La politique de continuité territoriale répond à des enjeux de cohésion sociale et territoriale. Elle présente une acuité particulière en Nouvelle-Calédonie, eu égard à la situation géographique du territoire, marquée par l’insularité et la répartition inégale des populations, activités et services, en dépit des efforts faits en matière de rééquilibrage.
La chambre a centré son contrôle sur la continuité territoriale par voie aérienne, compte tenu de l’importance que revêt en Nouvelle-Calédonie le transport aérien, secteur se caractérisant par un haut niveau d’intervention publique.
Le contrôle a été ouvert auprès de la Nouvelle-Calédonie et de son établissement public, l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie, pour les exercices 2019 et suivants. Il n’a pas porté sur l’action des provinces. Il correspond à un contrôle coordonné tel que prévu à l’article R. 262-117-1 du code des juridictions financières selon lequel « les observations issues du contrôle coordonnée de plusieurs organismes relevant de la compétence de la chambre régionale des comptes et figurant à son programme peuvent donner lieu à un unique rapport d’observations provisoires ».
Une absence de cadre stratégique pour la politique de continuité territoriale
Aux termes des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, celle-ci est compétente en matière de desserte aérienne domestique, l’État étant quant à lui compétent pour la desserte entre la Nouvelle-Calédonie et la France hexagonale. Cette répartition n’est toutefois pas cloisonnée : ainsi, jusqu’en 2020, la Nouvelle-Calédonie a assuré l’instruction des demandes dans le cadre du dispositif étatique d’aide à la continuité territoriale avec l’hexagone.
S’inscrivant dans cette répartition des compétences et fondée sur un objectif de cohésion sociale et territoriale, la politique de continuité territoriale s’exprime selon deux modalités principales : des aides permettant de minorer le coût du déplacement aérien pour les citoyens, facilitant ainsi leurs déplacements, et des aides accordées aux compagnies aériennes pour le fonctionnement de certaines lignes à faible trafic, afin de maintenir un niveau de desserte satisfaisant des espaces insulaires ou géographiquement éloignés.
Organisation du réseau des lignes à faible trafic tel que prévu en 2017
Source : présentation de la direction de l’aviation civile du 10 octobre 2017
Cette politique souffre toutefois d’une absence de cadre stratégique formalisé. Le schéma global des transports et de la mobilité de la Nouvelle-Calédonie, finalisé en 2015, qui prévoyait une approche globale des enjeux de mobilité, n'a jamais été adopté par le congrès et ses actions les plus structurantes, à l’instar du rapprochement des compagnies aériennes ou du transfert du trafic commercial de l'aérodrome de Nouméa-Magenta à celui de la Tontouta n'ont pas été mises en œuvre. Plusieurs démarches ont pourtant été engagées pour mieux structurer l’exercice par la Nouvelle-Calédonie de sa compétence, à l’instar d’un projet de délibération d’orientation du transport et de la mobilité et d’un projet de mise en place d’une délégation de service public en matière de desserte aérienne domestique, mais elles n’ont pas abouti. La définition d’une stratégie de desserte aérienne du territoire, sur laquelle la chambre a déjà appelé l’attention lors de précédents travaux, apparaît ainsi indispensable. Celle-ci doit être soumise à l'adoption du congrès qui doit être destinataire, chaque année, d’un compte rendu de sa mise en œuvre.
Une politique portée par l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie, établissement dont le fonctionnement présente des fragilités
Établissement public de la Nouvelle-Calédonie créé par la délibération du congrès n°128 du 20 novembre 2000 avec pour objet de garantir une desserte aérienne pérenne, régulière et adaptée au territoire, l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie (ADANC) est, depuis l’élargissement de ses missions en 2016, le principal instrument de mise en œuvre de la politique de continuité territoriale du territoire. Elle est l’actionnaire quasi exclusif de la compagnie Air Calédonie International (Aircalin) qui assure la continuité territoriale avec l’hexagone. Jusqu’à juillet 2025, elle n’était en revanche pas présente au capital d’Air Calédonie, opérateur principal pour la desserte intérieure du territoire, qui était majoritairement détenu par la Nouvelle-Calédonie. Par délibération du 21 juillet 2025, les parts détenues par la Nouvelle-Calédonie ont été transférées à l’agence. Le regroupement des parts des deux sociétés sous l’égide du même actionnaire doit permettre de piloter de façon globale et cohérente les enjeux de desserte aérienne du territoire.
L’agence bénéficie pour l’exercice de ses missions d’une affectation de produits fiscaux (taxe générale sur la consommation) dont le montant s’élève à 1,9 MdF CFP en 2024, contre 2,7 MdF CFP par an en moyenne entre 2019 et 2023. En conséquence de la diminution de ses ressources affectées et d’un important accroissement de ses charges suite aux soutiens accordés aux compagnies aériennes en situation difficile, sa situation financière, confortable jusqu’en 2023, s’est dégradée en 2024, remettant en question sa capacité à poursuivre ses interventions en faveur du transport aérien à la même hauteur que précédemment.
La chambre constate que la gouvernance de cette agence, dont l’organisation reste très peu étoffée, présente plusieurs fragilités, ce qu’illustrent l’absence récurrente de quorum pour les réunions du conseil d’administration et la vacance du poste de vice-président entre 2021 et 2025.
Évoqué à plusieurs reprises ces dernières années, le projet de transformation de l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie en agence des transports et de la mobilité, englobant l’ensemble des modes de transport, ne s’est à ce jour pas concrétisé. Cette évolution majeure nécessitera, selon la chambre, un meilleur fonctionnement du conseil d’administration de l’agence et une mise à niveau de son organisation.
Alors que cela est prévu par sa délibération institutive, l’agence n’a pas adopté de projet d’établissement. En outre, ses relations avec la Nouvelle-Calédonie doivent être mieux encadrées, en renforçant la portée de la convention d’objectifs et de moyens liant les deux entités, qui doit être soumise à l’approbation du conseil d’administration et faire l’objet d’un suivi annuel sur la base des indicateurs liés aux objectifs financiers et opérationnels attendus.
L’aide à la continuité pays, un dispositif mal encadré et dont le coût est croissant
Ce dispositif, dont l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie porte depuis 2016 le financement, contribue de façon très significative à la fréquentation des lignes d’Air Calédonie, principale compagnie assurant la desserte intérieure. Les trajets réalisés avec le bénéficie d’un coupon « continuité pays » ont en effet représenté, en moyenne, entre 2019 et 2024, près d’un tiers (31 %) de l’ensemble des trajets réalisés par la compagnie à destination des îles Loyauté et de l’île des Pins, et jusqu’à 42 % en 2024.
Le dispositif d’aide à la continuité pays a connu plusieurs évolutions réglementaires visant à limiter le nombre de trajets aidés ou le montant de la prise en charge par la puissance publique. Sur la base de l’examen des modalités de prise en charge d’un trajet simple entre les îles Loyauté et Nouméa, la chambre constate que, si le montant de l’aide versée par l’agence a été maintenue à 5 300 F CFP depuis 2018, à partir de 2021 le montant restant à la charge du bénéficiaire devient variable. Le taux d’aide par billet sur ce type de trajet s’élève à 40 %, la part supportée jusqu’en 2020 par Air Calédonie ayant été transférée à partir de 2021 sur l’usager. Cependant, malgré ces ajustements, le coût du dispositif n’a cessé d’augmenter, représentant un total de 2,9 Md F CFP pour la puissance publique entre 2019 et 2024.
Coût financier du dispositif d’aide à la continuité pays
Source : chambre territoriale des comptes d’après les courriers de validation de la direction de l’aviation civile
En effet, le nombre de titulaires de la carte transport, dont la délivrance ouvre droit au bénéfice de l’aide, a fortement évolué, dépassant la population éligible telle qu’elle ressort des données du recensement de la population. Les modalités d'obtention de la carte, notamment l'acceptation d'attestations d'hébergement, ont facilité des abus, rendant difficile la vérification de la résidence effective des bénéficiaires. Aggravée par l'absence de mesures de contrôle efficaces, cette situation a engendré un surcoût injustifié pour l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie pouvant être estimé à 100 MF CFP par an en 2023 et 2024. La possibilité prévue par la délibération du 9 janvier 2012 de donner délégation aux communes pour la délivrance de la carte transport, qui aurait pu faciliter un meilleur contrôle, n’a pas été mise en œuvre. En outre, alors que l’aide à la continuité pays était, selon la délibération précitée, incompatible avec les aides accordées par les provinces au titre d’un dispositif d’aide au transport à vocation sociale, aucun partage d'informations entre collectivités n’a été mis en place pour s’assurer du respect de cette disposition.
La délégation de la gestion du dispositif à la société Air Calédonie, par conventions annuelles successives, a également contribué à une dépendance de l’agence vis-à-vis du prestataire aérien en ce qui concerne la disponibilité et la fiabilité de l'information. La reprise de la gestion du dispositif par l'agence à partir de 2025 est de nature à améliorer la maîtrise des données et des contrôles, mais des mesures règlementaires supplémentaires sont nécessaires pour garantir une attribution plus rigoureuse et éviter les dérives financières observées. À la date du contrôle de la chambre, un projet de délibération portant réforme du dispositif d’aide à la continuité pays avait été élaboré mais n’avait encore été soumis au congrès. Dans l’attente, les droits des usagers titulaires d’un carte transport délivrée en 2024 avaient été prorogés jusqu’au 31 août 2025 sur la base d’une simple annonce du gouvernement, sans aucun fondement réglementaire, situation porteuse de risques juridiques. La délibération relative aux nouvelles modalités de l’aide à la continuité pays a été adoptée par le congrès le 29 juillet 2025. Elle prévoit, à titre transitoire, des ajustements quant aux justificatifs demandés pour l’attribution de la carte transport et au nombre de trajets et aidés, dans l’attente d’une réforme plus profonde prévue pour 2026, intégrant de nouveaux critères pour l’attribution de l’aide.
La mise en place d’une condition de ressources pour être éligible au dispositif et le renforcement des contrôles pour s'assurer que seuls les résidents éligibles bénéficient de l'aide permettraient une meilleure maîtrise financière de ce dispositif. Un ciblage des aides sur les déplacements répondant à des finalités précises (emploi, études, santé, etc.) doit en outre être envisagé. La mise en place de conventions avec les communes pour les associer à la mise en œuvre du dispositif peut permettre de limiter les abus. Enfin, une communication claire et transparente sur les critères d'éligibilité et les modalités de contrôle est essentielle pour garantir l'équité et la pérennité du dispositif.
Un soutien financier pour les lignes aériennes à faible trafic qui s’est interrompu face aux crises
Le dispositif de soutien aux lignes aériennes à faible trafic est également un outil clé de la politique de continuité territoriale de la Nouvelle-Calédonie. Il vise à maintenir des liaisons aériennes domestiques structurellement déficitaires telles que les dessertes inter-îles, Nouméa-Koné, Nouméa-Koumac, Koumac-Bélep et Nouméa-Touho. Cette politique a pour objectif d’atténuer les contraintes de l’insularité et de l’éloignement, faciliter l’accès à l’emploi et aux services publics, soutenir le développement touristique et le rééquilibrage territorial.
Entre 2019 et 2024, l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie a alloué près de 1 435 MF CFP de subventions directes aux compagnies aériennes domestiques, dont 857 MF CFP pour le financement des dessertes en province Nord (60 %) et 578 MF CFP pour les dessertes inter-îles (40 %).
Répartition des subventions budgétées et versées par province entre 2019 et 2024
Source : chambre territoriale des comptes d’après les données recueillies.
La province des îles Loyauté a complété le financement des dessertes inter-îles en octroyant à Air Loyauté une compensation financière de près de 325 MF CFP. L’aide publique globale s’élève ainsi à 1 760 MF CFP pour un trafic total de 64 413 passagers, soit une aide publique moyenne par passager de 27 314 F CFP entre 2019 et 2024.
Toutefois, cette moyenne masque des disparités importantes entre les dessertes en termes d’infrastructures (conformité, sécurité, longueur de piste), de fréquentation, et d’aide publique par passager. Certaines dessertes affichent un coefficient de remplissage très faible, et par voie de conséquence un montant moyen d’aide publique par passager élevé. La chambre observe qu’en 2019, année de référence (hors impacts de la crise sanitaire et des émeutes de mai 2024 en Nouvelle-Calédonie), le coefficient moyen annuel de remplissage s’établissait à 28 % pour la desserte Nouméa-Koné, 42 % pour les dessertes inter-îles, 45 % pour la desserte de Koumac-Bélep et 11 % pour celle de Nouméa-Touho. À titre comparatif, en 2019, le coefficient moyen de remplissage du trafic domestique polynésien s’élevait à 75 %. Par voie de conséquence, le montant moyen d’aide publique par passager est élevé, dépassant ainsi 124 000 F CFP par passager pour la desserte de Touho en 2019-2020, avant l’interruption de cette desserte.
Compensation moyenne par passager versée par l’agence par desserte entre 2019 et 2024
Source : chambre territoriale des comptes d’après les données recueillies.
Ces écarts soulèvent des interrogations quant à la pertinence de l’offre de dessertes au regard d’autres modes de transports possibles, notamment routier. En outre, le recours pour l’octroi des aides publiques à des conventions annuelles, sans aucune garantie de continuité dans le temps, n’offre pas une visibilité suffisante aux opérateurs et aux usagers.
L’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie a en outre, entre 2019 et 2024, accordé d’importants soutiens directs à l’équilibre d’exploitation de la compagnie Air Calédonie. Ces soutiens ont représenté 2 634 MF au total sur la période examinée par la chambre, en incluant les engagements souscrits jusqu’en 2027 pour le remboursement des échéances d’un prêt garanti par l’État.
Au total, l’engagement financier de l’agence en faveur de la desserte aérienne domestique de la Nouvelle-Calédonie peut ainsi être estimé à 7 MdF CFP depuis 2019 (cumul des aides pour les dispositifs de continuité territoriale et des aides directes précitées).
La dégradation de la situation des finances publiques locales impose un meilleur ciblage des aides publiques en faveur des dessertes aériennes afin de vérifier leur capacité à générer un effet de levier pour les acteurs publics et privés et de répondre à un réel besoin des usagers, ceci pouvant conduire a contrario à privilégier, dans certains cas, une desserte routière ou maritime. Ces choix doivent être éclairés par une stratégie en matière de desserte aérienne, intégrée dans une vision plus globale du transport et de la mobilité en Nouvelle-Calédonie, portée par la Nouvelle-Calédonie, accompagnée d’un plan d’action piloté à l’aide d’indicateurs de suivi et de performance.
La mise en place de conventions pluriannuelles avec les transporteurs aériens pour le soutien des lignes à faible trafic jugées prioritaires offrira une meilleure visibilité des recettes prévisionnelles, permettant ainsi aux compagnies de planifier leurs investissements et d’assurer la stabilité et la pérennité de l’offre aux usagers. Selon la chambre, ce conventionnement peut s’inscrire dans une délégation de service public pour la desserte aérienne intérieure de la Nouvelle-Calédonie, procédure permettant de sélectionner les offres les plus efficaces et innovantes, tout en assurant la transparence dans l’allocation des fonds publics et l'équité dans l'attribution des contrats.
Des aides pour le renouvellement de la flotte des compagnies aériennes qui ont pris des formes disparates
La Nouvelle-Calédonie et l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie sont intervenues de façon récurrente pour soutenir les programmes de renouvellement de la flotte des compagnies aériennes. Ces interventions ont pris des formes diverses : subvention, apport en capital, garantie d’emprunt. Elles témoignent de l’appui important apporté par la puissance publique au secteur aérien en Nouvelle-Calédonie.
La double intervention de la Nouvelle-Calédonie et de l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie, alors même que cette dernière a été conçue en tant qu’outil de financement du secteur aérien, nuit toutefois à la lisibilité des aides publiques.
Si les projets d’acquisition d’aéronefs relèvent de la stratégie commerciale propre à chaque transporteur aérien, l’actionnariat très majoritairement public des compagnies aériennes calédoniennes appelle de la Nouvelle-Calédonie une vigilance particulière quant aux plans de financement liés à ces acquisitions et sur les engagements hors bilan qui en découlent. En mai 2025, plusieurs projets d’acquisition de nouveaux aéronefs (compagnies Aircalin et Air Loyauté) étaient en cours d’examen.
La chambre formule, au terme de son contrôle, cinq recommandations et deux rappels du droit pour améliorer le pilotage et l’efficience de la politique de continuité territoriale de la Nouvelle-Calédonie.
RECOMMANDATIONS
