Cahier 1 :
Les juridictions financières ont mené une enquête commune portant sur la protection de l’enfant. Dans ce cadre, la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire a fait le choix de contrôler l’Association interdépartementale pour le développement des actions en faveur des personnes handicapées et inadaptées - l’Aidaphi -.
Cette association régionale gère soixante établissements et services répartis sur cinq des six départements de la région : Loiret, Eure-et-Loir, Loir-et-Cher, Cher et Indre. En 2018, elle emploie plus de mille salariés. Le total des produits de l’association est d’environ 65 M€. Elle intervient dans cinq secteurs d’activité distincts, dont celui de la protection de l’enfance, composé de onze établissements et services.
Les conclusions de ce contrôle font l’objet de deux cahiers. Le premier analyse la gouvernance et la dirigeance du secteur de la protection de l’enfance, son organisation interne, sa situation financière et la gestion des ressources humaines mise en place dans certains établissements. Le second cahier se concentre sur la prise en charge des mineurs en danger et les relations entretenues par l’association avec les principaux acteurs de la protection de l’enfance que sont les départements et l’autorité judiciaire.
Dans le premier cahier, la chambre constate que l’Aidaphi peine à animer sa vie associative, l’essentiel des pouvoirs de gestion étant, dans les faits, délégués à la directrice générale salariée. Elle recommande que les délégations et subdélégations dévolues aux administrateurs et aux salariés de l’association soient juridiquement sécurisées, notamment au sein des établissements. L’association doit également renforcer le contrôle de ses instances statutaires sur les activités, les budgets prévisionnels et les comptes administratifs des établissements du secteur de la protection de l’enfance.
La récente réorganisation de l’Aidaphi permet notamment de faire émerger une identité associative dépassant le seul rattachement des salariés à un établissement. Cette restructuration s’applique au secteur de la protection de l’enfance. L’association devra renforcer ce rapprochement entre établissements afin d’améliorer la prise en charge des publics accompagnés. En parallèle, l’organisation interne de certains établissements nécessite d’être revue, notamment afin de garantir que les enfants hébergés soient en sécurité au regard du risque incendie.
L’Aidaphi en tant qu’association et gestionnaire d’établissements ou services sociaux ou médico-sociaux (ESSMS) est, en outre, par sa nature hybride, confrontée aux difficultés engendrées par la dualité comptable. L’association fonctionne en effet, d’une part, en gestion libre - où les instances statutaires décident seules – et, d’autre part, en gestion dite contrôlée par les autorités de tarification que sont l’État ou les départements.
Tout en constatant que sa marge de manœuvre financière est limitée, du fait de sa dépendance à l’égard de ses financeurs publics et de sa fragilité financière, la chambre l’appelle à adopter un plan d’actions pour remédier aux déficits structurels constatés. L’association doit en effet veiller à faire tenir ses coûts dans les prix de journée anticipés. Outre l’amélioration attendue de la programmation budgétaire, elle est invitée à limiter les surcoûts liés à l’absentéisme et à remédier aux divergences constatées avec le département du Loiret s’agissant de la prise en charge des enfants hébergés.
Des disparités parfois importantes dans les moyens affectés par les départements aux établissements de protection de l’enfance sont constatées. La chambre recommande à l’association de définir avec les prescripteurs et les financeurs l’adéquation optimale entre les missions, l’activité et les moyens confiés puis à en tirer les conséquences sur la charge de travail raisonnable par travailleur social et, surtout, par psychologue.
Enfin, le dialogue social apparaît fragile. Il est dès lors nécessaire de le (re)construire en le fondant sur les points d’accord existants, notamment s’agissant de la priorité à donner à une prise en charge de qualité des enfants accompagnés. L’un des sujets à aborder, dans le cadre de ce dialogue social renouvelé, pourrait porter sur la mobilité inter-établissements, certains services étant en sous-activité alors que d’autres, relativement proches, sont en suractivité ou nécessitent un appui ponctuel pour remplir efficacement leur mission d’accompagnement des enfants en danger.
Cahier 2 :
Une prise en charge réussie de l’enfance en danger résulte de la combinaison de deux facteurs principaux. D’une part, elle est dépendante de la qualité des relations entretenues par les établissements avec les deux acteurs incontournables de la protection de l’enfance que sont les départements et l’autorité judiciaire. L’action des opérateurs s’inscrit en effet dans le cadre d’une politique globale définie sur leur territoire par les départements, qui financent les établissements et décident, avec l’autorité judiciaire, des mesures de protection à mettre en œuvre. D’autre part, les services concernés, respectueux de leurs obligations légales et règlementaires, doivent être en mesure d’offrir aux enfants un cadre sécurisé, être performants dans leur organisation et innovants dans leurs pratiques.
Sur le premier point, l’Aidaphi entretient globalement des relations de qualité avec les départements du Cher, de l’Indre et du Loir-et-Cher. Des tensions persistantes sont en revanche relevées avec le département du Loiret. En outre, pour l’ensemble des départements, il a été constaté que les référents départementaux des enfants suivis par l’Aidaphi étaient peu présents dans leur prise en charge, comme en témoigne l’absence de réalisation du « projet pour l’enfant » ou la faible participation aux séances de synthèses de suivi de mesure organisées par les établissements. Afin d’y remédier, la chambre recommande la conclusion de conventions tripartites définissant les modalités de mise en œuvre des mesures d’accompagnement éducatif à domicile (AED) et d’action éducative en milieu ouvert (AEMO) pour l’ensemble des établissements avec le département concerné et l’autorité judiciaire.
S’agissant de la prise en charge des enfants par l’Aidaphi, les contrôles des services d’AEMO et d’AED (SAEMO), fondés sur l’examen de 145 dossiers choisis de façon aléatoire parmi les 3 662 dossiers d’enfants accueillis en 2018, aboutissent à une appréciation dans l’ensemble satisfaisante. La chambre ne peut toutefois se prononcer sur la prise en charge des enfants placés, hébergés au sein du centre d’accompagnement éducatif résidentiel pour l’insertion sociale (CAERIS), les dossiers tenus par cet établissement étant, en l’état, non auditables.
Les principales réserves émises sur les services d’AEMO et d’AED portent sur le respect des droits des usagers, définis par le législateur à partir de 2002. Malgré l’ancienneté de ces dispositions, il est constaté que ces droits sont peu respectés par les services et non intégrés concrètement à leurs pratiques. Un contre-exemple, montrant que cette prise en compte est possible, est donné par le service d’AEMO et d’AED de Châteauroux au sein duquel 83 % des dossiers contrôlés comportaient des documents individuels de prise en charge. L’association est invitée à mutualiser les (bonnes) pratiques entre ses établissements, en élaborant des modèles communs de documents de prise en charge. Des améliorations sont également attendues dans la tenue des dossiers, dans la sensibilisation des travailleurs sociaux à la primauté des mesures administratives sur les mesures judiciaires, dans la gestion des archives et dans l’organisation interne, afin, notamment, de réduire les délais de prise en charge des enfants en danger liés à de simples retards dans l’envoi de courriers.
Enfin, la chambre appelle à une revue des modalités de gestion des listes d’attente de prise en charge des enfants en danger, qui peuvent dépasser plusieurs mois. Au-delà des nécessaires réflexions à mener sur les causes de ces listes et les moyens d’y remédier, elle préconise de mettre en place pour les mesures d’AED et d’AEMO des commissions de priorisation, sur le modèle de celle instituée par le département du Cher en lien avec les départements et l’autorité judiciaire.
