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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ
TERRITORIALE
(Nouvelle-Calédonie et agence pour la
desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie)
Exercices 2019 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a
été délibéré par la chambre le 3 septembre 2025.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
2
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
3
TABLE DES MATIERES
SYNTHÈSE
................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
..........................................................................................
11
RAPPELS DU DROIT
............................................................................................
11
PROCÉDURE
..........................................................................................................
12
INTRODUCTION
.....................................................................................................
13
1 UN PARTAGE DES COMPETENCES EN MATIERE DE TRANSPORT
AERIEN, UNE ABSENCE DE CADRE STRATEGIQUE POUR LA
POLITIQUE DE CONTINUITE TERRITORIALE
..............................................
18
1.1 Une compétence en matière de desserte aérienne du territoire partagée
entre l’État et la Nouvelle
-Calédonie
...............................................................
18
1.2
Une mise en œuvre de la politique de continuité
territoriale déterminée
par la répartition des compétences entre l’État et la Nouvelle
-Calédonie
.......
20
1.2.1
La continuité territoriale avec l’hexagone
...............................................
20
1.2.2 La continuité territoriale au sein du territoire calédonien
.......................
21
1.3
L’absence de cadre stratégique pour la politique de continuité territoriale
.....
22
2 PRINCIPAL INSTRUMENT DE LA POLITIQUE DE CONTINUITE
TERRITORIALE DE LA NOUVELLE-
CALEDONIE, L’AGENCE POUR
LA DESSERTE AERIENNE DE LA NOUVELLE-CALEDONIE
PRESENTE DES FRAGILITES DANS SON FONCTIONNEMENT
.................
26
2.1
Un rôle d’instrument financier, qui s’est élargi aux aides à la continuité
territoriale
.........................................................................................................
26
2.2
Des moyens financiers pour l’exercice des missions de l’agence qui
tendent à se restreindre
.....................................................................................
29
2.3 Une gouvernance qui présente des fragilités
....................................................
32
2.3.1
Le conseil d’administration
.....................................................................
32
2.3.2
Le président du conseil d’administration
................................................
34
2.4 Une organisation administrative peu étoffée
....................................................
36
2.5
Un cadre à fixer pour l’exercice des missions de l’agence, un rôle à
clarifier
.............................................................................................................
37
2.5.1
Une convention d’objectifs et de moyens
dont la portée doit être
renforcée
..................................................................................................
37
2.5.2
Un rôle de l’agence à clarifier
.................................................................
38
2.5.3
Un projet d’établissement à établir
..........................................................
39
3 DES DISPOSITIFS DE SOUTIEN A LA CONTINUITÉ TERRITORIALE
COUTEUX, INSUFFISAMMENT ENCADRÉS ET CONTROLÉS
...................
41
3.1
Un dispositif d’aide à la continuité pays mal encadré qui conduit à des
dérives
..............................................................................................................
42
3.1.1 Un dispositif conçu initialement comme transitoire, destiné aux
résidents des communes insulaires
..........................................................
42
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
4
3.1.2
Une mise en œuvre du dispositif déléguée à la société Air
Calédonie jusqu’en 2024, un processus en cours de reprise de la
gestion par l’agence
.................................................................................
44
3.1.3
Une dérive financière du dispositif, résultat d’une absence de
contrôle et d’une inertie des décideurs
....................................................
48
3.1.4
Bilan et perspectives d’évolution du dispositif
.......................................
56
3.2
Un soutien aux lignes aériennes à faible trafic qui n’a pas été maintenu
.........
61
3.2.1
Un dispositif de subventionnement s’inscrivant dans le cadre de
conventions annuelles, pour un coût élevé mais qui a beaucoup
fluctué
......................................................................................................
61
3.2.2
Des soutiens qui ont progressivement cessé et un montant d’aide
publique par passager très variable selon les dessertes
...........................
69
3.2.3 Un cadre à redéfinir pour le soutien aux lignes à faible trafic
................
77
3.3 Des aides au renouvellement de la flotte des compagnies aériennes selon
des modalités disparates
...................................................................................
80
3.3.1 Les aides pour la flotte de la compagnie Aircalin
...................................
80
3.3.2 Les aides pour la flotte des compagnies assurant les liaisons
domestiques
.............................................................................................
81
3.3.3 Synthèse sur les aides pour le renouvellement de la flotte des
compagnies
..............................................................................................
82
CONCLUSION
.........................................................................................................
84
ANNEXES
................................................................................................................
85
Annexe n° 1. Déroulement de la procédure
...........................................................
86
Annexe n° 2. Tableau de suivi de la mise en œuvre des recommandations du
précédent rapport de la chambre concernant l’agence pour la desserte
aérienne de la Nouvelle-Calédonie délibéré le 12 août 2010
...........................
88
Annexe n° 3. Tableau récapitulatif des recommandations proposées et de
leur mise en œuvre au cours de la procédure du contrôle des comptes et
de gestion du présent rapport
............................................................................
91
Annexe n° 4. Tableau des recommandations mises en œuvre au cours du
contrôle
.............................................................................................................
93
Annexe n° 5. Comptes de résultat de l’agence pour la desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie
..........................................................................................
94
Annexe n° 6. Bilans de l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie
..........................................................................................................
96
Annexe n° 7. Plan d’action du schéma global des transports et de la mobilité
en matière de transport aérien
..........................................................................
98
Annexe n° 8.
Evolution de la prise en charge du dispositif continuité pays
.........
99
Annexe n° 9.
Nombre de coupons utilisés par bénéficiaires inscrits en 2023
....
100
Annexe n° 10.
Récapitulatif des conventions annuelles pour le
subventionnement des lignes aériennes à faible trafic
...................................
101
REPONSE
...............................................................................................................
102
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie a inscrit à son programme
2025 une enquête sur la politique de continuité territoriale
afin d’examiner
sa soutenabilité
financière et son adéquation aux besoins de la population et, en particulier, la nature, le coût et
l’efficience des dispositifs mis en œuvre et leurs limites éventuelles. Cette enquête s’inscrit
dans le cadre de travaux communs des juridictions financières portant sur l’exercice du droit à
la mobilité.
La politique de continuité territoriale répond à des enjeux de cohésion sociale et
territoriale. Elle présente une acuité particulière en Nouvelle-Calédonie, eu égard à la situation
géographique du territoire, marquée par l’insularité et la répartition inégale des populations,
activités et services, en dépit des efforts faits en matière de rééquilibrage.
La chambre a centré son contrôle sur la continuité territoriale par voie aérienne, compte
tenu de l’importance que revêt
en Nouvelle-Calédonie le transport aérien, secteur se
caractérisant par un haut niveau d’intervention publique
. Le contrôle a été ouvert auprès de la
Nouvelle-
Calédonie et de son établissement public, l’agence pour la desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie, pour les exercices 2019 et suivants.
Une absence de cadre stratégique pour la politique de continuité territoriale
Aux termes des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-
Calédonie, celle-ci
est compétente en matière de desserte aérienne domestique, l’État étant
quant à lui compétent pour la desserte entre la Nouvelle-Calédonie et la France hexagonale.
Cette répartition n’est toutefois pas cloisonnée
: ainsi, jusqu’en 2020, la Nouvelle
-Calédonie a
assuré l’instruction des demandes dans le cadre du dispositif étatique d’aide à la continuité
territoriale avec l’hexagone.
S’inscrivant dans cette répartition des compétences et fondée sur un objectif de cohésion
sociale et territoriale, la politique de continuité territoriale s’exprime selon deux modalités
principales : des aides permettant de minorer le coût du déplacement aérien pour les citoyens,
facilitant ainsi leurs déplacements, et des aides accordées aux compagnies aériennes pour le
fonctionnement de certaines lignes à faible trafic, afin de maintenir un niveau de desserte
satisfaisant des espaces insulaires ou géographiquement éloignés.
Cette politique souffre toutefois d’une absence de cadre stratégique clair.
Le schéma
global des transports et de la mobilité de la Nouvelle-Calédonie, finalisé en 2015, qui prévoyait
une approche globale des enjeux de mobilité, n'a jamais été adopté par le congrès et ses actions
les plus structurantes
, à l’instar du
rapprochement des compagnies aériennes ou du transfert du
trafic commercial de l'aérodrome de Nouméa-Magenta à celui de la Tontouta n'ont pas été mises
en œuvre
.
Plusieurs démarches ont pourtant été engagées pour mieux structurer l’exercice par la
Nouvelle-
Calédonie de sa compétence, à l’instar d’un projet de délibération d’orientation du
transport et de la mobilité et d’un
projet de
mise en place d’une délégation de service public en
matière de desserte aérienne domestique, mais elles n’ont pas abouti.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
6
La défini
tion d’
une stratégie de desserte aérienne du territoire, sur laquelle la chambre
a déjà appelé l’attention lors de précédents travaux, apparaît ainsi indispensable. Celle
-ci doit
être soumise à l'adoption du congrès qui doit être destinataire, chaque année
, d’un compte rendu
de
sa mise en œuvre.
Une politique portée par l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie, établissement dont le fonctionnement présente des fragilités
Établissement public de la Nouvelle-Calédonie créé par la délibération du congrès
n°128 du 20 novembre 2000 avec pour objet de garantir une desserte aérienne pérenne, régulière
et adaptée au territoire, l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie (ADANC)
est, depuis l’élargissement de ses missions en 2016, le principal instrument de mise en œuvre
de la politique de continuité territoriale du territoire. Elle est l’actionnaire quasi exclusif de la
compagnie Air Calédonie International (Aircalin) qui assure la continuité territoriale avec
l’hexagone
.
Jusqu’à juillet 2025,
elle
n’
était
en revanche pas présente au capital d’Air
Calédonie, opérateur principal pour la desserte intérieure du territoire, qui était majoritairement
détenu par la Nouvelle-Calédonie. Par délibération du 21 juillet 2025, les parts détenues par la
Nouvelle-
Calédonie ont été transférées à l’agence.
Le regroupement des parts des deux sociétés
sous l’égide du même actionnaire
doit permettre de piloter de façon globale et cohérente les
enjeux de desserte aérienne du territoire.
L’agence bénéficie pour l’exercice de ses missions d’une affectation de produits fiscaux
(taxe générale sur la consommation)
dont le montant s’élève à 1,9 MdF CFP en 2024, contre
2,7 MdF CFP par an en moyenne entre 2019 et 2023. En conséquence de la diminution de ses
ressources affectées et d’un important accroissement de ses charges suite aux soutiens accordés
aux compagnies aériennes en situation difficile, sa situation financière, c
onfortable jusqu’en
2023, s’est dégradée en 2024
, remettant en question sa capacité à poursuivre ses interventions
en faveur du transport aérien à la même hauteur que précédemment.
La chambre constate que la gouvernance de cette agence, dont l’organisation reste très
peu étoffée, présente plusieurs fragilités, ce qu’illustrent l’absence récurrente de quorum pour
les réunions du conseil d’administration
et la vacance du poste de vice-président entre 2021 et
2025.
Évoqué à plusieurs reprises ces dernières années, le projet de transformation de l’agence
pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie en agence des transports et de la mobilité,
englobant l’ensemble des modes de transport, ne s’est à ce jour pas con
crétisé. Cette évolution
majeure nécessitera, selon la chambre,
un meilleur fonctionnement du conseil d’administration
de l’agence et une mise à niveau de son organisation.
Alors que cela est prévu par sa délibération institutive, l’agence n’a pas adopté de projet
d’établissement. En outre, ses relations avec la Nouvelle
-Calédonie doivent être mieux
encadrées, en renforçant la portée de la convention d’objectifs et de moyens liant les deux
entités, qui doit
être soumise à l’approbation du conseil d’administration et faire l’objet d’un
suivi annuel sur la base des indicateurs liés aux objectifs financiers et opérationnels attendus.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
7
L’aide à
la continuité pays, un dispositif mal encadré et dont le coût est
croissant
Dispositif phare de la politique de continuité territoriale de la Nouvelle-Calédonie,
l’aide à la continuité pays a été créée par délibération du congrès du 9 janvier 2012, dans un
contexte de crise, et était initialement conçue comme transitoire. Elle vise à faciliter les
déplacements des résidents des communes insulaires (îles Loyauté, île des Pins et Bélep) vers
la grande t
erre, via la prise en charge par la collectivité publique d’une partie du coût du billet.
Ce dispositif, dont l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie porte
depuis 2016 le financement, contribue de façon très significative à la fréquentation des lignes
d’Air Calédonie, principale compagnie assurant la desserte intérieure.
Les trajets réalisés avec
le bénéficie d’un coupon « continuité pays » ont
en effet représenté, en moyenne, entre 2019 et
2024
, près d’un tiers (31 %) de l’ensemble des trajets réalisés par la
compagnie à destination
des îles Loyauté et de
l’île des Pins, et jusqu’à
42 % en 2024.
Le dispositif d’aide à la continuité pays
a connu plusieurs évolutions réglementaires
visant à limiter le nombre de trajets aidés ou le montant de la prise en charge par la puissance
publique.
Sur la base de l’examen des modalités de prise en charge d’un trajet simple entre les
îles Loyauté et Nouméa, la chambre constate que, si le montant de l’aide versée par l’agence a
été maintenue à 5 300 F CFP depuis 2018, à partir de 2021 le montant restant à la charge du
bénéficiaire devient variable. Le taux d’aide par billet sur ce type de trajet s’élève à 40 %, la
part supportée jusqu’en 2020 par Air Calédonie ayant été transférée à partir de 2021 sur
l’usager.
Cependant, malgré ces ajustements, le coût du dispositif
n’a cessé d’augmenter,
représentant un total de 2,9 Md F CFP pour la puissance publique entre 2019 et 2024.
En effet, le nombre de titulaires de la carte transport, dont la délivrance ouvre droit au
bénéfice de l’aide, a fortement évolué, dépassant la population éligible telle qu’elle ressort des
données du recensement de la population. Les modalités d'obtention de la carte, notamment
l'acceptation d'attestations d'hébergement, ont facilité des abus, rendant difficile la vérification
de la résidence effective des bénéficiaires. Aggravée par l'absence de mesures de contrôle
efficaces, cette situation a engendré un surcoût
injustifié pour l’agence pour la desserte aérienne
de la Nouvelle-Calédonie pouvant être estimé à 100 MF CFP par an en 2023 et 2024. La
possibilité prévue par la délibération du 9 janvier 2012 de donner délégation aux communes
pour la délivrance de la carte transport, qui aurait pu faciliter un meilleur contrôle, n’a pas été
mise en œuvre. En outre, alors que l’aide à la continuité pay
s était, selon la délibération précitée,
incompatible avec les aides accordées par les provinces au titre d’un dispositif d’
aide au
transport à vocation sociale, aucun partage d'informations entre collectivités n’a été mis en
place pour s’assurer du respect de cette disposition.
La délégation de la gestion du dispositif à la société Air Calédonie, par conventions
annuelles successives, a également contribué à une dépendance
de l’agence
vis-à-vis du
prestataire aérien en ce qui concerne la disponibilité et la fiabilité de l'information. La reprise
de la gestion du dispositif par l'agence à partir de 2025 est de nature à améliorer la maîtrise des
données et des contrôles, mais des mesures règlementaires supplémentaires sont nécessaires
pour garantir une attribution plus rigoureuse et éviter les dérives financières observées. À la
date du contrôle de la chambre, un projet
de délibération portant réforme du dispositif d’aide à
la continuité pays avait été élaboré mais
n’avait
encore
été soumis au congrès. Dans l’attente,
les droits des usagers titulaires d’un carte transport délivrée en 2024
ont été prorogés sans aucun
fondement réglementaire, situation porteuse de risques juridiques. La délibération relative aux
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
8
nouvelles modalités de l’aide à la continuité pays
, adoptée par le congrès le 29 juillet 2025, a
remédié à cette situation. Elle prévoit, à titre transitoire, des ajustements quant aux justificatifs
demandés pour l’attribution de la carte transport et au nombre de trajets et aidés, dans l’attente
d’une réforme plus profonde prévue pour 2026, intégrant de nouveaux critères pour l’attribution
de l’aide
.
La mise en place d’
une condition de ressources pour être éligible au dispositif et le
renforcement des contrôles pour s'assurer que seuls les résidents éligibles bénéficient de l'aide
permettraient une meilleure maîtrise financière de ce dispositif. Un ciblage des aides sur les
déplacements répondant à des finalités précises (emploi, études, santé, etc.) doit en outre être
envisagé. La mise en place de conventions avec les communes pour les associer à la mise en
œuvre du dispositif peut permettre de limiter les abus.
Enfin, une communication claire et
transparente sur les critères d'éligibilité et les modalités de contrôle est essentielle pour garantir
l'équité et la pérennité du dispositif.
Un soutien financier pour les lignes aériennes à faible trafic
qui s’est
interrompu face aux crises
Le dispositif de soutien aux lignes aériennes à faible trafic est également un outil clé de
la politique de continuité territoriale de la Nouvelle-Calédonie. Il vise à maintenir des liaisons
aériennes domestiques structurellement déficitaires telles que les dessertes inter-îles, Nouméa-
Koné, Nouméa-Koumac, Koumac-Bélep et Nouméa-Touho. Cette politique a pour objectif
d’atténuer les contraintes de l’insularité et de l’éloignement,
de
faciliter l’accès à l’emploi et
aux services publics et de soutenir le développement touristique et le rééquilibrage territorial.
Entre 2019 et 2024, l’agence
pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie a alloué
près de 1 435 MF CFP de subventions directes aux compagnies aériennes domestiques, dont
857 MF CFP pour le financement des dessertes en province Nord (60 %) et 578 MF CFP pour
les dessertes inter-îles (40 %). La province des îles Loyauté a complété le financement des
dessertes inter-îles en octroyant à Air Loyauté une compensation financière de près de
325 MF
CFP. L’aide publique globale s’élève ainsi à 1 760
MF CFP pour un trafic total de 64
413 passagers, soit une aide publique moyenne par passager de 27 314 F CFP entre 2019 et
2024.
Toutefois, cette moyenne masque des disparités importantes entre les dessertes en
termes d’infrastructures (conformité, sécurité, longueur de piste), de fréquentation, et d’aide
publique par passager. Certaines dessertes affichent un coefficient de remplissage très faible, et
par voie de conséquence
un montant moyen d’aide publique par passager élevé
. La chambre
observe qu’en 2019, année de référence (hors impacts de la crise sanitaire et des émeutes de
mai 2024 en Nouvelle-Calédonie), le coefficient moyen
annuel de remplissage s’établissait à
28 % pour la desserte Nouméa-Koné, 42 % pour les dessertes inter-îles, 45 % pour la desserte
de Koumac-Bélep et 11 % pour celle de Nouméa-Touho. À titre comparatif, en 2019, le
coefficient moyen de remplissage du trafi
c domestique polynésien s’élevait à 75 %.
Par voie
de conséquence, le montant moyen d’aide
publique par passager est élevé, dépassant ainsi 124
000 F CFP par passager pour la desserte de Touho en 2019-
2020, avant l’interruption de cette
desserte. Ces écar
ts soulèvent des interrogations quant à la pertinence de l’offre de dessertes au
regard d’autres modes de transports possibles, notamment routier.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
9
Selon la chambre, le recours pour l’octroi des aides publiques à des conventions
annuelles, sans aucune garantie de continuité dans le temps, n’offre pas une visibilité suffisante
aux opérateurs et aux usagers. La mise en place de conventions pluriannuelles avec les
transporteurs aériens pour le soutien des lignes à faible trafic jugées prioritaires offrirait une
meilleure visibilité des recettes prévisionnelles, permettant ainsi aux compagnies de planifier
leurs investissements et d’assurer la stabilité et
la pérennité de l’offre aux usagers. Ce
conventionnement peut s’inscrire dans une délégation de service public pour la desserte
aérienne intérieure de la Nouvelle-Calédonie, procédure permettant de sélectionner les offres
les plus efficaces et innovantes,
tout en assurant la transparence dans l’allocation des fonds
publics et l'équité dans l'attribution des contrats.
L’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie a en outre, sur la période
de 2019 à
2024, accordé d’importants soutiens directs à l’équilibre d’
exploitation de la
compagnie Air Calédonie. Ces soutiens ont représenté 2 634 MF au total sur la période
examinée par la chambre, en incluant les engagements souscrits jusqu’en 2027 pour le
remboursement des échéances d
’un
prêt garanti par l’État.
Au total, l’engagement financier de l’agence en faveur de la desserte aérienne
domestique de la Nouvelle-Calédonie peut ainsi être estimé à 7 MdF CFP depuis 2019 (cumul
des aides pour les dispositifs de continuité territoriale et des aides directes précitées).
La dégradation de la situation des finances publiques locales impose un meilleur ciblage
des aides publiques en faveur des dessertes aériennes afin de vérifier leur capacité à générer un
effet de levier pour les acteurs publics et privés et de répondre à un réel besoin des usagers, ceci
pouvant conduire a contrario à privilégier, dans certains cas, une desserte routière ou maritime.
Ces choix doivent être éclairés par une stratégie en matière de desserte aérienne, intégrée dans
une vision plus globale du transport et de la mobilité en Nouvelle-Calédonie, portée par la
Nouvelle-
Calédonie, accompagnée d’un plan d’action
piloté à l’aide d’indicateurs de suivi et
de performance.
Des aides pour le renouvellement de la flotte des compagnies aériennes qui
ont pris des formes disparates
La Nouvelle-
Calédonie et l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie
sont intervenues de façon récurrente pour soutenir les programmes de renouvellement de la
flotte des compagnies aériennes. Ces interventions ont pris des formes diverses : subvention,
apport en capital, garantie d’emprunt. Elles témoignent de l’appui important apporté par la
puissance publique au secteur aérien en Nouvelle-Calédonie.
La double intervention de la Nouvelle-
Calédonie et de l’agence pour la desserte aérienne
de la Nouvelle-
Calédonie, alors même que cette dernière a été conçue en tant qu’outil de
financement du secteur aérien, nuit toutefois à la lisibilité des aides publiques.
S
i les projets d’acquisition d’aéronefs relèvent de la stratégie commerciale propre à
chaque transporteur aérien, l’actionnariat très majoritairement public des compagnies aériennes
calédoniennes appelle de la Nouvelle-Calédonie une vigilance particulière quant aux plans de
financement liés à ces acquisitions et sur les engagements hors bilan qui en découlent. En mai
2025
, plusieurs projets d’acquisition de nouveaux aéronefs (compagnies Aircalin et Air
Loyauté) étaient en cours d’examen.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
10
La chambre formule, au terme de son contrôle, cinq recommandations et deux rappels
du droit pour améliorer le
pilotage et l’efficience de
la politique de continuité territoriale de la
Nouvelle-Calédonie.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
11
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(réitérée) (Nouvelle-Calédonie) : Définir une stratégie de desserte
aérienne de la Nouvelle-
Calédonie pour la mise en œuvre du principe de continuité territoriale,
la soumettre à l’adoption du congrès et lui rendre compte annuellement de sa mise en œuvre
(échéance : 2026).
Recommandation n° 2.
(ADANC) : Veiller au respect des dispositions de la délibération n°128
du 20 novembre 2000 régissant le fonctionnement du conseil d’administration (délais de
convocation, établissement de procès-verbaux et comptes rendus sommaires des réunions) en
sensibi
lisant les administrateurs à la nécessité d’assiduité à ses réunions et pourvoir le poste de
vice-président (échéance : 2025).
Recommandation n° 3.
(Nouvelle-Calédonie et ADANC) : Conclure une nouvelle convention
d’objectifs et de moyens précisant les conditions d’exercice de l’ensemble des missions de
l’agence la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie, les objectifs financiers et opérationnels
attendus et indicateurs associés, et en assurer un suivi annuel (échéance : 2026).
Recommandation n° 4.
(Nouvelle-Calédonie) : Mettre en place une condition de ressources
afin de bénéficier du dispositif d’aide à la continuité pays et envisager un ciblage des aides sur
les déplacements correspondant à des finalités précises (échéance : 2026).
Recommandation n° 5.
(Nouvelle-Calédonie) : Mettre en place un conventionnement
pluriannuel pour les lignes aériennes à faible trafic dans le cadre d’une délégation de service
public pour la desserte aérienne intérieure de la Nouvelle-Calédonie (échéance : 2027).
RAPPELS DU DROIT
Rappel du droit n°1.
(ADANC) : Indiquer en annexe du budget primitif et du compte
administratif la participation de l’agence au capital des sociétés Aircalin et Air Calédonie,
conformément à l’instruction budgétaire et comptable M52 (échéance
: 2026).
Rappel du droit n°2
. (ADANC) : Doter l’agence d’un projet d’établissement en cohérence
avec la convention d’objectifs et de moyens avec la Nouvelle
-Calédonie, conformément aux
articles 8 et 10 de la délibération du 20 novembre 2000 portant création de l’agence (échéance
:
2026).
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
12
PROCÉDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion, défini à l’article L. 262
-6 du code des
juridictions financières, consiste à vérifier, sur pièces et sur place, la régularité des recettes et
des
dépenses et l’emploi régulier des crédits, fonds et valeurs et à examiner la régularité des
actes de gestion, l’économie des moyens mis en œuvre et l’évaluation des résultats atteints par
rapport aux objectifs fixés par l’organe délibérant.
Dans le cadre d’une enquête
des juridictions financières portant sur
l’exercice du droit
à la mobilité, la chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie a procédé, en
application de l’article LO.262
-2 du code des juridictions financières, au contrôle des comptes
et de la gestion de la Nouvelle-
Calédonie et de l’agence pour la desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie. Ce contrôle a été inscrit au programme 2025 de la chambre et couvre les
exercices à partir de 2019.
Le contrôle a été mené selon les dispositions prévues par le code des juridictions
financières, précisées par le recueil des normes professionnelles applicables aux chambres
régionales et territoriales des comptes. Trois principes fondamentaux gouvernent l
’exécution
des travaux de la chambre
: l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance
institutionnelle de la chambre et l’indépendance statutaire de ses magistrats garantissent que les
contrôles effectués et les conclusions tirées le s
ont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les observations faites et recommandations formulées sont
systématiquement soumises aux personnes ou responsables des organismes concernés et
qu’elles ne sont rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y
a
lieu, audition. Les réponses obtenues au rapport d’observations définitives sont présentées en
annexe du document publié.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes de
la procédure et les observations sont examinées et délibérées de façon collégiale par une
formation comprenant au moins trois magistrats.
Les différentes étapes de la procédure sont présentées en annexe n° 1.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
13
INTRODUCTION
La chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie a inscrit à son programme
202
5 une enquête sur la politique de continuité territoriale afin d’examiner
sa soutenabilité
financière et son adéquation aux besoins de la population et, en particulier, la nature, le coût et
l’efficience des dispositifs mis en œuvre et leurs limites éventuelles.
Cette
politique n’avait
,
jusqu’à présent, pas fait l’objet d’un contrôle spécifique par la chambre.
1
La continuité territoriale, enjeu majeur pour les territoires ultramarins
La continuité territoriale est un principe de service public ayant pour objet de faciliter
les déplacements
des citoyens entre les territoires d’un
État.
2
Elle répond ainsi à une logique de
cohésion sociale et territoriale. Elle «
prend la plupart du temps la forme de financements
publics à destination des entreprises privées qui seraient, en l’absence de tels financements,
dans l’impossibilité économique de maintenir des liaisons
–
maritimes ou aériennes le plus
souvent
».
3
En ce sens, la continuité territoriale intéresse tout particulièrement les territoires
insulaires, notamment ultramarins. La loi n°2017-256 du 28 février 2017 de programmation
relative à l’égalité réelle outre
-mer souligne les enjeux de souveraineté et de cohésion
territoriale qui la sous-tendent : «
La mise en place et le maintien de liaisons territoriales
continues entre les différentes composantes du territoire de la République constituent un enjeu
de souveraineté et une priorité de l'action de l'État.
La continuité territoriale s'entend du
renforcement de la cohésion entre les différents territoires de la République, notamment les
territoires d'outre-mer, et de la mise en place ou du maintien d'une offre de transports continus
et réguliers à l'intérieur de ces territoires et entre ces territoires et la France hexagonale
»
(article 2).
Un rapport
d’information sur la continuité territoriale outre
-mer, rédigé en 2023 au nom
de la délégation sénatoriale aux outre-
mer, a toutefois mis en évidence l’écart entre les
ambitions affichées et les résultats obtenus, soulignant, au-delà de la question des liaisons vers
l’hexagone,
souvent onéreuses, «
une continuité intérieure ou régionale compliquée ou
dégradée comme en Guyane avec les communes de l’intérieur ou vers les Antilles, au sein de
l’archipel guadeloupéen, de Saint
-Barthélemy ou Saint-Martin vers la Guadeloupe, entre les
îles Loyauté et Nouméa, entre Saint-Pierre-et-Miquelon et son voisin canadien, entre Futuna
et Wallis ou plus encore en Polynésie française avec ses myriades d’îles habitées dispersées
sur une superficie grande comme l’Eur
ope.
»
1
La chambre a publié en 2010 un rapport
sur la gestion de l’agence pour la desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie. Ce contrôle a toutefois été axé sur la desserte aérienne externe du territoire et les relations
avec la compagnie Aircalin, la question de la continuité territoriale ne faisant
pas l’objet d’un examen spécifique.
Le récapitulatif des suites données à ce rapport, fondé sur les réponses
de l’agence et les constats faits au cours de
l’instruction, figure en annexe au présent rapport.
2
Le principe de continuité territoriale n’est pas propre à la France. Il est ainsi mis en œuvre par plusieurs
États européens vis-à-vis de leurs territoires insulaires ou ultramarins (cf. Étude de législation comparée sur les
dispositifs de continuité terr
itoriale dans d’autres États européens, Sénat, 2023).
3
« La continuité territoriale en droit public français », M. Lavaine, Revue du droit public 2018,
p.457.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
14
Le principe de continuité territoriale comporte donc, pour les territoires ultramarins, une
double dimension, externe (vis-à-
vis de la France hexagonale) et interne (à l’intérieur du
territoire considéré).
Des enjeux particuliers pour la Nouvelle-Calédonie
La
mise en place d’une politique de continuité territoriale revêt une importance
particulière pour la Nouvelle-Calédonie
, tant en ce qui concerne les liaisons avec l’hexagone
qu’en ce qui concerne les liaisons
internes au territoire.
En premier lieu, en raison de sa situation géographique. La Nouvelle-Calédonie se
caractérise à cet égard, d’une part, par
son éloignement important (17 000 kilomètres) par
rapport à la France hexagonale et,
d’autre part,
par
sa situation d’archipel constitué de
nombreuses îles.
Tel que défini à l’article 1
er
de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-
Calédonie, le territoire de la Nouvelle-Calédonie comprend en effet «
la Grande-Terre, l'île des
Pins, l'archipel des Bélep, Huon et Surprise, les îles Chesterfield et les récifs Bellone, les îles
Loyauté (Maré, Lifou, Tiga, Beautemps-Beaupré et Ouvéa), l'île Walpole, les îles de
l'Astrolabe, les îles Matthew et Fearn ou Hunter, ainsi que les îlots proches du littoral
»,
formant un ensemble vaste et discontinu. À
titre d’illustration, les îles Loyau
té sont distantes
d’une centaine de kilomètre de la Grande
-Terre, les îles Bélep
d’une cinquantaine de
kilomètres.
L’importance d’une politique de continuité territoriale s’explique, en second lieu, par la
répartition inégale des populations, activités et services sur le territoire calédonien. Selon les
données du recensement 2019 de la population, près des trois-quarts (74,8 %) des habitants de
la Nouvelle-Calédonie résidaient dans la province Sud et plus des deux-tiers (67,2 %) dans le
grand Nouméa. Le grand Nouméa et la zone Voh-Koné-Pouembout concentraient alors quatre
emplois sur cinq, et la commune de Nouméa un sur deux.
Cette inégale répartition s’est trouvée accentuée par les mouvements internes de
population en direction principalement du grand Nouméa. Ainsi, entre 2004 et 2019, la
population de la province des îles Loyauté est passée de 22 080 à 18 353 habitants.
4
Néanmoins,
malgré leur départ, ces populations
gardent un lien étroit avec leur terre d’origine
: en prenant
en compte la population comptée à part, la population des îles Loyauté atteignait, en 2019,
45 185 personnes, soit 2,5 fois plus que la population municipale.
5
4
Recensement 2019, population légale de la Nouvelle-Calédonie.
5
La population municipale comprend les personnes ayant leur résidence habituelle sur le territoire de la
commune. La population comptée à part comprend les personnes dont la résidence habituelle est dans une autre
commune mais qui ont conservé une résidence sur le territoire de la commune, ou qui se considèrent comme
appartenant à une tribu de la commune.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
15
Carte n° 1 :
Territoire de la Nouvelle-Calédonie (carte simplifiée)
Source : Institut de la statistique et des études économiques (ISEE), données du recensement 2019.
La Nouvelle-Calédonie compte, en 2025, 264 596 habitants.
6
Avec 194 978 habitants,
soit
–
4 % par rapport à 2019, la province Sud concentre toujours près des trois-quarts de la
population du territoire, même si la province Nord (50 947 habitants) et la province des îles
Loyauté (18 671 habitants) voient leur population légèrement progresser (respectivement
+ 2,1 % et + 1,7 %) par rapport à 2019.
Réalisé en 2023, le bilan
institutionnel, administratif et financier de l’accord de Nouméa
relevait que si
les politiques menées dans le domaine de l’éducation
, de la formation et de la
santé avaient contribué à un mouvement de rééquilibrage entre les provinces, les écarts
demeuraient importants. Cette
persistance d’un déséquilibre dans la répartition des emplois et
services, au profit principalement du grand Nouméa, justifie
la mise en œuvre d’une continuité
territoriale intérieure
afin de faciliter l’accès des citoyens aux servic
es publics.
L
’importance
du transport aérien dans la mise en œuvre de la continuité territoriale
en Nouvelle-Calédonie
La continuité territoriale au sein de l’archipel calédonien a initialement été assurée par
le biais du cabotage maritime, mis en place dès la seconde moitié du 19
ème
siècle. À une époque
où les liaisons aériennes n’existaient pas encore, le service maritime du «
Tour de Côtes »,
subventionné depuis 1872,
permettait d’assurer le transport des
passagers et des marchandises
6
Données provisoires du recensement de la population.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
16
autour de la grande terre. En 1937 fut mis en place un service maritime pour les îles Loyauté,
subventionné par le Conseil général. Le drame du caboteur
La Monique
, disparu avec ses 126
passagers en juillet 1953 lors de son trajet entre Maré et Nouméa, qui a profondément marqué
la société calédonienne, préfigure le déclin du cabotage maritime.
7
L’essor du transport aérien
intérieur en Nouvelle-Calédonie suit de peu la survenance de cet évènement.
C
’est en effet en décembre 1954 que fut fondée, à l’initiative d’un groupe de pilotes de
l’aérodrome de Magenta, la société
calédonienne de transports aériens dite « Transpac »,
première compagnie aérienne calédonienne. Dans le
cadre d’une
convention conclue avec le
territoire de la Nouvelle-
Calédonie, cette société assurait, en contrepartie du versement d’une
subvention, des liaisons aériennes régulières entre Nouméa et les aérodromes de Lifou, Ouvéa,
Maré,
l’île des Pins et Koumac. Elle est devenue, en
1968, « Air Calédonie », dont la Nouvelle-
Calédonie est depuis 1969 l’
actionnaire principal
8
. Par convention conclue en 1970 avec le
territoire
, Air Calédonie était chargée d’assurer les «
liaisons aériennes d’intérêt public du
territoire », en
contrepartie d’une subvention d’équilibre.
La première desserte régulière entre la Nouvelle-
Calédonie et l’hexagone a été mise en
place en 1949 par la compagnie nationale Air France ; elle a par la suite été assurée par la
compagnie UTA, autre compagnie française, rachetée par Air France en 1990. Créée en 1983
avec dès l’origine une prise de participation de la Nouvelle
-Calédonie, la société anonyme Air
Calédonie International, ayant pour dénomination commerciale Aircalin, participe à la desserte
extérieure du territoire. Jusqu’en 2024, elle assurait la liaison avec l’hexagone
uniquement dans
le cadre d’un partenariat avec Air France, les passagers étant acheminés vers leur première
destination (principalement le Japon et Singapour) par Aircalin avant de poursuivre leur trajet
vers l’hexagone avec Air France.
Depuis 2024, Aircalin assure une liaison directe entre Nouméa
et Paris, avec escale à Bangkok, ce qui marque une évolution majeure.
Le développement du transport aérien en Nouvelle-Calédonie a été facilité par la
création de nombreuses infrastructures. Ainsi que le relève
l’
avis rendu en 2022 par
l’autorité
de la concurrence de la Nouvelle-Calédonie sur le fonctionnement concurrentiel du secteur
aérien en Nouvelle-Calédonie, la Nouvelle-Calédonie, avec onze aérodromes commerciaux
pour 270
000 habitants, bénéficie d’un équipement
particulièrement dense. Toutefois, leur
fréquentation est très inégale.
Dans un
vœu
n°02-2007 du 22 juin 2007 relatif à la desserte aérienne en Nouvelle-
Calédonie, le conseil économique et social de la Nouvelle-
Calédonie soulignait l’importance
,
pour le territoire, de la desserte aérienne en tant que facteur de désenclavement ainsi que la
double dimension de la continuité territoriale, entre la Nouvelle-Calédonie et la France
hexagonale et au sein même de la Nouvelle-Calédonie.
Le périmètre du contrôle de la chambre
Le contrôle de la chambre s’inscrit dans le cadre d’une enquête commune aux
juridictions financières portant sur l’exercice du droit à la mobilité
.
7
Source : « Le destin tragique de la Monique
–
Le cabotage maritime entre Nouméa et les îles Loyauté »,
Alain Le Breüs.
8
En 2025, la Nouvelle-
Calédonie détient 50,3% des parts d’Air Calédonie, tandis que les trois provinces
possèdent ensemble 43,3% du capital. Les actionnaires privés, dont Air France, détiennent les parts restantes.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
17
La chambre a centré son contrôle sur la politique de continuité territoriale par voie
aérienne. La question des dessertes par voie maritime ou routière, qui renvoient chacune à des
problématiques spécifiques,
et doivent s’inscrire en complémentarité avec la desserte aérienne,
n’a donc pas été examinée
dans le cadre de cette enquête.
9
Portant sur la thématique précise de la continuité territoriale
, l’enquête de la chambre
n’a
pas pour objet d’
analyser
l’ensemble
du schéma de desserte aérienne du territoire
(notamment vis-à-vis des pays étrangers), ni la situation particulière des compagnies aériennes
calédoniennes
en termes de gouvernance, d’organisation et de finances, qui a déjà fait l’objet
de plusieurs travaux.
10
Le contrôle a été ouvert auprès des deux acteurs majeurs de la politique de continuité
territoriale que sont la Nouvelle-Calédonie et son
établissement public, l’agence pour la
desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie (ADANC). Les actions des provinces, en revanche,
n’entre
nt pas dans le champ de ce contrôle.
Au titre de cette enquête, le présent rapport examine le cadre stratégique dans lequel
s’inscrit la politique de continuité territoriale
(et plus globalement, la stratégie en matière de
desserte aérienne du territoire)
, le fonctionnement de l’agence pour la desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie et les modalités concrètes
de mise en œuvre
de la politique de continuité
territoriale (aides individuelles, soutien aux lignes déficitaires, aides au renouvellement des
flottes).
9
Concernant la desserte routière, la chambre a publié en 2018 un rapport sur le syndicat mixte des
transports interurbain (SMTI) qui a pour mission première l’organisation, la gestion et l’exploitation des transports
routiers interurbains de personnes sur le territoire, et, en 2025, un rapport sur le syndicat mixte des transports
urbains du grand Nouméa (SMTU), autorité organisatrice des transports de l’agglomération de Nouméa.
10
La chambre a publié en 2017 un rapport sur la compagnie Aircalin et, en 2019, un rapport sur la
compagnie Air Calédonie.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
18
1
UN PARTAGE DES COMPETENCES EN MATIERE DE
TRANSPORT
AERIEN,
UNE
ABSENCE
DE
CADRE
STRATEGIQUE POUR LA POLITIQUE DE CONTINUITE
TERRITORIALE
La politique de continuité territoriale, qui doit être analysée au regard de la répartition
des compétences en matière de transport aérien entre l’État et la Nouvelle
-Calédonie, ne
s’inscrit pas dans un véritable cadre stratégique.
1.1
Une compétence en matière de desserte aérienne du territoire partagée
entre l’État et la Nouvelle
-Calédonie
La loi n°99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie précise la
répartition des compétences en matière de desserte aérienne, ce qui détermine donc le champ
des responsabilités pour la mise en œuvre du principe de continuité territoriale
:
•
l
’État
est compétent pour la desserte aérienne entre la Nouvelle-Calédonie et les
autres points du territoire de la République, l’immatriculation des aéronefs, la
police et sécurité de la circulation aérienne extérieure et la sûreté en matière
aérienne (article 21) ;
•
la Nouvelle-Calédonie est compétente en matière de desserte aérienne
domestique et entre son territoire et les pays étrangers (article 22) et pour la
police et sécurité de la circulation aérienne intérieure et des exploitants établis
en Nouvelle-Calédonie dont l'activité principale n'est pas le transport aérien
international. Initialement dévolue à l’État, cette dernière compétence faisait
partie de celles dont la Nouvelle-Calédonie pouvait demander le transfert dans
les conditions prévues à l’article 26 de
la loi organique. Elle a été transférée à la
Nouvelle-Calédonie au 1
er
janvier 2013 en application de la loi du pays n°2009-
11 du 28 décembre 2009 ;
•
compétentes
, en vertu de l’article 20 de la
loi organique précitée dans toutes les
matières non dévolues à l’État ou à la Nouvelle
-Calédonie, les provinces
interviennent également dans le fonctionnement du secteur aérien. Elles sont
propriétaires et gestionnaires de plusieurs aérodromes, détiennent une partie du
capital d’Air Calédonie
11
et sont représentées au conseil d’administration de
l’
agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie. La province des
î
les Loyauté détient en outre, à travers sa société d’économie mixte (la SODIL),
100 % du transporteur aérien Air Loyauté (qui a pris en 2025 le nom commercial
d’
Air Oceania).
11
Ces prises de participations sont possibles sur le fondement du II de l’article 53 de la loi organique
relative à la Nouvelle-Calédonie : «
La Nouvelle-Calédonie, les provinces et leurs établissements publics peuvent
participer au capital de sociétés privées gérant un service public ou d'intérêt général
».
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
19
La répartition des compétences prévue par la loi organique relative à la
Nouvelle-Calédonie fonde
l’édiction des textes réglementaires qui régissent le transport aérien
et notamment l’autorisation d’exploitation des
services de transport de passagers.
Dans le champ de compétences de l’État
(desserte aérienne entre la Nouvelle-Calédonie
et un autre point du territoire de la République indépendamment des escales)
, l’article L.6764
-
2 du code des transports, dans sa partie applicable à la Nouvelle-Calédonie, précise que
«
l'autorisation nécessaire pour effectuer des services aériens réguliers de transport de
passagers, de courrier et de fret entre la Nouvelle-Calédonie et les autres points de la
République est délivrée par l'autorité administrative
». À ce t
itre, l’
arrêté modifié de la ministre
de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement du 29 septembre 2011
précise les liaisons régulières de transport de passagers que la société Air Calédonie
International (Aircalin) est autorisée à exploiter.
12
Dans le champ de compétences de la Nouvelle-Calédonie (desserte aérienne domestique
et entre la Nouvelle-Calédonie et toute destination finale située dans un pays étranger) , selon
la délibération du congrès n°143/CP du 26 mars 2004
relative à l’exercice des compétences de
la Nouvelle-
Calédonie en matière d’aviation civile et de desserte aérienne
,
l’activité de
transporteur aérien public
au départ, à destination ou à l’intérieur
du territoire, est subordonnée
à la détention d’une licence d’exploitation déli
vrée par le gouvernement de la Nouvelle-
Calédonie. Accordée au vu des «
garanties morales, financières et techniques du demandeur
»,
elle précise l’objet du transport autorisé ainsi que les lignes où l’entreprise est autorisée à
exercer son activité.
En l’occurrence,
quatre sociétés de transport aérien bénéficient
d’une telle
licence
d’exploitation
: Air Calédonie International
13
, Air Calédonie
14
, Air Loyauté
15
et Air
Alizé.
16
Outre une autorisation ou une
licence d’exploitation, les
compagnies aériennes doivent
être titulaires d’un certificat de transporteur aérien délivré par l’État, qui atteste que l’entreprise
est en mesure de respecter la réglementation technique applicable.
C’est le
cas
de l’ensemble
des compagnies précitées.
La délibération précitée n°143/CP du 26 mars 2004 dispose (articles 5 et 6) que les
entreprises titulaires d’une licence de services aériens réguliers doivent soumettre
semestriellement leurs
programmes d’exploitation à l’approbation préalable du gouvernement
.
Ainsi, par arrêtés du 26 mars 2025, le gouvernement de Nouvelle-Calédonie a approuvé les
programmes d’exploitation d’Ai
rcalin et Air Calédonie pour la période du 30 mars au 25
octobre 2025. Les tarifs pratiqués par les entreprises doivent en outre être homologués par le
12
Lignes Papeete-Nandi, Nouméa-Nandi, Nouméa-Paris via Bangkok, Nouméa-Wallis, Wallis-Nandi.
13
Arrêté modifié n°2021-969/GNC du 27 juillet 2021 : liaisons Nouméa-Tokyo (et continuations
domestiques au Japon en partage de codes d’identification), Nouméa
-Singapour, Nouméa-Bangkok, Nouméa-
Sydney, Nouméa-Brisbane, Nouméa-Melbourne, Nouméa-Auckland, Nouméa-Port-Vila, Nouméa-Los Angeles
(en partage de codes d’identification), Nouméa et autre points du territoire de la Nouvelle
-Calédonie (en partage
de codes d’identification).
14
Arrêté n°2023-645/GNC du 29 mars 2023
: autorisation d’exploitation de services aériens réguliers en
Nouvelle-Calédonie et entre la Nouvelle-Calédonie et Port-Vila (Vanuatu).
15
Arrêté n°2025-13/GNC du 24 janvier 2024 pour Air Loyauté
: autorisation d’exploitation de services
aériens réguliers en Nouvelle-Calédonie, pour une capacité inférieure à vingt sièges.
16
Arrêté modifié n°2022-2909/GNC du 14 décembre 2022
: autorisation d’exploitation de services
aériens réguliers ou à la demande en Nouvelle-Calédonie ou vers un pays voisin, pour une capacité inférieure à
vingt sièges.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
20
gouvernement. À
titre d’illustration, les tarifs de la société Air Calédonie ont été
approuvés par
arrêté modifié n°2021-09/GNC du 6 janvier 2021.
L
’activité de transport aérien de passagers (
et le cas échéant de fret et de courrier) fait
ainsi
l’objet d’un fort encadrement réglementaire.
En pratique, conformément à la possibilité ouverte par l’article 56
-1 de la loi organique
relative à la Nouvelle-Calédonie aux termes duquel «
l'État et la Nouvelle-Calédonie peuvent
décider d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service
», l’exercice des
compétences respectives de l’État et de la Nouvelle
-
Calédonie en matière d’aviation civile
s’appuie sur une direction mixte
constituée
en 2010, la direction de l’aviation civile en
Nouvelle-Calédonie.
Au sein du 18
ème
gouvernement de la Nouvelle-Calédonie élu le 7 janvier 2025, la
compétence en matière de transport aérien avait initialement été scindée entre le transport aérien
international dévolu à M. Alcide Ponga, président du gouvernement, et le transport aérien
domestique confié à M. Samuel Hnepeune. En mai 2025, le secteur du transport aérien
domestique a été repris par M. Ponga.
1.2
Une mise en œuvre de la politique de continuité territoriale
déterminée
par la répartition des compétences entre l’État et la Nouvelle
-Calédonie
La répartition des compétences décrite
supra
détermine la responsabilité de définition
et
mise en œuvre des politiques de continuité territoriale.
1.2.1
La continuité territoriale avec l’hexagone
La
continuité territoriale avec l’hexagone relève
principalement de la responsabilité de
l’État, qui peut toutefois s’appuyer les institutions locales.
La loi n°2003-660 du 21 juillet 2003
de programme pour l’outre
-mer avait ainsi instauré une dotation de continuité territoriale,
versée aux collectivités ultramarines et destinée à faciliter les déplacements des résidents de ces
collectivités entre celles-ci et le territoire métropolitain, en contribuant à financer une «
aide au
passage aérien
» des résidents dans des conditions déterminées par la collectivité.
Par délibération n°102 du 11 août 2005
17
, le congrès de la Nouvelle-Calédonie avait
défini les règles d’éligibilité, le montant et les modalités de versement de
cette aide, dont la
gestion était donc assurée par la Nouvelle-Calédonie.
18
Ce dispositif
a été abrogé par l’ordonnance n°2010
-1307 du 28 octobre 2010 relative à
la partie législative du code des transports, fondant un dispositif national d’aide à la continuité
territoriale. Les articles L. 1803-1 et suivants du code des transports instituent une «
aide à la
17
Une première délibération avait été adoptée le 9 septembre 2004 mais a été annulée par le tribunal
administratif par jugement du 4 août 2005.
18
Selon cette délibération du 11 août 2005, l’aide au passage aérien, de nature forfaitaire (ex.
: 60 000 F
CFP pour un trajet aller-
retour d’une personne de plus de 27 ans) ne pouvait être octroyée qu’une fois par an, sous
condition (montant d’impôt sur le
revenu inférieur à 305 000 F CFP).
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
21
continuité territoriale
» permettant de financer en partie, sous conditions de ressources, les titres
de transport entre la collectivité ultramarine de résidence et le territoire métropolitain. Des aides
spécifiques ont en outre été instaurées pour certains publics (passeport pour la mobilité des
études, passeport pour la mobilité de la formation professionnelle…).
La
mission d’instruction des demandes d’aides, jusqu’en 2020, été assurée par la
direction de l’aviation civile
à travers son «
bureau d’aide au passage aérien
». A partir de 2020,
l’instruction de l’ensemble des aides au transport aérien délivrées par l’État a été regroupée
auprès des services du groupement d’intérêt public Formation Cadres Avenir
. Une convention
a été conclue à cette fin entre l’État, la Nouvelle
-Calédonie et le GIP Formation Cadres Avenir.
Subséquemment, par délibération n°72 du 28 mai 2020, le congrès de la Nouvelle-Calédonie a
abrogé sa délibération précitée du 11 août 2005, considérant que les textes pris par les autorités
de la Nouvelle-
Calédonie n’avaient plus lieu d’être.
Pour ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie, les dépenses liées à ce dispositif sont
passées de 3,1 M€ (370 MF CFP) en 2019 à 4,3 M€ (510 MF CFP) en 2023, soit une
augmentation de 38 %
19
du fait, notamment d’une modification des critères d’éligibilité et d’une
revalorisation des bons transports, alors que le nombre de bénéficiaires du «
passeport
mobilité
» a diminué, passant de 1 319 personnes en 2019 à 1 158 en 2023.
Si l’
État est compétent pour financer les aides individuelles à la continuité territoriale
avec l’hexagone, il participe aussi via le dispositif de défiscalisation au financement des moyens
aériens de liaison avec l’hexagone
20
.
1.2.2
La continuité territoriale au sein du territoire calédonien
Compte tenu de la répartition des compétences décrite
supra
, la mise en œuvre de la
politique de continuité territoriale par voie aérienne
au sein de l’archipel calédonien incombe
au premier chef à la Nouvelle-Calédonie. Les provinces peuvent toutefois également intervenir,
soit en complément de la Nouvelle-Calédonie, soit au titre de leurs compétences propres,
notamment en matière d’aide médicale comme l’a fait la province des îles Loyauté jusqu’en
2024.
Cette politique de continuité territoriale revêt deux modalités principales.
D’une part, des aides permettant de minorer le coût du déplacement aérien pour les
citoyens, facilitant ainsi leurs déplacements. Ce mode d’intervention prend la forme du
dispositif d’aide
à la continuité pays, instauré en 2012.
21
D’autre part, des aides accordées aux compagnies aériennes pour le fonctionnement de
certaines lignes à faible trafic, afin de maintenir un niveau de desserte satisfaisant des espaces
insulaires ou géographiquement éloignés.
19
Rapports annuels de performances du programme « conditions de vie outre-mer », annexe aux projets
de loi de règlement du budget pour 2019 et 2023.
20
Cependant, aucun nouveau projet n’a été financé ainsi entre 2019 et 2024.
21
Ce dispositif a fait l’objet en 2023 d’une proposition de contrôle déposée sur la plateforme citoyenne
des juridictions financières. Si cette proposition n’avait pas été retenue
in fine
par la chambre, qui avait choisi de
retenir une proposition portant sur les frais de mission des élus calédoniens, celle-ci avait néanmoins conclu à la
faisabilité du contrôle et avait relevé l’absence de travaux récents sur ce sujet.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
22
La chambre a examiné l’économie et le bilan de ces différents dispositifs, ce qui fera
l’objet de la
troisième partie du présent rapport.
1.3
L’absence de cadre stratégique pour l
a politique de continuité
territoriale
La politique de continuité territoriale
est liée aux préoccupations d’aménagement du
territoire.
L’article 211 de la
loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie
prévoit qu’un schéma d'aménagement et de développement de la Nouvelle
-Calédonie, élaboré
par le haut-commissaire et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, approuvé par le congrès,
exprime les orientations fondamentales en matière d'infrastructures, de formation initiale et
continue, d'environnement, d'équipements, de services d'intérêt territorial et de développement
économique, social et culturel.
Au terme d’un processus engagé dès 2008, ce schéma, finalisé fin 2013, a été adopté
par délibération
du congrès du 11 août 2016 sous l’intitulé «
Nouvelle-Calédonie 2025
». Il
déclinait les objectifs à poursuivre pour les différentes politiques publiques. Sans mentionner
explicitement le principe de continuité territoriale, il posait la nécessité de mettre en place une
véritable politique publique des transports assurant l’effectivité du droit à la mobilité,
soulignant que l’exercice de ce droit devait reposer sur des principes d’équité territoriale et
sociale. Il renvoyait à cet égard au schéma global des transports et de la mobilité, alors en cours
d’élaboration.
La Nouvelle-Calédonie a en effet élaboré entre 2013 et 2016 un schéma global des
transports et de la mobilité (SGTM),
portant sur l’organisation et les perspectives de
développement des différents modes de transport (terrestres, maritimes, aériens).
C
e schéma posait quatre objectifs stratégiques transversaux à l’ensemble des modes de
transport
dont l’une visait à «
a
ssurer la continuité territoriale à l’
intérieur du
pays
». L
’ambition affichée était de permettre «
un décloisonnement des territoires et une
réponse à la problématique des transports de / vers les zones de faible densité ou insulaires
»,
en s’attachant «
à favoriser l’articulation intermodale
»,
via
«
une planification à l’échelle du
pays, une amélioration sensible du réseau routier, des actions ciblées vers les modes de
transport aériens et maritimes
».
S’agissant spécifiquement du transport aérien,
le plan
d’action
identifiait cinq actions,
déclinées en plusieurs
items
, portant notamment sur la réalisation de certains investissements
pour
répondre à l’évolution de la demande intérieure, la clarification de la gouvernance du
transport aérien, la rationalisation de l’outil de transport (rapprochement de certaines
compagnies, transfert du trafic commercial de l’aérodrome de Magenta à celui de
la
Tontouta).
22
Le document final daté du 30 mai 2016, mentionne cinq axes pour le transport
aérien, certains avec un libellé très large : ré
pondre à l’évolution de la demande de trafic aérien
intérieur ; rationaliser le contrôle aérien ; organiser la gouvernance du transport aérien
intérieur
; adapter l’outil de transport
: mettre en place une délégation de service public du
transport aérien.
22
La liste des actions prévues par le schéma figure en annexe n°7.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
23
Ce schéma global des transports et de la mobilité appelle de la part de la chambre
plusieurs observations.
En premier lieu, il
n’a
jamais
l’objet d’une adoption par le congrès.
S
’il est
mentionné
que l’approbation d’un scénario a été proposé en réunion de la commission plénière du congrès
le 16 janvier 2014, ceci
ne constituait qu’une étape
intermédiaire
de validation avant l’étude
détaillée du schéma retenu.
En deuxième lieu, et au vu du bilan fourni par la Nouvelle-Calédonie (direction de
l’aviation civile)
à la demande de la chambre, il apparaît que, si, nonobstant son absence
d’adoption par l’organe
délibérant, plusieurs actions du schéma ont
été mises en œuvre
(notamment la mise
à jour de la réglementation technique et de sécurité aérienne et l’adaptation
des infrastructures aéroportuaires),
les plus structurantes d’entre elles
ne l’ont pas été. C’est
ainsi le cas du rapprochement des compagnies aériennes, de la rationalisation du contrôle
aérien, de la mise en place d’une délégation de service public du transport aérien intérieur et du
transfert du trafic commercial de l’aéroport de Magenta à celui d
e la Tontouta qui était envisagé
«
vers 2025
»
. Pourtant, plusieurs de ces actions ont donné lieu à la réalisation d’études
. À titre
d’illustration, dans la perspective de mise en place d’une délégation de service public en matière
de desserte aérienne domestique, un marché
d’études a été attribué en 2016, pour un montant
de 26,2 MF CFP mais est demeuré sans suite.
La chambre constate que, dans le contexte de crise du transport aérien, notamment
domestique, en Nouvelle-
Calédonie, certaines des actions non mises en œuvre
à ce jour sont
désormais décrites comme urgentes
, à l’instar du
transfert des vols domestiques
de l’aérodrome
de Magenta à celui de la Tontouta qui serait prévu
dans le courant de l’année
2025.
23
La
chambre en prend acte mais observe que, selon le
plan d’action
du schéma, ce transfert devait
«
être associé à un accès terrestre depuis Nouméa reposant à la fois sur une liaison deux fois
deux voies et la mise en place d’un système de transport en commun permettant d’éviter que
l’accès à l’aéroport constitue, par rapport à la situation actuelle, un important handicap pour
les usagers des liaisons intérieures en temps et en coût
».
En troisième lieu, en ce qui concerne les dispositifs
d’aide
favorisant la continuité
territoriale, le schéma n’envisageait que le «
maintien des subventions existantes
» tout en
améliorant leur pilotage et la «
mise en œuvre de subventions complémentaires pour le
développement de l’outil de transport
», sans évaluation des dispositifs existants.
Enfin, la
mise en œuvre de ce schéma n’a pas fait l’objet d’un réel suivi.
La présentation
au congrès
d’un bilan annuel sur la base des indicateurs de suivi prévus au schéma
, qui avait
été envisagée,
n’est
pas
intervenue, ce que l’absence d’adoption du document par le congrès
peut expliquer.
Un «
comité de gestion des transports et de la mobilité
» composé de
représentants de la Nouvelle-Calédonie, des provinces, des associations des maires, du comité
économique social et environnemental, du sénat coutumier et du haut-commissariat de la
République a certes été mis en place
en 2016 mais, selon la direction de l’aviation civile,
il ne
s’est plus réuni depuis mars 2017
. Un document
synthétique retraçant la mise en œuvre du
schéma a été élaboré en vue d’une présentation au congrès en décembre 2024, laquelle n’a
finalement pas eu lieu.
23
Le «
rapprochement des activités d’Air Calédonie à l’aéroport de La Tontouta
» est par ailleurs évoqué
par le président du gouvernement dans son discours de politique générale du 20 février 2025.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
24
Il résulte de l’ensemble de ces constats que les principales problématiques identifiées
par le schéma global des transports et de la mobilité en ce qui concerne le transport aérien
demeurent
aujourd’hui
prégnantes. Ceci rejoint le constat de
l’autorité
de la concurrence de la
Nouvelle-Calédonie dans son avis précité du 13 décembre 2022 : «
le schéma envisageait une
clarification de la gouvernance du secteur aérien en Nouvelle-
Calédonie avec l’adoption de
textes adéquats, l’instauration de délégations de service public pour l’exploitation des
aéroports des provinces et un pilotage rationalisé de l’octroi des subventions ; il préconisait
plusieurs mesures pour améliorer
l’efficience des dessertes du territoire et notamment le
transfert vers La Tontouta des activités de l’aéroport de Magenta à l’horizon 2025. Ce versant
des recommandations n’a pas connu d’application concrète depuis 2015, le schéma n’ayant au
demeurant pas été adopté en raison de divergences entre collectivités
».
Dans une note du 28 mars 2022 adressée à la commission des finances et du budget du
congrès de la Nouvelle-Calédonie, la directrice de
l’agence pour la desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie constatait elle-même «
l’absence d’avancement suffisant sur la mise en
œuvre du
SGTM
» et précisait
que l’agence allait
«
engager une étude d’actualisation du
schéma global des transports et de la mobilité dans le secteur aérien afin de faire un bilan des
actions réalisées et réactualiser les recommandations en fonc
tion notamment de l’évolution du
secteur
». Toutefois, ainsi que l’a
confirmé la direction de
l’agence, ni cette étude
d’actualisation ni ce bilan n’ont été réalisés.
Selon la chambre, la politique de continuité territoriale doit s’inscrire dans une véritable
stratégie de desserte aérienne du territoire. Or, ceci n’apparaît pas dans le schéma global des
transports et de la mobilité qui ne définit pas les priorités en matière de desserte notamment
intérieure. Lors de son précédent
contrôle de l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie, en 2010, la chambre observait que la réforme de la desserte relevait de la
compétence du gouvernement du territoire et qu
’il lui revenait donc de coordonner la réflexion
entre l’ensemble des acteurs, de définir ses priorités et d’arrêter une nouvelle stratégie, devant
être débattue et officiellement arrêtée par un vote du congrès.
Toutefois, cette stratégie n’a pas été définie. Une «
note de sensibilisation sur le secteur
du transport aérien calédonien
», présenté au conseil d’administration de l’agence pour la
desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie par son président en octobre 2019, soulignait
pourtant la nécessité d
’une
«
stratégie globale du transport aérien calédonien
», sans que cela
se traduise dans les faits. Interrogée par la chambre sur sa stratégie en matière de desserte
aérienne, la Nouvelle-
Calédonie (direction de l’aviation civile) a
répondu que, si un travail a
été initié, il n’a pas encore abouti.
Un projet de «
délibération d’orientation du transport et de
la mobilité », qui visait à définir les orientations stratégiques et modalités de gouvernance de la
politique de transport a été ébauché en 2023 mais est resté à l’état de do
cument de travail.
La chambre constate donc l’absence persistante de stratégie de la Nouvelle
-Calédonie
en matière de desserte aérienne et de son corollaire, la politique de continuité territoriale.
Au vu de ces éléments, la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie
, d’ici 2026,
de définir une stratégie de desserte aérienne du territoire
pour la mise en œuvre du principe de
continuité territoriale, et de
la soumettre à l’adoption du congrès en lui rendant compte
annuellement
de sa mise en œuvre. La chambre considère que cette recommandation
serait de
nature à améliorer le pilotage de la politique en matière de transport aérien et de continuité
territoriale.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
25
Recommandation n° 1.
(réitérée) (Nouvelle-Calédonie) : Définir une stratégie de
desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie
pour la mise en œuvre du principe de
continuité territoriale
, la soumettre à l’adoption du congrès et lui rendre compte
annuellement
de sa mise en œuvre (échéance
: 2026).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Aux termes des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-
Calédonie, la Nouvelle-Calédonie est compétente en matière de desserte aérienne domestique,
l’État étant quant à lui compétent pour la desserte entre la Nouvelle
-Calédonie et la France
hexagonale.
Cette répartition n’est toutefois pas cloisonnée
: ainsi, jusqu’en 2020, la Nouvelle
-
Calédonie a assuré l’instruction des demandes dans le cadre du dispositif étatique d’aide à la
continuité territoriale avec l’hexagone.
S’inscrivant dans
cette répartition des compétences et fondée sur un objectif de cohésion
sociale et
territoriale, la politique de continuité territoriale s’exprime selon deux modalités
principales : des aides permettant de minorer le coût du déplacement aérien pour les citoyens,
facilitant ainsi leurs déplacements, et des aides accordées aux compagnies aériennes pour le
fonctionnement de certaines lignes à faible trafic, afin de maintenir un niveau de desserte
satisfaisant des espaces insulaires ou géographiquement éloignés.
Cette politique souffre toutefois d’une absence de cadre stratégique
formalisé. Le
schéma global des transports et de la mobilité de la Nouvelle-Calédonie, finalisé en 2015, qui
prévoyait une approche globale des enjeux de mobilité, n'a jamais été adopté par le congrès et
ses actions les plus structurantes
, à l’instar du
rapprochement des compagnies aériennes ou du
transfert du trafic commercial de l'aérodrome de Nouméa-Magenta à celui de la Tontouta n'ont
pas été mises en œuvre
.
Plusieurs démarches ont pourtant été
engagées pour mieux structurer l’exercice par la
Nouvelle-
Calédonie de sa compétence, à l’instar d’un projet de délibération d’orientation du
transport et de la mobilité et d’un travail pour la mise en place d’une délégation de service
public en matière de desserte aérienne domestique, mais elles
n’ont pas abouti.
La chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de définir une stratégie de desserte
aérienne du territoire et de la soumettre à l'adoption du congrès en lui rendant compte
annuellement
de sa mise en œuvre.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
26
2
PRINCIPAL
INSTRUMENT
DE
LA
POLITIQUE
DE
CONTINUITE
TERRITORIALE
DE
LA
NOUVELLE-
CALEDONIE, L’A
GENCE POUR LA DESSERTE AERIENNE
DE
LA
NOUVELLE-CALEDONIE
PRESENTE
DES
FRAGILITES DANS SON FONCTIONNEMENT
La chambre a examiné le rôle de l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie, les moyens dont elle dispose pour mettre en œuvre ses missions, le fonctionnement
de sa gouvernance, son organisation ainsi que ses relations avec la Nouvelle-Calédonie.
2.1
Un rôle d’instrument financier
, qui
s’est élargi
aux aides à la continuité
territoriale
L’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie a été créée par la
délibération
du congrès n°128 du 20 novembre 2000 en tant qu’établissement public
administratif de la Nouvelle-Calédonie avec pour objet «
de garantir une desserte aérienne
pérenne, régulière et adaptée au plan externe et interne de la Nouvelle-Calédonie
». Il est
précisé dans la délibération que «
cet objet s’inscrit prioritairement dans la politique de
développement touristique de la Nouvelle-Calédonie toute entière et donc dans le respect du
rééquilibrage économique entre les provinces
».
À sa création
, l’agence
était, plus précisément, chargée des missions suivantes :
«
- procéder à la prise directe ou indirecte, à l'extension ou à la cession de
participations financières au sein de sociétés ou d'organismes exerçant une activité en rapport
avec l'objet de l'agence. A ce titre, l'agence pourra recevoir les actions détenues par la
Nouvelle-Calédonie au sein du capital de la société Air Calédonie International ;
- recourir à des ressources financières extérieures ;
- accorder toute garantie, caution ou aval ;
-
accorder des avances en comptes courant aux sociétés dans lesquelles l’agence détient
des participations ;
-
subventionner les sociétés ou organismes exerçant une activité en rapport avec l’objet
de l’agence
».
Ainsi que le reflète
l’énoncé de ses missions
, l
’agence a été conçue dès l’origine
en tant
qu’instrument financier de la Nouvelle
-
Calédonie pour l’amélioration de la desserte aérienne
du territoire, en soutenant notamment le développement de la compagnie Aircalin. Si la
Nouvelle-Calédonie était déjà intervenue précédemment pour accorder un soutien financier à
cette société ou souscrire à ses augmentations de capital, l’importance des besoins de
financement de la politique aérienne l’ont conduite à mettre en
place un dispositif de
financement
ad hoc
, distinct de son budget propre.
Dès sa création, l’agence a
ainsi reçu les actions
d’Aircalin détenues par la
Nouvelle-Calédonie. Elle a racheté
en 2008 les actions du groupe des caisses d’épargne
et a
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
27
souscrit à plusieurs augmentations de capital dont la dernière en 2024.
24
Il en résulte que
l’agence
pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie
est aujourd’hui actionnaire quasi
exclusif d’Aircalin, à hauteur de 9
9,4 % (6 659 681 actions sur un total de 6 699 447, pour un
montant de 11,17 MdF CFP).
Dans son précédent
rapport concernant la gestion de l’agence, la chambre
, constatant
son rôle d’instrument purement financier, recommandait d’étudier la possibilité de transf
érer à
la Nouvelle-Calédonie le
capital d’Aircalin, détenu par l’agence, afin que les décisions
stratégiques concernant cette société puissent être prises par les instances politiques du
territoire. Elle
considérait en effet peu cohérent que l’actionnariat de l’agence soit presque
exclusivement porté par l’agence alors que la définition
de la stratégie en matière de desserte
aérienne relevait de la Nouvelle-Calédonie.
La chambre constate qu’il n’ a pas été donné suite à cette recommandation, sans que la
Nouvelle-Calédonie en précise clairement les raisons. La chambre a par ailleurs pris
connaissance d’un
projet de délibération du congrès portant transfert à l’agence des parts
sociales détenues par la Nouvelle-Calédonie dans le capital de la société Air Calédonie
25
adopté
par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie en juillet 2024.
L’
exposé de ce projet mettait en
avant des considérations tant stratégiques (centraliser la gouvernance des compagnies Aircalin
et Air Calédonie, développer une stratégie globale et cohérente du transport aérien, etc.) que
financières (faire supporter tous les apports futurs
–
augmentation de capital, renouvellement
de la flotte, compensation de déficit, etc. -
par l’agence en lieu et place de la Nouvelle
-
Calédonie).
La chambre considère
qu’il est
pertinent de regrouper les parts des compagnies Air
Calédonie et Aircalin sous l’égide d’un même actionnaire
, ce que prône également
l’autorité
de
la concurrence dans son avis du 13 décembre 2022
26
. Elle constate
que l’agence
pour la desserte
aérienne de la Nouvelle-Calédonie est intervenue de façon importante ces dernières années en
soutien d’Air Calédonie
notamment à
l’occasion
de la crise sanitaire et de celle née des troubles
à l’ordre public de 2024.
Selon la chambre, cette situation, différente de celle qui prévalait lors
de son précédent contrôle en 2010, rend plus cohérent
e l’option d’un regroupement des
participations
au capital des compagnies Air Calédonie et Aircalin sous l’égide de l’agence,
a
fortiori
si le rôle de cette dernière était appelé à évoluer vers une agence des transports.
Dans la version provisoire du présent rapport, la chambre recommandait ainsi le
transfert du capital d’Air Calédonie à l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie par la Nouvelle-Calédonie. Par délibération n°500 du 21 juillet 2025, le congrès de
Nouvelle-
Calédonie a approuvé le transfert à l’agence, à titre gratuit, des parts détenues par la
24
Cette opération s’est effectuée en deux temps
: par délibération du 18 novembre 2020, le conseil
d’administration de l’agence a, à la demande de la société Aircalin dans le contexte de crise sanitaire, décidé de
lui apporter une avance en compte courant de 800 MF CFP afin de renforcer sa trésorerie. Par délibération du 21
août 2023, il a ensuite
décidé de participer à l’augmentation de capital d’Aircalin à concurrence d’une somme de
800 MF CFP, somme prélevée sur le compte courant d’associé
.
25
La Nouvelle-Calédonie détient 52,4 % du capital de la société Air Calédonie. La province des îles
Loyauté, la province Nord et la province Sud en détiennent respectivement 26 %, 14,5 % et 5,1 %. Le solde est
détenu par Air France et divers actionnaires individuels.
26
Voir page 91 : «
L’Autorité (…) estime qu’il serait souhaitable, à terme, que l’ensemble des compagnies
soient regroupées sous l’égide d’un seul actionnaire (ADANC) avec une direction générale unique pour assurer
la coordination de l’activité aérienne
».
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
28
Nouvelle-
Calédonie au capital d’Air Calédonie, ce qui rejoint donc la recommandation de la
chambre.
En tout état de cause, l
’instruction budgétaire et comptable M52 adaptée à la Nouvelle
-
Calédonie, dont relève l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie, prévoit que
le budget primitif et le compte administratif doivent comporter, dans leurs annexes, une « liste
des organismes dans lesquels la collectivité a pris un engagement financier » via notamment la
détention d’une part du capital. Or, en l’occurrence, cette
annexe n’est pas complétée ou
comporte la mention « néant » entre 2019 et 2023.
En conséquence, la chambre
rappelle à l’agence l’obligation de mentionner en annexe
du budget et du compte administratif sa participation au capital des sociétés Aircalin et, compte
tenu du transfert susmentionné, Air Calédonie, ce qui sera de nature à améliorer la qualité de
l’information patrimoniale.
Projet de rappel du droit n°1
(ADANC) : Indiquer en annexe du budget primitif et
du compte administratif la participation de l’agence au capital
des sociétés Aircalin et Air
Calédonie
, conformément à l’instruction budgétaire et comptable M52 (échéance
: 2026).
Le périmètre d’intervention de l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie, qui était essentiellement circonscrit jusqu’en 2016 à son rôle d’actionnaire principal
de la compagnie Aircalin et au portage des emprunts souscrits pour l’acquisit
ion de sa nouvelle
flotte (cf.
infra
) s’est considérablement élargi à partir de 2016.
La Nouvelle-Calédonie a créé en 2012 un dispositif dénommé « aide à la continuité
pays » dont les caractéristiques seront analysées
infra
. Alors que le financement de cette aide
était initialement assuré par la Nouvelle-Ca
lédonie, il a, en 2016, été confié à l’agence pour la
desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie. Il ressort des débats du congrès que la substitution
de l’agence à la Nouvelle
-
Calédonie visait à mettre en adéquation l’objet du dispositif,
s’inscrivant dans le champ d’intervention de l’agence, et ses modalités de financement.
Ainsi, la délibération du congrès n°112 du 10 mars 2016 relative au financement de
l’aide à la continuité pays a modifié l’énoncé des missions de l’agence figurant dans la
délibération du 20 novembre 2016 en y ajoutant la mission consistant à «
financer ou participer
au financement de l’aide à la continuité pays
».
C’est à ce titre également que l’agence a pris
en charge le versement des subventions aux lignes aériennes à faible trafic.
La chambre observe que, malgré l’extension de ses missions, l’agence pour la desserte
aérienne de la Nouvelle-Calédonie demeure à ce jour un outil de financement en faveur du
transport aérien, sans rôle de gestion. Toutefois, ce rôle, comme il sera vu
infra
, est appelé à
évoluer avec la reprise par l’agence de la gestion du dispositif d’aide à la continuité pays
précédemment confiée à la société Air Calédonie.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
29
2.2
Des moyens financiers
pour l’exercice des missions de l’agence
qui
tendent à se restreindre
L’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie bénéficie de l’affectation
totale ou partielle de plusieurs taxes : le produit de la taxe générale sur la consommation (TGC),
la taxe sur le fret aérien (TFA), et depuis 2016, la taxe de péage
27
. Créée par la loi du pays
n°2016-14 du 30 septembre 2016, la taxe générale sur la consommation a remplacé sept autres
taxes parmi lesquelles la taxe sur le fret aérien et la taxe de péage, dont le produit est donc
appelé à s’éteindre.
Tableau n° 1 :
Taxes affectées à l’
agence
En MF CFP
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Taxe générale
sur la
consommation
2 915,5
2 800
2 800
2 800
2 600
1 900
Taxe sur le
fret aérien
65,2
0,14
4,3
32,2
0,14
-
Taxe de péage
25
0,2
2,2
8,5
-
0,1
Total
3 005,7
2 800,3
2 806,5
2 840,7
2 600,14
1 900,1
Source
: chambre territoriale des comptes d’après le
s comptes
de gestion de l’ADANC
(provisoire pour 2024)
Conformément à
l’article Lp. 515
-3 du code des impôts, une partie du produit de la taxe
générale sur la consommation, fixée annuellement par délibération du congrès de la Nouvelle-
Calédonie, est affectée au financement total ou partiel l’agence, à l’instar d’autres
établissements publics tels que l’agence sanitaire et sociale de la Nouvelle
-Calédonie ou le port
autonome de la Nouvelle-Calédonie.
L
’affectation de
la taxe générale sur la consommation constitue de loin la principale
source de recettes de l’
agence (2,66 MdF CFP en moyenne entre 2019 et 2024) avec une relative
stabilité jusqu’en 2023
. La fixation du montant affecté chaque année fait suite à un dialogue de
gestion entre l’agence et la Nouvelle
-Calédonie au vu notamment du rapport relatif à
l’utilisation des taxes affectées que l’agence
produit à la direction du budget et des affaires
financières de la Nouvelle-Calédonie.
Le rapport présenté au congrès de la Nouvelle-
Calédonie relatif à l’affectation de la taxe
générale sur la consommation pour l’exercice 2024 rappelle que jusqu’en 2022, l’agence
percevait 2,8 MdF CFP de taxe générale sur la consommation pour financer le dispositif de
continuité pays ainsi que le remboursement d’emprunt pour l’achat de la première flotte
d’Aircalin
.
En 2023, bien que l’échéance d’emprunt soit passée de 2,3 MdF CFP à
660 MF CFP, l
’affectation de taxe générale sur la consommation n’a
été que légèrement réduite
à 2,6 MdF CFP. La chambre constate que, malgré cette diminution de 200 MF CFP (alors que
27
Affectée initialement au port autonome, la taxe de péage, perçue sur les marchandises importées par
voie maritime,
a été redirigée à hauteur de 30 % au profit de l’
agence par la loi du pays n° 2016-6 du 13 avril 2016
portant modification de l’affectation de la taxe de péage.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
30
l’agence avait
sollicité le maintien du montant de 2,8 MdF CFP), la situation financière de
l’agence est demeurée favorable au terme de l’exercice 2023
.
En 2024, l’emprunt ayant été
totalement soldé, l'affectation de la taxe générale sur la consommation à l'agence a été réduite
au montant de 1,9 MdF CFP.
En 2020, l’agence a
reçu une participation de 99,5 MF CFP de la province des îles
Loyauté, correspondant à la contribution de celle-
ci au financement du dispositif d’aide à la
continuité pays pour les liaisons entre la province, hors Tiga, et Nouméa.
28
Comme il sera vu
ci-après
, la province s’est ensuite désengagée du financement du
dispositif.
Tableau n° 2 :
Situation financière de l’agence 2019
-2024
en F CFP
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Evol.
en %
Fiscalité affectée
3 005 748 641
2 800 338 238
2 806 517 868
2 840 660 204
2 600 144 414
1 900 093 333
- 36,8 %
+ Dotations et
participations
0
99 500 000
0
0
0
0
+ Ressources
d'exploitation
0
0
0
0
0
0
=Produits de gestion (A)
3 005 748 641
2 899 838 238
2 806 517 868
2 840 660 204
2 600 144 414
1 900 093 333
- 36,8 %
Charges à caractère
général
59 160 341
56 840 000
57 219 660
58 842 048
74 210 319
44 172 957
-25,3 %
+ Charges de personnel
1 072 294
572 644
3 829 483
19 936 180
26 667 479
27 430 475
2458,1 %
+ Aides indirectes à la
personne
383 031 792
493 742 487
365 340 490
568 995 110
585 567 968
536 228 481
40,0 %
+ Subventions de
fonctionnement
804 730 192
507 310 138
443 947 951
329 451 500
755 369 199
1 672 437 999
107,8 %
=Charges de gestion (B)
1 247 994 619
1 058 465 269
870 337 584
977 994 862
1 441 814 964
2 280 269 912
82,7 %
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
1 757 754 022
1 841 372 968
1 936 180 283
1 862 665 342
1 158 329 451
- 380 176 579
- 121,6 %
en % des produits de
gestion
58,5 %
63,5 %
69 %
65,6 %
44,5 %
- 20 %
- 134,2 %
+/- Résultat financier
- 289 177 120
- 196 641 151
- 128 615 098
- 38 768 871
12 378 561
31 789 940
- 111,0 %
+/- Autres produits et
charges excep. réels
80 119 868
176 496 583
90 505 147
257 668 823
6 985 971
1 358 363
- 98,3 %
= capacité
d’autofinancement
brute
1 548 696 769
1 821 228 400
1 898 070 332
2 081 565 294
1 177 693 983
- 347 028 276
- 122,4 %
en % des produits de
gestion
51,5 %
62,8 %
67,6 %
73,3 %
45,3 %
- 18,3 %
- 135,4 %
Source :
chambre territoriale des comptes d’après les
comptes de gestion.
Très favorable jusqu’en 2022, avec un excédent brut de fonctionnement représentant
alors près de 66 % des produits de gestion, la situation financière de
l’agence pour la desserte
aérienne de la Nouvelle-Calédonie se dégrade légèrement en 2023 et, surtout, en 2024, sous le
double effet de la diminution de l’affectation de fiscalité et d’un accroissement des charges.
Les charges de gestion ont évolué de façon irrégulière sur la période et ont été marquées
par deux épisodes de crise qu’a connu le territoire
(crise sanitaire puis crise issue des troubles
à l’ordre public de 2024)
. Après avoir fortement baissé entre 2019 et 2021 (- 30,3 %), elles
augmentent tout aussi fortement entre 2021 et 2024 (+ 162 %). Elles comportent deux postes
principaux :
28
En 2019, la participation financière de la province des îles Loyauté au financement du dispositif était,
en vertu des stipulations de la convention tripartite conclue entre l’agence, la province et la société Air Calédonie,
versée directement par la province à Air Calédonie.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
31
•
les subventions de fonctionnement (57,3 % des charges en moyenne entre 2019
et 2024) : elles correspondent notamment à la couverture du déficit
d’exploitation de certaines lignes
mais aussi aux subventions versées aux
compagnies aériennes en difficulté. Ainsi, dans le cadre du budget
supplémentaire voté en juillet 2024, le conseil d’administration de l’agence a
approuvé
le versement de subventions d’exploitation à hauteur d’1 MdF CFP
-
600 MF CFP pour Air Calédonie, 400 MF CFP pour Aircalin - pour ces deux
compagnies confrontées à d’importantes pertes de recettes
(les 400 MF CFP
prévus pour Aircalin ont finalement été attribués à Air Calédonie, dans le cadre
de la décision modificative de décembre 2024).
Toutefois, la chambre s’étonne
de certaines formes d’aides au bénéfice de la société Air Calédonie, à l’instar de
la subvention accordée depuis 2022 pour compenser l’augmentation du coût des
carburants non répercutée sur les usagers (155 MF CFP en 2023) et de la
décision
de l’agence
de rembourser la totalité des échéances restantes
jusqu’en
2027
du prêt garanti par l’État souscrit
à hauteur de 1,3 MdF CFP par Air
Calédonie pour faire face à l’impact de la crise sanitaire
, ce qui a donné lieu à
l’ouverture par l’agence d’une autorisation d’engagement d’un montant total de
926 MF CFP pour la période 2024-2027.
•
les aides indirectes à la personne (37,2 % des charges en moyenne) : elles
correspondent à la prise en charge des billets d’avion au titre de l’aide à la
continuité pays.
Les charges à caractère général et charges de personnel ne représentent que 3,1 % des
charges de gestion en 2024. Les secondes ont toutefois très fortement augmenté entre 2019 et
2024, passant
d’à peine 1 MF CFP à 27,4 MF CFP. Cela s’explique, comme il sera vu
infra
,
par l’absence de personnel propre de l’agence jusqu’en 2021
.
Alors que l’encours de dette atteignait 5,95 MdF CFP fin 2019 (représentant une durée
de désendettement de 3,4 années, ce qui demeurait peu élevé), il est nul au 31 décembre 2024.
L’agence a donc remboursé la totalité de sa dette, aucun nouvel emprunt n’ayant été souscrit
sur la période contrôlée.
L’agence a voté son
budget
primitif 2025 sur la base d’une prévision d’affectation de
taxe générale sur la consommation à hauteur de 1,7 MdF CFP.
La chambre constate que jusqu’en 2023, l’agence a pu bénéficier d’un niveau de
ressources confortable pour l’exercice de ses missions, ce qui lui a permis d’intervenir à
plusieurs reprises en soutien financier des compagnies aériennes. La tendance à la restriction
de ses ressources, dans le contexte de crise que connaît le territoire, pose la question de la
soutenabilité financière des dispositifs dont l’agence à la charge et de sa
capacité à intervenir à
nouveau en soutien des compagnies aériennes en cas de persistance de la crise.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
32
2.3
Une gouvernance qui présente des fragilités
2.3.1
Le conseil
d’administration
La délibération du congrès modifiée n°128 du 20 novembre 2000 portant création de
l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie dispose que celle-ci est administrée
par un conseil d’administration composé d’un élu du congrès, des présidents des assemblées de
province, de quatre
membres nommés par le gouvernement en son sein ou à l’extérieur et de
trois représentants des
acteurs socioprofessionnels ou des sociétés d’économie mixte de l’aérien
ou du développement du tourisme, soit au total onze membres. Il définit la politique générale
de l’agence
et, notamment, adopte le budget et les comptes, autorise la conclusion des emprunts,
permet la passation des marchés et conventions. Il doit se réunir au moins deux fois par an.
À la suite de son installation, le 18
ème
gouvernement a désigné ses nouveaux
représentants au sein du conseil d’administration de l’agence, ainsi que leurs suppléants.
La chambre a examiné les modalités de fonctionnement de cette instance et a constaté
plusieurs anomalies.
Les convocations des réunions :
L’article 4 de la délibération portant création de l’agence dispose que l’ordre du jour est
arrêté par le président et transmis avec la convocation. La convocation et les documents liés à
l’ordre du jour doivent parvenir aux administrateurs
quinze jours francs avec la date de la séance
ou exceptionnellement cinq
jours avant en cas d’urgence ou force majeure.
La chambre observe que ces délais ne sont pas toujours respectés. Si, en règle générale,
les convocations sont adressées suffisamment en amont, les projets de délibérations et leurs
rapports de présentation, fréquemment, ne le sont pas : pour quatre des six réunions ayant eu
lieu en 2023-2024 (hors consultations à domici
le), le délai de quinze jours francs n’a pas été
respecté. À
titre d’illustration, la
convocation pour la réunion du 2 juillet 2024 a été adressée
aux administrateurs le 25 juin, soit un délai de six jours francs, le président ayant fait usage de
la procédure d’urgence, mais il ressort du
procès-verbal que les rapports de présentation des
projets
de délibérations n’ont été transmis que
le 1
er
juillet, soit la veille de la réunion, laquelle
a débouché sur le constat d’une absence de quorum.
Le respect du quorum et la périodicité des réunions :
En application de l’article 5 de la délibération précitée, le conseil d’administration ne
peut valablement délibérer que si au moins cinq de ses membres sont présents ou représentés.
Si le quorum n’est pas réuni, la réunion est reportée au plus tard dans les sept jours francs qui
suivent, le conseil pouvant alors valablement délibérer sur le même ordre du jour quel que soit
le nombre de membres présents ou représentés.
La chambre constate qu’en pratique l’agence
considère
que le quorum n’est réuni qu’à
partir de six administrateurs présents ou représentés, soit une majorité d’administrateurs
, ce qui
est plus cohérent avec la règle habituelle de calcul du quorum. Elle invite à modifier la
délibération précitée pour la mettre en adéquation avec cette pratique.
E
ntre 2019 et 2025, le conseil d’administration s’est
réuni entre trois à cinq fois par an,
respectant donc le nombre minimal fixé par la délibération institutive. La chambre constate
toutefois des difficultés récurrentes pour réunir le quorum. En effet, près de la moitié (43 %)
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
33
des réunions depuis 2019 ont eu lieu sans condition de quorum, après une première réunion
infructueuse.
Tableau n° 3 :
Réunions du conseil d’administration
29
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Total
Réunions avec quorum
2
1
2
3
2
2
12
Réunions sans condition de quorum
1
2
1
1
1
3
9
Nombre total de réunions
3
3
3
4
3
5
21
Source :
chambre territoriale des comptes d’après les données recueillies
La chambre constate qu’en l’
absence de condition de quorum
lors d’
une première
réunion
, le conseil d’administration a été amené
lors de la réunion suivante à se prononcer sur
des décisions majeures
malgré la présence d’un
très
faible nombre d’administrateur
s. À titre
d’illustration
, seuls deux administrateurs, en sus du président, étaient présents ou représentés
lors des réunions du 25 mars 2024 et 9 juillet 2024 au cours desquelles le conseil
d’administration a délibéré, respectivement, sur l
e budget primi
tif de l’agence et sur le compte
administratif et le budget supplémentaire. Lors de la réunion du 12 novembre 2024
dont l’ordre
du jour portait sur l’approbation de la décision modificative du budget, un seul administrateur
en sus du président du conseil d’administration était présent.
Or, cette étape budgétaire
modificative
comportait une décision consistant, ainsi qu’il ressort des mentions du procès
-
verbal, à «
annuler la subvention de 400 MF CFP initialement prévue pour Aircalin pour la
réorienter vers Air Calédonie qui se trouve en urgence absolue à l’issue de la crise
calédonienne du 13 mai 2024
». Au surplus, la nécessité de convoquer à nouveau les
administrateurs induit une certaine lourdeur administrative.
La chambre a examiné la présence
aux réunions du conseil d’administration des
représentants des différentes institutions sur les trois dernières années (2022-2024). Elle
constate un taux de présence très faible pour les représentants du congrès (12 %) et de la
province Sud (24 %). Le taux de présence
n’est que de 39 % en moyenne pour les trois
représentants socioprofessionnels et 47 % en moyenne pour les trois représentants de la
Nouvelle-
Calédonie (en dehors du président du conseil d’administration)
dont l
’un
n’a
, au vu
des procès-verbaux, jamais été présent ni représenté sur la période précitée. Alors que les îles
Loyauté sont particulièrement concernées par les enjeux de la desserte aérienne, le président de
la province des îles Loyauté et le membre représentant les milieux socioprofessionnels de ce
territoire n’ont participé à aucune des réunions de l’année 2024.
La chambre considère que cette
désaffection des administrateurs préjudicie au bon fonctionnement du conseil d’administration
et notamment à la qualité des débats au sein de cette instance.
En 2024, les deux seules réunions ayant permis de réunir le quorum se sont tenues sous
la forme de consultations à domicile. En vertu de l’article 4 de la délibération portant création
de l’agence, le président du conseil d’administration peut en effet «
en cas de nécessité (…)
procéder par écrit à la consultation à domicile des membres du conseil ». Cette consultation
doit revêtir un caractère exceptionnel, pour les affaires « qui nécessitent un traitement rapide
et donc le caractère mineur ne justifie pa
s à lui seul la réunion du conseil d’administration
selon la procédure d’urgence
».
La chambre invite l’agence à veiller au bon usage de cette
29
Hors réunion ayant débouché sur le constat d’une absence de quorum (9 réunions entre 2019 et 2024).
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
34
procédure exceptionnelle.
Elle l’invite également à
envisager, sous réserve des possibilités
ouvertes par le cadre juridique en vigueur, un recours à la visioconférence pour la tenue des
réunions.
30
La formalisation et la publicité des réunions :
Aux termes des articles 6 et 7 de la délibération
portant création de l’agence
, les
décisions du conseil
d’administration
sont formalisées par des délibérations signées par le
président et un administrateur. Elles sont constatées par des procès-verbaux faisant état de la
présence ou de l’absence des personnes convoquées à la réun
ion et signés par le président de
séance et au moins un administrateur.
En l’occurrence, des
délibérations formalisant les décisions du conseil sont bien établies.
La chambre constate toutefois que les procès-
verbaux des réunions du conseil d’administration
ne sont pas régulièrement rédigés. Sur la trentaine de réunions tenues entre 2019 et 2024
(incluant
neuf réunions ayant débouché sur le constat d’une absence de quorum
),
l’agence n’a
pu transmettre
qu’une
vingtaine procès-verbaux.
Sept d’entre eux, portant sur des réunions
entre 2023 et 2024, n’avaient pas été signés à la date de la demande de transmission de la
chambre et ne l’ont été que postérieurement.
31
La directrice actuelle ainsi que celle en fonction
jusqu’en 2020 ont
reconnu
l’absence de formalisation de certains procès
-verbaux, en
l’expliquant par leur situation de cumul d’activité et par l’absence de moyens humains de
l’agence.
La chambre constate en effet que les dix procès-verbaux manquants portent tous sur
la période antérieure à 2022, où l’agence était
très peu dotée en moyens humains.
L’article 7 de la délibération portant création de l’agence dispose
par ailleurs que « les
administrateurs reçoivent un compte rendu sommaire de séance dans les quinze jours suivant
chaque réunion du conseil d’administration
». Cette transmission n’est, en réalité, pas effectuée.
2.3.2
Le président du conseil d’administration
Le président du conseil d’administration met en œuvre la politique définie par le conseil
d’administration, représente l’agence en justice et dans tous les actes de la vie civile (cf. article
9 de la délibération
portant création de l’agence). La présidence du conseil d’
administration a
été assurée entre avril 2015 et mars 2025 par M. Gilbert Tyuienon, membre du gouvernement
en charge du transport.
Le 26 mai 2025, un nouveau président, M. Milakulo Tukumuli, a été
élu.
30
Ainsi que l’a relevé la chambre dans son rapport sur les frais de déplacement des élus délibéré le 30
avril 2025, dans l’hexagone, le développement de la visioconférence a été encadré par l’article 170 de la loi
n°2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant
diverses mesures de simplification de l’action locale. Cet article, qui définit la visioconférence et précise les
collectivités qui peuvent y recourir et dans quelles conditions, n’a tout
efois pas été étendu à la Nouvelle-Calédonie
par l’ordonnance n° 2022
-1521 du 7 décembre 2022. Compte tenu de cet état actuel du droit, la chambre a
recommandé de développer l’usage de la visioconférence pour les réunions préparatoires ou à caractère techn
ique.
31
Ces procès-verbaux étaient indiqués sous le statut «
à valider
» dans le récapitulatif transmis par
l’agence le 10 février 2025. Ils sont indiqués comme «
disponibles
» dans une nouvelle version datée du 21 février,
date à laquelle l’agence les a transmis à la chambre.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
35
La délibération portant création de l’agence dispose
(article 3) que «
le conseil procède
à l’élection de son président et de son vice
-président parmi ses membres
». L’élection du
président et du vice-président a lieu au scrutin secret à la majorité absolue des membres du
conseil d’administration. La chambre constate que si, lors de sa
réunion du 2 octobre 2019, le
conseil d’administration a bien désigné en son sein un président et un vice
-
président, tel n’a pas
été le cas lors de la désignation suivante intervenue le 25 octobre 2021, aucun vice-président
n’ayant alors été élu. Le
procès-verbal
mentionne l’absence de candidature pour le poste de
vice-
président et le report de l’élection relative à cette fonction à une séance ultérieure.
Si
l’
ordre du jour
de la séance suivante du 15 décembre 2021 comporte un point relatif à l’élection
du vice-
président, aucune désignation n’a été effectuée
.
32
Or, il s’infère des dispositions de la
délibération portant création de l’agence que l’élection est une obligation, et non une simple
possibilité, le vice-président étant notamment
chargé d’exercer les attributions du président en
cas d’absence ou d’empêchement de ce dernier.
La chambre constate toutefois que, lors de la
réunion du conseil d’administration du
26 mai 2025, un vice-président a été désigné.
L’article 8 de la délibération précitée dispose que le conseil d’administration peut
«
déléguer à son président une partie de ses pouvoirs pour la conclusion de tous marchés ou
conventions, pour une durée et dans la limite d’un montant ou d’une nature déterminés
». Le
président doit rendre compte à chaque séance du conseil d’administration des décisions prises
dans le cadre de ces différentes délégations.
Avant 2020, il n’avait pas été fait usage de cette possibilité
de délégation,
33
ainsi le
conseil d’administration délibérait régulièrement pour autoriser son président à signer les
conventions dans le cadre des dispositifs en faveur de la continuité territoriale. Par délibération
du 12 mai 2020, le conseil d’administration a donné délégation
de pouvoir au président «
en
dépenses, pour la conclusion de tous marchés ou conventions dont le montant toutes taxes
comprises est inférieur à 20 000 000 F CFP ; en recettes, pour la conclusion de toute
convention, à l’exception des emprunts, sans limite de montant
». Cette délégation a été étendue
en 2021 aux «
conventions relatives aux subventions dès lors que ces dernières ont été
identifiées dans l’annexe des subventions individualisées jointe à la maquette du budget voté
».
Elle a été reconduite dans les mêmes termes en 2022, 2023 et mars 2024
. Par le biais d’une
consultation à domicile en juin 2024
, le conseil d’administration a modifié
cette la délégation
en y incluant «
toutes conventions relatives aux subventions
», supprimant donc la condition
d’identification de ces subventions dans l’annexe budgétaire relative aux subventions
individualisées, en cohérence avec la délibération portant adoption du budget primitif dans
lequel les subventions aux compagnies n’avaient pas été individualisées
. La chambre constate
favorablement qu’en mai 2025, suite à l’élection du no
uveau président du conseil
d’administration, la délégation
de pouvoir a de nouveau été limitée aux conventions relatives
aux subventions individualisées au budget.
Si le président rend compte au conseil
d’administration de l’exercice de sa
délégation,
depuis 20
21, le conseil d’administration n’est plus appelé à se prononcer sur les financements
alloués aux dispositifs de continuité territoriale qu’à l’occasion de l’approbation des documents
budgétaires.
32
L’agence n’a pas transmis le procès
-verbal de cette réunion. Toutefois, aucune délibération portant
élection du vice-
président n’a été prise.
33
La directrice bénéficiait toutefois d’une délégation de signature pour les pièces relatives à la gestion
courante de l’agence.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
36
Au vu des constats susmentionnés, la chambre recommande
à l’agence, dès 2025, de
veiller au respect des dispositions régissant le fonctionnement du conseil d’administration
(délais de convocation, de procès-verbaux et comptes rendus sommaires des réunions), de
sensibiliser les administrateurs à la nécessité d’
assiduité à ses réunions et de pourvoir le poste
de vice-
président du conseil d’administration.
La chambre considère que cela sera de nature à
améliorer la gouvernance de l’agence
pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie.
Recommandation n° 2.
(ADANC) : Veiller
au respect des dispositions
de la
délibération n°128 du 20 novembre 2000 régissant le fonctionnement du conseil
d’administration (délais de convocation, établissement de procès
-verbaux et comptes
rendus sommaires des réunions) en sensibilisant les administrateurs à la nécessité
d’assiduité à ses réunions
et pourvoir le poste de vice-président (échéance : 2025).
2.4
Une organisation administrative peu étoffée
Conformément aux dispositions de l’article
132 de la loi organique relative à la
Nouvelle-
Calédonie, le directeur de l’agence est nommé par le gouvernement. À l’instar des
autres établissements publics de la Nouvelle-Calédonie, la durée de ses fonctions est de trois
ans.
34
Il est ordonnateur du budget de l’agence (article 10 de la délibération portant création de
l’agence).
La
direction de l’agence est assurée
depuis le 8 septembre 2020 par Mme Danièle Malet
(nommée dans un premier temps directrice par intérim et reconduite dans ses fonctions en 2021
et 2024 pour des périodes de trois ans). Précédemment, elle a été assurée par Mme Adélina
Gorohouna du 25 avril 2017 au 1
er
avril 2020 et
M. Daniel Houmbouy (actuel directeur général
d’Air Calédonie)
du 14 avril au 8 septembre 2020.
35
Jusqu’en
septembre 2021
, la direction de l’agence a été confiée en adjonction de service
à un agent fonctionnaire de catégorie A exerçant une activité à titre principale au sein d’une
direction de la Nouvelle-
Calédonie. Dans son rapport d’observations définitives sur la gestion
de l’agence, en 2010, la chambre avait constaté que cette dernière ne disposait pas des moyens
humains et matériels lui permettant d’exercer l’ensemble de ses responsabilités.
À
l’occasion
de l’adoption du budget primitif 2021, le conseil d’administration a approuvé la création d’un
poste de direction de plein exercice ainsi que d’un poste de
gestionnaire administratif et
34
Arrêté n°2017-1543/GNC du 11 juillet 2017 pris en application de la délibération n°157 des 11 août
et 22 septembre 2016 portant modification de dispositions statutaire d’établissements publics de la Nouvelle
-
Calédonie.
35
L’arrêté portant nomination de M. Houmbouy en qualité de directeur a été retiré à la suite d’un recours
gracieux du haut-commissaire de la République en Nouvelle-
Calédonie relevant que l’intéressé avait été nommé
aux fonctions de directeur du port autonome de la Nouvelle-Calédonie par arrêté du 13 août 2019 pour une durée
de trois ans et que cette situation d’affectation sur deux emplois publics permanents à temps complet était «
non
conforme au cadre organique consacré par la loi n°99-
209 du 19 mars 1999, lequel n’a pas prévu une telle
hypothèse de cumul, ou même d’aménagement quant à l’exercice de fonctions de directeur au sein des
établissements publics territoriaux
».
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
37
financier, agent de catégorie B chargé de la gestion budgétaire et comptable ainsi que du
secrétariat de l’agence
.
Depuis août 2022, et suite à la création du poste par décision modificative du budget
2021,
l’agence a recruté un
chargé d’études en transports public, de niveau
attaché. Selon sa
fiche de poste, ses missions consistent en le pilotage ou la
réalisation d’études relatives aux
transports aérien, terrestre et maritime, la gestion des conventions d’intervention financière de
l’agence et l’entretien des relations avec les collectivités partenaires et les opérateurs de
transport.
La chambre observe que l’étendue
de ces missions englobe le transport terrestre et
maritime qui, en l’état, ne font pas partie du champ de compétence de l’agence.
Dans la perspective de la reprise de la gestion du dispositif d’aide à la continuité pays,
qui sera évoquée infra, l’agence a
prévu à son budget
2024 la création d’un poste d’agent
administratif (catégorie B) pour la gestion de ce dispositif continuité pays, ainsi que le
recrutement de sept personnels vacataires pendant la durée de la campagne de renouvellement
des cartes transport, pour un coût total estimé à 12 MF CFP en année pleine.
36
La chambre
observe que les coûts salariaux annoncés, auxquels s’ajoute le coût de location d’un local afin
d’assurer la gestion de la campagne d’attribution de la carte transport en 2025, prévu à hauteur
de 10 MF CFP, excèdent le montant précédemment inscrit au profit de la
compagnie Air
Calédonie pour la gestion du même dispositif (9 MF CFP prévu au budget 2023, pour un coût
in fine
de 6,6 MF CFP).
2.5
Un cadre à fixer
pour l’exercice des missions de l’agence
, un rôle à
clarifier
2.5.1
Une
convention d’objectifs et de moyens
dont la portée doit être renforcée
Aux termes de la délibération du 20 novembre 2000 portant création de l’agence
(article
2), «
la Nouvelle-
Calédonie conclut avec l’
établissement
une convention d’objectifs et de
moyens destinée à préciser
les conditions d’exercice de ses missions
».
Une convention
d’objectifs et de moyens a été conclu
e le 12 juin 2018 pour une durée
couvrant les exercices 2018 et 2019. Elle visait, selon son article 1
er
«
à contractualiser les
objectifs financiers et opérationnels ainsi que le suivi attendu, notamment sous la forme
d’indicateurs de performance annuels et mesurables
».
La chambre observe que les indicateurs déclinés en annexe à cette convention se
rapportaient à la stratégie, au pilotage financier, à la gouvernance et à la gestion administrative
de l’agence.
Parmi les onze indicateurs identifiés
37
, un seul (engagement 3-3 « maîtrise des
dépenses ») pouvait être rattaché à la politique de continuité territoriale et il était de caractère
purement formel (l’indicateur étant apprécié sur la base de la mise en place ou non d’un «
suivi
36
A la date d’avril 2025, ces postes n’avaient pas été pourvus, en l’absence de mise en œuvre effective
des nouvelles modalités de gestion.
37
Nombre porté à douze par avenant à la convention du 21 mars 2019.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
38
formalisé du contrôle conventionnel « aide continuité pays » »
et d’un «
suivi formalisé auprès
des compagnies aériennes en particulier en matière de déficits d’exploitation
»).
Ainsi que l’a
confirmé
la direction de l’agence, aucune convention d’objectifs et de
moyens n’a été établie pour la période
couvrant les années 2020 à 2022.
La chambre s’en
étonne, constatant que
le conseil d’administration, lors de sa réunion du 12 mai 2020, avait
habilité
le président du conseil d’administration à signer la convention d’objectifs et de moyens
2020-2022.
Ainsi, sur cette période, l’obligation de conventionnement prévu par la délibération
portant création de l’agence n’a pas été respectée.
Une nouvelle convention couvrant la période 2023 à 2025 a été signée tardivement, le
30 novembre 2023
et a fait l’objet d’un
avenant du 28 octobre 2024. Même si la chambre
observe favorablement que cette convention comporte un nouvel indicateur se rapportant à
l’élaboration d’un plan d’actions pour répondre aux recommandations et rappels du droit
formulés dans le cadre de ses contrôles, elle constate qu’au
cun indicateur ne se rattache
explicitement aux dispositifs de soutien à la continuité territoriale.
La convention d’objectifs et de moyens 2023
-2025 et son avenant ont été signés, pour
l’agence, par la directrice, sans autorisation préalable du conseil d’administration.
En réponse
à la chambre, celle-ci a indiqué avoir signé
ces documents sur la base d’une délégation de
pouvoir du conseil d’administration au président du conseil d’administration et d’une
délégation de signature du président du conseil d’administration en sa faveur
.
La délégation de signature accordée par le président à la directrice le 23 mai 2023
englobait «
en dépenses
(…) l
a conclusion de tous marchés ou conventions dont le montant
toutes taxes comprises est inférieur à 20 MF CFP, à 1'exclusion des conventions relatives aux
subventions accordées par 1'agence
». La chambre considère que la signature d’une convention
d’objectifs et de moyens, document régissant les relations entre l’agence et sa collectivité de
rattachement, dont la conclusion est prévue par la délib
ération portant création de l’agence,
ne
peut se rattacher à cette délégation et qu
’il relève des prérogatives du conseil d’administration
d’
autoriser son président à la signer.
2.5.2
Un rôle de l’agence à clarifier
La perspective
de transformation de l’ADANC en agence des transports, incluant donc
les transports routier et maritime et non plus seulement le transport aérien, avait été
évoquée
par le président du 17
ème
gouvernement lors de la sa déclaration de politique générale en
novembre 2021 : «
La recherche d’une meilleure synergie entre les différents modes de
transport, l’amélioration et la pérennisation de leur financement passera par la mise en place
d’une gouvernance et d’une gestion intégrée de ce secteur. À cette fin, il
est envisagé de faire
évoluer l’Agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie pour devenir l’Agence de
transports de la Nouvelle-Calédonie
. »
Une note
d’information remise aux administrateurs en novembre 2023 fait
à nouveau
état du projet de création d’une agence des transports, se référant aux orientations du schéma
global des transports et de la mobilité.
Le projet de délibération d’orientation du transport et de
la mobilité évoqué
supra
, transmis à la chambre par la Nouvelle-Calédonie, repositionne
l’agence en tant qu’
«
agence calédonienne des transports et de la mobilité
» qui serait chargée
de mettre en œuvre et coordonner l’action publique
dans les champs du transports et de la
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
39
mobilité via notamment
l’élaboration d’un «
plan de cohérence territoriale des transports
».
Signé en octobre 2024, l’
avenant
à la convention d’objectifs et de moyens 2023
-2025 précise
que «
l’objet initial de la création de l’ADANC se terminant en 2023 avec le remboursement
de la dernière échéance du prêt pour l’acquisition de la flotte d’Aircalin, une volonté de la
transformer en agence des transports émerge
».
En mai 2025, ces intentions ne se sont toujours pas concrétisées. La chambre considère
qu’il appartient à la Nouvelle
-
Calédonie de clarifier le rôle qu’elle entend faire jouer à
son
établissement public. Selon la chambre, l’élargissement éventuel des missions de l’agence
nécessitera
un meilleur fonctionnement du conseil d’administration et une mise en adéquation
de l’organisation de cet établissement public. La chambre considère que la définition des
orientations stratégiques en matière de transport doit, en tout état de cause, demeurer du ressort
de la Nouvelle-Calédonie.
2.5.3
Un
projet d’établissement
à établir
Les articles 8 et
10 de la délibération portant création de l’agence dispose
nt
respectivement que «
le conseil d’administration (…) adopte le projet d’établissement
» et que
le directeur prépare un «
projet d’établissement qui définit sous forme d’objectifs et de
programmes d’action en cohérence avec la convention d’objectifs et de moyens, les modalités
particulières de mise en œuvre des orientations et de la politique de l’établissement
».
Or, ainsi que l’a
confirmé l
a directrice de l’agence, aucun projet d’établissement n’a été
élaboré. La politique et la stratégie de l’agence n’ont, ainsi, pas été formalisé
es.
La chambre considère que la reprise par l’agence de la gestion du dispositif d’aide à la
continuité pays (cf.
infra
)
, induisant une nécessaire adaptation de ses services, rend d’autant
plus nécessaire l’élaboration d’un projet d’établissement de l’agence.
Au vu de
l’ensemble de
ces constats, la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie
et à
l’agence
de conclure
d’ici 2026 une
nouvelle
convention d’objectifs et de moyens
précisant
les conditions d’exercice de l’ensemble des missions de l’établissement public, les objectifs
financiers et opérationnels attendus et indicateurs associés, et
d’
en assurer un suivi annuel.
Elle appelle en outre l’agence à adopter,
en cohérence avec
cette convention d’objectifs et de
moyens, son
projet d’établissement. La chambre co
nsidère que ceci sera de nature à améliorer
le pilotage des missions de l’agence.
Recommandation n° 3.
(Nouvelle-Calédonie et ADANC) : Conclure une nouvelle
convention
d’objectifs et de moyens précisant les conditions d’exercice de l’ensemble
des missions de l’
agence la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie, les objectifs
financiers et opérationnels attendus et indicateurs associés, et en assurer un suivi annuel
(échéance : 2026).
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
40
Projet de rappel du droit n°2
(ADANC)
:
D
oter
l’agence
d’un
projet
d’établissement
en cohérence avec la convention d’objectifs et de moyens avec la
Nouvelle-Calédonie, conformément aux articles 8 et 10 de la délibération du 20
novembre 2000 portant création de l’agence
(échéance : 2026).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Établissement public de la Nouvelle-Calédonie créé par la délibération du congrès
n°128 du 20 novembre 2000 avec pour objet de garantir une desserte aérienne pérenne,
régulière et adaptée au territoire
, l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie
(ADANC) est
, depuis l’élargissement de ses missions en 2016,
le principal instrument de mise
en œuvre de
la politique de continuité territoriale du territoire.
Elle est l’actionnaire quasi
exclusif de la compagnie Aircalin.
En juillet 2025, elle s’est vue transférer par la Nouvelle
-
Calédonie les part détenues par celle-
ci au capital d’Air Calédonie.
Le regroupement des parts
des deux sociétés sous l’égide du même actionnaire
doit permettre de piloter de façon globale
et cohérente les enjeux de desserte aérienne du territoire.
L’agence
bénéficie
pour l’exercice de ses missions
d’une affectation de produits fiscaux
dont le montant s’élève à 1,9 MdF CFP en 2024
, contre 2,7 MdF CFP par an en moyenne entre
2019 et 2023. En conséquence de la diminution de ses ressources affectées
et d’un important
accroissement de ses charges suite aux soutiens accordés aux compagnies aériennes en
situation difficile, sa situation financière
, confortable jusqu’en 2023,
s’est dégradée en 2024,
remettant en question sa capacité à poursuivre ses interventions en faveur du transport aérien
à la même hauteur que précédemment.
La chambre constate que la gouvernance de cette agence, dont l’organisation
reste très
peu étoffée, présente plusieurs fragilités, ce qu’illustre
nt
l’absence récurrente de quorum pour
les réunions du conseil d’administration
et la vacance du poste de vice-président entre 2021 et
2025.
Évoqué à plusieurs reprises ces dernières années, le projet de transformation de
l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie en agence des transports et de la
mobilité, englobant l’ensemble des modes de transport, ne s’est à ce jour pas con
crétisé. Cette
évolution majeure nécessitera, selon la chambre, un meilleur fonctionnement du conseil
d’administration de l’agence et une mise à niveau de son organisation.
Alors que cela est prévu par sa délibération institutive, l’agence n’a pas adopté de
projet d’établissement. En outre, ses relations avec la Nouvelle
-Calédonie doivent être mieux
encadrées, en renforçant la portée de la convention d’objectifs et de moyens liant les deux
entités, qui doit
être soumise à l’approbation du conseil d’administration
et faire l’objet d’un
suivi annuel sur la base des indicateurs liés aux objectifs financiers et opérationnels attendus.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
41
3
DES
DISPOSITIFS
DE
SOUTIEN
A
LA
CONTINUITÉ
TERRITORIALE COUTEUX, INSUFFISAMMENT ENCADRÉS
ET CONTROLÉS
Outre l’aéro
port international situé à la Tontouta
, à près d’une cinquantaine de
kilomètres au nord de Nouméa, le territoire dispose de dix aérodromes assurant la desserte
domestique du territoire. Totalisant près d’un million de passagers en 2019
(971 267), le trafic
domestique a fortement chuté avec l’épisode de la crise sanitaire (566
443 passagers en 2021),
a nettement rebondi ensuite (825 930 passagers en 2023) avant de chuter à nouveau en 2024
(526 299 passagers) suite à la survenance des troubles à l
’ordre public.
Ainsi, le trafic
domestique s’est
quasiment réduit de moitié entre 2019 et 2024.
Graphique n° 1 :
Trafic domestique de passagers par aérodrome
Source : c
hambre territoriale des comptes d’après les
données
de la direction de l’aviation civile
Entre 2020 et 2023, plusieurs mouvements sociaux et blocages ont perturbé le trafic
aérien domestique, notamment vers les îles Loyauté, affectant les dessertes assurées par Air
Calédonie. En 2022, des mouvements de grève (quinze jours en cumul) ont conduit à
l’annulation de nombreux vols
. En septembre et octobre 2023, des collectifs de résidents des
îles Loyauté et de l’île des Pins ont bloqué les aérodromes afin de protester contre les tarifs
élevés du transport aérien. Leurs revendications portaient notam
ment sur l’instauration d’un
tarif unique et l’augmentation du nombre de billets à prix
réduits émis dans le cadre du dispositif
d’aide
à la continuité pays. Ces actions ont paralysé le trafic pendant plusieurs dizaines de jours
et ont entrainé l’annulation de 160 vols pour un coût estimé à plus de 40 MF CFP par Air
Calédonie
38
. Par ailleurs, des mouvements sociaux d’ampleur nationale ont eu un impact
38
Le Figaro du 26/09/2023 « Air Calédonie : des usagers bloquent des aérodromes pour réclamer des
baisses de prix ».
-
200 000
400 000
600 000
800 000
1000 000
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Koné, Touho, Tiga, Belep,
Koumac
Maré
Ouvéa
Ile des Pins
Lifou
Magenta
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
42
ponctuel sur l’exploitation de la compagnie, notamment en février, mars et juillet 2023
.
L’ensemble de ces
évènements ont affecté la continuité du service public aérien.
La chambre a examiné les modalités d’intervention de la Nouvelle
-Calédonie,
directement ou par l’intermédiaire de l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie, en matière de continuité territoriale par voie aérienne. Elles revêtent trois formes :
des aides permettant de favoriser les déplacements des citoyens entre les îles et la grande terre
(dispositif d’aide à la continuité pays), des subventions aux lignes aériennes
à faible trafic et
des aides au renouvellement de la flotte des compagnies aériennes.
3.1
Un
dispositif d’aide à la continuité pays
mal encadré qui conduit à des
dérives
3.1.1
Un dispositif conçu initialement comme transitoire, destiné aux résidents des
communes insulaires
Depuis 2004, il existait en Nouvelle-
Calédonie un dispositif d’aide
locale, dénommé
«
continuité territoriale intérieure
»
39
, géré par la société Air Calédonie, et destiné
exclusivement aux liaisons domestiques.
Comme le précise le conseil économique, social et environnemental dans son avis rendu
lors de la création de l’aide à la continuité pays
40
, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie
avait entrepris
dès 2010, au regard du déficit important de la société Air Calédonie depuis
plusieurs années,
« d'endiguer cette tendance en établissant un plan de redressement dont l'une
des mesures résidait dans la suppression de la continuité territoriale gérée par l'opérateur
aérien lui-même. Toutefois, les usagers réunis en collectif, non satisfaits de cette situation, ont
requis auprès du gouvernement des réponses plus adaptées dans la mesure où la suppression
de cette aide allait à l'encontre du désenclavement des résidents des îles. En juillet 2011,
certains aérodromes ont été bloqués et s'en sont suivis les événements dramatiques que l'île de
Maré a connus.
»
À la suite de négociations entre les différentes parties, un protocole de fin de conflit
conclu entre les représentants du gouvernement, de la province des îles Loyauté, du sénat
coutumier, les chefs coutumiers et les représentants des collectifs d’usagers a acté
que «
la mise
en place de tarifs préférentiels en direction des personnes le plus défavorisées et des résidents
des îles doit être uniquement supportée par les collectivités publiques
» à charge pour elles de
«
définir les critères de cette prise en charge et le niveau de financement supporté par le
contribuable calédonien
».
39
Le régime dénommé de «
continuité intérieure territoriale
» mis en place dès 2004 était inspiré du
dispositif d’aide dénommé «
continuité territoriale
» (aide au transport entre la Nouvelle-
Calédonie et l’hexagone).
Il consistait en l’attribution d’une subvention par la Nouvelle
-Calédonie à la compagnie (40 MF CFP en 2004)
destinée à faciliter les déplacements des habitants de l’intérieur, des îles et de l’île des Pins vers Nouméa par octroi
d’une réduction de prix aux clients concernés.
40
Rapport et avis n°02/12
du 4 janvier 2012 relatifs à la création d’une aide à la continuité territoriale
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
43
Dans le prolongement de ce protocole, le congrès de la Nouvelle-Calédonie a, par
délibération n°184 du 9 janvier 2012
,
décidé d’
instaurer un «
dispositif
transitoire d’aide à la
continuité pays destiné à faciliter les déplacements par la voie aérienne des résidents des îles
Loyauté, de l’île des Pins et
de la commune de Bélep, entre ces îles et la Grande-Terre
»
41
.
Cette aide est
réservée aux titulaires d’une «
carte transport » (dénommée
jusqu’à fin
2020 « carte continuité pays »), dont peuvent bénéficier les personnes résidant effectivement
plus de six mois dans les îles précitées et ne répondant pas aux critères permettant de bénéficier
d’une aide attribuée par les provinces au titre d’un dispositif d’aide au transport à vocation
sociale (cf. article 2 de la délibération précitée).
Elle n’est soumise à
aucune condition de
ressources. Versée directement au transporteur aérien, dans des conditions qui doivent être
fixées par convention
, l’aide permet de minorer le coût restant à la charge de
l’usager
. Ses
modalités ont, ainsi qu’il sera vu
infra
, évolué à plusieurs reprises depuis 2012, sans toutefois
permettre d’endiguer la croissance du coût
du dispositif.
Initialement assuré par la Nouvelle-
Calédonie, le financement de l’aide à la c
ontinuité
pays par voie aérienne a été dévolu, par délibération du congrès n°112 du 10 mars 2016, à
l’
agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie.
La délibération n°184 du 9 janvier 2012
portant création de l’aide à la continuité pays
dispose (article 6) que les provinces peuvent participer au financement du régime d’aide à
hauteur de 25 %, dans le cadre d’un conventionnement avec l’agence.
Cela a été le cas, dès
l’instauration de l’aide
, de la province des îles Loyauté
42
et de la province Sud
43
. Toutefois, la
province Sud, en 2019, puis la province des îles Loyauté, en 2021, se sont retirées de la
participation au financement.
Eu égard aux limites attachées à la destination de
l’île de
Bélep
44
, l
a province Nord n’a
,
selon l’agence pour
la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie, pas souhaité participer au
dispositif de continuité pays par voie aérienne, gérant par ses propres moyens les connexions
avec
l’île
par le biais
d’un marché
de transport maritime. En réponse à la chambre, le président
de la province Nord précise qu’
«
il s’agit ici d’un choix contra
int conséquence de la fiabilité
aléatoire des rotations (…)
et de la vétusté des appareils
»,
que, même si une desserte aérienne
est indispensable pour les déplacements urgents,
«
la desserte aérienne seule ne répond pas
aux besoins de mobilité des habitants de Bélep en raison du faible nombre de places sur les
vols (lié à la taille réduite de la piste)
»
et qu’
«
il n’est pas envisageable de créer un nouvel
41
Par délibération n°337 du 30 décembre 2013, le congrès de la Nouvelle-Calédonie a en outre créé, au
bénéfice des résidents des îles précitées, une aide à la continuité pays par voie maritime, entre ces îles et la Grande-
Terre.
Cette aide par voie maritime ne fait pas l’objet d’une analyse particulière dans le cadre de ce contrôle.
42
Délibération n°2012-14/API du 29 février 2012 instituant une aide à la continuité territoriale au bénéfice
des résidents de la province des îles Loyauté.
43
Délibération n°209-2012/BAPS/DEFE du 16 avril 2012
portant mise en œuvre de l'aide à la continuité
territoriale instaurée par l'article 11 de la délibération n° 42-2011/APS du 22 décembre 2011.
44
Selon l’ADANC, la continuité pays par voie aérienne ne répond pas aux besoins de la population qui
lui préfère le transport maritime : en raison de la faible longueur de la piste, seuls des avions spécifiques peuvent
se rendre sur l’île, lesquels sont lim
ités en nombre de place (9 personnes hors fret) et en termes de rotation (une
fois par semaine). Le coût supérieur du transport aérien comparativement au transport maritime constitue un
argument supplémentaire. Les rotations effectuées jusqu’alors par Air
Loyauté, qui concernaient principalement
le déplacement d’agents «
techniques
» (infirmier, maintenance Enercal,etc.), n’ont plus cours depuis avril 2024
pour des raisons techniques propres à la compagnie (immobilisation de la flotte).
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
44
aérodrome en raison du coût d'une telle opération estimée en 2018 à plus de 3 milliards F
CFP
».
Le président de la province Nord précise par ailleurs que «
jusqu'en 2023 la desserte
aérienne du Nord était assurée par Air Loyauté qui n'entrait pas dans le dispositif d'aide à la
continuité territoriales jusqu'alors gérer par Air Calédonie
», qu’
« il a donc été décidé que
l'ADANC reprendrait le dispositif en main pour permettre l'application de l'aide à la continuité
pays par voie aérienne pour la ligne Bélep/Koumac effective après publication de l'arrêté (…)
du 19 avril 2023 fixant le montant de l'aide
à la continuité pays (…)
», que «
cependant, aucune
demande de carte transport n'a été enregistrée pour cette aide, probablement en raison du coût
restreint du transport maritime et du manque de fiabilité des vols
».
Ainsi, la Nouvelle-Calédonie, au travers de l
’
agence pour la desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie, supporte seule le financement du dispositif de continuité pays depuis
2021.
3.1.2
Une
mise en œuvre du dispositif
déléguée à la société Air Calédonie jusqu’en
2024, un processus en cours
de reprise de la gestion par l’agence
3.1.2.1
La gestion du dispositif jusqu’en 2024
Depuis la mise en œuvre du dispositif d’aide en 2013, la gestion des dossiers de demande
ainsi que l’attribution de la carte
étaient confiées à la compagnie Air Calédonie. Celle-ci agissait
de facto
en tant que prestataire de service pour le compte du financeur du dispositif, soit,
successivement, la Nouvelle-Calédonie
(via la direction de l’aviation)
puis l’
agence pour la
desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie, à compter de 2016
et jusqu’au 31 décembre 2024.
Durant cette période, conformément aux différentes conventions annuelles relatives aux
conditions et modalités de versement de l’«
aide à la continuité pays
» conclues
entre l’
agence
et Air Calédonie, le transporteur commercialisait des coupons
45
aux tarifs publics sur lesquels
l’aide à la continuité pays s'appliqu
ait, à la demande et pour le compte des passagers résidents
dans les communes d'Ouvéa, Lifou, Maré
et l’île des Pins
, et détenteurs de la «
carte transport
» prévue par la délibération modifiée n° 184 du 9 janvier 2012. La délégation du dispositif à
l’opérateur aérien n’avait –
initialement
–
pas vocation à se pérenniser, raison pour laquelle il
a été recouru à des conventions annuelles. Or, dans les faits, ce fonctionnement a perduré durant
treize années.
Le dispositif se décomposait en plusieurs étapes qui ont connu différentes évolutions au
fil des années vers une gestion plus numérique et automatisée, avec des améliorations continues
pour optimiser le processus :
•
Ouverture de la campagne d’inscription
:
Cette campagne se déroulait
de novembre de l’année
précédente à février pour des droits
acquis au cours de l’année
en cours. À ce titre, la société Air Calédonie réalisait une
campagne d’information en adressant
un mél aux précédents bénéficiaires et affichait une
45
Un coupon correspond à un trajet simple.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
45
information dédiée sur son site internet. Néanmoins, la carte pouvait être demandée quelle
que soit la période de l’année, les droits accordés étant à consommer dans l’année
civile ;
•
Inscription du bénéficiaire et transmission des justificatifs :
J
usqu’en 2023, chaque demandeur devait, sur rendez
-vous, se rendre dans un point de vente
pour fournir l’ensemble des justificatifs nécessaires
: pièce d’identité et justificatif de
résidence
46
sur les îles.
Les agents d’Air Calédonie saisissaient ainsi les informations dans
la base de données. Depuis 2023, les
demandeurs peuvent également s’inscrire en ligne
via
un formulaire dématérialisé ;
•
Délivrance par la société Air Calédonie
d’une «
carte transport
» (ou «
carte
continuité pays
»
jusqu’à fin 2020
) :
Revêtant initialement
la forme d’une
carte cartonnée numérotée sur laquelle les
informations étaient complétées de façon manuscrite, cette carte avait pour seul intérêt de
justifier le statut de bénéficiaire auprès d
’
Air Loyauté et du Betico en cas de réservations
de voyage sur ces compagnies. À compter de 2021, les cartes ont été plastifiées sans réel
apport, sinon esthétique. Au contraire, cela a entraîné un coût supplémentaire de production
et a constitué une lourdeur administrative (les bénéficiaires ét
ant dans l’obligation de
revenir à une date ultérieure pour récupérer la carte).
L’ambition
, qui visait à en faire une
carte magnétique de paiement, n’a pas vu le jour.
Depuis 2023, une carte dématérialisée
est adressée par mél aux bénéficiaires.
•
Achats de billets continuité pays :
Avant 2023, les réservations ne s’effectuaient qu’en
agence ou par téléphone. Un agent du
transporteur aérien recherchait le profil du client et sélectionnait la case dédiée
47
afin de
profiter d
e l’aide
. Depuis, la réservation en ligne est possible.
•
Remboursement de l’aide au transporteur aérien
:
Afin d’obtenir un remboursement, le transporteur aérien
(Air Calédonie ou Air Loyauté)
transmettait mensuellement à
l’agence
un bilan détaillé, pour chaque vol concerné, des
billets vendus avec une « aide à la continuité pays » et
un fichier électronique contenant
une ligne par passager transporté, tous types de tarifs inclus, durant le mois concerné.
L'agence
versait ainsi l’intégralité du montant de 1'aide du mois concerné
au transporteur
aérien, dans le délai d'un mois après réception du bilan mensuel et validation par la
direction de l’aviation civile
.
46
Dans le cas où le demandeur est hébergé chez un particulier, il est demandé à titre de justificatifs : la
pièce d’identité en cours de validité du demandeur, une copie de la pièce d'identité en cours de validité de la
personne qui héberge le demandeur, une lettre de la personne qui héberge le demandeur certifiant de son domicile
et un justificatif de domicile au nom de la personne qui héberge le demandeur.
47
Jusqu’en 2019, un risque de dépassement du quota attribué à chaque client était possible dans la mesure
où le logiciel n’était pas bloquant.
Dans ce cas, le montant du dépassement était déduit de la somme versée par
l’agence au transporteur
.
Cette problématique a été réglée depuis lors.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
46
Schéma n° 1 :
Fonctionnement du dispositif
jusqu’en 2024
Source :
chambre territoriale des comptes d’après le schéma transmis par l’agence pour la desserte aérienne de
la Nouvelle-Calédonie
La chambre constate qu’à l’exception de la gestion de la «
carte transport », Air
Calédonie et l’agence ont progressivement fait évoluer chacune des étapes depuis la
communication sur l’ouverture de la campagne, l’inscription des bénéficiaires, l’achat des
billets et le remboursement de l’aide au transporteur aérien, vers un dispositif numérisé et
automatisé, plus efficient pour tous les acteurs comme pour les bénéficiaires.
Cependant, cette organisation conduisait l’agence à engager les dépenses sans disposer
d’informations exhaustives en temps réel. En outre, Air Loyauté, qui assurait également des
liaisons aériennes bénéficiaires du dispositif, n
e disposait pas d’un accès à la base de
s
bénéficiaires et du suivi des droits, logée chez Air
Calédonie. Cela a conforté l’intérêt d’une
centralisation
48
du dispositif auprès de l’agence.
48
La base de données créée servira également pour le transport avec le Betico (coupons aidés en matière
de transport maritime).
BENEFICIAIRES POTENTIELS
OUTIL DE
RESERVATION AIRCAL
AGENCE ou
FORMULAIRE EN LIGNE
OUTIL METIER AIRCAL
OUTIL DE
RESERVATION BETICO
OUTIL DE RESERVATION
AIR LOYAUTE
BENEFICIAIRES
ELIGIBLES
Dépôt du dossier
Instruction par un agent AIRCAL
AIR LOYAUTE
BETICO
Envoi d’informations en temps réel
Achat de billets continuité pays
Achat de billets continuité pays
Achat de billets continuité pays
AIRCAL
Envoi d’un fichier
quotidiennement
Envoi d’un fichier
hebdomadaire par mail (Tiga)
ADANC
Direction des affaires maritimes
Contrôle et rembourse
Contrôle et rembourse
Envoi d’une synthèse de consommation
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
47
3.1.2.2
De nouvelles modalités de gestion qui tardent à se mettre en place
Depuis
le début de l’année 2025, l’agence a repris la gestion du dispositif.
Elle est
désormais
chargée de l’ensemble des opérations
:
campagne d’inscription, délivrance et suivi
des droits, contrôle des bénéficiaires, tenue de la base de données et communication aux
opérateurs, remboursement de l’aide prise en charge par les transporteurs aériens
, etc.
L’agence
s’est doté
e
, aux termes d’un
contrat de prestation de services conclu le 21 juin
2024 pour un montant de 7,8 MF CFP,
d’un outil de gestion
centralisé et
accessible à l’ensemble
des opérateurs, permettant d’assurer le décompte des droits consommés
.
Schéma n° 2 :
Architecture cible
Source
: chambre territoriale des comptes d’après le projet de développement de l’outil de gestion transmis par
l’
agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie.
Dans cette nouvelle architecture, plusieurs flux de données ont lieu :
•
des bénéficiaires vers le portail utilisateur : les données transmises sont celles
nécessaires au dépôt d’un dossier de demande d’aide à la
continuité pays ;
•
de
l’outil métier de l’agence
vers les systèmes des opérateurs de transport : les
données transmises sont celles concernant les ayants droits au dispositif (nom,
prénom, adresse, n° de carte transport etc.) ainsi que le nombre de coupons
aérien et maritime restants, en temps réels ;
•
des bénéficiaires vers les opérateurs de transport : les données transmises sont
celles nécessaires à l’identification des passagers (par exemple le numéro de
pièce d’identité, le numéro de carte transport, le nom, prénom, adresse, numéro
de téléphone) et à la vérification de leurs droits au dispositif ;
•
des
opérateurs de transport vers l’outil métier de l’agence
. Les données
transmises ont deux vocations : premièrement, mettre à jour en temps réel la base
de données des bénéficiaires (avec l’envoi des consommations de coupons ou
annulations de billets aidés) ; secondement, pour des raisons de contrôle lors du
remboursement des opérateurs, l’
agence
a besoin d’avoir le détail de chaque
billet aidé vendu.
Portail métier
Outils métiers
API
AIR LOYAUTE
Module continuité pays
AIR CALEDONIE
Outil carte transport
BETICO
Module continuité pays
BENEFICIAIRES
BENEFICIAIRES
ADANC
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
48
Cette reprise de la gestion par l’ADANC
pose la question des moyens humains alloués
à l’agence, notamment lors des campagnes d’inscription eu égard au flux de demandes. Elle
concerne également le dispositif de continuité pays par voie maritime, pour les transports
assurés par le Betico
(la base de données des bénéficiaires de l’aide étant par ailleurs unique
pour les deux modes de transport). La chambre observe à cet égard
que l’agence
,
n’ayant pas
actuellement compétence en matière de transport maritime, cela impliquera un élargissement
de ses c
ompétences ou a minima la mise en place d’un conventionnement avec la Nouvelle
-
Calédonie.
La mise en œuvre de ces nouvelles modalités de gestion devait toutefois aller de pair
avec une refont
e du dispositif d’aide à la continuité pays.
Or, en mai 2025,
la campagne d’inscription relative à la carte transport 2025
,
initialement prévue entre novembre et décembre 2024,
n’a
vait
pas eu lieu faute d’adoption du
projet de délibération visant à fixer les nouvelles modalités du dispositif d
’aide à
la continuité
pays.
En l’absence
d’adoption d’une nouvelle délibération,
la prorogation de la validité des
cartes transport 2024
49
ne se fondait que sur des déclarations et communiqués de presse du
gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.
En réponse à la chambre, la trésorière des établissements publics de la Nouvelle-
Calédonie a indiqué
avoir rappelé à l’agence «
qu’en l’absence de texte cadrant la gestion 2025,
l’ADANC n’était pas habilitée à engager les dépenses liées au coût des titres de transport
2025
». Elle a précisé toutefois «
qu’aucune dépense afférente au coût des titres de transports
ni paiement aux transporteurs n’a été engagée par l’ADANC pour cet exercice 2025 au titre de
la politique continuité pays
».
La chambre, constatant dans ses observations provisoires que les droits ouverts au titre
de 2024 avaient été prorogés sans base réglementaire, avait demandé à la Nouvelle-Calédonie
sous la forme d’un rappel au droit, de
remédier sans délai à cette situation afin de sécuriser la
poursuite du versement de l’aide à la continuité pays.
La chambre constate que ce rappel au
droit a été mis en œuvre,
le congrès ayant approuvé le 29 juillet 2025 la délibération n°502
portant création d’un dispositif d’aide à la continuité pays
.
3.1.3
Une dérive financière du dispositif
, résultat d’une absence de contrôle et d’une
inertie des décideurs
3.1.3.1
Un nombre de titulaires de la carte transport supérieur à la population
éligible
À titre liminaire, la chambre relève que les données présentées par les différents
organismes (agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie, Air Calédonie,
direction
de l’aviation civile
) en termes de bénéficiaires, divergent
. D’autres données n’ont pas
49
Aux termes de la délibération précitée du 9 janvier 2012, «
la carte transport est délivrée pour une
durée d’un an
».
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
49
pu être obtenues ou certifiées, comme celles concernant le nombre de titulaire de la carte
transport (ou continuité pays) au titre des années 2019 et 2020, soulevant la question de la
fiabilité et de la disponibilité des données.
En délégant, par conventions annuelles, la gestion du dispositif au transporteur aérien,
l’agence
s’est trouvée dans une position de dépendance vis
-à-vis de ses prestataires en ce qui
concerne la disponibilité et la fiabilité de l’information.
À compter de 2021, le développement
de l’informatisation des données et de son automatisation au sein d’Air Calédonie a contribué
au renforcement de la fiabilité de l’information. La reprise de la gestion du dispositif par
l’
agence, à compter de 2025, devrait permettre une meilleure maîtrise de la donnée et de sa
disponibilité.
Le nombre de détenteurs de la carte transport a évolué entre 2021 et 2024, passant de
22 213 à 33 154 titulaires, soit une hausse de près de 50 %.
Tableau n° 4 :
Évolution du nombre de bénéficiaires
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Titulaires de la
carte transport
Non
disponible
Non
disponible
22 213
25 242
31 526
33 154
Bénéficiaires
effectifs
16 985
15 821
17 894
19 671
24 199
24 554
dont îles Loyauté
14 834
13 737
15 984
17 560
21 983
22 517
dont Tiga
64
70
36
69
60
0
dont île des pins
1 874
2014
1 874
2 042
2 156
2 037
Source
: chambre territoriale des comptes d’après les données communiquées par
Air Calédonie et les synthèses
de la direction de l’aviation civile
Entre 2021 et 2024 le nombre de titulaire de la carte transport dépasse le nombre
d’habitants résidant dans les îles (2
0 390 personnes selon le dernier recensement
50
effectué en
2019). À titre
d’
exemple
, les bénéficiaires d’une carte transport en 2024
dont le nombre
s’élève
à 33 154 personnes représente une valeur supérieure de 62 % au nombre de résidents recensé.
Ce constat n’est pas étranger des élus
, le sujet ayant été très largement évoqué lors des
débats au Congrès relatifs au vote du budget primitif 2024 de la Nouvelle-Calédonie. Une note
d’information
du 18 août 2023 de la société Air Cal
édonie, rédigée à l’intention du
gouvernement, mentionnait par ailleurs que «
les clients sont souvent résidents à Nouméa
».
Illustration de cette problématique, le nombre de cartes «
physiques
» délivrées à
l’agence de Nouméa au
cours des années 2021 et 2022
51
a représenté respectivement 30 % et
36 %
de l’ensemble des cartes
récupérées, le reste ayant étant récupéré sur les îles. Or, les
bénéficiaires étant supposés résider sur les îles, la proportion importante des cartes récupérées
sur Nouméa interroge la réalité du lieu de résidence. En moyenne, les principaux bénéficiaires
50
https://www.isee.nc/population/recensement. Maré : 5 757, Lifou : 9 195, Ouvéa : 3 401, soit Iles
Loyauté : 18 353 ; île des pins : 2 037.
51
À partir de 2023, une carte dématérialisée est adressée par mail aux bénéficiaires.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
50
de la carte transport ont été les habitants de Lifou (51 %) suivis de ceux de Maré (27 %), Ouvéa
(13
%) puis de l’île des
Pins (9 %). Avec une augmentation de près de 250 %, le nombre de
bénéficiaires inscrits pour
Maré constitue l’évolution la plus significative entre 2019 et 2024
(+ 196 % pour Ouvéa, + 180 % pour Lifou).
Graphique n° 2 :
Nombre de personnes titulaires de la carte transport par île
Source
: chambre territoriale des comptes d’après les données de la société Air
Calédonie.
Cette incohérence évidente constitue une anomalie rendue possible par les modalités
d’obtention de la «
carte transport
». Aux termes de la délibération du 9 janvier 2012 portant
création de l’aide à la continuité pays, la carte est délivrée aux personnes pouvant produire une
pièce justifiant de leur résidence dans les îles telle qu’une facture d’eau, électricité ou téléphone,
un certificat d’imposition o
u non-
imposition, une quittance d’assurance ou quittance de loyer,
mais aussi le cas échéant une attestation d’hébergement délivrée par une perso
nne résidant dans
les îles. Cette faculté, initialement prévue en raison de particularités sur terres coutumières
(exemple : adresse du logement au nom du chef de clan), avait pour objectif de faciliter les
démarches des demandeurs ne pouvant produite un justificatif classique
. En outre, l’article 4 de
la délibération précitée dispose que le demandeur doit produire au moment de la délivrance de
la carte une attestation sur l’honneur, via un modèle fixé par
arrêté du gouvernement, certifiant
sa résidence dans l’une des cinq communes insulaires éligibles.
Tout en prenant acte des motifs les ayant inspirées, la chambre constate que les facilités
accordées pour établir le respect du critère de résidence ont conduit à une dérive financière du
dispositif favorisée par l’absence d’évolution règlementaire et par le manque de mesures de
contrôle efficaces. La chambre constate le caractère difficilement applicable du seul critère de
résidence pour l’octroi de l’aide à la continuité pays et invite
la Nouvelle-Calédonie à envisager
d’autres critères
, tels que celui de ressources ou de finalité du déplacement (emploi, formation,
santé, etc.).
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Ile des pins
2 104
2 090
2 254
2 506
2 786
2 713
Ouvéa
2 295
2 180
2 868
3 270
4 465
4 497
Maré
4 088
3 827
4 974
6 300
8 939
10 141
Lifou
8 654
8 081
12 066
13 084
15 247
15 739
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
51
3.1.3.2
Un coût croissant malgré les évolutions dans les modalités de prise en
charge
Evolution de la prise en charge par la collectivité et du reste à la charge des bénéficiaires
Le
s modalités de l’aide à la continuité pays
ont connu plusieurs évolutions depuis la
mise en place du dispositif (cf. annexe n°8).
Entre 2012 et 2017, le montant de l’aide à la continuité pays correspond
ait à la différence
entre
le montant d’
un «
coupon moyen
52
» et le reste à charge du bénéficiaire fixé
forfaitairement par arrêté du gouvernement (arrêté n°2012-107/GNC du 9 janvier 2012 fixant
les éléments du calcul du dispositif «
aide à la continuité pays
»)
53
. La référence au montant du
«
coupon moyen
» représentait, selon Air Calédonie, une source de complexité et un
investissement important. Un agent de la compagnie était
d’ailleurs
affecté exclusivement à
cette mission.
Selon ses modalités, le montant de l’aide versée au transporteur aérien pouvait
varier d’un mois sur l’autre et d’une ligne à l’autre
, en fonction du montant du coupon moyen.
Entre 2018 et 2020,
l’aide à la
continuité pays ainsi que le montant restant à la charge
du bénéficiaire ont été déterminés de façon forfaitaire
54
. Ainsi, l’aide accordée par la collectivité
est devenue fixe. Les montants correspondants ont été fixés par arrêtés du gouvernement
n°2018-695 et 2018-697 du 27 mars 2018
55
. Ces modalités engendraient un manque à gagner
pour la compagnie au regard du tarif de vente des billets aux clients non concernés par le
dispositif
d’aide à la continuité pays.
À compter de 2021, la partie restant à la charge du bénéficiaire devient variable,
correspondant à la différence entre le prix du billet et l’aide accordée par la collectivité. L’article
5 de la délibération du 9 janvier 2012, dans sa rédaction issue de la délibération n°124 du 30
décembre 2020, dispose en effet : «
L’aide à la continuité pays correspond à un montant par
trajet simple fixé par arrêté du gouvernement. Le montant du forfait restant à la charge du
bénéficiaire est égal à la différence entre le prix du billet toutes taxes, redevances et charges
supplémentaires incluses et le montant de l’aide à la continuité pays mentionné à l’alinéa
précédent
».
Le montant de l’aide a été fixé en dernier lieu par
arrêté du gouvernement n°2023-
835 du 19 avril 2023
56
.
52
L’article 5 de la délibération de 2012 portant création de l’aide à la continuité pays, dans sa
rédaction
alors en vigueur, disposait: «
Le montant du coupon moyen est obtenu en divisant le revenu total, toutes charges
comprises, généré par l’émission des coupons au cours du mois (…)
sur la ligne par le nombre de coupons émis
ce même mois, à l’exclusion des coupons vendus au titre des dispositifs d’aide mis en place par les collectivités
».
53
Reste à charge du bénéficiaire : pour un trajet entre les îles Loyauté et Nouméa : adultes : 5 750 F,
enfants : 3 450 F. Pour un trajet entre l’île des Pins et Nouméa
: adultes : 4 000 F, enfants : 2 400 F.
54
Cf. article 5 de la délibération portant création de l’aide à la continuité pays, dans sa rédaction issue de
la délibération n°311 du 21 mars 2018 : «
L’aide à la continuité pays correspond à un montant par trajet simple
fixé par arrêté du gouvernement. Le montant du forfait restant à la charge du bénéficiaire est également fixé par
arrêté du gouvernement.
».
55
Montant de l’aide continuité pays
(trajet simple) : 5 300 F pour un adulte et 3 600 F pour un enfant
pour le trajet
îles Loyauté/Nouméa, 4 100 F/2 700 F pour le trajet île des Pins/Nouméa ; reste à charge du
bénéficiaire (trajet aller-retour) : 10 940 F (adulte)/6 980 F (enfant) pour le trajet îles Loyauté/Nouméa, 7 440 F/4
880 F pour le trajet île des Pins/Nouméa.
56
Montant par trajet simple : îles Loyauté/Nouméa : 5 300 F (adulte)/3 600 F (enfant), île des
Pins/Nouméa : 4 100 F/2 700 F, Bélep/Koumac : 4 100 F/2 700 F.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
52
La chambre a examiné
l’impact des évolutions dans les modalités de prise en charge en
termes de taux d’aide et de reste à charge pour l’usager, sur la base de l’exemple d’un trajet
aller simple entre les îles Loyauté (Lifou, Maré ou Ouvéa) et Nouméa.
En 2020, sur un tarif de référence de 13 070 F CFP par trajet
57
(correspondant au tarif
public le plus élevé),
l’aide à continuité pays s’établissait à 5
300 F CFP et le reste à charge
forfaitaire de l’usager à 5
470 F CFP. Il en résultait donc un manque à gagner pouvant aller
jusqu’à
2 300 F CFP pour la compagnie Air Calédonie, celle-ci ne pouvant répercuter le solde
du prix du billet sur l’usager
.
Le taux d’aide par billet, résultant du cumul de l’aide à la
continuité pays et du manque à gagner du transporteur aérien, était donc, dans cette hypothèse,
de 58 %.
À partir de 2021, pour un tarif de référence par trajet de 13 449 F CFP
58
, l’aide à la
continuité pays étant maintenue à 5
300 F CFP, le reste à charge de l’usager
, correspondant à
la différence entre les deux, est de 8
149 F CFP. Le taux d’aide par billet est alors de 40 %, la
part précédemment supportée par Air Calédonie ayant été
de facto
transférée sur l’usager.
Graphique n° 3 :
Impact de l’évolution des modalités de prise en charge à partir de l’exemple d’un
trajet entre les îles Loyauté et Nouméa
Source
: chambre territoriale des comptes d’après les données recueillies.
L’é
volution du nombre de trajets aidés
Le nombre de trajets accordé dans le cadre du dispositif a également évolué. Initialement
fixé à un maximum de huit allers-retours par année civile, le nombre diminue à cinq
allers-retours en 2017 (délibération n°226 du 23 février 2017), pour des raisons budgétaires et
après avoir constaté que 90 % des bénéficiaires consommaient moins de cinq allers-retours.
57
Arrêté n°2020-627/GNC du 5 mai 2020 portant approbation des tarifs de la société Air Calédonie.
58
Arrêté n°2021-09/GNC du 5 janvier 2021 portant approbation des tarifs de la société Air Calédonie.
5300
5300
5470
8149
2300
0
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
Entre 2018 et 2020
Depuis 2021
Prix du billet en F CFP
Montant de l'aide continuité pays
Reste à charge de l'usager
Manque à gagner pour Air Calédonie
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
53
À compter du 1
er
septembre 2020, les modalités varient à nouveau à la suite de la
décision du congrès
59
d’accorder le bénéfice du dispositif aux trajets simples et non plus aux
allers-retours
60
. Le nombre maximum s’établit depuis cette date à dix trajets simples par an et
par bénéficiaire, chaque trajet étant constitutif d’un «
coupon
». L’obligation de réserver un vol
aller-
retour avec l’obligation d’un départ depuis l’île de résidence a été supprimée. Cette
nouvelle disposition a de toute évidence facilité les réservations des personnes ayant indûment
profité du dispositif.
Sur l’année 2023, la moitié des bénéficiaires inscrits ont consommé entre 0 et 2 coupons,
tandis que 11 % des bénéficiaires ont consommé la totalité des 10 coupons autorisés (voir
annexe n°9).
Les trajets réalisés avec le bénéficie d’un coupon «
continuité pays
» ont représenté, en
moyenne, entre 2019 et 2024
, près d’un tiers (31 %) de l’ensemble des trajets réalisés par la
société Air Calédonie à destination de Lifou, Maré, Ouvéa et l’île des
Pins
, et jusqu’à 42 % en
2024. La chambre constate ainsi que ce dispositif contribue de façon très significative à la
fréquentation des lignes d’Air Calédonie, s’apparentant donc à un subventionnement indirect
de la compagnie.
Tableau n° 5 :
Part des coupons «
continuité pays
» comparativement au nombre total de trajets
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Nombre de coupons
«
aide à la continuité
pays
»
94 418
78 283
73 577
101 589
125 198
109 046
Nombre de trajets
réalisés par la société
Air Calédonie
454 179
216 440
256 482
370 773
397 647
258 196
Ratio
21 %
36 %
29 %
27 %
31 %
42 %
Source
: chambre territoriale des comptes d’après les données communiquées par la société Air Calédonie et les
synthèses de la direction de l’aviation civile
La dérive financière du dispositif
Alors que les différentes évolutions règlementaires (plafond de la participation publique,
réduction du nombre de coupons, etc.) auraient dû limiter le coût de la continuité pays, la
dépense pour la collectivité a augmenté. Entre 2019 et 2023, le coût dispositif a augmenté de
38 % pour atteindre 636 MF CFP, son niveau le plus élevé constaté depuis sa mise en place en
2012. Les années 2020 et 2021, impactés par la crise sanitaire, présentent des montants plus
faibles.
59
Délibération n°82 du 5 août 2020 modifiant la délibération modifiée n° 184 du 9 janvier 2012 portant
création d’une aide à la continuité pays.
60
Cette modification fait suite à une demande de la société Air Calédonie en raison des problématiques
qu’entrainaient la gestion des allers
-retours : certains passagers réservaient le voyage aller et sélectionnaient une
date hasardeuse de retour qu’ils mod
ifiaient par la suite. Cela entraînait des difficultés de gestion pour la société
de transport (mauvaise optimisation des sièges, gestion de liste d’attente, …) et générait un surcoût pour le passager
(frais de modification).
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
54
Tableau n° 6 :
Coût financier du dispositif
d’aide à la continuité pays
(en MF CFP)
Source
: chambre territoriale des comptes d’après
les
courriers de validation de la direction de l’aviation civile
La chambre constate que le montant initialement budgété
par l’agence pour l’aide à la
continuité territoriale a été plusieurs fois dépassé. Ainsi, en 2022, le montant de 291 MF CFP
inscrit au budget
primitif a été porté à 570 MF CFP en cours d’exercice
et le montant plafond
conventionné avec Air Calédonie pour la desserte des îles Loyauté, initialement de
220 MF CFP, a été réajusté par avenants successifs à 500 MF CFP. Au
titre de l’exercice 2023,
alors qu’un montant de 564 MF CFP avait été inscrit au budge
t et que la convention relative
aux conditions et modalités de versement de l’aide à la continuité pays à la société Air
Calédonie prévoyait une prise en charge annuelle limitée à un montant de 500 MF CFP, un
avenant à ladite convention a dû être conclu afin de réajuster le montant de la prise en charge
annuelle à 700 MF. Le budget de 1'agence a en conséquence été modifié
au moyen d’
une
décision modificative adoptée par le conseil d'administration le 21 août 2023, inscrivant un
montant supplémentaire de 200 MF CFP. Au regard de cette tendance haussière, un montant de
764 MF
CFP avait été inscrit au budget 2024. Compte tenu de la baisse d’activité d’Air
Calédonie à la suite des troubles survenus sur le territoire, la
dépense réalisée s’est établie à un
niveau nettement inférieur tout en restant au-delà du seuil de 500 MF CFP. Le montant inscrit
au budget
2025 de l’agence est de 591 MF C
FP, maintenant le coût prévisionnel du dispositif à
un niveau élevé. Ainsi, le
montant de l’aide, hors fret,
a représenté un coût total de près de
3 MdF CFP pour la collectivité entre 2019 et 2024 (6,5 MdF CPF depuis 2012).
Le
nombre de titulaire de la carte transport, qui ouvre droit au bénéfice de l’aide à la
continuité pays, excède largement la population des îles établie par le dernier recensement de
la population. En 2023 et 2024, le nombre de personnes ayant eu recours au moins une fois au
dispositif est lui aussi supérieur à la population recensée. Le surcoût injustifié à la charge de
l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie, calculé en rapportant le coût par
bénéficiaire de l’aide à l’écart constaté en
tre le nombre de bénéficiaires et la population
recensée peut être estimé à près de 200 MF CFP sur les exercices 2023 et 2024, soit environ
100 MF CFP par an.
476
394
371
514
636
554
0
100
200
300
400
500
600
700
2019
2020
2021
2022
2023
2024
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
55
Tableau n° 7 :
Estimation du surcoût injustifié de l’aide à la continuité pays
En F CFP
2023
2024
Nombre de résidents
selon l’ISEE
(1)
20 390
20 390
Nombre de bénéficiaires effectifs (2)
24 199
24 554
Écart (3) = (2)
–
(1)
3 809
4 164
Coût total de l’aide à la continuité pays versée
(4)
636 616 000
554 601 000
Montant moyen par bénéficiaire effectif (5) = (4) / (2)
26 307
22 587
Montant estimé de la part de l’aide continu
ité pays injustifiée (6) =
(3) x (5)
100 203 363
94 052 234
Source : c
hambre territoriale des comptes d’après les données recueillies.
Ce surcoût doit être considéré comme un montant minimum. En effet, il ne prend pas
en compte l’incompatibilité entre l’aide à la continuité pays et les aides sociales au transport
mises en place par les province, prévue à l’article
3 de la délibération modifiée n°184 du 9
janvier 2012 : «
la carte transport est délivrée aux personnes physiques
[…]
ne répondant pas
aux critères permettant de bénéficier d’une aide attribuée par les provinces au titre d’un
dispositif d’aide au transport à vocation
sociale
».
Par délibération n°2011-118/API du 22 décembre 2011, la province des îles Loyauté
(seule province dans ce cas)
avait instauré, au bénéfice des personnes titulaires de l’aide
médicale gratuite de la province, une aide au transport à caractère social pour leurs
déplacements aller/retour vers Nouméa. Cette aide ouvrait droit à une participation de la
province au tarif du titre de transport, dans une limite de, initialement, huit aller/retour par année
civile
61
puis, à partir de 2022, trois aller/retour.
62
La province des îles Loyauté a finalement
abrogé ce dispositif
d’aide au transport par délibération de son assemblée du 3 septembre 2024.
Cependant
, aucune mesure de croisement de fichiers des collectivités n’a été mise en
place. Si, selon les informations recueillies auprès de la société Air Calédonie, cette dernière
enregistrait dans sa base client les
personnes faisant usage du dispositif provincial d’aide au
transport, ceci ne leur permettant pas de bénéficier par la suite de l’aide à la continuité pays,
ces informations ne peuvent être tenues pour exhaustives.
Pourtant parfaitement connue des décideurs depuis des années, la chambre constate que
cette dérive n’a fait l’objet d’aucune
mesure permettant de limiter son coût.
Eu égard à la situation budgétaire dégradée de la Nouvelle-Calédonie, un meilleur
encadrement du dispositif
est aujourd’hui décrit comme indispensable
. À ce titre, le
61
Arrêté n°2012/06 du 12 janvier 2012.
62
Arrêté n°2022-193/PR du 5 avril 2022.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
56
gouvernement indiquait, notamment dans un communiqué de presse daté du jeudi 31 août 2023,
«
avoir demandé que
les contrôles soient renforcés pour vérifier si tous les titulaires de la carte
Continuité Pays y ont réellement droit
».
Dans les faits, à l’exception d’une proposition d’évolution du dispositif
tardive, aucune
démarche particulière de renforcement des contrôles
n’a été entamée à la suite de cette
annonce,
et l
e nombre de bénéficiaires de l’année 2024,
dépasse
celui de l’année 2023.
3.1.4
Bilan e
t perspectives d’évolution
du dispositif
3.1.4.1
Une absence persistante de contrôle
La
dérive financière du dispositif d’aide à la continuité pays est liée à l’absence de
respect du critère de résidence pourtant posé dans la délibération institutive. La problématique
de la résidence
n’est pas nouvelle
comme en témoignent les différents constats réalisés au titre
du précédent dispositif (dit de
« continuité territoriale intérieure
») pour lequel il était relevé
63
,
déjà,
l’existence
de «
multiples abus
» et la «
délicate application
» de la «
notion de
résidence
».
S’agissant du dispositif d’aide à la
continuité pays, les dérives relevées en termes de
nombre de bénéficiaires s’expliquent notamment par l’absence de modalités de contrôle
efficaces et par les limites des différentes dispositions applicables existantes.
La délibération
du 9 janvier 2012 portant création de l’aide à la continuité pays dispose
que les demandeurs de la carte transport doivent, outre un document attestant leur résidence
dans l’une des communes insulaires éligibles, signer également «
une attestation qui rappelle
les dispositions de l’article 441
-
6 du code pénal qui punit de deux ans d’emprisonnement et de
3 600
000 F CFP d’amende le fait de fournir une déclaration mensongère
». Toutefois, elle
reste muette sur les modalités de contrôle. Seules les différentes conventions
64
signées entre
l’
agence et Air Calédonie stipulaient au titre de leur article 7 « contrôles » : «
A 1'occasion de
chaque bilan mensuel, la direction de 1'aviation civile en Nouvelle-Calédonie vérifie le
décompte transmis par le transporteur et confirme a 1'ADANC le montant net de 1'aide à verser
au transporteur. De plus, un bilan annuel du dispositif est effectué par la direction de 1'aviation
civile en Nouvelle-Calédonie. II inclut notamment la vérification du nombre de coupons émis
pouvant donner lieu à remboursement dans la limite de 10 par bénéficiaire et par an.
»
Les différentes informations obtenues par la chambre confirment que les contrôles ont
exclusivement concerné le nombre de coupons
utilisés pour s’assurer que
le seuil conventionné
de dix allers simples par bénéficiaire et par an
n’était pas dépassé
. Chargée de commercialiser
les coupons de l’aide à la continuité pays jusqu’au 31 décembre 2024, la société Air
Calédonie
délivrait une carte transport dès lors que l’ensemble des justificatifs prévus par la délibération
63
Rapport du 16 novembre 2009 de la chambre territoriale des comptes suite de l'examen de la gestion
de la société Air Calédonie, page 29.
64
Des conventions
annuelles relatives aux conditions et modalités de versement de l’aide à la continuité
pays ont été ont été conclues annuellement entre l’ADANC et Air Calédonie depuis 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
57
précitée étaient fournis par les demandeurs. Ainsi, la vérification de la société ne se limitait, à
juste titre, qu’au contrôle formel des éléments communiqués.
Bien que pertinente sur le principe,
la fourniture d’une
simple
attestation d’hébergement
–
pièce purement déclarative
–
a permis à de nombreuses personnes non résidentes des îles de
bénéficier de l’aide à la continuité pays, tel qu’en témoigne le nombre de bénéficiaires supérieur
à la population totale. Dès 2015, la société Air Calédonie dans une présentation au congrès
relative au projet de modernisation de la flotte évoquait une «
forte dérive du nombre de
bénéficiaires par manque de contraintes (pas de certificat de travail demandé dans le dossier
par exemple)
».
À l’évidence,
les dérives et le contournement du dispositif ont été rendus
possibles par les difficultés
–
voire la quasi impossibilité
–
de s’assurer du lieu de résidence d
es
bénéficiaires.
Cette limite avait notamment été soulevée dès la mise en place du dispositif par le
conseil économique, social et environnemental dans son avis n° 02/2012 du 4 janvier
2012 : «
le conseil économique et social met en exergue que du fait de l'urgence avec laquelle
ces mesures ont été décidées, les modalités pratiques concernant le contrôle des résidents, du
suivi du nombre de trajets … sont incomplètes et non abouties
».
La reprise de la gestion du dispositif par l’
agence
, évoquée dès l’année 2022
65
, doit
permettre de mieux contrôler
l’aide à la continuité pays
. La chambre recommande de mettre en
œuvre deux pistes d’action
qui
n’ont jusqu’alors
pas été suivies
, l’implication des communes
dans la délivrance de la carte transport moyennant compensation des coûts induits et le
croisement des informations concernant les bénéficiaires de l’aide sociale au transport
.
La délivrance de la carte par les communes peut permettre de sécuriser le dispositif, les
communes étant les plus à même de connaître les ressortissants de leurs territoires. Cette
hypothèse de fonctionnement a été reprise au titre des perspectives évoquées lors du conseil
d’administration de l’
agence du 25 mars 2024
, précisant que l’agence
devrait solliciter les
communes des îles «
pour assurer un relais auprès de la population et faciliter les démarches
des administres et appuyer 1'ADANC lors des campagnes d'inscription (dépôt de dossier,
vérification des pièces justificatives...). Le président souligne 1'importance du rôle des
communes dans ce contrôle par la connaissance des personnes résidant réellement dans les
iles et en croisant cette information avec le justificatif de domicile transmis
».
Ceci doit donner
lieu à une compensation par
l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie des
coûts induits supportés par les communes pour leur participation.
En outre, alors que la
délivrance d’une
carte transport était en principe incompatible
avec le bénéfice d’une aide sociale au transport, les contrôles en la matière n’ont jamais été
effectués. Selon la chambre,
l’absence
d’un croisement des données
avec, d’une part, les
informations détenues par la province des îles Loyauté concernant les
bénéficiaires d’une aide
sociale au transport et,
d’autre part, les informations à disposition d’Air
Calédonie et de
l’agence s’agissant des bénéficiaires de la carte tra
nsport, a induit un risque de recours indu au
dispositif d’aide à la continuité pays
. La chambre constate que ce sujet a été évoqué de façon
récurrente au sein du conseil d’administration de l’agence
66
et que des échanges ont eu lieu en
65
Conseil d’administration
du 26/12/2022 au cours duquel un administrateur déclare soutenir «
la reprise
de la gestion du dispositif au sein de l’ADANC à travers l’instruction et le suivi des dossiers des bénéficiaires
».
66
Conseil d’administration
du 26/12/2022 : la directrice rappelle suite à la question d’un administrateur
que l’aide à la continuité pays n’est pas cumulable avec les aides provinciales mais «
convient cependant que le
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
58
2023 entre Air Calédonie et la province des îles Loyauté concernant le rapprochement des
données.
À cette occasion, la signature d’une convention tripartite a été
envisagée mais, selon
l’agence, la province des îles Loyauté n’y a pas donné suite.
En 2025
, l’intérêt d’une telle
convention a perdu de son intérêt en raison de
l’
abrogation en septembre 2024 de la délibération
provinciale qui instituai
t une aide au transport au bénéfice des résidents relevant de l’aide
médicale gratuite.
3.1.4.2
Une réforme visant à assurer la soutenabilité financière du dispositif
Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, dans le cadre un communiqué de presse
daté du 5 décembre 2024 est venu préciser que «
face à un contexte budgétaire contraint et
dans une démarche de rationalisation des coûts et de simplification administrative engagée
dans le cadre du PS2R (plan de sauvegarde, de refondation et de reconstruction), le
gouvernement prépare actuellement un projet de délibération visant à ajuster les critères
d’attribution et les nouvelles modalités de cette aide essentielle
»
.
La délibération n°502
portant création d’un dispositif d’aide à la continuité pays, votée
par le congrès le 29 juillet 2025, a apporté des modifications au dispositif tout en abrogeant les
précédentes délibérations de 2012 et 2013 relatives à l’aide à la continuité pays par vo
ie
maritime et aérienne.
Cette délibération
fixe un cadre transitoire jusqu’au 28 février 2026
. Elle prévoit
plusieurs évolutions du dispositif actuel. Les critères sont plus restrictifs et permettront
d’attribuer une carte transport aux
personnes physiques ayant leur «
résidence effective
» à
Lifou, Maré, Ouvéa, l’île des Pins ou Bélep, et ne répondant pas
aux critères permettant de
bénéficier d’une aide attribuée par les provinces au titre d’un dispositif d’aide au transport à
vocation sociale, ainsi qu’à leurs ayant
-
droits au régime unifié d’assurance maladie maternité
(RUAMM) ou à l’aide médicale.
Le nombre de justificatifs augmente
avec par exemple l’ajout
d’un certificat de travail
ou d’un justificatif d’inscription comme demandeur d’
emploi aux îles
Loyauté, à l’île des Pins ou à Bélep
. Le nombre de trajets auxquels ouvrira droit la carte
transport
délivrée par l’agence, qui sera valable jusqu’au 28 février 2026, est
limité à quatre
allers simples par voie aérienne, contre dix précédemment et cinq allers simples par voie
maritime. Enfin, la délibération
indique que l’agence est destinataire des demandes de carte
transport et
peut demander à tout bénéficiaire de l’aide à la continuité pays la communication
de tout document ou de toute information nécessaire au contrôle du respect des conditions
auxquelles est subordonnée la délivrance de la carte.
Si la chambre relève favorablement la volonté de la Nouvelle-Calédonie de mieux
encadrer ce dispositif, elle constate néanmoins le retard pris dans
l’adoption des nouvelles
modalités de l’aide et la reprise de sa gestion
par l’agence
, conduisant notamment, à la
prorogation
jusqu’en juillet 2025
de droits sans fondement juridique.
prestataire Aircal n’est pas en mesure de vérifier la véracité des déclarations fournies par les usagers faute de
partage des bases d’information aves les provinces
» et conclut que «
le sujet du partage d’informations doit être
approfondi
» ;
conseil d’administration
du 21/08/2023: suite à une question du président du conseil
d’administration sur le déclenchement d’un contrôle croisé des fichiers des bénéficiaires de l’aide à la continuité
pays et ceux de l’aide au transport de la province des Iles, la directrice répo
nd que «
la province des îles n’a
pour
le moment pas signé la convention
» et que «
la procédure de contrôle ne peut donc pas encore être déclenchée
».
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
59
La chambre constate par ailleurs qu’il n’y a toujours aucune
condition de ressources
s’agissant des critères d’attribution de la carte transport. Pourtant, dans son avis rendu en 2012
sur la création de l’aide à la continuité pays, le conseil économique et social de la Nouvelle
-
Calédonie avait, déjà, préconisé «
d’étudier différents taux d’aide à la continuité territoriale en
fonction des ressources des résidents des îles
».
Compte tenu des difficultés observées dans l’application du critère de résidence, la
chambre estime en outre qu’un meilleur ciblage du dispositif, orientant les aides vers les
déplacements
correspondant à des finalités précises (déplacements liés à l’emploi, aux études,
à l’accès aux soins sous réserve de l’absence de prise en charge par les provinces
, etc.) doit être
envisagé.
La chambre observe toutefois que la délibération précitée du 29 juillet 2025 prévoit
qu’
«
avant le 1
er
janvier 2026, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie dépose sur le bureau
du congrès de la Nouvelle-
Calédonie un projet de texte portant sur un nouveau dispositif d’aide
à la continuité pays
» intégrant «
des nouveaux critères pour les bénéficiaires (revenus,
résidence, lieu du travail etc.).
».
Au regard du contexte budgétaire et des dérives constatées,
la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de mettre en place, dès 2026, une condition
de ressources pour bénéficier du dispositif d’aide à la continuité pays
et d’envisager un ciblage
des aides sur les déplacements correspondant à des finalités précises. Selon la chambre, ceci
permettra une meilleure maîtrise financière du dispositif.
Recommandation n° 4.
(Nouvelle-Calédonie) : Mettre en place une condition de
ressources afin de bénéficier du dispositif d
’
aide à la continuité pays et envisager un
ciblage des aides sur les déplacements correspondant à des finalités précises (échéance :
2026).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Dispositif phare de la politique de continuité territoriale de la Nouvelle-Calédonie,
l’aide à la continuité pays a été créée par délibération du congrès du 9 janvier 2012, dans un
contexte de crise et était initialement conçue comme transitoire. Elle vise à faciliter les
déplacements des résidents des communes insulaires (îles Loyauté, île des Pins et Bélep) vers
la grande terre
, via la prise en charge par la collectivité publique d’une partie du coût du billet.
Ce dispositif, dont l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie porte
depuis 2016 le financement, contribue de façon très significative à la fréquentation des lignes
d’Air Calédonie, principale compagnie assurant la desserte intérieure.
Les trajets réalisés avec
le bénéficie d’un coupon « continuité pays » ont
en effet représenté, en moyenne, entre 2019 et
2024
, près d’un tiers (31 %) de l’ensemble des trajets réalisés par la
compagnie à destination
de Lifou, Maré, Ouvéa et l’île des Pins, et jusqu’à 42 % en 2024.
Le dispositif d’aide à la continuité pays
a connu plusieurs évolutions réglementaires
visant à limiter le nombre de trajets aidés ou le montant de la prise en charge par la puissance
publique.
Sur la base de l’examen des modalités de prise en charge d’un trajet simple entre les
îles Loyauté et Nouméa, la chambre constate que, si le montant de l’aide versée par l’agence a
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
60
été maintenue à 5 300 F CFP depuis 2018, à partir de 2021 le montant restant à la charge du
bénéficiaire devient variable. Le taux d’aide par billet sur ce type de trajet s’élève à 40 %, la
part supportée jusqu’en 2020 par Air Calédonie ayant été transférée à partir de 2021 sur
l’usager.
Cependant, malgré ces ajustements, le coût du dispositif
n’a cessé d’augmenter,
représentant un total de 2,9 Md F CFP pour la puissance publique entre 2019 et 2024.
Principale explication, le nombre de titulaires de la carte transport, dont la délivrance
ouvre droit au bénéfice de l’aide, a fortement évolué, dépassant largement la population
éligible telle qu’elle ressort des données du recensement de la population. L
es modalités
d'obtention de la carte, notamment l'acceptation d'attestations d'hébergement, ont facilité des
abus, rendant difficile la vérification de la résidence effective des bénéficiaires. Aggravée par
l'absence de mesures de contrôle efficaces, cette situation a engendré un surcoût injustifié pour
l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie pouvant être estimé à
100 MF CFP par an sur les deux dernières années. La possibilité prévue par la délibération
du 9 janvier 2012 de donner délégation aux communes pour la délivrance de la carte transport,
qui aurait pu faciliter un meilleur contrôle, n’a pas été mise en œuvre. En outre, alors que
l’aide à la continuité pay
s était, selon la délibération précitée, incompatible avec les aides
accordée
s par les provinces au titre d’un dispositif d’aide au transport à vocation sociale,
aucun partage d'informations entre collectivités n’a été mis en place pour s’assurer du respect
de cette disposition.
La délégation de la gestion du dispositif à la société Air Calédonie, par conventions
annuelles successives, a également contribué à une dépendance vis-à-vis du prestataire aérien
en ce qui concerne la disponibilité et la fiabilité de l'information. La reprise de la gestion du
dispositif par l'agence pour la desserte aérienne de Nouvelle-Calédonie à partir de 2025 est de
nature à améliorer la maîtrise des données et des contrôles, mais des mesures règlementaires
supplémentaires sont nécessaires pour garantir une attribution plus rigoureuse et éviter les
dérives financières observées. Dans l’attente
de l’adoption d’une réforme du dispositif
, les
droits des usagers titulaires d’un carte transport délivrée en 2024
ont été prorogés sans aucun
fondement réglementaire, situation porteuse de risques juridiques. La délibération relative aux
nouvelles modalités de l’aide à la continuité pays
, adoptée par le congrès le 29 juillet 2025, a
remédié à cette situation. Elle prévoit, à titre transitoire, des ajustements quant aux justificatifs
demandés pour l’attribution de la carte transport et au nombre de trajets et aidés, dans l’attente
d’une réforme plus profonde prévue pour 2026
, intégrant de nouveaux critères pour
l’attribution de l’aide
.
La chambre recommande d'introduire une condition de ressources pour être éligible au
dispositif et de renforcer les contrôles pour s'assurer que seuls les résidents éligibles
bénéficient de l'aide. Un ciblage des aides sur les déplacements répondant à des finalités
précises (emploi, études, santé, etc.) doit en outre être envisagé. La mise en place de
conventions
avec les communes pour les associer à la mise en œuvre du dispositif
peut
permettre de limiter les abus. Enfin, une communication claire et transparente sur les critères
d'éligibilité et les modalités de contrôle est essentielle pour garantir l'équité et la pérennité du
dispositif.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
61
3.2
Un soutien aux lignes aériennes à faible trafic
qui n’a pas été maintenu
La desserte aérienne domestique relève de la compétence de la Nouvelle-Calédonie.
L’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie a pour objet de garantir une
desserte aérienne «
pérenne, régulière et adaptée
» de la Nouvelle-Calédonie et,
selon l’énoncé
de ses missions, peut subventionner les sociétés exerçant une activité en lien avec cet objet.
C’est à ce titre que l’agence, depuis 2016, subventionne le fonctionnement de certaines lignes
aériennes domestiques à faibles trafic.
La chambre a examiné le cadre conventionnel dans lequel s’est inscrit ce
subventionnement et le montant des subventions versées. Elle a apprécié l’efficacité des aides
publiques pour chacune des dessertes au regard d’un ensemble de données
(coefficient moyen
de remplissage des aéronefs, montant d’aide par passager) et d’éléments de parangonnage
(notamment avec le trafic domestique polynésien).
3.2.1
Un dispositif de subventionnement
s’inscrivant dans le cadre de conventions
annuelles, pour un coût élevé mais qui a beaucoup fluctué
Ainsi que le relevait
l’autorité
de la concurrence dans son avis rendu en 2022 sur le
fonctionnement concurrentiel du secteur aérien en Nouvelle-Calédonie, «
le marché calédonien
du transport aérien voit ses performances limitées essentiellement du fait de ses volumes
réduits
». Ce niveau réduit de clientèle s'accompagne de coûts d'exploitation élevés pour les
compagnies aériennes et les collectivités qui administrent leurs aérodromes et infrastructures
respectifs. Dès lors, «
la desserte domestique comporte de nombreuses lignes à faible trafic
dont l’exploitation nécessite un niveau
important de subventions directes
».
À ce titre, l
’
agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie verse une
compensation financière aux compagnies aériennes Air Loyauté et Air Calédonie, qui
exploitent ces lignes (Lifou-Ouvéa, Lifou-Maré, Lifou-Tiga, Nouméa-Koné, Nouméa-Koumac,
Koumac-Bélep et Nouméa-Touho) afin de couvrir intégralement ou partiellement leurs déficits
d’exploitation.
Dans les faits, et comme l’
indique
la directrice de l’agence, «
tout commence
par les besoins exprimés par les provinces en termes de desserte, pour le déplacement de la
population et des professionnels, notamment de santé, ainsi que pour le développement
économique des zones concernées. Puis, en fonction de la disponibilité des flottes, les
opérateurs (Air Calédonie et Air Loyauté) proposent à l’agence (et aux provinces) un
programme de vols ainsi que le résultat prévisionnel d’exploitation de ces lignes selon ce même
programme de vols (...).
L’agence alloue le budget
correspondant au déficit estimé par
l’opérateur pour le couvrir.
».
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
62
Carte n° 2 :
Organisation du réseau des lignes à faible trafic tel que prévu en 2017
Source : présentation de la d
irection de l’aviation civile
du 10 octobre 2017
La chambre constate que ce
dispositif s’est mis en place sans que la Nouvelle
-Calédonie
ait défini, au préalable, les dessertes aériennes jugées prioritaires.
À cet égard, le plan d’action
du schéma global des transports et de la mobilité n’envisageait que «
le maintien d’aides
publiques aux liaisons existantes et de nouvelles aides pour les liaisons à créer en supplément
de celles qui existent déjà
», ce qui n’allait pas dans le sens d’une
efficacité des aides publiques.
Aucune délibération-cadre relative au soutien aux lignes aérie
nnes à faible trafic n’a par ailleurs
été prise. Ceci rejoint le constat déjà
fait par la chambre d’une absence de stratégie en matière
de politique de continuité territoriale.
3.2.1.1
Des conventions conclues sur une base seulement annuelle et dont les
stipulations ne sont pas homogènes
Les engagements réciproques des parties prenantes dans le cadre de ce dispositif sont
formalisés par des conventions annuelles. À l’exception de
la convention 2019-06 relative à la
desserte aérienne inter-îles, qui a fait
l’objet d’une convention tripartite associant la province
des îles Loyauté, chaque desserte fait l’objet d’une convention spécifique entre l’agence et le
transporteur aérien. Cependant, les conventions de certaines dessertes ne sont pas toujours
reconduites d’une année sur l’autre
, révélant le manque de pérennité du dispositif.
Le montant de la compensation budgétée et inscrit dans la convention est déterminé sur
la base du déficit anticipé par le transporteur, tenant compte de la fréquence des rotations
négociées et des conditions de desserte annexées
67
. Ce montant est toutefois plafonné par
l’
agence
en fonction de l’enveloppe budgétaire qui lui est allouée pour l’exercice
. Le montant
67
Fréquences de vols et conditions, liste des manquements, présentation des coûts prévisionnels, éléments
statistiques relatifs à la fréquentation.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
63
de la compensation effectivement
versé par l’
agence correspond, dans la limite de ce plafond,
au montant du déficit réel de chacune des lignes, tel que justifié par la compagnie, et corrigé, le
cas échéant, des pénalités et intéressements prévus dans la convention.
La
direction de l’aviation civile
assure la vérification des données et du contrôle des
pièces justificatives apportées par le transporteur aérien. À
l’issue
de ses contrôles, elle rédige
une note de validation des données qui, accompagnée des pièces justificatives transmises par le
transporteur ainsi que de son courrier de demande de versement
d’acompte ou de solde
de la
subvention, est ensuite transmise à l’agence
pour mise en paiement.
Si le montant du déficit d
’exploitation
réel de la ligne justifié par la compagnie
68
est
inférieur à la subvention plafond et que le transporteur a opéré plus de 70 % des vols
conventionnés au titre de la ligne visée, celui-ci perçoit une prime de performance égale à 25
% de la différence entre le déficit plafond et le déficit réel. À
l’inverse, si le montant du déficit
réel est supérieur à la subvention plafond, la différence constitue un déficit d’exploitation de la
ligne à la charge du transporteur.
Le montant de la compensation peut également se voir appliquer un coefficient de
minoration tel que défini dans la convention, lié à la qualité du service
69
. La pénalité éventuelle
donne lieu à
l’émission d’un titre de recette par l’
agence. Ces modalités visent à inciter les
transporteurs à respecter leurs engagements opérationnels.
S’agissant
des modalités de versement, si le versement de la première tranche est quasi
automatique, le versement des acomptes suivants est conditionné au respect des clauses
d’exploitation spécifiées dans la convention. Par ailleurs, si le compte d’exploitation annuel du
transporteur
s’av
ère bénéficiaire, il lui est demandé de rembourser les sommes indûment
perçues.
La chambre
estime qu’il est judicieux
que les conventions fixent
a minima
deux tranches
de versement de subvention. Cette pratique permet en effet de minimiser le risque financier
pour la collectivité en cas de non-réalisation ou de réalisation partielle de la prestation.
Toutefois, la chambre constate la multiplicité des formules utilisées dans les différentes
conventions, en termes de nombre de tranches
70
, de montant des acomptes
71
, de facteur
déclencheur pour le versement de la première tranche
72
, et de justificatifs requis pour le
déblocage des fonds. La chambre
estime qu’il convient
de travailler à l'harmonisation de ces
modalités afin de simplifier et d'optimiser le processus pour l'ensemble des parties prenantes.
68
Le versement du solde de la compensation conventionnée requière que le transporteur justifie le déficit
réel de la ligne sur l’exercice en produisant notamment une note de synthèse justifiant les éléments de calcul du
résultat analytique de la desserte conventionnée, les éléments statistiques de fréquentation de ladite desserte ainsi
que les comptes annuels de l’exercice (dont les économies des lignes en annexe).
69
Les conventions incluent une formule de déduction des montants de compensation versés aux
transporteurs en cas d'interruptions de service, d'annulations et de retards imputables aux transporteurs.
70
Selon les conventions, le nombre d’acompte peut être de deux, de trois, de quatre et exceptionnellement,
d’un versement unique.
71
Selon les conventions, le pourcentage du premier acompte peut être de 25 %, de 50 %, de 74 %, de
80 %, de 85 %, de 90 % et exceptionnellement de 100 %.
72
Selon les conventions, le versement de la première tranche peut être déclenché : dès notification de la
convention ou sur courrier d’appel de fonds ou sur appel de fonds accompagné d’une note synthétique précisant
le montant du déficit réel à une date jus
tifié par des éléments détaillés de la comptabilité analytique et d’une note
synthétique détaillant les principaux éléments statistiques sur les vols réalisés pendant la période concernée et
d’une liste des vols non réalisés sur une période accompagnés des
motifs d’annulation correspondants.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
64
La durée des conventions constitue un autre facteur de complexité. Celle-ci ne
correspond pas toujours à une année civile. Pour diverses raisons - budgétaires, comptables,
techniques, liées à la disponibilité de la flotte ou contextuelles -, la convention peut
s’étendre
sur deux années civiles ou sur une période inférieure à 12 mois ou encore débuter en cours
d’année. Ainsi, l’hétérogénéité des périodes des contrats, tout comme
du nombre de rotations
définies, rend complexe
l’analyse et la comparaison des d
onnées.
Cette complexité s’accentue
lorsque la convention est tripartite, c’est
-à-
dire lorsqu’elle intègre également la province, sa
participation financière et ses modalités de versement
73
.
Enfin, à quelques exceptions près
74
, les conventions sont signées tardivement, pour la
plupart
au cours du dernier trimestre de l’année civile
(voir
l’
annexe n°10). Selon la direction
de l’
agence, cela est souvent dû à
des questions
de délai de vote du budget et de constitution
des dossiers
75
.
En réponse à la chambre, la directrice de l’agence indique que des convention
s ont été
proposées tous les ans aux opérateurs aériens et que, hormis le cas de l’année 2021 où l’agence
ne disposait plus des crédits pour financer les lignes de Koné et Touho, les seules périodes sans
service de transport aériens étaient dues exclusiveme
nt à l’indisponibilité des aérodromes ou
des avions pour causes techniques. Néanmoins, selon la chambre,
l’absence de conventions
cadres pluriannuelles harmonisées ne permet pas de conférer une visibilité suffisante aux
transporteurs aériens et aux usagers. De plus, leur
annualité n’est
pas de nature à favoriser une
optimisation de l’
exploitation des lignes concernées.
3.2.1.2
Un soutien financier important mais qui a beaucoup fluctué depuis 2019
E
ntre 2019 et 2024, l’agence a alloué
au total près de 1 435 MF CFP de subvention
directe aux compagnies aériennes domestiques pour les lignes à faible trafic
76
. Néanmoins, les
subventions versées ont évolué de façon irrégulière, au gré de l’impact des crises (Covid,
émeutes) et de l’interruption de certaines dessertes.
La chambre constate que l
’agence a, en
outre, sur cette même période, accordé des soutiens directs importants, à hauteur de 2 634 MF
CFP,
à l’équilibre d’exploitation de la compagnie Air Calédonie
, lors des périodes de
crise (crise sanitaire en 2020-2021, blocage des aérodromes en 2023, émeutes en 2024) :
-
en 2020, subvention exceptionnelle de 150 MF CFP pour financer un plan de départ
volontaire et le maintien du niveau de trésorerie ;
- en 2021, subvention exceptionnelle de 300 MF CFP pour les mêmes objets
que l’année
précédente ;
73
Exemple : convention ADANC
–
province des Iles Loyauté
–
Air Loyauté n° 2019-06.
74
Convention n° 2021-01 ADANC
–
Air Loyauté relative à la desserte aérienne inter-îles du 1
er
janvier
au 31 décembre 2021 signée le signée le 28 mai 2021.
75
Le vote du budget de l'agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie dépend des délais
d'adoption du budget de la Nouvelle-Calédonie, qui, au cours des trois dernières années, a été voté en février et fin
mars. Il convient ensuite d'ajouter un délai d'approbation d'un mois, le délai de rendu exécutoire, ainsi que le temps
nécessaire à la constitution du dossier de demande de subvention par la compagnie et aux négociations entre les
parties prenantes.
76
Montant calculé à partir des tableaux des «
Subventions individualisées versées par la collectivité
»
annexés aux comptes administratifs annuels de l’agence.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
65
- en 2023, subvention de 260 MF CFP correspondant à la prise en charge du
remboursement de l’échéance annuelle du prêt garanti par l’État
; cette prise en charge a été
étendue en 2024 à la totalité des échéances restantes du prêt soit 924 MF CFP au total jusqu’en
2027 ;
-
en 2024, subvention d’exploitation de 600 MF CFP, portée ensuite à 1 MdF CFP.
La
province des îles Loyauté a complété le financement de l’exploitation des dessertes
inter-îles en octroyant à Air Loyauté une compensation financière globale de près de 325 MF
CFP. La province Nord a quant à elle cessé de soutenir ce dispositif à partir de 2018, au regard
de ses contraintes budgétaires croissantes
77
et, selon son président, «
au constat que les
administrés du Nord ne se retrouvaient pas dans ce dispositif et que la participation financière
de la collectivité ne contribuait pas à ses ressortissants
». En ce qui concerne la desserte de
Bélep, la province a privilégié la solution du transport maritime afin d'assurer une liaison plus
régulière et économique entre l'île et la Grande-Terre.
Selon les notes de validation produites
par la direction de l’aviation civile
de Nouvelle-
Calédonie
, les liaisons ayant bénéficié de ces subventions ont permis d’assurer le transport de
64 413 passagers, soit une subvention moyenne par passager de 22 276 F CFP.
Cependant,
malgré l’aide publique a
ccordée
, l’économie des lignes à faible trafic
demeure déficitaire. En effet, avec un taux de couverture global de 57 % (rapport entre la
subvention totale versée et le déficit réel global des liaisons), le montant des aides ne suffit pas
à couvrir celui des déficits. Les compagnies aériennes restent déficitaires dans le cadre de
l’exploitation de ces dessertes.
Tableau n° 8 :
Contribution financière annuelle de
l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie
En F
CFP
Plafond
conventionné
Subvention
versée
Déficit réel
des liaisons
Taux de
couverture
Nombre
de
passagers
Subvention
par
passager
Nombre
de
rotations
réalisées
2019
422 319 000
447 730 192
798 281 897
56 %
22 009
20 343
1 194
2020
321 828 494
321 828 494
423 422 000
76 %
14 562
22 101
1 455
2021
147 375 000
136 947 951
568 173 000
24 %
9 789
13 990
1 102
2022
236 689 000
215 000 000
499 797 975
43 %
11 774
18 261
1 398
2023
306 801 000
263 350 000
154 606 413
170 %
3 693
71 311
124
2024
50 000 000
50 000 000
67 724 000
74 %
2 586
19 335
61
Total
1 485 012 494
1 434 856 637
2 512 005 285
57 %
64 413
22 276
5 334
Source : chambre territoriale des comptes sur la base des conventions annuelles, comptes administratifs de
l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie et notes de vérification
de la direction de l’aviation
civile.
77
Rapport de la chambre sur la société Air Calédonie, 2019.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
66
La répartition des compensations financières versées par province est la suivante :
•
l
’agence a alloué 85
7 MF CFP (soit 60 % du montant total versé) pour le financement des
dessertes en province Nord. Ces subventions ont contribué à financer le transport de 28 454
passagers, soit une subvention moyenne de 30 103 F CFP par passager ;
•
l
’agence a alloué
578 MF CFP (soit 40 % du montant total versé) pour le financement des
dessertes inter-îles
78
. Ces subventions ont contribué à financer le transport de 35 959
passagers, soit une subvention moyenne de 16 082 F CFP par passager.
Graphique n° 4 :
Répartition des subventions budgétées et versées par province en F CFP
Source : chambre territoriale des comptes sur la base des conventions annuelles, comptes administratifs de
l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie et notes de vérification
de la direction de l’aviation
civile.
Ainsi, le financement de la desserte aérienne inter-
îles pour l’agence est moins onéreux
que le financement de la desserte des communes de la province Nord. Cependant, en tenant
compte des subventions de la province des îles Loyauté, les subventions moyennes par passager
convergent : 30 103 F CFP pour les dessertes des communes de la province Nord et 25 108 F
CFP pour les dessertes inter-îles. La fréquentation plus élevée sur ces dernières (+ 26 % de
passagers) permet
d’obtenir un montant d’aide publi
que par passager inférieur au montant pour
les liaisons avec les communes de la province Nord.
S’agissant de
la répartition des compensations versées aux compagnies en contrepartie
des déficits d’exploitation enregistrés sur les dessertes à faible trafic :
•
l
’agence a
versé 780 MF CFP (soit 54 % du montant total) à Air Loyauté pour 4 261 rotations
réalisées et 38 864 passagers transportés, soit une compensation de 183 019 F CFP par
rotation et de 20 066 F CFP par passager
79
.
78
La province des Îles Loyauté participe au financement des lignes inter-îles à faible trafic, avec un
plafond total de 325 MF CFP pour la période 2019-2023. Ainsi, les subventions totales versées par les collectivités
à Air Loyauté pour assurer les dessertes inter-îles s'élèvent à près de 903 MF CFP.
79
En additionnant les subventions de l’agence et de la province des Iles Loyauté, les compensations
s’élèvent à 259
182 F CFP par rotation et 28 417 F CFP par passager.
568 348 619
916 664 000
1 485 012 619
578 309 745
856 546 892
1 434 856 637
0
500 000 000
1 000 000 000
1 500 000 000
2 000 000 000
Province Iles Loyauté
Province Nord
Total général
Compensation versée
Compensation budgétée
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
67
•
l
’agence a
versé 655 MF CFP (soit 46 % du montant total) à Air Calédonie pour 1 073
rotations réalisées et 25 549 passagers transportés, soit une compensation de 610 723 F CFP
par rotation et de 25 637 F CFP par passager.
Graphique n° 5 :
Répartition des subventions budgétées et versées par
l’agence aux
compagnies
aériennes en F CFP
Source : chambre territoriale des comptes sur la base des conventions annuelles, comptes administratifs de
l’ADANC et note
s de vérification
de la direction de l’aviation civile
.
Dans un contexte budgétaire contraint,
l’ADANC
doit chercher à optimiser les dépenses
engagées et
s’assurer de
leur adéquation avec les besoins de la population. Or, les données
statistiques disponibles indiquent que la majorité des sièges des vols subventionnés restent
vides, révélant une surcapacité de l’offre de sièges par rapport aux besoins de la population ou
un problème commercial (prix, destination, programmation des vols, image, etc.). La chambre
observe en effet
qu’en 2019, année de référence (hors impacts
de la crise sanitaire et des
émeutes de mai 2024 en Nouvelle-Calédonie), le coefficient moyen annuel de remplissage
80
,
tel que présenté dans les notes de contrôle de la direction de l’aviation civile de Nouvelle
-
Calédonie, était de 27,7% pour la desserte Nouméa-Koné
81
, 42 % pour les dessertes inter-îles,
44,9 % pour la desserte de Koumac-Bélep et 11,3 % pour celle de Nouméa-Touho
82
. À titre
comparatif, en 2019, le coefficient moyen de remplissage du trafic domestique polynésien
s’élevait à 75,43
%
83
et était supérieur à 80 % pour le trafic domestique mondial
84
.
Sur la base de ce constat, la chambre s’interroge quant à l’adéquation de l’offre de
transport aérien aux besoins de la population et l’efficacité de l’aide publique apportée au
dispositif. Elle invite
l’agence
à prendre en compte le remplissage des vols dans ses critères
d’attribution de subventions.
L
’évolution d
u montant des compensations versées enregistre des variations
importantes entre 2019 et 2024, période marquée par des évènements exceptionnels au niveau
80
Coefficient moyen de remplissage = (Revenus passagers-kilomètres/Sièges offerts-kilomètres)/100.
81
Air Calédonie opère avec des ATR 72 qui ont une capacité réelle de 68 passagers.
82
Air Loyauté opère avec des Twin Otter DHC-6-300 qui peuvent accueillir 17 passagers.
83
Données du ministère du tourisme de Polynésie Française.
84
Données statistiques IATA 2019.
670 000 000
815 012 619
1 485 012 619
655 000 000
779 856 637
1 434 856 637
0
500 000 000
1 000 000 000
1 500 000 000
2 000 000 000
Air Calédonie
Air Loyauté
Total général
Compensation versée
Compensation budgétée
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
68
international (la pandémie de Covid en 2021 et 2022) et local (les émeutes de mai 2024 en
Nouvelle-Calédonie) qui ont
entrainé l’arrêt ou la
limitation du trafic aérien, rendant les
comparaisons annuelles peu pertinentes.
Graphique n° 6 :
Compensations annuelles budgétées et versées par l’
agence en F CFP
Source: chambre territoriale des comptes sur la base des conventions annuelles
entre l’agence pour la desserte
aérienne et les transporteurs aériens, comptes administratifs de
l’agence
et notes de vérification de la direction
de l’aviation civile
.
Les années 2019 et 2023, non impactées par les événements exceptionnels, constituent
les seules références disponibles pour réaliser des analyses comparatives. Les problèmes
techniques rencontrés par Air Loyauté, tels que l’obsolescence et l’indisponibilité des avions,
ainsi que les non-conformités des conditions de sécurité des aérodromes et les difficultés
financières des parties prenantes, ont entraîné
l’arrêt des dessertes de Bélep, Tiga et Touho,
ainsi que la baisse de l’ensemble des indicateurs
.
Tableau n° 9 :
Analyse comparative
2019/2023 des compensations versées et de l’exploitation des
dessertes
2019
2023
Variations
Compensations budgétées (F CFP)
422 319 000
306 801 000
- 27 %
Compensations versées (F CFP)
447 730 192*
263 350 000
- 41 %
Nombre de passagers
22 009
3 693
- 83 %
Rotations réalisées
1 194
124
- 90 %
Source : chambre territoriale des comptes sur la base des conventions annuelles, comptes administratifs de
l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie et notes de vérification
de la direction de l’aviation
civile. * La compensation totale versée en 2019
par l’agence
(source : annexe IV « Subventions individualisées
versées par la collectivité » de son compte administratif 2019) est composée des montants des acomptes des
conventions 2019 et des soldes des conventions 2018.
447 730 192
263 350 000
0
100 000 000
200 000 000
300 000 000
400 000 000
500 000 000
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Compensation budgétée
Compensation versée
Linéaire (Compensation budgétée)
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
69
3.2.2
Des soutiens qui ont progressivement cessé
et un montant d’aide publique par
passager très variable selon les dessertes
La chambre a examiné l’économie de chacune des dessertes domestiques
subventionnées par l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie.
3.2.2.1
La desserte inter-îles
Les lignes aériennes inter-îles Loyauté ont été créées en juillet 2015 par la société Air
Loyauté, à l’initiative et avec
le soutien financier de la province des îles Loyauté. Ces liaisons
régulières permettent aux habitants des îles Loyauté de se déplacer entre Lifou, Maré, Ouvéa et
Tiga sans transiter p
ar l’aérodrome de Nouméa
-Magenta, liaisons assurées quant à elles par Air
Calédonie.
Les liaisons inter-îles sont déficitaires depuis leur mise en place et ont été financées par
la seule province des îles Loyauté en 2015
85
. À
partir de 2016, l’agence
cofinance la desserte
aérienne. La prise en charge entre les deux collectivités est répartie
à raison d’un
tiers par la
province et deux tiers par l’agence.
Le montant de la compensation annuelle budgétée
par l’agence
entre 2019 et 2024 est
compris entre 105 et 130 MF CFP environ et entre 60 et 70 MF CFP par la province.
Les caractéristiques des lignes, telles que les distances, les temps de vol réduits, le faible
nombre de passagers et les pistes courtes, favorisent
l’utilisation de
la flotte
d’Air Loyauté
,
composée d’avions de type
Twin Otter avec une capacité de transport de 17 passagers.
Pour
l’exercice 2023, l’annexe
ad hoc
du compte administratif 2023 de l’agence indique
que le versement correspondant au premier acompte de la convention n° 2023-13 entre celle-ci
et Air Loyauté a été versé, soit 77,5 MF CFP.
Toutefois,
n’ayant approuvé ses comptes 2023
qu’en fin 2024, tous les
justificatifs
n’ont pu être fournis par la compagnie ni analysés dans leur
exhaustivité. Ce montant pourrait donc être ajusté en conséquence notamment en fonction des
vols prévus dans l
’annexe de l
adite convention mais non réalisés et de la présentation du compte
annuel d’exploitation de la desserte.
Tableau n° 10 :
Données de la desserte inter-îles
Années
Plafond
conventionné
(F CFP)
Subvention
versée
(F CFP)
(A)
Déficit réel
des liaisons
(F CFP)
(B)
Taux de
couverture
(A/B)
Nombre
de
passagers
Subvention/
passager
(F CFP)
Nombre
de
rotations
réalisées
2019
129 078 000
174 966 300*
379 139 000
46 %
12 070
14 496
818
2020
104 270 494
104 270 494
158 169 000
66 %
7 438
14 019
974
2021
125 000 000
114 572 951
350 991 000
33 %
9 723
11 784
1 091
85
Page 12/17
du rapport de présentation du budget primitif 2025 de l’agence pour la desserte aérienne de
la Nouvelle-Calédonie.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
70
Années
Plafond
conventionné
(F CFP)
Subvention
versée
(F CFP)
(A)
Déficit réel
des liaisons
(F CFP)
(B)
Taux de
couverture
(A/B)
Nombre
de
passagers
Subvention/
passager
(F CFP)
Nombre
de
rotations
réalisées
2022
105 000 000
107 000 000
320 306 932
33 %
6 728
15 904
1 241
2023
105 000 000
77 500 000
Non
disponible
Non
disponible
Non
disponible
Non
disponible
Non
disponible
2024
0
0
0
0
0
0
0
Total
568 348 494
578 309 745
1 208 605 932
48 % **
35 959
16 082 **
4 124
Source : chambre territoriale des comptes sur la base des conventions annuelles, comptes administratifs de
l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie et notes de vérification
de la direction de l’aviation
civile.
* La subvention versée est supérieure au montant de la compensation plafond conventionné car elle représente
le versement de la totalité de cette dernière et du paiement du solde de la compensation 2018.
**
En
cumulant
le
montant
des
subventions
versées
par
les
collectivités
(agence
et
province
–
324 539 000 F
CFP), le taux de couverture du déficit d’exploitation par le financement public s’élève à 75% et
la subvention moyenne globale par passager à 25 108 F CFP.
L’aide de l’agence
attribuée au financement de la desserte inter-îles
s’est élevé
e à 578
MF CFP, soit 40 % du montant total des subventions versées dans le cadre de ce dispositif.
Cette aide publique a contribué à financer le déplacement de près de 36 000 passagers (56 %
du nombre de passagers transportés sur la période 2019-2024), soit une subvention
d’exploitation de
16 082 F CFP par passager.
En
2024, au regard de l’indisponibilité de sa flotte et de la suspension des vols
commerciaux suite à l’instauration de l’état d’urgence en Nouvelle
-Calédonie, aucune
convention n’a été signée entre Air Loyauté et l’agence
pour la desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie. Les dessertes inter-îles n
’ont ainsi plus été
assurées.
La compagnie s’est
davantage concentrée sur les rotations entre Wallis et Futuna. En effet, depuis le 1
er
janvier
2024, la compagnie est titulaire de la délégation de service public conclue pour cinq ans pour
la desserte aérienne entre les deux principales îles de l’archipel, succédant à Aircalin.
Selon l’agence, Air Loyauté serait toutefois susceptible de reprendre les liaisons inter
-
îles dans le courant de l’année 2025
grâce à l’acquisition et la mise en service d’un nouvel
appareil, de type Tecnam P2012 STOL
86
.
En mai 2025, l’approbation du nouveau programme
de vols et des tarifs de la compagnie Air Oceania (nouveau nom commercial d’Air Loyauté) a
été annoncée
87
, permettant de relancer les dessertes inter-îles
88
. L
’aide financière éventuelle de
l’
agence pour
compenser le déficit d’exploitation
de
ces liaisons n’est pas connu
e à ce jour.
86
Appareil italien de 9 places conçu pour les pistes courtes.
87
Communiqué de presse du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie du 21 mai 2025.
88
NC la1ère.franceinfo.fr
–
Paru le 21 mai 2025 : «
Air Océania modifie son programme de vols à
destination de Lifou, Maré, Ouvéa et Tiga
. »
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
71
3.2.2.2
La desserte des communes de la province Nord
La desserte aérienne des communes de la province Nord via Touho et Koné ont cessé
respectivement en 2021 et 2024. Si la raison première en est la baisse de fréquentation liée à la
crise sanitaire puis aux émeutes de 2024, la chambre note aussi le choix eff
ectué par l’agence
pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie de consacrer une part importante de son
budget en priorité au soutien de la compagnie Air Calédonie durant les périodes de crise.
La desserte aérienne de Koné :
Koné est le chef-lieu de la province Nord. La commune compte environ 8 500 habitants
et
constitue le cœur du
pôle de développement VKP (Voh-Koné-Pouembout), un projet
structurant visant à rééquilibrer le développement entre le nord et le sud du territoire. Son
activité économique repose
sur l’agriculture et l’élevage, la fonction publique et les services
89
,
le commerce
et jusqu’à récemment l’industrie
métallurgique
90
.
La desserte de Koné
relève d’une réponse aux besoins de la pop
ulation (notamment
d’ordre médical) et
au développement économique du Nord. Elle est
historiquement assurée
par Air Calédonie qui, jusqu’en 2020, réalisait quatre rotations hebdomadaires
91
.
En 2021, à
défaut de budget suffisant, l
a ligne Koné n’a pas pu être subventionnée par l’
agence.
Néanmoins, la compagnie a maintenu le service en raison d’une rotation par semaine
sur les
trois premiers trimestres
et a supporté seule le déficit d’exploitation
estimé à 200 MF CFP
.
À
partir de
2022, l’
agence a pu de nouveau verser sa subvention ce qui a permis de garantir au
minimum une rotation par semaine
.
Tableau n° 11 :
Données de la desserte Nouméa
–
Koné
Années
Plafond
conventionné
(F CFP)
Subvention
versée
(F CFP)
(A)
Déficit réel
des liaisons
(F CFP)
(B)
Taux de
couverture
(A/B)
Nombre
de
passagers
Subvention/
passager
(F CFP)
Nombre
de
rotations
2019
150 000 000
150 000 000
215 603 000
70 %
7 529
19 923
272
2020
173 840 000
173 840 000
229 052 000
76 %
6 274
27 708
406
2021
0
0
200 000 000
0 %
-
0
2022
120 000 000
108 000 000
174 386 000
62 %
5 036
21 446
154
2023
150 000 000
147 000 000
154 606 413
95 %
3 693
39 805
124
2024
50 000 000
50 000 000
67 724 000
74 %
2 586
19 335
61
Total
643 840 000
628 840 000
1 041 371 413
60 %
25 118
25 035
1 017
89
En tant que chef-lieu, Koné abrite l'hôtel de province ainsi que les services principaux du commissaire
délégué de la République pour la province Nord.
90
L'usine de nickel Koniambo (KNS), située dans la zone VKP, a cessé ses activités le 31 août 2024 suite
au retrait de Glencore, actionnaire à 49 %, qui a décidé de se désengager en raison de pertes financières importantes
et d'une dette estimée à 13,5 milliards d'euros.
91
R
apport d’activité 2022
de l’
agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie
.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
72
Source : chambre territoriale des comptes sur la base de la note de validation de la
direction de l’aviation civile
et du rapport de présentation du budget primitif 2025 de
l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie.
Entre 2019 et 2024,
l’
agence a versé à 629
MF CFP de subvention d’exploitation
pour
la desserte Nouméa
–
Koné, soit près de 44 % du montant total des subventions versées dans le
cadre de ce dispositif. Cette aide publique a contribué à financer le déplacement de 25 118
passagers (39 % du nombre de passagers transportés sur la période 2019-2024), soit une
subvention d’exploitation d’
environ 25 000 F CFP par passager.
Concernant l’exercice 2024, comme le précise en liminaire la
convention annuelle «
la
période couverte par la subvention a été réduite du 1
er
janvier au 13 mai 2024. En effet, à cette
date, les émeutes déclenchées en Nouvelle-
Calédonie ont forcé à toute cessation d’activité de
transport aérien et Air Calédonie a informé l’ADANC de la non reprise de cette ligne pour le
reste de l’année. Le monta
nt de la subvention a donc été réajusté en conséquence. Il est ramené
à 50 MF CFP maximum
».
Le plan de redimensionnement engagé par la compagnie ainsi que
la nécessaire immobilisation de ses avions pour suivre le programme de révision obligatoire,
pose la question d’une possibilité de desservir à nouveau Koné en 2025.
En mai 2025, cette
desserte n’
avait pas repris
et il n’existait pas de perspective de reprise à court terme
.
La desserte aérienne de Touho
:
Touho est une commune de 2 400 habitants située en province Nord, sur la côte est de
la Nouvelle-Calédonie. Son activité économique repose principalement sur l
’agriculture,
la
pêche, la chasse, et un peu de tourisme vert. Située entre Hienghène (2 454 habitants) et
Poindimié (5 000 habitants), Touho
se trouve également à l’embouchure de la route transversale
Koné-Tiwaka. La commune abrite le seul lycée professionnel (350 élèves environ) et le seul
aérodrome de la côte est de la Nouvelle-Calédonie. Ce dernier est géré par la province Nord.
La desserte de Touho
relève d’une réponse aux besoins de la population (notamment
d’ordre médical) et
au développement économique du Nord.
En raison des difficultés
rencontrées pour assurer cette liaison et des multiples interruptions de ligne, il est difficile d’en
déduire un budget standard annuel de compensation.
Dans son rapport d’activité 2022, l’
agence
l’évalue
toutefois à 50 MF CFP.
La liaison aérienne avec Touho a été interrompue fin 2019 en raison d'un conflit social,
entraînant des subventions publiques élevées par passager. Elle a repris en 2020 sous forme de
vols triangulaires via Koné, opérés par Air Calédonie. La liaison a été ensuite suspendue courant
2021 en raison de contraintes budgétaires et
, selon l’
agence, de la démobilisation de certains
moyens (pompiers, camion de pompier) ne permettant pas à la compagnie
d’assurer
des
conditions d’activité conformes
92
. Cependant, le président de la province Nord estime que «
la
démobilisation des moyens, pompiers et camions de pompiers, n'est pas une cause mais une
conséquence de la suspension de la liaison par Air Calédonie
»
93
. La chambre constate que les
explications de
l’arrêt de la desserte
divergent selon les acteurs et que les causes de cet arrêt
sont multifactorielles.
92
Synthèse des subventions de la desserte de Touho depuis 2019 présentée dans le rapport de présentation
du budget primitif 2025 de l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie.
93
Courrier de réponse à la chambre du 15 juillet 2025.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
73
La province Nord a sollicité la réouverture de la desserte en 2023 pour désenclaver la
côte Est et assurer la mobilité de la population. Air Loyauté avait envisagé de reprendre les vols
en 2024, mais
, selon l’agence,
la durée de séjour proposée (4h sur place) ne répondait pas aux
besoins de la province
94
, ce que conteste le président de la province Nord
95
. De plus,
l'aérodrome de Touho n'est plus en mesure de recevoir un avion en raison de l'état dégradé de
la piste. La date de reprise de la desserte reste inconnue à ce jour
96
.
Tableau n° 12 :
Données de la desserte de Touho
Années
Plafond
conventionné
(F CFP)
Subvention
versée
(F CFP)
(A)
Déficit réel
des liaisons
(F CFP)
(B)
Taux de
couverture
(A/B)
Nombre
de
passagers
Subvention/
passager
(F CFP)
Nombre
de
rotations
2019
(9 mois)
65 903 000
45 425 892
32 685 000
141 %
145
313 282
33
2020
(6 mois)
26 160 000
26 160 000
21 490 281
121 %
431
60 696
56
Total
92 063 000
71 585 892
54 175 281
132 %
576
124 281
89
Source : chambre territoriale des comptes sur la base de la note de validation de la
direction de l’aviation civile
et du rapport de présentation du budget primitif 2025 de
l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie.
La chambre
souligne que son analyse de l’efficacité des aides publiques porte sur la
seule période 2019-
2020 durant laquelle la desserte de Touho était conventionnée par l’agence
pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie. L
’aide
de l’agence
attribuée au financement
de la ligne déficitaire Nouméa
–
Touho s’est élevé
e à 71,6 MF CFP, soit près de 10 % du total
des subventions versées pour le dispositif entre 2019 et 2020. Cette aide publique a contribué à
financer le déplacement de 576 passagers entre 2019 et 2020 (1,6 % du nombre de passagers
transportés)
, soit une subvention d’exploitation de
124 281 F CFP par passager.
Les perspectives commerciales de la desserte aérienne de Touho apparaissent
incertaines. Cette liaison est pénalisée par un grand nombre de facteurs, notamment des coûts
élevés
d’entretien et de maintien aux normes
de
l’aérodrome, l’
inadaptation ou
l’
indisponibilité
des flottes aériennes, un faible nombre de passagers et par conséquent un coefficient de
94
Synthèse des subventions de la desserte de Touho depuis 2019 présentée dans le rapport de présentation
du budget primitif 2025 de l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie.
95
En réponse aux observations provisoire de l’agence, celui
-ci indique que «
la durée du séjour proposée
(4 heures sur place) pour la reprise des vols en 2024 correspondait bien (…) aux besoins de la province Nord
avec notamment une possibilité de se rendre sur la province des Iles Loyauté en direct depuis Touho, rotation qui
était très attendue par la population
» (courrier du 15 juillet 2025).
96
Rapport de présentation du budget primitif 2025
de l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie (p. 11/17).
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
74
remplissage insuffisant. L'efficacité des aides publiques sur cette ligne n'a pas été atteinte
jusqu’à présent
97
et
d’autres
modes de transport sont à envisager.
En réponse à la chambre, le président de la province Nord indique qu’un montage
innovant avait été proposé en 2023 pour la desserte aérienne de cette zone, dont l’exploitation
devait être assurée par Air Loyauté avec «
un avion plus petit exigeant moins de moyens
aéroportuaires
», mais que cette liaison n’a pu se mettre en place en l’absence d’avions en état
de voler.
Selon la chambre, la mise en place éventuelle de nouvelles modalités pour la desserte
aérienne de Touho devrait en tout état de cause
tenir compte de l’objectif d’efficacité des aides
publiques.
La desserte aérienne de Koumac et de Bélep via Koumac
.
Koumac est une commune de 3 500 habitants
située à l’extrême nord
-ouest de la grande
terre
, en province Nord. Elle constitue l’un des principaux pôles urbains et économiques de la
région. Son économie repose sur l’activité minière, l’agriculture, l’élevage et les services.
Koumac dispose d’un aérodrome, d’un port
et
d’un collège (l’
hôpital n'est plus en activité
depuis le 1
er
février 2025), ce qui en fait un centre de services pour les communes environnantes.
Bélep est une commune insulaire de la province Nord, située au nord-ouest de la grande
terre. Elle est composée de plusieurs îlots e
t compte environ 900 habitants. L’économie locale
repose
essentiellement
sur
la
pêche,
l’agriculture
vivrière
et
l’élevage.
Isolée
géographiquement, la commune est accessible principalement par voie maritime ou aérienne
(avitaillement en carburant nécessaire à Koumac). Bélep fait face à des défis importants en
matière d’infrastructures, de services publics et de desserte.
Les deux aérodromes sont gérés par la province Nord.
Dans son rapport d’activité 2022,
l’
agence évalue le budget annuel de la compensation de la desserte à 80 MF CFP.
La piste de Bélep est trop courte pour permettre aux
ATR 72 d’Air Calédonie
d’atterrir
et de décoller. Ainsi, seule la compagnie Air Loyauté, qui exploite de plus petits modules, est
en capacité aujourd’hui d’assurer la liaison.
Toutefois, pour des raisons liées à la crise Covid
mais également pour divers motifs techniques (infrastructures, sécurité, disponibilité des
avions), la desserte de Bélep
n’est plus conventionnée depuis 2021, à l’exception de l’année
2023 pour financer d
es liaisons réalisées entre les mois d’août et septembre
.
Le rapport
d’activité 2022 de l’agence précise que la
desserte de Koumac
« a été
interrompue le 31 décembre 2021, date de fin du contrat de services au sol entre Air Loyauté
et Pacific Air Engie. L'internalisation de ces services au sein de la compagnie à compter du 1
er
janvier 2022 nécessitait la passation avec la province Nord d'un contrat de location des locaux
au nom d'Air Loyauté. Ce contrat a pu être signé en septembre/octobre 2022. Toutefois, la
relance commerciale de la ligne après plusieurs mois d'arrêt a été difficile, avec seulement
deux vols réalisés en fin 2022 »
. La desserte de Bélep via Koumac par Air Loyauté a «
repris
le 10 août 2023
à raison d’une rotation hebdomadaire
puis a été à nouveau interrompue à la
97
Le constat fait par la chambre repose sur le croisement des données d’aide attribuée et de passagers
effectivement transportés sur la liaison Nouméa-Touho. Le coefficient moyen annuel de remplissage de la desserte
Nouméa-Touhou en 2019 est nettement en deçà des coefficients des autres dessertes locales et très inférieur aux
coefficients Polynésien ou du trafic domestique mondial en 2019 et 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
75
mi-
septembre 2023 pour des raisons d’indisponibilité de la flotte.
Pour ces mêmes raisons, il
n’y a pas eu de convention signée en 2024
»
98
.
Tableau n° 13 :
Données de la desserte de Bélep via Koumac
Années
Plafond
conventionné
(F CFP)
Subvention
versée
(F CFP)
(A)
Déficit réel
des liaisons
(F CFP)
(B)
Taux de
couverture
(A/B)
Nombre
de
passagers
Subvention/
passager
(F CFP)
Nombre
de
rotations
2019
77 338 000
77 338 000
170 855 000
45 %
2 265
34 145
71,08
2020
17 558 000
17 558 000
14 710 000
119 %*
419
35 107
19
2021
(Koumac)
22 375 000
22 375 000
17 182 000
130 %*
66
339 015
11
2022
(Koumac)
11 689 000
0
5 105 795
0
10
0
3
2023
51 801 000
38 850 000
Non
disponible
Non
disponible
Non
disponible
Non
disponible
Non
disponible
Total
180 761 000
156 121 000
207 852 795
2 760
56 566
104
Source : chambre territoriale des comptes sur la base de la note de validation de la
direction de l’aviation civile
et du rapport de présentation du budget primitif 2025 de
l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie.
*Air Loyauté est redevable du remboursement du trop-
perçu en faveur de l’agence.
L’aide
de l’agence
attribuée au financement
du déficit d’exploitation de
la desserte
Nouméa
–
Bélep via Koumac s
’
est élevée à 156 MF CFP, soit 11 % du budget total du dispositif
entre 2019 et 2024. Cette aide publique a contribué à financer le déplacement de 2 760
passagers (4,3 % du nombre de passagers transportés entre 2019 et 2024), soit une subvention
d’exploitation de
56 522 F CFP par passager.
À la date de fin mai 2025
, la desserte n’a
vait pas repris.
Toutefois, après l’acquisition et
la mise en service de son nouvel appareil et après la stabilisation des dessertes inter-îles, Air
Loyauté envisagerait de reprendre la desserte en ayant préalablement trouvé un accord sur son
financement
99
. En réponse à la chambre, le président de la province Nord précise
n’avoir
aucune
visibilité sur
la mise à disposition d’un
aéronef adapté à la desserte de Bélep par les compagnies
aériennes.
3.2.2.3
Synthèse
Entre 2019 et 2024, la pandémie de COVID-19, les mouvements de blocage internes
(grèves) et externes (usagers des îles) et les
graves troubles à l’ordre public
en 2024 ont
98
Rapport de présentation du budget primitif 2025 de l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie (p. 10/17)
99
Article Outremers 360° du 19 mai 2025
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
76
considérablement perturbé l
’activité
commerciale des compagnies aériennes calédoniennes
(certaines dessertes ayant été momentanément ou définitivement arrêtées), rendant difficile
l
’analyse comparative du dispositif d’une année sur l’autre
. Par ailleurs, certaines données
statistiques d’activités ne sont pas disponibles à ce jour.
Néanmoins, la chambre constate
la forte concentration des aides apportées par l’agence
sur deux dessertes. Près de 85
% des subventions d’exploitation aux lignes à faible trafic
entre
2019 et 2024 ont concerné les dessertes inter-îles et de Koné, représentant 95 % des passagers
transportés et 96 % des rotations réalisées.
Graphique n° 7 :
Part de chaque desserte dans le total des rotations réalisées, des passagers
transportés et compensations versées pour les lignes à faible trafic
Source : chambre territoriale des comptes
d’après les données recueillies.
En second lieu, la chambre constate une corrélation inverse entre le montant des
subventions versées et l'activité enregistrée sur la desserte. Ainsi, les dessertes de Touho et de
Koumac-Bélep bénéficient d'un soutien relativement plus important de la part de l'agence, en
comparaison avec leur activité, tant en termes de nombre de passagers transportés que de
nombre de rotations réalisées. Le montant moyen de compensation versée pour ces dessertes
s’établit ainsi à un niveau particulièrement élevé, dépassan
t 124 000 F CFP par passager
transporté pour la desserte de Touho.
En réponse à la chambre, la directrice de l’agence indique que «
le déficit réel de
l’exploitation d’une desserte dépend de la fréquentation effective des lignes, fréquentation qui
est elle-
même dépendante pour partie de la politique commerciale de l’opérateur, de la bonne
gestion des charges par la compagnie et de la justesse du résultat prévisionnel
» et que «
le
montant de l’aide par passager est une résultante directe du nombre de sièges vendus
».
Ainsi,
le montant élevé de la compensation par passager pour les dessertes de Touho et de Koumac-
Bélep résulte de la faible fréquentation de ces lignes.
40%
44%
5%
11%
56%
39%
1%
4%
77%
19%
2%
2%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Inter-îles
Koné
Touho
Koumac-Bélep
Part des rotations réalisées (en %)
Part des passagers transportés (en %)
Part des compensations versées (en %)
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
77
Graphique n° 8 :
Compensation moyenne par passager versée par l’agence par desserte et sur la
période étudiée
Source : chambre territoriale des comptes
d’après les données recueillies.
La chambre invite l’agence à
mettre en place un système d’évaluation de la performance
de l’
aide publique apportée aux lignes aériennes à faible trafic en utilisant notamment le taux
de remplissage des lignes comme indicateur. Celui-ci pourrait servir d'aide à la décision quant
au choix des dessertes aériennes à soutenir prioritairement et, inversement, identifier celles à
orienter vers d'autres modes de transport (terrestre ou maritime).
3.2.3
Un cadre à redéfinir pour le soutien aux lignes à faible trafic
Selon la chambre, les modalités actuelles de conventionnement pour le soutien aux
lignes aériennes à faible trafic, par le biais de conventions annuelles parfois non reconduites,
ne permettent pas de conférer une visibilité suffisante aux transporteurs aériens et aux usagers
et, partant, ne sont pas de nature à favoriser une meilleure exploitation des lignes concernées.
Une optimisation du processus de conventionnement est, par conséquent, nécessaire.
La mise en place d’une contractualisation pluriannuelle permettrait d’offrir une plus
grande garantie de stabilité aux transporteurs aériens et de renforcer la confiance des usagers,
permettant ainsi de
développer un courant d’affaires stable susceptible d’améliorer les
coefficients de remplissage et, par conséquent, les résultats d’exploitation des lignes.
Le recours à une délégation de service public pour le transport aérien intérieur, qui
faisait partie des actions prévues dans le schéma global des transports et de la mobilité, peut
constituer, selon la chambre, un support juridique adapté
pour la conclusion d’une telle
convention pluriannuelle.
Aux termes de l’article 92 de la loi organique du 19 mars 1999
relative à la Nouvelle-Calédonie, la Nouvelle-Calédonie et ses établissements publics peuvent
conclure une telle délégation de service public, soumise aux dispositions des articles L.1411-1
à L.1411-3 du code général des collectivités territoriales.
La mise en
œuvre d’une procédure de délégation de service public, sur la base d’une
stratégie préalablement définie par la Nouvelle-Calédonie, permet de sélectionner les offres les
plus efficaces et innovantes, tout en assurant la transparence
dans l’allocation des fonds publics
16 082
25 035
124 281
56 566
0
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
140 000
Inter-îles
Koné
Touho
Koumac-Bélep
En F CFP
Compensation/passager
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
78
et l'équité dans l'attribution des contrats. La convention de délégation de service public peut
être conclue pour une période d’au moins cinq ans, offrant ainsi une certaine visibilité aux
opérateurs de transports aériens. Dans le cadre de cette convention, il appartiendra à la
Nouvelle-
Calédonie de définir les obligations de service public s’imposan
t aux opérateurs de
transport aérien en termes de desserte domestique ainsi que le montant des compensations
allouées en conséquence. Le cas échéant, un allotissement par secteur géographique peut être
prévu, permettant de sélectionner plusieurs opérateurs.
La Nouvelle-Calédonie peut selon la chambre utilement
s’inspirer de la
collectivité de
Polynésie française, qui a mis en place une délégation de service public pour la desserte
aérienne des lignes déficitaires : «
la société historique « Air Tahiti » a remporté en 2021, pour
une durée de 5 ans, l’unique lot de cette DSP portant sur la desserte de 32 aérodromes de
désenclavement
(…)
.
»
100
Ce cadre doit inclure des audits réguliers et des rapports sur l'utilisation des fonds
publics, ainsi que des mécanismes de suivi et d'évaluation des performances des lignes
subventionnées. Ces mesures permettront de s'assurer que les objectifs de continuité territoriale
sont atteints et que les ressources publiques sont utilisées de manière optimale.
Au vu de ces éléments, la chambre recommande à la Nouvelle-Calédonie de mettre en
place, d’ici
2027, un conventionnement pluriannuel par les lignes aériennes à faible trafic dans
le cadre d’une délégation de service public pour la
desserte aérienne intérieure du territoire.
Selon la chambre, ceci sera de nature à améliorer
l’efficience des aides publiques
et à garantir
une meilleure continuité des dessertes tout en offrant une plus grande visibilité aux opérateurs
de transport aérien et aux usagers.
Recommandation n° 5.
(Nouvelle-Calédonie) : Mettre en place un conventionnement
pluriannuel pour les lignes aériennes à faible trafic dans le cadre d’une
délégation de
service public pour la desserte aérienne intérieure de la Nouvelle-Calédonie (échéance :
2027).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le dispositif de soutien aux lignes aériennes à faible trafic est un outil clé de la politique
de continuité territoriale de la Nouvelle-Calédonie. Il vise à maintenir des liaisons aériennes
domestiques structurellement déficitaires telles que les dessertes inter-îles, Nouméa-Koné,
Nouméa-Koumac, Koumac-Bélep et Nouméa-Touho. Cette politique tend à atténuer les
contraintes de l’insularité et de l’éloignement, faciliter l’accès à l’emploi et aux services
publics, soutenir le développement touristique et le rééquilibrage territorial.
Entre 2019 et 2024, l’agence
pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie a, au
titre de ce dispositif, alloué près de 1 435 MF CFP de subventions directes aux compagnies
aériennes domestiques, dont 857 MF CFP pour le financement des dessertes en province Nord
(60 %) et 578 MF CFP pour les dessertes inter-îles (40 %). La province des îles Loyauté a
complété le financement des dessertes inter-îles en octroyant à Air Loyauté une compensation
100
Rapport de la chambre territoriale des comptes de Polynésie française sur la Collectivité de Polynésie
française
–
territorialisation des aides du pays par archipel (2023).
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
79
financière de près de 325 MF
CFP. L’aide publique globale s’élève ainsi à 1 760
MF CFP sur
la période et pour un trafic total de 64 413 passagers, soit une aide publique moyenne par
passager de 27 314 F CFP.
Toutefois, cette moyenne masque des disparités importantes entre les dessertes en
termes d’infrastructures (conformité, sécurité, longueur de piste), de fréquentation, et d’aide
publique par passager. Certaines dessertes affichent un coefficient de remplissage très faible.
La chambre observe qu’en 2019, année de référence (hors impacts de la crise sanitaire et des
émeutes de mai 2024 en Nouvelle-Calédonie), le coefficient moyen annuel de remplissage
s’établissait à 28 %
pour la desserte Nouméa-Koné, 42 % pour les dessertes inter-îles, 45 %
pour la desserte de Koumac-Bélep et 11 % pour celle de Nouméa-Touho. À titre comparatif, en
2019, le coefficient moyen de remplissage du trafic domestique polynésien s’élevait à 75
%.
Par v
oie de conséquence, le montant moyen d’aide publique par passager est élevé.
Il dépassait
124 000 F CFP par passager pour la desserte de Touho en 2019-
2020, avant l’interruption de
cette desserte. Ces écarts soulèvent des interrogations quant à la pert
inence de l’offre
de
dessertes
au regard d’autres modes de transports possibles, notamment routier
.
L’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie a en outre, sur la période
2024, accordé
d’importants soutiens directs à l’équilibre d’
exploitation de la compagnie Air
Calédonie. Ces soutiens ont représenté 2 634 MF au total sur la période examinée par la
chambre, en incluant les engagements souscrits jusqu’en 2027
pour le remboursement des
échéances du prêt garanti par
l’État
.
La dégradation de la situation des finances publiques locales impose un meilleur
ciblage des aides publiques en faveur des dessertes aériennes génératrices
d’effet de levier
pour les acteurs publics et privés et répondant à un réel besoin des usagers, ceci pouvant
conduire a contrario à privilégier, dans certains cas, une desserte routière ou maritime. Ces
choix doivent être éclairés par une stratégie en matière de desserte aérienne, intégrée dans une
vision plus globale du transport et de la mobilité en Nouvelle-Calédonie, portée par la
Nouvelle-Calédonie,
accompagnée d’un plan d’action
piloté à l’aide d’indicateurs de suivi
et
de performance.
La mise en place de conventions pluriannuelles avec les transporteurs aériens pour le
soutien des lignes à faible trafic jugées prioritaires offrirait une meilleure visibilité des recettes
prévisionnelles, permettant ainsi aux compagnies de planifier leurs investissements et d’assurer
la stabilité et la pérennité de l’offre aux
usagers. Selon la chambre, ce conventionnement
devrait s’inscrire dans une délégation de service public pour la desserte aérienne intérieure de
la Nouvelle-Calédonie, procédure permettant de sélectionner les offres les plus efficaces et
innovantes, tout en assurant la transparence dans l’allocation des fonds publics et l'équité dans
l'attribution des contrats.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
80
3.3
Des aides au renouvellement de la flotte des compagnies aériennes selon
des modalités disparates
La chambre a examiné les soutiens accordés par la Nouvelle-Calédonie, directement ou
par l’intermédiaire de l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie, pour le
renouvellement de la flotte des compagnies aériennes du territoire.
3.3.1
Les aides pour la flotte de la compagnie Aircalin
La flotte actuelle de la compagnie Air Calédonie International (Aircalin) se compose de
quatre aéronefs Airbus, deux de type A330 néo (appareils long-courrier, en service depuis 2019)
et deux de type A 320 néo (appareils moyen-courrier, en service depuis décembre 2020 pour
l’un et décembre 2023 pour l’autre).
101
Ces aéronefs correspondent à la deuxième flotte Airbus
d’Aircalin.
3.3.1.1
Les aides précédemment accordées
La création de l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie par
délibération du congrès en novembre 2000 est directement liée à la question du financement de
la première flotte Airbus d’Aircalin. L’acquisition de ces appareils s’est adossée
à un schéma
de défiscalisation. En septembre 2001, le conseil d’administration de l’agence avait
décidé dans
le cadre de l’augmentation de capital d’Aircalin de contracter les emprunts nécessaires à la
souscription des actions d’Aircalin et au rachat en 20
08 des parts des investisseurs
métropolitains à la sortie du dispositif de défiscalisation, pour un montant total de
25,47 MdF
CFP. La compagnie aérienne a pu financer l’acquisition des aéronefs par le biais de
l’apport en trésorerie résultant de cette augmentation de capital.
La dernière échéance de remboursement des prêts est intervenue en 2023, pour une
annuité de 665 MF CFP. Cette opération est donc aujourd’hui soldée.
À partir de 2016,
la compagnie a engagé le renouvellement de sa flotte d’Airbus
avec
une commande de deux appareils moyen-courrier A320 néo et deux appareils long-courrier
A330 néo
, représentant un investissement d’environ 47 MdF CFP.
Le plan de financement
comprenait
une part de fonds propres et le produit de la revente d’anciens appareils,
pour 24 %
de l’investissement, une part de défiscalisation pour 2
6 % du besoin de financement et des
crédits bancaires devant couvrir 50 % du programme global.
102
Par délibération du congrès du 10 août 2017, la Nouvelle-Calédonie a cautionné le quart
de ces emprunts, avec une garantie maximale de 5 MdF CFP, pour la durée totale des prêts soit
quinze ans.
L’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-
Calédonie n’est pas intervenue,
initialement, dans le financement de ce renouvellement de flotte. Toutefois, elle a en 2020,
pendant la crise sanitaire, abondé
son compte courant d’associé à hauteur de 800 MF CFP pour
couvrir la gage d’espèce demandé par les investisseurs métropolitains pour financer l’achat du
101
Source : site de la compagnie Aircalin.
102
Rapport
d’observations définitives de la chambre relatif à la compagnie Aircalin, 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
81
deuxième A320 néo. Cette apport en compte courant d’associé a été
converti en capital lors
d’une augmentation de capital en 2023.
3.3.1.2
Le projet actuel d’acquisition de nouveaux Airbus A350
La compagnie Aircalin a présenté, en mai 2024, sa stratégie « Aircalin 2030 » aux
membres de la commission des infrastructures publiques et de l’aménagement du territoire, du
développement durable,
de l’énergie des transports et de la communication
du congrès.
Cette stratégie, présentée en conseil d’administration d’Aircalin en décembre 2023,
comporte le projet d’ouverture d’une ligne Nouméa
-
Paris et, en lien, le projet d’acquisition de
deux nouveaux long-courrier de type A350-900, pour un investissement total estimé à 46,5
MdF CFP, avec une livraison du premier appareil envisagée dès 2026. Le schéma de
financement alors envisagé incluait un apport de l’agence pour la desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie entre 6,2 et 16,2 MdF CFP selon le niveau de recours
à l’emprunt. Il était
par ailleurs spécifié que «
la garantie bancaire apportée par la compagnie nécessitera le
soutien des autorités
», laissant donc augurer une demande de garantie d’emprunt.
En mars 2025, la commission plénière du congrès a auditionné la compagnie Aircalin.
A cette occasion, celle-ci a présenté un nouveau schéma de financement reposant sur le
dispositif de défiscalisation, la revente d’un aéronef et le recours à l’emprunt, sans intervention
de l’actionnaire. La question d’une demande éventuelle de garantie d’emprunt n’est pas
évoquée dans ce schéma mais celle-ci paraît probable.
La chambre constate qu’à la date de mai 2025, les modalités de participation éventuelle
de la Nouvelle-
Calédonie ou de son établissement public au financement de ce projet n’étaient
pas arrêtées.
Elle s’étonne par ailleurs de l’absence de présentation de ce projet au conseil
d’administration de l’agence, alors que celle
-
ci est actionnaire quasi exclusif d’Aircalin.
3.3.2
Les aides pour la flotte des compagnies assurant les liaisons domestiques
3.3.2.1
Les aides au bénéfice de la compagnie Air Calédonie
Par délibération
de son conseil d’administration du 8 juin 2011, l’agence pour la desserte
aérienne de la Nouvelle-
Calédonie a décidé d’accorder à la compagnie Air Calédonie une
subvention correspondant à la compensation des annuités des emprunts souscrits par la
compagni
e pour l’acquisition de deux appareils ATR (ATR 42 et ATR 72), à compter de la
sortie de ces appareils du dispositif de défiscalisation en décembre 2011. L’agence a versé
751 MF CFP à ce titre.
En décembre 2013, l’agence a également
décidé
d’assurer à la compagnie la
compensation financière des annuités d’un emprunt contracté pour l’acquisition d’un ATR 72
d’occasion, et a versé à ce titre 200 MF CFP.
Plusieurs garanties d’emprunt ont également été accordées par la Nouvelle
-Calédonie à
la compagnie Air Calédonie pour le renouvellement de sa flotte. Par délibération du 10 octobre
2016, elle a cautionné à hauteur de 50 % un emprunt de 2,72 MdF CFP d’une durée de quinze
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
82
ans souscrit par Air Calédonie auprès d’un pool bancaire, soit une garantie maximale de 1,36
MdF CFP. Par une autre délibération du 10 août 2017, elle a accordé sa caution à hauteur de 50
% d’un prêt de 2,74 MdF CFP auprès de l’agence française de développement, conclu pour
quinze ans pour l’acquisition de deux appareils ATR 72
-600, soit une garantie maximale de
1,37 MdF CFP.
3.3.2.2
Une demande d’aide de la compagnie Air Loyauté
Lors de sa réunion
du 21 août 2023, le conseil d’administration de l’agence a examiné
une demande de subvention d’investissement de la compagnie Air Loyauté à hauteur de 200
MF CFP pour le renouvellement de sa flotte (acquisition de trois nouveaux avions en
remplacement de trois avions vieillissants).
Le
groupe de travail chargé d’examiner la demande de subvention,
avait pointé la
faiblesse des projections financières accompagnant la stratégie pluriannuelle mise en place par
la compagnie. Il relevait en particulier l’absence d’évaluation des besoins et d’éléments
permettant d’apprécier le bien
-
fondé d’une commande immédiate de p
lusieurs avions par
rapport à une commande plus étalée dans le temps correspondant à une montée en puissance de
la nouvelle flotte. Il avait conclu en conséquence à un avis réservé, conditionnant le versement
d’une subvention à l’obtention d’un mécanisme de défiscalisation et au soutien d’autres
investisseurs.
Sur proposition de son président, le conseil d’administration a émis un accord de
principe sur la demande, sous réserve d’un plan de financement complet et d’un dossier de
demande de subvention affiné sur les aspects stratégiques. Lors de la réunion suivante du
conseil d’administration, le 29 novembre 2023, le président du conseil d’administration a
confirmé au président de la province des îles cet accord de principe, précisant que la dépense
serait inscrite au budget
2024 de l’agence. Toutefois, tel n’a pa
s été le cas.
Lors
d’une
nouvelle réunion en mars 2024, le groupe de travail a proposé au conseil
d’administration de conditionner l’attribution d’une subvention de l’agence à la fourniture par
Air Loyauté d’un plan de financement faisant apparaître d’autres source de financement.
Dans
le cadre du vote
du budget 2025, l’agence a inscrit une subvention de 200
MF CFP, sans
l’attribuer immédiatement dans l’attente que le groupe de travail étudie une nouvelle version
du dossier. À la date de mai 2025, ce dossier demeurait en instance.
La chambre souligne qu’en l’absence de transmission par le transporteur aérien des
précisions sollicitées, le versement de cette subvention ne saurait intervenir.
3.3.3
Synthèse sur les aides pour le renouvellement de la flotte des compagnies
La chambre constate que les soutiens apportées, indirectement ou indirectement, par la
Nouvelle-Calédonie pour le renouvellement de la flotte des compagnies aériennes ont revêtu
des formes disparates.
Ces aides ont, selon les cas, été accordées soit par la Nouvelle-Calédonie, soit par son
établissement public, l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie. Ceci brouille
la lisibilité de l’intervention publique, au regard du rôle d’outil de
financement du transport
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
83
aérien qui est celui de l’agence. Ainsi, alors que, selon sa délibération fondatrice, l’agence peut
«
accorder toute garantie, caution ou aval
», c’est la Nouvelle
-Calédonie qui a cautionné les
emprunts souscrits par les compagnies pour le renouvellement de leur flotte.
La chambre considère que, si les projets d’acquisition d’aéronefs relèvent de la stratégie
commerciale propre à chaque transporteur aérien, l’actionnariat très majoritairement public des
compagnies aériennes calédoniennes appelle de la Nouvelle-Calédonie une vigilance
particulière quant aux plans de financement liés à ces acquisitions et sur les engagements hors
bilan qui en découlent.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La Nouvelle-
Calédonie et l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie
sont intervenues de façon récurrente pour soutenir les programmes de renouvellement de la
flotte des compagnies aériennes. Ces interventions ont pris des formes diverses : subvention,
apport en capital, garantie d’emprunt. Elles témoignent de l’appui important apporté par la
puissance publique au secteur aérien en Nouvelle-Calédonie.
La chambre constate que la double intervention de la Nouvelle-
Calédonie et de l’agence
pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie, alors même que cette dernière a été conçue
en tant qu’outil de financement du secteur aérien, nuit à la lisibilité de
s aides publiques.
S
i les projets d’acquisition d’aéronefs relèvent de la stratégie commerciale propre à
chaque transporteur aérien, l’actionnariat très majoritairement public des compagnies
aériennes calédoniennes appelle de la Nouvelle-Calédonie une vigilance particulière quant aux
plans de financement liés à ces acquisitions et sur les engagements hors bilan qui en découlent.
En mai 2025
, plusieurs projets d’acquisition de nouveaux aéronefs (compagnies Aircalin et Air
Loyauté) étaient en cours d’examen.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
84
CONCLUSION
La politique de continuité territoriale par voie aérienne de la Nouvelle-Calédonie, que
justifient la configuration géographique du territoire et le déséquilibre persistant dans la
répartition des populations et services publics, ne s’appuie pas sur une véri
table stratégie en
termes, notamment, de définition des priorités de desserte aérienne intérieure du territoire et de
recherche d’une articulation pertinente avec les autres modes de transport (par voie terrestre ou
maritime).
Cette politique souffre d’une absence de cadrage et de contrôle, ce qu’illustre le
dispositif d’aide à la continuité pays pour lequel le nombre de bénéficiaires excède la population
éligible. Elle est mise en œuvre selon des modalités n’offrant pas une vis
ibilité satisfaisante aux
transporteurs aériens et aux usagers, ce qu’illustre le subventionnement des lignes aériennes à
faible trafic dans le cadre de conventions de annuelles, sans garantie de continuité des
financements publics. Elle ne garantit pas une bonne
lisibilité de l’action publique, ce qu’illustre
le caractère disparate des aides pour le renouvellement de la flotte des compagnies aériennes.
La dégradation de la situation des finances publiques locales interroge la soutenabilité
financière de cette politique, dont le coût
a évolué jusqu’à présent de façon dynamique. Son
adéquation aux besoins de la population n’est, en l’absence d’évaluations
et d’indicateurs
, pas
établie. Les dispositifs mis en œuvre présentent en outre d’importantes limites.
Par ailleurs,
comme le rappelait l’autorité de la concurrence dans son avis n°2022
-A-04, les subventions
accordées par les pouvoirs publics dans certains
secteurs de l’économie à l’instar du secteur
aérien peuvent altérer le jeu de la concurrence au détriment des consommateurs.
La chambre constate qu’en dépit des sommes
importantes consacrées à cette politique
de continuité territoriale par voie aérienne (4,38 MdF CFP entre 2019 et 2024, dont 2,94 MdF
CFP pour l’aide à la continuité pays et 1,44 MdF CFP pour le subventionnement des lignes à
faible trafic),
auquel il convient d’ajouter les soutiens directs à l’équilibre d’exploitation de la
compagnie Air Calédonie pour plus de 2,6 MdF CFP, la situation de la desserte aérienne
intérieure s’est notablement détériorée depuis 2019, cer
taines dessertes
n’étant plus assurées
depuis plusieurs années. À cette aune,
et même si l’impact défavorable des nombreux facteurs
exogènes survenus sur cette même période (crise sanitaire, troubles à l’ordre public, blocages
des aérodromes) ne saurait évidemment être ignoré, la chambre constate
que l’objectif assigné
à l’agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle
-Calédonie lors de sa création, à savoir
« garantir une desserte aérienne pérenne, régulière et adaptée au plan externe et interne de la
Nouvelle-Calédonie
», n’a pas été atteint.
La chambre invite par conséquent la Nouvelle-Calédonie à définir sa stratégie en
matière de desserte aérienne, à poser un cadre robuste pour les différents dispositifs de soutien
à la continuité territoriale, à mettre en place des mécanismes de suivi, de contrôle et
d’évaluation permettant de s’assurer de l’efficience des aides publiques
.
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
85
ANNEXES
Annexe n° 1. Déroulement de la procédure
....................................................................
86
Annexe n° 2. Tableau de suivi de la mise en œuvre des recommandations du
précédent rapport de la chambre concernant l’agence pour la desserte
aérienne de la Nouvelle-Calédonie délibéré le 12 août 2010
.....................
88
Annexe n° 3. Tableau récapitulatif des recommandations proposées et de leur
mise en œuvre au cours de la procédure du contrôle des comptes et
de gestion du présent rapport
.....................................................................
91
Annexe n° 4. Tableau des recommandations mises en œuvre au cours du contrôle
.......
93
Annexe n° 5. Comptes de résultat de l’agence pour la desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie
....................................................................................
94
Annexe n° 6. Bilans de l’agence pour la desserte
aérienne de la Nouvelle-
Calédonie
....................................................................................................
96
Annexe n° 7. Plan d’action du schéma global des transports et de la mobilité en
matière de transport aérien
.........................................................................
98
Annexe n° 8.
Evolution de la prise en charge du dispositif continuité pays
..................
99
Annexe n° 9.
Nombre de coupons utilisés par bénéficiaires inscrits en 2023
.............
100
Annexe n° 10.
Récapitulatif des conventions annuelles pour le subventionnement
des lignes aériennes à faible trafic
............................................................
101
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
86
Annexe n° 1.Déroulement de la procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de
l’agence pour la desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie et de la Nouvelle-Calédonie au titre de la politique de continuité territoriale
a porté sur les exercices 2019 et suivants. Durant cette période, les ordonnateurs de ces deux
entités étaient les suivants :
Nouvelle-Calédonie :
-
M. Philippe Germain, du 31 août 2017 au 27 juin 2019 ;
-
M. Thierry Santa, du 28 juin 2019 au 7 juillet 2021 ;
-
M. Louis Mapou, du 8 juillet 2021 au 7 janvier 2025 ;
-
M. Alcide Ponga depuis le 8 janvier 2025.
Agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-Calédonie :
-
Mme Adelina Gorohouna, du 25 avril 2017 au 1
er
avril 2020 ;
-
M. Daniel Houmbouy, du 14 avril 2020 au 8 septembre 2020 ;
-
Mme Danièle Malet depuis le 8 septembre 2020.
Le contrôle mené est un contrôle coordonné prévu par l’article R. 262
-177-1 du code
des juridictions financières. Le tableau ci-dessous retrace les différentes étapes de la procédure
définie par le code des juridictions financières aux articles L. 262-63 à L. 262-69, R. 262-112
à R. 262-133 et par le recueil des normes professionnelles des chambres régionales et
territoriales des comptes :
Instruction
Date
Destinataire/Interlocuteur
Envoi de la lettre d'ouverture de
contrôle
10/01/2025 et
27/02/2025
MM. Alcide Ponga, Louis Mapou,
Thierry Santa, Philippe Germain,
Daniel Hombouy ; Mmes Danièle
Malet, Adélina Gorohouna ;
M. Gilbert Tyuienon, président du
conseil d’administration
Entretien de début de contrôle
10/02/2025
18/02/2025
03/03/2025
17/03/2025
21/03/2025
03/04/2024
Mme Danièle Malet
M. Daniel Houmbouy
M. Gilbert Tyuienon
M. Alcide Ponga
Mme Adélina Gorohouna
M. Thierry Santa
Entretien de fin d’instruction
22/04/2025
23/04/2025
25/04/2025
28/04/2025
29/04/2025
06/05/2025
M. Alcide Ponga
Mme Danièle Malet
Mme Adélina Gorohouna
M. Daniel Houmbouy
M. Louis Mapou
M. Philippe Germain
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
87
Instruction
Date
Destinataire/Interlocuteur
12/05/2025
M. Thierry Santa
Délibéré
Date
Rapport d’instruction provisoire
20/05/2025
Rapport d’instruction définitif
03/09/2025
Contradiction
Nombre
Dates
Envoi du rapport
d’observations provisoires
9
06/06/2025
Envoi d’extraits du rapport
d’observations provisoires
et
communications
administratives
8
10/06/2025
Réponses reçues au rapport
d’observations provisoire
5
Du 17/06 au 18/07/2025
Auditions
Sans objet
Rapport définitif
Nombre
Date
Envoi du rapport
d’observations définitives
8
05/10/2025
Réponses reçues au rapport
d’observations définitives
1
26/09/2025
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
88
Annexe n° 2.
Tableau de suivi de la mise en œuvre des recommandations du
précédent rapport de la chambre
concernant l’agence pour la desserte aérienne
de la Nouvelle-Calédonie délibéré le 12 août 2010
N°
Reco.
Intitulé
Nature (1)
Domaine
(2)
Gain
attendu ou
risque
couvert
Degré de
mise en
œuvre (
3)
Échéance
1
La chambre considère
que le gouvernement et
le congrès doivent
continuer d’exercer la
plénitude des
responsabilités du
territoire en matière de
politique et de stratégie
de desserte aérienne,
tout en continuant à
s’appuyer sur l’Adanc,
notamment au plan
financier.
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Non défini
Mise en
œuvre
partielle
Non définie
2
Comme l’Adanc parait
devoir être privilégiée
en tant
qu’organisme
financier, et rester sans
moyens administratifs,
la chambre
recommande d’étudier
la possibilité de
transfert au territoire du
capital d’Aircalin,
actuellement détenu par
l’Adanc, afin que les
décisions stratégiques
concernant cette société
puissent être prises par
les instances politiques
du territoire.
Performance
Relation
avec des
tiers
Non défini
Non mise en
œuvre
Non définie
3
La chambre estime que
les modalités par
lesquelles Aircalin
équilibre son
exploitation entre
lignes déficitaires et
excédentaires devraient
faire l’objet
d’informations plus
complètes que celles
dont disposait l’Adanc
où le gouvernement au
moment où
l’instruction du présent
contrôle a été conduite.
Performance
Relation
avec des
tiers
Non défini
Non
communiqué
Non définie
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
89
N°
Reco.
Intitulé
Nature (1)
Domaine
(2)
Gain
attendu ou
risque
couvert
Degré de
mise en
œuvre (
3)
Échéance
4
La chambre se réjouit
de l’annonce par le
gouvernement de la
révision de
l’architecture actuelle
de la desserte externe,
qui, si elle se justifiait
dans la logique du
projet défini par la
délibération du 10
octobre 2000, doit être
revue à la lumière des
résultats obtenus, afin
de déterminer, ainsi
que l’indique aussi la
société Aircalin, une
solution adaptée.
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Non défini
Non
communiqué
Non définie
5
Sur le plan de la
méthode, l’évolution
du dispositif de
desserte externe devrait
résulter d’une approche
combinant la meilleure
utilisation des deniers
publics et les priorités
du territoire, s’agissant,
notamment, des
destinations desservies,
de leur prix et du rôle
dévolu à Aircalin. La
mise en chantier de
cette réforme devrait
s’appuyer sur des
travaux préalables,
permettant de définir
un éventail de choix.
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Non défini
Non
communiqué
Non définie
6
La chambre considère,
dans le cadre de la
réforme de la desserte
externe, que la ligne de
partage entre le volet
stratégique relevant du
gouvernement et le
volet tactique
d’exploitation relevant
effectivement de la
société Aircalin est à
préciser.
Performance
Gouvernance
et
organisation
interne
Non défini
Non
communiqué
Non définie
7
Sur le plan des acteurs,
la chambre rappelle
que la réforme de la
Performance
Relation
avec des
tiers
Non défini
Non mise en
œuvre
Non définie
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
90
N°
Reco.
Intitulé
Nature (1)
Domaine
(2)
Gain
attendu ou
risque
couvert
Degré de
mise en
œuvre (
3)
Échéance
desserte aérienne
externe relève de la
compétence du
gouvernement du
territoire, compétent
dans ce domaine aux
termes de l’article 22
- 9
de la loi organique et
propriétaire d’Aircalin,
par le biais de l’Adanc.
Il lui revient donc de
coordonner la réflexion
entre l’ensemble des
acteurs, de définir ses
priorités et d’arrêter
une nouvelle stratégie.
Celle-ci une fois
définie, devrait être
débattue et
officiellement arrêtée
par un vote du congrès.
(1) Nature : Régularité, Performance
(2) Domaines : Achats, Comptabilité, Gouvernance et organisation interne, Situation
financière, GRH, Situation patrimoniale, Relation avec des tiers.
(3
) Mise en œuvre complète
-
Mise en œuvre partielle
-
Non mise en œuvre
- Refus de
mise en œuvre
- Devenue sans objet
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
91
Annexe n° 3.Tableau récapitulatif des recommandations proposées et de leur
mise en œuvre au cours de la procédure du contrôle des comptes et de gestion du
présent rapport
N°
Reco.
Intitulé
Nature (1)
Domaine (2)
Gain attendu
ou risque
couvert
Degré
de mise
en
œuvre
(3)
Échéance
1
Définir une stratégie de
desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie pour la
mise en œuvre du principe de
continuité territoriale, la
soumettre à l’adoption du
congrès et lui rendre compte
annuellement de sa mise en
œuvre.
Performance
Gouvernance
Amélioration du
pilotage de la
politique en
matière de
transport aérien
Non mise
en œuvre
2026
2
Veiller au respect des
dispositions de la délibération
n°128 du 20 novembre 2000
régissant le fonctionnement
du conseil d’administration
(délais de convocation,
établissement de procès-
verbaux et comptes rendus
sommaires des réunions),
sensibiliser les
administrateurs à la nécessité
d’assiduité à ses réunions et
pourvoir le poste de vice-
président
Performance
Gouvernance
Amélioration de
la gouvernance
Non mise
en œuvre
2025
3
Conclure une nouvelle
convention d’objectifs et de
moyens précisant les
conditions d’exercice de
l’ensemble des missions de
l’agence pour la desserte
aérienne de la Nouvelle-
Calédonie, les objectifs
financiers et opérationnels
attendus et indicateurs
associés et en assurer un suivi
annuel
Performance
Gouvernance
Amélioration du
pilotage des
missions de
l’ADANC
Non mise
en œuvre
2026
4
Mettre en place une condition
de ressources afin de
bénéficier du
dispositif d’aide
à la continuité pays et/ou
envisager un ciblage des aides
sur les déplacements
correspondant à des finalités
précises
Performance
Situation
financière
Garantir la
maîtrise financière
du dispositif
Non mise
en œuvre
2026
5
Mettre en place un
conventionnement pluriannuel
pour les lignes aériennes à
faible trafic dans le cadre
d’une délégation de service
Performance
Relation avec
des tiers
Amélioration de
l’efficience des
aides publiques
Non mise
en œuvre
2027
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
92
N°
Reco.
Intitulé
Nature (1)
Domaine (2)
Gain attendu
ou risque
couvert
Degré
de mise
en
œuvre
(3)
Échéance
public pour la desserte
aérienne intérieure de la
Nouvelle-Calédonie
6
Indiquer en annexe du budget
primitif et du compte
administratif la participation
de l’agence au capital
des
sociétés Aircalin et Air
Calédonie, conformément à
l’instruction budgétaire et
comptable M52
Régularité
Situation
patrimoniale
Amélioration de
la qualité de
l’information
patrimoniale
Non mise
en œuvre
2026
7
D
oter l’agence d’un projet
d’établissement
en cohérence
avec la convention d’objectifs
et de moyens avec la
Nouvelle-Calédonie,
conformément aux articles 8
et 10 de la délibération du 20
novembre 2000 portant
création de l’agence
Régularité
Gouvernance
Amélioration du
pilotage des
missions de
l’agence
Non mise
en œuvre
2026
(1) Nature : Régularité, Performance
(2) Domaines : Achats, Comptabilité, Gouvernance et organisation interne, Situation financière, GRH,
Situation patrimoniale, Relation avec des tiers.
(3) Mise en œuvre complète
- Mise
en œuvre partielle
-
Non mise en œuvre
-
Refus de mise en œuvre
-
Devenue sans objet
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
93
Annexe n° 4.
Tableau des recommandations mises en œuvre au cours du contrôle
La chambre avait formulé certaines recommandations dans son rapport d’observations
provisoires qui ont été mises en œuvre durant le contrôle. La liste en est donnée dans le tableau
ci-dessous.
(1) Nature : Régularité, Performance
(2) Domaines : Achats, Comptabilité, Gouvernance et organisation interne, Situation financière, GRH,
Situation patrimoniale, Relation avec des tiers.
(3) Mise en œuvre complète
-
Mise en œuvre partielle
-
Non mise en œuvre
-
Refus de mise en œuvre
-
Devenue sans objet
Intitulé
Nature
Domaine
Gain attendu
ou risque
couvert
Échéance
Degré de
mise en
œuvre
Transférer à l’agence pour la
desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie les parts
sociales détenues par la
Nouvelle-Calédonie dans le
capital d’Air Calédonie
Performance
Situation
patrimoniale
Rationalisation de
l’action publique
2026
Mise en
œuvre
complète
(délibération
du congrès
n°500 du 21
juillet 2025)
Faire délibérer le congrès
sur les nouvelles modalités du
dispositif d’aide à la
continuité pays et le maintien
des droits ouverts aux usagers
dans l’attente de la mise en
œuvre de la campagne de
carte transport pour 2025
Régularité
Situation
financière
Sécuriser la
poursuite du
versement de
l’aide à la
continuité pays
Sans délai
Mise en
œuvre
complète
(délibération
du congrès
n°502 du 29
juillet 2025)
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
94
Annexe n° 5.
Comptes de résultat de l’
agence pour la desserte aérienne de la
Nouvelle-Calédonie
En F CFP
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Impôts et taxes
3 005 748 643
2 800 338 239
2 806 517 868
2 840 660 205
2 600 144 415
1 900 093 334
Production
Reprise sur
amortissements et
provisions
Transferts de charges
Autres produits
Dotations et
subventions
99 500 000
Total produits
courants non
financiers
3 055 371 200
2 899 838 239
2 806 517 868
2 840 660 205
2 614 144 415
1 900 093 334
Traitements et salaires
1 021 573
544 769
3 171 498
15 462 217
20 429 507
20 762 130
Charges sociales
50 720
27 874
657 985
4 471 497
6 206 257
6 513 723
Autres charges
externes
59 160 341
56 840 000
57 219 659
58 842 049
74 210 318
44 172 959
Impôts et taxes
2 466
31 715
154 622
Dotation aux
amortissements
155 229 027
107 875 297
59 537 964
10 327 031
902 930
922 533
Dotations aux
provisions
Autres charges
383 031 792
493 742 488
365 340 491
568 995 109
585 567 967
536 228 481
Participations et
subventions
804 730 192
507 310 139
443 947 951
330 221 525
755 369 200
1 672 438 000
Total charges
courantes non
financières
1 403 223 645
1 166 340 567
929 875 548
988 321 894
1 442 717 894
2 281 192 448
RESULTAT
COURANT NON
FINANCIER
1 602 524 998
1 733 497 672
1 876 642 320
1 852 338 311
1 157 426 521
- 381 099 114
Total produits
financiers
0
0
0
0
24 626 438
31 789 940
Intérêts et charges
assimilées
289 177 120
196 641 151
128 615 098
38 768 871
12 247 878
0
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
95
En F CFP
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Total charges
financières
289 177 120
196 641 151
128 615 098
38 768 871
12 247 878
0
RESULTAT
FINANCIER
- 289 177 120
- 196 641 151
- 128 615 098
- 38 768 871
12 378 560
31 789 940
Produits exceptionnels
80 119 867
176 496 583
110 235 888
257 668 823
6 985 971
1 366 364
Charges
exceptionnelles
0
0
19 730 742
0
0
8 001
RESULTAT
EXCEPTIONNEL
80 119 867
176 496 583
90 505 146
257 668 823
6 985 971
1 358 663
TOTAL PRODUITS
3 085 868 510
3 076 334 822
2 916 753 756
3 098 329 028
2 631 756 824
1 933 249 638
TOTAL CHARGES
1 692 400 765
1 362 981 718
1 078 221 388
1 027 090 765
1 454 965 772
2 281 200 449
RESULTAT DE
L'EXERCICE
1 393 467 745
1 713 353 104
1 838 532 368
2 071 238 263
1 176791 052
- 347 950 811
Source : chambre territoriale des comptes à partir des comptes de gestion 2019-2024.
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
96
Annexe n° 6.Bilans
de l’
agence pour la desserte aérienne de la Nouvelle-
Calédonie
En F CFP
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Immobilisations
incorporelles
Subventions d’équipement
versées
177 413 261
69 537 964
10 000 000
Autres immobilisations
incorporelles
13 190 640
Immobilisation corporelles
Terrains
Constructions
Autres immobilisations
corporelles
492 100
4 353 510
3 702 744
3 176 332
Immobilisations en cours
Immobilisation financières
Participations et créances
rattachées
29 942 342 854
30 042 342 854
30 742 342 854
30 742 342 854
30 742 342 854
30 742 342 854
TOTAL ACTIF
IMMOBILISE
30 119 756 115
30 111 880 818
30 752 834 954
30 746 696 364
30 746 045 598
30 758 709 826
Redevables et comptes
rattachés
24 500 000
252 282 676
24 626 438
300 000 000
Créances sur l’Etat et coll.
pub.
74 625 000
Autres créances
9 119 945
174 875 000
31 789 940
Disponibilités
713 117 445
1 563 887 939
262 600 582
560 798 327
843 589 461
130 336 104
TOTAL ACTIF CIRCULANT
746 737 390
1 813 387 939
514 883 258
560 798 327
868 215 899
462 126 044
Dépense à classer ou à
régulariser
Ecart de conversion - Actif
TOTAL ACTIF
30 866 493 505
31 925 268 757
31 267 718 212
31 307 494 691
31 614 261 497
31 220 835 870
Dotations
662 000 500
662 000 500
662 000 500
662 000 500
662 000 500
662 000 500
Réserves
21 832 977 803
23 505 737 436
25 155 651 522
27 085 500 916
29 431 422 352
30 084 045 098
Report à nouveau
744 968 897
465 677 009
529 116 027
437 799 001
163 115 828
687 284 134
Résultat de l'exercice
1 393 467 745
1 713 353 104
1 838 532 368
2 071 238 263
1 176 791 052
- 347 950 811
TOTAL FONDS PROPRES
24 633 414 945
26 346 768 049
28 185 300 417
30 256 538 680
31 433 329 732
31 085
378 921
PROVISIONS POUR
RISQUES ET CHARGES
0
0
0
0
0
0
Dettes financières
Emprunts auprès des
établissements de crédit
5 952 018 179
4 994 228 796
3 005 333 538
653 273 512
0
0
Dettes diverses
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
97
En F CFP
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Fournisseurs et comptes
rattachés
21 203 000
464 271 912
10 257 620
168 308 386
180 931 765
135 448 948
Dettes fiscales et sociales
268 068
Fournisseurs
d’immobilisations
100 000 000
Autres dettes
259 589 313
66 715 937
229 374 113
8 001
TOTAL DETTES
6 233 078 560
5 578 500 708
3 082 307 095
1 050 956 011
180 931 765
135 456 949
Recettes à classer ou à
régulariser
110 700
Ecart de conversion - Passif
TOTAL PASSIF
30 866 493 505
31 925 268 757
31 267 718 212
31 307 494 691
31 614 261 497
31 220 835 870
Source : chambre territoriale des comptes à partir des comptes de gestion
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
98
Annexe n° 7.
Plan d’action du schéma global des transports et de la mobilité en
matière de transport aérien
Action 1 : Mise en œuvre des décisions acquises en réponse à l’évolution de la demande
intérieure actuelle
Action 1.1 : Finalisation des investissements prévus sur les plates-formes aéroportuaires
Action 1.2 : Acquisition d’un 4ème ATR par Air Calédonie
Action 1.3 : Mise en place d’une desserte inter-iles par Air-Loyauté
Action 2 : Clarification des principes de gouvernance du transport aérien
Action 2.1 : Mise en œuvre de textes règlementaires explicites
Action 2.2 : Délégation de la gestion des petits aéroports et aérodromes par les provinces
Action 2.3 : Pilotage des subventions publiques : Maintien des subventions existantes
(exploitation et fonctionnement des plates-formes et des transporteurs)
Action 2.4 : Mise en œuvre de subventions complémentaires pour le développement de l’outil
de transport (Aircalin, Air Calédonie, Air Loyauté)
Action 3 : Rationalisation et développement de l’outil de transport
Action 3.1 : Rationalisation du segment Asie pour Aircalin
Action 3.2 : Développement du tourisme régional par Aircalin (Politique tarifaire offensive et
sous-traitance des vols vers le Vanuatu à Air Calédonie)
Action 3.3 : Mise en œuvre de nouvelles dessertes internes à la Nouvelle Calédonie
(Desserte de Koné)
Action 3.4 : Rapprochement des compagnies Air Calédonie et Air Loyauté
Action 3.5 : Cohérence et complémentarité des actions aériennes et maritimes dans les
relations inter iles
Action 4 : Rationalisation du contrôle aérien et transfert du trafic commercial à La
Tontouta
Action 4.1 : Contrôle aérien d’approche commun à La Tontouta et à Magenta
Action 4.2 : Transfert du trafic commercial de Magenta à Tontouta
Action 4.3 : Aviation générale à Magenta
Action 4.4 : Mise à 2x2 voies liaison Paita-Tontouta
Action 4.5 : Développement des relations TC entre Tontouta et Nouméa.
Action 5: Poursuite des études de projets à long terme
Action 5.1 : Etude de faisabilité technique et économique de la transformation à long terme de
l’aéroport de Lifou en un aéroport international moyen-courrier
Action 5.2 : Etude de la faisabilité technique et de l’utilité économique d’un aéroport
international sur le site de la Plaine des Gaïacs
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
99
Annexe n° 8.
Evolution de la prise en charge du dispositif continuité pays
Les montants correspondent à un aller-retour (ou deux allers simples)
Îles Loyauté-Nouméa
Îles des Pins-Nouméa
Montant de l’a
ide accordée dans le cadre du dispositif continuité pays
2012-2017
Différence entre le coupon moyen et le reste
à charge
Différence entre le coupon moyen et le reste à
charge
2018-2020
Adultes : 10 600
Enfants : 7 200
Adultes : 8 200
Enfants : 5 400
2021-2022
Adultes : 10 600
Enfants : 7 200
Adultes : 8 200
Enfants : 5 400
Depuis
2023
Adultes : 10 600
Enfants : 7 200
Adultes : 8 200
Enfants : 5 400
Reste à charge du bénéficiaire
2012-2017
Adultes : 11500
Enfants : 6 900
Adultes : 8 000
Enfants : 4 800
2018-2020
Adultes : 10 940
Enfants : 6 980
Adultes : 7 440
Enfants : 4 880
2021-2022
Selon le prix du billet
Selon le prix du billet
Depuis
2023
Selon le prix du billet
Selon le prix du billet
* Les montants correspondent à un aller-retour ou deux allers simples
Source
: chambre territoriale des comptes d’après les informations communiquées par l’ADANC
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
100
Annexe n° 9. Nombre de coupons utilisés par bénéficiaires inscrits en 2023
Source
: chambre territoriale des comptes d’après les informations communiquées par l’agence pour la desserte
aérienne de la Nouvelle-Calédonie
9303
28%
2268
7%
5162
16%
1921
6%
3141
9%
1433
4%
2128
6%
1234
4%
1640
5%
1274
4%
3601
11%
0 coupons
1 coupon
2 coupons
3 coupons
4 coupons
5 coupons
6 coupons
7 coupons
8 coupons
9 coupons
10 coupons
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
101
Annexe n° 10.Récapitulatif des conventions annuelles pour le subventionnement
des lignes aériennes à faible trafic
Périodes couvertes
Références
Transporteurs
Dessertes
Dates de
signature
Compensations
plafond (en
MF CFP)
01/01/2019 - 31/12/2019
2019-04
Air Calédonie
Nouméa - Koné
22/10/2019
150,00
01/01/2019 - 31/12/2019
2019-06
Air Loyauté
Inter-îles Loyauté
28/10/2019
129,08
01/04/2019 - 31/12/2019
2019-05
Air Loyauté
Nouméa -Touho
28/10/2019
65,90
01/04/2019 - 01/03/2020
2019-05
Air Loyauté
Nouméa - Koumac - Bélep
28/10/2019
77,34
01/01/2020 - 31/12/2020
2020-05
Air Calédonie
Nouméa - Koné - Touho
19/11/2020
200,00
01/04/2020 - 31/12/2020
2020-09
Air Loyauté
Inter-îles Loyauté
30/12/2020
104,27
01/04/2020
–
31/12/2020
2020-06
Air Loyauté
Nouméa - Koumac - Bélep
30/12/2020
17,56
01/01/2021 - 31/12/2021
2021-01
Air Loyauté
Inter-îles Loyauté
28/05/2021
125,00
01/01/2021 - 31/12/2021
2021-02
Air Loyauté
Nouméa - Koumac
19/10/2021
22,37
01/01/2022 - 31/12/2022
2022-05
Air Calédonie
Nouméa - Koné
16/12/2022
120,00
01/01/2022 - 31/12/2022
2022-06
Air Loyauté
Inter-îles Loyauté
13/12/2022
105,00
01/01/2022 - 31/12/2022
2022-07
Air Loyauté
Nouméa - Koumac
13/12/2022
11,69
01/04/2023 - 31/12/2023
2023-14
Air Calédonie
Nouméa - Koné
04/10/2023
150,00
01/01/2023 - 31/12/2023
2023-13
Air Loyauté
Inter-îles Loyauté
17/10/2023
105,00
01/01/2023 - 31/12/2023
2023-18
Air Loyauté
Nouméa - Koumac - Bélep
05/12/2023
51,80
01/01/2024 - 13/05/2024
2024-09
Air Calédonie
Nouméa - Koné
30/08/2024
50,00
Montant total des subventions
1 485,01
Source :
chambre territoriale des comptes d’après les conventions annuelles communiquées
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
REPONSE
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
Réponse de monsieur Thierry Santa, ancien président du gouvernement
de la Nouvelle-Calédonie
En application de l’article L. 262
-68 du code des juridictions financières, cette réponse
n’engage que la seule responsabilité de son signataire
LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
Chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie
13, Boulevard Vauban
BP 2392
–
98846 Nouméa Cedex
Tél. (00 687) 28 11 44
« La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration »
Article 15 de la déclaration des
droits de l’Homme et du citoyen