Mission Culture
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Mission Culture
Programme
131
–
Création
Programme
175
–
Patrimoines
Programme 224
–
Soutien aux politiques du ministère de la
culture
Programme
361
–
Transmission des savoirs et démocratisation
de la culture
Graphique n° 1 :
Mission Culture et Plan de relance - exécution 2021
(CP, en M€) –
4,37 Mds
Source : Chorus
–
retraitement Cour des comptes
1 044,5
1 395,3
743,3
652,0
3 835,0
154
345,7
0
35,4
535,1
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
P 131 Création
P 175
Patrimoines
P 224 Soutien
aux politiques
du MC
P 361
Transmission
des savoirs et
démocratisation
culturelle
total Mission
Culture + plan
de relance
Crédits de la mission culture
Crédits plan de relance
MISSION CULTURE
3
Synthèse
L’exécution budgétaire 202
1 de la mission Culture ne saurait
être comparée sans précautions aux exercices précédents. À un
socle de ressources pouvant être qualifiées de structurelles et qui
caractérisent les orientations de la mission sur la durée, sont venues
s’ajouter
des
masses
très
significatives
de
ressources
« exceptionnelles
» (mesures d’urgence, de relance, investissements
d’avenir, …) qui ont complexifié, voire obsc
urci, tant la
programmation que la gestion budgétaire, et qui pourraient
induire des « effets de cliquet
» difficiles à maîtriser dans l’avenir.
Un budget de croissance et de fort soutien à la culture
L
’exécution 2021 du budget de la Mission Culture
a été caractérisée
par un double mouvement : le soutien aux acteurs de la culture dans le
contexte de la crise sanitaire grâce à un budget initial en hausse de 4,2 %
(en CP)
et des crédits d’urgence d’un niveau élevé
, mais aussi le lancement
de chantiers nouveaux qui ont des effets périmétriques.
Ce double mouvement conduit à une exécution de 3 835 M
€
(en CP), supérieure de 630
M€ aux crédits votés en LFI
1
à hauteur de
3 201
M€ (en CP), soit une variation de
+ 19,8 % en gestion
.
Si l’
on additionne les crédits fléchés « culture » du Plan de relance
(P 363
Compétitivité
action 5) à ceux de la Mission Culture en 2021, on
atteint une exécution de
4,37
M€
, correspondant à une augmentation de
43 % des crédits consommés depuis 2019 à périmètre constant (c
’est
-à-dire
en intégrant la consommation de crédits 2019 du programme 186
Recherche culturelle et culture scientifique)
.
Des crédits d’urgence ont été
transférés par décrets ou ouverts par
deux lois de finances rectificatives à hauteur de
383,5 M€
.
Ceci afin de
soutenir les festivals et le spectacle vivant subventionné ou indépendant
(dont le théâtre privé) et surtout les professions
et l’emploi artistique dans
1
Par rapport à 2020, la LFI 2021 de la mission Culture a
augmenté de 110,58 M€ en
AE et 109,9
M€ en CP en raison du rattachement
au programme 361
Transmission des
savoirs et démocratisation culturelle
des actions
de l’ancien
programme 186
Recherche
culturelle et Culture scientifique
qui ne relèvent plus de la mission interministérielle
MIRES
Recherche et Enseignement Supérieur
depuis le 1
er
janvier 2021
.
4
COUR DES COMPTES
une période de grande fragilité, ainsi que les trésoreries et les capacités de
financement des principaux opérateurs du patrimoine et du spectacle
vivant, affectés par la baisse de leur fréquentation. M
ais l’exercice a
également vu la progression élevée des crédits dédiés au Pass Culture.
La mise en œuvre
des crédits d’urgence via le f
onds de solidarité
conjuguée à des contributions du programme PIA3 et PIA 4, du Plan de
relance délégué au ministère pour son volet culturel, amènent au constat
d’une fragmentation budgétaire
beaucoup plus marquée que dans les
années précédentes
. Le versement en une seule fois de 160 M€ depuis le
PIA 3 pour le schéma directeur de restauration et d’aménagement du Grand
Palais
relève à cet égard d’un contournement de la norme budgétaire.
La fragmentation budgétaire rend la gestion et le contrôle plus
complexes
La mise en œuvre des crédits d’urgence en parallèle
à des crédits de
relance a conduit à des calibrages imparfaits, certaines mesures identiques
pouvant être financées par plusieurs vecteurs budgétaires. Ainsi, l
’interférence
du plan de relance
avec le budget ordinaire de la mission s’est traduite par
des
sous-
exécutions ponctuelles des aides à l’emploi et aux équipes art
istiques
portées par ce dernier. L
’
action 6 «
soutien à l’emploi et structurations des
professions
» du programme 131
Créations
n’a été exécutée que par
un recours
généralisé à des organismes payeurs. Si, pour des dépenses de guichet, faire
intervenir rapidement des organismes payeurs paraît en soi très logique, la
superposition des vecteurs rend cependant le contrôle de la gestion des aides
plus complexe et source de confusions, à telle enseigne que le ministère ne suit
pas régulièrement le coût de gestion de ces aides.
Cette superposition des sources de financement est également
patente pour les crédits destinés aux travaux de rénovation des écoles
nationales supérieures artistiques et dans une moindre mesure pour le
patrimoine monumental qui a fait l’objet d’un découplage plus net dès la
phase de programmation, entre crédits ordinaires et plan de relance (à
quelques exceptions près toutefois
2
).
Une programmation budgétaire par titres qui devrait gagner en
sincérité
Indépendamment de la croissance des crédits, on remarque que la
programmation est assez peu respectée, de nombreux redéploiements entre
titres ayant eu
lieu en cours d’année. C’est en particulier le cas pour les
2
L’École Nationale d’Architecture de Versailles est financée à la fois dans le cadre de
l’action 5 du P 363 (Petite écurie du Roi) et de l’action 1 du P 362
- rénovation
énergétique des b
âtiments publics (Grandes écuries financées à hauteur de 7,96 M€) et
du P 361 (crédits ministériels).
MISSION CULTURE
5
crédits de fonctionnement (hors subventions pour charge de service public)
dont le budget voté se révèle toujours insuffisant en gestion, alors même
que le ministère a engagé une politique volontariste de maîtrise de ses
propres coûts de fonctionnement en administration centrale. Ce sont donc
les dépenses de fonctionnement « métiers » qui sont sous-budgétés en LFI.
De même, on remarque une sur-exécution très élevée du titre 7
(l’exécution des dotations en fonds propres
est plus de trois fois supérieure
au niveau des crédits votés) laissant penser que l’investissement conduit
par les DRAC
ou l’OPPIC est en perte de vitesse par rapport à celui des
opérateurs,
qui choisissent de plus en plus d’être leur propre maître
d’ouvrage, dès lors qu’ils en ont la possibilité.
Ce report sur le titre 7
aggrave par ailleurs les risques sur la maîtrise à long terme du programme
de grands travaux par le ministère.
Si la prévision des crédits de personnel est globalement satisfaisante,
i
l n’y a pas eu non plus de véritable progrès sur le terra
in de la prévision
des emplois. En effet, le ministère ne propose pas de prévision du plafond
d’emplois
ministériels (ETPT) qui tienne compte des contrats infra-annuels
dits « hors-
schéma d’emplois
» correspondant à des contrats temporaires et
à des apprentis. De même, la lisibilité par filière tant de la prévision que de
l’exécution du schéma d’emplois est imparfaite dès lors que tous les
contractuels sont enregistrés dans la filière administrative. Enfin comme
les années passées, le ministère n’est pas en mesure de suivre l’exécution
infra-annuelle des ETPT des opérateurs et le respect du plafond voté.
Un programme de grands travaux accéléré par la relance,
source de difficultés présentes et futures.
D
epuis plusieurs années, la Cour attire l’attention du ministère de la
culture sur le niveau particulièrement élevé du programme de grands
travaux. Celui-ci a atteint des proportions inédites avec le plan de relance
(plan cathédrales, monuments du Centre des Monuments Nationaux et MH
n’appartenant pas à l’État en région
s, Cité internationale de la Langue
Française de Villers-
Cotterêts), et l’avancement de plusieurs grands projets
tels que la restauration du Grand-Palais, la rénovation de Centre National
d’Art Contemporain Georges Pompidou, la poursuite des schémas
directeurs de Versailles, de Fontainebleau, l’extension du si
te des Archives
Nationales de Pierrefitte etc. Ce niveau de commande publique est
problématique dans la mesure où la mission voit son niveau de restes à
payer progresser continûment depuis plusieurs années jusqu’à dépasser le
milliard d’
euros. La question des disponibilités budgétaires de crédits de
paiement va se poser nécessairement quand les grands projets arriveront à
maturité en 2022, 24 ou 2026 dans un calendrier de livraison de chantiers
très resserré et jugé
impératif pour plusieurs d’entre eux (Vil
lers-Cotterêts,
Grand Palais, Beaubourg)
en raison d’échéances extérieures à la mission
.
6
COUR DES COMPTES
Si le projet de Notre-Dame ne pèse pas en termes de besoins de
crédits de paiement futurs en raison du niveau élevé de la souscription dont
les engagements ont été sécurisées dans leur quasi-intégralité, il contribue
cependant tout comme l’impulsion donnée à la conservation du patrimoine
depuis cinq ans, à influer sur la disponibilité des matières premières, celle
des équipes architecturales et des corps d’état
spécialisés dans la
conservation-restauration et
a fortiori
sur le niveau des prix. Le contexte
conjoncturel reste par ailleurs marqué par de nombreux chantiers publics à
l’approche des
Jeux Olympiques.
Le ministère doit désormais impérativement construire un
échéancier de tranches fonctionnelles pluriannuel réaliste tenant compte de
ce contexte de surchauffe.
La généralisation et l’extension des bénéficiaires du Pass
Culture et autres mesures paramétriques.
L’année 2021 a été aussi marqué
e par la décision de généralisation
sur tout le territoire du Pass Culture à partir du 20 mai 2021 et son extension
future à des publics de collégiens et lycéens, pour la part collective de ce
dispositif, à partir de 2022. C
ette généralisation n’a pu aboutir sans
recours
à une LFR à hauteur de
27 M€
, les versements à la SAS Pass Culture ayant
atteint
sur l’année
93,5 M€
.
Le Pass Culture crée un effet paramétrique de grande ampleur qui
ne sera pas démenti en 2022. Mais
d’autres mesures
également, relevant du
soutien à l’emploi p
érenne des artistes (FONPEPS, ASTP, aides aux
artistes auteurs etc.
) et aux structures artistiques ainsi qu’au théâtre privé
,
semblent s’être
installées durablement dans le champ de la gestion
ministérielle : le retour à la situation antérieure paraît difficile à envisager
à brève échéance.
Un dialogue interministériel peu actif sur le volet des dépenses
fiscales
La dépense fiscale enfin a été faiblement mobilisée sans aucun
changement notable, sinon la création annoncée en PLF et entérinée par la
LFI 2021
d’un nouveau crédit d’impôt en faveur des représentations
théâtrales, 2021 correspondant à la première année du fait générateur. On
note que le travail d’analyse des effets sectoriels de la dépense fiscale
et de
son articulation à la dépense budgétaire n
’est pas
mené de façon
interministérielle, ce qui
n’
entraîne au fi
nal que très peu d’évolutions.
MISSION CULTURE
7
Recommandations
1.
Élaborer
et mettre en œuvre
, au plus tard pour la gestion 2023, les
outils efficients de pilotage des emplois ministériels et des opérateurs
de la Culture.
(Ministère de la Culture) ;
2.
Procéder à une revue systématique des autorisations d’engagement des
années antérieures et gérer plus précisément les prévisions de
consommation de crédits de paiement par des échéanciers de tranches
fonctionnelles
consolidés sur l’ensemble des travaux de chaque
programme
(Ministère de la Culture), (Recommandation maintenue) ;
3.
Élaborer et mettre en œuvre des procédures de suivi et de justification
précis des frais de gestion versés aux organismes payeurs, (
Ministère
de la Culture
) ;
4.
Élaborer et mettre en œuvre des outils d’analyse et de documentation
des effets des dépenses fiscales et de leur lien avec les objectifs des
politiques culturelles, par un travail interministériel en continu.
(
M
inistère de l’Économie et d
es Finances et ministère de la Culture),
(
Recommandation maintenue)
.
8
COUR DES COMPTES
Sommaire
Mission Culture
.............................................................................................
2
Synthèse
.........................................................................................................
3
Introduction
...................................................................................................
9
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
..........................................
11
I - La programmation initiale
.........................................................................
12
II - La gestion des crédits et sa régularité
......................................................
20
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
..................
29
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...................................
49
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
....................
56
Chapitre II
Points d’attention transversaux
.............................................
57
Les difficultés du suivi liées à la superposition des vecteurs
budgétaires
.....................................................................................................
57
II -
Le modèle économique des grands opérateurs à l’épreuve de la
durée de la crise sanitaire
...............................................................................
62
III - Les difficultés de la mesure de la performance dans un contexte
très perturbé
...................................................................................................
65
IV - La généralisation à tout le territoire du Pass Culture et son
extension future à des publics plus jeunes
......................................................
67
Chapitre III
Moyens consacrés par l’état à la politique de
la
culture
...........................................................................................................
69
Des dépenses fiscales toujours insuffisamment
documentées
...................................................................................................
69
II - Les opérateurs et les taxes affectées
.........................................................
74
III -
Les programmes d’investissements d’avenir
..........................................
77
IV - Le plan de relance renforce considérablement les moyens de la
mission Culture
..............................................................................................
78
V -
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
............................
80
Annexes
........................................................................................................
82
MISSION CULTURE
9
Introduction
Le ministère de la Culture est chargé de deux missions budgétaires,
la mission Culture et la mission Médias, livre et industries culturelles.
Un nouveau programme budgétaire 361
Transmission des savoirs et
démocratisation de la culture
a été créé en 2021 au sein de la mission Culture
par scission du programme 224 (ce dernier étant recentré sur les moyens
généraux et les crédits de personnel et intitulé désormais
Soutien aux
politiques du ministère de la Culture
) et absorption du programme 186
recherche culturelle et la culture scientifique
précédemment rattaché à la
Mission Interministérielle Recherche et Enseignement Supérieur (MIRES)
.
Le programme 361 finance les étab
lissements d’enseignement supérieur
culturel, l’éducation artistique et culturelle, le soutien à la langue française et
aux langues de France et
les actions de l’ancien programme 186.
En LFI 2021, les crédits de la mission Culture représentaient
3,23
Md€
d’autorisation d’engagement (AE) et
3,2
Md€
de crédits de
paiements (CP) correspondant à une hausse de
4
% des AE et
4,2
% des
CP votés en LFI 2020 (3,11
Md€ en AE et
3,07 Md
€ en CP
y compris le
programme 186). La mission
Culture
représentait en LFI une part de
84,12 % des crédits budgétaires destinés au ministère de la Culture, en
progression par rapport à 2020 du fait du rattachement du programme 186
3
.
Elle comprenait les quatre programmes suivants :
-
le programme 175
Patrimoines
confié au directeur général des
patrimoines : 1 007
M€ en AE
et 1 01
2 M€
CP en LFI 2021 soit
31,6
% des CP de la mission
;
-
le programme 131
Création
confié au directeur général de la
création artistique : 884
M€ en AE
et 861 M€
en LFI 2021 soit
26,9% des CP de la mission
;
-
le programme 224
Transmissions des savoirs et démocratisation
de la culture
confié au secrétaire général adjoint du ministère de
la Culture : 755 M
€ en AE
et 752 M
€ en CP
en LFI 2021 soit
3
Cette proportion était de 81 % en 2020. En LFI 2021 les crédits budgétaires (en CP)
destinés au ministère de la culture et de la Communication s’élèvent à 3,8 Md€ (dont 3,2
Mds
pour la Mission Culture et 604 M€ pour la mission
Médias, livres et industries culturelles)
.
En 2015 la mission Culture ne représentait que 76% des crédits destinés au ministère.
10
COUR DES COMPTES
23,5 % des CP de la mission
. Ce programme assure la
mutualisation des fonctions « supports » du ministère (logistique,
systèmes d’information, ressources humaines). Depuis 2011, il
regroupe l’ensemble des crédits de personnel du ministère,
sur titre
2 de la mission
Culture
soit 665,2
M€
.
-
le programme 361, précédemment décrit, confié au Délégué à la
transmission qui représentait 582 M
€ en AE
en LFI 2021 et
577 M
€ en CP
en LFI 2021
soit 18 % de la des CP de la mission.
L’exécution 2021
porte sur des montants nettement plus élevés
qu’en loi de finances initiale sous l’effet des reports, des lois de financ
es
rectificatives et de décrets de transfert
: 3 835 M€ en CP au lieu de
3
201 M€ votés en LFI soit une
augmentation de 634
M€ ou
+19,8 %
en gestion. L
’augmentation par rapport à l’exécution de 2020 s
ur un
périmètre identique
s’élève à
564 M€, soit +
17,2
% (3 835 M€ en CP
exécutés au lieu de 3 271 M€).
Outre les crédits budgétaires, la mission Culture bénéficie de
dépenses fiscales évaluées à 886
M€ en 202
1
4
(contre 717 en 2020, 331
en 2019 et 338
M€ en 2018) à travers
23 dispositifs (dont 12 relevant à titre
principal du Programme 175
Patrimoines
et 11 du Programme 131
Création
)
5
.
Seule la taxe sur les spectacles d’art dramatique, lyrique ou
chorégraphique affectée à l’Association de soutien au théâtre privé
(ASTP), qui n’est pas un opérateur, et plafonnée à 8 M€ en 2020, est
associée à la mission
Culture
.
Fin 2021, la mission Culture comptait
72 opérateurs
6
, qui ont
dépensé 1 625
M€ (CP) en exécution, soit environ
42,4 % du total des
crédits budgétaires de la mission, constituant
une caractéristique majeure
du budget général du ministère et un enjeu important en termes de
maîtrise de la dépense.
4
Chiffrages RAP 2019, RAP 2020 et PLF Évaluation des Voies et moyens tome 2 -
liste des dépenses fiscales PLF 2022.
5
Quatre dispositifs de TVA à taux réduits existants ont été rattachés à la mission Culture
à partir du PLF 2020.
6
PAP 2022 et PAP 2021.
MISSION CULTURE
11
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
Il convient en préambule de relever le caractère exceptionnel de
l’exécution du budget de la mission Culture en 2021
. Sa très forte
croissance
s’explique par
un budget de soutien dès le vote de la loi de
finances initiale (+ 4,2 %), auquel sont venus
s’ajouter des crédits
d’urgence par transfert et LFR
s, un transfert du PIA 3 également inédit
par son ampleur (160 M€) et l’effet des fonds de concours pour Notre
-
Dame de Paris à la fois en report en début d’exercice et au cours de
l’année en gestion.
Graphique n° 2 :
Les facteurs d’une exécution exceptionnelle
de la mission Culture (en CP,
M€)
À cette croissance exceptionnelle viennent se conjuguer (hors
budget de la mission) les effets du plan de relance qu
i s’exerce sur les
mêmes secteurs, à hauteur de crédits votés de
943 M€ en AE=CP pour
les années 2021-2022, et dont
l’exécution s’élève à 717 M€ en AE et
535,1
M€ en CP en 2021.
130
109
71
48
160
383,5
27
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
progression des crédits LFI
2021 de 4,3 % (hors P 186)
absorption du programme
186
reports de début d'exercice
fonds de concours en
gestion
PIA 3
Crédits d'urgence
Abondement du Pass
Culture
12
COUR DES COMPTES
I -
La programmation initiale
Graphique n° 3 :
Exécution 2015-2021
(Mds€) –
AE et CP
consommés
Source Chorus
–
retraitement Cour des comptes
A -
Les hypothèses de la budgétisation
1 -
Le dialogue interministériel
La préparation du PLF 2021,
conduite sur l’ensemble du
périmètre ministériel missions Culture et MLIC
a été rythmée comme
chaque année par la procédure interministérielle pilotée par la direction du
budget :
conférence technique
de février permettant une première
expression des besoins
, éclairée par un bilan de l’exécution 2020
;
conférence immobilière
d’avril, qui
précise les besoins en investissement
du ministère et de ses établissements ;
conférence de budgétisation
de
juin qui précise les demandes budgétaires ; transmission de la
lettre
plafond
;
conférence de répartition
fin juillet en fonction des arbitrages
rendu par le Premier ministre.
La lettre-plafond adressée à la ministre de la culture et de la
communication par le premier ministre le 31 juillet 2020 fixait les grandes
priorités de la mission :
2,6
2,74
2,85
2,91
2,95
3,16
3,84
2,59
2,73
2,91
2,98
3,12
3,16
3,87
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
CP
AE
MISSION CULTURE
13
-
Un
plafond de crédits de paiement fixé à 3211,4 M€ en 2021 au lieu
de 3 071 M€ en 2020, soit une
progression de près de 4,6%
.
-
Un schéma
d’emplois revu à la baisse de
- 30 ETP pour les effectifs
ministériels et de - 35 ETP pour les opérateurs. La lettre plafond
indiquait que ce solde négatif pouvait être revu, à due concurrence de
la sur-exécution constatée en gestion en 2020, sans toutefois conduire
à un schéma d’emploi
s positif.
-
Une progression de 30 M€ du plafond du programme 131
Créations
afin de faire face aux conséquences de la crise sanitaire dans le champ
du spectacle vivant, à la montée en charge du Fonds national pour
l'emploi pérenne dans le spectacle (FONPEPS) et afin de mettre en
œuvre les mesures de soutien aux artistes et auteurs dans le cadre du
rapport Racine (un programme de 15 mesures concrètes permettant
d’améliorer rapidement les conditions de création des auteurs a été
annoncé en mars 2021
7
).
-
Un soutien particulier aux archives et à l’
archéologie à hauteur de
20
M€
dans le cadre du programme 175
Patrimoines.
-
Une augmentation de 20 M€ des crédits
du Pass Culture
, de 16,2 M€ des
crédits de l’éducation artistique et culturelle, l’engagement d’un plan
étudiant post-
crise (+7,8 M€ dont 3 M€ au titre des bourses sur cr
itères
sociaux) et l’accélération de la transformation numérique du ministère
(+7 M€)
et un supplément de crédit de 2
M€ pour Universcience.
-
L’actualisation de la programmation pluriannuelle des dépenses
d’investissement ministériels (y compris
de ses opérateurs)
Enfin la lettre-plafond précisait les échéances de construction
interministérielle du plan de relance.
2 -
Les principales orientations, changements de périmètres
et mesures de transfert inscrits au PLF 2021.
Le PLF 2021 tient compte de la réorganisation du ministère,
c’est
-
à-dire de la création d'une nouvelle délégation à la transmission au sein du
ministère à compter du 1er janvier 2021. Un nouveau programme 361
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture
regroupe les
crédits précédemment portés par le programme 186
Recherche culturelle
et culture scientifique
et par le programme 224 (actions 01, 02 et 09
7
Ce programme donne une suite au premier Plan Artistes-auteurs présenté en février
2020, à la suite du rapport de Bruno Racine portant sur «
l’auteur et l’acte de création
».
14
COUR DES COMPTES
transférées vers le P 361), désormais dénommé
Soutien aux politiques du
ministère de la Culture
.
3 -
Les amendements parlementaires votés
lors de l’examen
du PLF 2020.
Le débat parlementaire de l’automne 2020 n’a que peu modifié le
projet de PLF 2021.
Les crédits de personnels n’
ont pas été affectés. Les
majorations de crédits votées par le Sénat en première lecture en faveur des
monumen
ts historiques et de l’INRAP n’ont pas été retenue
s.
Les autres crédits ont été modifiés par l’amendement II
-1229 dit
« rabot » présenté par le Gouvernement en seconde lecture à hauteur de
8 002
847 € en AE=CP
8
, destiné à ramener le déficit global au niveau attendu.
Le plafond
d’
emplois ministériels augmente de 9 541 à 9 578 ETPT
et celui des emplois des opérateurs diminue symétriquement de 16 530 à
16 493 ETPT entre le projet de loi et le texte définitif de la loi de finances.
Ces modifications intervenues par amendement II-3665 enregistrent la
titularisation de 40 emplois des écoles nationales d’arch
itecture et le transfert
a contrario
de l’emploi du président du Musée Picasso
à
l’opérateur et
de
deux emplois ministériels
aux écoles d’art de Nice et de Li
moges.
B -
Les transferts entre programmes ou changements
d’imputation intervenus en gestion.
1 -
Les transferts entérinés par la loi de finances 2021
et intervenues en gestion.
Les programmes 175
Patrimoines
et 131
Création
n’ont été marqués
par aucune évolution majeure au PLF 2021.
En revanche une modification importante de la maquette
budgétaire est intervenue en loi de finances :
la création d’
un nouveau
programme 361
Transmission des savoirs et démocratisation de la
culture
s’est
traduite par
d’importants t
ransferts internes à la mission.
Ce programme est né de la réorganisation ministérielle qui a créé la
Délégation à la transmission, aux territoires et à la démocratie culturelle.
8
Cette minoration est répartie de la façon suivante : -
3,3 M€ sur le P 175
Patrimoines
,
-
1,6 M€ sur le P 131
Création
, -
2,2 M€ sur le P 361
Transmission des savoirs et
démocratisation de la culture
et -
0,9 M€ sur le P 224
Soutien aux politiques du
ministère de la culture
(en AE=CP).
MISSION CULTURE
15
Le secrétariat général est recentré sur ses missions d’appui aux politiques
du ministère, tandis que la nouvelle délégation
a vocation à porter toutes
les actions ayant trait à l’éducation artistique et culturelle, y compris
scientifique, sur tous les territoires.
Les transferts entérinent ainsi le passage de toutes les actions
d
’éducation et de transmission de l’ancien programme 224 vers ce nouveau
programme 361 et la disparition du programme 186
recherche culturelle et
culture scientifique
9
,
précédemment partie prenante de la MIRES
10
,
qui est
absorbé par le P 361.
Le programme 224 renommé
Soutien aux politiques du ministère
de la culture
(transferts internes à la mission) conserve dans son champ
pour l’essentiel les crédits de fonctionnement, de personnels et un seul
opérateur, l’OPPIC
.
De ce fait le montant des crédits transférés d
e l’ancien
programme 224 vers le programme 361 est de 438,5
M€ en AE et en CP.
Et le montant total des transferts entrant vers le programme 361
est
de 549,1 M€ en AE et 548,4
€ en CP.
On note comme en 2020 un important transfert en gestion de
160
M€
e
n
AE=CP
depuis
le
programme
421
Programmes
d’Investissement d’Avenir
pour venir abonder le schéma directeur de
restauration et d’aménagement
du Grand Palais (abondement du P 175).
On peut
s’étonner cependant que
c
e transfert n’intervienne pas selon
les modalités initialement prévues en 2020
(50 M€ en 2021, 50 M€ en
2022 et 60 M€ en 2023).
Le versement en une fois a été motivé par le délai
d’achèvement et la situation de la trésorerie de l’établissement public
RMN-Grand Palais.
Les autres transferts intervenus en gestion entrants et sortants vis-à-
vis de programmes extérieurs à la mission Culture présentent un solde très
faible
: + 0,87 M€ en AE et 0,74
M€ en CP. C
es mouvements portent
notamment sur le transfert de cinq agents de la DRAC Ile-de-France vers
la préfecture de région ou le remboursement de la rémunération de dix
emplois mis à disposition par le ministère de la transition écologique et sur
une
mesure d’indemnité inflation
pour les étudiants boursiers du secteur,
financée par le programme 231 « Vie étudiante ».
9
Le programme 186 finançait principalement la Cité des Sciences et le Palais de la
Découverte regroupé sous la dénomination d’Universcience
.
10
MIRES : Mission Interministérielle Recherche et Enseignement Supérieur.
16
COUR DES COMPTES
2 -
Les transferts liés à la crise sanitaire (voir infra § 1213)
Des transferts très significatifs en gestion sont intervenus en raison
de
la crise sanitaire, à hauteur de 140 M€ en faveur du P 131
Création
détaillés en
infra
provenant du programme 357
Fonds de solidarité
. De
même les difficultés rencontrées par le domaine de Chantilly pendant la
crise sanitaire ont nécessité le versement de
4,5 M€ provenant du même
programme 357 pour un soutien en fonctionnement.
C -
Les préconisations et réserves du CBCM
1 -
Les documents de répartition initiale des crédits et des emplois
(DRICE) ont reçu le visa du CBCM le 7 janvier 2021
Le Contrôleur Budgétaire et Comptable Ministériel (CBCM) a été
en mesure de valider le montant de la réserve de précaution de tous les
programmes de la mission le 30 décembre 2020. La mise en réserve suit
les deux taux différenciés du PLF : 0,5 % des AE et des CP ouverts sur le
titre 2 « crédits de personnel » et 4 % des AE et des CP ouverts sur les
autres titres.
11
Il écrit dans son visa que cette réserve de précaution du fait
de l’augmentation des crédits
et du plan de relance devrait pouvoir être
mobilisée pour d’autres aléas fin
anciers majeurs (hors crise sanitaire), ce
qui ne s’est pas véri
fié en raison de la longueur des fermetures
administratives et des mesures de jauge.
Le CBCM rappelait cependant dans son avis que du fait de
l’importance des opérateurs, le ministère bénéficie d’une minoration de sa
réserve de précaution de 26,13
M€, dès l’ouverture de la gestion (dont
1,1M€ au titre d’une dérogation accordée au Louvre).
Pour les quatre programmes ministériels, l
e contrôleur s’est assuré
de la répartition des crédits ouverts en LFI (nets de la réserve de précaution
et des montants attendus de reports) entre les Budgets Opérationnels de
Programme (BOP) ouverts en gestion. Les visas sur tous les programmes
ont été accordés le 7 janvier.
Il a constaté à nouveau que le volume des
crédits non répartis était trop réduit pour permettre la
mise en œuvre
d’un mécanisme auto
-assurantiel efficace entre BOPs
.
Il a pris acte de l’information communiquée par le directeur général
de la création artistique (RPROG du P 131 Création) de la possibilité
qu’il
avait en 2021, du fait
de l’augmentation s
ensible des crédits, de couvrir les
dépenses d’intervention en faveur des organismes culturels locaux labellisés
11
Les taux différenciés ont été précisés par la circulaire DF-1BE-20-3927 du 10
novembre 2020.
MISSION CULTURE
17
hors réserve de précaution. Le CBCM espérait ainsi que les conventions
établies à l’échelle déconcentrée ne fassent plus référence à des tranch
es
conditionnelles de subventions liées à un éventuel dégel de la réserve de
précaution. Au vu de l’exécution de l’année
2021, marquée par un niveau
élevé de
crédits d’urgence, cette information n’a eu que peu de portée et s’est
trouvée infirmée dès l’avis
de mars sur la programmation du P 131.
Il s’est félicité qu’à la faveur
de la création du programme 224
soutien
aux politiques du ministère de la culture
, les montants alloués aux crédits de
fonctionnement du ministère aient été revalorisés de 12
M€
afin
d’être
davantage conformes à leur niveau d’exécution des années antérieures.
Le CBCM relevait que la brique « monuments historiques hors
opérateurs
» était minorée de 17,2 M€
(- 6 %) au bénéfice des briques
opérateurs, ce qui ne pouvait que conduire à une sous-exécution des
crédits déconcentrés relevée depuis plusieurs années, une sous-
exécution qui a pu être accentuée encore par des redéploiements entre
briques du programme 175 en cours d’exercice
. Dans le droit fil de
cette réflexion, le contrôleur nota
it qu’à l’échelle de l’ensemble
des
programmes du ministère, des crédits disponibles hors opérateurs ont
été prélevés au bénéfice des subventions pour les opérateurs
.
Comme les années précédentes
, le visa du CBCM s’accompagnait
aussi de la recommandation
d’identifier de marges de manœuvre grâce à
un document de répartition actualisé en juin 2021 (DRACE).
2 -
Le document prévisionnel de gestion des emplois
et des crédits de personnel (DPGECP)
Le document a reçu le visa du CBCM le 22 mars 2021 assorti
d’observat
ions.
Le contrôleur notait que le plaf
ond d’emplois voté en LFI
(9 578 ETPT)
comprenait les effets d’un amendement lié à la
titularisation
d’
ens
eignants des Écoles Nationales Supérieures d’Architecture
et portant
sur 37 ETPT.
Le plafond prévisionnel en gestion (9566 ETPT) tenait compte des
mises à disposition entrantes rémunérées par le ministère de la Transition
Écologique et respectait le plafond voté en LFI.
Toutefois le contrôleur notait que la prévision d’exécution
largement inférieure au plafond (9 370 ETPT prévus par le ministère, 9378
ETPE relevés par une restitution des rémunérations de janvier 2021) ne
comptabilisait pas la prévision de contrats infra-annuels, dits « hors schéma
d’emploi
s », correspondant à certains contrats temporaires et aux apprentis.
18
COUR DES COMPTES
Les flux correspondant à ces emplois impactent pourtant le niveau de
consommation annuelle d’ETPT.
À partir de là il étai
t difficile au contrôleur d’apprécier la capacité
du ministère à respecter le plafond d’emplois. C’est d’autant plus
regrettable que le
système d’information
permet désormais d
’établir
une
prévision de consommation des effectifs «
hors schéma d’emplois
».
S’
agissant du schém
a d’
emplois ministériel prévisionnel, le CBCM
relevait
que le ministère n’a pas utilisé
dans le DPGECP la possibilité qui
lui était donnée par la lettre-plafond de prendre en considération la sur-
exécution de 2020 en majorant la prévision d
e l’effort demandé en 2020,
soit 35 ETP : l
e ministère prévoyait en début d’année
2021 un solde entrée-
sortie de -147 ETP qui aurait pu ainsi être ramené à
–
112 ETP.
Cependant il notait
qu’au regard de la réalisation mensuelle élevée
des mouvements d’emplois temporaires, la marge de manœuvre
était en
réalité très faible car la prévision
d’exécution
des crédits de personnels était
très proche de leur plafond.
À cet égard, en
début d’année
2021, la soutenabilité de la prévision
de consommation de crédits de personnels reposait sur la levée autorisée
de la réserve de précaution, en raison notamment de l’
évolution attendue
des crédits CAS « Pensions » qui semblaient avoir été insuffisamment
budgétés (à hauteur de -
3,3 M€)
.
Le CBCM formulait aussi
une remarque sur l’imprécision de la
prévision sur l’avancement
de corps, grades et échelons qui pourrait avoir
des incidences sur le GVT et donc sur le niveau des crédits de personnels
exécutés.
Comme en 2020 le
CBCM s’interrogeait sur la possibilité de
pouvoir disposer d’une
prévision budgétaire fondée non sur les coûts
moyens constatés l’année précédente mais sur les rémunérations effectives
des entrées et des sorties en cours de gestion. L’évaluation i
mprécise par
les coûts moyens, ajoutée à un chiffrage prudent des remboursements
perçus au titre de mises à disposition d’agents ministériels (rétablissements
de crédits) oblige en effet le ministère de la Culture à une adaptation
constante des enveloppes discrétionnaires en cours de gestion (promotions
et parts variables des contractuels, régimes indemnitaires, contrats courts
et de vacation).
3 -
Les avis du CBCM sur les programmes et BOP centraux.
S’agissant du programme 131
Création,
l’avis du CBCM était
favorable avec réserve
en raison du positionnement de la réserve de
MISSION CULTURE
19
précaution sur des aides « contraintes » aux structures conventionnées et
labellisées, contrairement à ce qui avait été annoncé par le DGCA lors de
l’établissement du
DRICE. Le CBCM faisait part de sa préoccupation sur
la progression très rapide des dépenses sociales, ce qui est avéré exact en
cours d’exercice (FONPEPS, Caisses de retraite de l’Opéra national de
Paris et de la Comédie Française).
L
e suivi des opérations d’investissement
du programme
Création
méritait également d’être renforcé, dans la mesure où des cofinancements
nouveaux sont apparus, le CBCM prenant pour exemple le soutien apporté
par le plan de relance (P 362
Écologie
) au théâtre de Chaillot au titre de la
rénovation énergétique, hors le cadre de la délégation de gestion accordée
au ministère de la culture pour le P 363
Compétitivité
.
L’avis sur le programme 175
Patrimoines
était favorable
. Le
CBCM demandait à nouveau cependant que chaque Budget Opérationnel
de Programme produise le tableau de suivi des tranches fonctionnelles afin
de disposer d’une présentation détaillée des investissements du ministère
et des perspectives pluriannuelles, en faisant la part entre les autorisations
d’engagements nouvelles
sur crédits no
uveaux et la consommation d’AE
affectées mais non engagées des années antérieures, ce qui rejoint une des
recommandations de la Cour sur les exécutions 2019 et 2020.
L’avis sur le programme 224
(HT2)
Soutien aux politiques du
ministère de la Culture
était favorable,
les actions financées ne
représen
tant cependant que 84 M€
en CP de crédits disponibles depuis la
création du programme 361
transmission et démocratisation culturelle.
Ce programme couvrant l’action culturelle internationale, les dépenses de
fonctionnement de l’OPPIC et du ministère
, ne présentait pas de risque
avéré dans le contexte de la crise sanitaire.
L’avis sur le programme 361
Transmission des savoirs et
démocratisation culturelle
était favorable avec réserves.
Ces réserves
sont apparues fondées lors de
l’exécution de 2021.
En effet en LFR2, il a
été nécessaire
d’abonder de 6
M€ l
es bourses sur critères sociaux dès
lors que le critère d’assiduité des étudiants pour l’attribution de
bourse avait été levé, comme le notait le CBCM en début d’année, qui
souhaitait pouvoir disposer d’un suivi mensuel de l’exécution et de
l’actualisa
tion de cette dépense de guichet.
De même, 27
M€ de crédits nouveaux ont été ouverts en LFR2
afin d’assumer la généralisation du Pass
Culture à tout le territoire ; les
arbitrages étaient en cours au moment de la rédaction de l’avis. Le
CBCM pointait égal
ement un financement de l’été culturel non stabilisé.
20
COUR DES COMPTES
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 4 :
De la LFI 2021 à l’exécution
(
CP, en M€)
Source : Chorus
–
retraitement Cour des comptes
A -
Origine et gestion des crédits (cf. annexe 3)
1 -
Les reports de crédits d
e l’exercice antérieur.
Les reports de crédits de 2020 sur 2021 sont élevés pour la troisième
année consécutive et s’établissent à
142,1 M€ en AE
et
71,4
M€ en CP
(
contre respectivement 139,9 M€ en AE et 85 M€ en CP l’année
précédente). Ces reports concer
nent pour l’essentiel le programme
MISSION CULTURE
21
Patrimoines 175
(112,6 M€ en AE et 46,4 M€ en CP)
en particulier le
report de :
-
56,6 M€ d’autorisations d’engagement affectées mais non
engagées (AENE)
12
-
42,1 M€ en AE et 46,3 M€ en CP de fonds de concours liés
pour
une part significative, comme les années précédentes, à la
restauration de Notre-Dame de Paris
2 -
Les fonds de concours et attributions de produits apparus en gestion
Comme les années passées,
les fonds de concours
, qui enregistrent
les participations de tiers aux crédits de la mission concernent avant tout
les actions de restauration du programme
Patrimoines ;
ils représentent
93 % en AE et 90 % en CP du total des fonds de concours.
La somme des fonds de concours des
quatre programmes s’élève à
50,2 M€ en AE et 45,5 M€ en CP en retrait par rapport à 2020
et 2019, du
fait de la baisse des dons de la souscription nationale et internationale
« Rebâtir Notre-Dame
» qui représentent cependant encore 31,7 M€
en
AE=CP.
Les
attributions de produits
sont d’un niveau modeste et s’élèvent
à 2,18 M€ en AE=CP.
Il s’agit pour l’essentiel de «
recettes provenant de
la rémunération des services rendus au titre de diverses prestations
fournies par les services ministériels
» (DGPA, DGCA, Secrétariat
Général, Délégation à la transmission) auprès d’autres missions
ministérielles et de produits de la cession de biens mobiliers.
12
Arrêté du 21 janvier 2021
22
COUR DES COMPTES
3 -
Les mesures de soutien face à la crise sanitaire par voie
législative ou réglementaire
Les mesures d’urgence on
t emprunté le canal des LFR de juillet et
décembre et deux décrets de transferts en juin et novembre.
Tableau n° 1 :
mesures d’urgence 2021 de la mission Culture
(crédits
supplémentaires hors dégel)
Modalités
CP
2021 (M€)
bénéficiaires et/ou description de la mesure
P 131
total Création
186,9
dont décret n° 2021-831 de
transfert depuis le P 357 Fonds de
solidarité du 28 juin 2021
(110 M€ pour le P 131)
30
15 M€ pour le
soutien au théâtre privé
ASTP
et 15
M€ pour le
secteur du
spectacle vivant subventionné
en région afin de faire
face aux différentes contraintes sanitaires mises en place à la
réouverture des salles.
40
10 M€ pour renforcer le
soutien des intermittents
exclus du
dispositif de l’année blan
che (FUSSAT mis en
œuvre
par le
groupe AUDIENS) ; 15
M€ pour renforcer en région les
aides aux
équipes artistiques indépendantes les plus fragilisées
, maintenir
l’emploi artistique et encourager l’insertion professionnelle des
jeunes artistes diplômés sort
is des écoles ; 15 M€ pour le
financement d’un
fonds de soutien aux diffusions alternatives et
aux captations pour le spectacle vivant et les arts visuels
10
dispositif de « filet de sécurité pour les
artistes-auteurs
» sur le
champ des arts visuels et du spectacle vivant non musical
30
30 M€ dédiés au soutien des festivals de toutes les disciplines
dont LFR1 du 19 juillet 2021
5
soutien au théâtre privé ASTP (amendement)
dont LFR 2 du 1er décembre 2021
41,9
opérateurs de la création (le total v
oté est de 43,9 M€)
dont décret de transfert n°2021-
1509 du 19/11/2021
30
Financement d’aides à l’emploi artistique
: (10 M€ GUSO), GIP
Café Culture (10 M€) et FONPEPS (10 M€)
P 175
total Patrimoine
173,6
dont décret de transfert depuis
P357 Fonds de solidarité du
28/06/2021
4,5
Financement en fonctionnement du domaine de Chantilly
dont LFR 2 du 1er décembre 2021
169,1
opérateurs du patrimoine pour les pertes de billetterie et
compensation des taxes du loto du patrimoine
P 361
total Transmission des savoirs
et démocratisation de la
culture
23
dont LFR 2 du 1er décembre 2021
23
Soutien à Universcience
TOTAL
383,5
Source : LFR 1 et 2, décrets de transferts, retraitement Cour des comptes.
MISSION CULTURE
23
Le ministère convient que la réflexion a varié sur les modalités des
soutiens
d’urgence à apporter au monde de la culture au cours de l’année.
Le choix du bon vecteur a été long à déterminer entre les LFR, les décrets
de transfert depuis le fonds de solidarité et le PLF de 2022.
4 -
Les autres mouvements de crédits par voie réglementaire
et législative
La LFR 2 du 1
er
décembre fait également apparaitre des crédits
supplémentaires sur le programme 361 qui ne sont pas liés directement à
la crise sanitaire :
-
6 M€ destinés à l’abondement de
s
bourses d’étudiants
sur
critères sociaux
-
27 M€ destinés à abonder la société du Pass Culture
5 -
La gestion de la réserve de précaution a accompagné les effets
de la crise sanitaire
Conformément à la circulaire du 10 novembre 2020 le taux de mise
en réserve des crédits hors T2 a été fixé à 4 % en 2021. Cette mesure a eu
pour conséquences, selon le ministère de contraindre fortement la gestion
des programmes de la mission Culture dans un contexte de crise. La même
circulaire prévoyait un taux de gel pondéré pour les opérateurs prenant en
compte les dépenses de personnel supportées par les organismes (0,5 %
pour la part de la SCSP assimilée à la couverture des dépenses de
personnel, 4 % pour le reste de la subvention). Ce calcul a également été
respecté par Universcience nouvellement rattaché au Programme 361.
24
COUR DES COMPTES
Tableau n° 2 :
Évolution de la réserve de précaution au cours de
l’année (en
M€)
Mouvements sur
crédits gelés
P 224 HT2
P224 T2
P131
P175
P361
TOTAL
Mission
Culture + T2
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Mise en réserve
initiale
3,28
3,13
3,32
3,3
29,55
28,60
30,46
30,67
18,23
18,04
84,85
83,76
Dégel anticipé (juillet
2021)
- 20,00
- 20,00
- 14,24
- 14,05
- 34,24 -34,05
Dégel / Surgel de fin
de gestion
-
1,53
-
1,53
- 9, 55
- 8,60
- 24,94
-25,17
0
0
- 36,02 -35,28
Annulation LFR
(juillet et fin d'année)
- 3,28
- 3,13
-
1,80
-
1,80
- 5,52
- 5,52
- 3,99
- 3,99
- 14,59 -14,44
Total
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Source : ministère de la Culture
–
retraitement Cour des comptes.
En raison de la crise sanitaire qui a pesé particulièrement sur la
création artistique, le Programme 131
Création
a fait l’objet d’un
premier
dégel partiel de la réserve de précaution
, soit une mise à disposition de
20 M
€ en AE et en CP dans le cadre des arbitrages budgétaires du mois de
juillet 2021. Le solde de la réserve de précaution, soit 9 554 146
€ en AE
et 8 602 182
€ en CP a été mis à disposition dans le cadre des arbitrages
budgétaires du mois de décembre 2021. Ce dégel a notamment permis de
financer le soutien aux labels et réseaux de la création dans le contexte de
la crise sanitaire.
La réserve résiduelle était donc nulle en fin d’exercice.
La réserve de précaution du Programme 175
Patrimoines
a fait l’objet
d’une
annulation
en LFR 1 (juillet 2021) pour un montant de 5 523 163
€
en AE et CP. Compte tenu de la crise sanitaire, mais également afin de
soutenir la stratégie patrimoniale du ministère de la Culture, dans le contexte
du succès rencontré par le Loto du Patrimoine, le programme 175 a bénéficié
du dégel de sa réserve de précaution restante en fin de gestion.
D
ans le cadre des arbitrages de fin de gestion, les crédits du
Programme 361
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture
ont été
dégelés
à hauteur de 14 244 002
€ en AE et 14
048 410
€
en CP
afin de financer le Pass Culture. Le reliquat de la réserve de précaution a
fait l’objet d’une
annulation
en LFR de fin de gestion
pour un montant de
3 988
744 € en AE et CP.
En 2021, la réserve de précaution HT2 du Programme 224
Soutien
aux politiques du ministère de la culture
a fait l’objet d’une
annulation
MISSION CULTURE
25
intégrale en LFR de juillet et de fin d’année
pour un montant de 3 280 091
€
en AE et 3 129 924
€ en CP.
S’agissant des crédits de
titre 2 (dépenses de
personnel),
1 795 746 € en AE et en CP
ont été
annulés
portant sur le
montant de la réserve HCAS. En revanche,
la réserve portant sur le CAS
a été dégelée
à hauteur de 930
321 € de même que 600
000
€ de reliquat
de la réserve HCAS, pour un montant total de 1 530
321 € en AE = CP.
Ces derniers mouvements avaient été anticipés par le CBCM
dans son visa sur le document prévisionnel de gestion des emplois et
des crédits de personnel en mars 2021, au regard de la sous-
budgétisation du CAS.
6 -
L’analyse du CBCM sur les
aléas de gestion
Selon le contrôleur,
des marges de manœuvre ont été dégagées
afin
de financer les aléas de gestion.
Leur statut de « dépenses imprévues »
n’est cependant pas toujours
vérifié et on peut
s’interroger sur un
certain nombre de calibrages qui se sont révélés inexacts
.
Les marges
apparues sont les suivantes :
-
La panthéonisation de Joséphine Baker a pu être financée par
redéploiement pour 2,3 M€ (P.175)
;
-
Le soutien exceptionnel au château de Chantilly n’a été exécuté
qu’à hauteur de 3,5 M€ contre les 4,5 M€ ouverts par décret de
transfert
, laissant 1 M€ non consommé en fin d’année
;
-
Le dispositif de l’
été culturel (P.361) a permis de financer
partiellement le Pass culture par redéploiement de crédits. La LFR
de fin de gestion a permis de rembourser au dispositif de l’été
culturel l’avance de 10M€ faite en cours
de gestion ;
-
8,4 M€ non consommés sur les 10 M€
destinés à accompagner les
intermittents exclus de
l’année blanche (ré
-abondement du Fonds
d’urgence spécifique de solidarité pour les artistes et les
techniciens du spectacle FUSSAT) ont permis de financer des
travaux à réaliser à la Philharmonie de Paris (P.131) ;
-
L’aide exceptionnelle à l’emploi (GIP Cafés Cultures) de 10 M€
n’a été consommée qu’à hauteur de 7 M€, laissant 3 M€ demandés
en reports ;
-
La SACD a bénéficié de 500
000€ complémentaires sur la d
épense
non réalisée d’un fonds expérimental devant soutenir les élèves et
jeunes diplômés des écoles de la création artistique (P131).
26
COUR DES COMPTES
Les crédits prévus au PLF 2021 n’ont
pas tous été consommés
pendant la gestion et font l’objet de demandes de reports :
-
D
es opérations d’investissement
non réalisés dans le contexte de
crise sanitaire pour plus de 4 M€ d’AE sur le P.131 et près de
5
M€
d’AE sur le P.361 (Villa Arson, IESM, ENSA Paris Malaquais,
notamment) ;
-
2 M€ pour le projet de la Cité du théâtre (P
131), le CBCM Culture
n’ayant pas identifié de besoin particulier pour la gestion 2021.
La Cour formule des réserves sur le calibrage des crédits de
transferts depuis le fonds de solidarité
et de la LFR de fin d’année
vers
le P 131
Création
:
8,4 M€ de crédits d’aides à l’emploi
ont été utilisés
pour des suppléments de travaux à la Philharmonie, la LFR de fin
d’année ayant également
prévu des crédits à hauteur de 7
M€ en AE
et de 2 M€ en CP
afin de couvrir le
litige entre le cabinet d’architecture
de Jean Nouvel
et l’établissement de la Philharmonie de Paris
13
. Les
10 M€
destinés au GIP Café Culture obtenus par décret en novembre
2021 ont finalement présenté une sous-exécution à hauteur de 3
M€.
B -
La conformité aux principes et règles du droit
budgétaire
Suite à des arbitrages interministériels, 160
M€ de crédits de
transfert ont été apportés au schéma de restauration et d’aménagement du
Grand Palais au titre des Investissement d’Avenir (PIA 3).
Le transfert est intervenu en une seule fois, le 28 juin 2021 et non
c
omme initialement prévu (50 M€ en 2021, 50 M€ en 2022 et 60 M€ en
2023). Pour justifier cette décision, la direction du budget et le secrétariat
général du ministère des finances auraient pris en compte des facteurs
politiques plutôt que d’orthodoxie et de
transparence budgétaire : la
fragilité de la trésorerie de la RMN-Grand Palais, affectée par la crise
sanitaire, et le délai impératif de livraison du projet pour l’organisation des
Jeux Olympiques de 2024.
La Direction du budget estime de son côté que ce transfert «
a pour
seul objectif de réduire la fragmentation des financements du projet de
rénovation et d’aménagement du Grand Palais et de diminuer le nombre
13
15M€ en AE et de 10M€ en CP
ont été arbitrés au titre des travaux supplémentaires
qui
règle le litige avec le cabinet d’architecture
.
L’écart avec la LFR a été financé par
redéploiements de
s crédits des aides à l’emploi.
MISSION CULTURE
27
de missions portant les crédits dédiés
». Elle ajoute «
qu’elle s’assure dans
le cadre du suiv
i de la trésorerie de l’établissement que cette enveloppe
soit distincte et strictement fléchée au financement du chantier
».
Participant d’un contournement de la norme pilotable de la
dépense budgétaire ministérielle,
ce mode de financement (comme
celui de la Cité Internationale de la Langue Française à Villers-
Cotterêts qui avait donné lieu à un
transfert de 30 M€ en 2020) ne
correspond pas aux objectifs du PIA3
[1]
; il vient accroître la
fragmentation du financement de la Mission Culture et il est
dommageable pour la transparence budgétaire qu’il n’ait pas figuré
explicitement dans le PAP 2021
In
vestissements d’avenir
ni même été
évoqué par le PAP de la Mission Culture.
1 -
La régularité des attributions de produits
Le montant global des attributions de produits (ADP) est en retrait
par rapport à 2019 et 2020 (2,18
M€ en AE=CP au lieu de 2,7 M€ en 202
0
et 3,2 M€ en 2019
). Les différentes ADP reposent toutes sur un décret
simple du ministère du budget autorisant l’attribution du produit des
recettes au ministère de la Culture ou d’un décret en Conseil d’État
autorisant la perception d’une rémunération p
our services rendus au titre
des prestations fournies par un service de l’État.
2 -
Le contrôle et son évolution
Les
évolutions principales
dans le dialogue entre le ministère et le
CBCM ont essentiellement été marquées par le contrôle de la gestion du
nouveau BOP 363 culture (Plan de relance) et ses interactions avec les
programmes de la mission culture.
Le visa des engagements et des dépenses par le service du CBCM
Aucun avis défavorable sur des actes d’engagement de dépense n’a
été émis en 2021. Le CBCM a sollicité le report
d’une demande
de
paiement
en fin de gestion sur un projet d’investissement dont le besoin
d’engagement complémentaire pouv
ait être différé en 2022 : comme en
2019 et 2020, il s’agit du projet de Cité du Théâtre. Le CBCM a estimé
[1]
Les trois objectifs du PIA 3 : 1 -
Soutenir les progrès de l’enseignement supérieur et
de la recherche, 2
–
Valoriser la recherche, 3
–
Moderniser les entreprises (jaune
budgétaire PIA-PLF 2020).
28
COUR DES COMPTES
qu’au r
egard des difficultés du projet
14
, le GIP constitué récemment
disposait d’une trésorerie suffisante. Ce report a été accepté.
Le CBCM précise que
« l
’essentiel des observations formulées par
à l’adresse des gestionnaires ministériels a porté sur des demand
es de
pièces
justificatives
complémentaires
et
sur
des
appréciations
d’imputation budgétaire d’actes HT2 ou de niveau de rémunération
d’actes de personnel, dans le but de faire corriger les insuffisances ou
anomalies constatées avant leur visa par le contrôle »
.
Le CBCM a
parfois rencontré des difficultés à identifier l’exécution de certaines
mesures d’urgence COVID quand celles
-ci ont été ajoutées à des
engagements de dispositifs pérennes.
Le partenariat entre le ministère et les équipes du ministère a été
renforcé cette année sur les actions de contrôle interne budgétaire.
Le CBCM
a transmis à la mission du contrôle interne pour la maîtrise des risques
(MCIMR)
son analyse sur le dispositif de contrôle interne budgétaire d’un
établissement public. La MCIMR
a sollicité l’expertise du CBCM sur les
contrôles budgétaires réalisés en région sur des établissements publics. De
tels échanges sont amenés à se poursuivre et à se consolider.
Par ailleurs les services du CBCM ont mené des contrôles
a
posteriori
des engagements et des dépenses sur les investissements de
l’OPPIC, afin d’améliorer le perfectionnement de l’engagement budgétaire
pluriannuel des AE.
De même, ils ont procédé à deux contrôles externes de l’ASTP et
du CNAP qui ont été sollicités pendant la crise sanitaire en tant
qu’organismes payeurs pour l’administration de mesures d’urgence.
Le
CBCM s’est employé à apprécier la maturité des process
us de gestion
de ces deux organismes fortement sollicités pendant la crise.
Les évolutions du contrôle interne
L
’année
2021 a
vu l’aboutissement d’un
travail engagé les années
antérieures pour la création du comité ministériel des risques (CMR),
intervenue par arrêté du 30 août 2021. Précédée d’une réunion de
préfiguration le 11 mai 2021, la première réunion du CMR
s’est tenue
le
16 novembre 2021.
Le CMR est chargé d’examiner, de valider et de veiller au suivi
de la cartographie des risques et du plan d’action de contrôle interne
de niveau stratégique.
Ce document recense les principaux risques
auxquels le ministère est exposé et les mesures qui permetten
t d’en assurer
14
L’avancement du projet reste toujours conditionné à l’acquisition d’une parcelle par
l
’État auprès la mairie de Paris.
MISSION CULTURE
29
leur couverture.
Ce format d’outil de pilotage ministériel stratégique,
également soumis depuis 2019 au Collège des responsables de programme
(COPROG)
15
, a été discuté pour la première fois cette année en CMR et
couvre à la fois le contrôle interne financier et le contrôle interne métier.
Le CMR du 16 novembre 2021 a permis de valider la cartographie
des risques métier et financier de niveau stratégique ainsi que la feuille de
route en matière de contrôl
e interne pour l’administration centrale, les
services déconcentrés et les organismes sous tutelle du ministère.
Le CBCM se félicite de cette démarche de renforcement du contrôle
interne.
En cohérence avec les préconisations interministérielles pour le
contrôle interne,
une cartographie des risques et un plan d’action
spécifiques au volet crise sanitaire et plan de relance
ont également été
proposés et validés en CMR et seront actualisés en 2022.
Il convient en
particulier
d’anticiper sur les exigences de contrôle et d’audit
a
posteriori
qui interviendront lors des demandes de paiement d’une
partie du plan de relance auprès de la Commission européenne, à
partir de 2022. Des échanges ont également lieu dans ce sens avec la
commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) en
lien avec l’inspection générale des affaires culturelles (IGAC)
.
III -
Analyse de l
’évolution de la dépense
et de ses composantes
A -
L’évolution de la dépense
Depuis janvier 2021 le périmètre de la mission
Culture s’est
agrandi
en raison de la disparition du programme interministériel 186
Recherche
culturelle et culture scientifique
et du transfert des crédits correspondants
dans le programme 361
transmission des savoirs et démocratisation de la
culture ;
la comparaison avec les années antérieures nécessite un
retraitement.
15
Présidé par le secrétaire général en sa qualité de responsable de la fonction financière
ministérielle, le COPROG réunit les délégué et directeurs généraux et le centre national
du cinéma et de l’image animée. Il
constitu
ait jusqu’alors l’instance de pilotage
stratégique du dispositif ministériel du contrôle financier, en se prononçant une fois par
an sur la stratégie ministérielle de contrôle interne (validation à cet effet de la
cartographie stratégique des risques minis
tériels et le plan d’action associé).
30
COUR DES COMPTES
Du fait des mesures budgétaires de soutien prises en cours
d’année pour remédier aux effets de la crise sanitaire, l’exécution
2021, tant en AE et en CP, a excédé encore
plus nettement qu’en 2020
les crédits ouv
erts en début d’
année, et ce, nonobstant la mise en
œuvre
, par ailleurs, du plan de relance. En 2021, les crédits exécutés
sont supérieurs de 19,8 % aux crédits votés en LFI (en CP).
Graphique n° 5 :
LFI et exécution 2017-
2021 (AE, M€)
Source : RAP 2020 et Chorus, Cour des comptes
Graphique n° 6 :
LFI et Exécution 2017-2021
(CP, M€)
Source : RAP 2020 et Chorus
3028,4
3102,1
3096,8
2994,7
3228,4
2908
2975,5
3120,7
3163
3865,5
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
2017
2018
2019
2020
2021
LFI
Exécution
2911,6
2937,1
2930,1
2961,2
3201,2
2849,1
2913
2947,3
3163,1
3835
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
2017
2018
2019
2020
2021
LFI
Exécution
MISSION CULTURE
31
Les dépenses exécutées de la mission Culture ont progressé de 32,9 %
en AE et de 34,6 % en CP depuis 2017.
Si la plus grande part de cette
évolution est imputable
à l’intervention, en cours d’exercice, des
mesures de soutien liées
à la crise sanitaire, il n’en reste pas moins que
la tendance de ces dernières années était à l’augmentation du budget de
la mission après les années de diminution du début de la décennie 2010.
1 -
Les crédits disponibles
La très forte hausse des crédits exécutés tient bien entendu à celle
des crédits disponibles dont la progression peut s’expliquer principalement
par les facteurs suivants (cf. supra 1.2) :
-
Les effets de la LFR de fin de gestion qui apporte des crédits
supplémentaires à hauteur de
275,4 M€ en AE et 260,3 M€ en CP
et le
dégel intégral de la réserve de précaution du programme
Création
.
-
Les effets de crédits de transfert sur le programme Patrimoine 175
(160
M€ pour le projet d’aménagement de
Villers-Cotterêts financé
par le PIA 3).
-
Les effets des 140 M€ de transferts de crédits d’urgence sur le P 131
.
-
Le montant encore élevé des fonds de concours sur le programme
Patrimoine liés en particulier à la souscription pour Notre-Dame de Paris.
-
Les abondements votés en LFR ou obtenus par décrets pour le Pass
Culture, les bourses étudiantes ou l’emploi artistique
Ces soldes croissants entre crédits disponibles et crédits votés
depuis 2018 constituent un renversement de tendance par rapport aux
années 2016 et 2017 où les taux de gel élevés (8 %) avaient pesé sur les
crédits disponibles.
32
COUR DES COMPTES
Tableau n° 3 :
Crédits votés en LFI et crédits disponibles (en M€)
CP
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2020
(y compris
P 186)
Crédits
disponibles
2020 (y compris
P 186)
LFI
2021
LFI 2021
Crédits
disponibles
2021
Crédits
disponibles
2021
Culture
Total
3 071
3 272
3 228
3 201
3 993
3 884
Patrimoines
175
972
1 109
1 007
1 012
1 497
1 430
Création
131
825
900
884
861
1 091
1 054
Soutien au politiques du ministère
de la Culture
224
1 164 +110
= 1 274
1 155 + 108
= 1 263
755
752
750
745
dont titre 2
665
665
660
660
Transmission des savoirs et
démocratisation de la culture
361
582
577
655
655
Source Chorus
–
retraitement Cour des comptes.
Le détail par programme permet de
constater qu’à l’exception du
programme 224 portant les dépenses de personnel, tous les autres
programmes sont concernés par cette hausse.
Alors que les crédits votés
en LFI ont progressé de 4,2 %, passant de 3 071
M€ à 3
201 M€ en CP,
les crédits disponibles progressent de 18,7 % passant de 3 272
M€ à
3
884 M€ en CP.
2 -
Les rétablissements de crédits
16
se sont élevés à 9,6
M€
en AE = CP
En 2021 leur montant s’est élevé à
:
-
Pour le Programme 131 à - 726 811
€ en AE=CP
-
Pour le Programme 175 à - 2 744 655
€ en AE=CP
-
Pour le Programme 224 à - 4 277
189 €
en AE = CP
-
Pour le Programme 361 à - 183
2 349 € en AE=CP
Source : restitution Chorus INF/BUD 45 « suivi des rétablissements de crédits »
16
Les rétablissements de crédits ne donnent lieu à aucun acte réglementaire ou
disposition législative, mais annulant une dépense, ils ont pour conséquence
d’augmenter non pas le montant des crédits disponibles mais le
solde restant disponible
de chaque programme.
MISSION CULTURE
33
En 2020, les rétablissements de crédits étaient sensiblement plus
élevés (23,1 M€)
. Les montants de plus de 500
000 € portent
en 2021 sur :
-
616 K€ pour les bâ
timents du Mobilier national (P131)
-
1,3 M€ pour des travaux qui avaient été confiés par l’OPPIC aux
archives nationales (P 175)
-
1,33 M€ pour des travaux confiés à l’OPPIC (P 224)
-
586 K€ pour des travaux dans des écoles nationales supérieures
d’art (P 361).
3 -
Les
taux d’exécution des programmes de la mission
Comme
les
années
précédentes,
les
taux
d’exécution
sont
particulièrement élevés, après un dégel de 83% de la réserve de précaution de
la mission Culture
. Ils sont cependant calculés hors reports AENE et fonds
de concours, toujours élevés en particulier pour le programme 175
.
Ces taux d’exécution sont observés dans un contexte de crise
sanitaire qui a nécessité des réabondements élevés. De façon plus
structurelle, les taux d’exécution élevés résultent auss
i de la part des crédits
dédiés aux opérateurs et des crédits d’intervention «
qui sans être
juridiquement inéluctables, sont toutefois relativement rigides et
politiquement sensibles
»
17
.
Tableau n° 4 :
Taux d’exécution des programmes
de la mission en 2021
Taux de consommation*
Programmes
AE
CP
P131
Création
99,3 %
99,1 %
P175
Patrimoines
99,1 %
99,9 %
P224
Soutien aux politiques du
ministère de la culture
100 %
99,9 %
P 361
Transmission des savoirs et
démocratisation de la culture
98,8 %
99,5 %
*Hors reports AENE et fonds de concours. Source : ministère de la Culture.
17
Réponse au questionnaire de la Cour.
34
COUR DES COMPTES
B -
Les composantes de la dépense : analyse par titre
1 -
Vue d’ensemble et évolution depuis
2016
Graphique n° 7 :
Dépenses de la mission par titres (% des CP) en 2021
Chorus-Cour des comptes
Tableau n° 5 :
Exécution des crédits de la mission Culture depuis
2016 (en
M€, CP,
y compris fonds de concours)
CP en M€
2016
2017
2018
2019
2020
2020
(+ P, P 186)
2021
var°
var°
2021 /2020
(+ P 186)
2021/2016
Titre 2 - dépenses de personnel
669
697
709
707
650
650
660
1,54 %
-1,30 %
Titre 3 - dépenses de fonctionnement
981
971
971
976
1 077
1 176
1 367
16,24 %
39,40 %
Titre 5 - dépenses d'investissement
102
146
142
163
116
117
131
12,37 %
28,30 %
Titre 6 - dépenses d'intervention
841
870
895
935
1 086
1 087
1 284
18,08 %
52,70 %
Titre 7 - dépenses d'opérations
financières
149
165
195
166
237
241
393
63,02 %
164,20 %
Total
2 741 2 849
2 913
2 947
3 163
3 271
3 835
17,24 %
39,90 %
Source : Chorus, retraitement Cour des comptes.
Deux titres représentent une part prépondérante des crédits
consommés, les dépenses de fonctionnement (dont les subventions pour
charge de service public des 72 opérateurs du ministère) et les dépenses
d’intervention. En 2020, les dépenses de fonctionnement représentaient
17%
36%
3%
33%
10%
Titre 2 - dépenses de
personnel
Titre 3 - dépenses de
fonctionnement
Titre 5 - dépenses
d'investissement
Titre 6- dépenses
d'intervention
Titre 7 - dépenses
d'opérations financières
MISSION CULTURE
35
34 % de dépenses exécutées. Le poi
ds des opérateurs s’étant encore
accentué, cette part est passée à 36 % des dépenses exécutées.
Graphique n° 8 :
Évolution de l’exécution par titres (en CP, M€)
Source : Chorus, retraitement Cour des comptes.
2 -
Les emplois et les dépenses de personnel
Les dépenses de personnel (titre 2) ne représentent plus que 17 %
des CP de la mission Culture, contre 20 % en 2020 et 24 % en 2019. Si
cette diminution était due en 2020 à un important mouvement de délégation
de gestion de 1176 ETPT et des crédits de personnel correspondants au
CMN, à l’Établissement Public de Versailles et au Musée d’Orsay et de
l’Orangerie, cette pa
rt plus faible en 2021 est davantage due à la
progression des autres titres.
Aucun transfert n’a été réalisé en 2021, mais au 1er janvier
2022,
16 ETPT pour le Centre national du
Livre et 20 ETPT pour l’INP
sont
transférés sur le budget propre de ces établissements. Le ministère précise
que «
le chantier de transfert des emplois, qui a vocation à se poursuivre
au PLF 2023, fait l’objet de travaux préparatoires afin d’identifier les
prochains établissements remplissant les conditions pour bénéficier de la
-
1 000
2 000
3 000
4 000
2016
2017
2018
2019
2020
2021
669
697
709
707
650
660
981
971
971
976
1 077
1 367
102
146
142
163
116
131
841
870
895
935
1 086
1 284
149
165
195
166
237
393
Titre 7 - dépenses d'opérations financières
Titre 6 - dépenses d'intervention
Titre 5 - dépenses d'investissement
Titre 3 - dépenses de fonctionnement
Titre 2 - dépenses de personnel
36
COUR DES COMPTES
délégation de pouvoir ».
Le ministère dresse un bilan positif des transferts
intervenus sans tension sociale, la délégation de gestion permettant
d’améliorer la politique de recrutement et la gestion quotidienne des
emplois des établissements.
Plafond d’em
plois autorisés et exécutés
Graphique n° 9 :
Plafond d’emplois ministériels
-prévision et
exécution 2021 (en ETPT)
Source
LFR du 1
er
décembre 2021
–
ministère de la Culture
–
retraitement Cour des comptes
L
e plafond d’emplois ministériels autorisé par la LFI était de
9 578 ETPT, il a été relevé de 7 ETPT
en cours d’année
en raison de
titularisations (passage de crédits du titre 3 vers le titre 2) mais minoré par
le remboursement des frais de personnel de 10 ETPT mis à disposition par
le ministère de la transition écologique auprès des unités départementales
de l'architecture et du patrimoine et dans les écoles d'architecture du
ministère. Les transferts en gestion présentent également des mouvements
sortants de crédits rendus nécessaire par l'absence de marge sur le T3 pour
recruter des professeurs spécialisés sous contrats divers dans les écoles
nationales supérieures d’art
de Bourges et de Limoges.
Toutefois le plafond exécuté présente une situation comparable à
celle des trois années précédentes de sous-exécution de
l’objectif législatif,
l’écart étant de
- 202 ETPT.
La sous-exécution en ETPT est la
conséquence comme en 2020 de la sur-exécution
du schéma d’emplois,
10 934
11 024
11 175
11 068
10 814
9 585
9 572
10 921
10 854
10 934
10 922
10 633
9 388
9 370
8 000
8 500
9 000
9 500
10 000
10 500
11 000
11 500
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Plafond d’emplois de la mission
(LFI+ LFR + mouvements en gestion)
Emplois de la mission exécutés
MISSION CULTURE
37
correspondant à un contingentement des entrées en début d’année et à des
sorties plus précoces.
Graphique n° 10 :
Plafond
d’emplois opérateurs
- prévision
et exécution en ETPT
Source
LRF du 1
er
décembre 2021
–
ministère de la Culture
–
retraitement Cour des comptes
Comme les années précédentes
, il n’est pas possible à la Cour
d’apprécier le respect du plafond d’emplois d
es opérateurs en février
,
cette donnée n’étant pas disponible à cette époque de l’année
(Le rapport
annuel de performance publié en mai 2022 mentionne une sous-exécution
de 622 ETPT) .
Depuis plusieurs années, la Cour rappelle qu’il est indispensable
que
le ministère puisse connaître précisément et régulièrement en
cours d’année l’exécution des plafonds d’emplois de ses opérateurs et
qu’il importe que le ministère remédie à ce défaut d’information
structurel.
Le secrétariat général avait admis l’an passé qu’une marge de
progression existait dans la coordination entre les services du CBCM,
les services comptables des opérateurs et ses propres services ; cette
« marge »
n’a
cependant pas été exploitée pour mettre en place un
suivi actualisé en cours d’exercice de l’exécution du plafond d’emplois
des opérateurs.
14 539
14 470
14 223
14 302
15 477
16 486
13 955
13 867
13 849
13 945
14 736
15 864
12 500
13 000
13 500
14 000
14 500
15 000
15 500
16 000
16 500
17 000
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Plafond d'emplois des opérateurs (LFI+LFR+mouvements en gestion)
Emplois exécutés
38
COUR DES COMPTES
Le suivi de la transmission par les opérateurs des documents
prévisionnels de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP)
a été identifié, au sein de la cartographie des risques du ministère, comme
une action corrective à mettre en œuvre dès 2022
. Le secrétariat général
indique avoir relancé
les travaux d’élaboration d’un SI relatif aux
opérateurs dans lequel le suivi des autorisations d’emplois et de la gestion
des emplois et des crédits de personnel serait identifié comme prioritaire.
L’exécution du schéma d’emplois
Tableau n° 6 :
Évolution du schéma d’emplois depuis 2015
Schéma d'emplois
en ETP
Exéc.
2015
Exéc.
2016
Exéc.
2017
Exéc.
2018
LFI
2019
Exéc.
2019
LFI
2020
Exéc.
2020
LFI
2021
Exéc.
2021
Sorties totales
845
763
790
851,4
813
883,6
743
769
773
864
dont retraites
313
340
307,5
339,9
342
351,6
295
290
285
303
Entrées
795
767
793
740,9
763
820,4
728
623
743
828
Variation des ETP
- 50
4
3
- 110,5
- 50
- 63,2
- 15
- 146
- 30
-36
Source : ministère de la Culture.
Le schéma d’emplois fixé en LFI 2021 prévoyait
un solde de
- 30 ETP (valorisé à - 21
ETPT), l’ensemble des suppressions de poste
devant être réalisées en administration centrale
. Le schéma d’emplois
2021 a été réalisé à hauteur de -36 ETP (valorisé à - 81 ETPT). Comme en
2020, mais de façon toutefois moins marquée, les flux d’entrée ont été
ralentis par la crise sanitaire.
Le ministère connaît des difficultés pour recruter sur les filières
de surveillance et scientifique, les soldes les plus négatifs pouvant être
observés sur ces filières (voir tableau infra). Dans le même temps, les
emplois administratifs, résultant de l’embauche de non titulaires
continuent à progresser, contrairement à la projection de la loi de
finances initiale.
Le
ministère précise cependant qu’«
à l’exception des enseignants
contractuels qui font partie de la filière technique et d’enseignement,
tous les contractuels du ministère de la Culture sont comptabilisés sur la
filière administrative, selon le mode de répartition des effectifs par filière
LOLF, imposé par les documents budgétaires »
.
La sous-exécution du
schéma d’emplois résulte ainsi des retards pris dans les embauches
de
titulaires par concours ou par mutation
depuis d’autres ministères
.
MISSION CULTURE
39
Ce choix de prés
entation par filières du schéma d’emplois est ancien
et remonte à une option donnée par la LOLF à partir de 2006 de présenter
ces flux soit par catégories (A, B, C) soit par filière.
Le manque de lisibilité de cette présentation rejoint une critique
formulée par le CBCM sur le document prévisionnel de gestion des
emplois et des crédits de personnel
(cf. Supra
). L’estimation prévisionnelle
des coûts de personnels en
début d’année est d’autant plus imprécise
qu’elle se fonde sur les coûts moyens d’une filièr
e administrative très
hétérogène qui comprend tous les emplois de non-titulaires qui peuvent
être tant des cadres A+ que des cadres C.
Le ministère reconnaî
t l’intérêt d’avoir recours à une typologie des
emplois ministériels différente pour la prévision des dépenses de personnel
par la méthode des coûts moyens, du fait de l’hétérogénéité de corps et de
d’emplois de la présentation par filières. Il envisage de faire évoluer les
documents budgétaires présentés à la représentation nationale sur ce point.
Tableau n° 7 :
Exé
cution du solde de schéma d’emplois par
filière
(en ETP et ETPT)
Filière LOLF
solde ETP
LFI 2020
Solde
ETP
Exécuté
Solde
ETPT
LFI 2020
Solde
ETPT
Exécuté
solde
ETP
LFI 2021
Solde
ETP
Exécuté
Solde
ETPT
LFI 2021
Solde
ETPT
Exécuté
Administrative
- 15
- 30
- 1
- 57
- 10,1
+ 113
- 13,3
25
Technique
0
- 18
1
- 9
0,2
- 37
- 1,1
- 21
Enseignement ENSA
0
- 3
- 3
3
5
- 17
1,5
- 6
Enseignement
ENSArt
0
- 7
- 2
- 4
0
- 4
- 0,4
- 3
Surveillance
0
- 36
- 4
- 25
- 20,8
- 53
- 12,3
- 41
Scientifique
0
- 52
11
- 33
- 4,2
- 38
5
- 36
Total
- 15
- 146
2
- 125
- 29,9
- 36
- 20,6
- 81
Source : Ministère de la Culture
–
Cour des comptes
Au vu de ces constats, nonobstant les efforts déjà accomplis, il paraît
indispensable :
-
d’améliorer le pilotage du plafond d’emp
lois ministériels par une
prévision d’
exécution
en début d’année
incluant les emplois
40
COUR DES COMPTES
temporaires dits «
hors schéma d’emplois
» et un suivi infra-
annuel de ces flux.
18
-
de perfectionner la
lisibilité
« métiers
» du schéma d’emplois
ministériels
-
de produire un suivi infra-
annuel du plafond d’emplois des
opérateurs
La Cour formule ainsi la recommandation suivante :
Recommandation n°
1 : Élaborer
et mettre en œuvre, au plus
tard pour la gestion 2023, les outils efficients de pilotage des
emplois ministériels et des opérateurs de la Culture.
(Ministère de la Culture).
Mesures d’externalisation
En 2021 le ministère de la Culture a eu recours à une prestation
externalisée de 4 postes de médecins de prévention et 4 postes d’infirmiers
(
programme 224
) rémunérés précédemment s
ur le titre 2. L’externalisation
est pérennisée jusqu’à 2025 via un accord
-cadre signé en 2021, face au
contexte général de pénurie de médecins de prévention et de l’absence de
candidatures.
La masse salariale et la gestion des crédits de titre 2
Les crédits du titre 2 du programme 224 votés en LFI 2021
s’élevaient à
665,2 M€
en AE=CP dont 479,15
M€ hors CAS Pensions
.
Mais l
es crédits ouverts ne se sont élevés qu’à
659,9
M€ en AE=CP
dont 474,3
M€
hors CAS Pensions après prise en compte de différents
mouvements de transfert et rétro-
transfert de crédits (pour l’essentie
l, des
crédits destinés à financer des rattrapages indemnitaires d’établissements
publics culturels ou des transferts de personnels vers ces établissements, la
Préfecture d’Ile
-de-France ou la Bibliothèque nationale de France, ou le
remboursement au minist
ère de la transition écologique d’agents mis à
disposition).
L’exécutio
n 2021
du titre T2 s’est élevée finalement à
650,1 M€
en
AE=CP dont
473,2 M€
pour les crédits hors CAS Pensions
.
Cette année, la prévision du T2 (CAS + hors-CAS) a été sous-
exécutée en raison à nouveau de l’impact du schéma d’emplois, les sorties
18
Le ministère, dans sa réponse, précise qu’il poursuit ses travaux d’amélioration du
pilotage des emplois ministériels et qu’il a été en capacité en 2021 de produire en
cours
d’année
une prévision de consommation des emplois tenant compte des flux hors
schéma
d’emplois.
MISSION CULTURE
41
ayant été supérieures aux entrées à hauteur de - 81 ETPT au lieu des
–
21 ETPT prévus (ce qui a fait diminuer la masse salariale de - 2,22
M€
au lieu de - 0,86
M€ initialement prévu).
Graphique n° 11 :
Facteurs d'évolution de la masse salariale hors
CAS Pensions de 2020 à 2021
(CP, M€)
Source Ministère de la Culture
L’incidence de l’exécution du
«
schéma d’emplois
» se conjugue
aussi à
un effet de noria
qui suscite un GVT négatif (des personnels plus
jeunes étant embauchés suite à des sorties plus nombreuses), et à un
GVT
positif plus limité
(5,9 M€ au lieu de 7,95 M€).
Les mesures catégorielles ont été exécutées en revanche comme
leur prévision à hauteur de + 9
M€
correspondant à 1,9 % des crédits
exécutés du T2 hors CAS Pensions
.
Ce montant respecte l’enveloppe
prévu par la lettre-plafond de juillet 2020.
Pour l’essentiel,
ces mesures ont
concerné un plan de rattrapage indemnitaire RIFSEEP à hauteur de + 8
M€
pour toutes catégories d’emplois (A, B, C)
. Les mesures statutaires sont
42
COUR DES COMPTES
restées très limitées, représentant 0,9
M€
,
l’augmentation des
ratio
promus/promouvables
des catégories A, B, C entraînant par exemple un
coût de 0,1 M€ et
les revalorisations exceptionnelles des parts variables
une dépense supplémentaire
de 0,375 M€.
L’effet d’extension en année pleine des mesures
statutaires et
indemnitaires concourt cependant à
une augmentation pérenne de la
masse salariale de 3,4
M€
dont il devra être tenu compte pour 2022 et
les années suivantes.
3 -
Les dépenses de fonctionnement de l’
État hors opérateurs,
(titre 3, catégorie 31)
Les dépenses de catégorie 31 correspondent à toutes les dépenses de
fonctionnement autres que les dépenses de personnel et celles de catégorie
32 correspondent aux subventions pour charges de service public destinées
aux opérateurs.
Sont examinées ici les dépenses de catégorie 31.
Pour
mémoire les dépenses de catégorie 32 figurent sur le tableau infra.
Tableau n° 8 :
Évolution des dépenses de fonctionnement
(CP, M€).
En CP, en M€
LFI
2020
Exéc.
2020
LFI 2020
format 2021*
Exéc. 2020
format 2021*
LFI
2021
Exéc.
2021
Dépenses de fonctionnement de l
’É
tat (catégorie 31)
101,2
120,1
104,4
123
121
147,1
Subventions pour charges de service public (catégorie 32)
893,4
956,8
993,8
1 053,2
984,9 1 219,4
Total dépenses de fonctionnement de l'État
994,6 1 076,9
1 098,2
1 176,2
1 105,9 1 366,6
Source des crédits exécutés : INFBUD 40 au 31/12/2020 et au 31/12/2021 * À compter de 2021,
les crédits du programme 186 de la Mission interministérielle Recherche et Enseignement
supérieur sont transférés au programme 361 de la mission Culture.
Bien que les crédits de fonctionnement (catégorie 31) aient été revalorisés
en LFI d
e plus de 15 M€ et aient fait l’objet d’une remise à plat
suite au
recentrage du programme 224 sur le soutien aux politiques du ministère, ils
présentent toujours une situation de sur-exécution (ou de sous-budgétisation).
Tableau n° 9 :
Sur-exécution des crédits de fonctionnement
ministériels (catégorie 31) en M€ et CP.
année
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Sur-exécution
+ 9,6
+ 14,4
+ 25,4
+ 24,4
+ 27,6
+ 18,8
+ 26,1
Source : RAP de la mission Culture
MISSION CULTURE
43
La catégorie 31 comprend également beaucoup de dépenses
« métier » qui ne relèvent pas des moyens généraux du ministère (dépenses
d’entretien sur les monuments historiques de l’État, soutien aux archives
nationales, dépenses de fonctionnement des services à compétences
nationales
…).
Il faut regretter que le budget 202
1 à l’échelle de la mission
ait laissé perdurer la nécessité de redéploiements internes pour assurer le
financement de l’ensemble des dépenses de fonctionnement.
La Direction du budget estime qu’il
« serait intéressant de pouvoir
isoler les dépenses de fonctionnement « métiers » afin de permettre une
étude spécifique des dépenses de fonctionnement du ministère, en
différenciant celles qui relèvent des services déconcentrés, des services
centraux ou des SCN
» […]
«
afin de cerner l’effet des redéploiements
entre titres en cours d’année
».
Interrogé sur les raisons de ces dépassements récurrents des
dépenses de fonctionnement (catégorie 31) hors les frais généraux
supportés par le programme 224, le ministère
n’a pas été en mesure
d’apporter à la Cour les
précisions demandées.
Les dépenses de fonctionnement en administration centrale ont
cependant connu un recalibrage après la création du P 361. Le montant de
cette action 7 du P 224 :
Fonction de soutien du ministère
s’élève à
58,5
M€. Cette exécution est déso
rmais conforme aux crédits votés en LFI,
soit 56,99
M€. La dépense est certes supérieure à celle des années passées
(47 M€ en 2020, 48,9 M€ en 2019), mais l’augmentation avait été
programmée en fin d’année 2020.
La hausse en 2021 prévue au PLF (à hauteur
de 12 M€) s’explique
principalement par la remise à niveau des moyens informatiques du
ministère (+ 7 M€) : logiciels, outils de travail à distance, dépenses de
sécurité et de
cloud
, systèmes d’information ministériels (infrastructures,
réseaux, remise à niveau des équipements et de modernisation des SI
métiers, programme de dématérialisation des accès de l’usager, formation
des agents à ces nouveaux modes de travail).
La moindre activité a également engendré des économies
notamment sur les frais de formation. La direction interministérielle à la
transformation publique (DITP) accompagne le ministère dans la
transformation des méthodes de travail : la « démarche usager » en lien
avec la dématérialisation va engendrer des redéploiements en DRAC
notamment. Le ministère est aussi
engagé dans la recherche d’économie
s
à travers son adhésion au Plan Achat de l’État.
Enfin le ministère voit son
budget de fonctionnement 2022
revu à la baisse d’1 M€
par amendement
afin de contribuer à un plan global
d’économies.
44
COUR DES COMPTES
4 -
Les
dépenses d’intervention (titre 6)
Les dépenses d’intervention ont progressé
de de 47,6% entre 2017
et 2021, tout particulièrement sur le P 131. Depuis 2020 lui a été transféré
le soutien à l’emploi et la structuration des professions
(action 6) dont les
dépenses sont sur-exécutées depuis les débuts de la crise tout comme celles
de l’action
1 de
soutien à la création, à la production et à la diffusion du
spectacle vivant
particulièrement soutenus
par les crédits d’urgence.
Tableau n° 10 :
Évolution des dépenses d’interve
ntion
entre 2017 et 2021 (CP, M€)
En M€
2017
2018
2019
2020
2021
(yc P 186)
Variation
Variation
2021/2020
2021/2017
Programme 175
226,1
219,4
220,1
230,5
260,5
13,02 %
15,21 %
Programme 131
440,2
440,2
445,3
581,22
660,9
13,71 %
50,14 %
Programme 224
203,7
235,5
238,2
271,16
7,6
- 97,20 %
- 96,27 %
Programme 361
355,2
Mission
Culture
870
895,1
903,6
1 083
1 284
18,56 %
47,59 %
Source : Chorus retraitement Cour des comptes
La présentation retenue par le ministère ne classe pas le
Pass Culture
parmi les
dépenses de guichet
en raison des modalités de son exécution
(subvention globale à la société du
Pass Culture
de
93,55 M€
en 2021) mais
parmi les
dépenses discrétionnaires
. En revanche, les dépenses de « soutien
à l’emploi et d’accompagnement professionnels des artistes
» relèvent de
dépenses de guichet. Pour plus de détails, cf. annexe n°4.
Tableau n° 11 :
Composantes des dépenses
d’intervention
(CP
exécutés en M€)
LFI
2020
Exéc.
2020
LFI 2020
format 2021
Exéc. 2020
format 2021
LFI
2021
Exéc.
2021
Dépenses de guichet
64,87
84,50
64,87
84,50
72,87
124,97
Dépenses discrétionnaires
994,81
998,39
999,51
1002,76
1076,78
1159,21
Total des dépenses d'intervention
1059,69 1082,89
1064,38
1087,26
1149,65 1284,17
Source : ministère de la Culture
On note également une progression élevée en 2021 des dépenses
discrétionnaires, en raison de la crise sanitaire : ce sont des crédits
d’interven
tion qui ont permis de verser des aides en direction des structures
subventionnées (labels et réseaux) votés en LFR par exemple, ou encore
d’attribuer des soutiens exceptionnels au théâtre privé.
MISSION CULTURE
45
Une analyse plus précise de la progression observée est proposée en
partie 2. Selon le ministère «
ces dépenses jouent également un rôle
économique déterminant, en soutenant des acteurs diversifiés au sein de
secteurs à la structure économique particulière caractérisés par de faibles
économies d’échelle,
des coûts
fixes prépondérants relevant d’une
économie dite «
prototypique
», mais qui sont pour autant facteurs de
croissance et d’emploi. C’est pour l’ensemble de ces raisons qu’il n’a pas
été envisagé de réaliser des économies sur ces dépenses
19
».
5 -
Les dépenses d’investissement (titre 5) et d’opérations
financières (titre 7)
Les investissements conduits par le ministère et ses opérateurs sont
portés par des crédits de titre 5 et de titre 7 (subventions d’investissement
sous forme de dotations en fonds propres aux opérateurs). Parmi les
dépenses
d’intervention
(titre 6), on compte aussi des subventions en
investissement (les DRAC ont versé par exemple
125,9 M€ en 2021 de
subventions
pour la restauration de monuments historiques n’appartenant
pas à l’État). Mais la structuration
par sous actions du titre 6 ne permet pas
de distinguer aisément
les subventions visant de l’investissement et celles
visant du fonctionnement
. L’analyse
sur l’investissement se limite donc
aux titres 5 et 7.
L’investissement ministériel
(sur titre 5), notamment celui des
DRAC, pâtit en 2021 de la concordance du plan de relance qui a suscité
une
très
forte
mobilisation
(plan
cathédrales,
rénovation
et
modernisation du réseau des écoles d’architecture et de création
etc).
Il ne représente cette année que 3
% de l’exécution totale des crédits
de la mission. On relève également que la répartition des crédits du
programme 175 et la fongibilité entre les titres a entraî
né d’importants
redéploiements au bénéfice des opérateurs et au détriment des crédits
déconcentrés dédiés aux monuments historiques.
19
Réponse au questionnaire de la Cour.
46
COUR DES COMPTES
Tableau n° 12 :
Une sous-exécution élevée de
l’investissement
ministériel
(en M€)
en M€
LFI
2019
Exéc.
2019
LFI
2020
Exéc.
2020
LFI 2020
format 2021
LFI 2020
Format
2021+ LFR
Exéc. 2020
format 2021
LFI
2021
LFI 2021
Format
2021+LFR
Exéc.
2021
Investissements (AE)
228
181,4
178,4
113,1
178,9
178,9
111,1
200,1
212,95
108,2
Investissements (CP)
151,8
163,0
137,6 116, 7
138,1
138,1
115,8
158,2
171,05
131,2
Source : ministère de la Culture
En revanche les dotations en fonds propres aux opérateurs
progressent très rapidement
, sous l’effet du transfert du programme PIA 3
de 160 M€ au bénéfice de la RMN
-Grand Palais, et de la tendance déjà
relevée les années passées pour les opérateurs culturels de faire le choix
d’exercer la maîtrise d’
ouvrage de leurs travaux même de grande ampleur,
plutôt que de la confier à l’OPPIC.
Tableau n° 13 :
Une sur-exécution des dotations en fonds propres
aux opérateurs (en M€)
Exécut 2017
format 2021
Exéc° 2018
format 2021
LFI 2019
Format 2021
Exéc° 2019
format 2021
LFI 2020
format 2021
LFI 2020
Format 2021
+LFR
Exéc. 2020
format 2021
LFI 2021
format 2021
LFI Format
2021 + LFR
Exéc.
2021
Opérations
financières AE
189,5
218,8
152,8
266,7
88,5
88,5
189,7
98,5
111,35
432,4
Opérations
financières CP
172,5
201,7
89,3
169,7
108,2
108,2
240,2
122,2
135,05
393,2
Source : Chorus et PAP 2021
Certains chantiers qui ont débuté en 2022 conduits par le CMN, le
Château de Versailles, le CNAP à Pantin ont donné lieu à des
consommations d’AE et de CP qui n’avaient pas été anticipées par la
programmation
.
Ce constat traduit ainsi la prise d’autonomie des
établissements pu
blics par rapport à l’opérateur ministériel du patrimoine
et des projets immobiliers de la Culture.
La Cour ne peut que regretter
l’importance du
décalage
constaté,
entre la programmation et l’exécution
, des dotations en fonds
propres qui tend depuis plusieurs années à se répéter.
Se prévalant du caractère réglementaire et conforme au principe de
fongibilité, l
e ministère n’apporte pas de réponse satisfaisante à ces
différences très sensibles entre la programmation et l’exécution
des titres 5
et 7. La Cour a relevé en effet des opérations de fongibilité entre titres
intervenant dès les étapes du DRICE et de la programmation et qui se sont
MISSION CULTURE
47
poursuivies au cours de l’exercice
: elles peuvent traduire tant la difficulté
pour les DRAC à conduire de multiples op
érations de maîtrise d’ouvrage
,
que
l’insistance
des opérateurs à conduire eux-mêmes les opérations
initialement programmées sous la maîtrise d’ouvrage du mi
nistère. La sur-
exécution particulièrement élevée du titre 7 en 2021 peut être expliquée par
ailleurs par des versements en avance de phase de la trésorerie fléchée aux
grands opérateurs, pour leur programme pluriannuel d’investissement
.
Non seulement le financement en avance de la réalisation
effective des travaux et des besoins comporte un risque de gestion,
mais l’utilisation du titre 7 pour conforter la trésorerie de
fonctionnement des opérateurs nuit à la sincérité des opérations
budgétaires.
L’importance croissante des grands travaux
Le tableau ci-
dessous recense les opérations d’investissement
des
programmes 175, 131, 224 et 361 dont le coût global est supérieur à 20
M€
(hors crédits ordinaires des monuments historiques).
636
M€ de CP restent à verser sur des opérations engagées parfois
depuis 2014, pour une participation globale du ministère d
e 1,1 Md€. La
capacité à réaliser ce programme de grands travaux dans les six années à
venir mérite d’être examinée quand, dans le même temps, le plan de relance
(P 363) prévoit sur le seul périmètre de la mission Culture 461,7
M€
d’investissement pour les
années 2021 à 2023, dont la maîtrise d’ouvrage
a été confiée aux DRAC (Plan cathédrales), aux établissements culturels,
notamment le CMN ou à l’OPPIC.
48
COUR DES COMPTES
Tableau n° 14 :
Programmation des grands travaux (
>20 M€ HT
)
Opérations
Prog.
début
fin
Coût global
en M€
Coût MC
(hors EP)
Exécuté avant 2021
Exécuté 2021
Crédits restant à
mobiliser après 2021
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Restauration et aménagement
de Villers-Cotterêts
175
2018
2022
185
55,0
55,0
34,1
0,0
10,7
0,0
10,2
Schéma directeur Quadrilatère
des Archives (phase 0 et 1)
175
2016
2023
34,9
34,9
14,0
12,4
0,0
1,7
20,9
20,9
Schéma directeur immobilier
Versailles (phase 2)
175
2003
2026
218
218,0
126,9
85,0
14,8
17,8
76,3
115,2
Schéma directeur de rénovation
Fontainebleau (Phase 1 & 2)
175
2014
2026
108,4
108,4
55,2
52,4
10,3
9,3
42,9
46,7
SDRA du Grand-Palais (dont phase 0)
175/361
2014
2024
492,01
123,0
121,0
86,1
0,0
16,1
2,0
20,8
Réhabilitation et extension de l’école
ENSA Toulouse
361
2015
2025
26,03
10,6
0,0
0,0
10,6
1,0
0,0
9,6
Relocalisation ENSA-Marseille
361
2015
2022
51,9
28,3
28,3
18,9
0,0
7,4
0,0
2,0
Rénovation façades CNSMD Paris
361
2011
2022
22
20,8
20,8
20,8
0,0
0,0
0,0
0,0
Installation du CNAP à Pantin
131
2017
2022
82,05
68,6
51,6
22,6
10,1
14,0
6,9
32,0
Reconversion des ateliers Berthier
en cité du théâtre
131
2017
2023
86
70,0
51,2
20,6
2,0
0,0
16,8
49,4
Aménagement délaissés Bastille
131
2017
2022
59
49,0
40,0
30,0
0,0
0,0
9,0
19,0
Traitement des façades CN Danse
131
2017
2019
20
20,0
2,0
0,3
0,0
0,1
18,0
19,7
Extension du site de Pierrefitte-sur-
Seine (Archives nationales)
175
2021
2027
87,6
87,6
12,3
0,3
75,3
87,3
Schéma directeur du CNAC-GP
175
2021
2027
210
209,0
2,9
5,6
206,1
203,4
Total
1682,9
1103,3
566,0
383,1
63,0
83,9
474,3
636,3
Source : ministère de la Culture, retraitement Cour des comptes
La priorisation accrue demandée par le Premier ministre en 2020
n’a
semble-t-il pas été menée à son terme, ce qui explique en particulier le
niveau élevé des Restes à Payer
de fin d’année 2021
(voir infra).
On relève un certain nombre de retards dans les calendriers prévus :
chantier des
façades du Centre National de la Danse qui devait s’achever
en 2019, aménagement des délaissés de Bastille, Cité du théâtre,
installation du CNAP à Pantin dont les dates de fin de travaux ne pourront
que difficilement être respectée
s au regard de l’exécution budgétaire
(pour
plus de précisions annexe n° 5).
De plus, les consultations actuelles de marché se soldent par des
propositions qui ne tiennent pas dans les enveloppes prévues.
C’est
notamment le cas pour le Pôle de conservation et de création du Centre
Pompidou de Massy, pour la Cité du Théâtre dans les anciens ateliers
Berthier. Le niveau de la subvention annuelle afin de financer le schéma
directeur du château de Versailles est également
passé de 15 à 18 M€.
MISSION CULTURE
49
Des
surcoûts
supplémentaires
sont
à prévoir
du
fait
du
renchérissement du coût des matières premières, de leur disponibilité
aléatoire et des délais très courts imposés à plusieurs chantiers (dans un
contexte de forte demande de travaux publics en Ile-de-France lié aux Jeux
Olympiques de 2024)
La soutenabilité de la programmation des investissements mérite
d’autant
plus
d’être
réinterrogée
qu’elle
porte enfin
un
risque
d’emballement et de manque de disponibilités budgétaires pour
en assurer
la faisabilité.
6 -
Les intérêts moratoires sont toujours faibles
L’exécution 2021
fait apparaître un niveau faible des intérêts
moratoires ; cet enjeu reste (presque) marginal comme les années passées.
Le total des intérê
ts moratoires s’élève à 196
220
€ en CP, il est concentré
essentiellement sur le P 175. Depuis 2015, le montant des intérêts
moratoires a diminué de 81
K€ en CP, une évolution
favorable qui tient au
rythme mensuel de validation des demandes de paiement.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
A -
Incidences de l’exécution 2021 sur l’exercice
2022
1 -
Les dépenses anticipées
En fin de gestion 2021, 8,5 M
€ en AE = CP
ont été versés au Centre
national des œuvres univ
ersitaires et scolaires (CNOUS) depuis le
programme 361
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture
pour les bourses sur critère sociaux. Ce montant correspond au versement
des trois premiers
mois du premier trimestre
par anticipation,
conformément à la convention de mandat de gestion liant le CNOUS au
ministère de la Culture.
L’année précédente c’était 6,25 M€ qui avaient été
versés par avance afin de couvrir les versements des deux premiers mois
de 2020.
Aucune autre dépense 2021 n’a été anticipée et financée en 2020
sur les autres programmes.
50
COUR DES COMPTES
2 -
Les charges à payer (CAP)
Les charges à payer correspondent aux futures dépenses dont le
service fait a été constaté au 31/12/2021 mais pour lesquelles la demande de
paiement n’a pas encore été enregistrée par le comptable à cette date et qui
devront être payées sur l’exercice 2022. Fin
2021, les charges à payer
s’établissent à
20,29 M€.
On observe un niveau élevé des charges à payer
pour les crédits déconcentrés.
Ces dépenses concernent pour l’essentiel
comme en 2020 des projets de restauration des monuments historiques.
Tableau n° 15 :
Les charges à payer en fin d’exercice de 2015 à 2021
(en
M€)
Fin 2015
Fin 2016
Fin 2017
Fin 2018
Fin 2019
Fin 2020
Fin 2021
Programme 175
11,69
14,46
10,93
12,07
11,39
16,74
13,24
Programme 131
0,8
3,4
0,92
0,48
0,19
3,63
3,86
Programme 224
12,09
2,86
1,03
3,18
2,08
2,01
2,52
Programme 361
0,67
Mission
Culture
24,58
20,72
12,88
15,73
13,66
22,38
20,29
Central
15,36
9,29
2,61
4,63
3,50
6,38
6,79
Déconcentré
9,22
12,67
10,27
11,1
10,16
16,18
13,5
Programme 186
1,33
1,24
0,13
0,18
0,08
0,18
Source : ministère de la Culture
3 -
Les reste à payer (RAP)
Fin 2021, les restes à payer (RAP)
20
qui correspondent au solde des
engagements (AE) n’ayant pas donné lieu à consommation de crédits de
paiements au 31 décembre sont estimés à 1,01 Md
€, soit un niveau légèrement
supérieur à celui de fin 2020. La hausse de l’agrégat observée depuis 2016
traduit la reprise des grands chantiers patrimoniaux, en effet pour l’essentiel
les restes à payer sont constitués d’engagements anciens du P 175
.
20
«
Les restes à payer correspondent à la différence entre, d’une part, les engagements
juridiques réalisés et ma
térialisés par une consommation d’autorisations d’engagement
et, d’autre part, les paiements opérés qui se sont traduits par une consommation de
crédits de paiement » (circulaire Direction du Budget pour la préparation du PLF 2021)
MISSION CULTURE
51
Tableau n° 16 :
Évolution des restes à payer depuis 2015
(CP, en
M€)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Programme 175
571,14
584,9
638,75
636,28
752,52
732,46
728,72
Programme 131
61,15
55,8
52,09
106,58
117,75
137,84
175,21
Programme 224
73,08
54,13
59,47
65,57
111,25
109,75
33,57
Programme 361
75,45
Mission
Culture
705,37
694,83
750,31
808,43
981,52
980,05
1 012,95
Programme 186
3,09
2,84
1,37
1,35
1,64
2,99
Source : ministère de la Culture
La Cour ne peut que formuler les mêmes constats que les années
passées
sur l’exécution du
programme 175 Patrimoines, le projet de loi de
finances 2022 propose un échéancier de crédits de paiement comparable à
celui de 2021. 24 % des CP 2022
sont demandés au titre d’engagements
des années antérieures,
soit 245
M€
pour mettre e
n œuvre des centaines
de tranches fonctionnelles ouvertes les années passées
. En parallèle le
PLF 2022
propose une clé d’ouverture des crédits de pa
iements sur AE
nouvelles de 76 % soit 777,8
M€ sur un montan
t de crédits budgétaires de
1022,6
M€
pour ce programme Patrimoines.
Depuis deux ans cette demande de CP nouvelles est plus ambitieuse
qu’auparavant
: en 2019 et 2020, la demande portait sur 66,9 % de CP pour
couvrir les AE nouvelles du programme
Patrimoines
.
En soi, la demande
de CP sur AE nouvelles est légitime, en revanche, on peut regretter que
le ministère ne cherche pas à résorber de façon plus diligente le stock
de restes à payer du P 175. Il
s’expose à un risque de demandes de
crédits de paiements dans les années futures très supérieures à ses
disponibilités, ce risque étant sans doute aggravé par
le fait qu’une
grande part d
es projets d’investissements sont conduits
de façon
relativement autonome par des opérateurs.
Le ministère a indiqué avoir produit un document soumis pour avis
à la Direction du Budget et au CBCM afin d’harmoniser les modalités de
recours aux tranches fonctionnelles. Il ajoute que «
la question relative au
suivi pluriannuel des engagements, des paiements et des tranches
fonctionnelles est par ailleurs à l’étude dans le cadre d’une réflexion
portant sur l’outillage numérique de son processus de programmation des
crédits. L’objectif est
in fine
d’en renforcer le suivi pluriannuel
».
En réponse à la Cour, la Direction du budget précise de son côté
qu’elle
« a souhaité mettre en place avec le ministère de la Culture un
« comité financier des investissements immobiliers ». Les échanges sont
initiés avec le secrétariat général du ministère pour aboutir à la signature
52
COUR DES COMPTES
d’un protocole visant à instituer ce comité. Ce c
omité aura pour objectif
d’assurer une meilleure visibilité sur le suivi de l’exécution et la trajectoire
pluriannuelle des investissements immobiliers, en couvrant à la fois les
projets exécutés en administration centrale, en service déconcentrés ou mis
e
n œuvre par l’OPPIC ou les opérateurs. En articulatio
n avec la procédure
budgétaire, il visera aussi à améliorer la programmation, tout
particulièrement sur l’enjeu du suivi des autorisations d’engagement
».
La complexité de gestion des tranches fonctionn
elles est d’autant plus
grande qu’interviennent désormais des participations élevées du P 362
Écologie
-
un programme du Plan de relance qui n’est pas délé
gué au ministère
de la Culture - et surtout du programme P 363
Compétitivité
également afférent
au Plan de relance,
pour les travaux d’établissements culturels de premier plan.
Le P 362 va financer par exemple les travaux du Palais de la Porte Dorée, de
l’École nationale supérieure d’architecture de Versailles, du Palais de Chaillot
tandis que le P 363 finance des travaux du Domaine de Chambord, de
l’Établissement Public de Versailles le CNAC
-Georges Pompidou etc.
Face à ces constats, la Cour réitère sa recommandation,
Recommandation n°
2 : Procéder à une revue systématique
des autorisations d’engagement des années antérie
ures et
gérer plus précisément les prévisions de consommation de
crédits de paiement par des échéanciers de tranches
fonctionnelles consolidés sur l’ensemble des travaux de
chaque
programme
(ministère
de
la
Culture).
Recommandation maintenue
4 -
Les reports su
r l’exercice 2022
L’arrêté de report sur les AENE (autorisations d’engagement
affectées mais non engagées - tranches fonctionnelles sur travaux) a été pris
le 27 janvier 2022, l’arrêté de report sur les fonds de concours le
23 février
2022 et l
’arrêté de r
eports de droit commun a été publié le 22 février 2022.
Les reports sur les AENE font apparaitre tous programmes confondus une
annulation de 359
483 € portant essentiellement sur le programme 224.
Programme 131
Création
•
1 197 094
€ en AE
au titre des
repo
rts d’AENE.
Il s’agit
comme
en 2020
d’AE pour la restauration de l’
orgue de Chartres et de la
façade de la Savonnerie de Lodève appartenant au Mobilier
national ;
•
18 000
€ en AE
=CP
au titre des
reports sur fonds de concours ;
MISSION CULTURE
53
•
5
014 989
€ en AE et 9
094 989
€ en CP
au titre des
reports de
droit commun.
Programme 175
Patrimoines
•
46 354 840
€ en AE
au titre
des reports d’AENE
.
Il s’agit pour
la plupart d’AE finançant des opérations de restauration
et de mise
en sécurité de monuments historiques.
Plus de 300 tranches
fonctionnelles voient leurs crédits reportés de 2021 vers 2022.
Cela concerne notamment la restauration de la Cathédrale de
Reims, la Cathédrale de Poitiers, etc. ;
•
33 314 694
M€ en AE et 35
448 030
€ en CP
au titre des
reports
sur fonds de concours
. Il s’agit majoritairement de crédits dédiés
à la restauration de Notre-Dame de Paris ou encore de
participations
financières
de
collectivités
publiques
au
financement de plan de sauvegarde et de mise en valeur ;
•
12 409 197
€ en AE et 1
072 948
€ en CP
au titre des reports de
droit commun.
Programme 224
Soutien aux politiques du ministère de la
Culture
•
35 228
€ au titre des
reports d’AENE
;
•
19 999
€ en AE et 1
519 999
€ en CP
au titre des
reports sur
fonds de concours ;
•
18 436
€ en AE et 517
710
€ en CP
au titre des
reports de droit
commun.
Programme 361
Transmission des savoirs et démocratisation de
la culture
.
•
33 014 € en AE =CP
au titre des
reports sur fonds de concours ;
•
5 985 840
€ en AE et 1
424 970
€ en CP
au titre des
reports de
droit commun.
B -
La trajectoire pluriannuelle
1 -
Comment s’inscrit l’exécution 2021 par rapport à la LPFP
2018-2022 ?
Compte tenu de l’importance des mesures de
soutien que la crise
sanitaire a conduit à prendre, auxquelles il faut ajouter le transfert de
54
COUR DES COMPTES
160
M€ de c
rédits au titre du PIA 3 en 2021, il est devenu très difficile de
se référer à la loi de programmation des finances publiques pour apprécier
l’ex
écution de la mission en 2021.
Tableau n° 17 :
Différences entre l’annuité 2021 LPFP et l’exécution
en M€
Annuité 2021 de
la LPFP 2018-2022
LFI 2021
Exécution
variation /annuité
LPFP
2021 (y compris
fonds de concours)
Programme
AE
CP
AE
CP
AE
CP
CP
P131 "Création"
765,2
782,3
884,5
860,7
1081,8
1044,4
+33,5 %
P175"Patrimoines"
901,6
880
1 007,10
1 012,30
1 391,6
1 395,3
+58,6 %
"Transmission savoirs et
démocratisation de la culture" P361
608,4
615,6
581,5
576,7
645,9
652
+ 5,9 %
P224 - Soutien aux politiques
du ministère de la Culture
162,8
95,5
90,1
86,3
86,4
83,5
-12,6 %
P224 - Dépenses de personnel
714,8
714,8
665,2
665,2
659,8
659,8
-7,7 %
Mission Culture
3 152,7
3 089
3228,4
3201,2
3865,5
3835
+ 24,2 %
Source : ministère de la Culture et Chorus
–
retraitement Cour des comptes
Dans ce contexte, paraît très accessoire la mention des autres
facteurs exogènes qui ont affecté le périmètre de la dépense ministérielle.
Mais pour être exhaustif, il convient néanmoins de signaler la
reconfiguration de la maquette de la mission
intervenue au début de l’année
(création du P 361 par scission du P 224 et absorption du P 186), qui avait
elle-même été précédée de changements de périmètres entre le P 224 et le
P 131 en 2020, les crédits touchant au soutien à l’emploi artistique ayant
basculé du programme
Transmission des savoirs et démocratisation
culturelle
au programme
Création
.
De même, i
l convient également de faire état de l’impact du
niveau
élevé des fonds de concours depuis 2019 liés aux travaux de Notre-Dame
de Paris (encore 45,6 M
€ en AE et 54,6
M€ en CP
au titre des reports de
fin de gestion 2020 et
50,2 M€ en AE et 45,5 M€ en CP en cours d’année
2021 pour le seul programme 175
Patrimoines
).
On doit par ailleurs noter
que l’exécution des crédits de personnels est
inférieure en 20
21 à l’annuité de référence, du fait des délégations d’emplois
et des crédits correspondants intervenues en 2019 et 2020 au bénéfice de
grands opérateurs culturels relevant du programme
Patrimoines
.
À quoi s’ajoute à ce stade l
a généralisation du Pass Culture qui crée
un effet de périmètre de
l’ordre de 200 M€ par an
.
MISSION CULTURE
55
2 -
Une trajectoire pluriannuelle fortement marquée par les effets
de la crise sanitaire.
En 2020 déjà, la crise sanitaire avait provoqué le vote de
104,2
M€
de
crédits d’urgence supplémentaires
qui se sont répercutés
ensuite lors du vote de la LFI de 2021 en progression de 4,22% par
rapport à 2020.
En 2021, hors plan de relance, le prolongement de la crise a suscité
le vote ou le transfert depuis le programme de 383,5 M€ supplémentaires.
Ainsi,
les seuls crédits d’urgence de 2020 et 2021 expl
iquent
62
% de la différence en CP entre l’annuité 2021 de la LPFP et
l’exécution constatée, soit 487,7 M€ sur 786 M€.
I
l reste cependant que la trajectoire perd de sa validité sous
l’effet de
deux facteurs majeurs :
-
Le risque de pérennisation, même partielle, de certaines
mesures de soutien aux opérateurs, activités et professionnels
affectés par la crise sanitaire, tant que celle-ci continuera de
produire des effets ;
-
La réalisation des travaux engagés par le ministère ou ses
opérateurs ou soutenus par lui, dont les effets financiers vont
courir sur plusieurs années et qui pourraient, au final,
s’avérer plus coûteux que ce que les enveloppes prévisionnelles
laissent escompter.
3 -
Les évolutions du périmètre au PLF 2022 et les
modifications à intervenir en 2022 dans la déclinaison des
programmes en actions
Aucun changement de périmètre sur aucun programme
n’est
intervenu dans le cadre de la préparation du PLF 2022.
Des modifications d’intitulé
s apparaissent pour le programme 175 :
l’action 02
Architecture et espaces protégés
a été renommée en
Architecture
et sites patrimoniaux,
une dénomination qui précise l’action ministérielle sur
les périmètres délimités des abords, les sites patrimoniaux remarquables et
les sites protégés au titre du paysage et l’acti
on 04
Patrimoine archivistique
et célébrations nationales
a été renommée
Patrimoine archivistique
.
56
COUR DES COMPTES
V -
L’incidence des dépenses budgétaires
sur
l’environnement
La dimension environnementale dans la construction du budget de la
Mission Culture reste extrêmement marginale. En 2020, la direction du
budget
21
notait qu’outre la
rénovation énergétique de monuments historiques
et d’équipements culturels
financée par le programme 362
Écologie
(à hauteur
de 146 M€ selon le chiffrage de la DIE)
, le plan de relance comprenait
également,
pour l’axe
5 Culture du programme 363
Compétitivité
,
180 M€
ayant une incidence favorable
sur l’atténuation du
changement climatique et il
citait à l’appui, l’exemple de la rénovation des écoles d’architecture.
Le ministère précise que la rénovation des sites patrimoniaux, des
écoles et de bibliothèques grâce au
plan de relance (20 M€)
va permettre
d’améliorer
le rendement énergétique des inst
allations par l’introd
uction
de normes HQE et la mutualisation de réserves des locaux ministériels. La
réduction de
l’impact carbone est visée
notamment par l’utilisation de
matériaux locaux, et par la recherche de l’inertie des bâtiments en
abandonnant la climatisation.
Par a
illeurs, un fonds de transition écologique de 20 M€
voté au plan
de relance est déployé pour encourager la transition écologique des
institutions de création en région. Cette enveloppe finance environ
75 opérations, soit un coût moyen par projet de 175 000
€.
Les crédits ordinaires de la mission Culture qui portent de
nombreux projets de restauration et de réhabilitation
n’ont pas fait
l’objet d’une telle évaluation
, la dépense budgétaire et les taxes affectées
sont réputées neutres en termes d’impact envir
onnemental à hauteur de
3,02 Md€
.
Seule la dépense fiscale dite du Nouveau Malraux
22
est cotée
positivement sur l’axe
« atténuation climat
» à hauteur de 30 M€,
par
son effet de levier sur la lutte contre l’habitat indigne qui permet
d’améliorer le bilan én
ergétique des sites et bâtiments rénovés.
L’estimation n’a pas été perfectionnée à la faveur du PLF 2022.
21
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, PLF 2021
22
Dépense fiscale n°110 249 « Nouveau Malraux
» de réduction d’impôt sur le revenu
au titre des dépenses de restauration d’immeubles bâtis situés dans les sites
patrimoniaux remarquables (SPR) ou les quartiers anciens dégradés, et les quartiers du
Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).
MISSION CULTURE
57
Chapitre II
Points d’attention
transversaux
Les difficultés du suivi liées à la
superposition des vecteurs budgétaires
L’exécution en différentes phases des crédits d’urgence en parallèle
du plan de relance a été source de calibrages imprécis et de pertes
d’information liées au recours à des opérateurs ou des organismes payeurs
pour leur gestion.
A -
Des organismes payeurs très sollicités au risque de
la confusion
58
COUR DES COMPTES
Tableau n° 18 :
Recours aux organismes payeurs pour les dispositifs
de guichet (P 175, P 131 et P 361
et plan de relance 2021)
Exécution
2020
Exécution
2021
Frais de gestion
connus 2021 (€)
Taux
appliqué
ASP (pour une partie du FONPEPS)
19,6
25,0
405 368
1,6 %
GIP Cafés-Culture
0,5
17,6
nc
ASTP (pour Fonds de soutien au théâtre privé
et FUSV+
relance du théâtre privé
)
33,6
23,6
+
10
112 524*
0,48 %
GUSO (guichet unique du spectacle occasionnel)
-
10,0
280 000
2,8 %
IFCIC
(fonds patrimoine et à l’architecture P175
en 2020 +
plan de relance 2021
)
5,0
14
nc
CNOUS (programme P 361)
29
36,3
658 647
1,81 %
Groupe Audiens FUSSAT +AGEDATI
dont plan
de relance pour le soutien aux intermittents
12,8
12
+ 7,6
nc
CNAP, FRACs
etc. soutien aux artistes visuels
dans le cadre du plan de relance
6
Total
100,5
162,1
Source Ministère de la Culture.
Depuis la réforme de la prise en charge de la CSG des artistes auteurs il n’y a plus de
versements réalisés auprès de l’AGESSA ou de la Maison des artistes
. *
Ce chiffrage a
été communiqué par l’ASTP
(il couvre
la masse salariale du personnel non permanent et les systèmes informatiques développés pour gérer les différents fonds
FUSV-FCA-FCB) et porte sur les crédits du P131.
Le recours à des organismes payeurs s’est accentué d
epuis 2020 à la
faveur de la crise sanitaire. Ces organismes ont pu être sollicités pour des
dispositifs identiques ou très proches sur des vecteurs budgétaires
différents.
Ai
nsi le recours à l’IFCIC est
-il passé par des crédits ordinaires en
2020 sur le
champ du patrimoine et de l’architecture et par le plan de
relance et par le PIA 4 en 2021.
L’ASTP a mis en œuvre grâce au soutien du ministère plusieurs
fonds assortis de règles évolutives et abondés par des crédits ouverts en
LFI puis par décret de transfert et a également été dotée par le plan de
relance à hauteur de 10 M€
(versés)
dont l’association précise qu’ils sont
pour le moment «
sanctuarisés dans l’attente du lancement de ce plan
».
L
’ASTP a
yant dû surseoir «
au financement des crédits relance
»,
l
e ministère confirme qu’il
« a fait le choix de verser dans les meilleurs
délais les crédits dus à ces structures sans préjuger de leur calendrier de
décaissement. L’essentiel étant pour des raisons de lisibilité et de fluidité
de la gestion, de permettre à ces établissements de consommer ces crédits
dans les meilleures conditions. Les 10 M€ sont en attente du lancement des
opérations du plan de relance qui doit intervenir dans les prochaines
semaines
». Tant que les mesures ne sont pas activement initiées et mises
MISSION CULTURE
59
en œuvre par les maitres d’œuvre choisis par le ministère
, considérer que
des crédits leurs sont dus reste hasardeux.
La Cour constate que cette procédure de versement anticipé
de fonds destinés à couvrir le financement de mesures non encore
arrêtées contrevient au princip
e de sincérité de l’exécution budgétaire
.
La crise sanitaire a entraîné ainsi la multiplication de conventions,
d’avenants, de crédits
ouverts sur la base juridique de décrets ou
d’arbitrages interministériels
. Cet empilement de dispositifs nouveaux est
facteur de complexité et de difficultés de contrôle.
Les frais de gestion ne sont pas suivis correctement. Les
précisions apportées à la Cour par le ministère sur certains coûts de
gestion restent lacunaires
: aucune information n’a
été transmise sur
le
Groupe Audiens pour la mise en œuvre du FUSSAT
(le ministère
indiquant que le bilan serait
réalisé plus tard dans l’année
), ni sur le
GIP C
afé Culture dont le bilan ne sera effectué qu’à la fin du dispositif,
ni sur l’ASTP, ni sur l’IFCIC.
Le ministère n
’a pas non plus fourni de précision
s
sur les
critères
de fixation du taux associé aux frais de gestion pour chaque organisme.
Face à ce constat, la Cour formule la recommandation suivante :
Recommandation n°
3 : Élaborer
et mettre en œuvre des
procédures de suivi et de justification précis des frais de
gestion versés aux organismes payeurs.
(Ministère de la
Culture).
B -
Un calibrage des aides rendu difficile par
la multiplication des vecteurs
et par l’adaptation à la crise
1 -
Le soutien à l’emploi et à la structuration des p
rofessions
est difficile à retracer
L’année 2021 a été d’une gestion particulièrement complexe
dans le
champ du soutien à l’emploi. Son exécution a largement excédé la
budgétisation de début d’année (85,76 M€
contre
45,02 M€ en AE=CP)
Le ministère a souha
ité abonder le fonds d’urgence et de solidarité
pour soutenir les artistes et les techniciens du spectacle vivant exclus du
dispositif de l’année blanche pour les intermittents
(FUSSAT géré par le
groupe Audiens) :
10 M€ ont été
ouverts sous la forme de cr
édits d’urgence
par décret de transfert en juin 2021(
cf. infra
), maigrement consommés
60
COUR DES COMPTES
malgré l’urgence puisqu’il restait un reliquat de 8,4 M€ non consommé
en
fin d’exercice (qui sera
utilisé finalement pour financer des travaux à la
Philharmonie de Paris).
En parallèle la mesure du plan de relance action 5 «
soutien des
artistes fragilisés par la crise et non pris en compte dans les dispositifs
transversaux
» est venue abonder également le FUSSAT et a été
légèrement sur-
exécutée (13,6 M€ sur 13 €
dont 7 M
€ totalement utilisés
pour les intermittents non couverts
par le dispositif de l’année blanche
).
La superposition des modalités de financement ne manque pas
d’être problématique pour des raisons d’efficacité, d’exercice
du
contrôle et de transparence budgétaire.
Ici l’exécution du plan de
relance a été clairement privilégiée,
et l’utilisation pour d’autres
finalités des reliquats sur les crédits d’urgence
affecte la sincérité de
l’exécution budgétaire
.
On
constate
également
un
calibrage
imprécis
de
l’aide
exceptionnelle de 10 M€ au GIP Cafés Cultures (organisation de spectacles
vivants dans les établissements relevant de la convention collective des
Hôtels-Cafés-
Restaurants) qui n’a été consommée qu’à hauteur de 7
M€
alors qu’une aide supplémentaire de 10 M€ avait été
accordée
. Les 3 M€
restants sont finalement reportés sur 2022.
Enfin le FONPEPS, administré partiellement
par l’ASP, observe
à
nouveau une progression contre-intuitive de sa consommation
, l’emploi
pérenne étant en principe fragilisé en période de crise.
L’ensemble des
six
mesures confiées à trois organismes payeurs différents est passé de
14,3
M€ à 20 M€ en 2020 puis à
30,1 en 2021
M€
. La progression de 2020
s’explique tant par
un effet de rattrapage que par la refonte du dispositif
intervenue en octobre 2019
qui l’a simplifié et rendu plus incitatif par une
révision des barèmes.
Deux décrets d’août 2021
23
ont également proposé
des adaptations temporaires et exceptionnelles des critères de l’octroi de
l’aide, ce qui peut expliquer le niveau d’ex
écution en 2021.
Au regard d’une exécution très contrastée selon les
types de
mesures, l
e soutien à l’emploi artistique
devrait donner lieu à une
remise à plat d’ensemble des dispositifs proposés par le ministère
, afin
d’en
examiner la portée et le caractère pérenne ou non.
23
Décret n° 2021-1057 du 06/08/2021 et décret n° 2021-1066 du 09/08/2021
MISSION CULTURE
61
2 -
La rénovation des écoles nationales supérieures
d’art
et
d’architecture
et du spectacle vivant est financée davantage
par le plan de relance que par les crédits ordinaires.
Le plan de relance a affiché
l’
objectif très ambitieux de consacrer
70 M€ en AE et en CP à la rénovation des écoles d’art et d’architecture,
dont 50 M€ de CP dès 2021. L’exécution confiée en grande partie à
l’OPPIC est satisfaisante au regard de la complexité de ce type
d’opérations
: 35,4 M€ ont été versés dès 2021
.
Cependant, on remarque que dans le même temps, les crédits
ordinaires alloués et exécutés ont baissé nettement par rapport à la période
2015-2018. Cet engagement oscillait en AE entre 25
et 50 M€
selon les
années (sur titre 5 et titre 7) et a représenté des exécutions en CP de
40,7 M€
en 2015,
48,3 M€ en 2016, 41,1 M€ en 2017, 23,9 M€ en 2018
. En 2021, le
total exécuté est de
de 34,6 M€ en AE mais n’est que de 17,2 M€ en CP.
Le plan de relance a suscité une impulsion salutaire en faveur des
écoles nation
ales supérieures d’enseignement artistique mais cette impulsion
conduit cependant à un plafonnement de l’exécution sur crédit
s ordinaires
.
Le partage entre crédits ordinaires et crédits de relance n’a pas non plus
été précisé. L
’effet d’affichage
exploitant la plus grande visibilité de
l’action gouvernementale par le plan de relance a été manifestement
privilégié.
Sur ce point, le ministère a exposé à la Cour que «
si une baisse
peut être observée par rapport à 2018, elle n’est pas liée à la mise en œuvre
du plan de relance, qui ne se substitue en aucune manière aux crédits
classiques du ministère
» : cette affirmation ne peut convaincre dès lors
qu’
au regard de la baisse des crédits ordinaires exécutés une mesure en tous
points semblable était administrée, parallèlement, sur le plan de relance.
Qu’il s’agisse d’aides à l’emploi, aux structures et aux équipes
artistiques ou de soutien à l’investissement l’année 2021 reste marquée
par une primauté accordée au plan de relance, ce qui a permis de
moduler l’
exécution des crédits ordinaires
et des crédits d’urgence
sans que la nécessité en soit avérée.
62
COUR DES COMPTES
II -
Le modèle économique des grands
opérateurs à l’épreuve de la
durée de la crise
sanitaire
A -
Pour les opérateurs, le soutien prévu par le plan de
relance s’est révélé
insuffisant en fonctionnement.
Le soutien en fonctionnement aux grands opérateurs inscrit au plan
de relance - qui, à cet égard,
ne le distinguait pas d’un plan d’urgence face
à la crise sanitaire -
s’est révélé insuffisant et
a dû être complété dans le
cadre de la LFR du 1
er
décembre 2021 à hauteur de 234
M€, afin de
reconstituer leurs capacités de financement.
La Direction du Budget avait construit des hypothèses fondées sur
plusieurs scénarii :
1.
Des pertes de fréquentation de - 50 % ou de - 30 % par rapport aux
hypothèses des budgets initiaux des grands opérateurs du patrimoine
2.
Des pertes de fréquentation de - 30% ou de respect des hypothèses des
budgets initiaux pour les opérateurs de la création.
3.
La reconstitution de 1 mois à 1,5 mois de trésorerie prudentielle.
Cela amenait à un renflouement situé entre 50 et 120 M€ pour les
opérateurs du patrimoine.
Un arbitrage interministériel est intervenu à
un niveau nettement plus élevé à hauteur de 169,1 M€. Ceci afin de
reconstituer non seulement les trésoreries prudentielles mais
également 75% de la trésorerie fléchée permettant de financer leur
plan pluriannuel d’investissement
au-delà de 2022
. Il faut donc
comprendre que ce renflouement vise à soutenir les deux exercices 2021 et
2022. Et cela d’autant plus que
les budgets
rectificatifs de fin d’année
ont
été moins pessimistes que les budgets intermédiaires, même si la
fréquentation reste très en deçà de celle
d’avant
-crise.
Pour les opérateurs relevant du programme 131
Créations
comme
pour Universcience, les crédits supplémentaires qui ont été ouverts sont
proches de la prévision de la direction du budget soit
41,9 M€
pour les grands
opérateurs du spectacle vivant et
23 M€
pour Universcience au titre du
programme 361
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture
MISSION CULTURE
63
Tableau n° 19 :
Soutiens exceptionnels aux opérateurs (2020/2022)
en M€
(sur la Mission Culture et le P 363 du Plan de relance)
Compensation 2020
>> 55,4 M€
(LFR 4 + dégel P 175)
Plan de relance
>> 460 M€
Compensation 2021
>> 242 M€
LFR + dégel P 175
Total par
opérateur
2020
2021
2022
Chambord
2,7
9,5
2,0
0,0
14,2
CMN
0,0
50,0
39,3
31,0
120,3
Versailles*
6,0
55,0
32,0
29,8
122,8
Louvre
0,0
40,0
6,0
70,0
116,0
Orsay
10,2
12,0
3,0
23,0
48,1
RMN-GP
0,0
26,8
10,0
15,6
52,3
Rodin
0,0
0,0
0,0
5,8
5,8
Centre Pompidou
9,0
16,7
5,0
2,0
32,7
INRAP
14,5
15,0
5,0
0,0
34,5
Sous-total P175 Patrimoines
42,4
225,0
102,3
177,1
546,7
Philharmonie de Paris
6,1
3,3
0,5
8,1
18,0
Opéra de Paris
0,0
56,0
25,0
25,0
106,0
Comédie française
0,0
3,5
12,2
5,7
21,4
Grande Halle de la Villette
0,0
6,0
5,0
1,1
12,1
Palais de Tokyo
1,6
2,0
0,9
0,7
5,2
Sèvres
0,0
1,0
0,0
0,3
1,3
Théâtre de l'Odéon
0,0
0,4
0,0
1,0
1,4
Opéra-Comique
1,6
2,0
0,5
0,0
4,1
Ensemble Inter-contemporain
0,0
0,1
0,0
0,0
0,1
Chaillot
0,0
0,3
0,0
0,0
0,3
Colline
0,0
0,2
0,0
0,0
0,2
Théâtre national de Strasbourg
0,0
0,1
0,0
0,0
0,1
Caisse retraite
Comédie française
0,5
0,0
0,0
0,0
0,5
Caisse retraite de l'Opéra de Paris
3,2
0,0
0,0
0,0
3,2
Total P131 Création
13,0
74,9
44,1
41,9
173,9
Universcience
0,0
13,8
0,0
23,0
36,8
Total P 361 Transmission/Démo°
0,0
13,8
0,0
23,0
36,8
TOTAL GENERAL
55,4
313,6
146,4
242,0
757,4
Dont
Fonct
t
632 M€
Inv
t
125,4
M€
Source : Direction du Budget
. * Ce tableau ne comprend pas le secours exceptionnel de 5 M€ accordé à la filiale Château de Versailles
Spectacle (CVS) en 2020. Il ne comprend pas non plus les subventions accordées par le plan de relance dans le cadre du programme
Écologie du Plan de relance (8,96 M€ pour le musée du Louvre versés le 25/8/2021 ou encore 8 M€ portés au budget du P 362 pou
r la
rénovation énergétique du Palais de Chaillot etc.).
64
COUR DES COMPTES
B -
Les risques que fait peser la situation des
opérateurs sur la programmation future des crédits qui
leur seront alloués.
Les schémas directeurs des grands travaux des opérateurs culturels ont
été décidés avant la crise sanitaire. Les modèles économiques sur lesquels ces
schémas directeurs étaient fondés sont dépassés. Ils reposaient en effet sur une
capacité à reconstituer une trésorerie fléchée pour autofinancer une partie des
investissements, qui a été affaiblie par la baisse de la fréquentation des publics.
De plus, les perspectives de recettes futures demeurent incertaines (la clientèle
étrangère des grands monuments franciliens ou celle de l’Opéra de Paris n’est
pas revenue à son niveau de 2019 et les prévisions ne sont pas maîtrisées pour
2022 et les années suivantes).
Plusieurs grands projets inscrits dans des PPI se heurtent
actuellement au manque de disponibilité des matières premières, de la main
d’œuvre, et
donc au renchérissement des offres lors des consultations, dans
un contexte de calendrier parfois très resserré
24
(cf. supra § 1325), ce qui
expose le ministère à de nouveaux renflouements à des niveaux très élevés.
Loin d’être une source de revenus additionnels, ces schémas directeurs
pourraient engendrer des surcoûts importants.
La révision à la baisse de projets de travaux
, lorsqu’elle intervient
,
n’est pas
non plus sans conséquence financière pour le ministère. Ainsi le
retrait de la maîtrise d’ouvrage à l’OPPIC du schéma directeur de
restauration et d’aménagement RMN
-Grand Palais a-t-il laissé place à un
nouveau projet largement revu dans son ambition et pourtant à moyens
constants (466 M€)
25
.
La question du modèle économique est donc plus que jamais
d’actualité pour
les grands opérateurs. Une réflexion doit être menée sur la
diversification de leurs ressources propres, la révision de leurs
programmations artistiques et de l’ensemble de leurs dépenses. Faire
revenir le public français qui a pu être déçu d’une expérience de visite
pensée pour un public de groupes internationaux constitue aussi un enjeu
pour les plus grands monuments.
24
C’est le cas du chantier de Notre
-Dame de Paris comme dont par ailleurs le
financement ne soulève pas de difficultés au regard des engagements fermes des
donateurs (831,7 M€ soit 98 % des financements promis sont contractualisés).
25
La maîtrise d’œuvre retirée à l’équipe d’architecture LAN a été financée sur aléa
s de
gestion. Un projet beaucoup plus modeste de restauration du monument historique verra
le jour dont la maîtrise d’œuvre a été confiée à l’ACMH François Chatillon, sous la
m
aîtrise d’ouvrage directe de l’É
tablissement public
MISSION CULTURE
65
La crise a en effet conduit à des niveaux de soutien tout à fait
exceptionnels qui ne peuvent être aisément pérennisés. Quatre opérateurs,
le château de
Versailles, Le Louvre, L’Opéra de Paris
et le CMN (hors le
projet de Villers-Cotterêts) ont totalisé par exemple un soutien entre
2020
et 2022 de 465,1 M€ au titre des crédits d’urgence et de relance
, dont
385,1
M€ en fonctionnement
.
Il parait indispensable en conséquence que
ces établissements
s’engagent dans un
réexamen de leurs
plans d’affaires.
L’
O
péra de Paris à la recherche d’un nouveau modèle économique
Après une crise sociale sans précédent, liée à la réforme des retraites,
qui a entraîné des pertes nettes estimées à -
15 M€ (
-
11 M€ en 2019 et
- 4,1
M€ en 2
020), et alors même que le modèle économique de
l’Opéra
national de Paris
se trouvait déjà sous tension, la crise sanitaire du Covid-
19 a profondément affecté l
a situation de l’établissement.
Avec
l’annulation de la fin de la saison 2019
-
2020 et d’une part
ie de la saison
2020-2021, les pertes nettes liées à la crise se sont ainsi élevées à 32,8
M€
pour l’année 2020 et
les
pertes de recettes propres à 55,38 M€ pour 2021
.
En réponse, l’État
a apporté
106 M€ de crédits supplémentaires entre 2020
et 2021, toutes modalités confondues.
Une mission
d’audit a été
confiée à Georges-François Hirsch, ancien
administrate
ur de l’Opéra national de Paris
et à Christophe Tardieu, ancien
directeur adjoint
afin d’identifier des stratégies de transformation de
l’établissement
afin de préserver et accroître le rayonnement de l’Opéra de
Paris tout en perfectionnant son modèle économique.
La réalisation d’une
salle modulable a par ailleurs été reportée et le
projet
d’ensemble des travaux de l’Opéra Bastille
été revu dans son
amp
leur. Seule la construction d’ateliers en 2022 (salle de répétition, salle
de peintures à l’italienne, stockages de costumes et d’accessoires, zone
logistique de vérification et de réparation de décors)
sur le site Bastille en
lieu et place des Ateliers Berthier
est financée pour un coût de 14 M€.
III -
Les difficultés de la mesure de la
performance dans un contexte très perturbé
L’analyse
de la performance dans le champ de la Mission Culture
est rendue délicate tant le secteur a été affecté par la crise sanitaire. À telle
enseigne que la direction du budget propose sur son site, de façon ironique,
à la rubrique «
l’indicateur de performance du mois
», la courbe en chute
66
COUR DES COMPTES
libre de la fréquentation des institutions patrimoniales et architecturales
26
,
qui constitue l’un de
s indicateurs suivis par le programme
Patrimoines.
Tous les niveaux d’atteinte ont dû être réactualisés pour les quatre
programmes de la mission, les valeurs cibles perdant de leur pertinence. Il
est difficile dès lors de mener une analyse sur moyenne période qui mesure
des évolutions fiables, dès lors que manquent des bases de référence.
Mêmes les indicateurs du programme 224
Soutien aux politiques du
ministère de la culture
(coût des fonctions soutien par ETP, ratio
d’efficience de la gestion des ressources humaines, ratio d’efficience
bureautique, efficience de la gestion immobilière) ont été bousculés par la
transformation des modalités de travail pendant la crise sanitaire :
davantage de télétravail, moins de recrutements, moins de prestations de
formation mais des dépenses importantes
pour l’équipement en
postes
nomades. Le nombre de m
2
par poste de travail a aussi temporairement
perdu de son sens.
Six sur huit des indicateurs du programme
Patrimoine
par exemple
présentent en 2020 et 2021 des valeurs de réalisation inférieures aux scores
atteints les années précédentes, du fait de la fermeture des lieux
patrimoniaux. Seuls les indicateurs ayant trait aux travaux sur MH et
archéologiques ont été plus faiblement impactés par la pandémie.
L’indicateur
portant sur le ratio des crédits d’entretien des MH/crédits de
restauration de MH est élevé (18,53% et supérieur à la valeur cible de
15 %) mais il masque cependant de très fortes disparités régionales et une
utilisation majoritaire de ces crédits en faveur d
es MH de l’État affectés au
ministère de la Culture. Le niveau de réalisation mesurant la proportion des
dossiers d’aménagement faisant l’objet d’un arrêté de prescription de
diagnostic archéologique (8,86 %) est supérieur à la fourchette cible (entre
6 et 8 %) mais il est difficilement interprétable, celui portant sur la
proportion des dossiers suivis d’un arrêté de prescription de
fouilles
archéologiques (1,65 %) atteint la cible souhaitée entre 1,5 et 2.
L’indicateur portant sur la qualité de la maîtrise d’ouvrage de
l’OPPIC de 123,4 % qui dépasse nettement la valeur cible de 110 % (coût
réel/coût des travaux prévus) traduit la difficulté de l’Établissement, par
-
delà les aléas du chantier du site Richelieu, à livrer des opérations aux
montants de la programmation dans un contexte de forte reprise des
activités du BTP, en particulier des chantiers du patrimoine.
L
es niveaux d’attei
nte des indicateurs du programme P 131
Créations
sont encore plus difficilement interprétables, car les conditions
de
cré
ation,
d’embauche
d’
artistes,
de
fréquentation
de
lieux
subventionnés, de diffusion de l’offre, de démocratisation ou de l’équilibre
financier des opérateurs (correspondant aux 6 indicateurs suivis) ont été
26
MISSION CULTURE
67
tellement bousculées en 2020
et 2021, qu’il faut
attendre le recul de deux
ou trois exercices avant de pouvoir à nouveau analyser leurs résultats.
La commission des finances
de l’Assemblée Nationale dans son
rapport sur la mission au PLF 2022 regrette la faible ambition de la valeur
cible associée au ta
ux d’insertion professionnelle des diplômés en arts
plastiques de l’enseignement supérieur (66% en 2023) alors que la
réalisation était de 73 % en 2020. Il faut surtout retenir que seuls 55% de
ces enquêtés détenaient un emploi dans le champ de leur diplôme. Mais là
encore, il parait raisonnable de reconstituer des séries longues avant de se
prononcer sur leurs chances
d’
insertion. Elles ont pu être particulièrement
délicates à la rentrée 2020 et 2021, pour des jeunes artistes tant du spectacle
vivant (qui
n’
ont pas pu se produire lors de festivals
à l’issue de leur cycle
d’études et faire valoir leurs talents
) que des arts plastiques, du fait de
l’absence de visibilité sur les mois qui allaient suivre. Les autres indicateurs
du programme 361 ont également été fortement impactés par la pandémie
qu’il s’agisse des ressources propres
, de la fréquentation physique et du
taux de satisfaction des visiteurs
d’Universcience (Cité des Sciences et
Palais de la Découverte)
ou de la part des enfants ayant bénéficié d’un
e
action d’éducation artistique et culturelle en temps scolaire, ou même de
l’atteinte des territoires prioritaires en ce domaine. Quant au Pass Culture,
l’année 2022 sera la première suivie au titre de l’indicateur choisi,
correspondant à la part des jeun
es s’étant inscrit
s
afin d’en bénéficier.
IV -
La généralisation à tout le territoire du Pass
Culture et son extension future à des publics plus
jeunes
La montée en puissance du dispositif de guichet du Pass Culture a
été très rapide. Elle a fait suite à sa généralisation sur tout le territoire,
décidée en mai 2021 en même temps que l’allongement à
deux ans de la
période d’utilisation pour les jeunes de 18 ans
,
en parallèle d’un montant
de l’enveloppe par bénéficiaire revue à
la
baisse de 500 € à 300
€.
Portée par une importante campagne de communication, la
généralisation a entraîné une forte demande d’inscription des bénéficiaires
(près de 670 000 depuis le 20 mai
27
) et du nombre de réservations
effectuées sur l’application (pl
us de 5 millions). Ces dernières sont rendues
possibles par le référencement de plus de 11 800 acteurs culturels sur le
site du Pass Culture.
27
Le Pass Culture compte 1 338 402 inscrits au 9 février 2022
68
COUR DES COMPTES
Les réservations se concentrent en volume autour du livre (81,6%),
du cinéma (5,5%) et de la musique (4,6%) et en termes de montant dépensé
autour du livre (52,8% dont 35 % de mangas), du cinéma (16,4%) et des
instruments de musique ou de matériel de beaux-arts (13,3%). Près de
87 M
€ ont été dépensés en 2021
à destination des acteurs culturels. Les
réservations de spectacles et de musées ont été en retrait cependant.
Les crédits du programme 361 pour le Pass culture votés en LFI
2021 se sont avérés nettement inférieurs aux besoins constatés en cours de
gestion. Inscrits en LFI à hauteur de 59
M€, auxquels s’ajoutaient
13,46
M€ de r
eports fléchés de 2020 à 2021, les crédits exécutés sous
forme de fonds versés à la SAS Pass culture se sont élevés
à 93,7 M€.
Outre
le dégel du programme de 14
M€
obtenu en octobre, le besoin restant a été
financé par une ouverture de crédits de 2
7 M€
28
en LFR2. Néanmoins, les
ouvertures de crédits disponibles à ce titre ont dépassé l’exécution effective
du Pass culture de 7,4 M€ en gestion 2021.
Les services du CBCM
éprouvent des difficultés à obtenir des informations précises sur les masses
financières en jeu,
l’évolution d’une start
-up vers une société très installée
s’étant déroulée sans points d’étape
, un constat déjà formulé les années
passées. Le modèle économique a certes été bousculé, les systèmes
d’information ont dû être repensés, mais le ministère de la culture
ne
dispose pas d’information étayée
. Une convention entre le ministère et la
SAS du Pass Culture a été rebâtie avec le concours du CBCM, le versement
du solde de fin d’année étant
conditionné à la production d’un budget
actualisé de fin d’année.
La gestion de la trésorerie de la société du Pass
Culture était en effet problématique depuis ses débuts, les demandes de
versements de la subvention étant intervenues très en avance de phase par
rapport au rythme des décaissements.
En 2022, une nouvelle extension du dispositif a été décidée : le
Pass Culture est proposé aux jeunes dès la classe de 4
e
avec une
ouverture de crédits de 200
€
qui se répartit en deux volets : un volet
individuel permet aux jeunes de 15 ans de disposer de 20
€,
à ceux de
16 ans et 17 ans de 30
€
par an et un volet collectif développé avec le
ministère de l’Éducation Nationale permet à chaque classe de la 4
ème
à
la terminale de recevoir un montant de 20 à 30 € par élève et par an
pour développer des projets pédagogiques
29
.
Cette extension
qui confère au dispositif une dimension d’éducation
artistique et culturelle plus affirmée, et la poursuite de la généralisation
représentent
140
M€ de mesures nouvelles pour le ministère de la
28
10 M€ ont fait l’objet d’un remboursement de l’avance consentie au dispositif de l’été
culturel, le besoin net était donc de 17 M€
29
Le total de 200 € par jeune de moins de 18 ans est obtenu
par l’addition du volet
individuel (80€) et de 4 participation annuelle à hauteur de 20€ et d’une participation
annuelle à hauteur de 30€ par élève pour les projets de classe de la 4
ème
à la terminale.
MISSION CULTURE
69
Culture en 2022
(pour une enveloppe globale de 199 M€
consacrée au
Pass Culture)
complété par un cofinancement de 45 M€ du ministère de
l’Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports.
La création du Pass Culture représente ainsi un coût annuel de
200 M€, une fois déployé sur tous le territoire et à toutes les classes
d’âge et niveaux scolaires concernés
.
Chapitre III
Moyens consacrés par l’état à la
politique de la culture
Des dépenses fiscales toujours
insuffisamment documentées
A -
Présentation et chiffrage
Les dépenses fiscales de la Mission concernent les programmes 131
Création
et 175
Patrimoines.
Les réductions d’impôt
liées à des dons
effectués par des entreprises ou des particuliers dans le cadre du mécénat
culturel ne sont pas rattachées à la Mission
Culture
mais à la Mission
Sport,
Jeunesse et Vie associative
.
Il paraitrait pourtant souhaitable, si une case particulière peut être
introduite sur les déclarations de revenus
(afin d’
en isoler le montant alloué
par les entreprises et les ménages contribuables) de rattacher les dons et le
mécénat culturel aux dépenses fiscales de la Mission Culture.
Le ministère précise que «
l’objectif du législateur s’agissant des
réductions d’impôt en faveur du mécénat est d’encourager les dons
effectués au profit des organismes d’intérêt général, ce qui explique le
70
COUR DES COMPTES
rattachement de l’ensemble du dispositif à la Mission Spor
t, Jeunesse et
Vie associative. Toutefois, les nouvelles obligations déclaratives qui ont
été récemment introduites dans le régime fiscal du mécénat devraient
permettre de disposer prochainement de nouvelles données, notamment
dans le secteur culturel
».
À
cet égard
,
dès lors que l’information sur les montants destinés au
mécénat culturel existe
depuis 2019 pour les dons d’entreprises supérieurs
à 10
000€
30
, il est regrettable, pour la parfaite information du Parlement,
que le ministère de la culture et le ministère des finances ne la mentionne
pas dans le RAP de la mission culture et dans le tome 2 Voies et Moyens
Dépenses fiscales du PLF.
Graphique n° 12 :
Dépenses fiscales et budgétaires de la mission
(CP,
en M€)
Source : Voies et Moyens T2 PLF 2022, Chorus 2021
En 2021, 23 dispositifs de dépenses fiscales relèvent à titre principal
de la mission Culture dont 12 du programme 175 et 11 du programme 131
31
représentant un créance fiscale évaluée à 886
M€
(contre 717
M€
en 2020).
(Voir annexe n°6 pour leur liste et le chiffrage détaillé).
30
L’article 149 de la loi n° 2018
-1317 du 28 décembre 2018 prévoit que les entreprises
effectuant des dons d’un montant de plus de 10
000 € ouvrant droit à la réduction d’impôt
doivent les déclarer à compter du 1
er
janvier 2019. L’article 19 de la loi 2021
-1109 du 24
août 2021 prévoit également une nouvell
e obligation qui s’impose aux organismes qui
délivrent des reçus fiscaux de déclarer annuellement le montant cumulé des dons et
versements ainsi que le nombre de reçus délivrés. Cette obligation s’applique aux
documents délivrés pour des dons et des versements reçus, à compter du 1
er
janvier 2021.
31
Chiffrages PLF 2022 Évaluation des Voies et moyens tome 2 - dépenses fiscales.
3 835
886
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
dépense budgétaire
dépense fiscale
MISSION CULTURE
71
Les chiffrages demeurent imprécis et font l’objet d’évaluations
révisées d’un document sur l’autre
qui diffèrent entre le PAP de la mission
et le tome 2
Voies et Moyens du PLF
. En 2021
l’évaluation a été cependant
revue à la baisse sous l’effet de
la crise sanitaire. Le PLF 2021 estimait à
1 068
M€ le montant des dépenses fiscales,
dans le PLF 2022 cette
estimation a été ramenée à 886 M€ pour 2021
.
Les particuliers sont bénéficiaires de 11 dépenses fiscales.
L’évaluation de la créance est davantage connue qu’en 2020, une seule
estimation n’étant non communiquée.
Le nombre de bénéficiaires
n’
est
cependant publié que pour deux dépenses fiscales.
Le montant de la créance des 12 dépenses fiscales bénéficiant aux
entreprises
est publié pour 10 d’entre elles et le nombre de
bénéficiaires
pour 7
d’entre elles
, une connaissance qui a légèrement progressé par
rapport à 2020.
Seules deux mesures de TVA à taux réduits
32
suscitent une créance
supérieure à 100 M€
Comme les années passées, il paraît légitime de
s’interroger sur l’intérêt de conserver 6
dépenses fiscales dont la
créance est estimée par les services fiscaux comme inférieure ou égale
à 1
M€ ou n’est pas calculée pour des raisons de
coût.
Ainsi par exemple la dépense fiscale n°520105 conduisant à une
exonération des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) des monuments
historiques classés ou inscrits et des parts de SCI familiales détenant des
biens de cette nature ne représente s
elon les années qu’une dépense
comprise entre
ε
et 1 M€. L’administration fiscale ne reçoit au plus qu’une
vingtaine de dossiers par an, la mesure étant rendue peu attractive par
l’obligation non bornée dans le temps d’ouvrir le monument au public.
32
Quatre dispositifs de TVA à taux réduits existants ont été rattachés à la mission
Culture à partir du PAP 2020. La mesure 730330 a
utorise l’application d’un taux de
10 % aux foires, salons, jeux et manèges forains, visites de parcs à décor et, depuis la
fusion en 2020 avec l
’ancienne dépense fiscale 730229,
aux parcs botaniques, musées,
monuments, grottes, sites et expositions culturelles. La mesure 730231 autorise
l’application d’un taux de 5,5 % aux
théâtres, cirques, concerts, spectacles de variété,
salles de cinéma et parcs zoologiques.
72
COUR DES COMPTES
Tableau n° 20 :
Hiérarchie des dépenses fiscales par montant
(en
M€
)
Classement des dépenses fiscales
Nombre
Montant de la prévision
d’exécution 2021 PLF 2022
Prévision d'exécution inférieure ou égale à 1
M€
ou non chiffrée
7
4
1 M€ < prévision d'exécution < ou = 50 M€
13
202
50M€ < prévision d'exécution < ou = 100 M€
1
80
P
révision d'exécution supérieure à 100 M€
2
600
Total
23
886
Source : Évaluation voies et moyens T2 - PLF 2021 et PLF 2022.
Il faut noter cependant le progrès notable apporté en 2021 à la
connaissance de la dépense fiscale n°100102 (donnant la possibilité aux
propriétaires d’immeubles classés ou inscrits au titre des MH ou labellisés
Fondation du patrimoine et non productifs de revenus de déduire de leur
revenu global les charges foncières supportées) par l’introduction d’une
case spécifique dans la déclaration de revenus des ménages.
B -
Création d’une dépense fiscale en loi de finances
pour 2021
Un dispositif nouveau a été créé en faveur des entreprises de
spectacle qui réalisent des dépenses de création, d’exploitation et de
numérisation de représentations
théâtrales d’œuvres dramatiques
. Le taux
du crédit d’impôt de 15 % est
porté à 30 % pour les TPE-PME. Les
dépenses éligibles sont plafonnées à 500
000 € par spectacle et prises en
compte pour les 60 premières représentations. Le crédit d’impôt est
limité
à 750
000 € par entreprise et par exercice.
Sont éligibles, les spectacles qui répondent aux critères suivants :
présenter des coûts de création majoritairement engagés sur le territoire
français ; c
onstituer la première exploitation d’un spectacle
caractérisé par
une mise en scène et une scénographie nouvelles et qui n’a pas encor
e
donné lieu à représentation, ê
tre interprété par une équipe d’artistes
composée à 90 % au moins de professionnels, d
isposer d’au
moins six
artistes au plateau, être programmé pour plus de vingt dates sur une période
de douze mois consécutifs dans au moins deux lieux différents.
Le coût de cette mesure a été évalué à titre conservatoire à environ
10
M€ de dépense fiscale.
L’année 2021 étant celle du début du fait générateur,
MISSION CULTURE
73
les résultats seront mesurables à partir de 2022 et ce
nouveau crédit d’impôt
est borné aux dépenses engagées jusqu'au 31 décembre 2024.
C -
Les évolutions des dépenses fiscales entérinées par
la loi de finances de 2022
Des assouplissements ou prolongations
sont intervenus
afin de
favoriser une reprise d’activité à l’issue de la crise sanitaire.
Le crédit d’impôt
n°320142 pour
dépenses de création,
d’exploitation et de numérisatio
n de spectacle vivant musical ou de
variétés
connait un assouplissement : le
délai d’obtention de l’agrément
définitif pour bénéficier du crédit d’impôt
est temporairement prolongé de
15 mois pour les spectacles ayant obtenu leur agrément provisoire entre le
1er juillet 2019 et le 2 juin 2021.
Cette mesure d’assouplissement prend en
compte les difficultés rencontrées par les entreprises de spectacle vivant
entre le 12 mars 2020 et 2 juin 2021 dont les spectacles ont pu être reportés.
«
Dans ce cas, l’entreprise reverse le crédit d’impôt obtenu au titre des
dépenses exposées avant la période de trente-six mois qui précède la de
délivrance de l’agrément définitif
» précise la LFI 2022. C
e crédit d’impôt
avait par ailleurs été prorogé en 2020 par anticipation au 31 décembre 2024
pour donner de la visibilité de moyen terme aux acteurs du secteur.
I
nitialement borné jusqu’au 31 décembre 2022
, le
crédit d’impôt en
faveur des métiers d’art
n° 210318 est prorogé
par anticipation d’un an,
jusqu’au 31 décembre 2023 a
fin de soutenir le secteur dont les difficultés
ont été aggravées par la crise sanitaire.
Il ne sera évalué qu’en cours
d’année 2023.
D -
L’articulation
toujours perfectible des dépenses
fiscales à la mission Culture
Le secrétariat général estime que la création de la mission fiscalité
au ministère de la Culture en 2018 a facilité les échanges sur les textes
juridiques régissant les dépenses fiscales
(projets d’article, amendements,
décrets, BOFiP).
La faiblesse du travail interministériel tient cependant à la non-
association du ministère de la Culture au chiffrage des dépenses fiscales
dans les documents budgétaires, produit par les services de la DLF (bureau
A) et de la DGFIP (bureau GF-3C) compte tenu des délais de bouclage des
documents annexés au PLF.
74
COUR DES COMPTES
On p
eut regretter en particulier qu’aucun travail de révision des
taxes de faibles montants n’ai
t été engagé de façon partenariale avant
la tenue de la conférence fiscale au printemps 2021.
Du côté de l’administration fiscale, il est regretté comme les années
précédentes que les nouvelles propositions avancées par le ministère de la
culture et suscitées par la crise sanitaire, n’aient pas été
précédées à la fois
de l’estimation de
la portée des dépenses fiscales existantes et du coût des
nouvelles mesures proposées.
Une approche consolidée entre dépenses budgétaires et mesures
fiscales n’existe pas, ce qui est d’autant plus dommage que lors de la crise
sanitaire des secteurs précédemment uniquement aidés via des dispositifs
fiscaux l’ont été également via l’ou
til budgétaire (spectacle vivant non
subventionné par exemple). Ce constat d’absence d’estimation consolidée
vaut également pour les aides portant sur les monuments historiques et les
objets mobiliers qui peuvent bénéficier de subventions à l’occasion de
travaux de restauration et de mesures de déductibilité.
Le partage de la documentation entre les deux ministères doit
pouvoir être organisé afin de donner à l’outil fiscal sa pleine efficacité et
complémentarité par rapport à l’outil budgétaire. Ceci afin
de conforter
l’ambition stratégique de bonne gestion publique de la Mission Culture.
Face à ces constats, la Cour réitère sa recommandation :
Recommandation n°
4: Éla
borer et mettre en œuvre des
outils d’analyse et de documentation des effets des dépenses
fiscales et de leur lien avec les objectifs des politiques
culturelles, par un travail interministériel en continu.
(
Ministère de
l’Économie et des Finances et m
inistère de la
Culture
) Recommandation maintenue.
II -
Les opérateurs et les taxes affectées
A -
Le poids grandissant des opérateurs dans le budget
de l’État.
Fin 2021, la Mission Culture compte 72 opérateurs dont :
-
18 rattachés au programme 175
Patrimoine
-
15 rattachés au programme 131
Créations
MISSION CULTURE
75
-
38 rattachés au programme 361
Transmission des savoirs et
démocratisation de la Culture
(dont 20 écoles nationales
supérieures d’arch
itecture et
7 écoles nationales d’
art)
-
1 établissement rattaché au programme de
Soutien aux politiques
du ministère de la Culture :
l’opérateur du patrimoine et des
projets immobiliers de la Culture
(OPPIC)
L’Établissement Public chargé de la conservation et de Restauration
de la cathédrale Notre-Dame de Paris (EPRNDP) créé en juillet 2019 ne
reçoit pas de subvention pour charges de service public contrairement aux
recommandations de la Cour
33
.
L’établi
ssement public du Mont-Saint-Michel (EPMSM) créé sous
la forme d’EPIC
par décret du 11 décembre 2019 figure désormais parmi
les opérateurs de l’État
relevant du programme
Patrimoines
. Il est financé
par les ministères de la transition écologique et de la culture via la
subvention que lui accorde le CMN (en tant que gestionnaire de l’abbaye
du Mont-Saint-Michel).
Avec la création du Programme 361,
Universcience
est désormais
rattaché en 2021 à la Mission Culture.
L’année 2022 verra
enfin
la création d’un nou
vel opérateur, le
Mobilier National.
Le tableau ci-dessous met en évidence la progression élevée des
crédits budgétaires versés aux opérateurs en 2021. Les moyens alloués aux
opérateurs représentent 42,4 % contre 37,6 % en 2020 et 34,4% des crédits
budgétaires exécutés de la Mission Culture.
La progression de leurs crédits budgétaires exécutés est de
+ 61,08 % depuis 2017 tandis que celle globale de la mission Culture
s’élève à 34,6
%.
33
La conservation et la restauration de la Cathédrale Notre-Dame de Paris
,
Premier bilan - Rapport public thématique publié en septembre 2020.
76
COUR DES COMPTES
Tableau n° 21 :
Évolution des moyens alloués aux Opérateurs
de la mission Culture, à périmètre courant en 2021
(CP en M€)
Tous opérateurs de la mission
Exécution
Exécution
Exécution
Exécution
Exécution
variation
21/20
variation
21/17
2017
2018
2019
2020
2021
SCSP (cat.32)
807,65
803,14
824,62
952
1 208
26,94 %
49,62 %
Dotation en fonds propres (cat. 72)
164,76
194,69
161,02
171,01
345,58
102,08 %
109,75 %
Autres subventions (CP)*
36,47
34,2
29,18
67,72
73,06
7,89 %
100,33 %
Total des crédits budgétaires
1 008,87
1 032,02
1 014,83
1 190,73
1 625,07
36,48 %
61,08 %
Taxes affectées
32,8
32,36
36
-
-
-100 %
-100 %
Total des moyens alloués aux opérateurs
1 041,67
1 064,38
1 050,83
1 190,73
1 625,07
36,48 %
56,01 %
Source : ministère de la Culture *Subventions fléchées, essentiellement sur diverses actions
d’éducation artistiques et culturelle telles que l’été culturel et apprenant. Source Ministère de la
Culture
.
Certes cette progression est liée à trois phénomènes majeurs :
-
Les effets de la crise sanitaire (+ 242
M€ de crédits d’urgence
leur
ont été versés en 2021)
-
Le rattachement du programme 186 à la mission Culture, constitué
pour l’essentiel d’une subvention à Universcience
(équivalente à
+ 103
M€
exécutés en 2020)
-
Les délégations pérennes à de grands opérateurs de crédits
ministériels de personnel liées à des transferts de personnels
auparavant gérés par le ministère (
transfert total de 49,7 M€ de
crédits en 2019 et 2020)
Auxquels s’ajoutent d’autres
éléments conjoncturels tels que :
-
Le versement de fonds de concours à l’établissement public de
Notre-Dame-de-Paris
soit 171,7 M€ en AE en AE et 152,41 M€
en CP pour les années 2019 à 2021)
-
L’impact de grands travaux (RMN Grand
-Palais en 2021)
La progression des crédits dédiés aux opérateurs, corrigée de
ces évolutions majeures, est alors équivalente à celle de la Mission.
B -
Une seule taxe affectée dont le montant
n’a pas été modifié.
L
’Association p
our le Soutien du Théâtre Privé (ASTP),
bénéficie du produit d’une taxe sur les spectacles, dont le plafond 2021,
comme pour les a
utres années, a été fixé à 8 M€. Cependant cette
associati
on n’est pas un opérateur de l’État.
MISSION CULTURE
77
III -
Les programmes d’investissements d’avenir
La mission Culture n’a pas été concernée en 2021 par des
rétablissements de crédits en provenance du PIA1.
Si a
ucun fonds sans personnalité juridique n’est rattaché au
périmètr
e de la mission Culture depuis l’intégration du Fonds du
Patrimoine et du F
onds national pour l’archéologie préventive dans le
budget du ministère, les moyens consacrés à la Mission sont augmentés des
abondements apportés par le PIA 3. Comme évoqué supra, le programme
175 a bénéficié d’un transfert de 160 M€ destiné à la RMN Grand
-Palais
pour le schéma directeur et de restauration et d’aménagement.
Le PIA 4 prévoit 400 M€ pour les industries culturelles et créatives.
Les premiers dispositifs issus de cette démarche ont pu commencer à se
déployer à partir de la fin du premier semestre 2021 et représentent une
activation de crédits à hauteur de 101 M€ en AE=CP.
-
4
appels à manifestations d’intérêt
et appels à projets dotés chacun
de 10 M€ sont déjà lancés à c
e titre et portent respectivement sur
des solutions de billetterie innovantes, des alternatives vertes,
des
expériences augmentées de spectacle vivant et de numérisation
du patrimoine et de l’architecture à des fins de préservation
ou de renouvellement des offres culturelles innovantes en
direction d’un plus large public.
-
Le concours d’innovation « I
-Nov » est désormais ouvert aux
Industries Culturelles et Créatives, via une thématique dotée de
36
M€ et opérée par Bpifrance, pour financer des
briques
technologiques structurantes pour la filière.
-
le Fonds de prêt à l’innovation (FPINNOV) de
l’IFCIC,
créé en
2019 et initialement doté de 25 M€, est ré
-abondé à hauteur de 25
M€ au troisième trimestre 2021.
Les deux derniers items relèvent davantage de la mission Médias,
Livres et Industries Culturelles mais un fonds a cependant été créé auprès
de l
’Institut pour le Financement du Cinéma et des Industries Culturelles
(IFCIC) afin de soutenir sous forme de prêts ou de garantie de prêts, les
entreprises et acteurs du secteur économique du patrimoine (entreprises
MH, architectes, guides conférenciers, restaurateurs …)
touchés par la
crise sanitaire, ce qui soulève la question du contrôle de ces mesures. On
observe aussi
un recouvrement entre l’action de soutien à l’IFCIC inscrite
dans le plan de relance
(14 M€)
et celle portée par le PIA 4. Interrogé sur
ce point le secrétariat général du ministère distingue une mesure visant le
78
COUR DES COMPTES
renforcement financier (14 M€ du plan de relance) du financement
d’innovations sur projets (25 M€ apportés par le PIA
4), un argumentaire
qui ne convainc pas, dans la mesure où le réarmement financier est en
principe destiné à de nouveaux concours.
Les 4 appels à
projets et à manifestation d’intérêt
portent encore plus
sur le périmètre de la mission Culture. Ils participent à la fragmentation
budgétaire et font perdre de la lisibilité à
l’action de l’État.
IV -
Le plan de relance renforce
considérablement les moyens de la mission
Culture
Le soutien apporté au secteur culturel apparait dans le plan de
relance au travers de l’action n°5 du programme P363
Compétitivité
. Ces
crédits devaient permettre de soutenir la trésorerie des opérateurs du
patrimoine et du spectacle vivant du fait des pertes de recettes, de favoriser
la reprise du spectacle vivant et des arts visuels par des aides notamment à
la création et de relancer
l’investissement. Pour les trois
programmes
Patrimoines, Création
et
Transmission des Savoirs et démocratisation de
la culture
dans une moindre mesure, le plan de relance représente sur deux
ans (2021-2022), voire trois ans pour les travaux les plus longs,
943 M€ en
AE=CP.
Tableau n° 22 :
Montants 2021 du Plan de relance et administration
Axes du plan
de relance
culture
Mesures (en AE 2021-2023)
Programmes
ministériels
de référence
gestion
MCC
centrale
(AE)
gestion
DRAC
(AE)
gestion par
opérateurs ou
organismes payeurs
(AE)
AE
2021
LFI
Exéc.
AE
2021
CP
2021
LFI
Exécution
CP 2021
Un plan
d'investissement
culturel dans les
territoires et
pour l'emploi
Plan Cathédrales
P 175
80
79,9
50,7
29,9
9,2
Restauration des MH non État
P 175
40
40
41,1
10
11,7
Réinvestissement dans les monuments nationaux (CMN)
P 175
40
40
40
20
20
Accélération du chantier de Villers-Cotterêts
P 175
100
100
100
43
62
Réinvestissement dans les autres équipements
patrimoniaux (musées, archéologie, archives)
P 175
20
20
16,5
10
4,1
Soutien aux opérateurs patrimoniaux
(fonctionnement) y.c. Universcience
P 175
286
208,7
208,7
208,7
208,7
Soutien aux opérateurs patrimoniaux (investissement)
P 175
55
38,5
38,5
30
30
Plan spectacle vivant hors musique
P 131
30
30
23
20
23
MISSION CULTURE
79
Renouveau
et reconquête de
notre modèle de
création et de
diffusion
artistique
Plan musique (ensembles, orchestres et festivals)
P 131
30
30
18,6
23
18,4
Fonds de transition écologique - institutions
de création en région
P 131
20
20
15,8
10
7,2
Soutien aux opérateurs nationaux de création
(fonctionnement)
P 131
62,3
62,3
54,9
54,9
54,9
Soutien aux opérateurs nationaux de création
(investissement)
P 131
56,7
56,7
20
20
20
Soutien au théâtre privé
P 131
10
10
10
10
10
Un effort
spécifique pour
soutenir l'emploi
artistique,
redynamiser la
jeune création et
moderniser le
réseau des
établissements
d'enseignement
supérieur de la
culture
Soutien des artistes fragilisés par la crise et non pris
en compte dans les dispositifs transversaux
P 131
13
13
14,3
13
13,6
Soutien des artistes et créateurs avec un programme
exceptionnel de commande publique
P 131
30
30
6,9
20
6,9
Rénovation et modernisation du réseau des écoles
d'architecture et de création
P 361
70
70
58
50
35,4
100
220
623
849,1
717
572,5
535,1
Source : Ministère de la Culture, retraitement Cour des comptes
Le plan de relance a été caractérisée par une comitologie assez
lourde. Programmé par la direction du budget mais délégué dans sa gestion
au ministère de la culture, son exécution a été encadrée par des contraintes
de production de bilans d’étape précis et fréquents auprès du Secrétariat
général au plan de relance (SGPR) malgré la difficulté de concilier
l’exécution de crédits classiques et excep
tionnels sans moyens humains
supplémentaires.
Dès 2021, le plan de relance prévoyait le versement de la totalité des
AE et de 572,5 M€ de crédits de paiement (dont 236,75 M€ pour des
dépenses d’investissement
).
L’exécution est particulièrement élevée sur
le champ de la mission Culture puisque 93% des CP affectés ont été
exécutés.
Ce constat mérite cependant une modulation, le plan de relance a
bien été consommé en AE en 2021, moins en CP en réalité (il en va ainsi
de versements par avance sécurisés à des organismes payeurs ou à de
grands établissements pour la conduite de leurs travaux). La direction du
budget a insisté de façon inédite sur une exécution très rapide des crédits
afin de susciter un effet de levier sur la relance économique.
80
COUR DES COMPTES
V -
L’évolution de la dépense totale sur
moyenne période
A -
Les augmentations déjà prévues
Le principal changement de périmètre qui affecte la norme pilotable
de la Mission Culture tient au plan France Relance à l’horizon 2022
-2023
(+ 943 M€ en AE=CP pour les années 2021
-2022).
Le Pass Culture constitue la principale mesure qui va affecter
l’évolut
ion de moyenne période de la dépense sur le champ de la mission
à hauteur de 200 M€
par an
en rythme de croisière. Pour 2022, 140 M€ de
mesures nouvelles ayant trait au Pass ont été à nouveau votées dont le
financement de l’extension du Pass Culture aux je
unes de 15 à 17 ans (part
individuelle) et aux collégiens et lycéens (part collective).
B -
Les risques qui pèsent sur l’évolution de moyenne
période
Les Programmes d’Investissement d’Avenir constituent un volet de
financement qui tend à se confirmer en complément des crédits ordinaires
de la Mission Culture. Des appels à projet recouvrant les secteurs du
patrimoine et du spectacle vivant sont lancés actuellement par différents
opérateurs (IFCIC, BPI France, la DGMIC) qui feront peut-
être l’objet
d’un transfer
t au budget de la mission dans les années futures.
Les évolutions de dépenses fiscales ont été limitées en 2021, faute
d’accord interministériel
et sont très faibles depuis plusieurs années. Le
risque pesant sur la progression des dépenses fiscales est faible tant le
consensus est faible sur l’idée que les crédits d’impôts pourraient être un
bon outil de sortie de crise.
Le ministère de la Culture s’est également engagé dans un soutien
spécifique de grande ampleur aux équipes artistiques indépendantes et à
l’emploi artistique en confiant la gestion de plusieurs aides à des
organisations professionnelles (GIP Café Culture, ASTP, Guso, Audiens).
Un effet périmétrique peut être attendu de ce côté, surtout si comme dans
le cadre du plan de relance
avec l’ASTP
, le ministère co-construit avec ces
acteurs une prospective de moyenne période.
Enfin, il demeure une incertitude sur les soutiens qui seront apportés
dans les prochains mois et années aux grands opérateurs du patrimoine et
aux grandes établissements du spectacle vivant dont les chiffres de
fréquentation se sont affaissés durablement depuis 2020.
MISSION CULTURE
81
Schéma n° 1 :
Cadre de dépenses du budget
(périmètre de la mission Culture)
Source : ministère de la Culture, PLF 2022
–
tome 2 Voies et moyens
82
COUR DES COMPTES
Annexes
Annexe n° 1 : : liste des publications récentes de la Cour des comptes
en lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
........................
83
Annexe n° 2 : : Suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2021
...........................................................................
84
Annexe n° 3 : : montant des crédits ouverts et consommés 2021
..................
87
Annexe n° 4
: : Dépenses d’intervention 2021 par catégories (CP, en
M€)
................................................................................................................
88
Annexe n° 5 :
:
Bilan détaillé et commenté de plusieurs grandes
opérations d’investissement
...........................................................................
89
Annexe n° 6
: : Dépenses fiscales 2021 relevant à titre principal de la
Mission Culture
............................................................................................
106
MISSION CULTURE
83
Annexe n° 1 :
: liste des publications récentes de
la Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
-
Le soutien du ministère de la culture au spectacle vivant
pendant la crise sanitaire -
audit flash, septembre 2021
-
Le soutien spécifi
que de l’État au patrimoine pendant la crise
sanitaire
-
audit flash, septembre 2021
-
Les relations entre l’État et ses opérateurs
-
Rapport demandé
par l
e comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques
de l’Assemblée nationale publié en janvier 2021.
et-ses-operateurs
-
L’enseignement supérieur en arts plastiques
- Communication
à la commission des finances du Sénat (58-2), publié en décembre
2020.
01/20210120-58-2-enseignement-superieur-arts-plastiques.pdf
-
La conservation et la restauration de la Cathédrale Notre-
Dame de Paris
, Premier bilan - Rapport public thématique publié
en septembre 2020.
rapport-Notre-Dame_0.pdf
-
Enquête sur
la valorisation internationale d
e l’ingénierie et des
marques
culturelles,
le
cas
des
musées
nationaux
:
communication à la commission des finances du Sénat (58-2)
publiée en juin 2019.
rapport-valorisation-ingenierie-marques-culturelles.pdf
84
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
: Suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire
2021
N°
Recommandation formulée
au sein
de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de
l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour du
degré de mise
en œuvre*
1
Procéder à une revue systématique des
autorisations d’engagement des années
antérieures et gérer plus précisément
les prévisions de consommation de
crédits de paiement par des échéanciers
de tranches fonctionnelles consolidés
sur l’ensemble des travaux de chaque
programme.
Recommandation
maintenue
(
Ministère de la Culture).
« Le ministère de la Culture souscrit à la recommandation de la Cour mais souhaite néanmoins
v
aloriser les efforts déjà engagés depuis plusieurs exercices en vue d’améliorer le suivi des
autorisations d’engagement (AE) des années antérieures et des prévisions de consommation de
crédits de paiement (CP).
Au niveau des AE, ce suivi est réalisé d’une
part à un niveau infra-annuel,
via
la programmation
des crédits mais également par le biais du suivi et de l’analyse des restes à payer. Ces travaux
s’inscrivent notamment dans le cadre des exercices de gestion conduits en lien avec les services
du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) avec lesquels la qualité de dialogue et de
communication demeure remarquable. D’autre part, ce suivi est réalisé à un niveau annuel
via
l’analyse de l’exécution, notamment dans le cadre de la rédaction des rappo
rts annuels de
performance (RAP).
Le ministère rappelle que conformément aux règles fixées par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre
2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et précisées par le recueil des règles de
comptabilité budgétair
e de l’Etat, la réutilisation des AE issue d’un retrait d’engagement par les
services du ministère doit recueillir l’accord expresse du contrôleur budgétaire. Ce dernier se
prononce en analysant la pertinence des demandes au regard des cas limitativement énumérés par le
recueil des règles de comptabilité budgétaire de l'État (RRCB).
Le niveau des restes à payer progresse encore en 2020,
d’un montant équivalent à ceux des crédits votés sur le
Programme 175 Patrimoines, ce qui fait peser un risque
de soutenabilité budgétaire sur les exercices suivants.
Ce risque est accru en 2021 avec l’apparition du
plan de relance qui suscite le suivi de nouvelles
tranches fonctionnelles pour des chantiers
pluriannuels.
Mise en œuvre
incomplète
MISSION CULTURE
85
S’agissant des dépenses d’investissements, le ministère effectue un important travail de suivi des
engagements dans le cadre des commissions ministérielles des projets immobiliers de stratégie
immobilière (CMPI) dites « stratégiques
» et consacrées à la revue des dépenses d’investissement.
Ce travail s’appuie sur les échéanciers ainsi que sur les projections pluriannuelles actualisées.
S’agissant des tranches fonctionnelles (TF
), la diversité des travaux conduits par le ministère de la
Culture sur les monuments historiques ainsi que leurs spécificités (rareté de l’offre, complexité des
chantiers,
etc
.) nécessitent un recours important à ce dispositif. Ces opérations font l’objet
d’un suivi
fin par les services tout au long de l’année et au cours des différents exercices budgétaires. Dans le
cadre des exercices de gestion avec les services du CBCM, le ministère assure le suivi des tranches
fonctionnelles et des échéanciers portant sur les engagements antérieurs et rend compte au contrôle
de ces travaux
via
des formats spécifiques, annexés aux maquettes de programmation. À chaque
exercice, un travail est réalisé afin d’améliorer la qualité de ces différents outils.
Par ailleurs, les TF
font l’objet d’un examen conjoint et systématique des services du ministère, de la direction du
budget et des services du CBCM dans le cadre des exercices de bascule des TF et de la campagne
des reports d’autorisations d’engagement affectées non engagé
es (AENE), dans la mesure où pour
les TF non mouvementées depuis plus de 2 ans, les demandes de reports d’AENE doivent être
dûment justifiées, leur report étant soumis à l’accord du CBCM et de la direction du budget.
En conformité avec les instructions de la direction du budget, une refonte de la doctrine est en
cours de finalisation et permettra de rationaliser le stock de TF du ministère mais également d’en
améliorer le suivi et la gestion via l’édiction de règles claires et uniformes pour l’ensemble du
périmètre ministériel. Ainsi,
dans le cadre de l’instruction du ministre de l’action et des comptes
publics du 4 décembre 2019, les règles d’affectation d’AE sur tranches fonctionnelles doivent être
déclinées de manière pratique au niveau du ministère de la Culture. Un document ministériel de
référence a été élaboré et transmis pour avis aux services du contrôleur budgétaire et comptable
ministériel (CBCM) et devra permettre d’harmoniser les modalités de recours aux TF au sein du
ministère et ainsi de rendre plus aisé leur suivi. La question relative au suivi pluriannuel des
engagements, des paiements et des tranches fonctionnelles est par ailleurs à l’étude dans le cadre
86
COUR DES COMPTES
d’une réflexion portant sur l’outillage numérique de son processus de programmation des
crédits.
L’objectif est
in fine
d’en renforcer le suivi pluriannuel.
»
2
Élaborer et mettre en œuvre des o
utils
d’analyse et de documentation des
effets des dépenses fiscales et les
articuler davantage aux ambitions des
politiques culturelles, par un travail
interministériel en continu.
Recommandation maintenue
.
(
Ministère de l’Économie et des
Finances et ministère de la Culture
)
Le ministère est favorable à un travail interministériel portant sur les dépenses fiscales du secteur
culturel, étant précisé qu’un tel travail nécessite de disposer de données précises et fiables sur les
dépenses fiscales.
Concernant
les dispositifs arrivant à échéance, le ministère s’attachera à analyser les effets des
dépenses fiscales pour envisager une éventuelle reconduction. À
cet égard, il est précisé qu’en
2021, aucune dépense fiscale principale relevant de la mission « Culture
» n’arrivait à échéance et
n’a donc fait l’objet d’évaluation particulière.
Le dialogue interministériel ne progresse pas sur
la fiscalité du patrimoine ou liée aux entreprises
relevant du spectacle vivant et des arts visuels : pas de
programme d’évaluati
on co-construit afin de mesurer
les effets des dépenses fiscales existantes, pas de
réflexion commune préalable aux conférences fiscales
sur des ajustements nécessaires ou la création d’une
dépense fiscale qui trouverait un sens par rapport à la
dépense budgétaire.
Non mis en
œuvre
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet
MISSION CULTURE
87
Annexe n° 3 :
: montant des crédits ouverts et
consommés 2021
En M€
P 131
P 175
P 224
P 361
Total de
la mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
884,49
860,69
1 007,14
1 012,33
755,27
751,51
581,54
576,65
3 228,43
3 201,18
LFR (b)
54,90
48,90
163,58
163,58
-5,08
-4,93
52,45
52,21
265,85
259,76
dont ouvertures
54,90
48,90
169,10
169,10
0,00
0,00
56,44
56,20
280,44
274,20
dont annulations
0,00
0,00
-5,52
-5,52
-5,08
-4,93
-3,99
-3,99
-14,59
-14,44
Reports de crédits de 2020 (c)
10,90
2,81
112,57
46,37
1,28
1,22
17,33
21,03
142,08
71,44
dont hors FDC et ADP
10,90
2,81
70,50
0,05
0,25
0,20
14,75
13,80
96,39
16,86
dont FDC et ADP
0,00
0,00
42,07
46,32
1,03
1,03
2,59
7,22
45,69
54,57
FDC & ADP (hors reports) (d)
1,21
1,21
47,37
41,84
2,45
3,45
1,41
1,41
52,44
47,91
Autres mouvements (e)
140,00
140,00
166,23
166,23
-4,17
-5,81
2,18
3,68
304,24
304,11
Décrets de virements
0,00
0,00
1,51
1,51
-2,96
-4,46
0,78
2,28
-0,67
-0,67
Décrets de transferts
140,00
140,00
164,78
164,78
-1,32
-1,45
1,41
1,41
304,87
304,74
Décret d'avance
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Annulations
0,00
0,00
-0,06
-0,06
0,00
0,00
0,00
0,00
- 0,06
-0,06
Répartitions (art. 11 de la LOLF)
0,00
0,00
0,00
0,00
0,10
0,10
0,00
0,00
0,10
0,10
art. 21 de la LOLF
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Solde des crédits ouverts et annulés (*)
(a)+(b)+(c)+(d)+(e)
1 091,49
1 053,61
1 496,89
1 430,35
749,75
745,46
654,91
654,97
3 993,04
3 884,40
Exécution (crédits consommés)
1 081,83
1 044,46
1 391,54
1 395,28
746,24
743,33
645,93
651,95
3 865,53
3 835,02
dont rétablissements de crédits
- 0,73
- 0,73
- 2,74
- 2,74
- 4,28
- 4,28
- 1,83
- 1,83
- 9,58
- 9,58
(*) hors reports vers 2022
Taux de consommation
99,1 %
99,1 %
93,0 %
97,5 %
99,5 %
99,7 %
98,6 %
99,5 %
96,8 %
98,7 %
88
COUR DES COMPTES
Annexe n° 4 :
: Dépenses d’intervention 2021 par
catégories (CP, en M€)
Tableau transmis par le ministère de la Culture
Catégorie
Dispositifs
Bénéficiaires
Montant 2021
Dépenses de guichet
361
- Bourses et aides
Bourses sur critères sociaux, aide à la mobilité
etc.
Essentiellement ménages
(étudiants)
39,61
131 - Soutien à l'emploi et
accompagnement professionnel des artistes
Aide aux salles de petites jauges, plan
choristes, GIP Café Culture etc.
Professionnels, structures,
organismes professionnels
85,35
Total
124,97
Dépenses discrétionnaires
131 - Institutions et lieux de création et de
diffusion en matière de spectacle vivant
Soutien aux réseaux et labels + lieux non
labellisés du spectacle vivant
Autres collectivités
327,83
175 - Restauration monuments historiques
hors État
Restauration immeubles ou objets
n'appartenant pas à l'Etat
Collectivités territoriales
ou propriétaires privés
125,86
131 - Soutien aux artistes et équipes
artistiques
Dispositifs de soutien à la création, aides à la
structuration, aides aux projets
Autres collectivités
73,52
175 - Financement des opérations
d'archéologie préventive
Subvention FNAP et compensations aux
collectivités territoriales ayant reçu agrément
pour exercer les opérations de diagnostic
FNAP, Collectivités
territoriales
40,31
361 - Enseignement supérieur, insertion et
formation professionnelle en matière de
spectacle vivant
Soutien aux établissement d'enseignement
supérieur non état, à l'insertion professionnelle
et aux dispositifs d'aide à la formation
Autres collectivités
29,70
Autres dépenses
561,98
Total
1 159,21
Total des dépenses d’intervention
1 284,17
MISSION CULTURE
89
Annexe n° 5 :
:
Bilan détaillé et commenté de
plusieurs grandes opérations d’investissement
Les éléments ci-dessous sont communiqués par le ministère.
Le projet Grand Palais
Le Grand Palais, bâti pour l’Exposition universelle de 1900, est
un site emblématique du patrimoine français, intégralement classé
monument historique. Affecté à l’établissement public Réunion des
musées nationaux - Grand Palais (Rmn-GP), il héberge plusieurs
établissements indépendants, dont le Palais de la découverte. Le site
constitue ainsi un complexe culturel tourné vers les arts (Rmn-GP) et
les sciences (Universcience).
Le projet se donne pour objectifs :
•
de rendre au site du Grand Palais sa cohérence et son unité
d’origine (Palais d'Antin où se trouve le Palais de la découverte,
nef, galeries nationales du Grand Palais) ;
•
de remettre le monument aux normes techniques et de sécurité
•
de moderniser l’exploitation du site ;
•
de faire émerger un équipement de rang international unique
associant, au sein du monument historique, une offre culturelle,
événementielle et scientifique.
a-
Bilan chiffré, détaillé et commenté
L'enveloppe globale du projet s'élève à 466 M€ HT TDC dont 44 M€
correspondant à la muséographie Universcience et 30 M€ de frais
financiers RMN-GP (à cette enveloppe globale s'ajoutent 22 M€ pris en
charge par le ministère de l'Intérieur pour la rénovation du commissariat
du 8
ème
arrondissement situé dans le Grand Palais). La répartition du
financement a été arbitrée par le Premier ministre lors de la RIM du 12
janvier 2016, puis ajustée lors de la RIM du 8 décembre 2017 :
-
P175 : 97 M€
;
-
P186 : 26 M€
;
-
PIA 3 : 160 M€
;
-
Emprunt bancaire (RMN-GP) : 150 M€
;
-
Mécénat Rmn-GP : 25 M€
;
90
COUR DES COMPTES
-
Partenariats et ressources propres Universcience : 8 M€
Les principaux enjeux du projet sont
essentiellement
:
-
le respect de l'enveloppe financière et du calendrier, le Grand
Palais ayant vocation à accueillir les épreuves d’escrime et de
taekwondo des Jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) 2024
;
-
à moyen-terme, la définition du processus de mutualisation afin
d'aboutir à l'accueil du public via une entrée unique pour le
Palais de la Découverte et les galeries nationales ;
-
le renforcement du potentiel de développement commercial du
Grand Palais, en lien avec les réformes structurelles de la Rmn-GP.
b-
Soutenabilité du projet et évaluation socio-économique
La soutenabilité financière de l’opération a été évaluée par
plusieurs expertises externes (Roland-Berger en 2014 et Lazard Frères
en 2015, Axequo Conseil et Finance Consult en 2017). Une évaluation
socio-économique a par ailleurs été présentée lors de la commission
ministérielle des projets immobiliers (CMPI) du 14 octobre 2014 et a
fait l’objet d’une contre-expertise par le secrétariat général pour
l’investissement (SGPI) qui a rendu un avis favorable.
Le scénario de rénovation privilégié aujourd’hui repose sur un plan
d’affaires destiné à refonder le modèle économique du Grand Palais en
développant l’activité de location et de concession actuellement limitée
par la configuration et l’état du bâtiment. Les dernières hypothèses
retenues, soit une hausse des recettes commerciales de 45% en 2025 par
rapport à 2016 dans un contexte d’accroissement de 30% des surfaces
disponibles à la location, ont été jugées réalistes et prudentes par une
mission d’audit conjoint des inspections générales des finances (IGF) et
des affaires culturelles (IGAC).
c-
État d’avancement des travaux
Une première phase de travaux (phase 0) correspondant aux
travaux de restauration de la rotonde d'Antin et des toitures du Palais
d'Antin et de début de curage de certains espaces du Grand Palais, a été
menée. Le PRO a été validé par les tutelles lors du comité stratégique
du 9 avril 2021. La fermeture officielle du monument a eu lieu le 12
mars 2021 ; le site est désormais en chantier et le maître d’ouvrage est
en train de finaliser la troisième vague d’appels d’offres des entreprises.
Pour répondre à l’impératif d’ouverture d’une partie du site pour
les JOP de Paris 2024, le ministère a proposé un nouveau scénario de
MISSION CULTURE
91
rénovation et d’aménagement du Grand Palais, respectant la double
contrainte calendaire et financière. Ce nouveau projet, validé en réunion
interministérielle (RIM) du 31 juillet 2020, reste constitué de deux
volets majeurs :
•
un volet patrimonial visant la restauration du monument
historique ;
•
un volet de remise aux normes et d'aménagement du
bâtiment de manière à le rendre plus fonctionnel et à
augmenter sa capacité d'accueil.
Le plan de financement du projet et son budget restent inchangés.
Cette RIM a également entériné :
•
l'abandon de la délégation de la maîtrise d'ouvrage à
l'OPPIC ;
•
la validation de la nouvelle gouvernance du projet dont la
maîtrise d'ouvrage est désormais exercée directement par la
RMN-GP ;
•
le strict respect de l'enveloppe budgétaire précédemment
arbitrée de 466 M€ HT TDC (hors travaux du commissariat)
•
le respect impératif du calendrier arrêté afin d'assurer la
livraison de la nef et des galeries l'entourant au plus tard en
avril 2024 pour la tenue des JOP ;
•
la consolidation de la maîtrise d'ouvrage avec un chef de
projet technique à même de superviser l'ensemble de
l'opération.
La réorientation du projet a été examinée par la CMPI du 7
octobre 2020 qui s’est assurée du respect des arbitrages de la RIM.
Les travaux du Centre national d’
art et de culture Georges
Pompidou (CNAC-GP)
Le projet « Centre Pompidou Francilien – Fabrique de l’Art –
pôle de conservation et création » doit permettre au CNAC-GP, dont les
réserves sont actuellement largement situées dans des espaces loués et
qui arriveront à saturation vers 2023, de disposer d’un nouveau
bâtiment au dernier trimestre 2025.
Pour ce faire, le choix a été fait, suite à un appel à projet, de
recourir à un marché de partenariat. Ce mode de commande publique
92
COUR DES COMPTES
doit permettre (via le transfert des risques au partenaire privé contre le
paiement d’une partie du coût de l’investissement, puis le paiement sur
longue période d’une redevance) une meilleure garantie du respect des
délais de construction, des conditions optimisées de conservation des
œuvres et plus de performance en phase d'exploitation en évitant une
succession d’exploitants.
a-
Bilan chiffré, détaillé et commenté
Le projet vise la construction d’un bâtiment de 22 000 m² (dont
2
500 m² dédiés au projet culturel et 1
000
m² aux réserves du Musée
Picasso) pour un coût total prévisionnel sur 25 ans de 135
M€
TTC (en
incluant la globalité des loyers et redevances sur la durée du contrat) et
un coût d’investissement initial estimé à 72 M€ TTC (60
M€
HT).
Le financement repose sur une participation de 42 M€ de crédits
publics mobilisés au moment de la phase de réalisation
: 6 M€ de la
Préfecture de Région et 36
M€ des collectivités territoriales (CT)
dont
la région Ile-de-France (20 M€), le département de l'Essonne, la
communauté d'agglomération Paris Saclay et la commune de Massy
(16
M€). Cette participation de 42 M€ permet de limiter le recours au
financement bancaire à 18 M€.
Il repose également sur le versement pendant 25 ans de
redevances au titulaire du marché de partenariat, financées par le
CNAC-GP
: le total des redevances dues au partenaire doit
correspondre aux économies de loyers que réalisera le Centre grâce à la
libération des espaces de réserves jusqu’alors pris à bail.
b-
Soutenabilité du projet et évaluation socio-économique
Tout recours à un marché de partenariat comme mode de
financement de projet doit être validé par une évaluation préalable du
mode de réalisation (EPMR) comparant le marché de partenariat avec
les autres possibilités existantes (BEFA, loi MOP, VEFA, location,
etc
.)
Pour le cas présent, l’EPMR a conclu que le marché de partenariat était
la seule solution envisageable dans la mesure où le ministère n’apporte
aucun
crédit
d’investissement
supplémentaire
au
projet,
que
l’établissement, du fait de son appartenance à la liste des ODAC, n’est
pas en capacité d’emprunter et qu’il ne dispose pas de trésorerie
suffisante pour autofinancer le projet.
Le CNAC-GP a fait réaliser en complément une étude de
soutenabilité budgétaire (ESB) démontrant, qu’avec une participation des
collectivités territoriales de 42 M€, le Centre était en mesure de financer le
loyer du marché de partenariat et de prendre en charge les surcoûts liés à la
nouvelle installation par, notamment, la densification de son administration
et un recyclage des loyers actuels de réserves ainsi économisés.
MISSION CULTURE
93
Pour ce projet, l’EPMR et l’ESB ont fait office d’évaluation
socio-économique. Ce projet a, par ailleurs, obtenu les avis favorables
des ministres de l’Économie et des Finances, le 14/10/2019, et de
l’Action et des Comptes publics, le 22/11/2019.
c-
Etat d’avancement
Le mode de passation du marché de partenariat prévoit deux tours
de dialogue avec les candidats
: le premier après l’offre initiale et le
second après l’offre intermédiaire, l’offre finale ne faisant l’objet que
d’une phase de mise au point. Les différentes instances de suivi de
projet ont autorisé, en avril 2020, 4 candidats sur 6 à concourir, puis ont
analysé les propositions initiales des candidats.
Lors du comité de projet du 7 décembre 2021, le CNAC-CP a
informé ses tutelles et les collectivités financeurs du contenu des offres
:
toutes les offres reçues, bien que qualitatives, excèdent largement le
budget initial (50 à 75% de dépassement par rapport au prix 2020
réévalué en valeur 2025). Après déduction des économies de loyer
réalisées par le CNAC-GP, l’effort financier supplémentaire à réaliser,
non financé à ce jour, serait porté, en première analyse, entre 29 M€ et
42
M€ contre 2 M€ dans le plan de financement établi en 2019. Le
COPIL du 7 décembre a été l’occasion, pour l’ensemble des financeurs,
de s’émouvoir de cette dérive des coûts et de demander au CNAC-GP
de négocier fermement avec les candidats.
Au-delà du coût actualisé des projets, ces offres restent inégales.
Des ateliers thématiques ont déjà eu lieu avec les candidats en
novembre dernier pour proposer des pistes d’optimisation dont
certaines doivent être envisagées avec les CT
: demande de prise en
charge d’une meilleure connaissance des sous-sols, discussions sur les
modalités de réalisation des raccordements ou ajustement du calendrier
de versement des subventions.
Le CNAC-GP, par ailleurs, revoit actuellement les exigences de
son programme
: un nouveau DCE est prévu pour début janvier 2022
qui demandera aux candidats de revoir leur projet au regard du nouveau
programme annexé. Il proposera également de prolonger de 2 semaines
(soit à la fin juin 2022) la remise des offres finales.
Un point de vigilance demeure concernant l'acquisition du terrain
à la Ville de Massy
: la cession doit se faire avant la remise des offres
finales, sous peine de devoir payer des indemnités au titulaire du marché
de partenariat. Le terrain devra être affecté au CNAC-GP avant mise à
disposition au titulaire du contrat. Il est actuellement occupé par un
équipement sportif qui doit être déplacé. La révision du PLU de la ville
de Massy a été approuvée au Conseil municipal du 16 décembre 2021.
94
COUR DES COMPTES
La reconversion des ateliers Berthier en Cité du théâtre
La Cité du Théâtre doit impulser un nouvel élan artistique au plan
national par la création d'un site artistique dans le quartier en mutation
des Batignolles. Il sera dédié à la formation et à l’insertion
professionnelle -
priorités du ministère de la Culture envers la jeunesse -
et permettra un accès aux grandes œuvres t
héâtrales à un public
renouvelé. Il s'agit de réunir dans un même lieu trois grandes institutions
pour faire s’y croiser les publics et les artistes, créer de nouvelles
synergies et participer à la mutation urbaine du paysage culturel.
Dans sa définition initiale, le projet de la Cité du théâtre doit
permettre d'abriter :
-
Les nouveaux locaux du Conservatoire National Supérieur
d’Art Dramatique (CNSAD);
-
Les salles de spectacle, de répétition et les espaces techniques
de l’Odéon
-
Théâtre de l’Europe ;
-
Deux salles pour la Comédie-Française lui permettant de
présenter
l’ensemble
des
répertoires
et
des
formes
contemporaines.
Avec des espaces communs tournés vers le public, le partage des
bibliothèques et des centres de ressources, des lieux de travail et de vie,
la Cité du théâtre a vocation à devenir un site culturel majeur favorisant
la diversité sociale et générationnelle du nouveau quartier et
s’inscrivant au cœur du Grand Paris.
a-
Bilan chiffré, détaillé et commenté
Le budget des travaux de la Cité du théâtre a été évalué
initialement à 56 M€ HT, soit 86
M€
TDC HT, hors foncier.
A ce budget s'ajoute le coût d'acquisition du foncier ainsi que la
contribution au financement de la ZAC Clichy-Batignolles. Un GIP a
été créé en novembre 2019 pour assurer la maitrise d'ouvrage déléguée
de ce chantier, puis le fonctionnement de la future Cité du théâtre.
Le plan de financement initial du projet était assuré en majorité
par le programme 131 « Création
», soit 70 M€ pris en charge par l’Etat,
complété par des recettes issues de mécénat ainsi que par le retour des
produits de cession du site actuel du CNSAD.
À
ce jour, 5,8 M€ de dépenses ont été réalisées pour le projet
(5,4
M€ pour des dépenses d'investissement, 0,4
M€ pour le
fonctionnement du GIP).
MISSION CULTURE
95
b-
Soutenabilité du projet et évaluation socio-économique
Une note d’évaluation socio-économique a été présentée en CMPI le 2
octobre 2018.
c-
État d’avancement
L'Avant-projet sommaire (APS) consolidé, remis début avril
2021 par les architectes, laisse apparaitre un montant d'opération TDC
de 141
M€ (hors prix du foncier), soit un surcoût de 64% par rapport à
l'enveloppe initiale destinée aux travaux.
Appuyé par un conseil juridique, le GIP Cité du théâtre a refusé
cet avant-projet sommaire du fait du non-
respect de l’enveloppe
financière, du manque de justifications acceptables et de la
responsabilité de la maitrise d’œuvre sur une partie non négligeable de
ce surcout (estimé à 24,3 M€ sur 56 M€ TDC, soit 44% du surcoût total,
14,3 M€ de surcouts étant liés à des modifications règlem
entaires et
aléas, 8,2 M€ à des demandes supplémentaires des MOA et 8,7 M€ en
responsabilités partagées MOE/MOA). Ces surcoûts ne prennent pas en
compte le surenchérissement du coût des matières premières lié à la
crise sanitaire, ni celui lié à la forte demande liée aux JOP 2024.
Plusieurs scénarios d'économies et de redimensionnement du
projet ont été évalués pour tenter de revenir à une enveloppe financière
plus proche de celle fixée initialement. L’issue de ces discussions n’est
pas encore connue et des arbitrages sont toujours en cours.
« Projet Bastille » (aménagement de la salle modulable de
l’Opéra, construction d’un bâtiment dédié aux fonctions logistiques
sur le terrain dit des délaissés)
a-
Bilan chiffré, détaillé et commenté
Le «
projet Bastille
» traduit les perspectives de développement
de l’Opéra national de Paris avec le transfert à Bastille d’activités
actuellement assurées sur le site de Berthier.
Le projet Bastille comporte ainsi la construction d’ateliers sur le
site de l’Opéra Bastille
: cette opération, estimée à ce stade à 14 M€,
consiste à rapatrier dans les espaces disponibles au sein de l’Opéra
Bastille les fonctionnalités aujourd’hui assurées par les Ateliers
Berthier, qui pourront être libérés ensuite pour la Cité du théâtre
(une
salle de répétition, une salle de peinture à l’italienne, des stockages de
costumes et d’accessoires, une zone logistique de vérification et de
réparation de décors).
96
COUR DES COMPTES
Suite à la mission confiée à Georges-François Hirsch, ancien
administrateur de l’Opéra national de Paris, et à Christophe Tardieu,
ancien directeur adjoint de l'établissement, le projet de salle modulable
a été reporté pour le moment. Les crédits prévus pour celui-ci (50 M€)
ont été réaffectés pour le rapatriement des activités de Berthier à
Bastille et le plan de transformation de l’Opéra, qui débutera en 2022.
Ce plan de transformation s’articule autour de quatre grandes priorités
pour la période 2021-2025
:
-
La nécessité de revoir le modèle pour assurer la pérennité de
l'établissement ;
-
L'importance de réunir le collectif autour d'un projet de
transformation et d'amélioration des conditions de travail ;
-
L’impératif de reconquérir les publics après plus d’un an de
crise sociale et sanitaire et de poursuivre l’action d'ouverture au
plus grand nombre ;
-
La volonté d’affirmer le rôle de l'Opéra en tant
qu'acteur engagé
de la société.
b-
Soutenabilité du projet et évaluation socio-économique
Le financement du
projet est assuré par redéploiement des crédits du
programme 131 « création » initialement affectés à la salle modulable.
Une note d’évaluation socio-économique a été présentée en CMPI
le 2 octobre 2018.
Le déménagement des bureaux et réserves du Centre
National des Arts Plastiques (CNAP)
a-
Bilan chiffré, détaillé et commenté
Le CNAP enrichit et gère pour le compte de l’État un ensemble
d’œuvres relevant de tous les domaines de la création, le fonds national
d’art contemporain. Cette collection rassemble aujourd’hui plus de
100
000 œuvres destinées à être déposées dans des institutions ou des
administrations ou prêtées pour de courtes périodes.
Le CNAP dispose actuellement d'un parc immobilier de 16
000
m²
réparti en 4 sites entre la Défense et Saint Ouen l'Aumône. Il exprime
un besoin de 26
600
m² avec un accroissement de ses collections annuel
de 350 à 500
m². En 2017, le ministère a acquis un bâtiment à Pantin de
plus de 30 000
m² pour 13
M€ nets de charges, bénéficiant d'une
structure porteuse en béton et de volumes adéquats. Cette acquisition a
MISSION CULTURE
97
été financée par des crédits du programme 131 ainsi que par un
prélèvement sur trésorerie de 5,7
M€. L’objectif est d’y regrouper la
totalité du CNAP (réserves et administration) en un unique site et de
permettre l'accueil d'une partie des réserves du Mobilier National (MN).
L'OPPIC assure la maîtrise d'ouvrage déléguée par convention de
mandat.
b-
Soutenabilité du projet et évaluation socio-économique
Le coût prévisionnel de cette opération est estimé à 82,05 M€ TDC TTC
(hors premier équipement, mobilier d'archives, déménagements,
chantier des collections) pour le périmètre CNAP mais hors périmètre
Mobilier national.
Le projet comprend
:
-
68,6 M€ TDC re
latif aux travaux, et intègre la fourniture et la
pose du mobilier de stockage des réserves pour le CNAP et le
Mobilier national pour un montant de 5,5 M€. Ce montant,
inscrit dans l’avenant n°1 à la convention de mandat signée
avec l’Opérateur du patrimoi
ne et des projets immobiliers de la
Culture (OPPIC), a été arrêté lors de la dernière CMPI de
septembre 2020 ;
-
13 M€ correspondant à l'acquisition du bâtiment et de sa
parcelle en 2017, et qui a été financé en partie sur le fonds de
roulement du CNAP
;
-
0,45 M€ TDC correspondant aux études préalables menées par
l'OPPIC.
Ce projet a fait l’objet d’une évaluation socio-économique (ESE)
présentée en CMPI, le 7 mars 2018.
c-
Etat d’avancement
L’équipe de maîtrise d’œuvre (Bruther & Data) a été sélectionnée fin
2018 à la suite d’un dialogue compétitif.
L'opération proprement dite (études et travaux) se déroule jusqu'en
2024 suivant le calendrier suivant
:
-
publication du dossier de consultation des entreprises (DCE) le
30 septembre 2021.
Après une première phase de remise des
offres (Mapa) le 29 novembre 2021 pour les lots 5, 8, 11, 12 et
13a, l’analyse de la maîtrise d’œuvre et de l’OPPIC fin
décembre, les lots 8, 11 et 12 ont été relancés pour une remise
98
COUR DES COMPTES
des offres le 26 janvier prochain, les lots 5 et 13a sont en phase
de négociation
;
-
la remise des offres pour les lots les plus importants était
attendue le 13 décembre dernier, l’Oppic a accordé un report de
délai pour le 7 janvier à la demande des entreprises, un seul lot
le lot 3 (façades) a bénéficié d’un report pour le 21 janvier
prochain en raison de la complexité du dossier et du délai de
réponse des sous-traitants
;
-
toutes les offres auront été réceptionnées le 26 janvier prochain,
une note de bilan et d’analyse produite par l’Oppic est attendue
pour mi-février
;
-
chantier de la phase 0 (curage, désamiantage, déplombage,
démolitions et injections (poches de gypse) réceptionné en
juillet 2021 ;
-
la réception des travaux (sous réserve d’appels d’offres
fructueux) est programmée en novembre 2023
et l’installation
définitive du CNAP devrait intervenir en novembre 2024.
La phase II du schéma directeur de rénovation de l’EP du
château de Fontainebleau (EPCF)
a-
Bilan chiffré, détaillé et commenté
Afin de donner au Château de Fontainebleau les moyens
d’assurer la conservation du patrimoine exceptionnel, inscrit sur la liste
du patrimoine mondial, dont il a la charge, et de poursuivre son
développement culturel, touristique et économique, le schéma directeur
vise à :
-
assurer la sécurité des personnes et des biens, tout en veillant
au respect et à l’intégrité du monument
;
-
engager
les
chantiers
de
conservation,
restauration
et
restructuration indispensables pour les années à venir ;
-
améliorer l'accueil et les services offerts aux public ;
-
améliorer les conditions de travail des personnels.
Ce projet de travaux s’étend à l’ensemble du domaine national et
traite de sujets divers et complexes, tels que la sécurité incendie, la
remise à niveau de la sûreté et des installations techniques,
l’amélioration de l’accessibilité aux personnes en situation de handicap
et la restructuration de l’accueil et des services aux publics, ainsi que la
MISSION CULTURE
99
restauration et la remise en valeur des ouvrages patrimoniaux
:
bâtiments, jardins, grand parc et ouvrages hydrauliques.
b-
Soutenabilité du projet et état d’avancement du projet
Approuvé à l’été 2014, il est constitué de 2 tranches distinctes
comprenant chacune plusieurs phases. La première tranche est
programmée sur treize ans (2015-2028) et se décompose en 3 phases
:
-
la phase 1 a été confiée à l’OPPIC par convention de mandat et
a
débuté
en
2015
;
son
chantier
le
plus
important
(redéploiement des services de l’EPCF et transfert des PC
Sécurité) devait se terminer en 2020 selon un calendrier
prévisionnel réajusté d’un an. Le budget de la phase 1 est
désormais compris dans une enveloppe de 48,4
M€. Un avenant
complémentaire à la convention de mandat a été signé en
septembre 2021 pour prendre en compte l’impact de la crise
sanitaire. Les dernières opérations de la phase 1 ont été livrées
à l’automne 2021
;
-
la phase 2 (2020-2025) est évaluée à environ 60 M€. Elle est en
partie structurée autour de la création d’un double parcours de
visite dont l’ouverture est souhaitée pour 2023. Elle concerne
par ailleurs l'achèvement des travaux de mise en sécurité du
château, le lancement du chantier des réserves, la poursuite de
la restauration du clos et couvert, l'amélioration du traitement
climatique, le début des travaux sur les parcs et jardins ainsi
que sur les systèmes hydrauliques, l'accueil et les services pour
les visiteurs. Pour préparer les opérations les plus complexes de
la phase 2 du schéma directeur, une convention d’études
préalables a été signée en juin 2018 entre l’établissement et
l’OPPIC. La convention de mandat a été signée en avril 2021
après présentation en CMPI, le 23 septembre 2020. La CMPI a
rendu un avis favorable au lancement de la phase 2
;
-
une phase 3, dont les contours doivent encore être précisés,
mais qui portera largement sur les parcs et jardins, mais aussi
sur le redéploiement du musée Napoléon I
er
et la revitalisation
du quartier Henri IV, doit se dérouler de 2026 à 2031
;
Afin de garantir la soutenabilité financière du projet tout au long
du déroulement du schéma directeur, un comité de pilotage se réunit à
intervalles réguliers et une subvention dédiée est prévue chaque année
par le programme 175.
100
COUR DES COMPTES
c-
L’évaluation socio-économique (ESE) du projet
Le secrétariat général pour l’investissement a confirmé que ce
projet n’entrait pas dans le périmètre des investissements nécessitant
une évaluation socio-
économique, s’agissant d’un schéma directeur
pluriannuel.
Le schéma directeur immobilier de l’EP de Versailles
a-
Bilan chiffré, détaillé et commenté
Le schéma directeur de l’établissement public du château, du
musée et du domaine national de Versailles (EPV) a été lancé en 2003
et porte sur quatre priorités : la restauration du monument historique et
de ses décors, la mise en sécurité de l’ensemble du site, l’amélioration
de l’accueil des publics, l’amélioration des conditions de travail.
L’EPV a délégué à l’OPPIC la maîtrise d’ouvrage d'une partie
des opérations de la phase 1, qui comprenait notamment la restauration
et l’aménagement, en vue d’y regrouper les services de l’établissement,
du Grand Commun, ex-hôpital militaire Dominique-Larrey, et qui
s’est
achevée en 2016 avec l’ouverture au public de l’accueil des visiteurs
individuels dans le pavillon Dufour et la Vieille Aile. Le montant total
de cette première phase est de 158,9 M€.
Les opérations de la phase 2, lancée fin 2011, sont en cours. Ces
travaux concernent principalement la mise en sécurité du corps central
du château (appartements du roi et de la reine, galerie des glaces, etc.)
et la restauration de l’ancien grand château d’eau ; les travaux de mise
en sécurité du corps central s’accompa
gnent de la restauration des
décors, financée par mécénat.
À la suite de leur livraison à l’automne 2018, les grands
appartements sud (appartements de la Reine) ont rouvert au public en
avril 2019. L’opération de restauration du château d’eau a connu un
re
tard important, notamment dû à la découverte d’une pollution au
plomb, qui a contraint l’EPV à revoir le programme et à y inclure la
restauration du pavillon des Eaux voisin pour y réinstaller les agents du
service des fontaines (travaux en 2021). L’année
2019 a permis la
réalisation d’interventions préalables au lancement des travaux des ailes
centrale (galerie des glaces) et nord (grands appartements du Roi) du
corps central du château (correspondant au deux tiers de sa surface).
Initialement prévus pour 2021, ces travaux de mise en sécurité
du reste du corps central (centre/nord), estimés à 135 M€, devraient être
lancés fin 2022 ou début 2023
(études de maîtrise d’œuvre en cours).
Cette opération devrait être découpée en 6 tranches, afin de limiter
MISSION CULTURE
101
autant que possible la fermeture au public de ces espaces prestigieux
(chambre du Roi) et de lisser son financement. Il s’agit d’une opération
complexe et essentielle pour la mise en sécurité du monument. Les
travaux de restauration des grands décors qui seront réalisés pendant
cette opération sont pour le moment évalués à 25 M€, que l’EPV
financera par ressources propres, notamment issues du mécénat.
La
phase 2 du schéma directeur pourrait ainsi se prolonger.
b-
Soutenabilité du projet
Le niveau de la subvention
de l’État (ministère de la Culture)
pour ce schéma directeur, initialement de 15 M€ par an, connaît à partir
de 2021 une augmentation pour s’établir à 18 M€ par an. Il s’agit d’un
projet majeur pour la DGPA qui soutient régulièrement l’EPV.
Ce schéma dire
cteur n’épuise cependant pas les besoins de l’EPV
en travaux de restauration, qui comprennent notamment des projets de
restauration sur le Grand Trianon, les Petites et Grandes écuries du roi,
les parcs et jardins, le camp des Mortemets et les grands réseaux
hydrauliques extérieurs créés sous Louis XIV.
c-
L’évaluation socio-économique (ESE) du projet
Le secrétariat général pour l’investissement a confirmé que ce
projet n’entrait pas dans le périmètre des investissements nécessitant
une ESE, s’agissant d’un sc
héma directeur pluriannuel.
La réhabilitation du Quadrilatère Richelieu de la BnF
La rénovation du site historique du quadrilatère Richelieu a pour
objectif de renforcer le rayonnement de ce pôle scientifique et culturel
en matière d’histoire de l’art. Cet
te opération de rénovation et
d’aménagement du quadrilatère Richelieu associe la Bibliothèque
nationale de France (BnF), l’Institut national d’histoire de l’art (INHA)
et l’Ecole nationale des Chartes (ENC) dans la phase 1 du projet.
L’état de ces locaux
nécessitait une rénovation complète. Par
ailleurs, le départ des collections d'imprimés et de périodiques sur le
site François-Mitterrand en 1998 a laissé à Richelieu des espaces
vacants, qui permettent aux départements de la BnF de s’y redéployer
et à l’INHA ainsi qu’à l’ENC d’y installer leurs bibliothèques.
L’opération dans son ensemble répond à quatre objectifs
:
-
réhabiliter le bâtiment et les équipements, améliorer les
conditions de conservation des collections ;
-
rénover et étendre les services offerts aux publics ;
102
COUR DES COMPTES
-
faciliter le travail des chercheurs ;
-
établir un pôle d'excellence scientifique.
a-
Bilan chiffré, détaillé et commenté
Le projet de rénovation, dont le coût total actualisé est estimé à
257
M€, fait l’objet d’un financement interministériel
: le ministère de
l’Enseignement supérieur et de la Recherche participe financièrement
au projet au titre de la tutelle qu'il exerce sur l'ENC et de celle qu'il
partage avec le ministère de la Culture sur l'INHA. Cette participation
se monte à 42,67 M€.
La participation du ministère de la Culture, qui s'élève à 206
M€
au total, est financée sur le programme 334 « Livres et industries
culturelles » à hauteur de 166
M€ et sur le programme 175
« Patrimoines », pour la partie monuments historiques, à hauteur de
40
M€.
b-
Soutenabilité du projet et évaluation socio-économique
Ce projet, lancé en 2006, n’a pas fait l’objet d’une évaluation
socio-économique.
c-
État d’avancement
Le projet se réalise en deux phases : la phase 1 a été livrée en mai
2016 et les zones correspondantes sont ouvertes au public depuis
janvier 2017 et la phase 2, fermée au public, est en cours de chantier
avec livraison échelonnée selon les opérations. La phase 2 est en cours
de finition, l’OPPIC a proposé une réception partielle de ce chantier
le
1
er
décembre 2021. La Bnf a commencé le transfert des collections
depuis pour pouvoir rouvrir le site au public à l’été 2022.
La restauration de la cathédrale Notre-Dame-de-Paris
La cathédrale Notre-Dame-de-Paris a été en partie détruite par un
incendie
le 15 avril 2019. Le ministère de la Culture et l’ensemble de
ses services se sont mobilisés dès le lendemain de l’incendie avec la
maîtrise d’œuvre (architecte en chef des monuments historiques) et des
entreprises spécialisées afin de mener une première campagne de
consolidation et de sécurisation d’urgence.
Devant l’ampleur et l’enjeu du projet de restauration, le
gouvernement a souhaité confier la maîtrise d’ouvrage de l’opération à
un nouvel établissement public (EP-RNDP) créé à cet effet par le décret
n° 2019-1250 du 28
novembre 2019. L’EP
-RNDP est en charge de la
MISSION CULTURE
103
conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris.
Le premier conseil d’administration s’est tenu le 3 décembre 2019.
Les travaux de sécurisation et de consolidation ont démarré au
lendemain de l’incendie et se sont achevés en août 2021. Les études
préalables à la restauration définitive de la cathédrale ont été
commandées en mai 2020. Elles ont permis d’établir le programme de
l’opération de restauration qui démarrera
début 2022.
a-
Bilan chiffré, détaillé et commenté
Les travaux sont financés par la souscription nationale qui a été
lancée le 16 avril 2019.
Le montant total des dons encaissés et des promesses de dons au
titre de la souscription nationale s’élève, au 30 se
ptembre 2021, à
846,4
M€. Le montant total des dons encaissés et des promesses de dons
contractualisées au titre de la souscription nationale s’élève, à la même
date, à 831,7 M€. Plus de 98% des financements attendus au titre de la
souscription ont ainsi fait l’objet d’un engag
ement ferme des donateurs.
Les fonds recueillis ont à ce jour été affectés à la phase de
sécurisation et de consolidation de l’édifice, ainsi qu’aux premiers
engagements de la phase de restauration. Le montant prévisionnel de
l’opération de sécurisation était de 165 M€. Son coût final devrait se
situer aux alentours de 151 M€, après réception des marchés de travaux.
L’avancement des travaux de l’opération de sécurisation et des
études préalables à la restauration conduit à constater, au 30 septembre
2021, l
a consommation de 158 M€ d’AE et de 142 M€ de CP pour la
phase sécurisation et de 56 M€ d’AE et de 7 M€ de CP pour la phase
restauration.
b-
Soutenabilité du projet et évaluation socio-économique
Une première estimation du budget de restauration a été
présen
tée lors du conseil d’administration du 8 juin 2021. Le coût
d’objectif sera rendu public à la fin du premier semestre 2022 à l’issue
des consultations des entreprises. Il apparait d’ores et déjà que le
montant total de l’opération (sécurisation et restaur
ation) sera inférieur
au montant de la souscription nationale.
104
COUR DES COMPTES
À la réouverture de la cathédrale, il restera encore à mener
d’importantes opérations de restauration des extérieurs de l’édifice :
transept, chœur et nef. Une partie de ces travaux, quoique d
éjà
programmés avant l’incendie, porte sur des ouvrages dont le sinistre a
accentué la dégradation.
c-
État d’avancement
Les travaux de restauration de la cathédrale sont en démarreront
début 2022 et comprennent :
-
la restauration ou consolidation des maçonneries des voûtes, la
restauration des murs pignons, du chemin de ronde et des murs
bahuts, la restauration du grand comble, la restauration de la flèche
de Viollet-le-Duc, la restauration des beffrois (Nord notamment) ;
-
le nettoyage approfondi et la restauration des élévations et différents
espaces intérieurs de la cathédrale, la restauration des sols, ainsi que
des éléments mobiliers ;
-
la reprise complète de toutes les installations techniques de la
cathédrale, incluant les dispositifs de sécurité incendie entièrement
repensés ;
-
le nettoyage et la réinstallation du grand orgue.
La
réouverture
de
la
cathédrale
est
prévue
fin
2024
conformément à l’objectif fixé par le Président de la République.
Le déménagement des réserves du Louvre à Liévin
(Pas-de-Calais)
Ce projet ayant été livré en 2019, il n’est plus nécessaire de le
faire figurer dans ce document.
Le projet de Villers-Cotterêts
a-
Bilan chiffré, détaillé et commenté
Le Président de la République a choisi en 2017 d'implanter la
future Cité internationale de la langue française dans le château de
Villers-Cotterêts, alors en très mauvais état. Ce projet, qui a vocation à
faire de Villers-Cotterêts un site patrimonial attractif, de rayonnement
local, national et international, ainsi qu’un laboratoire vivant de
rencontres et d’expression ouvert à tous, doit permettre l'accueil de la
Cité internationale de la Langue française au sein du château restauré.
Le projet concerne :
MISSION CULTURE
105
-
la restauration et l’aménagement du « logis royal » et du « jeu
de paume » pour le déploiement du projet culturel et
scientifique avec notamment, un parcours de visite permanent,
des zones d’expositions temporaires, un espace permettant
d’accueillir la programmation culturelle et les grands rendez
-
vous francophones ;
-
la restauration du clos et du couvert des autres parties du
château (ailes des communs, séchoir et cuisines de l'ancienne
maison de retraite), pour pouvoir y accueillir des activités
diverses (restaurant, hôtel, espaces de réserves, etc.).
Après une préouverture à l’occasion de la
semaine de la
francophonie du 12 au 20 mars 2022, la cité internationale de la langue
française ouvrira ses portes au public à l’automne 2022. L’achèvement
de l’opération de restauration et d’aménagement du château est attendu
pour le printemps 2023.
b-
Soutenabilité du projet
La réunion interministérielle du 31 janvier 2019 avait acté les
financements suivants : 55 M€ de subventions du ministère de la
Culture et 30 M€ sur le programme pour les investissements d’avenir
(PIA). Le projet bénéficie dans le cadre
du plan de relance d’une
enveloppe spécifique supplémentaire de 100
M€ (qui s’ajoutent aux 85
millions déjà prévus). L’enveloppe totale s’élève donc à 185 M€.
c-
L’évaluation socio-économique (ESE) du projet
L'évaluation socio-économique du projet a été réalisée en juillet
2019 et conclut à une VAN socio-économique positive. La nature des
gains reflète à la fois la restauration d’un monument historique majeur
en déshérence, l’attractivité du projet culturel, les fruits du
développement territorial et les synergies souhaitées entre des acteurs
du monde académique, artistique et entrepreneurial.
106
COUR DES COMPTES
Annexe n° 6 :
: Dépenses fiscales 2021 relevant à
titre principal de la Mission Culture
numéro
libellé législatif
Prévision
Exécution 2020
PLF 2022
Prévision
Exécution 2021
PLF 2021
(M€)
Prévision
Exécution 2021
PLF 2022 (M€)
catégorie de
bénéficiaires
Nombre de
bénéficiaires*
Montant
moyen**
Dépenses fiscales au titre de la mission Patrimoines
100102
Déduction du revenu global des charges foncières
supportées par les pro
priétaires d’immeubles classés
ou inscrits au titre des monuments historiques ou
labellisés Fondation du patrimoine et non productifs
de revenus
22
32
15
Ménages
non
déterminé
110248
Réduction d'impôt sur le revenu au titre des travaux
de conservation ou de restauration d'objets mobiliers
classés monuments historiques
1
ε
1
Ménages
1195
837
110249
Réduction d’impôt sur le revenu au titre des dépenses
de restauration d’immeubles bâtis situés dans les sites
patrimoniaux remarquables (SPR), les quartiers
anciens dégradés, et les quartiers du Nouveau
programme national de renouvellement urbain
(NPNRU) : Nouveau dispositif Malraux
30
30
29
Ménages
3 813
7868
130302
Imputation sur le revenu global sans limitation de
montant des déficits fonciers supportés par les
propriétaires d’immeubles classés ou inscrits au titre
des monuments historiques ou labellisés Fondation du
patrimoine (immeubles bâtis)
20
13
20
Ménages
Non déterminé
150403
Exonération de la taxe forfaitaire sur les bijoux, objets
d'art, de collection et d'antiquité en cas de vente aux
musées bénéficiaires de l'appellation "musée de
France" ou aux services d'archives et bibliothèques de
l'État, d'une collectivité territoriale ou d'une autre
personne publique
5
5
5
Ménages
Non déterminé
150405
Exonération de la taxe forfaitaire pour les cessions et
exportations de métaux précieux, bijoux, objets d'art,
de collection et d'antiquité réalisées par des non-
résidents
5
5
5
Ménages
Non déterminé
210306
Réduction de l'impôt au titre des sommes consacrées
par les entreprises à l'achat d'un trésor national
0
-
-
Fin
Depuis 2020
320118
Réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises
ayant effectué des versements en faveur de l'achat de
Trésors Nationaux et autres biens culturels spécifiques
14
14
10
Entreprises
28
MISSION CULTURE
107
510101
Exonération des mutations à titre gratuit ou onéreux
portant sur des œuvres d'art, livres, objets de
collection ou documents de haute valeur artistique ou
historique et agréés, dont le nouveau propriétaire fait
don à l'État
0
0
0
Ménages
Non déterminé
520105
Exonération des monuments historiques classés ou
inscrits et des parts de SCI familiales détenant des
biens de cette nature
ε
0
1
Ménages
Non déterminé
580102
Suppression du prélèvement de 20 % sur les capitaux
décès lorsque le bénéficiaire est exonéré de droit de
mutation à titre gratuit
80
60
80
Ménages
Non déterminé
720207
Exonération de TVA sur les objets d'art, de collection
et d'antiquité, importés par les établissements agréés
par le ministre chargé des affaires culturelles (future
numérotation 720 207)
5
2
3
Entreprises Non déterminé
730228
Taux de 5,5
% applicable aux importations d’œuvres
d’art, d’objets de collection, y compris en provenance
d’autre État
-
membre de l’Union européenne
et pour
les livraisons d’œuvres d’art effectuées par leur auteur
ou ses ayants droits
–
taux de 10 % applicable aux
livraisons d’œuvres d’art effectuées à titre occasionnel
par les personnes qui les ont utilisées pour les besoins
de leurs exploitations et chez qui elles ont ouvert droit
à déduction de la TVA
nc
nc
nc
Entreprises Non déterminé
182
161
169
Dépenses fiscales au titre de la mission Création
110307
Imposition des salaires ou des bénéfices des écrivains,
des artistes et des sportifs selon une moyenne
triennale ou quinquennale
nc
nc
nc
Ménages
Non déterminé
160201
Exonération des sommes perçues dans le cadre de
l'attribution du prix Nobel ou de récompenses
internationales de niveau équivalent au prix Nobel
dans les domaines littéraire, artistique ou scientifique
1
nc
1
Ménages
Non déterminé
160406
Abattement de 50 % sur le bénéfice imposable des
jeunes artistes de la création plastique
1
1
1
Entreprises
381
2 625
210203
Déduction sur cinq ans du prix d'acquisition des
œuvres originales d'artistes vivants
3
3
3
Entreprises Non déterminé
210318
Crédit d'impôt en faveur des métiers d'art
42
28
30
Entreprises
2 474
16 977
320142
Crédit d'impôt pour dépenses de production de
spectacles vivants
22
12
22
Entreprises
305
72 131
320145
Crédit d’impôt en faveur des représentations
théâtrales
Mesure nouvelle
34
34
Article 22 de la loi n°2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021
108
COUR DES COMPTES
730230
Taux de 10 % applicable aux foires, salons,
expositions autorisés, jeux et manèges forains et
visites de parcs à décors.
Intègre la DF 730229 depuis l’article 37 de la loi de
finances pour 2020 : taux de 10 % sur les droits
d’entrée pour la visite des parcs botaniques,
musées,
monuments, grottes, sites et expositions culturelles.
150
285
220
Entreprises
6
500
23 077
730231
Taux de 5,5 % applicable aux théâtres, cirques,
concerts, spectacles d
e variété, sur les droits d’entrée
dans les salles de cinéma et des parcs zoologiques
260
490
380
Entreprises
9650
26 943
730301
Taux de 2,10 % applicable aux droits d'entrée des 140
premières représentations de certains spectacles
47
80
50
Entreprises
2 200
21 364
740103
Franchise en base pour les auteurs et les interprètes
des œuvres de l'esprit dont le chiffre d'affaires
n'excède pas la limite fixée au III de l'article 293 B du
CGI
9
8
10
Entreprises Non déterminé
To
tal crédits d’impôts P 131
535
907
717
PREVISION TOTAL 2021
717
1068
886
Source : Évaluation voies et moyens T2 - PLF 2021 et PLF 2022. Retraitement Cour des comptes
* Total publié des bénéficiaires
par l’administration fiscale
**Estimation des bénéficiaires à partir des chiffres 2020
Légende pour le chiffrage : - = aucun effet budgétaire
; ε = montant inférieur à 0,5 M€
; nc = non calculé ou non communiqué