussi à des augmentations de masse salariale, du fait soit du coût des
mesures d’accompagnement de la réforme, soit du coût des cotisations
patronales
82
;
-
l’accord d’entreprise sur l’organisation du temps de travail de juin
2016, qui induit une faible productivité des personnels (notamment les
conducteurs et les contrôleurs). Ainsi, en 2017, le temps de travail
moyen journalier est de 6h21 pour les conducteurs de TER, pour
seulement 3h28 de conduite commerciale. Sur la base de 176 journées
de service par an, la durée annuelle de conduite ne s’élèverait donc
qu’à 610 heures par an. Il est à noter que SNCF Mobilités n’est pas
seule responsable de la faiblesse du temps de conduite, qui résulte
aussi des plans de transport décidés par les régions : comme indiqué
précédemment, beaucoup d’entre eux alternent des pointes et des
creux, ce qui ne favorise pas l’emploi optimal des agents.
80
Transports ferroviaires régionaux de voyageurs : Quel modèle économique pour le
TER ?
, étude pilotée par le think tank TDIE (Transports développement intermodalité
environnement), réalisée par le cabinet Trans-Missions, synthèse publiée en
octobre 2018.
81
La loi pour un nouveau pacte ferroviaire met un terme au recrutement sous statut à
compter du 1
er
janvier 2020.
82
Cf. le rapport réalisé à la demande de la commission des affaires sociales de
l’Assemblée nationale de juin 2019 :
Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de
la SNCF et des industries électriques et gazières.
Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence - octobre 2019
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COUR DES COMPTES
70
Une organisation du temps de travail pénalisante
pour la productivité de l’activité TER
Les principales contraintes sur la production dues au cadre social
sont les suivantes :
-
un temps de travail réel (1 276 heures par an) inférieur au temps de travail
théorique (1 568 heures), lui-même en deçà de celui de la convention
collective de la branche ferroviaire (1 600 heures), lui-même inférieur à la
durée légale du travail en France (1 607 heures). Comparativement, le
temps de travail des conducteurs de la Deutsche Bahn atteint
2 036 heures ;
-
un nombre annuel de jours de travail (201 jours) inférieur à celui de la
branche (215 jours), lui-même inférieur à celui du code du travail
(228 jours), et à celui des conducteurs de la Deutsche Bahn (230 jours) ;
-
1 568 heures à réaliser en 201 jours conduisent à un temps de travail
théorique de 7h48 par jour. C’est sur cette base que la rémunération est
calculée. Or cet horaire n’est pas réalisé : la durée moyenne effective de
travail s’établit à 6h21 par jour, soit 1 276 heures par an. Une réduction
de la durée théorique du travail (7h par jour au lieu de 7h48) et une
augmentation du nombre de jours travaillés (215 au lieu de 201) accroîtrait
la productivité ;
-
une amplitude horaire limitée à 11h entre le début et la fin de la journée
de travail. L’amplitude horaire pose problème dans des régions comme
Pays de la Loire, dans lesquelles le plan de transport prévoit deux pointes
de trafic, l’une le matin (7h-9h), l’autre le soir (17h-19h), car elle ne
permet pas à un même conducteur de conduire sur les deux pointes : cela
nécessite le recours à deux conducteurs. En revanche, la direction
régionale Grand Est de SNCF Mobilités, région dans laquelle les trains
sont davantage cadencés tout au long de la journée, n’a pas cité ce facteur
comme important ;
-
le « 19/6 » : le repos hebdomadaire de deux jours n’est considéré comme
valable que si la journée précédant le repos s’est achevée avant 19h et si
la journée suivant le repos débute après 6h. Il suffit donc qu’un train en
retard amène un cheminot à terminer sa semaine après 19h (par exemple,
un vendredi à 19h15) pour qu’il obtienne une journée de récupération.
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UNE ACTIVITÉ COÛTEUSE, DE PLUS EN PLUS SUBVENTIONNÉE
71
Ensuite, les agents de SNCF Mobilités sont peu polyvalents : par
exemple, les agents commerciaux, à bord ou en gare, ne peuvent assurer
les missions des agents d’escale, et réciproquement. Cette fragmentation
des missions n’est pas adaptée à la réduction du nombre de guichets et
d’agents à bord des trains, qui nécessite précisément davantage de
polyvalence.
La négociation en cours, au sein de l’Union des transports publics et
ferroviaires (UTP), de la convention collective de branche, sur les
classifications et rémunérations permettra de définir le cadre social
commun dans lequel tous les exploitants existants et à venir, y compris
SNCF Mobilités, devront exercer leur activité. Cette convention doit être
finalisée au 1
er
janvier 2020.
De plus, les coûts des centres de maintenance des trains
(« technicentres ») sont élevés, car les processus industriels ne sont pas
encore assez modernisés et orientés vers la maintenance prédictive.
Enfin, les coûts de structure, c’est-à-dire notamment les effectifs des
fonctions support et de direction, constituent un des points faibles les plus
problématiques. Si SNCF Mobilités a entamé une démarche de réduction
de ces coûts (diminution de 14 % entre 2012 et 2017), en fusionnant des
structures régionales (établissements) et en mutualisant les fonctions
support dans chaque direction régionale, les coûts liés à la direction
générale de SNCF Mobilités et à l’établissement public SNCF
83
restent
trop élevés et encore non maîtrisés.
III -
Un financement essentiellement assuré
par la subvention publique
Les coûts complets très élevés du TER (8,5 Md€ – cf. chapitre
II-I-C) sont supportés à 88 % par des subventions publiques, les clients
n’en payant que 12 %, soit environ 1 Md€.
A -
Des clients de moins en moins sollicités
Les politiques tarifaires mises en œuvre par les régions ont
continuellement réduit la participation des clients au coût du service.
83
L’établissement public SNCF « chapeaute » l’établissement public SNCF Mobilités
et l’établissement public SNCF Réseau.
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COUR DES COMPTES
72
À ce titre, les abonnés ont bénéficié d’une attention particulière des
régions, qui ont souhaité fidéliser cette clientèle. Ainsi, les abonnements
scolaires et étudiants ont été étendus à tous les moins de 26 ans et les
abonnements domicile-travail ont été étendus à tous les plus de 26 ans. Les
tarifs ont également été réduits afin de viser un coût du parcours le plus
faible possible pour le client (c’est le cas pour les Pays de la Loire
84
). De
fait, les abonnés représentent 48 % du trafic mais seulement 26 % des
recettes (en 2018, 263 M€ sur 1,03 Md€).
Graphique n° 14 :
comparaison des recettes et des trafics en 2018
Source : Cour des comptes d’après SNCF Mobilités
Cette politique favorable aux clients ne s’est pas accompagnée
d’une augmentation de la fréquentation sur la période 2012-2017. Au
contraire, les régions ont enregistré une baisse des recettes directes
d’environ 100 M€ en six ans, liée pour moitié à la baisse des tarifs et pour
l’autre moitié à la baisse de la fréquentation.
Ainsi, la participation des clients au coût des TER s’est dégradée
dans la plupart des régions. Sur le plan national, les recettes directes
(1,03 Md€) ne couvraient plus en 2017 que 25 % des coûts d’exploitation
(4,1 Md€), et même seulement 12 % du coût complet (intégrant le coût des
infrastructures et des investissements : 8,5 Md€). Ce niveau de contribution
est très inférieur à celui constaté dans certains pays européens. En
Allemagne, Suède et Suisse (annexe n° 5), les recettes directes couvrent
entre 50 et 60 % des coûts d’exploitation.
84
Cependant, dans cette région, le taux de couverture des coûts d’exploitation par les
recettes est le plus élevé de France (32 %) du fait de la très forte contribution des
occasionnels.
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UNE ACTIVITÉ COÛTEUSE, DE PLUS EN PLUS SUBVENTIONNÉE
73
Cette contribution est très variable selon les lignes : si des lignes
majeures peuvent avoir un taux de couverture des coûts d’exploitation
satisfaisant (en 2017, 90 % pour Strasbourg-Bâle et 48,5 % pour Lille-Douai),
d’autres ont des taux de couverture extrêmement faibles : par exemple, en
région Nouvelle-Aquitaine, 5,8 % sur la ligne Limoges-Brive en 2017 ; dans
les Hauts-de-France, 3,5 % sur la ligne Jeumont-Aulnoye-Busigny en 2017 ;
en région Bretagne, 8,5 % sur la ligne Paimpol-Guingamp-Carhaix, en 2015.
La question de revoir le niveau des recettes directes en réévaluant
les gammes tarifaires est donc posée pour les régions. Certaines ont
commencé à réviser leurs tarifs tant pour les clients occasionnels que pour
les abonnés. Mais cette politique doit tenir compte de la sensibilité de
certains publics aux variations de prix. C’est le cas des jeunes et dans une
moindre
mesure
de
l’ensemble
des
clients
occasionnels.
Enfin,
l’augmentation des tarifs ne sera acceptée que si la qualité de service
s’améliore significativement en contrepartie.
L’augmentation des recettes passe aussi par le renforcement de la
lutte anti-fraude. L’enquête faite par SNCF Mobilités en 2017 a fait
apparaître un taux de fraude de 10,4 %, dont 6,7 % de fraude dite « dure »
(absence de titres de transport)
85
. La perte de recette commerciale peut être
évaluée à environ 100 M€ par an. SNCF Mobilités en a fait un enjeu dans
son plan stratégique en renforçant les équipes de lutte anti-fraude, en
réduisant la durée de validité des titres de transport de 7 à 1 jour, en
durcissant les pénalités en 2015 et en cherchant à améliorer le taux de
recouvrement des procès-verbaux. Les premiers effets se font sentir avec
une baisse à 9,2 % du taux de fraude en 2018.
B -
Un financement public très élevé
1 -
Des coûts d’exploitation majoritairement financés
par des subventions publiques
Comme indiqué ci-dessus, les subventions publiques couvrent 75 %
des coûts d’exploitation des TER. Elles sont issues pour plus de la moitié
des régions, dont les financements sont d’ailleurs très variables et vont du
simple (15,7 centimes d’euro par voyageur-kilomètre en Pays de la Loire)
au double (34,2 en Normandie).
85
Les autres fraudes, plus légères, recouvrent notamment la non-justification de tarifs
réduits et l’absence de validation du titre de transport.
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COUR DES COMPTES
74
Graphique n° 15 :
subventions des régions, en centimes d’euros
par voyageur-kilomètre en 2017
Les subventions des régions regroupent les « contributions » versées à SNCF Mobilités et les
« compensations » qui couvrent l’écart entre le plein tarif et les tarifs réduits décidés par les
régions.
Source : Cour des comptes d’après SNCF Mobilités
2 -
Une situation encore plus singulière si l’on considère
l’ensemble des coûts
Le ratio de subventions publiques monte à 88 % si l’on considère
l’ensemble
des coûts : ainsi, sur un total des coûts de 8,5 Md€ en 2017
(cf. chapitre II-I-C), les financements publics couvrent 7,5 Md€
86
, dont :
-
3,9 Md€
provenant
des
régions
(subventions
d’exploitation,
investissements) ;
-
2,0 Md€ de l’État (paiement d’une partie des péages et subvention au
régime de retraite des cheminots) ;
86
Auquels il conviendrait d’ajouter la participation de l’État, de l’Union européenne et
d’autres collectivités (métropoles, communes…) à diverses opérations de rénovation
du réseau régional et des gares régionales, que la Cour n’a pu évaluer.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Contribution et compensation, par voy.km (centimes d'euro)
Moyenne nationale
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UNE ACTIVITÉ COÛTEUSE, DE PLUS EN PLUS SUBVENTIONNÉE
75
-
0,7 Md€ du déficit de SNCF Réseau (les péages qu’il facture ne
couvrent pas les coûts du réseau imputables aux TER) ;
-
0,5 Md€ de contributeurs divers (Union européenne, pays frontaliers,
intercommunalités, sur des opérations de rénovation du réseau) ;
-
environ 0,2 Md€ représentant les coûts environnementaux subis par
la collectivité (chapitre II-I-B).
Graphique n° 16 :
financement
de l’ensemble des coûts du TER,
en Md€, 2017
Source : Cour des comptes d’après SNCF Mobilités et SNCF Réseau
Tout d’abord, la multiplicité des sources de financements rend le
système peu lisible et contribue à méconnaître certains coûts. Par exemple,
la prise en charge par l’État du régime de retraite des cheminots (0,5 Md€
par an), le déficit supporté par SNCF Réseau pour la maintenance des
lignes TER (0,7 Md€) et les investissements des régions dans les matériels
roulants (0,5 Md€), le réseau (0,3 Md€) et les gares (0,1 Md€) sont
rarement évoqués dans le débat public.
Voyageurs
(billets,…
Régions; 3,9
Etat; 2,0
SNCF Réseau : 0,7
Divers : 0,5
Citoyens : 0,2
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COUR DES COMPTES
76
Ensuite, les subventions publiques, rapportées au nombre de
voyageurs, sont extrêmement élevées, notamment en ce qui concerne les
abonnés, qui sont au nombre de 317 000, en 2017. Comme indiqué
ci-dessus, cette catégorie d’usagers représente 49 % du trafic et donc
environ 49 % des coûts complets, soit 4,1 Md€
87
. Or, les tarifs des
abonnements étant très bas, les abonnés ne contribuent qu’à hauteur de
0,3 Md€. Ils laissent donc au contribuable une charge de 3,8 Md€, soit
environ 12 000 € (hors taxes) en moyenne par abonné et par an
88
.
Les subventions publiques sont d’autant plus élevées que les lignes
sont peu fréquentées. À titre d’exemple, le coût de la ligne Belfort-Delle
peut être estimé à au moins 7,8 M€ par an
89
. Le trafic étant encore très
faible (environ 200 voyageurs par jour, soit environ 73 000 voyageurs
par an), la subvention publique par voyage s’élève à environ
90
107 €
91
.
Enfin, le taux de financement public consacré aux TER (88 %) est
beaucoup plus élevé que celui accordé à la voiture particulière, qui s’élève
à 44 %
92
. Ainsi, s’il est légitime que le contribuable prenne en charge une
part des coûts des TER à raison du caractère de service public reconnu à
cette activité, le niveau de financement public atteint aujourd’hui apparaît
très élevé. Cette question mérite surtout d’être posée pour les lignes les
moins fréquentées et pour lesquelles d’autres modalités de transport
peuvent être envisagées.
87
Hors coûts environnementaux.
88
Ce montant est encore nettement plus élevé pour les abonnés des petites lignes.
89
110,5 M€ pour les travaux de rénovation ; amortis sur 30 ans, ils représentent 3,7 M€
par an. De plus, le déficit de fonctionnement s’élève à 4,1 M€ par an (dont 2,9 à la
charge de la seule région).
90
Les subventions de l’État pour les péages de SNCF Réseau et le régime de retraite
des cheminots n’ont pas été prises en compte.
91
La région estime le trafic prévisionnel à 3,4 Mvoy-km, ce qui conduira à un coût de
2,28 € du voy-km, nettement supérieur au coût total moyen du TER (0,61 € voy-km).
92
Commissariat
général
au
développement
durable,
Éléments
d’évaluation
socioéconomique et environnementale du transport par autocar
, mai 2016. Pour la
route, les financements publics couvrent les coûts externes (0,053 €/voy.km) et les coûts
d’infrastructure (0,031 €/voy.km), soit 0,084 €/voy.km, sur un coût total de
0,192 €/voy.km, soit 44 %.
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UNE ACTIVITÉ COÛTEUSE, DE PLUS EN PLUS SUBVENTIONNÉE
77
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Les coûts d’exploitation du transport express régional, en hausse
constante, s’élevaient en 2017 à 4,1 Md€. La responsabilité du niveau élevé
de ces coûts est partagée entre les régions et SNCF Mobilités : les
premières ne cherchent pas toujours à rationaliser l’activité et la seconde
fournit le service à un coût très élevé.
Cependant, l’activité TER dégage, pour SNCF Mobilités, une marge
opérationnelle élevée (en 2017, elle s’élevait à 231 M€, soit 5,6 % du
chiffre d’affaires) et génère une trésorerie en forte croissance (808 M€ au
31 décembre 2017).
L’évolution des dépenses consacrées au TER doit conduire à
prendre en compte tous les coûts relatifs à cette activité (investissements
dans les infrastructures, coût du régime spécial de retraite des cheminots,
externalités…) dont le total est estimé à environ 8,5 Md€ en 2017.
Ces coûts sont couverts à hauteur de 88 % par des financements
publics, les voyageurs n’en payant que 12 %. Cette situation tient aux
politiques tarifaires mises en œuvre par les régions, qui ont
continuellement réduit la participation des clients au coût du service.
La Cour formule les recommandations suivantes :
4.
veiller, dans l’élaboration des cahiers des charges, à limiter les coûts
d’exploitation, notamment en ajustant le niveau de présence d’agents
en gare et à bord des trains au strict nécessaire (régions) ;
5.
revoir les plans de transport afin de les rendre plus fiables et
d’améliorer la régularité des trains (régions, SNCF Mobilités, SNCF
Réseau) ;
6.
réexaminer le niveau de contribution des clients aux coûts du TER, en
lien notamment avec la qualité du service (régions).
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Chapitre III
Une préparation encore insuffisante
à l’ouverture à la concurrence
Du fait de la position de monopole de SNCF Mobilités, les relations
entre les régions et l’exploitant se sont tendues, notamment sur la
transparence des données (I). L’ouverture prochaine à la concurrence
permettra de rééquilibrer ces relations et obligera les acteurs à évoluer vers
plus d’exigence et de performance (II et III).
I -
Une relation déséquilibrée entre autorité
organisatrice et exploitant ferroviaire
SNCF Mobilités étant encore en situation de monopole, les
conventions qu’elle conclut avec les régions sont souvent déséquilibrées
en sa faveur, ce qui a entraîné des tensions croissantes. La perspective de
l’ouverture prochaine des TER à la concurrence devrait rééquilibrer les
relations entre SNCF Mobilités et les régions.
A -
Une relation contractuelle empreinte
de défiance réciproque
1 -
Des tensions croissantes entre les régions et SNCF Mobilités
Les relations entre les régions et SNCF Mobilités sont fondées
sur des conventions, d’une durée comprise entre cinq et dix ans,
définissant le service attendu par la région de la part de l’exploitant
ferroviaire et la contribution financière qu’elle lui verse. Cette relation
est par nature déséquilibrée, du fait de la situation de monopole de
SNCF Mobilités : en effet, à l’inverse de la plupart des autres pays
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COUR DES COMPTES
80
européens
93
(Allemagne, Royaume-Uni, Pologne, Suisse, Italie,
Autriche, Pays-Bas, etc.), les collectivités régionales ne peuvent pas
jusqu’à présent choisir librement leur exploitant.
Il en résulte que de nombreuses clauses des conventions sont
particulièrement favorables à SNCF Mobilités : par exemple, en région
Pays de la Loire, SNCF Mobilités peut décider de réduire unilatéralement,
jusqu’à 10 %, les horaires d’ouverture de ses guichets, sans réduction de la
contribution régionale. De même, en cas de suppression d’un train, les
réductions consécutives de la contribution des régions (appelées réfactions
de charges) sont très faibles (cf.
supra
). Ces réfactions sont très inférieures
à la contribution des régions, qui s’élève en moyenne à 18 €
par train-kilomètre : cela signifie que ces dernières rémunèrent SNCF
Mobilités pour des trajets non réalisés.
La fréquentation des TER a crû jusqu’en 2012, puis a diminué, alors
même que les contributions des régions continuaient d’augmenter et que la
qualité de service se dégradait. Cela a contribué à tendre les relations entre
SNCF Mobilités et les régions qui ont été amenées à renforcer leurs exigences.
Ainsi, sur les objectifs de qualité de service, elles ont progressivement
appliqué des pénalités plus conséquentes, passant de 1,7 M€ en 2012 à
17,1 M€ en 2017, ce qui reste néanmoins très faible au regard des concours
consentis par les régions. Elles contestent également de plus en plus les coûts
présentés par SNCF Mobilités. Par exemple, la région Bourgogne-Franche-
Comté a sollicité un cabinet spécialisé pour les auditer : selon cette étude,
contestée par SNCF Mobilités, à offre constante et tout en conservant les
contraintes dues au statut des cheminots, l’exploitant pourrait réduire ses
coûts de 30 M€ par an, en utilisant uniquement les personnels nécessaires et
en réduisant les coûts de maintenance.
En Auvergne-Rhône-Alpes et en Provence-Alpes-Côte d’Azur, les
tensions ont même abouti au refus de signer la convention pendant un à
deux ans. Dans ce dernier cas, des contentieux sont en cours devant le
tribunal administratif, pour un montant total d’environ 123 M€
94
; en outre,
le service TER a fonctionné pendant deux ans sans convention, sur la base
d’une prescription annuelle décidée unilatéralement par la région, ce qui ne
donnait de visibilité ni à l’autorité organisatrice, ni à SNCF Mobilités, et
ne
permettait
pas
de
planifier
correctement
les
investissements
indispensables à l’amélioration de la qualité de service. En revanche, les
relations sont davantage pacifiées en Grand Est, où la qualité de service est
satisfaisante (en 2017, 97,8 % des trains programmés ont été réalisés et
94,6 % des trains réalisés ont été ponctuels à 6 minutes).
93
Cf. Annexe 5.
94
Le président de la région PACA et le président-directeur général de la SNCF ont
souhaité récemment sortir de ce conflit en signant un protocole d’accord et en présentant
le 17 janvier 2019 la nouvelle convention qui doit courir jusqu’en 2023.
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UNE PRÉPARATION ENCORE INSUFFISANTE À L’OUVERTURE
À LA CONCURRENCE
81
2 -
Un rééquilibrage des relations grâce à la perspective
de l’ouverture à la concurrence
La loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire prévoit une
ouverture progressive des TER à la concurrence : à partir du
25 décembre 2023, toute nouvelle convention d’exploitation devra être
attribuée par appel d’offres, mais celles déjà signées à cette date resteront
valides jusqu’à leur expiration.
Dans ce contexte, SNCF Mobilités souhaite renouveler toutes les
conventions avant 2023, pour la durée la plus longue possible. Pour cela,
l’opérateur national a fait quelques concessions aux régions, en
s’engageant davantage sur les plans commercial (trajectoires de trafics ou
de recettes), industriel (amélioration de la qualité de service et
renforcement des incitations financières) et financier (trajectoires
pluriannuelles de charges forfaitaires).
Ainsi, les contributions des régions ont été fréquemment diminuées :
par exemple, en Bourgogne-Franche-Comté, elles passeront, entre 2018 et
2025, de 233 à 213,5 M€
95
. De même, les objectifs de qualité de service
ont été revus à la hausse, avec, par exemple, une division par deux de la
proportion de trains en retard en Nouvelle-Aquitaine d’ici 2024. En outre,
SNCF Mobilités s’est parfois engagée sur des résultats en termes de trafic.
Enfin, les pénalités éventuelles ont, elles aussi, été accrues, en particulier
en Auvergne-Rhône-Alpes, où elles sont désormais comprises entre 6 € et
30 € par train-kilomètre non réalisé.
B -
L’enjeu de la disponibilité et de la transparence
des données
1 -
Des données indispensables à la gestion quotidienne,
mais aussi à la préparation de l’ouverture à la concurrence
La réglementation nationale (code des transports) prévoit que
l’exploitant doit communiquer aux régions l’ensemble des informations
relatives au service prévu et réalisé : par exemple, « les horaires planifiés
et temps de trajet réels des trains », « le nombre de voyageurs transportés »,
des rapports financiers, des études et des comptages. En outre, depuis 2012,
ce cadre réglementaire est complété par un accord entre SNCF Mobilités
et Régions de France (association des régions), qui définit 36 indicateurs
95
En euros constants de 2018.
Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence - octobre 2019
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COUR DES COMPTES
82
que l’exploitant doit communiquer
96
. Enfin, la loi du 27 juin 2018 pour un
nouveau pacte ferroviaire précise que le secret des affaires ne peut faire
obstacle aux demandes d’information des régions
97
.
Les données techniques et financières sont indispensables aux
régions à deux titres : d’une part, pour la gestion quotidienne de l’activité,
notamment pour contrôler le service fait et, le cas échéant, appliquer des
pénalités à SNCF Mobilités ; d’autre part, pour préparer les futurs appels
d’offres dans le cadre de l’ouverture à la concurrence.
En ce qui concerne la gestion de l’activité, la qualité des données
fournies par SNCF Mobilités s’est améliorée depuis 2012. Cependant,
Régions de France maintient, en 2018, que « les données transmises par
SNCF Mobilités ne sont pas assez précises et que leur exploitabilité reste
insuffisante ». Ces reproches ne sont pas infondés.
SNCF Mobilités dispose d’informations qu’elle ne communique pas
aux régions : c’est le cas par exemple des plannings de maintenance des
matériels
98
, de la productivité (heures productives / heures travaillées) ou
du bilan financier de l’activité TER. Ce dernier document est pourtant
intéressant puisqu’il montre que l’activité TER produit une trésorerie
importante pour SNCF Mobilités (808 M€ au 31 décembre 2017).
Celle-ci justifie cette absence de communication par le fait que ces
informations relèvent du secret des affaires. Cependant la loi du
27 juin 2018 prévoit que le secret des affaires ne peut faire obstacle à la
transmission d’informations aux autorités organisatrices et le décret du
20 août 2019 a précisé les modalités de protection des informations
confidentielles que détiennent les autorités organisatrices de transport.
SNCF Mobilités ne dispose pas de données pourtant fondamentales :
par exemple, son système d’information, conçu en 1987, ne peut fournir le
nombre de voyageurs présents à bord d’un train, ce qui ne permet pas aux
régions de connaître les taux d’occupation des rames en fonction des périodes
de la journée (heures de pointe et heures creuses). Cette information leur est
pourtant essentielle pour dimensionner leur plan de transport : nombre de
trains, taille des trains, cadencement, etc. Les régions doivent donc recourir à
des comptages manuels. De même, ce n’est que depuis 2014 que SNCF
Mobilités connaît le nombre de sièges-kilomètres offerts. SNCF Mobilités
prévoit de remplacer son système d’information début 2020.
96
Le décret n° 2016-327 et l’arrêté du 17 mars 2016 viennent récapituler les
informations que SNCF Mobilités doit transmettre annuellement aux régions
(en tant qu’Autorité organisatrice de transports AOT).
97
Article 14, codifié à l’article L. 2121-19 du code des transports.
98
Les trames de maintenance basées sur l’expérience de l’exploitant, et donc optimisées
par rapport aux préconisations du constructeur, constituent un savoir-faire de
SNCF Mobilités.
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UNE PRÉPARATION ENCORE INSUFFISANTE À L’OUVERTURE
À LA CONCURRENCE
83
SNCF Mobilités mesure certaines données de façon discutable. Par
exemple, elle affirme compter un train comme étant en retard à partir de
5 minutes, mais, en réalité, ne le compte comme tel qu’à partir de
6 minutes. De même, elle mesure la proportion de trains en retard mais pas
la proportion de voyageurs en retard ; or, un train en retard chargé de
500 passagers n’a pas le même impact qu’un autre avec 20 voyageurs à
bord.
Autre exemple, SNCF Mobilités ne communique que la proportion
de trains annulés après 17h, la veille du voyage : autrement dit, les trains
déprogrammés avant la veille à 17h ne sont pas considérés comme annulés,
alors que cela constitue bien une gêne pour le voyageur.
Enfin, de nombreux écarts entre les données communiquées par SNCF
Mobilités et par les régions demeurent inexpliqués, notamment en ce qui
concerne les montants des contributions, la ponctualité des trains ou le trafic.
Dans le cadre de l’ouverture à la concurrence, SNCF Mobilités
devra communiquer des données supplémentaires afin que les régions
puissent préparer leurs appels d’offres, en particulier en découpant, si elles
le souhaitent, le réseau régional en lots. La communication devra être la
plus large possible et concerner aussi les données à caractère industriel et
commercial accumulées par SNCF Mobilités durant sa période de
monopole. Il s’agit, par exemple, des données relatives à la maintenance
des trains (qui, comme précisé ci-dessus, a été financée en majorité par les
régions). En effet, l’accès à ces informations placera les concurrents sur un
pied d’égalité avec SNCF Mobilités et leur permettra de faire des offres
plus adaptées, prévoyant le juste niveau de maintenance : il en résultera des
économies pour les régions.
La communication des données devra se faire de la façon la plus
fluide possible, notamment
via
des interfaces de programmation
applicatives (
application programming interface
, API). Ces API, en
donnant aux régions une information en temps réel, faciliteront la mise en
place de systèmes d’information multimodaux et de services de mobilité.
Le décret du 20 août 2019, très attendu des acteurs dans le cadre de
l’ouverture à la concurrence, identifie les catégories d’informations
exigibles par l’autorité organisatrice et celles devant être communiquées
aux candidats dans le cadre des procédures d’appels d’offres. Il répond
notamment à deux demandes fortes des régions : d’une part, il leur
appartient de préciser à SNCF Mobilités le niveau de détail souhaité dans
les informations; d’autre part, elles disposeront des plans de maintenance
du matériel roulant garantissant la continuité de l’exploitation en toute
sécurité
99
. La mise en œuvre du décret nécessitera que SNCF Mobilités se
mette en mesure de fournir les informations demandées, en qualité et dans
les temps impartis.
99
Pour cela, le décret s’appuie sur la documentation d’entretien du matériel roulant dans
les conditions fixées par le règlement d’exécution européen 2019/779 du 16 mai 2019.
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COUR DES COMPTES
84
2 -
Un retard en matière d’information multimodale
et de services de mobilité
Les régions, bien qu’autorités organisatrices des transports
interurbains, n’ont en général pas utilisé les données dont elles disposent
pour mettre en place des systèmes d’information multimodaux
100
facilitant
la combinaison de plusieurs modes de transport : train ou car TER,
covoiturage, train ou car longue distance, taxi, tram, bus de ville, etc.
On peut toutefois citer, par exemple, en région Auvergne-Rhône-
Alpes, le site internet oura.com, qui propose un calcul d’itinéraire et agrège
les
offres
de
25
autorités
organisatrices
de
transport
(région,
agglomérations), en région Bretagne, le site mobibreizh.bzh ou, dans
l’ancienne région Midi-Pyrénées, le site mobimipy.fr. Aucun de ces sites
n’est cependant disponible sous forme d’application pour smartphone, ce qui
n’est pas adapté aux nouveaux usages de mobilité et demeure éloigné du
niveau de service offert par une application comme Citymapper, en Île-de-
France. Cela peut expliquer leur faible fréquentation : par exemple, seules
152 122 visites ont eu lieu sur mobimipy.fr entre mars 2017 et février 2018.
Photo n° 1 :
le calculateur d’itinéraires multimodal en temps réel Oura
Source : Oura.com
100
Un système d’information multimodal permet au client : 1. De planifier son trajet
grâce à une recherche unique. Cela lui évite d’avoir à déterminer les lignes à emprunter,
à trouver leurs fiches horaires et à calculer les correspondances. 2. D’être informé en
temps réel, notamment en cas d’incident. Inversement, les fiches horaires statiques ne
donnent que les horaires théoriques et c’est au client de se renseigner sur les travaux et
perturbations en cours et de trouver une alternative. 3. D’acheter ses billets en ligne,
pour l’ensemble du trajet. Cela évite au client de devoir chercher un guichet ou un
distributeur, pour chaque partie de son trajet.
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UNE PRÉPARATION ENCORE INSUFFISANTE À L’OUVERTURE
À LA CONCURRENCE
85
Photo n° 2 :
un extrait d’une fiche horaire statique traditionnelle
Source : SNCF
En outre, en application du règlement européen du 31 mai 2017
concernant la mise à disposition de services d'information sur les
déplacements multimodaux, les régions doivent mettre à disposition des
citoyens les données de transport statiques (horaires théoriques,
localisation des arrêts, etc.) et en temps réel (horaires en temps réel, retards,
etc.) sur transport.data.gouv.fr. À ce jour, seules trois régions
(Bretagne, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d’Azur) l’ont fait,
uniquement pour les données statiques.
De son côté, SNCF Mobilités n’a pas profité de sa position de
monopole sur le transport ferré et de sa forte présence sur de nombreux
autres modes de transport (cars TER, transport urbain avec sa filiale Keolis,
etc.) pour mettre en place des systèmes d’information multimodaux. Si
SNCF Mobilités indique vouloir créer « une plateforme numérique des
mobilités du quotidien » et « un assistant personnel de mobilités »
s’appuyant sur l’application SNCF, cela ne s’est pas encore concrétisé.
SNCF Mobilités a seulement commencé à développer des
innovations pour récupérer les données marketing, géolocaliser les cars et
favoriser
la
digitalisation
de
la
distribution,
et
lancé
quelques
expérimentations locales, d’intérêt inégal : par exemple, en région
Pays de la Loire, la création de gares et guichets mobiles sur camion et
camionnette ou le test du robot Pepper
101
en gare, qui n’a pas été reconduit.
101
Lancé en juin 2014 au Japon par les entreprises de technologie Aldebaran et
Softbank, Pepper est un robot humanoïde personnel capable de reconnaître les
principales émotions, de tenir compte de son environnement et de réagir en fonction de
celui-ci.
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COUR DES COMPTES
86
II -
Des régions inégalement prêtes à l’ouverture
à la concurrence
A -
Quelques conditions pour une ouverture
à la concurrence réussie
L’ouverture à la concurrence nécessite de se poser de nombreuses
questions sur les modalités pratiques des appels d’offres. L’exemple des pays
étrangers montre que les autorités organisatrices devront choisir entre contrats
nets ou bruts
102
, entre contrats longs (10 à 12 ans) ou courts (moins de 6 ans),
traiter la question de la propriété des matériels roulants et des centres de
maintenance, etc.
Au vu de l’expérience des pays voisins, ces choix et leur mise en œuvre
nécessitent un long délai de préparation (plutôt cinq ans pour les premiers
appels d’offres, comprenant la mise en concurrence, c’est-à-dire la définition
des lots et la conception du cahier des charges, l’élaboration des offres par les
entreprises exploitantes et leurs analyses, et enfin la reprise du matériel
103
et
des personnels par l’entreprise retenue), ce qui implique une urgente montée
en compétence des équipes régionales et une organisation distinguant bien la
décision politique de la mise en œuvre opérationnelle.
De plus, la régionalisation a progressivement renforcé le caractère
administré du transport régional et, corrélativement, réduit la marge de
manœuvre de l’exploitant ferroviaire. Si ce schéma perdurait, l’ouverture
à la concurrence ferait probablement baisser fortement les coûts
(à l’instar de ce qui a été constaté en Allemagne ou en Suède, cf. annexe
n° 5) mais pourrait ne pas avoir d’impact majeur sur la qualité de service
et l’innovation : dans ce scénario, la concurrence ne serait pas aussi
bénéfique qu’elle l’a été dans d’autres secteurs plus intégrés, tels que le
secteur aérien.
Pour prévenir ce risque, les régions pourraient, dans le cadre des
appels d’offres, laisser une plus grande marge de manœuvre aux entreprises
ferroviaires, notamment en matière de plan de transport, de composition
102
Contrat brut : l’autorité organisatrice spécifie les tarifs, encaisse les recettes et
rémunère l’exploitant pour le service rendu ; ce dernier n’assume donc pas de risque
commercial. Contrat net : l’exploitant encaisse les recettes et assume donc une plus
grande part du risque commercial.
103
L’article 21 de la loi du 27 juin 2018 prévoit que les matériels roulants déjà acquis
sont transférés à l’autorité organisatrice à sa demande, moyennant le versement d’une
indemnité égale à la valeur nette comptable, nette de toutes subventions.
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UNE PRÉPARATION ENCORE INSUFFISANTE À L’OUVERTURE
À LA CONCURRENCE
87
des trains, de tarification, de distribution et d’organisation interne.
Par exemple, elles pourraient fixer des objectifs de trafic aux exploitants,
sans pour autant décider de l’horaire et de la taille de chaque train ou car :
l’autorité organisatrice des transports du Grand Stockholm a déjà mis en
œuvre ce type de contrats, pour des cars.
De plus, des conventions d’une durée relativement longue peuvent
être intéressantes, dans la mesure où elles impliquent davantage l’opérateur
et peuvent l’inciter à réaliser certains investissements de sa propre
initiative ; à ce titre, la durée (10 à 15 ans) envisagée par la région
Provence-Alpes-Côte d’Azur pour l’ouverture à la concurrence des lignes
Marseille-Toulon-Nice d’une part, Les Arcs-Draguignan-Nice-Vintimille,
Cannes-Grasse et Nice-Tende d’autre part, est à signaler. En outre, les
dispositifs d’incitation à la qualité de service (réfactions de charges,
bonus/malus, pénalités) devront être nettement renforcés.
B -
Des régions encore inégalement préparées
Depuis 2002, les régions ont développé une compétence pour
contrôler l’activité de l’exploitant ferroviaire et en analyser les coûts et les
résultats. Elles ont étoffé régulièrement leurs équipes, dont les effectifs sont
en moyenne de 24 équivalents temps plein, variant entre environ une
quinzaine (Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val de Loire) et près de
50 équivalents temps plein (Auvergne-Rhône-Alpes). Elles font aussi
appel à des cabinets d’audit, notamment pour les opérations de comptage
des voyageurs ou d’enquêtes de satisfaction, d’expertise pour analyser les
coûts de SNCF Mobilités, ou pour de l’assistance à maîtrise d’ouvrage lors
des négociations pour le renouvellement des conventions. Les montants
sont de ce fait extrêmement variables d’une année à l’autre dans chaque
région, pouvant aller de moins de 0,1 M€ à plus de 1,3 M€.
Cependant, la plupart des régions ont encore peu pris conscience des
enjeux de l’ouverture à la concurrence et surtout des moyens à mettre en œuvre
pour réussir les futures opérations d’appels d’offres. Au-delà de la taille même
des équipes, ce sont les compétences qui doivent évoluer, en intégrant
davantage de profils d’expertise technique, juridique et financière.
Face à cet enjeu de l’ouverture à la concurrence, les régions ont réagi
de plusieurs façons :
-
quatre d’entre elles n’ont pas souhaité, à ce stade, en prévoir le
calendrier et les modalités. Les régions Occitanie et Bretagne ont
affiché leur choix de conserver SNCF Mobilités comme exploitant
ferroviaire. La région Centre-Val de Loire n’a pas évoqué l’ouverture
à la concurrence lors de la renégociation de la convention en mai 2018.
Quant à la région Bourgogne-Franche-Comté, le pourcentage
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COUR DES COMPTES
88
initialement prévu de 10 % des lignes ouvert à la concurrence n’a pas
été conservé ;
-
quatre régions ont prévu une mise en concurrence de certaines lignes
durant la période 2019-2023, couverte par une convention avec SNCF
Mobilités, mais semblent, à ce stade, y renoncer en pratique. Les lots
retenus pour cette expérimentation sont plus ou moins définis : deux
lignes en région Auvergne-Rhône-Alpes (ouest lyonnais, Saint-Gervais
Vallorcine), deux lots sur les cinq lots qui composent toute la région
Nouvelle-Aquitaine, un lot maximum de 1,5 million de trains-km pour
la région Pays de la Loire
104
. La région Normandie n’a pas encore défini
de modalités précises pour l’expérimentation mais la négociation
conventionnelle est encore en cours. Cependant, ces quatre régions ne
semblent pas être en mesure d’ouvrir des lignes de TER à la concurrence
avant 2023. La plupart estiment que les conditions préalables à la
réussite des appels d’offres ne sont pas remplies (conditions
réglementaires, manque d’informations de SNCF Mobilités, travail
technique préalable, nécessité de renforcer les équipes régionales).
Enfin, Nouvelle-Aquitaine estime qu’en l’état très dégradé du réseau,
aucun opérateur alternatif ne souhaitera proposer une offre ;
-
enfin, trois régions ont marqué, dès à présent, leur volonté de mettre
en concurrence certaines lignes, avec pour objectif de contraindre
SNCF Mobilités à gagner en productivité et en qualité de service. La
région Grand Est s’est engagée dans le processus depuis plusieurs
années en indiquant que l’expérimentation aurait lieu à compter de
2021 sur un lot de 3 millions de trains-km ou sur des lignes peu
fréquentées. Elle vient d’annoncer qu’elle en mettait deux en
concurrence (Nancy-Vittel et Épinal-Saint-Dié-Strasbourg). À noter
que pour Nancy-Vittel, la région entend lancer une délégation de
service public intégrée sur 22 ans, qui comprendrait la rénovation de
l’infrastructure
et
l’exploitation
ferroviaire.
La
région
Provence-Alpes-Côte d’Azur est également très avancée dans le
processus. Dès février 2018, elle a émis un appel à manifestation
d’intérêt à destination des opérateurs ferroviaires sur les lignes
Marseille-Briançon,
Nice-Tende
et
Marseille-Vintimille.
104
La région Pays de la Loire a lancé un appel à manifestation d’intérêt le 8 avril 2019
visant à instaurer un cadre de dialogue entre la région et des opérateurs susceptibles de
concourir aux services ferroviaires régionaux. Il n’a toutefois pas vocation à préfigurer
ou aboutir à la conclusion de contrats d’exploitation.
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UNE PRÉPARATION ENCORE INSUFFISANTE À L’OUVERTURE
À LA CONCURRENCE
89
Sept opérateurs
105
ont répondu. La région a lancé un appel d’offres
pour l’assistance à maîtrise d’ouvrage pour l’accompagner dans les
procédures (assistance juridique, technique et financière) puis vient de
lancer la procédure de mise en concurrence de l’exploitation de deux
lots : Marseille-Toulon-Nice d’une part, Les Arcs-Draguignan-Nice-
Vintimille, Cannes-Grasse et Nice-Tende d’autre part
106
. Enfin, la
région Hauts-de-France a publié le 10 mai 2019 au journal officiel de
l’Union européenne un avis de pré-information relatif à un contrat de
service public pour une dizaine de liaisons représentant au total près
de 21 millions de trains-km (20 % des TER de la région).
Ce bilan indique que la plupart des régions restent, à ce stade,
extrêmement prudentes et pragmatiques, en privilégiant la mise en
concurrence à titre expérimental de certaines lignes. Pourtant, la démarche
volontariste réalisée par la région Provence-Alpes-Côte d’Azur montre que
ces opérations doivent être très rapidement lancées pour être effectives
avant 2023. Toutes les régions devraient très vite entamer au moins une
mise en concurrence à titre expérimental pour acquérir de l’expérience et
une expertise sur ces procédures, longues et techniques, afin d’être prêtes
lorsque la concurrence deviendra la règle.
III -
La SNCF confrontée à des difficultés
face à l’ouverture à la concurrence
Face à la perspective de l’ouverture à la concurrence, l’activité TER
de SNCF Mobilités cherche à améliorer sa performance, notamment sa
productivité.
Elle
se
heurte
cependant
aux
contraintes
liées
à
l’appartenance à l’établissement public industriel et commercial SNCF
Mobilités, que la création d’une filiale permettrait de lever.
105
Transdev, Arriva, (régie départementale des Bouches-du-Rhône), Thello, Eurorail
France, MTR, Go-Ahead. SNCF Mobilités n’avait alors pas répondu.
106
La région a publié au journal officiel de l’Union européenne une pré-information
relative à l’attribution, après mise en concurrence, de contrat de service public pour le
transport de voyageurs sur des lignes TER. La date prévue pour le lancement des
procédures est le 12 décembre 2022.
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COUR DES COMPTES
90
A -
Une recherche récente de performance
SNCF Mobilités a pris conscience tardivement de l’urgence à
évoluer et à se préparer à la concurrence. Pour cela, elle a mis en œuvre
deux actions indispensables.
À partir de 2013, une affectation plus directe des moyens et des
charges de l’activité TER a progressivement été mise en place. Jusqu’à cette
date, cette activité ne disposait en effet d’aucun moyen propre : par exemple,
elle achetait des prestations (de conduite, de maintenance, etc.) à d’autres
directions de SNCF Mobilités. De même, plusieurs activités de SNCF
Mobilités (TER, TGV, Intercités, Fret) géraient conjointement des gares et
des centres de maintenance (« technicentres »). C’est pourquoi il est
impossible, pour ces années, de disposer de données aussi simples que les
effectifs TER exprimés en équivalents temps plein. Depuis 2013, un
programme d’affectation des moyens à l’activité TER lui permet, par
exemple, de disposer désormais de la majorité de ses personnels (26 722, en
2017), sous l’autorité hiérarchique de chaque directeur régional TER.
Depuis 2016, SNCF Mobilités met en œuvre un plan stratégique
ambitieux, CAP TER 2020, orienté vers la réduction des coûts et
l’amélioration de la qualité. Ce plan est décliné en quatre axes :
-
SegmenTER, qui consiste à différencier les offres TER, notamment
en distinguant les lignes périurbaines à fort trafic (TER Citi), les
liaisons entre villes moyennes (TER Chrono) et les lignes peu
fréquentées (TER Proxi) ;
-
ConnecTER, qui vise à simplifier et digitaliser le parcours des
voyageurs, avec notamment davantage de vente de billets en ligne ;
-
MuTER, destiné à moderniser le fonctionnement de l’activité TER
(avec notamment des fusions d’établissements régionaux) et améliorer
le partenariat avec les régions ;
-
BoosTER, qui tend à améliorer les processus et les méthodes.
L’ensemble de ce plan est décliné en actions opérationnelles, au plus
près du terrain (directions régionales, établissements), pour en assurer le
succès.
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UNE PRÉPARATION ENCORE INSUFFISANTE À L’OUVERTURE
À LA CONCURRENCE
91
Graphique n° 17 :
organisation du groupe SNCF
Source : Cour des comptes d’après SNCF, SNCF Mobilités et SNCF Réseau
La mise en œuvre du plan stratégique a permis d’obtenir de premiers
résultats positifs depuis 2017. Sur le plan de la réalisation du service, SNCF
Mobilités a su réduire le taux de trains supprimés (1,65 % en janvier-mai 2019
contre 1,86 % pour les mêmes mois de 2017). S’agissant de la régularité du
service, le nombre de trains en retard chronique (« trains malades » ayant plus
de 35 % d’irrégularité) a été fortement réduit (231 « trains malades » par mois
en janvier-mai 2019 contre 323 en janvier-mai 2017) et le taux de régularité
s’est amélioré passant de 91,2 % en janvier-mai 2017 à 93,1 % en janvier-mai
2019. Cette amélioration du service pourrait expliquer une part de la reprise
d’activité avec une progression du trafic de 3,9 % entre janvier-mai 2017 et les
mêmes mois de 2019
107
, ainsi qu’une récente augmentation de la satisfaction
des clients (passage du taux de recommandation par les clients, le
net
promoter score
, de -16,7 en 2017 à -7,1 au premier trimestre 2019). Mais ces
résultats positifs devront se confirmer dans la durée.
107
Permettant pour la première fois de revenir au niveau de la fréquentation de l’année
2012 (5 307 Mvoy-km en janvier-avril 2019 contre 5 291 en janvier-avril 2012 à
iso-périmètre, c’est-à-dire en incluant le trafic en 2012 des lignes intercités transférées
aux régions en 2019).
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COUR DES COMPTES
92
B -
Des contraintes structurelles persistantes
Cependant, l’activité TER continue de se heurter à des contraintes
structurelles sur lesquelles elle n’a actuellement pas de prise.
Ainsi, les coûts des fonctions support assurées par SNCF Mobilités
et par l’établissement public SNCF risquent de s’avérer nettement plus
élevés que ceux des concurrents potentiels et accroissent les coûts globaux
de l’activité TER, ce qui pourrait la fragiliser dans le cadre de l’ouverture
à la concurrence.
En outre, la séparation des moyens entre les activités TER, TGV,
Intercités et Fret s’est parfois réalisée au détriment de l’activité TER. Par
exemple, l’activité TGV s’est progressivement retirée de la distribution
pour se concentrer uniquement sur les grandes gares, laissant la charge de
guichets peu fréquentés à l’activité TER. De même, les activités Fret et
Intercités se désengagent progressivement de certains technicentres pour
concentrer leur maintenance sur un petit nombre d’ateliers, laissant là
encore supporter des charges indues à l’activité TER.
Enfin, la direction générale des TER n’a pas la main sur un certain
nombre de décisions essentielles. Le cas du dialogue social est, à cet égard,
révélateur. Ainsi, l’accord de juin 2016 sur l’organisation du temps de
travail est, pour les conducteurs et les contrôleurs, peu adapté à une offre
de transport de type plutôt pendulaire.
Ces handicaps ne seront pas surmontés tant que l’activité TER
n’aura pas obtenu tous les moyens et compétences propres à son
fonctionnement ainsi qu’une véritable autonomie de gestion. La
filialisation de l’activité constitue une véritable piste pour répondre à ces
difficultés.
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À LA CONCURRENCE
93
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Les
relations
entre
les
régions
et SNCF
Mobilités
sont
déséquilibrées, du fait de la situation de monopole de cette dernière. Cette
situation a conduit à de nombreuses tensions, notamment lors des
négociations pour le renouvellement des conventions. L’ouverture
prochaine à la concurrence constitue une opportunité de rééquilibrer les
relations, notamment en améliorant la transmission des informations que
SNCF Mobilités doit fournir aux autorités organisatrices en application du
décret du 20 août 2019.
L’ouverture à la concurrence nécessite que les régions renforcent
les compétences de leurs services, notamment en recourant davantage à
des profils d’expertise technique, juridique et financière. Elles gagneraient
également, comme le font actuellement les régions Grand Est, Provence-
Alpes-Côte d’Azur et Hauts-de-France, à expérimenter la mise en
concurrence de quelques lignes.
De son côté, SNCF Mobilités a pris conscience tardivement de
l’urgence d’une évolution. Ce n’est qu’à partir de 2016 qu’elle a élaboré
et mis en œuvre un plan stratégique, CAP TER 2020, orienté vers la
réduction des coûts et l’amélioration de la qualité. Malgré des premiers
résultats positifs, l’activité TER continue de se heurter à des contraintes
structurelles, qui ne pourront être réglées sans une filialisation de
l’activité.
La Cour formule les recommandations suivantes :
7.
fiabiliser les informations qui sont susceptibles d’être demandées par
les régions en application du décret du 20 août 2019 (SNCF
Mobilités) ;
8.
renforcer l’expertise technique, juridique et financière des régions
afin de préparer efficacement les futurs appels d’offres (régions) ;
9.
filialiser l’activité TER et lui transférer l’essentiel des fonctions
support assurées actuellement pour son compte par SNCF et SNCF
Mobilités (SNCF, SNCF Mobilités).
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Conclusion générale
Les réformes législatives successives intervenues depuis 2002 ont
accru le rôle des régions comme autorités organisatrices des mobilités.
Pour les TER, elles déterminent désormais les plans de transport,
choisissent et financent les matériels roulants, fixent les objectifs de qualité
de service, décident des tarifs. Inversement, le rôle de SNCF Mobilités s’est
restreint : l’opérateur se concentre désormais sur la circulation des trains,
leur maintenance, la vente des billets et abonnements et la lutte contre la
fraude.
Ce renforcement de la régionalisation a eu un effet positif sur la
fréquentation du TER, en rapprochant les décisions en matière de transport
au plus près des besoins des territoires. La régionalisation a été également
un succès dans les autres pays qui l’ont décidée (Allemagne, Suède, Suisse
notamment, annexe n° 5).
Pourtant, l’activité TER continue d’enregistrer des résultats
décevants en termes de qualité de service et de maîtrise des coûts.
S’agissant de la qualité de service, la corrélation est forte entre la
régularité du trafic et l’état des infrastructures. Or, le réseau ferré régional
souffre d’un important retard de maintenance, conduisant à une forte
dégradation du service : annulations et retards de trains, ralentissements
des circulations, suspension du trafic. Ce bilan ne peut que nuire à
l’attractivité du TER
108
. La réussite du TER et de son ouverture à la
concurrence en France passera donc nécessairement par une remise en état
du réseau, mais aussi par une clarification du rôle des acteurs, l’État et
SNCF Réseau ayant tendance à se décharger du coût des investissements
sur les régions.
108
La Suisse est un bon exemple du lien entre le maintien de la qualité du réseau ferré
et l’obtention d’excellents résultats en matière de régularité des trains et des
correspondances.
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COUR DES COMPTES
96
S’agissant du coût de l’exploitation, la France n’a pas fait le choix
d’ouvrir à la concurrence le TER concomitamment à la régionalisation,
contrairement à l’Allemagne et la Suède. Elle a donc laissé l’exploitant
ferroviaire national en position de monopole, situation moins propice à
l’amélioration de la productivité et à la réduction des coûts. En outre, les
très bas prix des billets et surtout des abonnements laissent 88 % des coûts
totaux de l’activité à la charge du contribuable. Ainsi, alors que d’autres
pays ont réussi à maîtriser la part de la dépense publique pour financer
l’exploitation du transport régional, les régions françaises ont dû accroitre
significativement leurs contributions.
Les exemples étrangers montrent que la réussite du transport
régional dépend de quatre facteurs, complémentaires :
-
la régionalisation, qui améliore l’adaptation de l’offre de transport aux
besoins locaux ;
-
un bon état du réseau, qui est la condition indispensable à la qualité du
service ;
-
une meilleure qualité de service rendant acceptable la part du coût
assumée par les clients ;
-
l’ouverture à la concurrence, qui permet une maîtrise des coûts et donc
de la dépense publique.
Il est clair que la France est aujourd’hui très en retard sur les trois
derniers facteurs de réussite.
Pour améliorer l’état des infrastructures, il devient impérieux de
clarifier les rôles respectifs des différents acteurs. Si SNCF Réseau se doit
d’assumer directement, avec le soutien financier de l’État, les
investissements de renouvellement et d’amélioration du réseau structurant,
la question est posée de transférer aux régions la propriété des
infrastructures régionales et de leur laisser la possibilité de choisir leur
gestionnaire d’infrastructure.
La part des coûts assumée par les clients est susceptible d’augmenter
à l’avenir,
via
des hausses de prix, comme cela a été le cas en Allemagne
et en Suède ; cependant, ces hausses tarifaires ne seront acceptables que si
la qualité de service s’améliore en parallèle. Les régions qui, à l’inverse,
choisiraient de continuer à pratiquer des tarifs très bas et à subventionner
massivement les TER devront communiquer de façon plus transparente sur
le coût, pour le contribuable, de chaque ligne maintenue.
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CONCLUSION GÉNRALE
97
L’ouverture à la concurrence, fût-elle progressive, doit maintenant
devenir effective. Toutes les régions, à l’instar de Grand Est et Provence-
Alpes-Côte d’Azur, doivent très rapidement lancer des expérimentations
sur quelques lignes afin de se préparer à lancer des appels d’offres à grande
échelle après 2023. Les dispositifs d’incitation à la qualité de service
(réfactions de charges, bonus/malus, pénalités) devront figurer en bonne
place au sein des prochains cahiers des charges.
Les transports par TER représentent un enjeu trop important pour la
vie quotidienne de millions de français à longueur d’année pour pouvoir se
satisfaire de la situation actuelle. Des marges de progrès existent. Le
moment est venu de les mettre en œuvre.
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Annexes
Annexe n° 1 : calendrier des conventions TER
............................................
100
Annexe n° 2 : données de l’activité TER
.....................................................
101
Annexe n° 3 : calcul des coûts externes des TER
........................................
112
Annexe n° 4 : domaine de pertinence
du train TER
....................................
115
Annexe n° 5 : comparaisons internationales - trois modèles européens
......
117
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100
Annexe n° 1 :
calendrier des conventions TER
Ce document a été produit par la Cour des comptes.
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ANNEXES
101
Annexe n° 2 :
données de l’activité TER
Toutes les données de cette annexe proviennent de SNCF Mobilités.
Données d’ensemble sur les TER, 2012-2018
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ANNEXES
103
Détail par ancienne région, pour les trains, pour 2017
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Détail par régions, pour les trains, en 2018
Nombre de train-kms
(TK)
Nombre de voyageur-kms
Fer (VKF)
dont voyageurs
occasionnels (Billets)
dont étudiants et
scolaires
(abonnements)
dont domicile-travail
(abonnements)
dont autres
abonnements
attractivité des trains
(VKF/TK)
Auverg
ne-Rhône-Alpes
27 260 759
2 485 271 559
1 344 577 878
231 522 740
901 089 820
8 081 120
91
Bourgogne
-Franche-Comté
13 888 726
931 545 983
658 829 469
50 095 910
203 824 713
18 795 891
67
Bretagne
7 279 295
552 321 526
330 699 679
53 755 701
155 085 440
12 780 705
76
Centre
-Val-de-Loire
12 179 767
1 435 144 225
906 369 739
82 100 325
226 792 186
219 881 975
118
Grand
Est
27 109 779
2 104 266 183
969 460 862
362 672 431
727 802 100
44 330 790
78
Hauts
-de-France
19 748 485
2 181 650 711
656 321 651
456 045 761
884 030 676
185 252 623
110
Normandie
6 606 275
366 519 381
162 144 200
46 331 234
90 113 503
67 930 444
55
Nouvelle
-Aquitaine
15 918 046
940 835 605
577 382 665
91 323 354
216 506 133
55 623 453
59
Occitanie
12 449 034
934 903 396
548 656 292
83 632 945
276 229 010
26 385 149
75
Pays
de la Loire
9 315 595
695 529 555
348 767 401
82 263 551
258 518 634
5 979 969
75
Provence
-Alpes
Côte d'Azur
11 867 019
1 138 972 199
653 712 129
213 603 481
257 534 638
14 121 951
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ANNEXES
105
Détail par ancienne région, pour les cars, pour 2017
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106
Détail par région, pour les cars, en 2018
Nombre de
car-kms
(CK)
Nombre de
voyageur-
kms Route
(VKR)
dont
voyageurs
occasionnels
(Billets)
dont étudiants
et scolaires
(abonnements)
dont domicile-
travail
(abonnements)
dont autres
abonnements
Attractivité
des cars
(VKR/CK)
Auvergne-Rhône-Alpes
6 867 079
67 589 303
45 102 113
8 280 812
13 953 231
253 146
10
Bourgogne-Franche-Comté
1 281 310
6 354 974
3 546 185
1 069 202
1 728 619
10 968
5
Bretagne
571 685
2 362 146
1 457 656
679 870
215 972
8 649
4
Centre-Val de Loire
0
0
0
0
0
0
Grand Est
4 905 405
33 362 805
12 849 219
15 194 397
5 144 226
174 963
7
Hauts-de-France
996 325
4 302 485
1 646 802
1 919 356
648 664
87 663
4
Normandie
1 832 080
9 318 603
6 813 497
1 256 685
1 020 600
227 821
5
Nouvelle-Aquitaine
269 695
2 069 530
1 471 466
332 665
199 109
66 290
8
Occitanie
1 027 792
7 089 142
5 531 944
641 059
839 058
77 082
7
Pays de la Loire
168 866
3 089 713
1 690 338
166 268
1 233 039
67
18
Provence-Alpes-Côte d'Azur
0
0
0
0
0
0
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ANNEXES
107
Voyageurs.km par agent et trains.km par agent,
par ancienne région, 2017
Nombre
de
voyageur.km
Fer (VKF)
Nombre
d'ETPT
affectés
au TER
VKF
par agent
Nombre
de train.kms
(TK)
TK
par agent
Franche-Comté
218 041 452
471
462 933
5 052 270
10 727
Pays-de-la-Loire
753 264 546
1 177
639 987
9 836 184
8 357
Bretagne
568 785 273
902
630 582
7 062 513
7 830
Grand Est
1 912 372 811
3 449
554 472
26 720 615
7 747
Poitou-Charentes
184 016 383
471
390 693
3 406 822
7 233
Bourgogne
703 244 969
1 375
511 451
9 790 843
7 121
Aquitaine
644 776 198
1 416
455 350
9 642 918
6 810
Centre
837 783 055
1 516
552 627
10 211 213
6 736
Nord-Pas-
de-Calais
1 157 039 876
1 922
601 998
12 485 701
6 496
Auvergne -
Rhône-Alpes
2 746 272 980
4 823
569 412
31 003 860
6 428
Midi-Pyrénées
533 955 802
1 489
358 600
8 765 293
5 887
Basse-Normandie
163 953 751
651
251 849
3 671 386
5 640
Languedoc-
Roussillon
529 755 092
1 102
480 721
6 198 448
5 625
Picardie
1 158 706 049
1 722
672 884
9 619 141
5 586
Limousin
89 034 486
768
115 930
4 170 135
5 430
Provence Alpes
Côte d’Azur
1 227 553 937
2 545
482 339
12 984 178
5 102
Haute-Normandie
248 468 239
923
269 196
3 812 609
4 131
Total
13 677 024 898
26 722
511 826
174 434 128
6 528
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108
Régularité des TER à 6 minutes, par ancienne région, 2012-2016
2012
2013
2014
2015
2016
TER Alsace
95,8
96,3
96,4
96,1
95,1
TER Aquitaine
89,7
89,3
89,5
87,5
87,6
TER Auvergne
92,3
92,2
93,