Syndicat mixte des transports urbains du Grand Nouméa (SMTU)

Le syndicat mixte des transports urbains du Grand Nouméa n’avait jusqu’à présent jamais fait l’objet d’un contrôle de la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie. Il a traversé récemment une situation de crise, deux de ses membres ayant introduit un recours devant le tribunal administratif de Nouméa contre la délibération portant approbation du budget primitif du syndicat mixte pour l’exercice 2022. Aujourd’hui clos, ce contentieux est néanmoins révélateur des tensions financières que connaît depuis plusieurs années le syndicat mixte des transports urbains du Grand Nouméa.

La chambre a ainsi souhaité contrôler ce syndicat mixte afin de proposer des pistes d’amélioration de sa situation financière et d’examiner la qualité du service rendu aux citoyens en matière d’offre de mobilité. Elle a examiné, sous l’angle de la régularité, le fonctionnement de la gouvernance du syndicat mixte et la fiabilité de ses comptes, et sous l’angle de la performance sa situation financière ainsi que les modalités d’exploitation du service de transports en commun.

1. une autorité organisatrice des transports unique pour le Grand Nouméa

Créé à compter du 1^er septembre 2010, le syndicat mixte des transports urbains du grand Nouméa (SMTU) a pour collectivités membres la province Sud et les communes de Nouméa, Dumbéa, du Mont-Dore et de Païta. Selon ses statuts, il a pour objet l’organisation, la gestion et l’exploitation des services publics réguliers de transports en commun routiers, ferrés et maritimes et de transports scolaires du secondaire sur le territoire des communes précitées. Doté d’un budget d’exploitation de 5,5 MdF CFP en 2023, il compte une vingtaine d’agents. 

La création du syndicat mixte, en application du plan de déplacements urbains de l’agglomération élaboré en 2010, visait à instituer une autorité organisatrice des transports unique à l’échelle du Grand Nouméa. Précédemment, deux réseaux, l’un mis en place par la commune de Nouméa pour les lignes urbaines, l’autre par la province Sud pour les lignes suburbaines, avec chacun leur propre système de tarification, coexistaient dans l’agglomération. L’unification de ces deux réseaux s’est réalisée sous l’égide du syndicat mixte, et s’est pleinement concrétisée par la naissance à la fin de l’année 2019 du réseau Tanéo.

2. Un cadre strategique a redefinir et des competences a clarifier

La création du syndicat mixte des transports urbains du grand Nouméa devait permettre de répondre à l’enjeu croissant des déplacements dans l’agglomération nouméenne. Celle-ci a acquis un caractère multipolaire avec un fort essor démographique des communes situées en périphérie de Nouméa.

La prise en compte des enjeux de mobilité devait s’inscrire dans un cadre stratégique permettant de définir les perspectives de développement des transports urbains ainsi que les mesures propres à favoriser le report modal. Or, ce cadre fait aujourd’hui défaut, la démarche de révision du plan de déplacements urbains du grand Nouméa menée entre 2017 et 2020 n’ayant pas abouti, et ce malgré une dépense de 23 MF CFP. La chambre invite le syndicat mixte à proposer l’élaboration d’un nouveau plan de déplacements de l’agglomération, prenant en compte l’ensemble des questions de mobilité.

Le cadre juridique dans lequel s’inscrit le syndicat mixte souffre d’une certaine confusion. Alors que la compétence en matière de transports incombe en premier lieu, en vertu des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, à la Nouvelle-Calédonie, cette dernière ne prend pas part à la gouvernance du syndicat. À contrario, la participation à cette gouvernance de la province Sud, en l’absence de toute délégation de compétence de la Nouvelle-Calédonie, est juridiquement fragile.

Révisés à plusieurs reprises, les statuts du syndicat mixte fixent précisément les modalités d’exercice de sa gouvernance. Toutefois, certaines dispositions statutaires ne sont pas mises en œuvre. Plusieurs contradictions entre les dispositions des statuts et celles du règlement intérieur du comité syndical sont aussi relevées par la chambre. Les conditions de fonctionnement de la gouvernance sont toutefois globalement satisfaisantes en dépit de quelques anomalies concernant les modalités de désignation des membres du bureau et les délégations de pouvoirs et de signature.

L’organisation administrative du syndicat mixte est peu étoffée au regard de son budget et des missions qui lui incombent. Le syndicat mixte a récemment fait le constat, que partage la chambre, de la nécessité de mieux structurer et renforcer son organisation.

3. Un cadre contractuel complexe et des stipulations contractuelles qui n’ont pas toutes été mises en œuvre

L’action la plus marquante du syndicat mixte des transports urbains du grand Nouméa depuis sa naissance a été la création d’une ligne de transports en commun en site propre, désignée sous le nom de Néobus, reliant les communes de Nouméa et Dumbéa. Elle a permis d’offrir aux usagers une plus grande qualité de service et une meilleure garantie de régularité. La poursuite du déploiement du réseau de transports en commun en site propre vers la commune du Mont-Dore, n’a toutefois pas eu lieu en raison des contraintes budgétaires.

Le syndicat mixte a également mis en place un système moderne de billettique sous la forme d’une carte faisant office de porte-monnaie électronique, le « pass Tanéo ». La gamme tarifaire du réseau est diversifiée, avec des tarifs spécifiques pour les jeunes, séniors et personnes en situation de handicap. Les tarifs n’ont pas évolué entre 2019 et 2024. Les usagers, cependant, contribuent de façon significative au financement du service puisque les recettes commerciales couvrent près de 40 % des charges d’exploitation.

L’exploitation du service s’effectue dans le cadre d’une délégation de service public qui présente la singularité d’être scindée en deux lots, chacun dévolu à un délégataire différent. Ces derniers se trouvent être les anciens exploitants des réseaux de transport mis en place par la ville de Nouméa et par la province Sud ce qui en dépit de l’unification du réseau sous le nom « Tanéo » perpétue une forme de fragmentation. Cette scission en deux lots, justifiée par des arguments contestables lors de la phase préparatoire de la délégation de service public, complexifie l’exercice par le syndicat mixte de ses prérogatives d’autorité délégante.

La chambre constate que les stipulations des contrats de délégation de service public ne sont pas rigoureusement appliquées. L’exemple du dispositif de suivi de la qualité l’illustre tout particulièrement. Très complet en théorie, ce dispositif n’est que très partiellement mis en œuvre, en partie en raison de la carence du syndicat mixte lui-même. Ainsi, la clause de bonus-malus liée à la qualité du service est demeurée inappliquée depuis le début des contrats. Il en va de même de la clause d’intéressement liée à la fréquentation. Ces clauses devaient pourtant assurer une part, même modeste, de rémunération liée à la performance, tempérant le caractère essentiellement forfaitaire de la rémunération des délégataires, d’ailleurs contraire au principe d’une délégation de service public qui doit conserver un élément de risque basé sur l’exploitation.

Jusqu’aux évènements survenus depuis le 13 mai 2024, la fréquentation du réseau de transport, quoiqu’inférieure aux prévisions initiales, était en nette croissance, attestant que le service de transport en commun proposé par le syndicat mixte répondait à un réel besoin de la population.

1. Graphique n° 1 :  Nombre annuel de validations sur le réseau Tanéo

                                                                                                                                  Source : chambre territoriale des comptes à partir des données fournies par le syndicat

Le syndicat mixte avait en outre engagé une réflexion, qui demeurait inaboutie, sur le dimensionnement du réseau dans la perspective du renouvellement des contrats de délégation de service public.

4. Une gestion budgetaire et comptable qui revele de nombreuses faiblesses

La gestion budgétaire et comptable du syndicat mixte souffre de nombreuses faiblesses. Les procédures budgétaires et comptables ne sont pas formalisées et sont insuffisamment maîtrisées. Plusieurs constats l’illustrent tout particulièrement : la méconnaissance de la règle de l’équilibre budgétaire qui s’impose aux services publics industriels et commerciaux, le pilotage déficient des autorisations de programme, la gestion des provisions en fonction des disponibilités budgétaires et non des risques pesant sur le syndicat, le manque de rigueur dans la gestion des opérations de fin d’exercice.

La tenue de la comptabilité patrimoniale présente de graves défaillances : l’actif immobilisé ne retrace pas la réalité des immobilisations qui devraient y figurer et, a contrario, retrace des immobilisations qui n’appartiennent pas au syndicat ; l’inscription de de la quasi-totalité des actifs en immobilisations en cours - alors que de la plupart des immobilisations ont été mises en service ou n’appartiennent pas au syndicat - contribue à remettre en cause l’image sincère et fidèle des comptes présentés ; l’insuffisance des dotations aux amortissements qui en résulte constitue un sujet prégnant, tant pour l’absence de constitution de ressources destinées à renouveler l’actif immobilisé du syndicat que pour l’appréciation de la sincérité du budget.

Conscient de cette situation, le syndicat mixte a engagé récemment une démarche visant à fiabiliser son actif et procéder aux amortissements nécessaires. La chambre insiste sur la nécessité de la mener à son terme.

En dépit du caractère étoffé des rapports d’orientations budgétaires, la qualité de l’information financière demeure perfectible. Le syndicat mixte doit par ailleurs assurer son accessibilité aux citoyens.

Le syndicat a mis en place une régie de recettes pour la perception des recettes commerciales du réseau Tanéo. Elle s’articule avec le rôle des délégataires de service public qui perçoivent directement une partie des recettes auprès des usagers. Outre la complexité inhérente à son fonctionnement, cette régie, dont les enjeux financiers sont importants, présentait d’importantes fragilités.

5. avant même la crise liee aux evenements survenus depuis le mois de mai 2024, une situation financière et de trésorerie très compromise

L’analyse des comptes budgétaires et financiers, intégrant l’exercice 2023 dont les comptes ont été approuvés fin juin 2024 démontre que la situation financière du syndicat était préoccupante avant même la crise de mai 2024.

En premier lieu, cet état de fait résulte de recettes insuffisantes, lesquelles n’ont pas atteint les prévisions ayant concouru au dimensionnement du projet de transport en commun en site propre. L’insuffisance de recettes procède tout d’abord d’une surestimation des recettes commerciales, tant en termes de volume qu’eu égard aux tarifs appliqués qui n’ont pas évolué malgré les hypothèses retenues. La participation des membres du syndicat constitue une autre explication à ce manque de recettes en raison d’une clé de répartition aux contours imprécis jusqu’en 2023, conduisant à des contributions stables et insuffisantes en dépit de l’augmentation anticipée dans les études de dimensionnement.

En second lieu, les charges du syndicat, composées essentiellement de la rémunération des délégataires de service public (comptabilisées dans les « services extérieurs »), ont été déterminées de manière forfaitaire, les clauses contractuelles instaurant une part de rémunération à la performance n’ayant pas été appliquées jusqu’à présent. Ceci remet en cause la qualification de délégation de service public des contrats, laquelle suppose un risque lié à l’exploitation, et constitue un handicap pour le syndicat qui doit supporter des charges importantes sans disposer de marges de manœuvres pour les restreindre, à l’exception de négociations ponctuelles avec les délégataires. Les charges de personnel, a contrario, comprises dans les « autres charges », ne représentent qu’une faible part des dépenses et ont été maîtrisées.

Graphique n° 2 :  Typologie des charges de la section d’exploitation

Source : chambre territoriale des comptes d’après les comptes de gestion

Le syndicat mixte est lourdement endetté, l’encours de sa dette atteignant 16,6 MdF CFP fin 2023. Les charges financières, autre poste de dépenses significatif, représentent également une difficulté pour la trésorerie du syndicat, en raison tout d’abord de l’évolution à la hausse du taux du livret A sur lequel est indexé le taux d’intérêt appliqué par l’un des organismes prêteurs. Au surplus, le syndicat supporte des charges financières et un remboursement du capital relatifs à une dette importante et qui ne le concerne pas en totalité. En effet, les emprunts contractés ont permis de financer à la fois des biens appartenant au syndicat mais également des biens affectés in fine à ses membres.

Ainsi, bien que le syndicat mixte ait procédé à un réaménagement de sa dette afin d’améliorer sa situation de trésorerie, il affichait, avant même la crise induite par les évènements survenus depuis le mois de mai 2024, une situation budgétaire et de trésorerie très compromise.

Le contrôle de la chambre a été réalisé en grande partie avant les graves troubles à l’ordre public survenus dans l’agglomération de Nouméa à partir du 13 mai 2024.

La voirie a été la cible de dégradations importantes, des mobiliers ou équipements du réseau ont été vandalisés, obérant la reprise de l’exploitation. Le syndicat mixte a indiqué qu’un état des lieux sera entrepris, en lien avec les délégataires de service public, pour évaluer ces dégâts et programmer leur réparation. Une première estimation, provisoire, d’un milliard de francs de dégâts a été annoncée le 5 juin 2024. Les locaux du syndicat mixte ont, de plus, été incendiés le 8 juillet 2024.

Les évènements précités sont de nature à affecter profondément et durablement la situation financière du syndicat mixte et les conditions d’exploitation de son réseau de transport urbain. Ces effets n’ont pu être appréciés par la chambre. Celle-ci a néanmoins tenu compte, autant que possible, dans la formulation de ses observations, de la situation nouvelle créée par ces graves évènements.

Ces évènements ont dans un premier temps conduit le syndicat mixte à suspendre l’exécution du contrat de délégation de service public pour une durée estimée à quatre mois, soit jusqu’en septembre 2024. Par délibération du 30 juillet 2024, le syndicat mixte a finalement décidé de résilier la délégation de service public pour motif d’intérêt général, avec effet au 7 février 2025, considérant que « les conditions financières d’exécution de la délégation de service public ne sont plus remplies » au regard de la situation créée par les « graves troubles en cours depuis le 13 mai 2024 ». Le marché de transport scolaire a également été résilié avec effet au 13 mai 2024.

Par délibérations du comité syndical en date du 25 septembre 2024, le syndicat mixte a approuvé la passation d’avenants au contrat de délégation de service public ayant pour objet de réduire l’offre commerciale à compter du 14 septembre 2024 jusqu’au 7 février 2025. Il a concomitamment approuvé une nouvelle gamme tarifaire consistant en un tarif unique en forte augmentation par rapport à la gamme tarifaire en vigueur précédemment. L’exploitation du réseau Tanéo a repris le 1^er octobre 2024 sous ces nouvelles modalités.

La situation particulièrement difficile à laquelle se trouve aujourd’hui confronté le syndicat mixte rend d’autant plus indispensable, selon la chambre, la définition d’un nouveau cadre stratégique ou encore l’élaboration d’une programmation pluriannuelle des investissements adossée à un plan de financement réaliste. Ceci appelle une réflexion, à mener en concertation avec l’ensemble des collectivités compétentes en matière de mobilité, sur le dimensionnement et les modalités d’exploitation du réseau de transports en commun, alors même que la problématique des déplacements au sein de l’agglomération du Grand Nouméa demeure prégnante. Le nouveau dimensionnement du réseau devra être adapté aux capacités contributives des collectivités publiques tout en prenant en compte les besoins des usagers du grand Nouméa.

Afin d’améliorer la gestion du syndicat et de remédier aux dysfonctionnements constatés, la chambre formule huit recommandations de performance et neuf rappels au droit.

(1) Nature : Régularité, Performance.

(2) Domaines : Achats, Comptabilité, Gouvernance et organisation interne, Situation financière, Gestion des ressources humaines, Situation patrimoniale, Relation avec des tiers.

(3) Mise en œuvre complète - Mise en œuvre partielle - Non mise en œuvre - Refus de mise en œuvre - Devenue sans objet.