SYNTHÈSE
La Villa Méditerranée a été inaugurée le 7 avril 2013 et ouverte dans la foulée au public, près de dix ans après que le président de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur a exprimé sa volonté de réaliser ce bâtiment.
La vocation de cet ouvrage a souffert d’une indétermination qui n’a jamais été levée jusqu’à la dissolution, le 31 décembre 2014, de la régie créée pour en assurer la gestion. La coexistence d’un objectif culturel vouant le bâtiment à être un lieu d’exposition et de rencontres culturelles et d’une vocation institutionnelle, en faisant le siège de la politique de coopération euro-méditerranéenne, n’a pas permis à la collectivité de définir précisément l’orientation de la Villa. Les différentes phases d’études n’ont pas non plus permis de clarifier cette vocation ni d’appréhender de manière plus précise les aspects techniques et financiers de la programmation.
La réalisation du bâtiment : des coûts non maîtrisés
La réalisation de la Villa Méditerranée a coûté plus de 62 M€ HT alors qu’elle devait initialement s’élever à près de 20 M€. L’estimation de l’enveloppe financière prévisionnelle était donc irréaliste.
La région a acquis le terrain d’assiette du bâtiment auprès de l’établissement public Euroméditerranée, au prix de 1,9 M€, dans des conditions de prix bien moins favorables que celles dont a bénéficié le MuCEM voisin.
Le contrôle réalisé par la chambre régionale des comptes a par ailleurs mis en évidence une mauvaise maîtrise des coûts tant au niveau de la maîtrise d’ouvrage que de la maîtrise d’œuvre et de l’exécution des marchés de travaux.
S’agissant de la maîtrise d’ouvrage
En 2003, la région a confié à l’Agence régionale d’équipement et d’aménagement (AREA) de Provence-Alpes-Côte d’Azur, qui était alors une société d’économie mixte locale, un mandat de maîtrise d’ouvrage déléguée pour l’étude de réalisation du bâtiment et la sélection du maître d’œuvre. La passation de ce contrat sans mise en concurrence préalable, sur le fondement des dispositions alors en vigueur de l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme, peut être regardée comme ayant bénéficié de la validation législative a posteriori prévue par la loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d’aménagement. La rémunération de l’AREA prévue par ce mandat n’étant pas liée à l’exécution effective des différentes phases du contrat, elle a engendré de ce fait le paiement de prestations non réalisées et un coût inutile pour la collectivité.
Le mandat d’assistance à maîtrise d’ouvrage confié à l’AREA le 22 octobre 2004, toujours sans mise en concurrence préalable, méconnaissait quant à lui les règles mises en évidences par la jurisprudence administrative et communautaire applicable et a donc été irrégulièrement conclu, la région ayant à tort considéré la société comme un organisme in house.
Une fois l’AREA transformée en société publique locale d’aménagement, au mois d’octobre 2007, la poursuite de ses relations contractuelles avec la région a pris la forme de plusieurs contrats de prestations intégrées pour la maîtrise d’ouvrage de l’aménagement de la Villa Méditerranée, et trois autres missions qui ne justifiaient pas nécessairement la passation de contrats distincts et qui ont engendré un surcoût.
Au total, la rémunération de l’AREA PACA pour l’aménagement de la Villa Méditerranée s’est élevée à un peu plus de 2 M€.
S’agissant de la maîtrise d’œuvre attribuée à l’équipe Stefano Boeri
Le choix du maître d’œuvre a été fait selon la procédure dérogatoire, prévue par les anciennes dispositions de l’article 73 du code des marchés publics, qui permettaient après avoir conclu dans un premier temps trois marchés de définition à la suite d’une mise en concurrence, de confier la maitrise d’œuvre, sans nouvelle mise en concurrence, à l’un des attributaires des marchés de définition. L’attribution du marché de maîtrise d’œuvre en octobre 2004 a toutefois été irrégulière, car la mise en concurrence pour l’attribution préalable des marchés de définition présentait des insuffisances. Par ailleurs, le choix de suivre cette procédure dérogatoire a engendré un coût de 225 000 € HT qui n’était pas justifié par ses avantages escomptés, compte tenu notamment des lacunes persistantes du projet en termes de définition et de programmation.
Le choix du maître d’œuvre a été fait par la région sans tenir compte de problématiques importantes : l’étroite proximité du futur équipement avec le MuCEM, dont l’implantation était connue au moins depuis la réalisation du pré-programme de la Cité de la Méditerranée, et les contraintes techniques imposées pour une exploitation culturelle du bâtiment.
Le marché complémentaire attribué à l’équipe Stefano Boeri en février 2007 a permis d’éviter la conclusion d’un avenant qui aurait été irrégulier dès lors qu’il bouleversait l’économie du contrat de maîtrise d’œuvre initial en prévoyant des prestations complémentaires faisant partie intégrante du projet d’aménagement.
Le coût final de la maîtrise d’œuvre s’est élevé à près de 5,5 M€ HT.
S’agissant de l’exécution des marchés de travaux
Le montant total des marchés de travaux exécutés, répartis en treize lots, s’est élevé à un peu plus de 55 M€ HT, alors que le montant total initial des marchés de base était de 44 millions. L’augmentation observée a résulté de la conclusion de nombreux avenants et d’un grand nombre de protocoles transactionnels, ainsi que des révisions de prix.
La chambre remarque que la prise en compte de nombreux travaux supplémentaires lors de la fixation du décompte général définitif ou par des protocoles transactionnels a conduit à contourner la procédure prévue par l’article 8 de la loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public, imposant la consultation de la commission d’appel d’offres pour toute augmentation du marché supérieure à 5 % du montant de base.
La fixation du coût prévisionnel définitif a dépassé le seuil de tolérance posé par l’article 11 du CCAP du marché de maîtrise d’œuvre et aurait justifié que le maître d’ouvrage prononçât des sanctions.
La chambre évalue le coût du temps écoulé durant la longue phase de définition (entre 2004 et 2009) à près de 11 M€, étant précisé que le délai de réalisation du bâtiment, de dix ans au total, a représenté le double de la durée moyenne de réalisation d’équipements culturels comparables.
La fiabilité des comptes de la régie Villa Méditerranée (ex-CEREM)
S’agissant de l’amortissement du bâtiment
Le bâtiment a été mis à disposition de la régie à titre gracieux en octobre 2012 sans avoir donné lieu à l’établissement du procès-verbal contradictoire requis par loi. De même, les opérations traduisant comptablement cette mise à disposition n’ont pas été effectuées.
Le bâtiment, qui a été livré au mois de mars 2013, n’a fait l’objet d’aucun amortissement en 2013 et en 2014, que ce soit dans les comptes de la régie ou dans ceux de la région. De cette manière, la régie et, par conséquent la région, n’ont pas eu à supporter la charge de la dotation aux amortissements, évaluée à environ 1,6 M€.
S’agissant des débats d’orientations budgétaires
Chaque année, l’information des membres du conseil d’administration de la régie a été défaillante, dès lors que les débats d’orientations budgétaires ne reposaient pas sur des perspectives budgétaires détaillées et des informations précises sur l’activité de la Villa Méditerranée et sa programmation.
L’analyse financière de la régie Villa Méditerranée (ex-CEREM) entre 2011 et 2014
La création d’une régie dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière a permis à la région de conserver un rôle prépondérant dans la gestion de la structure, dont elle a assuré la quasi intégralité du financement du fonctionnement, dépensant à ce titre 15,5 M€ au total, entre 2011 et 2014.
Les charges de fonctionnement de la régie se caractérisaient par le poids important de trois contrats de prestations de services passés pour l’accueil, la sécurité, la maintenance et l’entretien qui représentaient, en 2014, 1,7 M€, soit près de 48 % des charges à caractère général (3,5 M€). Les dépenses de personnel se sont élevées à un peu plus d’1 M€ en 2013 et en 2014, étant précisé que les agents employés par la régie n’assuraient pas plusieurs missions déléguées à des prestataires extérieurs.
Le financement de l’investissement de la régie a également été quasiment exclusivement assuré par la région, pour un montant total cumulé entre 2011 et 2014 de 5,1 M€. Les dépenses correspondantes ont essentiellement été consacrées à la création de parcours d’exposition.
La gouvernance de la régie
Le fonctionnement du conseil d’administration de la régie est critiquable en raison d’un taux d’absentéisme relativement important et de la très grande proportion de délibérations adoptées à l’unanimité, qui conduisent à douter de la qualité des échanges au sein de cette instance délibérante.
En outre, l’information transmise au conseil d’administration concernant les marchés conclus par le président ou le directeur de la régie a été laconique et donc insuffisante.
L’analyse de trois marchés de la régie clos par protocole transactionnel
La résiliation du marché de prestations d’accueil et de billetterie conclu avec la société « B »
Suite à un désaccord sur les sommes à verser au titulaire du marché passé pour des prestations d’accueil et de billetterie, après notification de sa résiliation, un protocole transactionnel a été conclu par la région prévoyant le versement d’une indemnité de 150 074 €. Ce protocole est intervenu quelques jours seulement avant le transfert de la gestion de la Villa Méditerranée au GIP AVITEM (Agence des villes et territoires méditerranéens durables).
Les marchés conclus avec les narrateurs
Pour mettre en place les parcours d’exposition, la régie avait fait appel à des narrateurs. Au début de l’année 2014, la régie a implicitement décidé la réorientation de son activité et a mis prématurément fin à certaines expositions. Par deux protocoles transactionnels, elle a mis un terme aux relations contractuelles ou extracontractuelles la liant à deux narrateurs auxquels elle avait fait appel, en leur versant des indemnités de respectivement 34 500 et 10 000 €. Le contrôle de la chambre a mis en lumière l’irrégularité de ces deux protocoles, d’une part, du fait de l’absence de vote préalable du conseil d’administration, d’autre part, en raison de l’imprécision de la délégation de signature consentie au directeur de la régie signataire, et enfin, dès lors que les indemnités consenties n’étaient pas dues dans leur totalité par la régie.
L’exploitation de la Villa Méditerranée
L’exploitation de la Villa Méditerranée a pâti largement de la proximité immédiate du MuCEM et du musée « Fondation Regards de Provence ». Elle a également souffert de la faiblesse de la lisibilité de sa vocation.
Durant l’année 2013, année de l’événement Marseille-Capitale européenne de la culture, la régie a mis en œuvre une programmation artistique complexe, fondée sur l’organisation de parcours d’exposition pour un coût global de 2,4 M€ en lien avec la coopération méditerranéenne portée par la Villa.
Les recettes tirées de l’exploitation du site se sont révélées extrêmement faibles, atteignant un montant total cumulé entre 2011 et 2014 de seulement 292 152 €. Parmi ces recettes, celles provenant des entrées payantes ont atteint un montant total cumulé de 130 885 €, très inférieur aux estimations qui résultaient des études menées en octobre 2002 et janvier 2013.
La fréquentation a pourtant été assez proche des estimations faites en 2002 et en 2013. Elle a bénéficié en 2013 de l’impact de l’évènement Marseille-Capitale européenne de la culture et a connu une baisse en 2014 malgré la gratuité de l’accès. La faiblesse du chiffre d’affaires s’explique dans ces conditions par la politique tarifaire, la régie ayant notamment généralisé la gratuité de l’accès au site et aux expositions pour l’année 2014. Aucune évaluation ne peut cependant être faite de l’impact de cette décision sur la fréquentation. Les recettes provenant de la vente de marchandises ont également été très faibles (34 725 € au total entre 2013 et 2014), se situant aussi très en-deçà des prévisions qui avaient été faites en 2002 et en 2013.
Bien que le bâtiment offre une surface importante de locaux pouvant être loués, le potentiel de mises à dispositions d’espaces à titre onéreux n’a quasiment pas été mobilisé afin de générer des produits d’exploitation supplémentaires. Les locations d’espaces n’ont rapporté que 3 175 € en 2013 et 25 480 € en 2014. La régie a en revanche mis gratuitement des locaux à disposition de tiers dans le cadre de conventions de partenariat.
Elle n’a pas non plus mis en œuvre de politique de mécénat et de parrainage, renonçant là encore à une source de financement.
L’exploitation du « Café des Méditerranées »
Cet espace de restauration, prévu dès l’origine, situé au rez-de-chaussée de la Villa Méditerranée a été exclu du transfert de gestion au profit du GIP AVITEM et relève donc désormais de la compétence de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur.
Son exploitation pose plusieurs problèmes de régularité et de gestion.
Le choix d’un prestataire extérieur a été fait en dehors de la procédure de mise en concurrence que l’établissement s’était pourtant astreint à suivre. Une association ad hoc, créée par deux structures associatives, gère depuis l’été 2013, le café-restaurant dénommé « Café des Méditerranée » sous couvert d’autorisations d’occupation temporaire du domaine public puis d’une convention d’occupation du domaine public.
Les recettes perçues par la régie (1 580 € en 2013 et 8 744 € en 2014) puis par la région (10 739 € en 2015) pour l’occupation par le restaurateur du domaine public, sont particulièrement faibles au regard du coût des travaux réalisés pour l’aménagement de l’espace de restauration, qui ont été intégralement supportés par la région pour un montant total de 837 920 €.
L’association, qui a été placée en redressement judiciaire dès le mois de mars 2015, a en outre obtenu des remises gracieuses pour le paiement des redevances pour occupation du lieu. Au mois de juin 2015, la région et l’association ont conclu un protocole transactionnel pour verser à cette dernière des indemnités qui se sont révélées en grande partie indues.
La dissolution de la régie et le transfert au GIP AVITEM
Par délibération du 12 décembre 2014, le conseil régional a décidé de dissoudre la régie « Villa Méditerranée » et de confier la gestion du bâtiment au GIP AVITEM.
Une convention de « partenariat et de mise à disposition à titre précaire et révocable » du bâtiment de la Villa Méditerranée a été conclue entre cette structure et la région au mois de décembre 2014, la mise à disposition ayant lieu à titre gratuit.
Désormais, l’amortissement du bâtiment (1,6 million en 2016) est supporté par la région, et la mise à disposition du bâtiment s’accompagne d’une contribution financière spécifique de la région au budget du GIP. Cette contribution s’est élevée à 4,7 M€ en 2015 et a atteint 4,57 M€ en 2016. La région continue donc à mobiliser des ressources importantes pour la Villa Méditerranée.
Le présent rapport ayant résulté du contrôle d’une structure qui a été dissoute le 31 décembre 2014, la chambre a estimé qu’elle n’était pas en mesure de formuler utilement des recommandations. Elle souligne toutefois que plusieurs des observations qui y sont retranscrites mettent en évidence la nécessité d’un arbitrage de la part des parties prenantes des problématiques analysées.
