Synthèse des observations
La région Midi-Pyrénées s’étend sur un territoire de 45 382 km2 qui couvre 8,3 % du territoire national. Région de France la plus étendue, elle est également l’une des moins densément peuplée et se distingue par d’importants contrastes démographiques entre les départements qui la composent. La région Midi-Pyrénées comptait ainsi 2 903 400 habitants au 1er janvier 2011, soit 126 600 habitants de plus qu’en 2006, son dynamisme démographique étant l’un des plus importants de France métropolitaine. Avec 1,25 millions d'habitants, l'aire urbaine de Toulouse absorbe près des deux tiers de cette croissance. Midi-Pyrénées est la 8ème région française pour le niveau de son PIB, qui atteignait 80 milliards d’euros en 2012. L’économie régionale bénéficie de la présence de secteurs à haute valeur ajoutée comme la construction aéronautique et spatiale et les activités scientifiques et techniques. Les industries agroalimentaires constituent également des employeurs importants de la région qui se caractérise en outre par un pôle agricole développé et le poids important des PME dans le maillage économique.
LA SITUATION FINANCIÈRE
Avec une capacité d’autofinancement (CAF) brute d’un montant total de 266,7 M€ en 2013, soit une moyenne de 93 € par habitant et une CAF nette, après remboursement de la dette en capital, de 64,4 M€, le budget de la Région Midi-Pyrénées dégage un niveau d’autofinancement élevé, supérieur à la moyenne de la strate. Le taux d’épargne brute, de 27,3 % en 2013, se situe également à un niveau supérieur à celui de la moyenne des régions dont le taux ressort à 23 %. Sur la période 2009 à 2013, ce taux d’autofinancement élevé tend toutefois à diminuer : en cinq ans, la CAF brute a régressé de 14,6 % et l’épargne nette de 33,7 %. Cette baisse de l’autofinancement a pour origine un effet de ciseau défavorable, avec un rythme de progression des dépenses de fonctionnement plus rapide que celui des recettes. Les recettes de fonctionnement ont en effet progressé de 2,5 % (0,6 % en moyenne annuelle) pour passer de 953,5 M€ à 977 M€, tandis que les dépenses de fonctionnement ont progressé de 10 % (2,4 % en moyenne annuelle).
Au sein des recettes, la part relative des dotations d’Etat n’a cessé de croitre. Initié dès les années 2000 et amplifié à compter de 2010, le phénomène de substitution de la fiscalité régionale par les dotations d’Etat a réduit d’autant le pouvoir d’action sur les taux de la Région qui a ainsi perdu des marges de manœuvre fiscales. Les dépenses de fonctionnement sont passées de 640,6 M€ à 704,8 M€ entre 2009 et 2013. Parmi ces dépenses, les dépenses de personnel ont connu une évolution modérée et maitrisée de 1,6 % en moyenne annuelle, pour représenter 18,6 % des dépenses de fonctionnement. En euros par habitant, la Région se situe dans la moyenne de la strate (46 € par habitant contre 47 € par habitant pour la moyenne en 2013). Les charges à caractère général, qui comprennent en particulier les contrats liés à la mise en œuvre de la formation professionnelle, ont quant à elles progressé de 33 % depuis 2009 pour s’établir à 83,3 M€. Les dépenses d’investissement sont principalement destinées au transport (165,7 M€ en 2013), aux lycées (110,4 M€ en 2013) et, dans une moindre mesure, à l’action économique (54,2 M€). Elles sont passées de 492,8 M€ en 2009 à 422,1 M€ en 2013, soit une baisse de 14 % en cinq ans (-3,8 % en moyenne annuelle). Cette diminution, qui a connu un infléchissement en 2013, a touché tous les postes de dépenses, pour s’établir légèrement en dessous de la moyenne de la strate (37,82 € par habitant en 2013 contre 40 € par habitant). Ces dépenses bénéficient d’un très bon niveau de couverture par des ressources propres (de 60 % à 80 % entre 2009 et 2013), qui a permis un recours très limité à l’emprunt en 2012 et 2013. Grâce à ce haut niveau d’autofinancement et à la diminution de ses investissements en particulier à compter de 2011, l’encours de la dette de la Région s’est réduit à compter de cet exercice pour s’établir à 263 M€ en 2013. Avec un niveau d’endettement par habitant de 91 €, la région Midi-Pyrénées reste, au 31 décembre 2013, la région la moins endettée de France. Il en résulte une solvabilité très satisfaisante, la collectivité étant en mesure de rembourser sa dette en une année en y consacrant la totalité de son épargne brute. La Région pratique une gestion active de sa dette qui lui a permis, grâce à des remboursements anticipés d’emprunts financés sur un fonds de roulement excédentaire, un désendettement. Elle s’est par ailleurs engagée dans une démarche de notation par une agence. Ses bons ratios financiers lui ont notamment permis d’emprunter sur les marchés à des conditions intéressantes, ce qui constitue un bon moyen pour accroître ses marges de manœuvre financières en limitant le coût du recours à l’emprunt. Enfin, les engagements financiers de la Région, au regard de leur part dans les recettes réelles de fonctionnement, ne présentent pas à ce jour de risque important pour la collectivité.
LA FIABILITÉ
La Région respecte ses obligations réglementaires de présentation des comptes et documents budgétaires. Les taux de réalisation du budget et les consommations démontrent une bonne sincérité et fiabilité des écritures prévisionnelles. Cependant, des dépenses relatives à l’organisation de manifestations internes mais aussi externes, ont été imputées sur le budget annexe « restauration », à hauteur de 30 % du montant des dépenses de fonctionnement par référence à l’année 2012. Ces dépenses, qui n’ont qu’un lien ténu avec l’activité de restauration collective, nuisent à la fiabilité mais aussi à la sincérité de ce budget annexe. La Région s’est toutefois engagée à compter de 2015 à limiter strictement les dépenses imputées sur ce budget annexe à celles relevant du restaurant administratif.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Depuis le transfert des personnels TOS de l’Etat, la répartition par catégorie et par filière des effectifs de la Région correspond désormais à celle d’une administration de gestion, dont près de neuf agents sur dix appartiennent à la catégorie C. Dans ce contexte, la Région a revu ses moyens de gestion des ressources humaines pour passer d’une gestion administrative dite « de la paye » à une gestion aujourd’hui professionnalisée « des ressources humaines ». La double organisation (gestion des agents régionaux des lycées – ARL, anciennement TOS, et gestion des agents des services généraux - ASG), mise en place au moment du transfert, a progressivement convergé vers une gestion commune des agents accompagnée d’une stabilisation des effectifs de la direction des ressources humaines autour de 66 agents à compter de 2009.
Si la gestion des agents régionaux des lycées et des agents des services généraux s’est normalisée, l’action sociale reste différenciée selon que l’agent exerce ses fonctions dans les services généraux ou dans les lycées. Les agents des services généraux bénéficient de prestations d’action sociale au coût 5 fois supérieur à celles des agents des lycées. Certains agents des services généraux bénéficient, par ailleurs, de prêts pour motif personnel dont les modalités de distribution pourraient être regardées comme faisant concurrence aux prêts bancaires à la consommation. Les agents peuvent bénéficier, en outre, de tickets restaurant dont l’attribution est normalement soumise à la condition qu’il n’existe pas de lieu de restauration sur le lieu de travail, sans que cela soit le cas.
La masse salariale a progressé en moyenne de 1,58 % entre 2009 et 2013, le coût moyen par agent s’élevant à 37 776 € en 2013.
Les taux de promotion de grade pratiqués par la Région sont au-dessus de la moyenne de la fonction publique territoriale. La collectivité fait par ailleurs bénéficier la très grande majorité de ses agents de l’avancement d’échelon à la durée minimale. Cette pratique s’écarte sensiblement des principes des textes relatifs à l’avancement dans la fonction publique. L’impact budgétaire qui en résulte est significatif, en accélérant sensiblement le déroulement de carrière des agents, ce qui réduit d’autant les marges de manœuvre financière de la collectivité. Le régime indemnitaire versé aux agents n’est pas lié à leur manière de servir. Cette situation est contraire à l’évolution des pratiques en vigueur au sein de la fonction publique, la prise en compte de la seule fonction exercée ne pouvant se substituer à la notion de qualité de service rendu. De la même manière, la NBI est versée de manière large et parfois extensive au regard de la réglementation. Le taux d’absentéisme des agents de la Région de, 7,7 %, est inférieur à la moyenne nationale constatée en 2012 pour la catégorie des collectivités de 150 agents et plus, qui s’établit à 9,1 %. Son coût peut être évalué à 9,9 M€. A ce coût s’ajoute celui de la prime d’assiduité, de 4,2 M € sur la période. Cette prime, collectivement acquise au titre de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, a vocation à gratifier les agents du fait de leur seule présence à leur poste de travail.
Par ailleurs, le règlement sur l'aménagement et la réduction du temps de travail des agents des lycées fixe à 1 556 heures le temps de travail effectif annuel d'un agent à temps plein, soit 51 heures de moins que la durée réglementaire de 1 607 heures annuelles. Pour les agents des services généraux, le temps de travail effectif varie de 1 552 h à 1 568 h en moyenne selon les années. Sur la base de 1 607 heures travaillées par année, cette méconnaissance de la réglementation équivaut à 98 équivalents temps plein pour un coût estimé à 3,6 M€/an.
Enfin la Région anticipe de manière satisfaisante les évolutions de sa structure et ses besoins en matière de recrutement. Les fonctionnaires sont majoritaires et la part d’agents non titulaires de catégorie A est en diminution : 31,5 % entre 2010 et 2012, 18,6 % en 2013, cette baisse étant liée à l’intégration, dans le cadre de la loi de dé-précarisation de mars 2012, de près de 50 agents. Le nombre de fonctionnaires recrutés par concours, mutation ou détachement est cependant inférieur aux recrutements issus de dispositifs dérogatoires.
LA COMMANDE PUBLIQUE
La passation des marchés publics est partagée entre le service « marchés » et les différents services acheteurs de la Région. Le service des marchés, qui a vocation à vérifier la procédure suivie par les services acheteurs et leur porter conseil, a le rôle de « garant des procédures ». Afin de compléter la mise en œuvre de la commande publique par le volet économique de l’achat, un référent marché ayant la fonction d’acheteur a été désigné dans chacune des 16 directions concernées par la passation de marchés. Dans la pratique toutefois, la fonction achat n’est pas effectivement organisée.
L’absence de centralisation de l’information relative aux marchés, ainsi que le système d’information utilisé, ne permettent pas au service « marchés » de reconstituer et de restituer de manière fiable l’intégralité des données relatives aux marchés conclus par la Région. Les informations qui figurent sur les listes publiées au titre de l’article 133 du code des marchés publics ne sont, en effet, pas fiables. L’organisation de la commande publique est définie dans un guide de procédures internes mis en place à partir de 2008, aucune formalisation n’existant auparavant. Ce guide très complet reste malgré tout d’une utilisation peu aisée pour les agents appelés à le mettre en œuvre. Le traitement en cours d’année de besoins non recensés, soit qui s’agrègent à un marché recensé, soit qui sont autonomes, montre les limites rencontrées par les directions acheteuses pour anticiper et évaluer leurs besoins. Certains besoins ne sont ainsi pas anticipés et augmentent de ce fait les difficultés pour déterminer précisément, en amont, la procédure à lancer et les mesures de publicité nécessaires pour lancer un marché correspondant aux besoins réels de la collectivité. Les services ne semblent pas toujours prendre en compte les marchés recensés ou qui existent déjà, ce qui peut entraîner la passation de marchés se rapportant à des domaines ayant déjà fait l’objet d’un processus de mise en concurrence. L’estimation insuffisante et le défaut d’anticipation des besoins peuvent aussi avoir pour conséquence la passation de marchés négociés conclus sans mise en concurrence venant compléter des précédents marchés ou encore la réalisation d’achats hors marchés.
Ils peuvent aussi avoir pour conséquence la conclusion de protocoles transactionnels permettant de régulariser le paiement des fournisseurs même en cas de dépassement de l’enveloppe du marché. Ils peuvent surtout fausser le jeu de la concurrence dès lors que des opérateurs économiques qui n’ont pas postulé à certains marchés en raison de leur faible montant auraient été susceptibles de candidater pour des enjeux financiers plus significatifs tels qu’ils s’avèrent être en définitive.
L’examen des procédures de passation de 37 marchés contrôlés (19 appels d’offres ouverts, 16 marchés à procédure adaptée, 2 marchés négociés) relevant de catégories différentes et représentant 35,96 M€ sur un montant total de 500,9 M€, a montré l’existence d’incohérences ponctuelles et limitées. Cet examen a également démontré que certaines dispositions plus formelles du guide interne de procédure ne sont pas appliquées par les directions, ainsi que le recours erroné à un marché passé sans publicité préalable et sans mise en concurrence. La Région a cependant réalisé des efforts pour clarifier dans les règlements de consultation la méthodologie utilisée pour procéder à la notation et donc au jugement des offres. En règle générale, la procédure est en effet présentée de manière claire et détaillée, permettant à la commission d’appel d’offre de rédiger une analyse argumentée en fonction d’un barème de notation affiché. Le suivi de la mise en œuvre est réalisé au moyen d’outils qui ne sont pas automatisés ni homogènes ou partagés entre directions. Il n’existe pas d’alerte automatisée avant la fin du marché, ni d’alerte en cas de dépassement d’enveloppe. La Région a acquis un nouvel outil pour remédier à cette carence, ainsi qu’à celle constatée au niveau du suivi des marchés passés, qui pourrait permettre à terme un suivi optimisé de l’exécution, mais aussi par voie de conséquence de la passation.
A l’heure de la fusion des Régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon, la chambre estime qu’une nouvelle organisation de la commande publique, plus intégrée et mieux pilotée, doit être envisagée, comme doivent être définies des règles et des modalités de mise en oeuvre plus rigoureuses. De telles mesures paraissent indispensables pour garantir autant la régularité que la performance de l’achat public à l’échelle du nouveau périmètre régional.
Recommandations
Au terme de son examen, la chambre formule les recommandations suivantes :
Fiabilité
1. imputer au budget annexe les dépenses relevant strictement de la restauration collective ;
Gestion des ressources humaines
2. appliquer la réglementation sur l’aménagement et la réduction du temps de travail ;
3. mettre fin aux prêts qui ne relèvent pas d’un motif d’ordre social ;
4. mettre fin à l’avantage injustifié que constitue la délivrance de tickets restaurant pour les agents bénéficiant de cantine sur place ;
Commande publique
5. renforcer la professionnalisation de la fonction achat et l’organisation de la commande publique, au travers d’un recensement exhaustif des besoins, d’une meilleure coordination des acteurs et de l’intervention d’un contrôle interne.
