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www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 29 octobre 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
AIDAPHI
Association interdépartementale pour le
développement des actions en faveur des
personnes handicapées et inadaptées
(Département du Loiret)
- Cahier 1 -
Exercices 2016 à 2018
AIDAPHI
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
7
PRÉSENTATION
.................................................................................................................
8
L’association
...................................................................................................................
8
La protection de l’enfance
............................................................................................
10
Les établissements de protection de l’enfance
..............................................................
12
LA GOUVERNANCE ET LA DIRIGEANCE DU SECTEUR DE LA PROTECTION
DE L’ENFANCE
.................................................................................................................
14
Le projet associatif, les projets d’établissement et le règlement de fonctionnement
....
15
La complétude et la cohérence des projets d’établissement ou de service
.....................
15
Le règlement de fonctionnement de l'association
...........................................................
18
Les comités territoriaux
..................................................................................................
18
La gouvernance associative des ESSMS
......................................................................
20
L’assemblée générale
......................................................................................................
20
Le conseil d’administration
............................................................................................
20
Le bureau
........................................................................................................................
21
L’impact de la
dirigeance de l’association sur les établissements
................................
22
La dirigeance de droit de l’association
...........................................................................
22
Les délégations octroyées aux dirigeants salariés de l’association
.................................
23
Une nécessaire distinction entre délégation de pouvoir et délégation de signature
........
25
L’ORGANISATION INTERNE DE L’ASSOCIATION
...................................................
26
Une réorganisation par secteur d’activité devant permettre une meilleure prise en
charge des publics confiés
............................................................................................
26
La transformation récente d’une organisation territoriale éclatée à une structuration
par secteu
rs d’activité
.....................................................................................................
26
Un manque d’harmonisation des pratiques et des procédures entre les
établissements de protection de l’enfance
......................................................................
28
Le pilotage interne
........................................................................................................
28
Un pilotage budgétaire et financier des ESSMS à revoir
...............................................
29
Une démarche qualité à consolider
.................................................................................
30
Un suivi insuffisant de l’obligation de garantir la sécurité des mineurs accueillis
dans les maisons d'enfants à caractère social
..................................................................
31
Le respect des dispositions du code de la commande publique
....................................
34
Une association créée pour satisfaire des besoins d'intérêt général ayant un
caractère autre qu'industriel et commercial
....................................................................
35
Une association soumise aux contrôles de pouvoirs adjudicateurs
................................
36
La prévention des risques de contentieux relatifs à la commande publique
...................
36
LA SITUATION FINANCIÈRE
.........................................................................................
37
L’AIDAPHI, en tant qu’association gestionnaire d’ESSMS, est confrontée aux
contraintes de la dualité comptable
...............................................................................
37
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
Le déficit structurel du secteur de la protection de l’enfance pèse sur l’équilibre
financier de l’association et requiert des a
ctions correctives
........................................
39
Les résultats consolidés de l’association témoignent de la fragilité de son équilibre
financier
..........................................................................................................................
39
Les taux d’activité et les coûts disparates du secteur de la protection de l’enfance et
son déficit structurel nécessitent
l’adoption d’actions correctives
..................................
40
Soumis au contrôle de ses financeurs publics de par leurs activités, les
établissements du s
ecteur de la protection de l’enfance de l’AIDAPHI disposent
d’une marge de manœuvre financière limitée
...............................................................
44
Le montant et l’évolution des produits perçus par l’association et le secteur de la
protection de l’enfance
...................................................................................................
45
La dépendance de l’association et du
secteur de la protection de l’enfance à l’égard
de ses financeurs publics
................................................................................................
46
Des charges principalement constituées de charges de personnel, les ETP étant
autorisés par les financeurs publics
................................................................................
47
L’absence d’inventaire physique des biens au sein de
s établissements de la
protection de l’enfance altère la fiabilité de leurs comptes
...........................................
49
Les créances non recouvrées des établissem
ents de protection de l’enfance
.......................
51
Une trésorerie satisfaisante, variable selon les établissements, qui s’amenuise
s’agissant du secteur de la protection de l’enfance
.......................................................
51
La trésorerie de l’association est globalement excédentaire
...........................................
51
Une situation disparate selon les établissements, reposant sur une gestion globale
de la trésorerie
.................................................................................................................
52
La trésorerie du secteur de la protection de l’enfance, bien que demeurant positive,
a fortement diminué entre 2016 et 2018
.........................................................................
52
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES AU SEIN DES SERVICES
D’AEMO ET DU CAERIS
.................................................................................................
55
Hormis les moyens alloués au CAERIS, le nombre de cadres par travailleurs
sociaux est relativement homogène entre les SAEMO
.................................................
55
Une variabilité de la charge de travail des travailleurs sociaux et des psychologues
entre services d’AEMO
.................................................................................................
56
À l’exception du département du Cher, le nombre d’enfants suivis par travailleur
social est assez proche entre départements
.....................................................................
56
Une hétérogénéité marquée du nombre d’enfants suivis par psychologue selon les
établissements
.................................................................................................................
57
L’absentéisme et
la santé au travail
..............................................................................
58
Un taux d’absentéisme globalement raisonnable au sein des services d’AEMO
...........
58
Un suivi plus rigoureux des obligations des employeurs sur la santé et la sécurité au
travail attendu
.................................................................................................................
59
Un dialogue social fragile nécessitant d’être apaisé afin de ne pas nuire à la qualité
de la prise en charge des enfants en danger
..................................................................
60
Une souplesse à apporter dans l’affectation géographique des personnels des
établissements de protection de l’enfance
.....................................................................
61
ANNEXES
...............................................................................................................................
64
AIDAPHI
5
SYNTHÈSE
Les juridictions financières ont mené une enquête commune portant sur la protection de
l’enfant. Dans ce cadre, la chambre régionale des comptes Centre
-Val de Loire a fait le choix
de contrôler l’Association interdépartementale pour le développement des ac
tions en faveur des
personnes handicapées et inadaptées -
l’AIDAPHI
-.
Cette association régionale gère soixante établissements et services répartis sur cinq des
six départements de la région : Loiret, Eure-et-Loir, Loir-et-Cher, Cher et Indre. En 2018, elle
emploie plus de mille salariés. Le total des produits de l’association est d’environ 65 M€
. Elle
intervient dans cinq secteurs d’activité distincts, dont celui de la protection de l’enfance,
composé de onze établissements et services.
Les conclusions d
e ce contrôle font l’objet de deux cahiers. Le premier analyse la
gouvernance et la dirigeance du secteur de la protection de l’enfance, son organisation interne,
sa situation financière et la gestion des ressources humaines mise en place dans certains
établissements. Le second cahier se concentre sur la prise en charge des mineurs en danger et
les relations entretenues par l’association avec les principaux acteurs de la protection de
l’enfance que sont les départements et l’autorité judicaire.
Dans le prem
ier cahier, la chambre constate que l’AIDAPHI peine à animer sa vie
associative, l’essentiel des pouvoirs de gestion étant, dans les faits, délégués à la directrice
générale salariée. Elle recommande que les délégations et subdélégations dévolues aux
admin
istrateurs et aux salariés de l’association soient juridiquement sécurisées, notamment au
sein des établissements. L’association doit également renforcer le contrôle de ses instances
statutaires sur les activités, les budgets prévisionnels et les comptes administratifs des
établissements du secteur de la protection de l’enfance.
La
récente réorganisation de l’AIDAPHI
permet notamment de faire émerger une
identité associative dépassant le seul rattachement des salariés à un établissement. Cette
restructuration
s’applique au
secteur de la protection de l’enfance. L’association devra renforcer
ce rapprochement entre établissements afin d’améliorer la prise en charge
des publics
accompagnés. En parallèle, l’organisation interne de certains établissements nécessite d’être
revue, notamment afin de garantir que les enfants hébergés soient en sécurité au regard du risque
incendie.
L’AIDAPHI en tant qu’association et gestionnaire d’établissements ou services sociaux
ou médico-sociaux (ESSMS) est, en outre, par sa nature hybride, confrontée aux difficultés
engendrées par la dualité comptable. L’association fonctionne en effet, d’une part, en gestion
libre - où les instances statutaires décident seules
–
et, d’autre part, en gestion dite contrôlée par
les autorités de
tarification que sont l’
État ou les départements.
Tout en constatant que s
a marge de manœuvre financière est limitée, du fait de sa
dépendance à l’égard de ses financeurs publics et de sa fragilité financière, la chambre l’appelle
à adopter un plan d’actio
ns pour remédier aux déficits structurels constatés.
L’association
doit
en effet veiller à faire tenir ses coûts dans les prix de journée anticipés. Outre l’amélioration
attendue de la programmation budgétaire, elle est invitée à limiter les surcoûts liés à
l’absentéisme et à remédier aux divergences constatées avec le département du Loiret s’agissant
de la prise en charge des enfants hébergés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
Des disparités parfois importantes dans les moyens affectés par les départements aux
établissements de protection
de l’enfance sont constatées. La chambre recommande à
l’association de définir avec les prescripteurs et les financeurs l’adéquation optimale entre les
missions, l’activité et les moyens confiés puis à en tirer les conséquences sur la charge de travail
raisonnable par travailleur social et, surtout, par psychologue.
Enfin, le dialogue social apparaît fragile. Il est dès lors nécessaire de le (re)construire
en le fondant sur les points d’accord existants, notamment s’agissant de la priorité à donner à
une p
rise en charge de qualité des enfants accompagnés. L’un des
sujets à aborder, dans le cadre
de ce dialogue social renouvelé, pourrait porter sur la mobilité inter-établissements, certains
services étant en sous-
activité alors que d’autres, relativement pro
ches, sont en suractivité ou
nécessitent un appui ponctuel pour remplir efficacement leur mission d’accompagnement des
enfants en danger.
AIDAPHI
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Transmettre régulièrement aux instances statutaires un rapport de
suivi conçu pour leur permettr
e de piloter la mise en œuvre des actions nécessaires à la
complétude et à la cohérence des projets d’établissements.
Recommandation n°
2 :
Adapter les statuts de l’association afin d’y stipuler les instances
chargées d’approuver les budgets prévisionnels et les rapports d’
activité de chaque ESSMS,
d’arrêter leurs comptes puis de les adopter.
Recommandation n°
3 :
Sécuriser les délégations
confiées aux directeurs d’établissement de
protection de l’enfance.
Recommandation n°
4 :
Garantir la sécurité des mineurs accueillis au regard du risque
incendie dans les maisons d'enfants à caractère social de Bouzonville et de Rougemont.
Recommandation n°
5
: Respecter le code de la commande publique pour améliorer la gestion
des achats afférents aux ESSMS en charge de la protection de l’enfance
.
Recommandation n°
6 :
Définir avec les prescripteurs ou finan
ceurs l’adéquation entre les
missions, l’activité et les moyens confiés
et en tirer les conséquences sur la charge de travail
raisonnable par travailleur social et par psychologue.
Recommandation n°
7 :
Veiller à garantir la santé et la sécurité de ses salariés notamment en
adoptant et tenant à jour le document unique d'évaluation des risques de chaque établissement
et s’assurer
, en lien avec le propriétaire, la CCI du Loiret, de la salubrité des locaux du CAERIS
situés à Pithiviers.
Recommandation n°
8 :
Concevoir, en interne et en lien avec les financeurs, des zones
d’intervention couvrant plusieurs établissements connexes, afin de faciliter
la mobilité
géographique des personnels exerçant des métiers similaires et ainsi améliorer la prise en charge
des enfants en danger.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
Les articles L. 111-7 et L. 211-7 du code des juridictions financières confèrent
respectivement à la Cour et aux chambres régionales des comptes le droit de contrôler les
établissements (dont ceux gérés par des associations) œuvrant dans le domaine sanitaire, social
ou médico-social et financés par des personnes publiques ou privées relevant de leur
compétence, et ce, à compter de l’exercice 2016 inclus.
Le contrôle des établissements de la
protection de l’enfance de l’association
AIDAPHI a ainsi porté sur les exercices 2016 à 2018.
Les étapes de la procédure engagée en application de ces dispositions
, telles qu’elles ont
été définies par les articles L. 243-1 à L. 243-6 du même code, sont présentées en annexe n° 1.
Le rapport est organisé en deux cahiers distincts. Outre une présentation générale de
l’organisme puis de son secteur de la protection de l’enfance, objet du contrôle, le premier
cahier analyse la gouvernance et la dirigeance du secteur de la protection de
l’enfance, son
organisation interne, sa situation financière et la gestion des ressources humaines mise en place
dans certains établissements. Le second cahier se concentre sur la prise en charge des mineurs
en danger et les relations entretenues par l’as
sociation avec les principaux acteurs de la
protection de l’enfance que sont les départements et l’autorité judicaire.
PRÉSENTATION
L’association
En 1983, toutes les compétences d’aide sociale légale, de planification, de tarification
et de contrôle des établissements ou services habilités à fournir de l’aide sociale sont transférées
de l’État aux départements.
L’État ne conserve alors qu’un champ d’intervention restreint. Sous réserve de la
particularité des centre
s d’aide par le travail (CAT), s
es compétences résiduelles obéissent alors
à des critères clairs : l’absence d’enracinement territorial des personnes accompagnées ou prises
en charge ; le financement des activités médico-
sociales par l’assurance maladie.
En application d’une note de service n° 84
-1 du 13 janvier 1984 relative au statut des
centres régionaux pour l’enfance et l’adolescence inadaptées, non publiée au journal officiel, la
ges
tion des établissements du centre régional d’études, d’actions et d’informations (CREAI)
œuvrant en faveur de toutes personnes en situation de vulnérabilité de la région Centre est
transférée à l’AIDAPHI, constituée à cet effet.
Les statuts de l’associatio
n en vigueur au cours de la période examinée ont été établis
en application de la loi du 1
er
juillet 1901 et de son décret d’application
. Ils ont été déposés à la
préfecture du Loiret le 27 juillet 2010 et enregistrés par cette dernière le 30 juillet 2010
1
.
1
Les statuts de l’association
ont été déposés à l’origine
le 18 janvier 1985 auprès de la préfecture du
Loiret. Une déclaration est publiée au journal officiel le 3 juillet 1985. Ils sont successivement modifiés par les
assemblées générales extraordinaires des 18 juin 1985, 9 juillet 1996, 1
er
juillet 2005 et 30 juin 2010.
AIDAPHI
9
Le siège social de l’association, installé initialement dans les locaux du CREAI à
Orléans, se situe désormais à Saint-Jean-de-Braye.
L’association « se donne pour mission et buts de développer tous actions et
accompagnements en direction des personnes en situation de handicap, de dépendance ou en
difficulté d'insertion sociale ou économique au titre de la prévention, du dépistage, du soin, de
l’éducation, de la protection de l'enfance, de la formation professionnelle, de l’aide par le travail
et de la réinsertion, en vue de leur épanouissement.
» L’intitulé de l’association, centré sur les
publics en situation de handicap ou de dépendance, ne reflète pas ce large objet social.
L’association reprend, à compter du 1
er
janvier 1986, l’ensemble des activités
des
établissements et services du CREAI, et se substitue de plein droit à cet employeur pour
l’ensemble des personnes des établissements et services concernés par le t
ransfert. Elle se voit
confier des missions de service public, d'intérêt général et d'utilité sociale
2
afférentes à la
gestion des établissements concernés par le transfert en contrepartie de subventions ou de
contributions publiques octroyées par l’Etat, des administrations de sécurité sociale et des
collectivités territoriales. L’AIDAPHI a ensuite été sollicitée pour absorber d’autres
associations de moindre dimension, parfois en difficulté. Ces différentes fusions-absorptions
ont contribué au renouvellement de ses identité et vocation initiales d’acteur social.
Désormais opérateur social prépondérant en région Centre-Val de Loire, elle gère
soixante établissements et services répartis sur cinq des six départements de la région : Loiret,
Eure-et-Loir, Loir-et-
Cher, Cher et Indre. Elle assure la gestion, l’animation et la coordination
de ces é
tablissements et services autorisés, habilités ou conventionnés pour le suivi et l’accueil
d’enfants, d’adolescents ou d’adultes en situation de vulnérabilité, sous le contrôle des autorités
publiques qui en assurent la tarification et le financement.
En 2
018, le total des produits de l’association est d’environ 65 M€
. Selon son rapport
d’activité 2018, elle emploie 1
022 salariés lesquels représentent 914,56 équivalents temps
pleins au 31 décembre 2018.
Elle intervient dans cinq secteurs d’activité distin
cts : médico-social ambulatoire ;
médico-social institutionnel thérapeutique, éducatif et pédagogique (ITEP) ; médico-social
institutionnel autisme
; cohésion sociale et protection de l’enfance. Ce dernier secteur comprend
onze établissements et services c
hargés de la mise en œuvre de mesures d’aide et
d’accompagnement destinées à des enfants et adolescents rencontrant des difficultés sociales et
familiales. Le secteur de la cohésion sociale prend par ailleurs en charge de jeunes majeurs au
sein de centres
d’hébergement d’urgence.
2
Le Conseil d’Etat ne reconnaît pas le caractère de service public de
certaines missions confiées aux
établissements et services, notamment d’aide par le travail, de l’association (CE, 22 février 2007, Association
Aprei).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
É
tablissements et services de l’AIDAPHI
Source : AIDAPHI, mis à jour le 12 novembre 2018
La protection
de l’enfance
La protection de l’enfance consiste, aux termes de l’article L.
112-
3 du code de l’action
sociale et de la famille (CASF), à « garantir la prise en compte des besoins fondamentaux de
l’enfant, à soutenir son développement physique, affectif, intellectuel et social et à préserver sa
santé, sa sécurité, sa moralité et son éducation, dans le respect de ses droits ».
L’organisation de la politique de protection de l’enfance est complexe, et mêle plusieurs
acteurs dans un cadre juridique pluriel, faisant interagir des dispositions du CASF et du code
civil. Les mesures d’aide
sociale à l’enfance sont ainsi de deux natures :
-
D’une part des décisions administratives,
prises par le président du conseil départemental
à partir des éléments fournis par le service de l’aide sociale à l’enfance (ASE). Elles ont
pour caractéristique d’être décidées à la demande ou avec l’accord des parents et consistent
en un accompagnement matériel et éducatif du mineur et de sa famille. Il s’agit
principalement d’actions éducatives à domicile (AED)
3
;
3
Articles L. 221-1, Article L. 222-1, L. 222-2 et L. 222-
3 du code de l’action sociale et des familles.
AIDAPHI
11
-
D’autre part, des décisions judiciaires prises par
le juge des enfants et qui sont
contraignantes à l’égard des familles
4
. Elles consistent soit en l’accueil (ou placement) du
mineur hors de son milieu familial (principalement dans des établissements), soit par des
actions éducatives en milieu ouvert (AEM
O), l’enfant demeurant alors dans sa famille. Le
juge peut également placer un enfant au domicile de ses parents ou de l’un d’entre eux.
Dans le cadre de mesures d
’AED, d’AEMO ou de placement à domicile, les travailleurs
sociaux interviennent auprès de la
famille afin d’assurer un accompagnement éducatif selon des
modalités assez proches. La seule différence entre ces trois mesures porte sur la fréquence des
interventions, plus soutenue s’agissant des mesures de placement à domicile.
Graphique n° 1 : Les différentes me
sures d’accompagnement du mineur
Source : Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
4
Articles 375 à 375-8 du code civil.; décret 75-96 du 18 février 1975 ; articles 1181 à 1200 du nouveau
code de procédure civile.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
À
partir de 1983, à la suite de la décentralisation d’une partie des missions des directions
départementales des affaires sanitaires et sociales (DDAS), le département est devenu
compétent pour assurer la protection administrative des enfants confiés et pour exécuter les
décisions de protection judiciaire. Son rôle a été renforcé par les lois des 5 mars 2007 et
14 mars 2016 relatives à la protection de l'enfance.
Le département est désormais, par son service de l’aide sociale à l’enfance (ASE),
l’acteur prépondérant de la politique de protection de l’enfant, aux côtés des autorités judiciaires
(juge des enfants, parquet des mineurs, juge aux affaires familiales), de la protection judiciaire
de la jeunesse (PJJ), en charge des mesures d’investigation et de pr
otection des majeurs, et des
acteurs privés (associations, etc.).
Principales dispositions de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de
l’enfance
:
-
l
a loi donne la priorité à la protection sociale des mineurs, mise en œuvre par le
dépar
tement,
la
protection
judiciaire
n’intervenant
qu’à
titre
subsidiaire
(« déjudiciarisation ») ;
-
l
’intérêt de l’enfant est mieux pris en compte par l’établissement obligatoire d’un projet
pour l’enfant (PPE) et une association renforcée des parents au dispo
sitif ;
-
l
e département organise et pilote la politique de protection de l’enfance, et doit mettre en
place un observatoire départemental de la protection de l’enfance (ODPE)
;
-
la prévention est renforcée ;
-
le dispositif de signalement est réorganisé avec l
a création dans chaque département d’une
cellule chargée du recueil, du traitement et de l’évaluation des informations préoccupantes
relatives aux mineurs en danger ou en risque de l’être (CRIP), placée sous l’autorité du
président du conseil départemental.
Principales dispositions de la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de
l’enfance
:
-
l
’attribution à l’ODPE d’une mission supplémentaire pour la formation continue des
professionnels de la protection de l’enfance
;
-
la réécriture de
l’article du CASF relatif au PPE afin d’en faire un véritable instrument au
service de l’intérêt supérieur du mineur
;
-
l
’ajout dans les missions de l’ASE de veiller à la stabilité du parcours de l’enfant.
Les établissements de protection de l’enfance
L’AIDAPHI dispose d’établissements et services dans le domaine de la protection de
l’enfance dans quatre départements de la région Centre
-Val de Loire.
AIDAPHI
13
L’association souhaite proposer une offre diversifiée de mesures pluridisciplinaires pour
faire face aux
différents besoins de l’enfant, en particulier les mesures judiciaires d’investigation
éducative (MJIE
5
), les mesures éducatives (AEMO et AED), les mesures alternatives aux
poursuites pénales
6
et les mesures de placement (à domicile, en MECS ou en placement familiaux).
Les catégories d’établissement ou service du secteur de la protection de l’enfance de
l’AIDAPHI entre 2016 et 2018
CATÉGORIE
D'ÉTABLISSEMENT
OU SERVICE
LIBELLÉ
INITIATEUR
DÉPARTEMENT
SAEMO
7
AEMO
Assistance éducative en milieu
ouvert
Ordonnance de justice
45, 18, 36, 41
AED
Aide éducative à domicile
Demande père ou mère ou autorité
parentale
18, 36, 41
SAEP
Aide à la parentalité
Demande des parents
45
SIE
Service d'investigation éducative
Ordonnance du juge des enfants
pour l'exercice d'une mesure
judiciaire d'investigation éducative
(MJIE)
18/36
et 41/45,
(+28 jusqu’en 2017)
SRP
Service de réparation pénale
Proposée par le Parquet comme
alternative à une poursuite devant
le juge
45
Ordonnée par le juge lorsque le
mineur est mis en examen
CAERIS jusqu'au 31
juillet 2018
Centre d'accompagnement éducatif
résidentiel pour l'insertion sociale
Mineurs confiés par l'aide sociale
à l'enfance (ASE )
45
FERME AUX BOIS
(fermée à partir du 1
er
août 2018)
Etablissement d'hébergement
Mineurs confiés par l'aide sociale
à l'enfance (ASE )
45
DISPOSITIF CAERIS
à partir du 1
er
août
2018 (Plateforme
diversifiée
d'hébergements)
Maison d'enfants à caractère social
(MECS)
Mineurs confiés par l'aide sociale
à l'enfance (ASE )
45
Placement familial au domicile
d'assistants familiaux
Mineurs confiés par l'aide sociale
à l'enfance (ASE )
45
Placement éducatif
à
domicile
(PEAD) ou dispositif
d'accompagnement de placement à
domicile
(DAPAD)
Mineurs confiés par l'aide sociale
à l'enfance (ASE )
45
Source
: CRC d’après les rapports d’activité 2016
-
2018 de l’AIDAPHI
5
Les mesures d’investigation éducative, exercées par les service d'investigation éducative (SIE) durent
environ six mois et sont pluridisciplinaires. Un bilan psychologique de chaque enfant est réalisé. Des rendez-vous
sont pris avec la famille, les représentants de l’école et les structures de soins. L’établissement d’un rapport d’une
vingtaine de pages à l’attention du magistrat l’aide à apprécier l’existence d’un danger pour l’enfant et conduit soit
à une mesure d’AEMO, soit à une mesure de placement (voire à un non
-lieu à assistance éducative).
6
Deux types de mesures judiciaires coexistent : celles alternatives à des poursuites, décidées par le
Parquet ou bien les sanctions éducatives prononcées par un magistrat pour enfants. L’AIDAPHI n’exerce que des
mesures alternatives aux poursuites sur le ressort du TGI d’Orléans via le service de réparation pénale (SRP).
7
Les Servic
es d’AEMO (SAEMO) 18, 36 et 41 exercent indistinctement au sein du même service les
mesures d’AED et d’AEMO. Le SAEMO 45 ne prend en charge que des mesures d’AEMO.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
Le secteur d’activité de la protection de l’enfance est structuré de la manière suivante
:
Secteur d’activité de la protection de l’enfance
Source : AIDAPHI, mis à jour le 1
er
septembre 2019
LA GOUVERNANCE ET LA DIRIGEANCE DU SECTEUR DE
LA PROTECTION DE L’E
NFANCE
En sciences de gestion, la « dirigeance »
8
désigne les problématiques de direction
générale opérationnelle (comité exécutif, comité de direction, direction générale). Elle se
distingue de la « gouvernance », qui traite des enjeux liés au fonctionnement des instances
statutaires, c’est
-à-dire de celles qui surveillent la dirigeance, et du « management », qui
désigne les modalités de mise en œuvre par l'encadre
ment des décisions des dirigeants.
Au sein de l’AIDAPHI, le recours habituel au terme de dirigeance, par ailleurs
couramment utilisé au sein de la profession,
soulève des enjeux opérationnels lorsqu’un
rapprochement entre les concepts de sciences de gestion (gouvernance, dirigeance,
management) et les notions juridiques (statuts, règlement, délégation de pouvoirs ou de
signature) est opéré.
Ce rapprochement permet de mettre en exergue sinon un affaiblissement de la
gouvernance de l’association vis
-à-vis de sa dirigeance, du moins une difficulté de plus en plus
prononcée des instances statutaires à effectuer un contrôle effectif de l’exercice
des pouvoirs
délégués aux salariés intervenant dans le secteur de la protection de l’enfance.
8
Ce néologisme a été co-créé par Renaud Sainsaulieu, professeur à l'Institut d'études politiques de Paris
et une équipe d'universitaires et sciences de gestion et de dirigeants (Franck Bournois, Jérôme Duval-Hamel,
Jacques Rojot).
AIDAPHI
15
Le projet associatif, les projets d’établissement et le règlement de
fonctionnement
Outre les statuts, la gouvernance de l’association repose sur un projet assoc
iatif, qui se
décline dans les projets d’établissement ou de service et un règlement de fonctionnement.
La complétude et la cohérence des projets d’établissement ou de service
Aucune disposition légale ou règlementaire n’impose la réalisation d’un projet a
ssociatif
à l’AIDAPHI. En revanche, la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico
-sociale
généralise et rend obligatoire la rédaction d’un projet d’établissement pour les établissements
ou services sociaux ou médico-
sociaux (ESSMS). L’articl
e L. 311-
8 du code de l’action sociale
et des familles (CASF) dispose que « pour chaque établissement ou service social ou médico-
social, il est élaboré un projet d’établissement ou de service, qui définit ses objectifs, notamment
en matière de coordinatio
n, de coopération et d’évaluation des activités et de la qualité des
prestations, ainsi que ses modalités d’organisation et de fonctionnement. »
.
Ce projet d’établissement est établi pour une durée maximale de cinq ans après
consultation du conseil de la v
ie sociale ou, le cas échéant, après mise en œuvre d’une autre
forme de participation.
Dans ce contexte juridique, la réalisation d’un projet associatif permet aux instances
statutaires de l’AIDAPHI de coordonner la réalisation des projets d’établissement
au sein des
différents ESSMS que gère l’association.
2.1.1.1
Le projet associatif
Le projet associatif de l’AIDAPHI en vigueur
au cours de la période examinée est élaboré
entre octobre 2013 et mai 2014, à la suite de la fusion-
absorption de l’association L’Etape
9.
Il
succède à un précédent projet établi en 2006, en réponse, sinon en application, de la loi du
2 janvier 2002. Approuvé par l’assemblée générale réunie le 26 juin 2014, il ne prend pas encore
en compte, fort logiquement, les recommandations de bonnes pratiques professionnelles pour
les établissements et services prenant en charge habituellement des mineurs ou jeunes majeurs
dans le cadre de la protection de l’enfance adoptée le 26 janvier 2015 par l’Agence nationale
de l’évaluation et de la qualité des
établissements et services sociaux et médico-sociaux
(ANESM)
10
, aujourd’hui partie intégrante de la Haute autorité de santé (HAS).
9
L’association l’Etape avait pour activité principale l’hébergement social pour adultes et familles en
difficultés.
10
Cette recommandation a été adoptée afin de pallier l’absence de décret d’application de la loi n°
2002-
2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico
-sociale (art. L. 311-8 du CASF).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Afin de concevoir ce projet associatif, une commission d’administrateurs, en lien avec
la direction générale, a rédigé un cahier des charges puis sélectionné un cabinet extérieur pour
accompagner l’association dans la mise en œuvre de la démarche. Celle
-ci a été présentée à
l’assemblée générale du 28 juin 2013 et les salariés ont été invités à y participer. Un comité de
pilot
age constitué d’une quinzaine d'administrateurs et de directeurs s'est réuni sept fois. Des
ateliers de réflexion territoriaux ont été organisés avec les salariés dans quatre départements.
Ces ateliers ont réuni 124 personnes dont une douzaine d'administrateurs.
Ce projet associatif réaffirme les cinq valeurs énoncées dès 2006 : la dignité des
personnes ; la laïcité ; une économie de solidarité ; des compétences au service des usagers et
de la société
; le débat constructif. Le projet retient quatre axes d’
orientation stratégiques, en
précisant à chaque fois des principes d’action et des objectifs à atteindre
:
-
Dans le premier axe, il est rappelé que les missions en direction des personnes que les
salariés accompag
nent, s’appuient sur plus de 60 ans d’expéri
ence dont 30 ans au sein de
l’association. Le plan d’action prévoit la poursuite d’activités innovantes et le
renforcement
des
interventions
précoces,
de
prévention,
de
diagnostic
et
d’accompagnement dans les quatre secteurs d’activité.
-
Le deuxième axe concerne la diversité des coopérations à promouvoir et le maillage
territorial à renforcer dans l’intérêt des usagers. Il s’agit, sur le territoire régional et avec
les autres partenaires, d’apporter la contribution de l’association à l’évolution des
politiqu
es publiques et sociales. Il prévoit d’organiser une veille technique et politique sur
les besoins non satisfaits des populations.
-
Le troisième axe
a trait à la gouvernance et l’organisation de l’association. Il précise que
les instances de décision agisse
nt dans l’intérêt des publics accompagnés, le bon
fonctionnement associatif et l’organisation d’un pilotage efficace étant indispensables à
une gestion pertinente des établissements et services.
-
Le quatrième axe rappelle les enjeux liés à la conduite d’une
politique des ressources
humaines à l’échelle associative, qui a pour ambition première la valorisation des
compétences et leur adaptation à l’évolution des besoins et des projets.
Cette démarche vise à conforter la cohérence associative tout en veillant au respect des
contraintes légales spécifiques ou communes aux établissements et services du secteur de la
protection de l’enfance, à l’harmonisation de leurs pratiques et outils, au conseil sur ces
questions et au pilotage de la démarche en concertation
avec l’ensemble des parties prenantes
(administrateurs, salariés, usagers, partenaires).
2.1.1.2
Les projets d’établissement ou de service du secteur de la protection de
l’enfance
L’article L. 311
-
8 du CASF prévoit qu’un projet d’établissement
(PE) ou de service (PS)
doit être établi pour chaque ESSMS, pour une durée maximale de cinq années. Ce projet doit
définir les objectifs de l’établissement ou du service, notamment en matière de coordination, de
coopération et d'évaluation des activités et de la qualité des prestations, ainsi que ses modalités
d'organisation et de fonctionnement.
L’AIDAPHI a choisi de faire appel à un prestataire extérieur pour suivre le respect de
cette obligation légale. C
e suivi est effectué rigoureusement et permet, par l’élaboration d’un
tableau synthétique de suivi, à la direction générale d’être en mesure de suivre
l’accomplissement de cette obligation.
AIDAPHI
17
L’extrait ci
-
dessous du tableau de suivi fait l’état des lieux, pour le secteur de la
protection de l’enfance, du respect de cette obli
gation légale.
Extraits du tableau de suivi des PE ou PS pour le secteur de la protection de l’enfance
au 6 octobre 2020
Département
45
45
45
45
45-41
41
36
18
18
ESSMS
AEP
SEMOY
SAEMO
45
CAERIS
nouveau
dispositif
SRP
ORLEANS
SIE
45-41
SAEMO
BLOIS
SAEMO
CHATEAUROUX
SAEMO
BOURGES
SIE
18-36
Dernier PE
ou PS validé
2020
2018
/
2017
2013
2020
2014
2019
/
Source : AIDAPHI retraitement CRC
En octobre 2020, seuls cinq
services sur neuf respectent leur obligation d’élaboration
d’un projet d’établissement ou de service. En outre, dans certains cas, le dernier projet validé
est très ancien. La plupart des projets d’établissement ou de service sont en cours d’élaboration
ou de finalisation.
Selon l’association, leur validation serait toutefois conditionnée au
renouvellement des demandes d’habilitation, ces projets étant un des éléments constitutifs de
s
demandes précitées.
La chambre ne partage pas cette analyse. En effet,
l’article L. 311
-8 du CASF prescrit
l’élaboration d’un projet de service actualisé tous les cinq ans par établissement,
indépendamment de l’obtention du renouvellement de l’autorisation ou de l’habilitation. En
outre, la nécessité de joindre ce projet de s
ervice à la demande de renouvellement n’entrave en
aucun cas la validation par le conseil d’administration des projets de service. En conséquence,
l’AIDAPHI est invitée à s’assurer de la validation effective et rapide de ces documents
obligatoires.
Par ail
leurs, le suivi des indicateurs des projets associatif et d’établissement ne fait pas
l’objet d’un
rapport communiqué régulièrement aux instances statutaires. Or un tel document
est nécessaire au pilotage des actions à mettre en œuvre afin d’accomplir le p
rojet associatif et
d’assurer la cohérence entre les différents projets d’établissement ou de service. Le projet
associatif apparaît dès lors comme une lettre d’intention, visant davantage à répondre à une
obligation légale (article L. 311-
8 du CASF) qu’à
adapter effectivement les pratiques
associatives aux attentes de ses usagers, aux prescriptions de ses financeurs et aux évolutions
de son environnement.
Recommandation n° 1 : Transmettre régulièrement aux instances statutaires un
rapport de suivi conçu
pour leur permettre de piloter la mise en œuvre des actions
nécessaires à la complétude et à la cohérenc
e des projets d’établissements.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
L’AIDAPHI a entrepris une révision de son projet associatif ce qui l’a conduit à
envisager également des mises à jour des statuts et du règlement de fonctionnement
11
.
Il n’est
toutefois
pas prévu d’assoir cette révision sur un bilan du précédent projet associatif.
Le règlement de fonctionnement de l'association
À
sa création, l’association ne se dote pas d’un règlement intér
ieur précisant ou
complétant ses statuts. Établi en 2009 et mis à jour en 2015, un règlement de fonctionnement
précise ses modalités internes de fonctionnement, en exécution et complément des statuts.
Ce règlement complète notamment les attributions du con
seil d’administration en lui
conférant la possibilité de désigner, parmi ses membres, ceux qui le représentent au sein des
comités territoriaux et celui qui le préside ; de mandater les comités territoriaux en fixant les
domaines d’interventions et les dél
égations dont ils sont chargés ainsi que les modalités de
restitution au conseil
; d’approuver les projets et règlements d’établissement et services, les
évaluations internes et externes, prévus par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et
médico-sociale ; de désigner, en son sein, les membres de la commission stratégie et
développement et de fixer le mandat nécessaire pour traiter les missions qu’il lui confie.
La chambre n’a vérifié l’existence et le fonctionnement de ces comités et documents
que dans le secteur de la protection de l’enfance.
Les comités territoriaux
La constitution d’un comité territorial par département est prévue dans le projet
associatif de l’AIDAPHI (axe n° 4 –
Plan d’action –
Fiche action 2) et organisé par son
règlement de fonctionnement.
En 2015, l’association met en place des comités territoriaux dans deux des cinq
départements de la région Centre-Val de Loire
: le Cher et l’Indre puis tente d’ét
endre
l’expérience dans le Loir
-et-
Cher. L’objectif des comités territoria
ux est de « faire remonter la
parole des acteurs des départements éloignés du siège de l’association auprès du conseil
d’administration et faire vivre l’association dans ces départements, lieux de conduite des actions
dans les établissements et services ».
L’association cherche aussi à « se faire connaître pour que
les missions des services, les critères d’orientation vers ces services et la spécificité de
l’association soient bien identifiées
».
Ces comités territoriaux, présidés par un administrateur de
l’association appuyé par un
directeur de pôle du département concerné, ont donc vocation à réunir des salariés de
l’AIDAPHI, des usagers ou de représentants des usagers
12
, des élus locaux et des représentants
du secteur scolaire, notamment sur des thèmes li
és au secteur de la protection de l’enfance
13
.
11
Réunion de bureau du 25 octobre 2018.
12
Annexe au compte-r
endu de la réunion du comité territorial de l’Indre du 18 janvier 2016.
13
Compte-rendu du comité territorial du Cher du 12 mai 2016.
AIDAPHI
19
Un exemple de thème de réunion d’un comité territorial
:
les critères de sortie des différents dispositifs
Le critère fondamental justifiant la sortie d’un enfant du dispositif de protection de
l’enfance est celui de la cessation du danger. En effet, si l’enfant fait l’objet d’une mesure de
protection, c’est qu’il est considéré comme étant en danger dans son milieu habituel
.
Ainsi, est-
il ordinairement nécessaire que l’enfant ne soit plus considéré comme étant
en danger pour « sortir » du dispositif. Il revient donc aux services concernés, au-delà de
l’accompagnement éducatif qu’ils conduisent et qui vise à faire cesser la situation de danger,
de caractériser le danger et sa gravité, d’adresser à l’autorité ayan
t diligenté la mesure la
proposition correspondante à cette caractérisation du danger, afin que ladite autorité prononce
de manière éclairée, la décision du maintien ou de la sortie du dispositif de protection pour
l’enfant concerné.
Objectivement, cette d
écision de maintien ou de sortie du dispositif n’appartient donc
pas en propre au service AEMO ou au SIE mais aux services du département dans le champ
administratif de la protection de l’enfance et aux juges des enfants essentiellement dans le
champ de la protection judiciaire.
Pour autant, cette décision est en partie prédéterminée par les éléments communiqués
par les services, puisque c’est
, entre autres,
sur la base de ces éléments qu’elle est rendue.
L’attention est attirée sur le fait que les éléments
apportés par les services devraient en
principe être référés aux motifs (de danger) ayant conduit à l’entrée de l’enfant dans le dispositif
de protection de l’enfance. Si cela est ordinairement le cas, il n’en reste pas moins que
l’intervention des services auprès d’un enfant dans sa famille est susceptible de mettre à jour
des motifs « complémentaires » de danger qui n’avaient pas forcément été dévoilés auparavant.
Et c’est là notamment que réside une des problématiques inhérentes au travail avec
«
l’humain », à savoir celle d’avoir à considérer qu’il pourrait être mis fin à une intervention en
raison du fait que les motifs qui l’avaient justifiée, ne sont plus présents, alors même que des
besoins non satisfaits sont encore identifiés et que potentiellemen
t ils pourraient l’être si
l’intervention était poursuivie au
-delà du terme qui lui était fixée.
Source : Compte-
rendu de la réunion du comité territorial de l’Indre du 23 janvier 2018.
Quatre ans après la constitution des premier comités territoriaux, force est de constater
que les objectifs de promotion de l’offre de service de l’association auprès de ses usagers et de
ses partenaires locaux n’ont pas été atteints. Si les comptes rendus des réunions du comité
territorial de l’Indre font l’écho de débat
s intéressants (cf. encadré sur les critères de sortie), ni
les usagers ni leurs représentants ni même les élus locaux n’y ont participé. Les comptes rendus
des réunions du comité territorial du Cher ne font principalement état que des mouvements de
person
nels et l’unique réunion du comité territorial du Loir
-et-
Cher n’a pas été renouvelée.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
La gouvernance associative des ESSMS
La vie associative de l’AIDAPHI s’organise au sein de trois instances de gouvernance
:
une assemblée générale, un conseil d’adminis
tration et un bureau.
L’assemblée générale
Au regard des statuts, sont membres de l’assemblée générale les membres actifs, à jour
de leurs cotisations, les personnes qualifiées et les membres honoraires. Par ailleurs, le
commissaire aux comptes est invité à ses réunions.
L’assemblée générale ordinaire est réunie au moins une fois par an, dans les six mois
de la clôture de l’exercice, conformément aux statuts.
Ses attributions statutaires sont
respectées. L'assemblée générale extraordinaire est réunie en tant que de besoin.
Dans le système de tarification prévu par le CASF, un budget prévisionnel (BP) et un
compte administratif (CA) doivent être établis pour chaque ESSMS.
Or, il n’entre pas dans l
es
attributions statutaires de l
’assemblée générale de l’AIDAPHI d’adopter les états financiers
relatifs à chaque ESSMS en charge de la protection de l’enfance. Au demeurant, aucune
obligation légale ou règlementaire ne l’impose.
De fait, les documents, intitulés comptes administratifs par référence aux articles
R. 314-49 à R. 314-55 du CASF, dûment établis mais non certifiés par un commissaire aux
comptes, ne sont approuvés ni par l’assemblée générale ni par aucune autre instance statutaire
de l’association. Il en est de même des rapports d’activité de chaque ESSMS prévus à l’article
R. 314-
50 du CASF. L’examen exhaustif des procès
-verbaux des réunions des différentes
instances statutaires atteste en effet que ces documents ne sont jamais approuvés par celles-ci.
Ces états financiers et rapports d’activité
pourraient pourtant être adressés aux autorités
administratives qui autorisent, habilitent ou financent ces activités après avoir été dûment
approuvés par une instance statutaire de l’association en ayant la prérogative.
Le conseil d’administration
Selon les statu
ts, le conseil d’administration est composé de douze à vingt
-quatre
membres élus à la majorité pour une durée de trois ans parmi les membres actifs à jour de leur
cotisation et les membres qualifiés. En cas de cessation de fonction d'un administrateur en cours
de mandat, le conseil a la faculté de coopter en remplacement un nouvel administrateur, qui
peut ne pas être adhérent lors de la cooptation, et pour la durée restant à courir du mandat.
En application de l’article 10 des statuts, les administrateurs n
e sont pas rémunérés.
Le conseil d'administration est seul habilité à prendre de nombreuses décisions de
gestion, notamment la nomination du directeur général sur proposition du bureau ; l'arrêté des
comptes annuels de l’association, des établissements et services sur proposition du directeur
général de l'association et du responsable financier ; la délégation de certains de ses pouvoirs à
un membre de l'association - en accord avec les délégations dévolues au directeur général - ;
l'établissement et la modification du règlement de fonctionnement de l'association.
AIDAPHI
21
Le conseil d’administration approuve chaque année, fin octobre,
les documents intitulés
« budgets prévisionnels »
14
de chaque ESSMS en charge de la protection de l’enfance pour
l’exercice à venir, validés par les directeurs d’activité concernés depuis 2017, après une
présentation de ces documents par secteur d’activité
par la directrice des finances (cf. CA du
27 octobre 2016, CA du 26 octobre 2017, CA du 25 octobre 2018).
Depuis 2017, ces réunions sont précédées de réunions au cours desquelles la directrice
des finances présente aux membres du conseil les grands axes de structuration de ces budgets
prévisionnels (cf. CA du 12 octobre 2017, CA du 11 octobre 2018). Le processus d’adoption
de ces budgets prévisionnels en deux temps constitue une bonne pratique.
Toutefois, à la lecture des comptes rendus des réunions du co
nseil d’administration, ces
différentes présentations ne donnent pas lieu à débat, ce qui démontre une faible implication de
ses membres dans la définition des orientations budgétaires.
Par ailleurs, les budgets prévisionnels ne sont ni systématiquement présentés aux
membres du conseil ni spécifiquement votés par eux. Ces documents sont, chaque année,
approuvés, globalement, à l’unanimité des membres présents ou représentés. L’approbation
distincte de chacun de ces documents, non prévue par les statuts, pourrait être une prérogative
du conseil d’administration.
Au cours de la période examinée
, aucune délibération du conseil d’administration ne
porte sur l’arrêté des comptes de chaque ESSMS. Seul un document intitulé
« compte
administratif consolidé » est ar
rêté par le conseil d’administration «
à travers un document
adressé par mail aux administrateurs et distribué en séance », non transmis à la chambre.
En revanche, le conseil d’administration valide régulièrement les projets
d’établissements et de règleme
nts de fonctionnement des ESSMS.
Recommandation n°
2 : Adapter les statuts de l’association afin d’y stipuler les
instances chargées d’approuver les budgets prévisionnels et les rapports d’activité de
chaque ESSMS, d’arrêter leurs comptes puis de les adopt
er.
Il est également proposé à l’association de modifier ses statuts afin que les documents
préparatoires aux délibérations du conseil d’administration soient communiqués à ses membres,
éventuellement sous forme électronique, dans un délai franc, à convenir, afin de laisser
suffisamment de temps à ceux-ci pour en prendre connaissance.
Le bureau
Le bureau prépare les réunions des instances statutaires et met en œuvre les décisions
du conseil d’administration. Il assiste le président.
14
Aux termes de l’article R. 314
-7 du CASF, « Le budget de l'établissement ou du service social ou
médico-social est l'acte par lequel sont prévus ses charges et ses produits annuels. Il permet de déterminer le ou
les tarifs nécessaires à l'établissement pour remplir les missions qui lui sont imparties. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Les membres du bureau
sont élus par les membres du conseil d’administration. Au 1er
janvier 2019, le bureau de l’association est composé d
u président, du vice-président, du trésorier
et de deux membres actifs.
L’impact de la dirigeance de l’association sur les établissements
L
e recours au concept de dirigeance, couramment utilisé au sein de l’AIDAPHI,
entretient une confusion entre dirigeance de droit et dirigeance salariée.
La dirigeance de droit de l’association
Les dirigeants de droit sont désignés par les statuts de l’assoc
iation pour la diriger. En
application des dispositions combinées de l’article 5 de la loi du 1
er
juillet 1901 et de l’article 3
du décret du 16 août 1901, les dirigeants de droit de l’association sont les personnes déclarées
être en charge de l’administration de l’association par son représentant légal.
La déclaration la plus récente de la liste des personnes chargées de l’administration de
l’association a été effectuée le 8 juillet 2019.
2.3.1.1
Les attributions du président
Élu
par le conseil d’administration, le président dispose d’attributions significatives
mais limitées
: selon l’article 11 des statuts, il assure l'exécution des décisions du conseil et du
bureau, ainsi que le fonctionnement régulier des instances de l'association et se porte garant du
respect des statuts ; il ouvre tous comptes bancaires et délègue sa signature au trésorier, à tout
autre membre du conseil, au directeur général, au directeur général adjoint et aux directeurs des
établissements et services ; il est compétent pour représenter l'association en justice et dans tous
les actes de la vie civile, compétence qu’il peut déléguer à un membre du conseil ou à un
directeur
; il préside les réunions de l’assemblée générale, du conseil d’administration et du
bureau.
Dès lors que les statuts de l'association stipulent que « le président représente
l'association dans tous les actes de la vie civile », il dispose des pouvoirs que le droit commun
reconnaît à tout mandataire et peut engager l'association pour tous les actes se rattachant à son
objet, quelles que soient leur nature et leur importance : représenter l'association en justice,
licencier un salarié ou signer les contrats.
Mais si les statuts prévoient aussi que, les actes les plus importants relèvent d’une autre
instance, par exemple le s
eul conseil d’administration, ce qui est le cas s’agissant de
l’AIDAPHI, ces clauses limitatives de pouvoir sont opposables aux tiers
15
.
15
Cass. 1e civ. 5-2-1991.
AIDAPHI
23
2.3.1.2
Les attributions du conseil d’administration
Au regard des compétences limitées dévolues au président, le conseil d'administration
dispose des pouvoirs les plus étendus pour la vie civile de l'association, en particulier pour faire
autoriser tous actes et opérations qui ne sont pas réservés à l’assem
blée générale par les statuts.
Le conseil d’administration dispose donc de prérogatives étendues. En application de
l’article 12 des statuts
16
, il peut les déléguer, dans une très large mesure, directement -
c’est
-à-
dire sans passer par l’intermédiation du
président -, au directeur gé
néral salarié de l’association
.
Les délégations octroyées aux dirigeants salariés de l’association
Au cours de la période examinée, ni les directeurs d’établissement du secteur de la
protection de l’enfance ni leurs adjoints ne
disposaient de délégation formelle de pouvoirs ou
de signature. Or ils signent régulièrement les rapports de fin de mesure transmis au juge. En
l’absence de délégation formelle, ces rapports sont donc signés en application d’une seule
délégation tacite. L
a Cour de cassation considère d’ailleurs qu’aucun texte n’impose qu’une
délégation de pouvoirs soit écrite
17
.
Selon la chambre,
bien qu’aucun texte n’en prévoit l’obligation, l’absence de
formalisation des délégations confiées aux directeurs d’établisseme
nt ou de service, ou leurs
adjoints, afin de signer les rapports de fin de mesure risque d’entacher leur régularité.
Ces mêmes directeurs d’établissements ou de service ne disposent donc pas non plus de
délégation formelle pour représenter l’association au
près de tiers, notamment des autorités de
tarification lors des campagnes budgétaires, ou encore engager des dépenses, en particulier
celles relatives à la sécurité des enfants dont la pr
évention des risques d’incendie.
Différentes délégations de pouvoir ont toutefois été communiquées à la chambre. Celle
de la directrice générale est datée du 1er avril 2016, date de sa prise de fonctions. Signée par le
président, elle délègue à la directrice générale de larges pouvoirs statutaires du président mais
aussi du
conseil d’administration. Elle précise aussi des délégations de signature
: à l’exception
des actes et procès-verbaux des instances statutaires et de la capacité à ester en justice, le
président délègue ainsi sa signature à la directrice générale pour les actes relatifs aux relations
de l’association avec des tiers, à l’administration du personnel et à la gestion.
La délégation de pouvoir - et donc aussi de signature -
octroie par ailleurs à la directrice
générale la possibilité de subdélégation partielle. Les subdélégations accordées à différents
directeurs de secteur d’activité de l’association sont toutes datées du 30 avril 2019, c’est
-à-dire
après l’ouverture du contrôle de la chambre et la réception du premier questionnaire. Aucune
subdélégation forme
lle antérieure au 30 avril 2019 n’a été produite.
16
L
’article 12 des statuts stipule que le fonctionnement de l’association est placé sous l’autorité d’un
directeur général, chargé de la diriger par délégation des instances
délibérantes de l’association,
de l’anim
er et
d’
administrer
l’ensemble des établissements, des services et du siège de l’ass
ociation Ses responsabilités sont
définies dans le règlement de fonctionnement et les délégations sont formalisées dans un document officiel signé
par le président et le directeur général.
17
Cass. soc., 18 nov. 2003, n° 01-43608.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
La délégation consentie à la directrice générale et les subdélégations octroyées à
différents directeurs de secteur d’activité ne font pas l’objet d’une publicité. S’agissant d’un
organisme de droit privé,
la publicité de la délégation de pouvoir ou de signature n’est pas
obligatoire (Cour de cassation, civile, Chambre sociale, 4 mai 2011, 10-11.872, Inédit),
contrairement à ce qui prévaut dans les ESSMS publics.
Les subdélégations organisent elles-mêmes la possibilité de nouvelles subdélégations
d’une partie des pouvoirs subdélégués aux directeurs d’activité «
à un ou des directeurs de
dispositifs, d’établissement et de services, sous réserve que l’autorité, les qualités et la
compétence de celui-ci ou de ceux-ci le ou les qualifient pleinement pour recevoir délégation. »
Aucune de ces nouvelles subdélégations n’a été formalisée et transmise à la chambre.
Au cours de la période examinée, le commissaire aux comptes
de l’association
ne
disposait pas des délégations et subdélégations en vigueur. En revanche, il détenait un document
récapitulatif
intitulé
« organisation
interne
–
délégations
de
pouvoirs »
établi
le
2 août 2017 et mis à jour le 14 novembre 2017 sous le sceau de l’AIDAPHI. Ce document
s’apparente
au document unique de délégation (DUD) prévu par l’article D. 312
-176-5 du
CASF auquel il fait explicitement référence
18
. Il précise la nature et l'étendue des délégations,
notamment en matière de définition et de mise en œuvre du projet stratégique de l’a
ssociation
et des projets d'établissement, de gestion et animation des ressources humaines, de gestion
budgétaire, financière et comptable et de coordination avec les institutions et intervenants
extérieurs. Toutefois, ce document n’est pas nominatif
; il ne mentionne que les fonctions. Par
ailleurs, il n’est pas signé et ne précise pas les modalités de son établissement.
Après une lecture exhaustive des comptes rendus des réunions de l’assemblée générale
et du conseil d’administration, il n’apparaît pas q
ue ces instances aient délibéré sur le DUD
19
ou la convention de délégation au directeur général.
Ce document
n’a pas fait l’objet d’une publicité, ce qui n’est d’ailleurs pas requis par
les dispositions précitées du CASF.
Il n’apparaît pas qu’il ait
été mis à jour récemment. Même
si l’article D. 312
-176-5 est muet sur ce point, une mise à jour régulière du DUD est souhaitable.
18
Aux termes de l’article
D. 312-176-5 du CASF, « Dans les établissements et services sociaux et médico-
sociaux de droit privé, mentionnés au I de l’article L. 312
-1, lorsque la personne physique ou morale gestionnaire
confie à un professionnel la direction d’un ou plusieurs établi
ssements ou services sociaux ou médico-sociaux, elle
précise par écrit, dans un document unique, les compétences et les missions confiées par délégation à ce
professionnel. ».
« Elle rend destinataires d’une copie de ce document la ou les autorités publiq
ues qui ont délivré
l’autorisation du ou des établissements ou services concernés, ainsi que le conseil de la vie sociale visé à l’article
L. 311-
6. Ce document précise la nature et l’étendue de la délégation, notamment en matière de conduite de la
définit
ion et de la mise en œuvre du projet d’établissement ou de service ; gestion et animation des ressources
humaines ; gestion budgétaire, financière et comptable en application des articles R. 314-9 à R. 314-55 ;
coordination avec les institutions et intervenants extérieurs. »
19
Son examen a été inscrit à l’ordre du jour de la réunion du conseil d’administration du 12 octobre 2017,
mais ce point n’a alors
pas été abordé « en raison du départ de certains administrateurs
» et n’a donc pas fait l’objet
d’une délibération. Ce point devait être réinscrit à l’ordre du jour de la réunion suivante ce qui n’a pas été le cas.
AIDAPHI
25
Une nécessaire distinction entre délégation de pouvoir et délégation de
signature
Les statuts de l’association ne font état que de d
élégation de pouvoirs. Or, une délégation
de pouvoirs se distingue de la simple délégation de signature. Dans le cas d’une délégation de
signature, le délégant charge simplement une personne de signer des actes en son nom et en ses
lieu et place. Le déléga
taire n’est alors qu’un mandataire
; il ne représente pas l’association. En
revanche, dans le cas d’une délégation de pouvoirs, le délégant délègue une partie de ses
pouvoirs au nom et pour le compte de l’association. Le délégataire recevant ses pouvoirs d
e
l’association, il a donc le pouvoir de la représenter, dans la limite de sa délégation.
L'absence de réglementation légale relative aux délégations de pouvoirs conduit les
administrateurs de l’association à suivre un principe général, posé par l’article
1984 du code
civil, qui consiste à affirmer qu’ils peuvent déléguer à une ou plusieurs personnes de leur choix,
le pouvoir d'accomplir, au nom de l’association, certains actes déterminés, tels que ceux
relevant de la direction générale, administrative, comptable ou financière.
Le recours à la délégation de pouvoirs permet notamment d'exonérer la responsabilité
pénale des administrateurs de droit de l’association, notamment en matière d'hygiène et de
sécurité, comme toute entreprise employant des salariés,
mais aussi, s’agissant d’ESSMS et
plus particulièrement de protection de l’enfance, en matière de sécurité des personnes
accueillies ou accompagnées. Le directeur général, délégataire, est pourvu de la compétence,
de l'autorité et des moyens nécessaires pour exercer effectivement les pouvoirs délégués ; il
dispose de l'indépendance nécessaire.
Toutefois, un tel transfert de pouvoirs entre les administrateurs de droit, déclarés à la
préfecture en application de l’article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relat
ive au contrat
d’association, et le directeur général salarié, dont le nom n’est pas l’objet de déclaration,
engendre un risque de voir ce dernier être reconnu dirigeant de fait par la juridiction compétente.
Afin de prévenir ce risque, l’association pourr
ait toiletter ses statuts et son règlement de
fonctionnement de façon à ce que des délégations de pouvoirs ne soient consenties qu’à des
administrateurs élus par l’assemblée générale puis déclarés en préfecture et que seules des
délégations de signature soient consenties, par les titulaires des délégations de pouvoir, aux
dirigeants salariés de l’association
: directeur général, directeur administratif et financier,
directeur des ressources humaines et autres directeurs opérationnels.
Les statuts ou le règ
lement de fonctionnement pourraient aussi prévoir l’impossibilité
de
subdéléguer les délégations de signature, ce qui attesterait d’un contrôle effectif de ces dernières
par les titulaires de délégation de pouvoirs : le titulaire d'une délégation de signature serait
habilité à exercer les pouvoirs du délégant, mais il ne serait pas autorisé à en disposer ; seuls
les titulaires de délégation de pouvoirs pourraient ainsi consentir des délégations de signature
aux différents responsables fonctionnels ou opérat
ionnels de l’association.
Les délégations de pouvoirs et de signature pourraient enfin préciser selon quelles
modalités les délégataires sont tenus de rendre compte, en application de l’article 1993 du code
civil, à l’assemblée générale pour les premiers,
aux administrateurs concernés, pour les seconds.
La chambre rappelle
en conséquence à l’association l’obligation d’établissement d’un
DUD conforme à la réglementation et lui recommande de sécuriser les délégations confiées aux
directeurs d’établissement de
protection de l’enfance.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Recommandation
n°
3
:
Sécuriser
les
délégations
confiées
aux
directeurs
d’établissement de protection de l’enfance.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Alors qu’elle participe à la mise en œuvre de politiques sociales majeures en région
Centre-
Val de Loire, l’AIDAPHI peine à animer sa vie associative. L’essentiel des pouvoirs de
gestion est, dans les faits, délégué au directeur général salarié. Afin de prévenir les risques
engendrés par cette situation, l’association doit veiller à sécuri
ser les délégations dévolues aux
administrateurs et aux salariés et à renforcer le contrôle de ses instances statutaires sur les
activités, les budgets prévisionnels et les comptes administratifs des établissements et services
sociaux et médico-sociaux en
charge de l’accueil et de
l’accompagnement des enfants.
L’ORGANISATION INTERNE DE L’ASSOCIATION
Une réorganisation par secteur d’activité devant permettre une
meilleure prise en charge des publics confiés
La transformation récente d’une organisation territ
oriale éclatée à une
structuration par secteurs d’activité
A l’instar de ce qu’indique le président de l’association dans le rapport d’activité 2018
,
la chambre relève que
l’AIDAPHI se caractérise par
une dispersion des sites d’activité,
composés d’une soixantaine d’établissements immatriculés au répertoire du système
informatique du répertoire des entreprises (SIREN)
20
avec, pour certains d’entre eux, des
antennes et des annexes.
Selon le président, l’
AIDAPHI porte «
le poids d’une culture liée à l’histoire
». Il
souligne à cet égard que «
l’association est le fruit de créations successives qui ont abouti à une
juxtaposition d’établissements plus qu’à une intégration dans un projet, ce qui a entraîné de
s
fonctionnements basés sur le sentiment d’une autonomie où l’association était perçue plus
comme prestataire de services que comme organe légitime de gouvernance. Dans cette vision,
l’association se devait de répondre aux aspirations des équipes dans une
singularité affirmée.
L’idée que l’association était au service des salariés des établissements (y compris pour certains
directeurs) s’est instituée dans les représentations et a bien souvent perduré. Il n’est pas inutile
de rappeler que l’objet de l’association est l’accompagnement des personnes en situation de
vulnérabilité ».
20
58 établissements actifs au 13 février 2020, plus le siège (n° SIREN 337 562 862).
AIDAPHI
27
En conséquence, comme le relève l’auditeur externe du dispositif CAERIS au
1
er
trimestre 2019 : «
l’identité associative des professionnels semble plutôt limitée, c’est plutôt
une
identité d’établissement, elle
-même en évolution, qui prime actuellement.
D’ailleurs, il est
intéressant dans le discours des professionnels d’aborder les établissements [de l’AIDAPHI]
comme l’ITEP ou des services comme l’AEP, avant tout comme des partenai
res plutôt que des
collègues de travail. ».
Ainsi,
dans une démarche amorcée en 2017 et aboutie en 2019, l’AIDAPHI est passée
d’une organisation géographique par territoire, à la mise en place de cinq secteurs d’activité
déclinant autant de politique sectorielle
: la protection de l’enfance, le médico
-social
ambulatoire, le médico-social institutionnel ITEP, le médico-social institutionnel autisme et la
cohésion sociale. Selon le président, «
pour chacun d’eux un directeur est chargé de la gestion
et de l’animation de son périmètre en s’appuyant sur les directeurs d’établissements et services
de son secteur d’activité. Ce groupe de cinq directeurs devient pour la direction générale une
organisation prioritaire pour suivre les réalisations et les orientations de chaque activité, mais,
et c’est aussi ce qui est attendu, travailler l’homogénéisation et la cohérence des mises en œuvre
des décisions et des orientations associatives transversales ».
Les décisions sont prises par trois comités placés sous l’autorit
é de la directrice générale :
- Le comité de direction (CODIR) animé par la directrice générale, se réunit tous les
quinze jours. Il est composé des fonctions supports du siège (directrice administrative et
financière, direction des ressources humaines) et
des directeurs d’activités. Présentée comme
une instance décisionnelle, elle gère l’activité de l’association dans son ensemble sur un plan
stratégique (comme par exemple les appels à projets, la gestion prévisionnelle des emplois, des
effectifs et des compétences (GPEEC) et règle les difficultés et risques divers.
-
Le comité exécutif par secteur d’activité (COMEX) se réunit une fois par trimestre. Il
est composé de la directrice générale, du directeur d’activité et de l’ensemble des directeurs
d’établissement et de quelques fonctions supports. Il est chargé de l’examen d’outils spécifiques
comme les indicateurs financiers et ressources humaines établis par chaque directeur.
-
Le comité de direction par secteur d’activité se réunit une fois par mois. Il ra
ssemble
le directeur d’activité et les directeurs d’établissements. Pour préparer cette réunion, chaque
directeur remplit une fiche par mois dans les secteurs institutionnels et des finances mais aussi
la gestion des ressources humaines et les relations avec les instances représentatives du
personnel ou encore avec les différentes autorités. Cette fiche recense également des sujets
transversaux. Le directeur d’activité procède à l’examen de chacune des fiches et anime cette
instance qui a une portée opérationnelle.
Les administrateurs de droit de l’association ne participent pas à ces comités.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Un manque d’harmonisation des pratiques et des procédures entre les
établissements de protection de l’enfance
Comme l’expose le cahier 2,
il ressort des contrôles sur place effectués par la chambre
que la prise en charge des enfants en danger gagnerait à une homogénéisation et une
mutualisation des meilleures pratiques des établissements exerçant des missions comparables
(SAEMO ou AED et CAERIS pour le placement à domicile notamment). Il a en effet été
constaté, tout particulièrement s’agissant du respect du droit des usagers et la participation des
familles aux mesures d’accompagnement, le caractère très limité de la concertation entre
établissements sur le respect des obligations prévues par le CASF. Pour illustration, chaque
établissement élabore ses propres modèles de document, à l’instar des livrets d’accueil, des
documents individuels de prise en charge, de leur avenant, des rapports circonstanciés ou encore
des courriers types adressés aux familles.
Dans le même temps, la restructuration en secteurs d’activité et sa mise en place
progressive est récente (deux ans). Si des ateliers métiers faisant participer des travailleurs
sociaux des différents établissements sont organisés depuis plusieurs années
21
, il apparaît de
l’intérêt des enfants pris en charge, mais aussi des professionnels, de poursuivre et amplifier
cette démarche de rapprochement des établissements et de leurs pratiques, au sein du secteur
d’activité.
De même, l’envergure de l’association
, avec des compétences très larges sur les
politiques sociales, lui permet de disposer en interne de viviers de compétences pouvant
bénéficier à l’ensemble des professionnels entre secteurs d’activité, qu’il serait opportun de
solliciter davantage.
De ce fait, la chambre considère que cette démarche fédératrice engagée depuis deux
ans doit être poursuivie et approfondie que ce soit en interne au secteur de la protection de
l’enfance, ou entre les différents secteurs d’activité de l’AIDAPHI, afin notamment d’améliorer
la prise en charge des enfants en danger.
Le pilotage interne
Les principales fonctions du siège social (directions générale, administrative et
financière, ressources humaines, système d’information, communication, qualité, achat, etc.)
sont pr
ésentées par l’association comme un ensemble de dix processus clés. En dépit de cette
présentation ambitieuse, mais récente et non encore aboutie, l’organisation du siège demeure
principalement fonctionnelle. Le pilotage budgétaire et financier des ESSMS est réalisé sans
véritable contrôle des instances statutaires, la démarche qualité, initiée récemment, avec des
premiers résultats encourageants, doit être consolidée et la sécurité des conditions d’accueil
matériel des enfants doit encore faire l’objet d’u
ne attention soutenue et renouvelée.
21
Pour illustration, les professionnels des établissements de
la protection de l’enfance ont organisé en
2016 une journée d’étude sur le thème « Conflits conjugaux et Parentalité : Enfant exposé et intervention
empêchée. Quelles perspectives pour l’accompagnement éducatif ? ».
AIDAPHI
29
Un pilotage budgétaire et financier des ESSMS à revoir
3.2.1.1
La présentation faite par l’AIDAPHI
Selon l’association, la
directrice administrative et financière
gère et pilote l’ensemble
des questions financières (trésorerie, paiements, contrôle de conformité et méthodes) et
administratives (travaux, assurances). Assistée d’un chef comptable et de quatre agents, elle est
chargée de l’organisation administrative des budgets prévisionnels, des comptes administratifs
et de la consolidation des comptes annuels. Elle pilote également des commissions, groupes de
travail et formations internes destinées aux directeurs dans chaque secteur d’activité.
Chaque établissement ou service de l’AIDAPHI dispose dans le domaine social ou
médico-
social d’une certaine autonomie dans son fonctionnement et adapte son intervention en
lien avec les spécificités propres à chacun des territoires. Les liens avec le siège, les modalités
de contrôle et de suivi sont assurés à travers les différentes instances non statutaires citées
précédemment et dont le directeur d’activité est le garant.
Chaque établissement et service assure une pré-gestion dans le domaine des ressources
humaines et des finances. Les données de ces deux fonctions sont ensuite transmises au siège
de l’AIDAPHI pour consolidation.
Selon la directrice administrative et financière
, les directeurs d’établissements et
services sont responsables et signataires de leurs documents budgétaires lesquels sont élaborés
en lien et sous le contrôle des services supports (comptable de référence, chef comptable,
directrice administrative et financière) puis centralisés au niveau du siège pour transmission
aux autorités de tarification après approbation globale par le conseil d’administration.
3.2.1.2
L’appréc
iation de la chambre
Ces modalités de pilotage appellent les observations suivantes :
-
nonobstant l’introduction en 2017 de la validation des budgets prévisionnels des
établissements dans le processus d’élaboration budgétaire, le directeur de l’activité
pro
tection de l’enfance n’apparait pas comme un rouage essentiel du dialogue de gestion
;
le pilotage budgétaire demeure centré sur une relation directe entre les directeurs
d’établissement et la directrice administrative et financière
;
-
aucun des budgets prévisionnels ou comptes administratifs transmis
à la chambre n’étaient
signés. Or, selon la délégation de pouvoir et de signature du 1
er
avril 2016 consentie à la
directrice générale, cette dernière est seule habilitée à signer ces actes budgétaires. Dans
l’
hypothèse où ces documents ont néanmoins été adressés directement aux autorités de
tarification par des directeurs d’établissements, il est rappelé que ceux
-ci ne disposaient,
au cours de la période sous revue, d’aucune délégation formelle à cette fin.
En conséquence, au-delà des recommandations déjà émises, la chambre invite
l’AIDAPHI à revoir l’organisation de son pilotage budgétaire et financier, en y incluant les
prérogatives des instances statutaires, les délégations consenties ainsi que, compte tenu de
l’organisation mise en place, les responsabilités du directeur d’activité.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
Une démarche qualité à consolider
3.2.2.1
La mise en place d’une démarche qualité contribuant au pilotage de
l’activité
Parallèlement à la restructuration de l’association en 2018, la mise en place d’une
démarche qualité au sein de l’association s’est imposée, selon l’association, du fait :
-
de la multiplicité des sites de l’association pesant sur son pilotage et de la néce
ssité en
découlant de structurer, homogénéiser et sécuriser les pratiques professionnelles ;
-
de la nécessité de répondre au retard pris par l’association dans l’application de la loi de
2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale sur les droits des us
agers, l’obligation de
mener des évaluations internes et externes, etc. ;
-
les obligations nouvelles faites aux employeurs (par exemple mise en place du document
unique d’évaluation des risques (DUER)
;
Concrètement, depuis 2018, l’AIDAPHI fait appel à des
prestataires extérieurs
intervenant plusieurs jours chaque mois pour initier et faire vivre cette démarche.
Dans ce cadre, la chambre a pu s’assurer
:
-
du suivi des échéances relatives aux évaluations internes et externes et des projets de
service ;
-
de la
mise en place d’outils de suivi d’activité et notamment
:
o
de tableaux de bord
pour permettre une remontée d’informations mensuelle
des établissements au directeur d’activité et trimestrielle vers la directrice
générale ;
o
de l’organisation de réunions mensuelle des directeurs d’établissement avec
le directeur d’activité et trimestrielle avec la directrice générale afin de faire
le point sur l’activité de chaque établissement et de l’association en général.
-
du travail en cours d’élaboration pour permettre, vi
a des fiches de recueil, une remontée
d’information de la part des professionnels ainsi que des personnes accompagnées (y
compris de leurs familles).
Sur ces différents points, l’AIDAPHI a pris conscience des enjeux liés au pilotage d’une
association de so
n envergure et s’est organisée récemment pour y répondre en se dotant
progressivement des outils nécessaires à cette fin. L
’association
est invitée à poursuivre le
déploiement de cette démarche.
La quasi-totalité des établissements
du secteur d’activité de
la protection de l’enfance
ont renseigné les
tableaux de bord d’activité
en 2018. Toutefois, les informations relatives au
CAERIS n
’étaient
complétées que pour quatre mois. Il apparaît dès lors nécessaire de rappeler
aux directeurs d’établissement de
renseigner systématiquement ce tableau de bord permettant
au directeur d’activité de piloter de manière globale son secteur.
En outre,
le processus de remontée d’informations s’arrête à l’information trimestrielle
de la directrice générale. Ces informations sensibles devraient parvenir au bureau, voire au
conseil d’administration de l’association.
AIDAPHI
31
3.2.2.2
L’exploitation inégale des questionnaires de satisfaction
À
l’exception du dispositif CAERIS et du SAEMO 45, les établissements visités ont
mis en place ou exploitent un questionnaire de satisfaction qui est systématiquement adressé à
tous les détenteurs de l’autorité parentale au terme des mesures éducatives. Cet outil contribue
positivement au pilotage des établissements et de leur activité.
Chaque établissement ayant effectué cette démarche a élaboré son propre modèle de
questionnaire. Il apparaît dès lors opportun qu’un modèle de questionnaire de satisfaction
unique soit élaboré en concertation entre les établissements, reprenant les questions les plus
pertinentes de chaque modèle employé.
En outre, seul le
rapport d’activité du SAEMO 36
fait état des résultats des
questionnaires de satisfaction
22
. Ce document adressé chaque année au département financeur
lui permet de connaître l’activité annuelle de son op
érateur. Il paraît nécessaire que chaque
service fasse état dans son rapport d’activité annuel des résultats de ces consultations.
En conséquence,
l’ensemble des établissements de la protection de l’enfance
est invité
à adresser systématiquement des questionnaires de satisfaction, à les exploiter et enfin à en
publier les résultats dans leurs rapports d’activité annuels. Une synthèse globale portant sur
l’ensemble du secteur d’activité de la protection de l’enfance app
araît de même nécessaire, afin
de piloter l’activité et d’informer les parties prenantes, conseil d’administration, prescripteurs
et financeurs.
Un suivi insuffisant de l’obligation de garantir la sécurité des mineurs
accueillis dans les maisons d'enfants à caractère social
Le contrôle a été centré sur les établissements hébergeant des mineurs, à savoir les deux
maisons d'enfants à caractère social (MECS) du dispositif CAERIS situés dans le département
du Loiret.
L’article L. 312
-1 du CASF impose aux ESSMS
de s’organiser «
[…] de manière à
garantir la sécurité de chacun des mineurs ou des majeurs de moins de vingt et un ans qui y sont
accueillis ». Cette garantie de sécurité dépasse les obligations précises imposées aux
établissements recevant du public (ERP
), telles que ressortant du code de l’habitation et de la
construction. Elle impose notamment aux ESSMS de mettre en place des procédures pour gérer
les événements graves affectant la sécurité des personnes accompagnées.
22
Pour illustration, le rapport d’activ
ité 2018 du SAEMO 36 indique que «
sur l’année 2018, 315
questionnaires de satisfaction ont été adressés : 66 dans le cadre d’une mesure d’AED et 249 concernant une
mesure d’AEMO. Sur ces 315 questionnaires, 48 ont été retournés par les usagers soit 15,24
% de réponses
(15,22 % en 2017 et 18,08 % en 2016). Sur ces 48 questionnaires retournés 31 sont restés anonymes. 20 réponses
concernent une mesure AED et 28 une mesure AEMO. Dans l’ensemble, les réponses sont positives en ce qui
concerne les relations avec le service :
40 sur 48 estiment qu’ils ont été suffisamment informés du déroulement de la mesure ;
43 sur 48 jugent leur accueil par le service satisfaisant ;
43 sur 48 que les rendez-vous ont été fixés avec leur accord et que leur disponibilité a été prise
en compte ;
38 sur 48 estiment que la mesure les a aidés ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
Sur ce dernier point, l’AIDAPHI a,
dans le cadre de la démarche qualité précitée, initié
une procédure de détection et de traitement des situations de maltraitance, y compris
institutionnelle et de gestion des événements indésirables, susceptibles de déclencher une
cellule de crise. Plusieurs fiches et tableaux de bord de suivi ont ainsi été communiqués
23
.
Au-delà de ce cadrage - très positif - des événements graves, la chambre a porté une
attention particulière à la sécurité des deux MECS du dispositif CAERIS qu’elle a visitées,
hébergeant au maximum six mineurs chacune
selon l’association
.
3.2.3.1
La sécurité des mineurs accueillis dans l’établissement situé dans la
commune de Yèvre-la-ville (Rougemont)
Un courrier du maire
adressé à l’AIDAPHI en date du 2 octobre 2016
indique que la
commission de sécurité, chargée de déterminer le niveau de sécurité général, a émis un avis
défavorable à la poursuite de l’exploitation de cet établissement non déclaré comme ERP avec
locaux de sommeil.
À
l’issue de la visite effectuée le 26 septembre 2016, la
commission de sécurité relevait
en effet notamment que :
«
[…]
en cas d'incendie dans une chambre, les fumées et les gaz chauds pourront se
propager rapidement d'une chambre à l'autre et d'une chambre à la circulation. Si les occupants
ne sont pas en mesure d'évacuer rapidement, ils pourront être piégés dans leur chambre ».
« Les membres de la Commission de Sécurité de l'Arrondissement de Pithiviers ont
constaté l'absence de système de sécurité incendie de catégorie A. Seuls des détecteurs
autonomes avertisseurs de fumées sont installés dans les circulations. Si la présence de
détecteurs autonomes avertisseurs de fumées permettra d'alerter rapidement les occupants et le
personnel chargé de la surveillance de l'établissement de la présence de fumées dans les
circulations, il n'existe pas d'alarme permettant d'avertir rapidement les occupants les plus
éloignés. Toutefois, la configuration du bâtiment reste simple. Il conviendra d'installer
rapidement un système de sécurité incendie de catégorie A qui, outre la détection automatique
d'incendie, permettra la diffusion immédiate de l'alarme dans tout l'établissement
[…]
»
«
[…]
l'exploitant indique avoir fait contrôler les installations électriques par un
technicien compétent en mars 2015. Le rapport n'a toutefois pas été présenté à la commission
de sécurité. De plus, aucune vérification n'a été effectuée depuis, alors que la fréquence des
vérifications est d’
un an. Les membres de la Commission de Sécurité de l'Arrondissement de
Pithiviers rappellent à l'exploitant qu'un mauvais état des installations électriques est une source
d'éclosion d'un incendie ».
23
-
Fiche d’évènement indésirable (FEI) ;
- Procédure de gestion des évènements indésirables (EI) ;
-
Fiche de signalement d’un évènement indésirable grave (EIG) servant à informer les autorité
s.
AIDAPHI
33
Le maire précise en conséquence dans son courrier que :
« Comme nous nous en sommes encore entretenus téléphoniquement vendredi
30 septembre, dans la mesure où des travaux non négligeables doivent être entrepris et que leur
réalisation demandera nécessairement du temps, il n'est pas envisageable de poursuivre en l'état
l'exploitation de cet établissement. Aussi, j'ai pris bonne note de votre décision de déplacer, dès
le 30 septembre, dans un autre bâtiment de votre établissement deux jeunes afin de faire passer
son effectif de 8 à 6 et de vous situer ainsi sous le seuil des ERP.
Comme je m'en suis entretenu avec le SDIS, cette solution va à la fois permettre à votre
établissement de poursuivre sa mission en toute légalité et vous donner du temps pour la
réalisation des travaux dont vous m'avez assuré qu'ils seraient entrepris dans les meilleurs
délais ».
Selon l’AIDAPHI, une réunion avec les services départementaux aur
ait été sollicitée
dès le 27 septembre en urgence pour évoquer la situation et la mise en œuvre des mesures
prioritaires. Cette réunion se serait tenue le 25 octobre 2016 et le département n’aurait accepté
aucun investissement, demandant la transformation
de l’établissement.
L’AIDAPHI aurait alors déposé, dans le projet de budget pour 2017, une demande
d’investissement de 38
000 € refusée par le département au motif qu’un plan pluriannuel
d’investissement était attendu.
Par la suite, l’AIDAPHI aurait deman
dé, au cours du premier semestre 2018, à une
architecte de réaliser une étude de faisabilité pour envisager le relogement des enfants des
MECS au sein des locaux de l’ITEP de Pithiviers (propriété de l’association). Le coût du projet,
établi en mai 2020, s
’établirait à plus de 782
000 € TTC hors aménagement extérieur, alors que
la capacité d’investissement susceptible d’être engagée pour cet
établissement serait de
500 000
€ selon l’association. Depuis lors, l’AIDAPHI indique poursuivre ses recherches d’une
solution pérenne de relogement pour cette MECS.
Ainsi, face aux risques relevés par la commission de sécurité, l’action de l’AIDAPHI a
consisté à diminuer le nombre de jeunes accueillis afin de ne plus relever de la règlementation
s’appliquant aux ERP, en
indiquant que des travaux seraient entrepris dans les meilleurs délais.
Elle a ensuite engagé des démarches pour héberger les enfants dans de nouveaux locaux.
La chambre a, au regard de ces éléments, demandé à ce que lui soit communiquée, la
liste des tr
avaux effectués et justificatifs s’y référant. En retour, le contrôle des installations
électriques réalisé en décembre 2015 lui a été transmis
24
ainsi qu’un
devis de décembre 2016 et
une facture de septembre 2017 relatifs à la mise en conformité des installations électriques du
site et la pose de détecteurs de fumées. Une facture
d’entretien de la chaudière
datant de deux
ans (septembre 2017) était également jointe.
24
Celui-
ci émettant un avis non satisfaisant s’agissant de la conformité des installations électriques aux
normes les concernant et une dizaine de non-conformités (par exemple des prises de courant à remettre en état du
fait de « dégradations mécaniques »).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
Plus de quatre ans après l’avis défavorable de la commission de sécurité, et sans qu’une
solution de court terme se dégage pour le relogement des enfants pris en charge, aucun
document complémentaire n’a été transmis permettant d’attester que les risques relevés par la
commission de sécurité en 2016 ont été levés. Il paraît dès lors opportun q
u’
a minima
, un
contrôle des installations électriques, de la chaudière et de la sécurité incendie globale de
l’établissement soit mené, afin de s’assurer que la sécurité des mineurs accueillis est garantie.
3.2.3.2
La sécurité des enfants accueillis dans l’établi
ssement situé dans la
commune de Bouzonville
Afin d’attester que la sécurité des jeunes hébergés est garantie, le directeur du
CAERIS
indique dans un message électronique du 2 décembre 2019
qu’«
une commission de sécurité
est passée (maire + pompiers) le
17 décembre 2018. Elle a validé l’accueil et l’hébergement
pour les deux unités. Nous n’avons toujours pas reçu de courrier de la mairie de Bouzonville
-
aux-Bois malgré des relances téléphoniques. Lors de la visite, le « chef » pompier ne comprenait
pas le sens de cette dernière puisque nous étions sous le seuil ERP ». A ce message étaient joints
un
avis d’échéance
de novembre 2018 pour le contrat d’entretien de la chaudière et une facture
de mai 2016 relative à des détecteurs de fumée.
Le classement
d’un établissement en ERP ou non n’a aucune influence sur la nécessité,
rappelée si nécessaire par le CASF, de garantir la sécurité des mineurs hébergés. À cet égard,
la chambre relève qu’
aucun document ne lui a été transmis permettant de confirmer que
l’établiss
ement respecte cette obligation. En particulier, outre le procès-verbal non transmis de
la commission de sécurité évoqué, aucun contrôle de la conformité des installations électrique
ne paraît avoir été réalisé.
Recommandation n° 4 : Garantir la sécurité des mineurs accueillis au regard du risque
incendie dans les MECS de Bouzonville et de Rougemont.
Le respect des dispositions du code de la commande publique
À
l’instar de nombreuses associations du secteur de la protection de l’enfance
,
personnes morales d
e droit privé, l’AIDAPHI ne met pas en œuvre les dispositions du code de
la commande publique pour réaliser ses propres achats,
de l’ordre de 0,45
M€ par an,
même si
elle se révèle soucieuse de mettre en concurrence ses prestataires et fournisseurs.
Afin d
e savoir si l’AIDAPHI est ou non soumise à ce code, il convient, conformément
à l'article L. 1211-1 du code de la commande publique
25
, d'apprécier si elle pourrait être
qualifiée de pouvoir adjudicateur par la juridiction administrative, seule compétente.
25
Les dispositions de l’article L. 1211
-
1 du code de la commande publique reprennent celles de l’article
3 de l’ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non
soumises au code des marchés public
s et de l’article 10 de l’ordonnance n° 2015
-899 du 23 juillet 2015 relative
aux marchés publics, ratifiée par l'article 39 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016.
AIDAPHI
35
À cette fin, il convient de vérifier si elle a été créée pour satisfaire spécifiquement des
besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel et commercial et si elle remplit
une des trois conditions suivantes : ses activités sont financées majoritairement par un pouvoir
adjudicateur ; leur organe d'administration, de direction ou de surveillance est composé de
membres dont plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur ; leur gestion est
soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur.
Une association créée pour satisfaire des besoins d'intérêt général ayant un
caractère autre qu'industriel et commercial
La notion d'intérêt général telle qu'utilisée pour qualifier une entité de pouvoir
adjudicateur est interprétée largement par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). En
l'espèce, l’AIDAPHI, association loi de 1901, personne morale de droit privé à but non lucratif,
vise, non seulement par son objet mais aussi par ses pratiques, uniquement à satisfaire les
besoins sanitaires et médico-sociaux de la population. Il semble dès lors difficile de considérer
que leur activité ne constituerait pas une activité d'intérêt général.
En outre, pour apprécier si des activités d'intérêt général poursuivent un but autre
qu'industriel ou commercial, la CJUE se fonde sur un faisceau d'indices liés aux circonstances
ayant présidé à la création de l'entité et aux conditions dans lesquelles celle-ci exerce son
activité. Parmi ce faisceau d’indices, les circonstances de la création de l’AIDAPH
I déjà
évoquées
supra
et le caractère négligeable de ses ressources tirées d’activités industrielles et
commerciales doivent être pris en considération.
Selon l’article 14 des statuts, les ressources de l'association sont constituées par les
cotisations de ses membres, les subventions diverses, les dons et legs consentis dans un but
concordant avec les objectifs de l'association, le remboursement de l'État, des collectivités
locales ou des autres personnes morales de droit public, au titre des services qui leur seraient
rendus, les intérêts et revenus des biens et valeurs qu'elle possède, du produit des ventes ou
prestations fournies par l'association, les sommes que l'association peut régulièrement recevoir
en rémunération, subventions ou remboursements de ses activités, notamment les missions des
établissements ou services, et, d'une manière générale, toute ressource non interdite par la loi.
En l'espèce
l’AIDAPHI dont les produits commerciaux
- ressources tirées de la location
de salles et de l’activité de
s établissements et services d'aide par le travail (ESAT)
–
représentent
moins de 5
% de l’ensemble de ses produits
, peut être considérée comme satisfaisant un but
d'intérêt général autre qu'industriel ou commercial.
Ces ordonnances reprennent elles même les termes de l'article 1er, sous b), deuxième alinéa, des directives
92/50/CEE, 93/36/CEE et 93/37/CEE portant coordination des procédures de passation des marchés publics de
services, des marchés publics de fournitures et des marchés publics de travaux selon lesquelles doit être compris
comme « organisme de droit public » toute entité créée pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général
ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial (premier tiret), doté de la personnalité juridique (deuxième
tiret) et dont soit l'activité est financée majoritairement par l'État, les collectivités territoriales ou d'autres
organismes de droit public, soit la gestion est soumise à un contrôle par ces derniers, soit l'organe d'administration,
de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié est désignée par l'État, les
collectivités
territoriales ou d'autres organismes de droit public (troisième tiret).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Une association soumise aux contrôles de pouvoirs adjudicateurs
Le contrôle de la gestion
de l’association par
des pouvoirs adjudicateurs doit créer une
dépendance à l'égard des pouvoirs publics équivalente à celle qui existe lorsque l'un des deux
autres critères alternatifs posés par l'article L. 1211-1 du code de la commande publique est
rempli, -
ce qui n’est pas le cas s’agissant de l’AIDAPHI
- à savoir le financement provenant
majoritairement des pouvoirs publics ou la nomination par ces derniers de plus de la moitié des
membres composant les organes dirigeants
26
. Le contrôle de la gestion requis se caractérise par
la capacité d’influencer les décisions de l’
organisme concerné.
En
l’
occurrence
, le respect par l’AIDAPHI, gestionnaire d'ESSMS dans le secteur de
la protection de l’enfance, de r
ègles budgétaires et comptables très détaillées est susceptible de
caractériser un contrôle de l'autorité de tarification. Celle-ci peut demander la modification des
budgets prévisionnels dans le cadre de la procédure contradictoire organisée par les articles
R. 314-49 à R. 314-55 du CASF. L'article L. 314-7 prévoit par ailleurs que les programmes
d'investissement et leurs plans de financement, les emprunts dont la durée est supérieure à un
an, ainsi que les prévisions de charges et de produits d'exploitation permettant de déterminer
les tarifs des prestations prises en charge par les départements, doivent être approuvés au
préalable par l'autorité de tarification.
Ces prérogatives pourraient être analysées par la juridiction administrative,
conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, comme constituant un contrôle au sens
du b) du 2° de l'article L. 1211-1 du code de la commande publique.
En effet, les contrôles des départements, autorités de tarification, se caractérisent
chacun par une capacité effective à influencer les décisions de l'AIDAPHI en ce qui concerne
ces établissements et services en charge de la protection de l’enfance (cf.
infra
§ sur la dualité
comptable). Ce contrôle est actif tant sur l’activité que sur les questions financières même s’il
pourrait être renforcé s’agissant du respect des droits des usagers.
Il
en résulte qu’au moins un des trois critères
posés par l'article L. 1211-1 du code
précité est rempli
: la soumission au contrôle d’au moins un pouvoir adjudicateur.
La prévention des risques de contentieux relatifs à la commande publique
Dès lors, pour les achats réalisés pour ou par chaque ESSMS du secteur de la protection
de l’enfance, l’AIDAPHI encourt le risque d’être qualifiée de pouvoir adjudicateur par la
juridict
ion administrative, dans l’hypothèse où celle
-
ci serait saisie par un justiciable s’estimant
lésé par l’attribution d’un marché à un tiers en méconnaissance des trois principes
fondamentaux de la commande publique : la liberté d'accès à cette dernière, l'égalité de
traitement des candidats et la transparence des procédures.
En revanche, l’association apparaît moins courir le risque d’être soumise à ce code pour
les achats concernant ses activités non contrôlées par un pouvoir adjudicateur.
26
CJCE, 1er février 2001, Arrêt de la Cour, Commission des Communautés européennes contre
République française,
aff. C-237/99, § 49
: La Cour reprend les conclusions de l’avocat général sur ce point.
AIDAPHI
37
Afin de prévenir
les risques auxquels l’exposent les achats afférents à ses différents
ESSMS en charge de la protection de l’enfance
, il est recommandé
à l’association de respecter
le code de la commande publique pour les organiser.
Recommandation n° 5 : Respecter le code de la commande publique pour améliorer la
gestion des achats afférents aux ESSMS en charge de la protection de l’enfance.
Conséquemment, l’association pourrait être amenée à organiser la publicité des
délégations de pouvoirs ou de signature consenties aux administrateurs et aux salariés en charge
des achats et des approvisionnements.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’AIDAPHI s’est récemment réorganisée
de façon à affermir son identité associative et
dépasser le seul rattachement des salariés à un établissement. La chambre confirme le bien-
fondé de cette restructuration et appelle à renforcer ce rapprochement entre établissements -
en harmonisant les pratiques -
afin d’améliorer la prise en charge des publics accompagnés.
Cette restructuration
s’est
suivi
de la mise en place d’une démarche qualité et d’outils
de pilotage pertinents, dont la mise en œuvre doit se poursuivre.
En revanche
, le pilotage budgétaire et financier des ESSMS mériterait d’être repensé,
notamment en renforçant les rôles du
conseil d’administration
et
du directeur d’activité
au sein
du processus de prise de décision. La gestion de
s achats de l’association pourrait de même être
sécurisée en s’appuyant sur le formalisme du code
de la commande publique.
Enfin,
l’association ne
prend pas suffisamment en compte le risque incendie au sein des
deux maisons d'enfants à caractère social
qu’elle gère
.
LA SITUATION FINANCIÈRE
L’AIDAPHI, en tant qu’association gestionnaire d’ESSMS, est
confrontée aux contraintes de la dualité comptable
L’AIDAPHI, en tant qu’association, d’une part, et gestionnaire d’ESSMS, d’autre part,
est confrontée à une dualité comptable. En effet, en tant qu’association, elle doit présenter ses
comptes annuels consolidés conformément au règlement n°1999-01 du 16 février 1999 édicté
par l’autorité des normes comptables. En tant que gestionnaire d’ESSMS, elle est également
soumise aux règles budgétaires, comptables et financières du CASF et doit tenir une
comptabilité distincte pour chacun de ses établissements, selon
l’instruction budgétaire et
comptable M22bis.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
Ê
tre gestionnaire d’ESSMS impose ainsi à l’AIDAPHI de suivre la procédure
budgétaire organisée par le CASF. Or, dans ce cadre, l’association subit des délais de fixation
des prix de journée par les autorités de tarification excessivement tardifs. Alors que
l’association adresse, conformément au CASF, ses propositions budgétaires avant le 31 octobre
de l’année
N-
1, l’enveloppe budgétaire de l’année N est négociée, selon l’AIDAPHI, avec les
autorités de tarification au mieux aux alentours du mois de mai
ou de juin de l’année en cours,
au pire au cours du dernier trimestre de l’année N et arrêtée parfois lors de l’année N+1
27.
.
En conséquence :
-
les nouveaux moyens sont accordés alors que l’exercice est largement en
cours voire clos,
ce qui ne permet pas d’apporter sur l’exercice les mesures correctives nécessaires ;
-
cette situation entraîne la réalisation de dépenses par les établissements concernés qui ne
seront pas toujours toutes autorisées, les départements en refusant certaines
28
.
Source : Cour des comptes
Cette dualité pose également des difficultés à l’AIDAPHI en tant qu’employeur comme
le montre la divergence entre les tarificateurs
29
s’agissant de l’utilisation du crédit d'impôt sur
la taxe sur les salaires (CITS). Ainsi, fin 2018, plus de 1,7
M€
(plus de 462 000 euros pour le
secteur de la protection de l’enfance) ne sont pas utilisés et demeurent en fonds dédiés.
27
L’AIDAPHI cite pour exemple l’arrêté du prix de journée 2019
du SAEMO de Blois pris par le département du
Loir-et-Cher
le 18 décembre 2019 et communiqué à l’AIDAPHI en ja
nvier 2020 avec effet rétroactif au 1
er
décembre 2019. De
même, l’enveloppe budgétaire 2019 du DAPAD (CAERIS) n’est toujours pas finalisée début 2020. Le fonctionnement et les
moyens accordés pour ce nouveau dispositif (mis en place en août 2018) étaient t
oujours en négociation alors que l’exercice
budgétaire 2019 était clos.
28
Exemple du CAERIS, dont le montant cumulé des charges refusées par le département du Loiret au
31 décembre
2018 s’élèvent à 1
532 968,13 €.
29
ARS, cohésion sociale, PJJ et les différents départements.
AIDAPHI
39
Au regard des difficultés évoquées s’agissant notamment du caractère tardif du dialogue
budgétaire avec les départements, et afin de gagner en visibilité via la pluri-annualisation, il
paraît opportun
que l’AIDAPHI engage des discussions avec les départements pour évoluer
vers la conclusion de contrats pluriannuels
d’objectifs et de moyens (CPOM)
30
pour les
établissements du secteur de la protection de l’enfance, à l’instar de celui qui a été conclu avec
l’ARS en 2015.
Le déficit structurel du secteur de la protection de l’enfance pèse sur
l’équilibre financier de l’association et requiert des actio
ns correctives
Les résultats consolidés de l’association témoignent de la fragilité de son
équilibre financier
L’AIDAPHI présente une situation financière fragile, ses soldes intermédiaires de
gestion se dégradent et deviennent négatifs en 2018 comme le montre le tableau reproduit en
annexe 2
. L’excédent brut d’exploitation (EBE) de l’association chute fortement depuis 2016
pour devenir négatif en 2018 passant de 480 439 € en 2016 à
-
794 606 € en 2018 faisant
apparaître un déséquilibre financier de son activité.
Après reprise des résultats N-2 des ESSMS (article R. 314-51 du CASF), le résultat
consolidé des exercices passe de 185
446 € en 2016 à
- 180
869 € en 2018.
Évolution
du résultat de l’exercice consolidé
En euros
2016
2017
2018
Total des produits
59 184 174
64 236 764
65 619 254
Total des charges
59 031 841
64 081 353
65 881 910
RÉSULTAT DE L'EXERCICE AVANT N-2
152 333
155 411
-262 656
+ REPRISE D'EXCEDENT CONSOLIDE N-2
884 188
119 001
107 364
- REPRISE DEFICITAIRE CONSOLIDE N-2
851 075
702 079
25 577
RÉSULTAT DE L'EXERCICE APRÈS N-2
185 446
-427 667
-180 869
Source
: CRC d’après les
comptes
de résultats consolidés 2016 à 2018 de l’AIDAPHI
30
La pluri annualité budgétaire consiste à trouver un accord entre associations gestionnaires et autorités
de tarification sur les objectifs à atteindre pour plusieurs années, sur les moyens à affecter aux structures (le budget
pluriannuel) et leurs modalités de révision pour chacune des années couvertes. Cette pluri annualité est
conditionnée à la conclusion d’un CPOM tel que prévu par l’article L
. 313-11 du CASF. Pour les établissements
de protection de l’enfance, cette contrac
tualisation pluriannuelle avec le président du conseil départemental est
prévue par l’article L
. 313-11-1 du CASF, mais demeure facultative, contrairement par exemple aux établissement
d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) pour lesquels la conclusion des CPOM, prévus à
l’article L.
313-12 IV
ter du CASF, est obligatoire d’ici le 31 décembre 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Certains secteurs d’activité génèrent des excédents comme le secteur ambulatoire,
d’autres, des déficits, comme
celui
de l’autisme (déficit de l’ordre d’1 M€ depuis 2017) et dans
une moindre mesure celui de la protection de l’enfance.
Les résultats par se
cteur d’activité
ÉTABLISSEMENTS
En euros
RÉSULTAT 2016
RÉSULTAT 2017
RÉSULTAT 2018
AVANT
REPRISE
N-2
APRÈS
REPRISE
N-2
(à affecter
en N+2)
AVANT
REPRISE
N-2
APRÈS
REPRISE N-2
(à affecter en
N+2)
AVANT
REPRISE
N-2
APRÈS
REPRISE
N-2
(à affecter en
N+2)
SECTEURS D'ACTIVITÉS
Protection de l'enfance
-96 691
-43 655
-294 408
-313 385
-246 379
-164 592
Ambulatoire
482 482
983 314
925 449
925 449
969 331
969 331
Ditep
427 281
582 412
331 570
331 569,98
155 066
155 066
Autisme
-266 266
-942 152
-1 060 953
-1 060 953
-986 740
-986 740
Cohésion sociale
-333 128
-333 128
966 154
402 053
-33 477
-33 477
Sous total secteurs d'activités
213 679
246 792
867 812
284 734
-142 198
-60 411
ASSOCIATION-SIÈGE
-61 346
-61 346
-712 401
-712 401
-120 458
-120 458
TOTAL ASSOCIATION
152 333
185 446
155 411
-427 667
-262 656
-180 869
Source
: CRC d’après tableaux «
résultats tous secteurs
» transmis par l’AIDAPHI.
Les taux d’activité et les coûts disparates du secteur de la protection de
l’enfance et son déficit structurel nécessitent l’adoption d’actions correctives
4.2.2.1
Une disparité des taux d’activité des établissements
Le financement des ESSMS de la protection de
l’enfance s’appuie sur une activité
prévisionnelle calculée en fonction du nombre de mesures autorisées par les autorités
prescriptrices (départements et autorité judiciaire), divisé par le nombre d’équivalents temps
plein (ETP), également autorisés par ces autorités. Ce chiffre permettant de déterminer le
nombre de mesures par ETP que l’on multiplie par 365 jours pour obtenir l’activité
prévisionnelle des établissements. L’activité des établissements et services du secteur de la
protection de l’enfance s’é
value par « journée réalisée » pour les SAEMO, le SAEP et le
CAERIS et par « mesure
» pour les SIE et le SRP. Le détail de l’activité de chaque
établissement
31
est reproduit en annexe 3.
L’activité prévisionnelle des SAEMO a été dépassée en 2016 et 2017. En
2018, une
sous-
activité globale est relevée, due principalement au SAEMO 45 (taux d’activité de 95,5
%
en 2018, cf. annexe 3).
31
À noter s’agissant du SAEMO 36 que l’activité prévisionnelle 2018 indiquée n’est pas celle autorisée
par arrêté (cf. point 3.2.2.4 du cahier 2).
AIDAPHI
41
L’activité cumulée des
SAEMO
ACTIVITÉ
2016
2017
2018
Activité prévisionnelle
878 187 journées
888 753 journées
890 053 journées
Activité réalisée (a)
900 549 journées
899 242 journées
876 185 journées
Écart en nombre de journées
vis-à-
vis de l’activité prévue
+ 22 362 journées
+ 10 489 journées
- 13 868 journées
Taux d’activité
102,55 %
101,18 %
98,44 %
Source : CRC
d’après
les rapports d’activité des SAEMO de 2016 à 2018 et les arrêtés de tarification
Graphique n°2 : Journées réalisées par les SAEMO de 2014 à 2018
Source :
Rapport d’activité AIDAPHI 2018
Le SAEP était en sous-activité en 2016. Il a réalisé son activité prévisionnelle en 2017
et 2018 à la suite de la modification de la prise en compte du nombre de journées intervenues
en 2017.
Les structures d’hébergement CAERIS et de la Ferme aux Bois étaient en sous
-activité
en 2016 (93 % pour le CAERIS), puis e
n suractivité en 2017 et 2018 avant que n’intervienne
le changement de périmètre de l’établissement en août 2018. De septembre à décembre 2018,
le nouveau dispositif CAERIS réalise son activité prévisionnelle.
S’agissant des SIE, l’activité est fortement v
ariable selon les exercices. Elle atteint ainsi
100 % en 2016 pour le SIE 45-41-28 puis 90 % en 2017
32.
Pour le SIE 18-
36, l’activité évolue
de 95 % en 2016 à 102 % en 2018.
Enfin, l’activité du SRP est également fortement variable selon les exercices, cel
le-ci
atteignant 83 % de réalisation par rapport au prévisionnel en 2016 puis 100 % en 2017 et 92 %
en 2018.
32
L’activité du service est interdépartementale. Elle se répartissait entre le Loiret, le Loir et Cher et l’Eure
et Loir jusqu’en 2017. A cette date, le SIE a été informé que la PJJ avait décidé de transférer les mesures exercées
par le SIE28 à ses propres unités éducatives, ce qui a impliqué sa fermeture.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
4.2.2.2
Des écarts récurrents entre le prix de journée arrêté par l’autorité de
tarification et le coût de journée calculé
Les établissements et services
du secteur de la protection de l’enfance sont soumis à la
tarification. Selon les établissements et services, elle s’effectue
:
-
soit par paiement mensuel sur la base d’un tarif journalier, le prix de journée étant défini
annuellement dans le cadre de la tarification (cas des SAEMO 18, 36 et 41) ;
-
soit sous la forme d’une dotation globalisée révisée annuellement dans le cadre également
de la procédure habituelle de tarification (cas du SAEMO 45, SAEP, CAERIS, SIE et
SRP).
Les prix de journée des établisseme
nts du secteur de la protection de l’enfance sont
conformes aux dispositions du CASF et notamment aux articles R. 314- 34 et R. 314-35
33.
.
Le tableau reproduit en annexe 4
montre l’écart existant entre le prix de journée fixé
par le tarificateur et le coût réel de la prise en charge tel que calculé sur la base des charges
d’exploitation
ressortant des comptes administratifs des établissements. Le prix de journée fixé
par le tarificateur peut en effet varier fortement, comme le montre l’exemple du SAEMO 41
p
our lequel le prix de journée arrêté était de 5,31 € en 2016 puis de 10,93 € en 2017 et de 8 €
en 2018. L’écart entre le prix de journée arrêté et le coût réel de prise en charge pour ce même
établissement était de près de -
4 € en 2016, 1,61 € en 2017 et
-
1,58 € en 2018.
L’écart entre le prix de journ
ée et le coût sera résorbé mais seulement dans la mesure
où toutes les dépenses effectuées seront validées
a posteriori
par le financeur. En outre, la
régularisation n’interviendra qu’en N+2. Pendant ce délai
, les écarts provoquent des déficits qui
pèsent sur les résultats et la trésorerie
globale de l’association.
4.2.2.3
Des résultats du secteur de la protection de l’enfance structurellement
déficitaires du fait du CAERIS et des SIE
Le secteur d’activité de la protection de l’enfance présente un déficit global sur les trois
exercices après reprise des résultats N-2 (- 43
000 €
en 2016, - 313
000 € en 2017,
- 164
000 €
en 2018).
33
Calcul du prix de journée :
Étape 1
: Total des charges retenues par l’autorité de tarification –
produits en atténuation = dépenses
nettes autorisées (+/-) Reprise du résultat N-2 = Total des dépenses prises en compte pour le calcul.
Étape 2 : Prix de journée = Total des dépenses prises en compte pour le calcul / Nombre de journées
prévisionnelles.
AIDAPHI
43
Les résultats de secteur de la protection de
l’enfance après reprise
des résultats N-2
En euros
2016
2017
2018
Résultat de l’exercice
SAEMO 18
64 594
48 504
95 197
Résultat de l’exercice
SAEMO 36
154 131
44 660
33 807
Résultat de l’exercice
SAEMO 41
-478
35 204
10 046
Résultat de l’exercice
SAEMO 45
22 792
-78 608
8 128
RÉSULTAT DE L'EXERCICE SAEMO (1)
241 038
49 759
147 178
Résultat de l’exercice (sept
-déc pour 2018)
Dispositif CAERIS
-
-
-114 578
Résultat de l’exercice (janv
-août pour 2018)
CAERIS ASE
-257 895
-133 958
-111 641
Résultat de l’exercice
(janv-août pour 2018)
La ferme aux bois
-56 885
-99 283
-86 871
RÉSULTAT DE L'EXERCICE CAERIS (2)
-314 780
-233 241
-313 091
Résultat de l’exercice
SIE 18 36
-53 347
40 993
-17 072
Résultat de l’exercice
SIE 28 45 41
62 515
-195 122
-4 432
RÉSULTAT DE L'EXERCICE SIE (3)
9 168
-154 129
-21 504
RÉSULTAT DE L'EXERCICE SRP (4)
-17 542
11 085
-3 769
RÉSULTAT DE L'EXERCICE SAEP (5)
38 460
13 141
26 594
TOTAL RÉSULTAT DE L'EXERCICE (1)+(2)+(3)+(4)+(5)
-43 655
-313 385
-164 592
Source
: d’après les comptes
administratifs
2016 à 2018 des établissement et services de la protection de l’enfance
Ce sont les résultats négatifs des établissements d’hébergement et des services
d’investigation éducative qui pèsent sur le résultat global
du secteur d’activité alors que les
services d’AEMO et d’aide à la parentalité dégagent des excédents.
De fortes fluctuations dans les résultats selon l’exercice sont relevées pour l’ensemble
des établissements, à l’instar du SAEMO 45 qui enregistre en 2
017 un déficit de 78
608 €
(- 79
383 € avant affectation du résultat N
-2). Les SIE connaissent aussi de telles fluctuations,
avec un déficit de plus de 154
000 € en 2017, essentiellement dû à une sous
-activité et à la
fermeture du site d’Eure
-et-Loir.
En o
utre, s’agissant du nouveau dispositif CAERIS, la chambre relève qu’aucune
affectation des résultats N-
2 n’est intervenue en 2018 alors même que le nouveau dispositif
CAERIS succède juridiquement à l’ancien. Aucune explication ne lui a été transmise à cet
égard. Aucune reprise des résultats N-
2 n’a également été intégrée sur le CAERIS ASE et la
Ferme aux bois dans leur compte administra
tif pour l’exercice 2018 (soit
- 257
895 € pour
l’ancien CAERIS et
- 56
885 € pour la Ferme aux bois).
4.2.2.4
Les actions à mener pour remédier aux déficits structurels du secteur de la
protection de l’enfance
Pl
usieurs actions nécessitent d’être entreprises par l’association au regard des constats
effectués en gardant à l’esprit que, de manière générale, les établissements doivent veiller à
faire tenir leurs coûts dans les prix de journée anticipés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
En premier lieu, comme évoqué
supra
, la programmation budgétaire avec les financeurs
doit être améliorée, afin d’éviter que l’arrêté fixant le prix de journée intervienne tardivement,
mais aussi que soient identifiées le plus en amont possible les dépenses dont la prise en charge
est susceptible d’être acceptée ou refusée par le financeur.
En deuxième lieu,
certains déficits sont liés à l’absentéisme des personnels. En effet, le
département financeur prend
en charge les ETP qu’il autorise mais
pas la prise en charge du
remplacement des personnels concernés. Ainsi, le déficit de 78
000 € précité du SAEMO 45 en
2017 est dû
, selon le compte administratif et le rapport d’activité 2017, à un dépassement des
charges de personnel de 127
086 € par rapport au budget alloué, conséquence d’une
augmentation exceptionnelle des arrêts maladie des personnels et le recours concomitant à des
remplaçants.
Sur ce point, la chambre renvoie aux développements portant sur l’absentéisme et
l’instauration de plans de lutte contre l’absentéisme
(point 5.3.1. de ce cahier) et à la mise en
place d’une mobilité des personnels entre établissements (point 5.5 de ce cahier). Ces deux
moyens d’action permettraient en effet de limiter les surcoûts et déficits dus à l’absentéisme.
En dernier lieu, une attention particulière doit être portée, sur le dispositif CAERIS, au
regard de l’importance de son déficit structurel, supérieur à 300
000 € en 2018 qui, si on intègre
la reprise non faite des résultats N-2, pourrait atteindre plus de 600 000
€, et au monta
nt cumulé
des charges refusées par le département du Loiret au
31 décembre 2018 qui s’élèvent à
1 532 968,13 €. Ce déficit et ces refus de charges proviendraient essentiellement d’une
divergence entre le département et son opérateur s’agissant de l’accuei
l des enfants hébergés
ne retournant pas dans leurs familles le week-end et lors des vacances scolaires.
Cette divergence persistante entre le département et son gestionnaire entraîne un déficit
structurel qui est, de fait, supporté par l’association dans
son ensemble. Une telle mésentente
sur la manière d’organiser l’activité n’est pas tenable entre un département et son gestionnaire.
La chambre appelle dès lors l’AIDAPHI à se rapprocher du département du Loiret pour
remédier à cette situation, ou, à défa
ut, en tirer les conséquences sur l’activité.
Soumis au contrôle de ses financeurs publics de par leurs activités, les
établissements du secteur de la protection de l’enfance de l’AIDAPHI
disposent d’une marge de manœuvre financière limitée
Du fait de ses
activités, les produits de l’association
proviennent en majorité de
financements publics. En conséquence, elle ne dispose de leviers que sur ses charges. Ces
dernières ont un taux de rigidité important puisqu’elles sont principalement constituées de
charges de personnel, les ETP des établissements devant être autorisés par les financeurs pour
être pris en charge.
AIDAPHI
45
Le montant et l’évolution des produits perçus par l’association et le secteur de
la protection de l’enfance
Les produits de l’AIDAPHI ont
progressé de 10,9 % sur la période 2016 à 2018 pour
dépasser les 65 M
€.
Si l’on neutralise une cession exceptionnelle intervenue en 2018
34
ceux des
établissements et services du secteur de la protection de l’enfance sont globalement demeurés
stables sur la
période, et dépassent les 14 M€ en 2018.
Montant et évolution des produits perçus par l’association et le secteur de la
protection de l’enfance
Établissements et services PE en euros
2016
2017
2018
Variation
SIE 41-45-28-18-36-SRP
2 174 578
2 149 553
2 046 367
-5,90 %
dont produits de la tarification
2 096 104
2 040 817
1 966 203
-6,20 %
Part de la tarification dans les produits
96 %
95 %
96 %
SAEP
1 165 092
1 174 011
1 169 813
0,41 %
dont produits de la tarification
1 104 257
1 131 373
1 140 376
3,27 %
Part de la tarification dans les produits
95 %
96 %
97 %
CAERIS+FAB+DISPOSITIF CAERIS
2 898 484
3 083 638
3 577 827
23,44 %
dont produits de la tarification
2 855 420
3 043 968
2 828 695
-0,94 %
Part de la tarification dans les produits
99 %
99 %
79 %
SAEMO 18-36-41-45
7 531 643
7 535 690
7 681 686
1,99 %
dont produits de la tarification
7 353 079
7 324 755
7 405 839
0,72 %
Part de la tarification dans les produits
98 %
97 %
96 %
Total des produits de la PE
13 769 796
13 942 893
14 475 694
5,13 %
dont produits de la tarification
13 408 860
13 540 913
13 341 113
-0,51 %
Part de la tarification dans les produits
97 %
97 %
92 %
Total des produits de l'AIDAPHI
59 184 174
64 236 764
65 619 254
10,87 %
dont financements publics
51 044 527
55 574 845
55 914 505
9,54 %
Part des financements publics dans les produits
86 %
87 %
85 %
Part des produits de la PE dans les produits de
l'AIDAPHI
23,3 %
21,7 %
22,1 %
-5,18 %
Source : CRC
d’après
les comptes administratifs 2016 à 2018 des établissements et services de la PE et les comptes
de résultat consolidés de l’AIDAPHI
34
En 2018 une cession d’un bâtiment du CAERIS de 400
000 € a fait augmenter les produits exceptionnels
d
u secteur de la protection de l’enfance. En neutralisant cette cession l’augmentation
est de 2,2 % au lieu de 5,1 %.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
La dépendance de l’association et du secteur de la protection de l’enfance à
l’égard de
ses financeurs publics
L’AIDAPHI présente globalement une dépendance financière vis
-à-vis de ses
financeurs publics que sont l’Agence régionale de santé (ARS), la direction de la cohésion
sociale et la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (
PJJ), d’une part, et les
départements, d’autre part. Ces produits sont principalement constitués de financements publics
qui en représentent 85 % en 2018
35
. Les dotations et produits de la tarification atteignent 73 %
des produits et les subventions et concours financiers 12 %.
Le secteur de la protection de l’enfance dépend exclusivement des financements publics
versés sous la forme de produits de la tarification par les départements et la protection judiciaire
de la jeunesse, ces financements atteignant 97 %
36
en 2016 et 2017 pour l’ensemble des
établissements et services.
En 2018, l’Agence régionale de santé
constitue
le principal financeur de l’association
(57 %), puis viennent les départements (27 %) et enfin la direction de la protection judiciaire
de la jeunesse et la direction départementale de la cohésion sociale (16 %).
Graphique n° 3 :
La répartition des financeurs de l’AIDAPHI en 2018
Source
: CRC d’après le tableau des financements 2018 transmis par l’AIDAPHI
35
87
% en prenant les produits d’exploitation c’est
-à-dire hors produits financiers, produits exceptionnels.
36
En 2018, le taux de 92 % est dû à une part plus importante des produits exceptionnels (avec une cession
de bâtiment 400
000 €) et une reprise de provisions pour heures supplémentaires pour le CAERIS (200
000 €).
Les 3 % restant en 2016 et 2017 concernent des remboursements de charges de personnel, des régularisations
d’URSSAF, la quote
-part des subve
ntions d’investissement.
ARS 57%
ETAT
(PJJ/cohésion
sociale) 16%
DEPARTEMENTS
27%
AIDAPHI
47
S’agissant du secteur de la protection de l’enfance, les départements sont les principaux
financeurs et représentent 85 % des financements et la PJJ 15 %. Les premiers financent
intégralement les SAEMO, le CAERIS et le SAEP, tandis que la PJJ finance intégralement les
SIE et le SRP.
Graphique n° 4 :
La répartition des financeurs de la protection de l’enfance en 2018
Source
: CRC d’après les comptes administratifs des établissements et services du secteur de la PE
Des charges principalement constituées de charges de personnel, les ETP
étant autorisés par les financeurs publics
Les charges de l’AIDAPHI ont progressé de 11,6
%
passant de 59 M€ en 2016 à
65,8
M€ en 2018 (10,7
% pour les charges d’exploitation).
Celles
du secteur de la protection de l’enfance (PE) augmentent pour leur
part de 6,2 %
passant de 13,8 M€ en 2016 à 14,7 M€ en 2018 et représentent 22,3
% des charges de
l’AIDAPHI. L
es charges d
es établissements d’hébergement
augmentent globalement de 25,3 %
sur la période, conséquence de leur restructuration en 2018, engendrant une progression de
22,4 % sur ce seul exercice.
Montant et évolution des charges d’exploitation
Établissements et services PE en euros
2016
2017
2018
Variation
SIE 41-45-28-18-36 et SRP
2 282 983
2 368 884
2 109 056
-7,6 %
SAEP
1 180 472
1 170 781
1 157 174
-2,0 %
CAERIS+FAB+DISPOSITIF CAERIS
3 104 237
3 178 901
3 890 918
25,3 %
SAEMO
7 298 795
7 518 735
7 564 925
3,6 %
Total des charges de la PE
13 866 487
14 237 301
14 722 073
6,2 %
Total des charges de l'AIDAPHI
59 031 841
64 081 353
65 881 910
11,6 %
Part des charges de la PE dans les charges de
l'AIDAPHI
23,5 %
22,2 %
22,3 %
-4,9 %
Source
: CRC d’après les comptes administratifs des
établissements et services du secteur de la PE et les comptes
de résultats consolidés de l’AIDAPHI
DÉPARTEMENTS
85%
PJJ
15%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
De par leurs activités médico-
sociales, les charges de l’association comme celles du
secteur de la protection de l’enfance sont principalement constituées de
dépenses de personnel,
qui en représentent respectivement 64 % et 74 % en 2018. Ces charges sont autorisées par les
financeurs qui acceptent ou refusent les ETP demandés lors de la procédure budgétaire annuelle
-
c’est le cas du secteur de la protection de l’enfance
-, ou pluriannuelle (CPOM).
Les dépenses de personnel du secteur de la protection de
l’enfance atteignent 10,9
M€
en 2018 et représentent 25,9 % de celles
de l’association. Elles ont connu une faible progression
(+ 1%) alors que celles de l’association ont augmenté de 15
% sur la période.
Montant et évolution des charges de personnel
En euros
2016
2017
2018
Variation
Total des charges de la protection de l'enfance
13 866 487
14 237 301
14 722 073
6,2 %
dont charges de personnel retraitées
37
10 786 648
11 113 648
10 897 530
1,0 %
Part des charges de personnel dans les charges
78 %
78 %
74 %
Total des charges de l'AIDAPHI
59 031 841
64 081 353
65 881 910
11,6 %
dont charges de personnel retraitées
36 671 989
41 204 591
42 156 155
15,0 %
Part des charges de personnel dans les charges
62 %
64 %
64 %
Part des charges de personnel de la PE dans celles de
l'AIDAPHI
29,4 %
27,0 %
25,9 %
Source : tableaux des indicateurs de personnel n° 5,3,7 des comptes administratifs des établissements de la PE et
les balances consolidées de l’AIDAPHI
Le contrôle permanent dont fait l’objet l’AIDAPHI de la part de ses financeurs publics,
la conduit à ajuster ses effectifs au monta
nt des financements attribués. C’est le cas d
es
établissements et services de la protection de l’enfance
qui modulent leurs effectifs aux
montants des financements autorisés par les autorités de tarification. Ainsi, sur la période, leurs
ETP ont diminué de 12,38.
37
Les charges de personnel retraitées se composent des comptes suivants: comptes 621+631+633+64-
6439-6429+ 622.
AIDAPHI
49
Évolution
des ETP du secteur de la protection de l’enfance
Établissements et services de la PE en ETP au 31
décembre
2016
2017
2018
2018-2016
en ETP
SAEMO 18
29,87
29,95
29,23
-0,64
SAEMO 36
27,70
27,99
27,93
0,23
SAEMO 41
26,47
26,54
27,44
0,97
SAEMO 45
44,42
42,79
41,65
-2,77
SAEP
18,49
17,87
18,97
0,48
CAERIS
37,86
37,05
-
FERME AUX BOIS
15,65
15,67
-
DISPOSITIF CAERIS
46,75
SERVICE REPARATION PENALE (SRP)
3,72
3,00
3,11
-0,61
SIE 18
–
36
10,90
9,84
8,70
-2,20
SIE 45 - 41 (28 jusqu'en 2017)
20,85
19,85
19,77
-1,08
TOTAL ETP
secteur protection de l'enfance (états
des comptes administratifs)
235,93
230,55
223,55
-12,38
TOTAL ETP de l'AIDAPHI
925,58
948,29
914,56
-11,02
Part des ETP secteur PE dans l'association
25,49 %
24,31 %
24,44 %
Source
: comptes administratifs des établissements de la protection de l’enfance et bilan social de l’association
À
l’instar de ce qui a été indiqué en conclusion sur les résultats des établissements
de
la protection de l’enfance,
l’AIDAPHI
est invitée à
utiliser les marges de manœuvre à sa
disposition, en particulier s’agissant de la lutte contre l’absentéisme et le développement de la
mobilité entre les établissements.
L’absence d’inventaire physique des biens au sein des établissements
de la protection
de l’enfance altère la fiabilité de leurs comptes
L’actif immobilisé de l’association s’élève à plus de 48,5 M€ au 31 décembre 2018
dont 3,8 M€ pour les établissements de la protection de l’enfance soit 7,9
%.
Les immobilisations corporelles de l’AIDAPHI atteignent 47,7 M€ et celles des
établissements et services du secteur de la protection de l’enfance 3,5 M€ soit 7,3
%.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
Actif immobilisé au 31 décembre 2018
Établissements et services en euros
Actif immobilisé au
31/12/2018
dont immobilisations
corporelles
SAEMO 18
313 318
289 743
SAEMO 36
172 200
166 854
SAEMO 41
590 711
568 619
SAEMO 45
445 198
433 055
SAEP
410 094
397 174
DISPOSITIF CAERIS
1 292 036
1 067 743
SIE 18 - 36
253 132
236 966
SIE 45 - 41 -SRP
355 604
331 992
Total immobilisations secteur protection de l'enfance
3 832 294
3 492 147
Total immobilisation de l'AIDAPHI
48 572 891
47 627 551
Part des immobilisations du secteur PE dans l'association
7,9 %
7,3 %
Source : CRC d’après les bilans annexés aux
comptes administratifs 2018 des établissements de la protection de
l’enfance et bilan comptable consolidé de l’AIDAPHI
Les immobilisations ne font pas l’objet d’un inventaire physique, pour l’ensemble de
s
établissements, y compris ceux de la protection de
l’enfance, alors que le CASF le prescrit
38
.
Cette absence d’inventaire limite les contrôles pouvant être opérés tant par la chambre que par
les financeurs
de l’association
.
Cette
absence
d’inventaire
a
pour
conséquence
logique
une
connaissance
approximative par
l’AIDAPHI
de son patrimoine immobilisé.
La chambre rappelle l’obligation de réaliser cet inventaire afin de se mettre en
conformité avec les dispositions règlementaires du CASF, de fiabiliser ses comptes et d’obtenir
une image fidèle de son patrimoine immobilisé, en lien avec le commissaire aux comptes.
Dans sa réponse, le président de l’association indique avoir pris en compte les conseils
apportés lors du contrôle et avoir d’ores et déjà établi l'inventaire des véhicules et être en train
de
réaliser celui relatif à l’informatique.
Selon lui, l'inventaire le plus problématique reste celui du mobilier, qu'il s'agisse du
mobilier de bureaux de l'ensemble des sites de l'association ou de celui affecté aux structures
d'hébergement. Il précise qu’e
n lien avec le commissaire aux comptes, un nettoyage du fichier
des immobilisations a été effectué pour toutes celles qui ont été mises au rebut afin de faciliter
le rapprochement avec l'inventaire physique qui sera organisé.
Par ailleurs,
l’association ne
procède pas aux déclarations en préfecture des mutations
immobilières prévues par la loi du 1
er
juillet 1901 et son décret d’application du 16 août 1901,
en particulier s’agissant de celles des établissements de protection de l’enfance. L’association
est ainsi invitée à se mettre en conformité avec ces obligations légale et règlementaire en
déclarant régulièrement en préfecture les mutations immobilières effectuées.
38
L’article R. 314
-
57 du CASF dispose que « l’inve
ntaire des équipements et des matériels ainsi que
l’état des propriétés foncières et immobilières sont tenus à la disposition des autorités de tarification ou du
contrôle
». L’article R. 314
-89 alinéa 1 du CASF précise également que « les dispositions des articles R. 314-57
et R. 314-58 sont applicables à l'organisme gestionnaire lorsque les frais de son siège social sont, même
partiellement, pris en charge par les produits de la tarification ».
AIDAPHI
51
Les créances non recouvrées des établissements de protection de l’enfance
L’attention de la chambre a été attirée par certaines créances d’exploitation détenues
par le secteur de la protection de l’enfance dont le montant global atteint près de 740
000 euros
qui représente 18
% des créances de l’association.
Sur c
es 740 000 €, près de
700 000
€ concernent des créances sur les organismes payeurs
principalement en raison du décalage des versements de décembre par les autorités de tarification
et plus de 40 000 € concernent des créances d’exploitation
(35
000 € en 2016). En effet,
concernant ces créances, certains établissements rencontrent des difficultés pour le paiement de
factures relatives à des doubles mesures d’AEMO avec délégation de compétence (lorsque l’un
des parents habite dans un département hors de la région Centre-Val de Loire). Les services
concernés sont les SAEMO du Loiret, du Cher et de l’Indre. Après avoir demandé en vain le
paiement des mesures effectuées par ses services aux différents départements concernés (hors
région Centre Val-de-Loire) sur la base des article L. 314-1 du
CASF, l’AIDAPHI a, au cours de
l’année 2018, déposé des requêtes devant le juge administratif.
L
’
association a, toutefois, la possibilité de saisir les chambres régionales des comptes
compétentes pour les départements concernés par les créances, en application de l’article
L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales (CGCT), en invoquant la non-
ins
cription d’une dépense obligatoire par ces collectivités.
Une trésorerie satisfaisante, variable selon les établissements, qui
s’amenuise s’agissant du secteur de la protection de l’enfance
La tréso
r
erie de l’assoc
iat
ion est globalement excédentaire
La tré
sorerie de l’association est globalement excédentaire chaque année
:
Évolution de la trésorerie entre 2016 et 2018
Trésorerie consolidée au 31/12 en euros
2016
2017
2018
valeurs mobilières de placement
5 390 033
0
0
disponibilités
27 389 632
24 507 979
27 546 450
Trésorerie positive
32 779 665
24 507 979
27 546 450
concours bancaires
25 863 069
14 583 653
17 193 744
Trésorerie négative
25 863 069
14 583 653
17 193 744
TRÉSORERIE
(T. positive - T. négative)
6 916 596
9 924 326
10 352 706
Charges d'exploitation
58 412 843
63 518 150
64 687 445
En nombre de jours de charges d'exploitation
43
57
58
Source
: CRC d’après les comptes de bilan
La trésorerie disponible augmente de 49,7
% en trois ans passant de 6,9 M€ en 2016 à
10,3 M€ en 2018. Elle représente 58 jours de charges
d’exploitation
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
Dans le cadre du CPOM 2015-
2019 signé avec l’Agence régionale de santé,
l’AIDAPHI a une partie de ses établissements et services financée par une dotation globale de
financement. Dès lors les versements interviennent par douzième ce qui a contribué,
notamment, à améliorer sa trésorerie.
Une situation disparate selon les établissements, reposant sur une gestion
globale de la trésorerie
Chaque établissement ou service de l’AIDAPHI dispose d’un compte bancaire distinct.
L’AIDAPHI a recours
à des
concours bancaires c’est à dire à des découverts sur certains
de ses comptes de disponibilités de ses établissements. Elle fait appel à deux banques qui gèrent
la trésorerie de manière globale
39
. Alors que certains comptes bancaires peuvent selon les
établissements dégager un solde positif, et d’autres, un solde négatif, l’association maintient un
solde globalement positif, afin de ne pas payer d’ag
ios, en accord avec les banques.
Cet équilibre provient des excédents de trésorerie de certains établissements (comme
les SAEMO) qui compensent les déficits d’autres établisse
ments (comme le CAERIS). Ainsi,
certains financeurs (État et départements) abondent indirectement la trésorerie déficitaire
d’autres autorités publiques (également
État et départements) en attendant la régularisation
intervenant deux années après l’exercice.
La trésorerie du secteur de la protection de l’enfance, bien que demeurant
positive, a fortement diminué entre 2016 et 2018
La trésorerie du secteur de la protection de l’enfance, exposée par établissement en
annexe 5, bien que positive sur les trois années examinées, diminue de moitié passant de
422
515 € en 2016 à 219
675 € en 2018 soit cinq jours de charges d’exploitation. Cette situation
est due principalement aux
établissements d’hébergement
, structurellement déficitaires, qui ont
une incidence marquée sur la trésorerie du secteur d’activité. Fin 2018, le dispositif CAERIS
possède ainsi une trésorerie négative globale à
–
2,2 M€. A l’inverse, le SAEMO 36, avec un
excédent supérieur à 1
M€
, dispose de presque neuf mois de trésorerie en charges
d’exploitation, ce qui peut paraître excessif.
39
Une convention de fusion d’échelles d’intérêts a été signée
avec deux établissements bancaires en 2011
et 2016 pour une durée indéterminée. Cette fusion concerne uniquement les échelles de valeur des comptes, pour
les seuls besoins du calcul des agios débiteurs ; ces agios font l’objet d’un calcul à partir du solde
fusionné en
valeur de l’ensemble des comptes concernés de l’AIDAPHI. Lorsqu’un établissement est en déficit de trésorerie,
la banque lui accorde un concours bancaire, sans faire payer d’agios, dès lors que le solde de la totalité des comptes
de l’associat
ion reste excédentaire.
AIDAPHI
53
Trésorerie des établissements de la p
rotection de l’enfance
TRÉSORERIE en euros
2016
2017
2018
SAEMO 18
39 426
127 718
222 683
SAEMO 36
1 148 928
1 143 795
1 090 653
SAEMO 41
185 294
41 810
191 691
SAEMO 45
274 150
238 701
199 351
Sous total SAEMO
1 647 798
1 552 024
1 704 377
Sous total SAEP
246 190
205 631
275 469
DISPOSITIF CAERIS DAPAD
-1 737 608
CAERIS
-1 277 129
-1 414 959
-243 918
Ferme aux bois MECS
-459 987
-414 361
-215 400
Sous total CAERIS, FAB et Dispositif CAERIS
-1 737 116
-1 829 319
-2 196 926
SIE 18/36
458 051
431 775
417 689
SIE 45/41/28 et SERVICE DE RÉPARATION PÉNALE
-192 409
-68 509
19 066
Sous total SIE et Réparation pénale
265 642
363 266
436 755
Total du secteur de la protection de l'enfance
422 513
291 602
219 675
Source
: CRC d’après les bilans
financiers 2016 à 2018 des établissements et services
La trésorerie positive du secteur de la protection de l’enfance représente, en 2018,
36
% de celle globale de l’association. La trésorerie négative de ce secteur d’activité représente
quant à elle 56 % de la trésorerie négative globale, dont plus de 12 % pour le CAERIS, fin 2018.
Part de la trésorerie positive et négative des établissements de la protection de
l’enfance dans la trésorerie globale de l’association
En euros
2016
2017
2018
Trésorerie positive AIDAPHI
32 779 665
24 507 979
27 546 450
Trésorerie positive secteur protection de l'enfance
6 689 428
7 075 871
9 830 997
Part trésorerie positive du secteur de la PE dans l'AIDAPHI
20 %
29 %
36 %
Trésorerie négative AIDAPHI
25 863 069
14 583 653
17 193 744
Trésorerie négative secteur protection de l'enfance
6 266 915
6 784 269
9 611 323
Part trésorerie négative du secteur de la PE dans l'AIDAPHI
24 %
47 %
56 %
TRÉSORERIE SECTEUR PROTECTION ENFANCE
(T. positive - T. négative)
422 513
291 602
219 675
TRÉSORERIE AIDAPHI (T. positive - T. négative)
6 916 596
9 924 326
10 352 706
Source
: CRC d’après les bilans financiers 2016 à 2018 des établissements et services
L’association n’a pas mis en place de plan de trésorerie prévisionnel pour ses
établissements. Au regard de l’importance du déficit constaté dans certains d’entre eux
, en
particulier le CAERIS, et afin d’éviter que les excédents de trésorerie
des uns autorisent les
déficits des autres
, l’adoption de ces plans de trésorerie prévisionnels, en lien avec les autorités
de tarification, est encouragée.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’AIDAPHI
, en tant
qu’
organisme de droit privé
gestionnaire d’ESSMS est
, par sa
nature hybride,
confrontée aux difficultés engendrées par la dualité comptable. L’association
fonctionne en effet,
d’une part
, en gestion libre -
où les instances statutaires de l’AIDAPHI
décident seules
–
et,
d’autre part
, en gestion dite « contrôlée par les autorités de tarification »
que sont l’
État
ou les départements (cas de la protection de l’enfance). Dans ce cadre,
l’association subit des délais de fixation des prix de journée par les autorités de tarification
excessivement tardifs, ce qui témoigne de l
’intérêt de mettre en place des négociations
budgétaires pluriannuelles.
La situation financière
de l’association est
fragile, les soldes intermédiaires de gestion
devenant négatifs à partir de 2017. Le secteur d’activité de la protection de l’enfance présente
quant à lui un déficit global sur les trois exercices. Les résultats négatifs des établissements
d’hébergement (CAERIS) et des SIE pèsent sur le déficit alors que les services d’AEMO et
d’aide à la parentalité dégagent des excédents.
Tout en constatant que la marge de manœuvre financière de l’association est limitée,
du fait de sa dépendance à l’égard de ses financeurs publics, la chambre appelle l’association
à adopter un plan d’actions pour remédier aux déficits structurels constatés. Elle doit en effet
veiller à faire tenir ses coûts dans les prix de journée anticipés. Outre l’amélioration attendue
de la qualité du dialogue budgétaire,
l’association est invitée
à limiter les surcoûts liés à
l’absentéisme et à remédier aux divergences récurrentes constatées avec le département du
Loiret s’agissant de la prise en charge des enfants hébergés par le CAERIS.
L
’association ne réalise pas d’inventaire physique de ses biens immobilisés, y compris
pour ses établissements de protection de l’enfance, alors que le CASF le prescrit.
Elle ne
possède ainsi qu’une connaissance approximative de son patrimoine immobilisé, ce qui
altère
la fiabilité de ses comptes.
Enfin, si la trésorerie globale de l’association est globalement excédentaire chaque
année, celle du secteur de la protection de l’enfance, bien que positive sur les trois années
examinées, diminue de moitié entre 2016 et 20
18, du fait du CAERIS. L’association a recours
aux concours bancaires dont les agios, en accord avec les banques, ne lui sont pas facturés
dans la mesure où l’association maintient un solde global positif. Cet équilibre provient des
excédents de trésorerie
de certains établissements qui compensent les déficits d’autres
établissements. Certains financeurs (État et départements) abondent indirectement la
trésorerie déficitaire d’autres
autorités publiques (également É
tat et départements) jusqu’à la
régularisa
tion intervenant deux années après l’exercice. Au regard
des déficits de trésorerie
constatés, la chambre invite
l’association à mettre en place des plans de trésorerie
prévisionnels pour ses établissements.
AIDAPHI
55
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES AU SEIN DES
SERVICES D’AEMO ET D
U CAERIS
Hormis les moyens alloués au CAERIS, le nombre de cadres par
travailleurs sociaux est relativement homogène entre les SAEMO
Contrairement aux SIE ou au SRP qui connaissent une norme d’effectif, en ETP, par
catégorie profession
nelle, les dotations en ETP des services d’AEMO ne sont pas juridiquement
encadrées. Les départements décident unilatéralement de l’octroi de moyens humains au regard
des besoins des services, ce qui crée une disparité plus ou moins forte entre eux.
Le nom
bre de cadres par travailleurs sociaux entre les services d’AEMO est
relativement proche, se situant autour de sept travailleurs sociaux par cadre, comme le montre
le tableau suivant :
Nombre de cadres par travailleurs sociaux
ETP au 31/12/2018
(SAEMO) et au
1
er
trimestre 2020
(DAPAD)
SAEMO 45
SAEMO 41
SAEMO 18
SAEMO 36
DAPAD
Moyenne
Travailleurs sociaux
29,44
18,98
20,98
20,40
14,00
-
Encadrement (directeur
d’établissement, directeur
adjoint, chef de service)
3,95
3,00
2,80
2,92
1,20
-
TS/Encadrement
7,45
6,33
7,49
6,99
11,67
7,99
Source
: CRC d’après les comptes administratifs 2018 des SAEMO et données transmises par l’AIDAPHI pour le
DAPAD (dispositif CAERIS)
En revanche, la chambre estime insuffisant le nombre de cadres affectés de manière
pérenne au placement à domicile (DAPAD) au sein du dispositif CAERIS, au regard du nombre
de travailleurs sociaux prévus au 1
er
trimestre 2020
40
. En effet, les mesures de placement à
domicile sont très proches de celles en milieu ouvert exercées pa
r les SAEMO. Or, l’écart
notable constaté entre le nombre de cadres au sein des SAEMO (sept en moyenne) et le DAPAD
(près de douze) est difficilement explicable. D’ailleurs, l’évaluation externe
réalisée au premier
trimestre 2019 sur l’ensemble du disposit
if CAERIS (DAPAD, assistants familiaux et MECS)
relevait déjà qu
’
«
au niveau de l’encadrement des équipes, les ressources semblent insuffisantes
(deux chefs de services uniquement pour plus d’une centaine de situations en suivi)
».
40
Le DAPAD, créé fin 2018, a vu ses personnels croitre en trois temps : cinq pourvus au
31 décembre 2018 ; douze au 31 décembre 2019 et quatorze prévus au 1
er
trimestre 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
De ce fait, sur le fond
ement des données mis en exergue par ce tableau, l’AIDAPHI
est
invitée à renégocier avec le département du Loiret le nombre de cadres par travailleur sociaux
à retenir pour cette activité de placement à domicile.
Enfin, l
’article D. 312
-176-7 du CASF prévoit que tout professionnel chargé de la
direction d'un ou plusieurs ESSMS doit être titulaire d'une certification au moins de niveau II.
La transmission des diplômes
des directeurs des services d’AEMO et du CAERIS
a permis de
s’assurer du respect de cette d
isposition au 31 décembre 2018.
Une variabilité de la charge de travail des travailleurs sociaux et des
psychologues entre services d’AEMO
Comme indiqué précédemment, les dotations en ETP des services d’AEMO
41
ne sont
pas soumises à des normes, ce qui crée une disparité plus ou moins forte entre services. Celle-
ci est particulièrement notable s’agissant des dotations en ETP de psychologues.
À
l’exception du département du Cher, le nombre d’enfants suivis par
travailleur social est assez proche entre départements
Afin d’objectiver la charge de travail des
travailleurs sociaux par SAEMO - et ainsi le
nombre d’enfants suivis pour une année par travailleur social
-, le tableau suivant met en
relation
les effectifs tels qu’indiqués dans les comptes administratifs
2018 des établissements
avec leur activité, représentée par le nombre de journées réalisées sur cette année.
Mesures suivies en 2018 par ETP de travailleur social, par service
SAEMO 45
SAEMO 41
SAEMO 18
SAEMO 36
Moyenne
Travailleurs sociaux
(nb d’ETP
au
31/12/2018)
29,44
18,98
20,98
20,40
-
Activité arrêtée (= nb de journées
réalisées)
275 749
180 592
228 242
191 602
-
Activité / travailleur social
9 366,47
9 514,86
10 879,03
9 392,25
9 788,15
Mesures suivies / travailleur
(= activité / 365 jours)
25,66
26,07
29,81
25,73
26,82
Source
: CRC d’après les comptes administratifs 2018 des AEMO et leur rapport d’activité 2018
41
Le DAPAD ne peut être comparé avec les SAEMO sur cette période, son activité ayant débuté
progressivement à partir de septembre 2018.
AIDAPHI
57
Chaque travailleur social accompagne en moyenne 26 enfants (une mesure étant
prononcée par enfant) sur l’année 2018 pour les services situés dans les départements de l’Indre,
du Loir-et-Cher et du Loiret. Par contre, les travailleurs sociaux du SAEMO du Cher
accompagnent chacun en moyenne 30 enfants. Interrogés sur ce point, tant
l’AIDAPHI
que le
département du Cher
évoquent les difficultés de recrutement sur le territoire. Quelle qu’en soit
la raison, cet écart avec les autres départements est notable et influe mécaniquement sur la prise
en charge des enfants et sur les risques professionnels pesant sur les travailleurs sociaux. La
chambre invite en conséquence l’AIDAPHI à se rapprocher du département du Cher pour
évoquer ce point et les moyens d’y remédier
.
Une hétérogénéité marquée du nombre d’enfants suivis par psychologue selon
les établissements
Dans une perspective
similaire, afin de connaître le nombre d’enfants suivis par
psychologue, par service d’AEMO
, le tableau suivant met en relation les effectifs tels
qu’indiqués dans les comptes administratifs 2018 des établissements avec leur activité
représentée par le nombre de journées réalisées mentionnées dans les rapports d’activité.
Mesures suivies en 2018 par ETP de psychologue, par service
SAEMO 45
SAEMO 41
SAEMO 18
SAEMO 36
Moyenne
Psychologues en ETP
2,48
2,25
1,70
1,30
-
Activité arrêtée (= nb de
journées réalisées)
275 749
180 592
228 242
191 602
-
Activité / psychologue
111 189,11
80 263,11
134 260,00
147 386,15
118 274,59
Mesures suivies / psychologue
(= activité / 365 jours)
304,63
219,90
367,84
403,80
324,04
Source
: CRC d’après les comptes administratifs 2018 des AEMO et leur rapport d’activité 2018
On observe l’hétérogénéité très marquée des moyens en psychologues mis
à disposition
des établissements de l’AIDAPHI par les départements. Ainsi, l’écart peut
-il varier du simple
au presque double entre départements et représenter en moyenne plus de 400 enfants suivis en
même temps par psychologue. Cette disparité entraîne automatiquement des conséquences sur
les enfants pris en charge, sur
l’appui des travailleurs sociaux par les psychologues
et sur les
risques professionnels pesant sur eux.
Les échanges sur les résultats de ce tableau avec l’AIDAPHI et les départements ont
révélé que cette disparité très forte était jusqu’alors méconnue. En conséquence, l’AIDAPHI
est invitée à se rapprocher de ses prescripteurs et financeurs (autorité judiciaire et départements)
pour définir précisément l’accompagnement attendu des psycholo
gues dans la prise en charge
des enfants tout en la mettant en relation avec ce que doit être une charge de travail raisonnable
par psychologue.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
Recommandation n° 6
: Définir avec les prescripteurs ou financeurs l’adéquation entre
les missions, l’activité
et les moyens confiés et en tirer les conséquences sur la charge de
travail raisonnable par travailleur social et par psychologue.
Dans sa réponse, le président de l’association indique partager la recommandation de la
chambre quant à la nécessaire adéquation entre les moyens humains financés et les missions
qui leur incombent.
Il indique que, s’agissant du SAEMO 18, le département du Cher a accepté de renforcer
à compter du 1
er
septembre 2020 les moyens en personnel et la baisse du nombre de mesures
prises en charge. Le département a également autorisé le remplacement de véhicules pour
répondre à des objectifs de sécurité des transports des personnes prises en charge mais
également des salariés.
L’ab
s
entéisme et la santé au travail
Un taux d’absentéisme globalement raisonnable au sein des services d’AEMO
Le tableau ci-dessous, reproduisant des extraits du bilan social annuel 2018 de
l’association
,
montre que le taux d’absentéisme (accidents du travail et maladie) au sein des
services d’AEMO demeurent dans
des proportions raisonnables, avec toutefois des taux non
négligeables s’agissant des SAEMO 18 et surtout 36 (proche de 10
%).
Taux d’absentéisme au sein des SAEMO en 2018
SAEMO 18
SAEMO 36
SAEMO 41
SAEMO 45
Accidents du travail
-
2,20 %
0,10 %
-
Maladie
7,60 %
7,30 %
4,90 %
2,40 %
Total
7,60 %
9,50 %
5,00 %
2,40 %
Source : Bilan social 2018 AIDAPHI
Interrogée sur ce point et ses répercussions,
l’association indique
ne pas avoir formalisé
de plan de prévention
de l’absentéisme. Elle précise que
la principale conséquence de
l’absentéisme sur la prise en charge des enfants est de devoir opérer un changement
d’intervenant en cours de mesure pour les arrêts de longue durée. Pour les arrêts de courte durée,
ce sont le chef de service et le psychologue référent de la situation qui assurent la continuité de
l’intervention soit sous la forme d’une veille et d’une réponse aux demandes (la famille étant
informée de ces dispositions en cas d’absence de l’intervenant) soit dans le cadre d’une
intervention directe auprès de la famille lorsque la situation le nécessite. Un travailleur social
de l’équipe de référence peut également être sollicité par le chef de service pour intervenir de
manière ponctuelle sur un accompagnement prévu au cours de la période de l’a
rrêt de travail et
qui ne peut être différé.
AIDAPHI
59
La chambre prend note de cette organisation interne en cas d’absentéisme, tout en
relevant, au-delà des conséquences financières évoquées en partie 4 de ce cahier, que ce
phénomène peut interagir avec des fragil
ités constatées s’agissant par exemple de la charge de
travail des travailleurs sociaux pour le SAEMO 18, de celle des psychologues pour les SAEMO
18 et 36 (voir développements précédents) ou enfin des listes d’attente de prise en charge des
enfants en danger (voir cahier 2 sur la prise en charge) notamment pour les SAEMO 18 et 36.
De ce fait,
l’association
est invitée
à formaliser l’organisation retenue pour faire face à
l’absentéisme, en particulier dans les établissements dans lesquels il est non néglige
able
(SAEMO 18 et 36) et à étudier les moyens de le réduire au regard de ses conséquences tant
financières que sur la prise en charge des enfants.
Un suivi plus rigoureux des obligations des employeurs sur la santé et la
sécurité au travail attendu
S’agissant de la santé au travail, il est rappelé que l’article L. 4121
-1 du code du travail
impose à l’employeur de prendre «
[…] les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et
protéger la santé physique et mentale des travailleurs ». Il doit à cet égard transcrire et mettre à
jour tous les ans dans un document unique les résultats de l'évaluation des risques pour la santé
et la sécurité des travailleurs (DUER) sous peine des sanctions pénales prévues à l’article
R. 4741-1 du code du travail.
Les DUER suivants ont été transmis :
Existence et mise à jour des DUER
DUER
SAEMO 18
SAEMO 36
SAEMO 41
SAEMO 45
CAERIS
Existant
oui
oui
non
oui
non
Date
19/06/2017
19/06/2017
/
07/03/2014
/
Source : AIDAPHI retraité CRC
L’AIDAPHI ne respecte ainsi pas ses
obligations légales de suivi annuel des risques.
S’agissant plus spécifiquement des risques psycho
-
sociaux (RPS), qui constituent l’un
des volets du DUER, l’AIDAPHI
travaille depuis 2017, notamment avec des formations
dispensées et des interventions de la CARSAT, à une démarche
institutionnelle d’évaluation et
de prévention harmonisée dans l’ensemble des établissements. Toutefois, s’il était annoncé
qu’au 31 décembre 2019 l’ensemble de la démarche RPS devait avoir été mené dans tous les
établissements de l’AIDAPHI, cette échéance n’a pas été respectée
. En réponse, le président de
l’association a réitéré son engagement de faire aboutir l'ensemble des DUER sur l'exercice
2020.
En outre
, lors de sa visite sur place en octobre 2019, l’attention de la chambre a é
té
attirée par l’état de vétusté, voire d’insalubrité, des locaux du CAERIS de Pithiviers, loués par
l’association à la Chambre de commerce et d’industrie (CCI) du Loiret. Ces locaux accueillent
notamment les travailleurs sociaux en charge des mesures de placement à domicile et reçoivent
les familles et enfants concernés par ces mesures.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
En conséquence,
l’AIDAPHI est invitée
à respecter ses obligations d’employeur et de
garantir la santé et la sécurité de ses employés notamment en adoptant et tenant à jour les DUER
pour chacun de ses établissements. Elle recommande par ailleurs
à l’association de s’assurer,
en lien avec la CCI du Loiret, de la salubrité des locaux du CAERIS à Pithiviers.
Recommandation n° 7 : Veiller à garantir la santé et la sécurité de ses salariés
notamment en adoptant et tenant à jour le document unique d'évaluation des risques
de chaque établissement et
s’assurer, en lien avec le propriétaire, la CCI du Loiret, de
la salubrité des locaux du CAERIS situés à Pithiviers.
Dans sa réponse,
le président de l’association indique avoir sollicité à de nombreuses
reprises, sans succès, la CCI sur la question de la salubrité des locaux du site de Pithiviers. Un
courrier récapitulant les problèmes rencontrés et les demandes formées lui a été adressé en
juillet 2020. Le président ajoute qu’un suivi efficace en sera assuré. Il précise enfin que
l'enveloppe financière très contrainte rend difficile la possibilité d'occuper d'autres locaux sur
le même périmètre géographique.
Pour sa part, dans sa répon
se, le président de la CCI rappelle que l’AIDAPHI a accepté
en l’état les locaux situés à Pithiviers, qu’elle occupe depuis le 1
er
octobre 2018. Il indique s’être
engagé auprès d’elle à remplacer très prochainement
un vélux détérioré situé dans un bureau.
Un dialogue social fragile nécessitant d’être apaisé afin de ne pas nuire
à la qualité de la prise en charge des enfants en danger
Selon
la direction de l’AIDAPHI
, les
relations sont tendues entre, d’une part, les
partenaires sociaux et, d’autre part, la direction générale et les directeurs d’établissement. Cette
situation ne serait pas nouvelle, les conflits sociaux durant depuis plus de 20 ans.
Au niveau central, toujours selon la direction, les tensions résultent
tout d’abord
de
pratiques antérieures et d’une clarification intervenue dans les rôles de chacun
: à l’origine
, les
représentants du personnel étaient
membres du conseil d’administration avec voix délibérati
ve
ce qui
n’est plus le cas depuis quelques années
.
Ensuite, la restructuration de l’association en
secteurs d’activité et non plus par territoire a été contestée
. Enfin, des licenciements pour faute
intervenus récemment, mesures qui n’avaient jamais été adoptées jusqu’alors par la direction
générale, ont été mal vécus et fortement contestés par les représentants du personnel.
Lors des visites sur place des établissements, la fragilité des relations existant entre la
direction et ses partenaires sociaux a été constatée. Les institutions représentatives du personnel
(IRP) étaient boycottées par les représentants du personnel, en application d’un mot d’ordre des
organisations syndicales. L
’évaluation externe du CAERIS
réalisée au premier trimestre 2019
constate dans le même sens que « la relation avec le siège est par ailleurs rendue difficile par
une histoire conflictuelle entre éducateurs de l’établissement et le Siège, si le conflit est en
phase de résolution, il a laissé des traces dans les relations siège/ établissement ».
AIDAPHI
61
Enfin, lors de ses nombreux échanges menés avec la direction, les représentants des
organisations syndicales et les professionnels
–
une fois passées les divergences sur la
gouvernance et les moyens affectés -, la chambre a pris note avec intérêt de leurs discours
unanimes et convergents sur la priorité à donner à l’amélioration continue de la prise en charge
des enfants en danger. Elle rappelle qu’
un dialogue social apaisé et constructif constitue un
levier de transformation indispensable à toute organisation.
En conséquence la direction et ses partenaires sociaux sont invités à renouer les fils
d’un dialogue soutenu, apaisé et constructif sur la base de leur convergence de points de vue
sur l’amélioration de la prise en charge des enfant
s en danger.
Une souplesse à apporter dans l’affectation géographique des
personnels des établissements de protection de l’enfance
Comme indiqué précédemment s’agissant de l’organisation de l’association, l’identité
des salariés se rattache davantage aux établissements dans lesquels ils exercent qu’à
l’AIDAPHI. Ce constat se retrouve logiquement s’agissant de la gestion des ressources
humaines, aucune mobilité n’étant organisée entre établissements.
Ce cadre d’emploi rigide est à mettre en relation avec
:
-
des établissements exerçant des métiers proches s’agissant des SAEMO, du CAERIS
(DAPAD) et du SAEP ;
-
des fluctuations d’activité f
ortes et imprévisibles qui provoquent une suractivité par
exemple pour le
service d’AEMO et d’AED de Blois
et une sous-activité pour le service
d’AEMO d’Orléans
-Pithiviers et le SAEP ; établissements situés à 45 minutes de trajet
l’un de l’autre, et encore
moins si l’on imagine l’accompagnement d’enfants dont le
domicile est situé dans les zones du département du Loir-et-Cher attenantes à celles du
Loiret. La suractivité, outre ses conséquences sur les personnels, n’empêche en outre pas,
pour le Loir-et-Che
r, la formation d’une liste d’attente de plus de six mois dans la prise en
charge des enfants en danger (voir cahier 2).
-
des vacances de postes parfois très longues, à l’instar du dispositif CAERIS qui a dû
fonctionner la plus grande partie de 2019 sans ses deux chefs de service. Dans le même
temps, le SAEMO 45, situé à 45 minutes de trajet, vivait une période de sous-activité qui
aurait permis de libérer du temps des chefs de service pour appuyer le directeur du
CAERIS.
-
de fortes craintes pour leur emploi exprimées par le personnel du
service d’AEMO
d’Orléans
-Pithiviers et du SAEP à la chambre lors des visites sur place réalisées, du fait
de la sous-activité, elle-même à mettre en relation avec la charge de travail des services
davantage sollicités.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
-
des déficits constatés dans les résultats de certains établissements, du fait du recrutement
en contrat à durée déterminée (CDD) de personnel pour faire face à l’absentéisme (comme
décrit dans la partie 4 portant sur la situation financière), non pris en charge par les
départements financeurs
42
.
Cette rigidité a été évoquée avec la direction de l’AIDAPHI. Elle a été confirmée par
la directrice générale et le président de l’association, ceux
-ci indiquant que la mobilité et la
flexibilité des personnels n’étaient pas entrées dans les mœurs à l’AIDAPHI. En outre, les
financeurs (les départements) ne seraient pas, selon eux, disposés à autoriser cette mobilité.
L
a chambre estime qu’une mutation culturelle peut être engagée en ce sens, en étroite
concertation avec les partenaires sociaux, et aboutir, conformément aux dispositions afférentes
du code du travail, à la conclusion d’accords collectifs conclus avec les organisations
syndicales. S’agissa
nt des départements financeurs, elle constate que certains établissements
tels le SAEP, le
service d’AEMO d’Orléans
-Pithiviers et le CAERIS sont tous situés dans le
département du Loiret et possèdent un financeur
de facto
identique. En conséquence, elle
recommande à l’AIDAPHI d’engager en interne, notamment avec ses partena
ires sociaux, et
avec ses financeurs, une réflexion permettant d’accroître la mobilité de ses personnels exerçant
des métiers similaires entre établissements situés dans des zones géographiques connexes,
permettant en priorité d’améliorer la prise en charg
e des enfants en danger.
Recommandation n°
8 : Concevoir, en interne et en lien avec les financeurs, des zones
d’intervention couvrant plusieurs établissements connexes, afin de faciliter la mobilité
géographique des personnels exerçant des métiers similaires et ainsi améliorer la prise
en charge des enfants en danger.
En réponse
, le président de l’association
a indiqué
qu’une réflexion est
en cours sur le
développement de la mobilité géographique, sur la base du volontariat, s’inspirant du modèle
mis en place pendant la crise sanitaire. Il note toutefois que dans certains sites les résistances
sont ancrées et vont demander un travail au long cours, au moins pour les salariés dont le contrat
de travail ne permet pas d'envisager une mobilité contrainte.
Il ajoute par ailleur
s qu’une réflexion est également engagée sur les possibles
ajustements des contrats de travail des salariés nouvellement recrutés afin de commencer à
utiliser cette possibilité. Dans un second temps, et si les relations entretenues avec les financeurs
perm
ettent de l'envisager, le président précise qu’une discussion sera menée avec eux pour
intégrer cette éventualité dans le fonctionnement des services et en évaluer - et traiter - les
conséquences financières.
42
Pour mémoire
, le déficit de 78 000 € du SAEMO 45 en 2017 se doit, selon le compte administratif et
le rapport d’activité 2017, à un dépassement des charges de personnel de 127 086 € par rapport au budget alloué,
conséquence d’une augmentation exceptionnelle des arrêts maladie des personnels et le recours concomitant à des
remplaçants.
AIDAPHI
63
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Des disparités parfois très importantes dans les moyens affectés par les départements
aux établissements de protection de l’enfance
sont constatées. Celles-
ci s’expliquent par
l’absence de normes fixant le nombre de cadres par travailleur socia
ux ou le nombre de
mesures à suivre par professionnel (travailleur social et psychologue).
S’agissant de l’obligation d’assurer la sécurité de ses employés, la chambre a constaté
l’absence de mise en place ou d’actualisation du DUER et s’est interrogée sur
la salubrité des
locaux du dispositif CAERIS à Pithiviers. L’absentéisme, s’il est dans des proportions
raisonnables, mériterait toutefois une attention plus marquée de l’association, avec
l’élaboration de plans de prévention, en particulier dans les servi
ces où il est proche de 10 %.
Le dialogue social apparait fragile. Il est nécessaire de le (re)construire en le fondant
sur les points d’accord existants, notamment s’agissant de la priorité à donner à une prise en
charge de qualité des enfants accompagnés
. L’un des points à aborder, dans le cadre de ce
dialogue social renouvelé, pourrait porter sur la mobilité inter-établissements, certains
services étant en sous-
activité alors que d’autres, relativement proches, sont en suractivité ou
nécessitent un appui ponctuel pour remplir efficacement leur mission.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
ANNEXES
Procédure
........................................................................................................................
65
Les soldes intermédiaires de gestion
...............................................................................
66
L’activité du secteur de la protection de
l’enfance par établissement et service
............
67
Prix de journée arrêté par l’autorité de tarification et coût de journée calc
ulé
...............
72
Trésorerie des établissements et services du secteur de la protection de l’enfance en
nombre de jours de charges
d’exploitation
.....................................................................
73
Glossaire
.........................................................................................................................
74
Réponse (voir annexe n° 7 du cahier 2)
..........................................................................
81
AIDAPHI
65
Procédure
Le tableau ci-dessous retrace les
différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont
été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataire
Date de réception
des réponses
Envoi de la lettre
d’ouverture de
contrôle
10 avril 2019
M. Jean-Louis Lebray, président
de l’association « AIDAPHI
»
Entretiens de fin de
contrôle
19 décembre 2019
M. Jean-Louis Lebray
Délibéré de la
chambre
16 et 17 avril 2020
Envoi du rapport
d’observations
provisoires (ROP)
12 juin 2020
M. Jean-Louis Lebray
23 septembre 2020
Délibéré de la
chambre
29 octobre 2020
Envoi du rapport
d’observations
définitives (ROD1)
20 novembre 2020
M. Jean-Louis Lebray
7 décembre 2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
Les soldes intermédiaires de gestion
En euros
2016
2017
2018
variations
2016 -
2018
production vendue / prestations de services (compte 70)
2 968 419
3 033 523
3 167 311
6,70 %
+ dotations et tarifications (compte 72 et 73)
44 083 992
47 416 364
48 037 550
8,97 %
- consommations achats et services extérieurs
(comptes 60,61,62)
12 659 098
13 855 748
14 549 644
14,93 %
VALEUR AJOUTEE
34 393 314
36 594 139
36 655 217
6,58 %
+ subventions d'exploitation (compte 74)
6 954 474
8 149 151
7 881 784
13,33 %
- impôts et taxes (compte 63)
3 431 153
2 834 973
2 919 199
-14,92 %
- charges de personnel (compte 64)
37 436 096
41 641 663
42 412 408
13,29 %
EXCEDENT
BRUT D'EXPLOITATION
480 539
266 653
-794 606
-265,36 %
+ reprises sur amortissements et provisions, transferts de charges
(compte 781)
285 140
356 305
456 697
60,17 %
+ autres produits (compte 75)
4 291 432
4 640 841
4 744 933
10,57 %
- dotations aux amortissements (compte 681)
2 455 538
3 142 938
2 457 855
0,09 %
(compte 65)'- autres charges
2 430 959
2 042 828
2 348 339
-3,40 %
RESULTAT D'EXPLOITATION (A)
170 615
78 034
-399 170
-333,96 %
+ produits financiers (compte 76)
7 644
3 695
3 079
-59,72 %
- charges financières (compte 66)
207 927
194 055
176 666
-15,03 %
RESULTAT FINANCIER (B)
-200 283
-190 360
-173 588
1830,49 %
RESULTAT COURANT = (A)+(B)
-29 669
-112 326
-572 757
+ produits exceptionnels (comptes 77, 787)
593 072
636 885
1 327 900
123,90 %
- charges exceptionnelles (comptes 67, 687)
411 070
369 148
1 017 799
147,60 %
RESULTAT EXCEPTIONNEL ( C)
182 002
267 737
310 101
70,38 %
RESULTAT DE L'EXERCICE AVANT N-2=
(A)+(B)+( C)
152 333
155 411
-262 656
-272,42 %
+ REPRISE D'EXCEDENT CONSOLIDE N-2
884 188
119 001
107 364
- REPRISE DEFICITAIRE CONSOLIDE N-2
851 075
702 079
25 577
RESULTAT DE L'EXERCICE APRES N-2
185 446
-427 667
-180 869
-197,53 %
Source
: CRC d’après les comptes de résultats consolidés
2016, 2017 et 2018
AIDAPHI
67
L’activité du secteur de la protection de l’enfance par établissement
et service
Évolution de l’activité du SAEMO 45
ACTIVITÉ
2016
2017
2018
Activité prévisionnelle
289 506 journées
288 715 journées
288 715 journées
Activité réalisée (a)
300 525 journées
292 889 journées
275 749 journées
Écart en nombre de
journées / Prévisionnel
+ 11 019 journées
+ 4 174 journées
- 12 966 journées
Taux d’activité
103,81 %
101,45 %
95,5 %
Total des charges
d’exploitation (b)
2 440
778,51 €
2 525
806,22 €
2 542
813,02 €
Ratio coût / place / journée
(b)/(a)
8,12 €
8,62 €
9,22 €
Prix de journée arrêté de
tarification
8,09 €
8,11 €
8,24 €
Source
: CRC d’après les rapports d’activité des SAEMO de 2016 à 2018 et les arrêtés de tarification
Évolution de l’activité du SAEMO 41
ACTIVITÉ
2016
2017
2018
Activité prévisionnelle
177 318 journées
177 318 journées
177 318 journées
Activité réalisée (a)
178 456 journées
177 582 journées
180 592 journées
Écart en journées /
Prévisionnel
+ 1 138 journées
+ 264 journées
+ 3 274 journées
Taux d’activité
100,64 %
100,15 %
101,85 %
Total des charges
d’exploitation(b)
1 653
359,30 €
1 655
691,45 €
1 730
929,13 €
Ratio coût / place / journée
(b)/(a)
9,27 €
9,32 €
9,58 €
Prix de journée arrêté de
tarification
5,31 €
10,93 €
8,00 €
Source
: CRC d’après les rapports d’activité des SAEMO de 2016 à 2018
et arrêtés de tarification
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
68
É
volution de l’activité du SAEMO 36
ACTIVITÉ
2016
2017
2018
Activité prévisionnelle
176 500 journées
188 500 journées
189 800 journées
Activité réalisée (a)
192 607 journées
196 155 journées
191 602 journées
Écart en
journées/Prévisionnel
+ 16 107 journées
+ 7 655 journées
+ 1 802 journées
Taux d’activité
109,13 %
104,06 %
100,95 %
Total des charges
d’exploitation (b)
1 459
651,23 €
1 513
971,86 €
1 510
371,32 €
Ratio coût / place / journée
(b)/(a)
7,57 €
7,72 €
7,88 €
Prix de journée arrêté de
tarification
8,18 €
7,78 €
7,80 €
Source
: CRC d’après les rapports d’activité des services AEMO de 2016 à 2018 et arrêtés de tarification
É
volution de l’activité du SAEMO 18
ACTIVITÉ
2016
2017
2018
Activité prévisionnelle
234 863 journées
234 220 journées
234 220 journées
Activité réalisée (a)
228 961 journées
232 616 journées
228 242 journées
Écart en journées /
Prévisionnel
- 5 902 journées
- 1 604 journées
- 5 978 journées
Taux d’activité
97,49 %
99,32 %
97,45 %
Total des charges
d’exploitation (b)
1 745
005,95 €
1 823
265,41 €
1 780
811,87 €
Ratio coût / place / journée
(b)/(a)
7,62 €
7,84 €
7,80 €
Prix de journée arrêté de
tarification
8,01 €
7,86 €
8,04 €
Source
: CRC d’après les rapports d’activité des services AEMO de 2016 à 2018 et arrêtés de tarification
É
volution de l’activité de l’AEP
ACTIVITÉ AEP
2016
2017
2018
Activité prévisionnelle
74 774 journées
74 460 journées
74 460 journées
Activité réalisée (a)
70 212 journées
76 639 journées
74 575 journées
Écart en nombre de journées / Prévisionnel
-4 562
2 179
115
Taux d’activité
93,90 %
102,93 %
100,15 %
Total des charges d’exploitation
(b)
1 180 471,99 €
1 170 780,79 €
1 157 173,84 €
Ratio coût / place / journée (b)/(a)
16,81 €
15,28 €
15,52 €
Prix journée arrêté de tarification
12,34 €
15,19 €
15,32 €
Source
: CRC d’après les rapports d’activité du service 2016 à 2018
AIDAPHI
69
É
volution de l’activité du CAERIS
ACTIVITÉ
2016
2017
2018
Janvier à juillet
Activité prévisionnelle
9 719 journées
9 719 journées
5 645 journées
Activité réalisée (a)
9 054 journées
10 049 journées
5 891 journées
Ecart en nombre de journées / Prévisionnel
-665
330
246
Taux d’activité
93,16 %
103,40 %
104,36 %
Total des charges
d’exploitation (b)
2 177
056,00 €
2 210
624,13 €
1 328
589,23 €
Ratio coût / place / journée(b)/(a)
240,45 €
219,98 €
225,53 €
Prix de journée (arrêté de tarification)
212,05 €
206,64 €
206,64 €
Source
: CRC d’après les rapports d’activité du service
2016 à 2018
É
volution de l’activité de la Ferme aux Bois
ACTIVITÉ
2016
2017
2018
Janvier
à juillet
Activité prévisionnelle
7 690 journées
7 690 journées
4 466 journées
Activité réalisée (a)
7 449 journées
7 908 journées
4 657 journées
Ecart en nombre de journées / Prévisionnel
-241
218
191
Taux d’activité
96,87 %
102,83 %
104,28 %
Total des charges d’exploitation (b)
927
180,67 €
968
276,88 €
602
379,82 €
Ratio coût / place / journée (b)/(a)
124,47 €
122,44 €
129,35 €
Prix de journée (arrêté de tarification)
121,27 €
123,47 €
123,47 €
Source
: CRC d’après les rapports d’activité du service 2016 à 2018
L’activité du nouveau dispositif CAERIS en 2018
ACTIVITÉ
Août à décembre 2018
MECS
PF
PEAD ou DAPAD
TOTAL
Nombre théorique de journées
1 310
1 515
4 220
7 045
Nombre de journées réalisées
2 073
1 927
3 043
7 043
Ecart en nombre de journées / Prévisionnel
763
412
-1 177
-2
Taux de réalisation
99,97 %
Total des charges d’exploitation
-
-
-
1 959
949,04 €
Ratio coût / place / journée
-
-
-
278,28 €
Source
: CRC d’après le rapport d’activité du service 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
70
É
volution de l’activité du SRP
En nombre de mesures
2016
2017
2018
Capacité autorisée (a)
216
216
216
Entrées
198
218
196
Sorties (b)
181
216
198
Sorties - entrées
-17
-2
2
Sorties - capacité autorisée
-35
0
-18
Taux d'occupation (b)/(a)
83,80 %
100,00 %
91,67 %
Total des charges d’exploitation (c)
187 301,81€
165 409,83 €
169 900,85 €
Ratio coût / MJIE (c)/(b)
1 034,82 €
765,79 €
858,09 €
Prix de la mesure arrêté par le préfet
884,90 €
816,36 €
820,90 €
Source
: CRC d’après le rapport d’activité 2018 et les arrêtés de tarification
É
volution de l’activité du SIE 45
-41-
28 (jusqu’en 2017)
En nombre de mesures
2016
2017
2018
Capacité autorisée (a)
470
470
422
Entrées
443
383
421
Sorties (b)
470
425
396
Sorties - capacité autorisée
0
-45
-26
Taux d'occupation (b)/(a)
100,0 %
90,4 %
93,8 %
Total des charges d’exploitation (c)
1 332
683,08 €
1 508
364,27 €
1 242
837,87 €
Ratio coût / MJIE (c)/(b)
2
835,50 €
3
549,09 €
3
138,48 €
Prix de la mesure arrêté par le préfet
2 941,30 €
2 892,07 €
2 892,07 €
Source
: CRC d’après le rapport d’activité 2018 et les arrêtés de tarification
L’activité du SIE 45
-41 en 2018 par département
En nombre de mesures
Département Loir et
Cher 2018
Département Loiret
2018
Capacité autorisée
179
243
Nombre de mesures entrées
206
215
Nombre de mesures sorties
182
214
Entrées - sorties
24
1
Sorties - capacité autorisées
3
-29
Taux d'occupation
101,68 %
88,07 %
Source
: CRC d’après le rapport d’activité 2018
AIDAPHI
71
É
volution de l’activité du SIE 18
- 36
En nombre de mesures
2016
2017
2018
Capacité autorisée (a)
193
193
193
Total entrées
170
197
250
Total sorties (b)
184
190
197
Entrées - sorties
-14
7
53
Sorties - capacité autorisée
-9
-3
4
Taux d'occupation (b)/(a)
95,34 %
98,45 %
102,07 %
Total des charges d’exploitation (c)
762 998,48
€
695 110,21
€
696 317,29
€
Ratio coût / MJIE (c)/(b)
4 146,73
€
3 658,47
€
3 534,60
€
Prix de la mesure arrêté par le préfet
NT
NT
3 340,99
€
Source
: CRC d’après le rapport d’activité 2018 et l’arrêté
de tarification 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
72
Prix de journée arrêté par l’autorité de tarification et coût de
journée calculé
ETABLISSEMENTS ET
SERVICES
2016
2017
2018
Variation
2016 à 2018
43
SAEMO 45
Prix de journée arrêté
8,09 €
8,11 €
8,24 €
1,85 %
Coût /journée
44
8,12 €
8,62 €
9,22 €
13,55 %
Ė
cart
-
0,03 €
-
0,51 €
-
0,98 €
SAEMO 41
Prix de journée arrêté
5,31 €
10,93 €
8,00 €
50,66 %
Coût /journée
9,27 €
9,32 €
9,58 €
3,34 %
Ė
cart
-
3,96 €
1,61 €
-
1,58 €
SAEMO 36
Prix de journée arrêté
8,18 €
7,78 €
7,80 €
-4,65 %
Coût /journée
7,57 €
7,72 €
7,88 €
4,10 %
Ė
cart
0,61 €
0,06 €
-
0,08 €
SAEMO 18
Prix de journée arrêté
8,01 €
7,86 €
8,04 €
0,37 %
Coût /journée
7,62 €
7,84 €
7,80 €
2,36 %
Ė
cart
0,39 €
0,02 €
0,24 €
ENSEMBLE DES SAEMO
Prix de journée arrêté
7,40
€
8,67
€
8,02
€
8,42 %
Coût /journée
8,10
€
8,36
€
8,64
€
6,67 %
Ė
cart
-0,70
€
0,31
€
-0,62
€
SAEP
Prix de journée arrêté
12,34 €
15,19
€
15,32 €
24,15 %
Coût /journée
16,81 €
15,28 €
15,52 €
-7,71 %
Ė
cart
-
4,47 €
-
0,09 €
-
0,20 €
CAERIS
Prix de journée arrêté
212,05 €
206,64 €
-
45
-2,55 %
Coût /journée
240,45 €
219,98 €
-
-6,21 %
Ė
cart
-
28,40 €
-
13,34 €
-
FERME AUX BOIS
Prix de journée arrêté
121,27 €
123,47 €
-
1,81 %
Coût /journée
124,47 €
122,44 €
-
3,92 %
Ė
cart
-
3,20 €
1,03 €
-
SIE 18-36
Prix de la mesure arrêté
Non transmis
Non transmis
3 340,99 €
Coût /mesure
4
146,73 €
3
658,47 €
3
534,60 €
-14,76 %
Ė
cart
193,61 €
SIE 41-45-28(SIE 28 fermé en
2017)
Prix de la mesure arrêté
2 941,30 €
2 892,07 €
2 892,07 €
-1,67 %
Coût /mesure
2 835,50 €
3 549,09 €
3 138,48 €
10,69 %
Ė
cart
105,80 €
-657,02
€
-246,41
€
ENSEMBLE DES SIE
Prix de la mesure arrêté
3 116,53 €
Coût /mesure
3 336,54 €
Ė
art
-220,01
SRP
Prix de la mesure arrêté
884,90 €
816,36 €
820,90 €
-7,23 %
Coût/ mesure
1 034,82 €
765,79 €
858,09 €
-17,08 %
Écart
-
149,92 €
50,57
€
-
37,19 €
Source
: CRC d’après les comptes administratifs, les rapports d’activités et les arrêtés de tarification 2016 à 2018
des établissements et services de la PE
43
Entre 2016 et 2017 pour le CAERIS et la Ferme aux Bois
44
Coût de journée ou de la mesure :
total des charges d’exploitation de l’année/le nombre de journées ou
mesures réalisées
45
Établissement restructuré en cours d’année
AIDAPHI
73
Trésorerie des établissements et services du secteur de la protection
de l’enfance en nombre de jours de charges d’exploitation
En euros
2016
2017
2018
AEMO 18
Total des charges d'exploitation
1 745 006
1 823 265
1 780 812
Trésorerie
39 426
127 718
222 683
Nombre de jours de charges d'exploitation
8
26
46
AEMO 36
Total des charges d'exploitation
1 459 651
1 513 972
1 510 371
Trésorerie
1 148 928
1 143 795
1 090 653
Nombre de jours de charges d'exploitation
287
276
264
AEMO 41
Total des charges d'exploitation
1 653 359,30
1 655 691,45
1 730 929,13
Trésorerie
185 294
41 810
191 691
Nombre de jours de charges d'exploitation
41
9
40
AEMO 45
Total des charges d'exploitation
2 440 778,51
2 525 806,22
2 542 813,02
Trésorerie
274 150
238 701
199 351
Nombre de jours de charges d'exploitation
41
34
29
AEP
Total des charges d'exploitation
1 180 471,99
1 170 780,79
1 157 173,84
Trésorerie
246 190
205 631
275 469
Nombre de jours de charges d'exploitation
76
64
87
CAERIS
Total des charges d'exploitation
2 177 056,00
2 210 624,13
1 328 589,23
Trésorerie
-1 277 129
-1 414 959
-243 918
Nombre de jours de charges d'exploitation
-214
-234
-67
LA FERME AUX BOIS (FAB) jusqu'au 31/07/2018
Total des charges d'exploitation
927 180,67
968 276,88
602 379,82
Trésorerie La Ferme Aux Bois
-459 987
-414 361
-215 400
Nombre de jours de charges d'exploitation
-181
-156
-131
DISPOSITIF CAERIS/FAB/DAPAD
Total des charges d'exploitation
1 959 949,04
Trésorerie
-1 737 608
Nombre de jours de charges d'exploitation
-324
SIE 45/41/(28 jusqu'en 2017) et service de RP
Total des charges d'exploitation
1 519 984,89
1 673 774,10
1 412 738,72
Trésorerie
-192 409
-68 509
19 066
Nombre de jours de charges d'exploitation
-46
-15
5
SIE 18/36
Total des charges d'exploitation
762 998,48
695 110,21
696 317,29
Trésorerie
458 051
431 775
417 689
Nombre de jours de charges d'exploitation
219
227
219
TRESORERIE
DU
SECTEUR
DE
LA
PROTECTION
DE
L'ENFANCE
Total des charges d'exploitation
13 866 487,02
14 237 301,05
14 722 073,28
Trésorerie
422 513
291 602
219 675
Nombre de jours de charges d'exploitation
11
7
5
Source
: CRC d’après
les bilans 2016 à 2018 des établissements et services
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
74
Glossaire
AED : Action éducative à domicile
AEMO : Action éducative en milieu ouvert
AEP : Accompagnement éducatif à la parentalité
AESF : Accompagnement en économie sociale et familiale
ANESM : Agence
nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services
sociaux et médico-sociaux
AP : Accueil provisoire
ARS : Agence régionale de santé
ASE
: Aide sociale à l’enfance
ASV : Ateliers santé ville
ATI
: Association tutélaire et d’insertion
AVS : Auxiliaire de vie sociale
BP : Budget prévisionnel
CA : Compte administratif
CA
: Conseil d’administration
CADA : Centre d'accueil des demandeurs d'asile
CAD
: Centre d’aide à la décision
CAERIS : Centre d'accompagnement éducatif résidentiel pour l'insertion sociale
CAF : Caisse d’allocations familiales
CAMSP
: Centre d’action médico
-sociale précoce
CARSAT
: Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail
CARFED : Centre d'accueil et de réinsertion des femmes en difficulté
CASF : Code de l’ac
tion sociale et des familles
CAT
: Centres d’aide par le travail
AIDAPHI
75
CATTP
: Centre d’accueil thérapeutique à temps partiel
CCAS : Centre communal d’action sociale
CCI
: Chambre de commerce et d’industrie
CD : Conseil départemental
CDD : Contrat à durée déterminée
CECPE : Cadre en charge de la protection de l'enfance (= IASE: Inspecteur Aide Social à
l'Enfance, IEF: Inspecteur Enfance-Famille, etc.)
CFA : Centre de formation des apprentis
CGCT : Code général des collectivités territoriales
CHRS : Centre d
’hébergement et de réinsertion sociale
CHU : Centre d’hébergement d’urgence
CIO
: Centre d’information et d’orientation
CITS
: Crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires
CJF : Code des juridictions financières
CJM : Contrat jeune majeur
CJUE : Cour de jus
tice de l’Union européenne
CLAS
: Contrat local d’accompagnement à la scolarité
CLIS
: Classe pour l’inclusion scolaire
CLSH : Centre de loisirs sans hébergement
CLSPD : Conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance
CMPP : centre médico psycho pédagogique
CMU-C : Couverture maladie universelle complémentaire
CNSA : Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie
CPOM
: Contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens
CRC : Chambre régionale des comptes
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
76
CREAI
: Centre régional d’études, d’actions et d’informations
CRIP
: Cellule départementale de recueil, d’évaluation et de traitement des informations
préoccupantes
CROSMS : Comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale
CVL : Centre de vacances et de loisirs
CVS : Conseil de la vie sociale
DAPAD
: Dispositif d’accompagnement de placement à domicile
DDAS : Direction départementale des affaires sanitaires et sociales
DIPC : Document individuel de prise en charge
DIPJJ : Direction interrégionale de la protection judiciaire de la jeunesse
DGAS
: Direction générale de l’action sociale
DPDS : Direction de la prévention et du développement social
DRE : Dispositif de réussite éducative
DREES
: Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques
DTARS : Délégation
territoriale de l’agence régionale de santé
DTPJJ : Direction territoriale de la protection judiciaire de la jeunesse
DUD : Document unique de délégation
DUER
: Document unique de résultat de l’évaluation des risques
DUERP
: Document unique d’évaluat
ion des risques professionnels
EBE
: Excédent brut d’exploitation
EREA
: Etablissement régional d’enseignement adapté
ERP : Etablissement recevant du public
ESAT : Etablissement et service d’aide par le travail
ESSMS : Etablissements et services sociaux et médico-sociaux
ETP : Equivalent temps plein
AIDAPHI
77
FAJ
: Fonds d’aide aux jeunes
FINESS : Fichier national des établissements sanitaires et sociaux
GCSMS : Groupement de coopération sociale et médico-sociale
GNDA : Groupement national des directeurs g
énéraux d’associations
HAS : Haute autorité de santé
IGAS : Inspection générale des affaires sociales
IP : Information préoccupante
ITEP : Institut thérapeutique, éducatif et pédagogique
IME : Institut médico-éducatif
IMPro : Institut médico professionnel
IRP : Institutions représentatives du personnel
JAF : Juge aux affaires familiales
JE : Juge pour enfant
LDVA : Lieu de vie et d'accueil
MAS : Maison d’accueil spécialisée
MDD : Maison du département
MDPH : Maison départementale des personnes handicapées
MECS
: Maison d’enfants à caractère social
MIE : Mineur isolé étranger
MJAGBF : Mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial
MJIE : Mesure judiciaire d’investigation éducative (ancienne IOE Investigation d'orientation
judiciaire)
MNA : Mineur non accompagné
MSA : Mutuelle sociale agricole
ODAS : Observatoire décentralisé de l’action sociale