La situation financière de la collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon se dégrade.
Si les charges de fonctionnement ont été contenues entre 2007 et 2009, en application du protocole de restructuration budgétaire et de redressement financier signé avec l’Etat, cette tendance s’est inversée depuis 2010. En effet, les dépenses augmentent de nouveau, atteignant 25,3 M€(1) en 2011, alors que les produits de fonctionnement sont plus stables (28,6 M€). La capacité d’autofinancement brute de la collectivité s’est réduite, chutant de près de 11 M€ en 2007 à 3,3 M€ en 2011.
Elle permet toujours de faire face aux remboursements des emprunts contractés, mais sa contribution au financement des investissements diminue d’autant. Maintenant ses dépenses d’investissement à un niveau élevé (18 M€ en 2010 et 11,4 M€ en 2011), la collectivité territoriale est amenée de nouveau à recourir à l’emprunt. Le seuil d’endettement atteint en conséquence un niveau important (58 %) en fin de période. Il pèsera sur les résultats des années à venir.
A cette situation déjà tendue, s’ajoutent les charges du budget annexe. La Régie des transports maritimes (RTM), qui ne peut se financer uniquement avec des recettes tirées de l’activité, perçoit une subvention de fonctionnement de plus en plus importante. Elle devrait atteindre 2,6 M€ en 2011.
Au regard de cette analyse, la chambre a porté son attention sur certaines des politiques conduites par la collectivité.
Si le statut confère à la collectivité territoriale des compétences spécifiques, leur mise en œuvre repose sur d’importantes mises à disposition de certains services de l’Etat. Cette situation, ambiguë, n’est pas sans poser des difficultés de fonctionnement. A cet égard, la chambre recommande de mener à terme la renégociation des conventions concernées le plus rapidement possible.
La collectivité territoriale emploie environ 150 agents territoriaux. L’augmentation importante des effectifs et de la masse salariale en fin de période devrait l’inciter à mettre en place une politique de gestion des ressources humaines plus structurée.
En outre, elle devrait renforcer l’évaluation des actions menées grâce aux subventions qu’elle attribue. Le versement d’une subvention à la Mission catholique est, par ailleurs, contraire aux dispositions du code de l’éducation.
De même, l’organisation de la commande publique devrait être plus formalisée. Dans ce domaine, la chambre note que la dissolution d’un groupement d’intérêt économique, dont les pratiques ont été sanctionnées par l’Autorité de la concurrence, devrait renforcer l’accès des entreprises à la commande publique et bénéficier aux acheteurs publics.
Aussi, la collectivité territoriale doit-elle rechercher des marges de manœuvre en matière de dépenses, de fonctionnement en particulier. Collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon - Exercices 2007 et suivants - Observations définitives
L’autonomie fiscale, dont dispose la collectivité territoriale en vertu de son statut, lui confère encore des marges de manœuvre.
En effet, en fixant les règles applicables en matière d’impôts, droits et taxes et de régime douanier, elle dispose d’un levier de recettes important.
A cet égard, malgré l’absence de publication régulière du taux de prélèvements obligatoires, la pression fiscale semble se rapprocher de celle observée en métropole. Le différentiel s’expliquerait probablement par des cotisations sociales plus légères et par le moindre poids des impôts pesant sur les sociétés.
En effet, la faiblesse du tissu productif, depuis la crise du secteur de la pêche, conduit à une assiette étroite et rend le produit fiscal sensible à la conjoncture économique. Dans l’archipel, la création de richesse est assurée, pour près de la moitié, par les administrations publiques, alors qu’en métropole, leur contribution n’atteint que 7,5 %.
Le produits fiscaux et douaniers (22 M€ en 2011) comptent pour les trois quarts des recettes de fonctionnement et la moitié des recettes totales du budget de la collectivité. La fiscalité directe y est prédominante (55 %), en raison du poids de l’impôt sur le revenu (44 %). Les traitements de la fonction publique (44 % des actifs de l’archipel pour un taux métropolitain de 22 %) en constituent une part appréciable.
Les droits de douanes, la taxe spéciale à l’importation et les droits sur les tabacs et alcools financent exclusivement la collectivité. En effet, en l’absence de taxe à la valeur ajoutée, les marchandises sont frappées par les droits de douane à Saint-Pierre et Miquelon, qui sont plus conséquents qu’en métropole.
Les recettes communales dépendent davantage de l’octroi de mer et des droits de débarquement, pour Saint-Pierre, de la taxe sur les produits et des impositions locales, pour Miquelon-Langlade.
La commande publique, dont le niveau est significatif s’ajoute à la demande des ménages pour générer des recettes pour l’ensemble des collectivités locales.
La gestion proprement dite de l’impôt au sein de l’archipel n’appelle pas d’observations particulières. La législation n’est pas figée. Le contrôle de l’assiette fiscale est correctement assuré (relance des contribuables défaillants, contrôle fiscal, gestion du contentieux). Les taux de recouvrement sont proches de ceux observés en métropole. Les produits douaniers sont encaissés et attribués aux différents bénéficiaires.
Les évolutions envisagées en matière fiscale sont pragmatiques.
La collectivité envisage, à court terme, la mise en place d’un fonds d’investissement, afin de drainer l’épargne locale vers des projets de développement et de diversification économique. A moyen terme, le tarif douanier serait refondu.
Le projet de zone de moindre pression fiscale, mentionné dans le protocole de restructuration budgétaire et de redressement financier, n’a pas prospéré. Outre son coût budgétaire, il aurait été problématique au regard des engagements internationaux de la France en matière de lutte contre les Etats et territoires non coopératifs (paradis fiscaux). Collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon - Exercices 2007 et suivants - Observations définitives
En outre, toute réforme significative suppose de définir préalablement une trajectoire des finances publiques à moyen terme. La négociation du prochain contrat de développement avec l’Etat constituera une opportunité en ce sens.
La réflexion pourrait toutefois être plus globale, incluant la problématique des ressources des communes de l’archipel (et de la chambre consulaire).
Un observatoire des finances publiques, voire un conseil de politique fiscale, en serait l’enceinte appropriée, au sein de laquelle pourraient également être abordées les conditions d’exercice et de financement de certaines compétences.
Une éventuelle nouvelle répartition des recettes découlerait pour partie des réponses définies dans ce cadre. Sur ce point, sous réserve d’un accord entre les différents acteurs, l’introduction d’une taxe d’habitation, se substituant à la taxe locale d’équipement et à la taxe de résidence, serait de nature à doter les communes de ressources plus stables.
Outre une éventuelle rénovation des taxes foncières, la révision des modalités d’imposition des revenus du capital entraînerait une imposition plus grande du patrimoine. Cette évolution contribuerait à un allégement de la charge fiscale pesant sur le redevable de l’impôt sur le revenu et sur le consommateur.
La chambre note à cet égard que la collectivité a adopté un certain nombre de mesures en ce sens, lors de la séance du conseil territorial du 17 décembre 2012.
En revanche, l’introduction de la taxe à la valeur ajoutée, a priori séduisante, soulèverait aujourd’hui des difficultés certaines. Elle supposerait, en effet, un renforcement du caractère marchand de l’économie. Elle s’accompagnerait également d’une charge administrative lourde pour les entreprises et nécessiterait le renforcement des moyens consacrés au contrôle fiscal, pour s’assurer de la bonne application du dispositif.
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1 M€ : millions d’euros