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ROD2 – Région Midi-Pyrénées
Le Président
Toulouse, le 3 mars 2016
lettre recommandée avec A.R.
Réf. :
GRT / 16 / 0254
Madame la Présidente,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives
arrêtées par la chambre régionale des comptes sur la gestion de la région Midi-Pyrénées au titre
des exercices 2009 et suivants.
Depuis le 1
er
janvier 2016, en application des dispositions du décret n° 2015-1199 du
30 septembre 2015 et de l’article L. 212-1 du code des juridictions financières, les dossiers en
cours de la chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées sont transférés à la chambre
régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées.
Il est accompagné des réponses reçues à la chambre dans le délai prévu par l’article L. 243-5,
alinéa 4, du code des juridictions financières.
Ce rapport a un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa communication
à l’assemblée délibérante.
Il vous revient de communiquer ce rapport à votre assemblée délibérante. Conformément à la loi, il
doit :
- faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de l’assemblée ;
- être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;
- donner lieu à débat.
En application des dispositions de l’article R. 241-18 du code précité, ce document peut être publié
et communiqué aux tiers dès la tenue de la première réunion de l'assemblée délibérante suivant
sa réception. À cet effet, je vous demande de me faire connaitre la date de la plus proche réunion
de votre assemblée délibérante en transmettant au greffe l’ordre du jour à l’adresse de courriel
suivante : crcgreffe@lr.ccomptes.fr.
Je vous prie de croire, Madame la Présidente, en l’assurance de ma considération distinguée.
André PEZZIARDI
Madame Carole DELGA
Présidente du Conseil régional
Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Hôtel de région
22, Bd du Maréchal Juin
31406 Toulouse cedex 9
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Rapport d’observations définitives n° GRT/16/254 du 03/03/2016
REGION MIDI-PYRENEES
Exercices 2010 et suivants
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
1
ROD2 - Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
SYNTHÈSE DES OBSERVATIONS DEFINITIVES
RÉGION MIDI-PYRÉNÉES
La région Midi-Pyrénées s’étend sur un territoire de 45 382 km
2
qui couvre 8,3 % du
territoire national. Région de France la plus étendue, elle est également l’une des moins densément
peuplée et se distingue par d’importants contrastes démographiques entre les départements qui la
composent. La région Midi-Pyrénées comptait ainsi 2 903 400 habitants au 1er janvier 2011, soit
126 600 habitants de plus qu’en 2006, son dynamisme démographique étant l’un des plus
importants de France métropolitaine. Avec 1,25 millions d'habitants, l'aire urbaine de Toulouse
absorbe près des deux tiers de cette croissance.
Midi-Pyrénées est la 8ème région française pour le niveau de son PIB, qui atteignait
80 milliards d’euros en 2012. L’économie régionale bénéficie de la présence de secteurs à haute
valeur ajoutée comme la construction aéronautique et spatiale et les activités scientifiques et
techniques. Les industries agroalimentaires constituent également des employeurs importants de la
région qui se caractérise en outre par un pôle agricole développé et le poids important des PME
dans le maillage économique.
LA SITUATION FINANCIÈRE
Avec une capacité d’autofinancement (CAF) brute d’un montant total de 266,7 M€ en 2013,
soit une moyenne de 93 € par habitant et une CAF nette, après remboursement de la dette en capital,
de 64,4 M€, le budget de la Région Midi-Pyrénées dégage un niveau d’autofinancement élevé,
supérieur à la moyenne de la strate. Le taux d’épargne brute, de 27,3 % en 2013, se situe également
à un niveau supérieur à celui de la moyenne des régions dont le taux ressort à 23 %.
Sur la période 2009 à 2013, ce taux d’autofinancement élevé tend toutefois à diminuer : en
cinq ans, la CAF brute a régressé de 14,6 % et l’épargne nette de 33,7 %. Cette baisse de
l’autofinancement a pour origine un effet de ciseau défavorable, avec un rythme de progression des
dépenses de fonctionnement plus rapide que celui des recettes. Les recettes de fonctionnement ont
en effet progressé de 2,5 % (0,6 % en moyenne annuelle) pour passer de 953,5 M€ à 977 M€, tandis
que les dépenses de fonctionnement ont progressé de 10 % (2,4 % en moyenne annuelle).
Au sein des recettes, la part relative des dotations d’Etat n’a cessé de croitre. Initié dès les
années 2000 et amplifié à compter de 2010, le phénomène de substitution de la fiscalité régionale
par les dotations d’Etat a réduit d’autant le pouvoir d’action sur les taux de la Région qui a ainsi
perdu des marges de manoeuvre fiscales.
Les dépenses de fonctionnement sont passées de 640,6 M€ à 704,8 M€ entre 2009 et 2013.
Parmi ces dépenses, les dépenses de personnel ont connu une évolution modérée et maitrisée de
1,6 % en moyenne annuelle, pour représenter 18,6 % des dépenses de fonctionnement. En euros par
habitant, la Région se situe dans la moyenne de la strate (46 € par habitant contre 47 € par habitant
pour la moyenne en 2013). Les charges à caractère général, qui comprennent en particulier les
contrats liés à la mise en oeuvre de la formation professionnelle, ont quant à elles progressé de 33 %
depuis 2009 pour s’établir à 83,3 M€.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
2
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Les dépenses d’investissement sont principalement destinées au transport (165,7 M€ en
2013), aux lycées (110,4 M€ en 2013) et, dans une moindre mesure, à l’action économique
(54,2 M€). Elles sont passées de 492,8 M€ en 2009 à 422,1 M€ en 2013, soit une baisse de 14 % en
cinq ans (-3,8 % en moyenne annuelle). Cette diminution, qui a connu un infléchissement en 2013,
a touché tous les postes de dépenses, pour s’établir légèrement en dessous de la moyenne de la
strate (37,82 € par habitant en 2013 contre 40 € par habitant). Ces dépenses bénéficient d’un très
bon niveau de couverture par des ressources propres (de 60 % à 80 % entre 2009 et 2013), qui a
permis un recours très limité à l’emprunt en 2012 et 2013.
Grâce à ce haut niveau d’autofinancement et à la diminution de ses investissements en
particulier à compter de 2011, l’encours de la dette de la Région s’est réduit à compter de cet
exercice pour s’établir à 263 M€ en 2013. Avec un niveau d’endettement par habitant de 91 €, la
région Midi-Pyrénées reste, au 31 décembre 2013, la région la moins endettée de France. Il en
résulte une solvabilité très satisfaisante, la collectivité étant en mesure de rembourser sa dette en
une année en y consacrant la totalité de son épargne brute.
La Région pratique une gestion active de sa dette qui lui a permis, grâce à des
remboursements anticipés d’emprunts financés sur un fonds de roulement excédentaire, un
désendettement. Elle s’est par ailleurs engagée dans une démarche de notation par une agence. Ses
bons ratios financiers lui ont notamment permis d’emprunter sur les marchés à des conditions
intéressantes, ce qui constitue un bon moyen pour accroître ses marges de manoeuvre financières en
limitant le coût du recours à l’emprunt.
Enfin, les engagements financiers de la Région, au regard de leur part dans les recettes
réelles de fonctionnement, ne présentent pas à ce jour de risque important pour la collectivité.
LA FIABILITÉ
La Région respecte ses obligations réglementaires de présentation des comptes et documents
budgétaires. Les taux de réalisation du budget et les consommations démontrent une bonne sincérité
et fiabilité des écritures prévisionnelles.
Cependant, des dépenses relatives à l’organisation de manifestations internes mais aussi
externes, ont été imputées sur le budget annexe « restauration », à hauteur de 30 % du montant des
dépenses de fonctionnement par référence à l’année 2012. Ces dépenses, qui n’ont qu’un lien ténu
avec l’activité de restauration collective, nuisent à la fiabilité mais aussi à la sincérité de ce budget
annexe. La Région s’est toutefois engagée à compter de 2015 à limiter strictement les dépenses
imputées sur ce budget annexe à celles relevant du restaurant administratif.
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Rapport d’observations définitives
3
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Depuis le transfert des personnels TOS de l’Etat, la répartition par catégorie et par filière des
effectifs de la Région correspond désormais à celle d’une administration de gestion, dont près de
neuf agents sur dix appartiennent à la catégorie C. Dans ce contexte, la Région a revu ses moyens
de gestion des ressources humaines pour passer d’une gestion administrative dite « de la paye » à
une gestion aujourd’hui professionnalisée « des ressources humaines ». La double organisation
(gestion des agents régionaux des lycées – ARL, anciennement TOS, et gestion des agents des
services généraux - ASG), mise en place au moment du transfert, a progressivement convergé vers
une gestion commune des agents accompagnée d’une stabilisation des effectifs de la direction des
ressources humaines autour de 66 agents à compter de 2009.
Si la gestion des agents régionaux des lycées et des agents des services généraux s’est
normalisée, l’action sociale reste différenciée selon que l’agent exerce ses fonctions dans les
services généraux ou dans les lycées. Les agents des services généraux bénéficient de prestations
d’action sociale au coût 5 fois supérieur à celles des agents des lycées. Certains agents des services
généraux bénéficient, par ailleurs, de prêts pour motif personnel dont les modalités de distribution
pourraient être regardées comme faisant concurrence aux prêts bancaires à la consommation. Les
agents peuvent bénéficier, en outre, de tickets restaurant dont l’attribution est normalement soumise
à la condition qu’il n’existe pas de lieu de restauration sur le lieu de travail, sans que cela soit le cas.
La masse salariale a progressé en moyenne de 1,58 % entre 2009 et 2013, le coût moyen par
agent s’élevant à 37 776 € en 2013.
Les taux de promotion de grade pratiqués par la Région sont au-dessus de la moyenne de la
fonction publique territoriale. La collectivité fait par ailleurs bénéficier la très grande majorité de
ses agents de l’avancement d’échelon à la durée minimale. Cette pratique s’écarte sensiblement des
principes des textes relatifs à l’avancement dans la fonction publique. L’impact budgétaire qui en
résulte est significatif, en accélérant sensiblement le déroulement de carrière des agents, ce qui
réduit d’autant les marges de manoeuvre financière de la collectivité.
Le régime indemnitaire versé aux agents n’est pas lié à leur manière de servir. Cette
situation est contraire à l’évolution des pratiques en vigueur au sein de la fonction publique, la prise
en compte de la seule fonction exercée ne pouvant se substituer à la notion de qualité de service
rendu. De la même manière, la NBI est versée de manière large et parfois extensive au regard de la
réglementation.
Le taux d’absentéisme des agents de la Région de, 7,7 %, est inférieur à la moyenne
nationale constatée en 2012 pour la catégorie des collectivités de 150 agents et plus, qui s’établit à
9,1 %. Son coût peut être évalué à 9,9 M€. A ce coût s’ajoute celui de la prime d’assiduité, de
4,2 M € sur la période. Cette prime, collectivement acquise au titre de l’article 111 de la loi n° 84-
53 du 26 janvier 1984, a vocation à gratifier les agents du fait de leur seule présence à leur poste de
travail.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
4
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Par ailleurs, le règlement sur l'aménagement et la réduction du temps de travail des agents
des lycées fixe à 1 556 heures le temps de travail effectif annuel d'un agent à temps plein, soit
51 heures de moins que la durée réglementaire de 1 607 heures annuelles. Pour les agents des
services généraux, le temps de travail effectif varie de 1 552 h à 1 568 h en moyenne selon les
années. Sur la base de 1 607 heures travaillées par année, cette méconnaissance de la
réglementation équivaut à 98 équivalents temps plein pour un coût estimé à 3,6 M€/an.
Enfin la Région anticipe de manière satisfaisante les évolutions de sa structure et ses besoins
en matière de recrutement. Les fonctionnaires sont majoritaires et la part d’agents non titulaires de
catégorie A est en diminution : 31,5 % entre 2010 et 2012, 18,6 % en 2013, cette baisse étant liée à
l’intégration, dans le cadre de la loi de dé-précarisation de mars 2012, de près de 50 agents. Le
nombre de fonctionnaires recrutés par concours, mutation ou détachement est cependant inférieur
aux recrutements issus de dispositifs dérogatoires.
LA COMMANDE PUBLIQUE
La passation des marchés publics est partagée entre le service « marchés » et les différents
services acheteurs de la Région. Le service des marchés, qui a vocation à vérifier la procédure
suivie par les services acheteurs et leur porter conseil, a le rôle de « garant des procédures ». Afin
de compléter la mise en oeuvre de la commande publique par le volet économique de l’achat, un
référent marché ayant la fonction d’acheteur a été désigné dans chacune des 16 directions
concernées par la passation de marchés. Dans la pratique toutefois, la fonction achat n’est pas
effectivement organisée.
L’absence de centralisation de l’information relative aux marchés, ainsi que le système
d’information utilisé, ne permettent pas au service « marchés » de reconstituer et de restituer de
manière fiable l’intégralité des données relatives aux marchés conclus par la Région. Les
informations qui figurent sur les listes publiées au titre de l’article 133 du code des marchés publics
ne sont, en effet, pas fiables.
L’organisation de la commande publique est définie dans un guide de procédures internes
mis en place à partir de 2008, aucune formalisation n’existant auparavant. Ce guide très complet
reste malgré tout d’une utilisation peu aisée pour les agents appelés à le mettre en oeuvre. Le
traitement en cours d’année de besoins non recensés, soit qui s’agrègent à un marché recensé, soit
qui sont autonomes, montre les limites rencontrées par les directions acheteuses pour anticiper et
évaluer leurs besoins.
Certains besoins ne sont ainsi pas anticipés et augmentent de ce fait les difficultés pour
déterminer précisément, en amont, la procédure à lancer et les mesures de publicité nécessaires pour
lancer un marché correspondant aux besoins réels de la collectivité. Les services ne semblent pas
toujours prendre en compte les marchés recensés ou qui existent déjà, ce qui peut entraîner la
passation de marchés se rapportant à des domaines ayant déjà fait l’objet d’un processus de mise en
concurrence. L’estimation insuffisante et le défaut d’anticipation des besoins peuvent aussi avoir
pour conséquence la passation de marchés négociés conclus sans mise en concurrence venant
compléter des précédents marchés ou encore la réalisation d’achats hors marchés.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
5
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Ils peuvent aussi avoir pour conséquence la conclusion de protocoles transactionnels
permettant de régulariser le paiement des fournisseurs même en cas de dépassement de l’enveloppe
du marché. Ils peuvent surtout fausser le jeu de la concurrence dès lors que des opérateurs
économiques qui n’ont pas postulé à certains marchés en raison de leur faible montant auraient été
susceptibles de candidater pour des enjeux financiers plus significatifs tels qu’ils s’avèrent être en
définitive.
L’examen des procédures de passation de 37 marchés contrôlés (19 appels d’offres ouverts,
16 marchés à procédure adaptée, 2 marchés négociés) relevant de catégories différentes et
représentant 35,96 M€ sur un montant total de 500,9 M€, a montré l’existence d’incohérences
ponctuelles et limitées. Cet examen a également démontré que certaines dispositions plus formelles
du guide interne de procédure ne sont pas appliquées par les directions, ainsi que le recours erroné à
un marché passé sans publicité préalable et sans mise en concurrence. La Région a cependant
réalisé des efforts pour clarifier dans les règlements de consultation la méthodologie utilisée pour
procéder à la notation et donc au jugement des offres. En règle générale, la procédure est en effet
présentée de manière claire et détaillée, permettant à la commission d’appel d’offre de rédiger une
analyse argumentée en fonction d’un barème de notation affiché.
Le suivi de la mise en oeuvre est réalisé au moyen d’outils qui ne sont pas automatisés ni
homogènes ou partagés entre directions. Il n’existe pas d’alerte automatisée avant la fin du marché,
ni d’alerte en cas de dépassement d’enveloppe. La Région a acquis un nouvel outil pour remédier à
cette carence, ainsi qu’à celle constatée au niveau du suivi des marchés passés, qui pourrait
permettre à terme un suivi optimisé de l’exécution, mais aussi par voie de conséquence de la
passation.
A l’heure de la fusion des Régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon, la chambre
estime qu’une nouvelle organisation de la commande publique, plus intégrée et mieux pilotée, doit
être envisagée, comme doivent être définies des règles et des modalités de mise en oeuvre plus
rigoureuses. De telles mesures paraissent indispensables pour garantir autant la régularité que la
performance de l’achat public à l’échelle du nouveau périmètre régional.
RECOMMANDATIONS
Au terme de son examen, la chambre formule les recommandations suivantes :
Fiabilité
1. imputer au budget annexe les dépenses relevant strictement de la restauration collective ;
Gestion des ressources humaines
2. appliquer la réglementation sur l’aménagement et la réduction du temps de travail ;
3. mettre fin aux prêts qui ne relèvent pas d’un motif d’ordre social ;
4. mettre fin à l’avantage injustifié que constitue la délivrance de tickets restaurant pour les
agents bénéficiant de cantine sur place ;
Commande publique
5. renforcer la professionnalisation de la fonction achat et l’organisation de la commande
publique, au travers d’un recensement exhaustif des besoins, d’une meilleure coordination des
acteurs et de l’intervention d’un contrôle interne.
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Rapport d’observations définitives
6
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
S O M M A I R E
1 -
PRÉSENTATION
........................................................................................................................
8
2 -
ANALYSE FINANCIÈRE
..........................................................................................................
8
La direction des affaires financières (DAF)
.............................................................................
9
2.1 -
Un autofinancement élevé qui diminue néanmoins entre 2009 et 2013
..................................
9
2.2 -
2.2.1 -
L’autofinancement
......................................................................................................
9
2.2.2 -
Des ratios d’épargne élevés qui se dégradent
...........................................................
11
2.2.3 -
L’évolution des recettes et des dépenses de fonctionnement
...................................
12
L’investissement et son financement : un taux de couverture élevé
......................................
15
2.3 -
2.3.1 -
Les dépenses d’investissement : la prépondérance des subventions versées
...........
15
2.3.2 -
Le financement de l’investissement
.........................................................................
17
La dette : Midi-Pyrénées, région la moins endettée de France
..............................................
19
2.4 -
2.4.1 -
Un faible niveau de dette
..........................................................................................
19
2.4.2 -
Une gestion active de la dette
...................................................................................
21
La perte des marges de manoeuvre fiscales
............................................................................
23
2.5 -
2.5.1 -
La fiscalité directe
....................................................................................................
24
2.5.2 -
Fiscalité indirecte
.....................................................................................................
26
2.5.3 -
La fiscalité reversée : le FNGIR
...............................................................................
28
3 -
LES ENGAGEMENTS FINANCIERS DE LA RÉGION
.....................................................
28
Les prises de participation
......................................................................................................
28
3.1 -
Les prêts et avances remboursables
.......................................................................................
29
3.2 -
La dette garantie
.....................................................................................................................
31
3.3 -
4 -
LA FIABILITÉ DES COMPTES
.............................................................................................
32
Les décisions budgétaires
.......................................................................................................
32
4.1 -
4.1.1 -
Les documents budgétaires
......................................................................................
32
4.1.2 -
Les débats d’orientations budgétaires
......................................................................
33
4.1.3 -
Les autorisations budgétaires
...................................................................................
33
Le budget annexe restauration
...............................................................................................
34
4.2 -
5 -
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.................................................................
37
L’organisation de la direction des ressources humaines (DRH) et le système d’information
5.1 -
des ressources humaines (SIRH)
........................................................................................................
37
5.1.1 -
La direction des ressources humaines
......................................................................
37
5.1.2 -
Le SIRH et la démarche métier
................................................................................
37
Le personnel
...........................................................................................................................
38
5.2 -
5.2.1 -
L’effectif par catégorie et statut
...............................................................................
38
5.2.2 -
L’évolution des emplois permanents
........................................................................
39
5.2.3 -
La gestion du personnel non titulaire
.......................................................................
40
5.2.4 -
L’évolution de la masse salariale
.............................................................................
41
La pratique de l’avancement de grade et d’échelon
...............................................................
42
5.3 -
5.3.1 -
L’avancement d’échelon
..........................................................................................
42
5.3.2 -
L’avancement de grade
............................................................................................
44
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
7
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
L’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI)
.....................................................
45
5.4 -
5.4.1 -
Evolution et répartition par service
..........................................................................
45
5.4.2 -
Le coût annuel
..........................................................................................................
46
5.4.3 -
Une pratique large du versement de la NBI
.............................................................
46
Le régime indemnitaire
..........................................................................................................
47
5.5 -
5.5.1 -
Fonctionnement général
...........................................................................................
47
5.5.2 -
Le régime indemnitaire des administrateurs et des ingénieurs
.................................
47
5.5.3 -
La prime informatique
..............................................................................................
48
5.5.4 -
L’octroi de véhicules de fonction
.............................................................................
48
L'absentéisme
.........................................................................................................................
48
5.6 -
5.6.1 -
Coût de l’absentéisme
..............................................................................................
48
5.6.2 -
La prime d’assiduité
.................................................................................................
49
Le temps de travail des agents de la Région
..........................................................................
50
5.7 -
5.7.1 -
Le temps de travail des agents régionaux des lycées
...............................................
50
5.7.2 -
Le temps de travail des agents des services généraux
..............................................
51
L’action sociale
......................................................................................................................
52
5.8 -
5.8.1 -
Rappel de la réglementation
.....................................................................................
52
5.8.2 -
La gestion de l’action sociale
...................................................................................
52
5.8.3 -
Les prêts accordés aux agents des services généraux
...............................................
54
5.8.4 -
Les tickets restaurant
................................................................................................
57
6 -
LA COMMANDE PUBLIQUE
................................................................................................
58
L’organisation des services
....................................................................................................
58
6.1 -
6.1.1 -
L’articulation entre le service des marchés et les « directions acheteuses »
............
58
6.1.2 -
Le guide interne des procédures
...............................................................................
59
6.1.3 -
Un système d’information incomplet sur les marchés passés
..................................
60
La définition des besoins : une phase essentielle de l’achat public
.......................................
61
6.2 -
6.2.1 -
La procédure de définition des besoins définie par le guide interne
........................
61
6.2.2 -
La mise en oeuvre des fiches de lancement
..............................................................
62
6.2.3 -
Des achats dispersés
.................................................................................................
64
6.2.4 -
L’inadaptation de certains contrats dans le domaine de la communication
.............
65
6.2.5 -
Le recours aux protocoles transactionnels
................................................................
75
Des modalités de passation des marchés publics formellement respectées
...........................
78
6.3 -
6.3.1 -
Les marchés passés sous procédure formalisée
........................................................
79
6.3.2 -
Les marchés passés sous procédure adaptée
............................................................
82
6.3.3 -
Conclusion générale sur l’achat public
....................................................................
84
7 -
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
84
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
8
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
1 -
PRÉSENTATION
La région Midi-Pyrénées s’étend sur un territoire de 45 382 km
2
qui couvre 8,3 % du
territoire
national
métropolitain
et
comporte
8
départements :
l’Ariège,
l’Aveyron,
la
Haute-Garonne, le Gers, le Lot, les Hautes-Pyrénées, le Tarn et le Tarn-et-Garonne.
Région de France la plus étendue, elle est également l’une des moins densément peuplée
avec
64 habitants au km
2
en moyenne
1
. Elle se distingue également par d’importants contrastes
démographiques entre départements : quatre départements comptent seulement un peu plus de
30 habitants au km
2
(l’Ariège, l’Aveyron, le Gers et le Lot) alors que la Haute-Garonne, siège de la
métropole régionale, atteint 200 habitants au km
2
.
La région Midi-Pyrénées totalisait 2 903 400 habitants au 1
er
janvier 2011, et sa population
« DGF » s’établit à 2 862 707 habitants en 2013
2
, soit 126 600 habitants de plus qu’en 2006. Son
dynamisme démographique est l’un des plus importants de France métropolitaine, après la Corse et
le Languedoc-Roussillon. La population de tous ses départements s’accroit, en particulier celle de la
Haute-Garonne, département métropolitain le plus dynamique avec une croissance annuelle
moyenne de 1,5 %. Enfin, avec 1,25 millions d'habitants, l'aire urbaine de Toulouse absorbe près
des deux tiers de cette croissance.
Midi-Pyrénées est la 8
ème
région française pour le niveau de son PIB, qui atteignait
80 milliards d’euros en 2012. L’économie régionale bénéficie de la présence de secteurs à haute
valeur ajoutée comme la construction aéronautique et spatiale (75 000 salariés y compris les
emplois induits) et les activités scientifiques et techniques (10 000 emplois dans l’électronique,
9 000 dans le secteur médical et chimique, 40 000 dans le secteur des technologies de l’information
et de la communication). Les industries agroalimentaires constituent également des employeurs
importants de la région (25 000 emplois directs). Outre les filières industrielles de l’aérospatiale et
de l’agroalimentaire prédominantes, la région se caractérise par un pôle agricole développé et le
poids important des PME dans le maillage économique.
2 -
ANALYSE FINANCIÈRE
Le budget de la Région Midi-Pyrénées est voté au niveau du chapitre, par fonction. Il fait
également l’objet d’une présentation croisée par nature. Il comprend un budget annexe (assujetti à
la TVA) relatif au restaurant administratif. Ce budget ayant un impact très limité sur le budget
principal, l’analyse financière ne le prend pas en compte. Il fait cependant l’objet d’une analyse
dans la partie consacrée à la fiabilité des comptes.
L’analyse financière a été réalisée pour partie avec l’outil « ANAFI », outil d’analyse
financière des juridictions financières qui utilise les flux financiers de la DGFIP
3
servant à la
réalisation des comptes de gestion. Cet outil a une approche financière et non budgétaire, en
procédant à des contractions des recettes et des dépenses. Cette méthode minore par conséquent le
total des ressources et des dépenses et ne reflète pas l’exécution budgétaire. L’analyse a donc été
complétée par une approche budgétaire pour faciliter la contradiction avec l’ordonnateur.
La région Midi-Pyrénées, de par sa taille, sera comparée aux régions de métropole hors
Ile-de-France et Corse dans la suite du rapport.
1
Densité France métropolitaine : 116.
2
La population DGF prise en compte se base sur la population INSEE établies par référence à l’année N-3.
3
Direction générale des finances publiques.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
9
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
La direction des affaires financières (DAF)
2.1 -
Les deux missions principales de la DAF portent sur la préparation et le suivi budgétaire.
La procédure de préparation du budget est distincte de la procédure de recensement des
besoins en matière de commande publique, centralisée à la direction des affaires juridiques (cf.
infra). La direction des affaires financières dispose toutefois d’une copie des informations afin d’en
vérifier la cohérence avec les données budgétaires.
La DAF assure le suivi d’une comptabilité d’engagement dans le cadre de l’exécution
budgétaire.
La direction est le premier destinataire des factures résultant de commandes des services de
la Région, des demandes de paiements des subventions, des aides individuelles et est ainsi
in fine
en mesure d’identifier d’éventuels dérapages relatifs aux prévisions budgétaires.
Les documents budgétaires et financiers fournis par la DAF se sont avérés être complets et
lisibles.
Un autofinancement élevé qui diminue néanmoins entre 2009 et 2013
2.2 -
Le budget de la Région Midi-Pyrénées dégage un niveau d’autofinancement élevé qui tend à
diminuer au cours de la période 2009 à 2013. Subissant un « effet ciseaux » défavorable pour la
section de fonctionnement, avec un rythme de progression de ses dépenses plus rapide que ses
recettes, la Région voit ainsi ses ratios d’épargne évoluer défavorablement.
2.2.1 -
L’autofinancement
Si les produits de gestion progressent de 2,8 % en valeur (euros courants) sur la période
2009 à 2013, en revanche ils subissent une baisse de 3,6 % en volume (euros constants). Les
charges de gestion quant à elles augmentent de presque 9 % en valeur mais restent limitées à 2 % en
volume. Cette tendance entraine une baisse de 9,6 % de l’excédent brut de fonctionnement (EBF)
soit 2,5 % par an. Toutefois, le niveau de l’EBF reste satisfaisant sur toute la période malgré une
diminution de 29,7 M€ depuis 2009.
L’excédent brut de fonctionnement (EBF)
tableau n° 1 :
En €
2009
2010
2011
2012
2013
variation
2013/2009
Variation
moyenne
annuelle
Produits de gestion en € courants (A)
944 272 015 956 360 992
946 965 573 969 367 585
970 903 546
2,8%
0,7%
Produits de gestion en € constants
944 272 015 942 227 579
914 059 434 917 093 268
909 937 719
-3,6%
-0,9%
Charges de gestion en € courants (B)
634 636 689 649 894 618
665 348 845 679 269 922
690 986 021
8,9%
2,1%
Charges de gestion en € constants
634 636 689 640 290 264
642 228 615 642 639 472
647 597 021
2,0%
0,5%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
309 635 326
306 466 375
281 616 729
290 097 663
279 917 525
-9,6%
-2,5%
Indice des prix
100,00
101,50
103,60
105,70
106,70
Source : CRC logiciel ANAFI des juridictions financières
La baisse de l’excédent brut de fonctionnement, conjuguée à celle du résultat financier
(- 2,1 M€ en 2009 et -11,5 M€ en 2013), entraine une diminution de la CAF brute de 14,6 %.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
10
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
L’épargne brute (ou CAF brute) de la Région est ainsi passée de 312,4 M€ en 2009 à
266,6 M€ en 2013, soit une baisse de 45,7 M€ en cinq ans (-14,6 %).
La formation de l’autofinancement
tableau n° 2 :
En €
2009
2010
2011
2012
2013
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
309 635 326
306 466 375
281 616 729
290 097 663
279 917 525
+/- Résultat financier (réel seulement)
SC76+SC796-SD66
-2 188 026
-5 750 955
-6 174 375
-4 078 833
-11 581 900
retraitement des indemnités financières des
remboursements anticipés d'emprunts
16 067
7 373 460
- Subventions exceptionnelles versées aux
services publics industriels et commerciaux
SD6743
0
0
0
0
0
+/- Autres produits et charges excep. réels
SC77-SC777-SC775-SC776-
SD67+SD675+SD676+SC797
+SD6743
4 938 184
3 497 360
3 273 701
8 688 820
-1 666 364
= CAF brute
312 385 483
304 212 779
278 716 054
294 707 650
266 669 260
= CAF brute retraité des remboursements
anticipés d’emprunts
312 385 483
304 212 779
278 716 054
294 723 717
274 042 720
- Dot. nettes aux amortissements
SD6811+SD6812+SD6861+S
D6862+SD6871-SC7811
102 162 329
129 924 794
149 808 949
161 961 276
181 593 772
- Dot. nettes aux provisions
SD6815+SD6816+SD6817+S
D6865+SD6866+SD6875+SD
6876-SC78+SC7811
-2 864 054
-398 524
1 527 243
10 684 890
6 770 310
+ Quote-part des subventions d'inv.
transférées
SC777
27 866 150
35 029 652
36 023 496
32 055 901
34 133 873
+ Neutralisation des amortissements
SC7768
0
0
0
0
0
= Résultat section de fonctionnement
240 953 359
209 716 161
163 403 358
154 117385
112 439 051
= Résultat section de fonctionnement retraité
des remboursements anticipés d’emprunts
240 953 359
209 716 161
163 403 358
154 133 452
119 812 511
= CAF brute
312 385 483
304 212 779
278 716 054
294 707 650
266 669260
= CAF brute retraité des remboursements
anticipés d’emprunts
312 385 483
304 212 779
278 716 054
294 723 717
274 042 720
- Annuité en capital de la dette
D163+D164-D1645-
D16449+D1671+D1672+D16
75+D1678+D1681+D1682
(Opérations budgétaires) -
C1632+D1632 (Opérations
non budgétaires)
7 354 615
11 949 764
11 177 267
42 256 790
64 383 737
- Annuité en capital de la dette retraitée des
remboursements anticipés d'emprunts
D163+D164-D1645-
D16449+D1671+D1672+D1
675+D1678+D1681+D1682
(Opérations budgétaires) -
C1632+D1632 (Opérations
non budgétaires)
7 354 615
11 949 764
11 177 267
13 125 915
12 894 662
= CAF nette ou disponible (C)
305 030 869
292 263 015
267 538 787
252 450 859
202 285 523
= CAF nette ou disponible (C) retraité des
remboursements anticipés d’emprunts
305 030 869
292 263 015
267 538 787
281 597 801
261 148 058
Source : CRC logiciel ANAFI des juridictions financières.
NB : Dans ANAFI, l’autofinancement brut (CAF brute) se calcule par la méthode additive, avant soustraction des dotations aux
amortissements, contrairement à l’analyse faite par la Région. Le tableau fait apparaître les soldes et non les mouvements
budgétaires de l’année.
Légende : SC : solde créditeur, SD : solde débiteur, D : débit, C : crédit.
La collectivité, profitant de son niveau d’épargne brute satisfaisant pour se désendetter, a
procédé à des remboursements anticipés d’emprunt de 29,6 M€ et 51,5 M€ respectivement en 2012
et 2013. Ils ont entrainé le paiement de 16 607 € d’indemnité en 2012 et de 7 373 460 € en 2013,
qui ont alourdi le poids des charges financières.
En neutralisant pour l’analyse ce versement exceptionnel correspondant à l’indemnité
financière de gestion de la dette au titre des remboursements anticipés d’emprunts, la CAF brute se
serait établie à 274,0 M€ soit une baisse ramenée à 12,3 %.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
11
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Le résultat de fonctionnement suit la même tendance enregistrant une baisse de plus de
17 % chaque année (ramenée à 16 % par an si l’on neutralise les charges financières exceptionnelles
liées au remboursement anticipé d’emprunt), passant de 240,9 M€ en 2009 à 112,4 M€ en 2013.
La baisse plus importante du résultat de fonctionnement que celle de la CAF brute a pour
origine principale le choix de la Région ne pas neutraliser budgétairement la charge
d’amortissement des bâtiments publics relevant de son patrimoine et des subventions
d’investissement versées.
S’y ajoutent des dotations aux provisions de 12 M€ et 5 M€, constituées en 2012 et 2013,
en raison d’un contentieux avec la SNCF, qui ont également contribué à la baisse des résultats.
La
société de transport a en effet demandé le réexamen des conditions financières du compte TER pour
intégrer le surcoût financier généré par la réforme des retraites de ses agents. Elle a sollicité du
tribunal administratif de Toulouse l’annulation des délibérations et titres de recettes émis par la
Région respectivement pour les années 2008, 2009 et 2010.
Après remboursement de la dette en capital, l’épargne nette (CAF nette) connait une baisse
de plus du tiers (-33,7 %) entre 2009 et 2013, passant de 305 M€ à 202,2 M€. L’épargne de la
collectivité a diminué de 102,7 M€ sur les cinq dernières années. En isolant les deux
remboursements anticipés d’emprunts de 2012 et 2013, la CAF nette se situerait respectivement à
281,5 M€ et 261,1 M€, toujours en baisse cependant par rapport à 2009.
2.2.2 -
Des ratios d’épargne élevés qui se dégradent
L’épargne brute (CAF brute), qui subit une érosion depuis cinq ans, reste toutefois
supérieure à la moyenne de la strate grâce à son niveau très élevé constaté en 2009.
L’épargne brute en € par habitant
tableau n° 3 :
En €
2009
2010
2011
2012
2013
CAF brute en €
312 385 483
304 212 779
278 716 054
294 707 650
266 669 260
Population DGF
2 776 822
2 810 559
2 838 228
2 862 707
2 881 756
CAF brute par habitant
112
108
98
103
93
Moyenne de la strate
51
60
75
84
80
Source : CRC logiciel ANAFI des juridictions financières et fiches AEFF DRFIP
Cependant, le taux d’épargne de gestion se détériore entre 2009 et 2013 passant de 32,5 % à
28,6 %. Le taux d’épargne brut suit la même tendance en perdant 5 points et demi, passant de
32,8 % à 27,3 %. La Région dégage en conséquence moins de marge financière pour investir.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
12
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Evolution de l’épargne du budget principal
tableau n° 4 :
En €
2009
2010
2011
2012
2013
Epargne de gestion ou EBF (1)
309 635 326
306 466 375
281 616 729
290 097 663
279 917 525
Epargne brute ou CAF brute (2)
312 385 483
304 212 779
278 716 054
294 707 650
266 669 260
Epargne nette ou CAF nette (3)
305 030 869
292 263 015
267 538 787
252 450 859
202 285 523
Recettes réelles de fonctionnement
(4)
953 519 104
962 138 460
952 768 229
980 240 417
977 024 575
Taux d'épargne de gestion (1)/(4)
32,5%
31,9%
29,6%
29,6%
28,6%
Taux d'épargne brute (2)/(4)
32,8%
31,6%
29,3%
30,1%
27,3%
Taux d'épargne nette (3)/(4)
32,0%
30,4%
28,1%
25,8%
20,7%
Source : CRC d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion
Cependant, avec un taux d’épargne brute de 27,3 % en 2013, la région Midi-Pyrénées se
situe à un niveau supérieur à celui de la moyenne des régions dont le taux ressort à 22,96 %
(
source : fiche AEFF 2013 de la DRFIP).
2.2.3 -
L’évolution des recettes et des dépenses de fonctionnement
L’accroissement des recettes de fonctionnement a connu une décélération entre 2009 et
2013. Celles-ci ont progressé moins vite que les dépenses de fonctionnement.
Les recettes réelles de fonctionnement
2.2.3.1 -
Elles sont majoritairement constituées des recettes fiscales et des dotations et participations
reçues. Elles sont passées de 953,5 M€ en 2009 à 977 M€ en 2013, soit une progression de 2,5 %.
Avant la réforme de 2009, les ressources fiscales constituaient 58,5 % des recettes alors qu’en 2013
elles n’en représentent plus que 52,7 %. Les dotations ont ainsi vu leur part augmenter, passant de
40,3 % en 2009 à 46,4 % en 2013.
Évolution 2009-2013 des recettes réelles de fonctionnement
tableau n° 5 :
En €
2009
2013
Variation
2013/2009
Ressources fiscales propres
557 449 807
515 087 689
-7,6%
Ressources institutionnelles (dotations et participations)
384 258 918
453 251 983
18,0%
Ressources d'exploitation
2 563 289
2 563 874
0,0%
Total produits de gestion
944 272 015
970 903 546
2,8 %
Produits financiers
3 587 809
1 622 527
-54,8%
Produits exceptionnels
5 659 280
4 498 502
-20,5%
Total
953 519 104
977 024 575
2,5%
Source : CRC d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion
Les recettes fiscales ont connu une baisse de 7,6 % entre 2009 et 2013 alors que les
ressources institutionnelles (dotations et participations) reçues ont augmenté de 18 %. Initié en 2000
avec la suppression de la part régionale de la taxe d’habitation, le mouvement de substitution de la
fiscalité régionale par des dotations s’est amplifié à partir de 2010, avec l’intégration de la DCRTP
(dotation de compensation relais de la taxe professionnelle). En conséquence, la part relative aux
dotations d’Etat dans les ressources régionales n’a cessé de croître. Toutefois, si l’on neutralise la
dotation de compensation relais de la taxe professionnelle, on note une stagnation des ressources
institutionnelles sur la période.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
13
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Depuis 2010, la dotation globale de fonctionnement (DGF) et la dotation globale de
décentralisation (DGD) sont restées stables. C’est aussi le cas de la DCRTP dont la vocation a été
de garantir la neutralité de la réforme de la taxe professionnelle intervenue en 2010.
Les dotations et participations
tableau n° 6 :
en €
2009
2010
2011
2012
2013
Variation
Dotation Globale de Fonctionnement
250 770 363
254 400 699
258 117 562
258 117 562
255 096 245
1,7%
Dont dotation forfaitaire
227 033 951
228 178 202
227 904 388
227 904 388
227 904 388
0,4%
Dont dotation de péréquation verticale
23 736 412
26 222 497
30 213 174
30 213 174
27 191 857
14,6%
+ Autres dotations
95 453 675
99 418 627
93 303 939
111 227 858
102 656 350
7,5%
Dont dotation d'apprentissage et de formation
professionnelle
82 786 244
84 943 726
78 829 038
97 877 966
88 556 452
7,0%
Dont dotation générale de décentralisation
12 667 431
14 474 901
14 474 901
13 349 892
14 099 898
11,3%
+ Participations
17 060 172
11 706 100
7 583 763
14 048 227
10 885 950
-36,2%
Dont Etat
875 150
505 099
1 053 974
653 460
885 894
1,2%
Dont départements
0
148 415
247 910
250 482
365 577
Dont fonds européens
15 844 809
9 966 138
4 958 879
11 630 953
8 642 829
-45,5%
Dont autres
340 213
1 086 447
1 322 999
1 513 333
991 651
+ Autres attributions, participations et compensations
20 974 709
20 548 958
86 156 259
87 317 016
84 613 439
303,4%
Dont compensations
8 734 461
8 490 761
10 896 263
10 477 947
9 435 323
8,0%
Dont dotation de compensation relais de la taxe
professionnelle (DCRTP)
0
0
65 882 242
67 344 695
65 580 852
-0,5%
Dont autres
9 183 166
9 203 498
9 377 754
9 494 374
9 597 264
4,5%
= Ressources institutionnelles (dotations et participations)
hors DCRTP
384 258 918
386 074 384
379 279 280
403 365 969
387 671 131
0,88%
= Ressources institutionnelles (dotations et participations)
384 258 918
386 074 384
445 161 522
470 710 664
453 251 983
18,0%
Source : CRC
et logiciel ANAFI des juridictions financières
Les recettes de la Région Midi-Pyrénées sont relativement rigides. Elles reposent en grande
partie sur des dotations et des recettes fiscales offrant peu de pouvoir d’action sur les taux à la
Région (cf. infra). Bien que les transferts de l’Etat soient prévisibles, ils n’offrent pas de flexibilité
et leur évolution est limitée. Par ailleurs, dans le cadre de la participation des collectivités locales à
la réduction du déficit national, les dotations diminuent à partir de 2014.
Les dépenses réelles de fonctionnement
2.2.3.2 -
Elles sont passées de 640,6 M€ en 2009 à 704,8 M€ en 2013, soit une croissance de 10 %
sur la période et de 2,5 % en moyenne annuelle.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
14
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Les dépenses réelles de fonctionnement
tableau n° 7 :
En €
2009
2010
2011
2012
2013
Charges à caractère général
62 691 099
73 936 711
80 418 391
84 099 768
83 397 047
Charges de personnel (retraité des atténuations de charges de
personnel)
123 134 385
125 503 851
127 810 045
127 756 755
131 148 483
Aides à la personne
41 924 004
44 132 459
43 811 150
44 569 384
50 249 288
Subventions de fonctionnement
197 756 552
194 403 776
190 227 638
186 802 107
196 900 182
Autres charges de gestion
209 130 649
211 917 821
223 081 621
236 041 908
229 291 022
Charges financières
5 778 835
6 062 439
6 922 016
6 055 848
13 204 428
Charges exceptionnelles
187 810
1 668 611
482 927
132 801
683 674
Total
640 603 334
657 625 668
672 753 788
685 458 571
704 874 123
Source : CRC d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion
Les charges à caractère général ont progressé de 33 % depuis 2009. Cette évolution est
principalement due aux contrats de prestations de services passés avec des entreprises (+55,6 %) qui
représentent presque 82 % des charges à caractère général. Ces contrats concernent principalement
la mise en oeuvre de la politique de formation professionnelle, l’apprentissage et l’enseignement.
Les dépenses de personnel, retraitées des atténuations de charges, ont connu une
augmentation de 6,5 % entre 2009 et 2013 soit une progression de 1,6 % par an. Elles représentent
19,2 % des dépenses réelles de fonctionnement en 2009 et 18,6 % en 2013. En euros par habitant, la
Région se situe légèrement en dessous de la moyenne de la strate, avec 46 € par habitant contre
47 € par habitant pour la moyenne en 2013 (données Bercy Colloc).
Les subventions et participations (compte 65) ont connu une augmentation de 6,2 % sur la
période. Elles enregistrent notamment le versement des subventions de fonctionnement ainsi que les
participations versées à la SNCF en vue d’équilibrer le déficit des TER. Ces versements
représentent plus du tiers des subventions et contingents et ont augmenté de plus de 21 % en cinq
ans.
Les versements au fonctionnement du transport ferroviaire régional
tableau n° 8 :
SNCF –RFF (réseau
ferré de France), en €
2009
2010
2011
2012
2013
2013/2009
Participation à l'équilibre du déficit des TER
116 546 244
120 657 702
133 215 345
142 746 658
137 739 793
18,2%
Subvention de fonctionnement SNCF
6 109 050
6 668 588
5 308 492
10 900 005
10 938 144
79,0%
Total SNCF en euros courant(1)
122 655 294
127 326 291
138 523 837
153 646 663
148 677 937
21,2%
Total SNCF en euros constant
122 655 294
125 444 621
133 710 268
145 361 081
139 342 021
13,6%
Total des subventions et participation du compte 65 (2)
448 811 205
450 454 056
457 120 409
467 413 399
476 440 492
6,2%
Total des subventions et participation du compte 65 en
euros constant
448 811 205
443 797 100
441 235 916
442 207 568
446 523 423
-0,5%
Poids des versements transport ferroviaire dans les
subventions attribués par la Région(1)/(2)
27,3%
28,3%
30,3%
32,9%
31,2%
Indice des prix
100,00
101,50
103,60
105,70
106,7
Source : CRC d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion
Les charges financières ont quant à elles augmenté de 128,6 % entre 2009 et 2013 mais
seulement de 4,8 % entre 2009 et 2012. L’année 2013 a enregistré 7,3 M€ de charges concernant le
versement d’indemnités financières liées aux remboursements anticipés d’emprunts comme indiqué
précédemment. La charge des intérêts de la dette n’a quant a elle varié que de 1 % entre 2009 et
2013. Le montant par habitant des charges financières du budget de la Région se situe sensiblement
en dessous de la moyenne de la strate.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
15
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Les charges financières
tableau n° 9 :
En €
2009
2010
2011
2012
2013
2013/2009
Charges financières
5 775 835
6 062 439
6 922 016
6 055 848
13 203 496
128,6%
dont intérêts de la dette
5 773 103
6 061 254
6 921 233
6 039 781
5 830 036
1,0%
dont cpte 668 autres charges financières
(remboursements anticipés)
2 733
1 185
784
16 067
7 373 460
En € par habitant
2
2
2
2
5
Moyenne de la strate
7
7
8
8
9
Source : CRC d’après les comptes administratifs, les comptes de gestion et données Bercy Colloc
Les services de la Région ont mis en place des procédures de suivi budgétaire et comptable
qui leur permettent d’exercer un contrôle étroit sur la prévision et l’exécution des dépenses et ainsi
d’en limiter la progression à 2 % par an.
L’investissement et son financement : un taux de couverture élevé
2.3 -
Grâce à un niveau d’épargne satisfaisant, la Région peut financer ses équipements en
recourant de manière mesurée à l’emprunt.
2.3.1 -
Les dépenses d’investissement : la prépondérance des subventions versées
Les dépenses d’investissement, hors remboursement de la dette, sont passées de 492,8 M€
en 2009 à 422,1 M€ en 2013. Elles ont connu une baisse de plus de 14 % en cinq ans soit 2,2 % en
moyenne par an, avec un infléchissement toutefois en 2013. Tous les postes, y compris les lycées et
les transports, ont connu une baisse (cf. tableau n° 10).
Les dépenses d’équipement ont quant à elles diminué de 30 % en cinq ans, le niveau le plus
faible étant atteint en 2011 (diminution de près de la moitié - cf. tableau n° 13).
Les dépenses réelles d’investissement
tableau n° 10 :
En €
2009
2010
2011
2012
2013
Dépenses d'équipement
156 094 956
153 957 404
83 903 317
88 954 495
108 888 419
Opérations pour compte de tiers
4
22 093
230 582
246 592
103 101
98 770
Subventions et participations versées
336 776 138
286 452 513
253 554 107
262 381 617
313 181 163
Dépenses d'investissement hors dette
492 893 187
440 640 499
337 704 016
351 439 213
422 168 352
Remboursement exceptionnel d'emprunt
29 130 875
51 500 000
Remboursement du capital de la dette
7 354 615
11 949 764
11 177 267
13 125 915
12 883 737
Total
500 247 801
452 590 264
348 881 283
393 696 003
486 552 089
Source : CRC d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion
La Région a versé en 2013 à la SNCF, dans le cadre de l’acquisition de matériel roulant et à
réseau ferré de France (RFF) pour la mise en oeuvre du plan rail, 126,15 M€ de subventions
d’équipement sur les 313,27 M€ soit plus de 40 % des subventions.
4
Les opérations pour compte de tiers concernent deux secteurs : les cités scolaires et l’enseignement supérieur.
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Rapport d’observations définitives
16
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Le graphique qui suit montre l’évolution de la structure des dépenses d’investissement entre
2009 et 2013, la part prépondérante des dépenses d’investissement de la Région étant constituée des
subventions versées à des tiers.
Structure des dépenses d'investissement en M€
tableau n° 11 :
Source : CRC comptes administratifs et grands livres
L’effort d’investissement par habitant a sensiblement diminué depuis 2011, pour représenter
37,82 €/hab en 2013 contre 40 €/hab pour la moyenne de la strate (données fiche DGRFIP 2013).
L’effort d’investissement
tableau n° 12 :
Effort d'investissement
2009
2010
2011
2012
2013
Population Bercy colloc
2 776 822
2 810 559
2 838 228
2 862 707
2 881 756
c/20 Immobilisations incorporelles
2 946 930
3 923 997
2 806 733
3 976 679
3 448 145
c/21 Immobilisations corporelles
8 812 628
10 241 048
7 261 605
7 357 298
11 016 855
c/23 Immobilisations en cours
144 335 399
139 792 359
73 834 979
77 620 518
94 423 418
c/45 Opérations pour compte de tiers
22 093
230 582
246 592
103 101
98 770
Total dépenses d’équipement et opérations pour compte de tiers
156 117 049
154 187 986
84 149 909
89 057 596
108 987 189
Ratio Dépenses/population
56,22
54,86
29,65
31,11
37,82
Source : CRC d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion
Le taux d’équipement connait également une baisse sur la période, passant de 16,4 % en
2009 à 11,2 % en 2013 soit cinq points de moins.
Le taux d’équipement
tableau n° 13 :
2009
2010
2011
2012
2013
Recettes réelles de fonctionnement (1)
953 519 104
962 138 460
952 768 229
980 240 417
977 024 575
Total dépenses d'équipement et opérations pour compte de tiers (2)
156 117 049
154 187 986
84 149 909
89 057 596
108 987 189
Taux d'équipement (2)/(1)
16,4%
16,0%
8,8%
9,1%
11,2%
Source : CRC d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2009
2010
2011
2012
2013
156,09
153,95
83,90
88,95
108,88
336,79
286,68
253,80
262,48
313,27
29,13
51,50
7,35
11,94
11,17
13,12
12,88
Remboursement du capital de
la dette
Remboursement exceptionnel
Subventions et participations
versées
Dépenses d'équipement
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Rapport d’observations définitives
17
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Les dépenses d’investissement de la Région sont principalement destinées au transport et
portent notamment sur le « plan rail », soit 165,7 M€ en 2013, premier poste de dépenses. Celui-ci a
pour objectif de rénover et de développer l’infrastructure ferroviaire régionale. Le domaine de
l’enseignement, en particulier la construction et la rénovation du parc immobilier des lycées,
représente le second poste de dépenses d’investissement et s’établit à 110,4 M€ en 2013. Dans une
moindre mesure, les dépenses d’investissement sont destinées à l’action économique par la
mobilisation, en particulier, d’outils financiers : capitalisation, conseil des entreprises et filières de
production de la Région (54,2 M€ en 2013).
Les dépenses d’investissement par fonction
tableau n° 14 :
en M€
2009
2010
2011
2012
2013
Services généraux
14,0
31,3
5,2
6,4
4,7
FEDER
19,5
21,4
16,2
22,5
23,1
Formation professionnelle et apprentissage
6,1
13,4
7,1
7,5
20,3
Enseignement
169,7
157,7
114,3
106,0
110,4
dont lycées
156,2
146,3
93,5
89,5
103,6
dont enseignement supérieur
13,5
11,4
20,7
16,5
6,8
Culture, sports et loisirs
8,6
14,6
16,2
14,6
16,6
Santé et action sociale
0,7
1,6
2,3
1,4
0,8
Aménagement des territoires
19,0
17,5
21,6
19,1
14,0
Environnement
9,1
7,9
10,4
9,2
12,3
Transports
192,9
126,8
92,1
115,4
165,7
dont matériel roulant
43,6
34,3
25,6
30,1
64,3
dont infrastructures ferroviaires
103,6
60,1
55,9
53,0
70,0
dont infrastructures routières
45,6
31,3
9,2
32,0
30,9
Autres
0,1
1,0
1,4
0,2
0,4
Action économique
53,4
48,4
52,4
49,4
54,2
Total
493,0
440,6
337,8
351,5
422,1
Source : comptes administratifs et DAF Région Midi-Pyrénées
2.3.2 -
Le financement de l’investissement
Les recettes d’investissement sont passées de 125 M€ en 2009 à 117 M€ en 2013. Elles sont
constituées principalement du FCTVA et des subventions reçues jusqu’en 2010. A partir de 2011, la
Région bénéficie d’une nouvelle recette instituée par la loi de finances 2010 en application du
« Grenelle de l’environnement » : la part de la TIPP devenue TICPE en 2013 (taxe intérieur sur la
consommation de produits énergétiques). Mise en oeuvre en 2011, son produit est affecté au
financement des infrastructures de transport durable, ferroviaire ou fluviale. Cette nouvelle recette
représente un tiers des recettes d’investissement.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
18
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Structure des recettes d'investissement
tableau n° 15 :
Source : CRC Midi-Pyrénées d’après les comptes administratifs et comptes de gestion
Conce
rnant le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), la forte diminution des
investissements éligibles réalisés en 2011 se traduit mécaniquement par une diminution des
montants perçus au titre du FCTVA 2012 et 2013. Le montant élevé enregistré en 2009 résultait
d’une mesure à caractère exceptionnel prise au niveau national dans le cadre du plan de relance de
l’économie et visait à réduire à une année le décalage du reversement du FCTVA (loi de finances
rectificative n° 2009-122 du 4 février 2009).
Sur la période 2009–2013, le financement des dépenses d’investissement hors dette a été
principalement assuré par des ressources propres : l’épargne nette, les recettes propres
d’investissement et une diminution du fonds de roulement (en 2012 et 2013) constitué en 2011. Le
recours à l’emprunt demeure limité et sa part est constamment inférieure à 10 % du financement.
Lors des exercices 2012 et 2013, la Région a procédé à un désendettement comme analysé infra.
Le financement des investissements en M€
Source CRC : CRC Midi-Pyrénées d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion
*
Neutralisation des remboursements anticipés d’emprunts pour 2012 et 2013
Le taux de couverture de l’investissement hors dette par l’épargne nette évolue entre 60 % et
26,8%
35,4%
31,2%
57,6%
38,1%
26,8%
23,0%
17,1%
42,3%
61,7%
45,8%
40,8%
51,2%
0,1%
0,1%
0,6%
0,5%
0,8%
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
2009
2010
2011
2012
2013
Produits de cession
Subventions d'investissement
reçues
Fonds de compensation de la
TVA (FCTVA)
305,00
292,30
267,50
281,50
253,70
125,00
93,60
122,50 95,70
117,00
52,65
36,06
28,83
-42,25
-24,88
-0,60
6,10
-92,10
13,90
64,70
-200
-100
0
100
200
300
400
500
600
2009
2010
2011
2012
2013
variation du fonds de
roulement :
en -
reconstitution du fonds de
roulement
en +
diminution du fonds de
roulement
Variation de la dette
emprunts nouveaux-
remboursement
Recettes d'investissement
hors emprunt
Autofinancement net *
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
19
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
80 % sur la période étudiée (hors remboursements exceptionnels de 2012 et 2013). C’est un niveau
particulièrement élevé, consolidé par les recettes propres d’investissement, qui permet un recours très
limité à l’emprunt en 2012 et 2013.
Le taux de couverture des dépenses d’investissement
En €
2009
2010
2011
2012
2013
CAF brute (1)
312 385 483
304 212 779
278 716 054
294 707 650
266 669 260
CAF nette hors remboursements exceptionnels (2)
305 030 869
292 263 015
267 538 787
281 581 734
253 785 523
Dépenses d'investissement hors dette (3)
492 893 187
440 871 081
337 950 608
351 542 314
422 168 352
Taux d'autofinancement brute (1)/(3)
63,4%
69,0%
82,5%
83,8%
63,2%
Taux d'autofinancement nette (2)/(3)
61,9%
66,3%
79,2%
80,1%
60,1%
Source : CRC d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion
Ce bon niveau de couverture des dépenses d’investissement par les ressources propres assure à la
Région son indépendance financière à l’égard des partenaires financiers et préserve ses capacités
d’action à moyen et long terme.
La dette : Midi-Pyrénées, région la moins endettée de France
2.4 -
2.4.1 -
Un faible niveau de dette
Un encours sans risque qui diminue depuis 2012
2.4.1.1 -
L’encours de la dette à la charge du budget principal de la Région Midi-Pyrénées a connu
une progression de 23,5 % entre 2009 et 2011, passant de 269,7 M€ à 333,1 M€. Il a ensuite
diminué de 20,8 % entre 2011 et 2013, passant de 333,1 M€ à 263,9 M€ grâce notamment aux
remboursements anticipés d’emprunts pour un total de 81,1 M€. Le niveau d’endettement par
habitant de la région Midi-Pyrénées s’avère nettement inférieur à l’endettement national moyen. La
région Midi-Pyrénées demeure, au 31 décembre 2013, la Région la moins endettée de France.
Encours de la dette
tableau n° 18 :
En €
2009
2010
2011
2012
2013
Encours de la dette en €
269 715 249
303 510 295
333 131 977
288 889 706
263 131 325
dont dette avances Cogemip
3 720474
2 082 520
2 881 469
895 989
62 923
Encours de dette par habitant
97
108
117
101
91
Moyenne de la strate
232
247
260
273
296
Source : Bercy colloc et comptes de gestion et comptes administratifs
L’encours total de la dette intègre une dette à court terme constatée auprès de la
SEM Cogemip pour financer les opérations sous mandats des années antérieures. Cette dette se
constitue quand les dépenses justifiées par la SEM Cogemip dans le cadre des opérations de mandat
sont supérieures aux avances versées par la Région. Dans cette situation, la Région a une dette
envers la Cogemip. Ces avances sont prises en compte pour le calcul des ratios sur l’encours de la
dette par habitant et la capacité de désendettement. Elles ont une incidence limitée en raison de leur
faible montant et sont vouées à extinction. La recette est enregistrée en opération d’ordre budgétaire
au compte 1678. Les remboursements sont comptabilisés en opération d’ordre non budgétaire au
compte 1678 comme le montre le tableau qui suit :
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
20
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Avances Cogemip
tableau n° 19 :
Exercice
Opération non budgétaire Débit c/1678
Opération d'ordre budgétaire Crédit c/1678
2009
10 904 952,11
3 720 474,48
2010
3 487 916,72
1 232 727,67
2011
1 951 643,82
2 750 593,01
2012
2 881 468,84
895 988,57
2013
893 250,72
63 923,09
Source : comptes de gestion
L’encours de la dette n’est constitué d’aucun produit structuré dit « toxique ». Il est
intégralement classé en catégorie 1-A de la nomenclature de la charte GISSLER. En 2013, cet
encours est réparti entre cinq établissements bancaires pour respectivement 107,5 M€ soit 40,9 %,
73,1 M€ soit 27,8 %, 42,4 M€ soit 16,1 %, 22 M€ soit 8,4 % et 18,1 M€ soit 6,9 %. Aucun
établissement ne détient donc plus de 80 % du montant de la dette.
En 2009 la dette à taux fixe représentait 44,08 % de l’encours, et 61 % si l’on additionne les
emprunts adossés à l’index livret A. En 2013, elle en représente 41,03 % pour les seuls taux fixes et
55,29 % en intégrant la dette indexée sur le livret A.
La collectivité a maintenu depuis 2009 l’équilibre de l’encours entre index fixes et variables.
Ainsi, sur la période, plus de la moitié de l’encours de la dette reste à taux fixe ou à taux livret A, ce
qui permet à la collectivité de ne pas exposer plus de la moitié de son encours aux fluctuations des
marchés financiers tout en bénéficiant de conditions attractives, pour l’autre moitié de l’encours à
index variables, grâce à sa bonne situation financière.
Evolution de la structure de l'encours de dette
tableau n° 20 :
Source CRC : CRC Midi-Pyrénées d’après les comptes administratifs
0%
20%
40%
60%
80%
100%
20092010
201120122013
44,08%
46,56%
40,46%
53,92%
51,60%
17,06%
14,37%
12,54%
13,72%
14,30%
38,86%
39,09%
47,01%
32,37%
34,10%
Evolution de la structure de l'encours de
dette
Taux variable simple
livret A
Taux fixe
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
21
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
L’encours de la dette de la Région s’est réduit en fin de période, la collectivité préservant un
haut niveau d’autofinancement et limitant ses dépenses d’équipement depuis 2011. Le recours au
fonds de roulement a permis un léger désendettement en 2012 et 2013.
Cette évolution se traduit par une capacité de désendettement performante. Avec un niveau
stable s’établissant à une année, la Région Midi-Pyrénées présente une solvabilité très satisfaisante
comparativement à la moyenne des Régions. La collectivité serait théoriquement en mesure de
rembourser la totalité de sa dette en y consacrant la globalité de son épargne brute, en seulement un
exercice, quand la moyenne des régions se situe à un niveau supérieur de presque quatre années en
2013.
La capacité de désendettement
tableau n° 21 :
Source CRC : CRC Midi-Pyrénées d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion
Le taux moyen de la dette.
2.4.1.2 -
La collectivité a bénéficié d’un taux moyen de la dette relativement faible qui se situe autour
de 2,1 % sur toute la période.
Taux moyen de la dette
tableau n° 22 :
En €
2009
2010
2011
2012
2013
CRD*hors Cogémip (1)
265 377 539
301 427 775
330 250 508
287 993 718
263 068 402
intérêts des emprunts (2)
5 773 103
6 061 254
6 921 233
6 039 781
5 830 036
Taux moyen de la dette (2/1)
2,18%
2,01%
2,10%
2,10%
2,21%
Source : comptes de gestion et comptes administratifs. CRD* : Capital restant dû
2.4.2 -
Une gestion active de la dette
De 2009 à 2011, aucune opération de réaménagement de dette ou de remboursement
anticipé n’a été effectuée. Les négociations ont principalement porté sur des arbitrages de taux liés
et la cristallisation d’index variables vers des taux fixes prévus dans les contrats.
A compter de 2012, des remboursements anticipés de capital emprunté ont été réalisés.
0
50
100
150
200
250
300
350
2009
2010
2011
2012
2013
269,7
303,5
333,1
288,8
263,1
0,9
1,0
1,2
1,0
1,0
Encours de la dette (M€)
Capacité de désendettement (années)
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
22
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Une opération sur un contrat révolving, conclu en 2006, d’un montant de 30 M€ pour une
durée de 35 ans a été opérée. L’établissement préteur a fait valoir, au mois de juillet 2012, la clause
de révocation prévue au paragraphe 5.2 « révocation du droit à tirage » du contrat. La révocation
s’est appliquée sur la partie de l’encours qui avait été remboursée par la Région en application de
l’option révolving :
« l’engagement du prêteur à verser les montants égaux à la différence entre le
plafond de tirages et l’encours total est révocable sans condition par le prêteur à tout moment et
sans préavis. A compter de la notification par le prêteur de la mise en oeuvre de cette clause, les
tirages en cours, à cette date, sont maintenus. Ils ne peuvent plus donner lieu à arbitrage et tout
remboursement ultérieur ne reconstitue pas le droit à tirage ».
La collectivité a décidé de ne pas consolider l’emprunt. La conséquence en a été pour la
Région la privation de l’intégralité du droit de retirage de ce capital. Cette opération a été assimilée
à un remboursement exceptionnel imposé par l’établissement financier pour un montant de
29 130 875 €.
En 2013, la Région a procédé à des remboursements anticipés qui ont porté sur des emprunts
réalisés en 2006, 2007 et 2008, ces prêts étant positionnés sur des taux fixes plus élevés que ceux du
marché cette année-là. Ces remboursements ont été réalisés sans refinancement, la collectivité
disposant d’un fonds de roulement excédentaire sur lequel elle a puisé (92 M€ au 1
er
janvier 2013).
La chambre a examiné si les remboursements anticipés ont été favorables à la région Midi-
Pyrénées. Les trois remboursements ont été comparés aux versements qu’aurait réalisés la
collectivité si les contrats avaient été menés à leur terme suivants deux hypothèses d’inflation de
1 % ou 2 % par an. Les montants en intérêts et capital ont été recalculés à partir de la base
contractuelle corrigée de l’inflation. Ainsi, dans l’hypothèse d’une inflation de 1 % par an la
collectivité est gagnante pour tous les contrats remboursés. Dans l’hypothèse d’une inflation à 2 %
par an, la collectivité est perdante d’1 M€ (3
ème
contrat ci-dessous).
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
23
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Les remboursements anticipés 2013
tableau n° 23 :
Contrat n°106/2006112CA Remboursement
anticipé réalisé
Contrat n°106/2006112CA si mené à terme -
hypothèse 2 % d'inflation par an sur la durée
initiale prévue
Contrat n°106/2006112CA si mené à terme -
hypothèse 1 % d'inflation par an
Indemnité de RA
2 184 465,92
Intérêts versés
8 077 920,46
Intérêts versés
8 777 547,88
CRD
17 204 568,21
Capital versé
13 220 390,43
Capital versé
15 039 944,81
Total
19 389 034,13
Total
21 298 310,89
Total
23 817 492,69
Contrat n°107/2006112CA Remboursement
anticipé
Contrat n°107/2006112CA si mené à terme -
hypothèse 2 % d'inflation par an sur la durée
initiale prévue
Contrat n°107/2006112CA si mené à terme -
hypothèse 1 % d'inflation par an
Indemnité de RA
2 107 316,94
Intérêts versés
8 356 645,94
Intérêts versés
9 109 584,00
CRD
17 617 839,73
Capital versé
13 386 626,60
Capital versé
15 311 615,93
Total
19 725 156,67
Total
21 743 272,53
Total
24 421 199,93
Contrat n°508/16580
Remboursement
anticipé
Contrat n°508/16580 si mené à terme -
hypothèse 2 % d'inflation par an sur la
durée initiale prévue
Contrat n°508/16580 si mené à terme -
hypothèse 1 % d'inflation par an
Indemnité de RA
2 895 000,00
Intérêts versés
5 401 938,49
Intérêts versés
5 839 748,76
CRD
16 668 881,50
Capital versé
13 125 925,03
Capital versé
14 745 139,92
Total
19 563 881,50
Total
18 527 863,52
Total
20 584 888,68
Source : CRC Midi-Pyrénées d’après l’état de la dette et les grands livres 2013. RA : remboursement anticipé
CRD : capital restant dû.
Par ailleurs, la Région s’est engagée dans une démarche de notation par l’agence Fitch
Ratings. Elle a obtenu au mois de janvier 2014 la note AA+ en raison de son profil
socio-économique
solide
et
de
ses
bonnes
performances
budgétaires
lui
assurant
un
autofinancement élevé des investissements et des ratios de couverture de la dette confortable. Cette
notation a permis à la collectivité d’emprunter sur les marchés financiers à des conditions très
favorables, ce qui constitue un bon moyen pour accroître ses marges de manoeuvre financières en
limitant le coût du recours à l’emprunt.
La perte des marges de manoeuvre fiscales
2.5 -
La Région Midi-Pyrénées dispose d’une flexibilité fiscale limitée, ses recettes étant
désormais assises sur un panier non modifiable.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
24
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Les recettes fiscales
tableau n° 24 :
Recettes fiscales en M€
2009
2010
2011
2012
2013
Taxe professionnelle (en 2010 compensation relais de la TP)
156,1
160,9
-
-
-
Taxes foncières (parts régionales du foncier bâti et non bâti)
126,8
136,6
-
-
-
Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE)
-
-
134,9
137,5
153,0
Péréquation CVAE
-
-
-
-
2,7
Imposition Forfaitaire sur les Entreprises de Réseaux (IFER Télécom et
Ferroviaire)
-
-
27,3
27,6
28,0
Régularisations de recettes fiscales antérieures (rôles supplémentaires)
4,5
0,5
4,4
1,0
1,1
TICPE (Loi de Finances et Modulable)
159,3
159,5
157,5
156,1
156,9
Cartes grises
83,2
83,4
82,9
80,3
78,4
Contribution au développement de l'apprentissage
27,5
27,7
27,6
28,6
29,3
Fonds National de Garantie Individuelle des Ressources (FNGIR)
-
-
65,0
64,8
65,7
Total des ressources fiscales (hors TICPE Grenelle recette
d’investissement)
557,4*
568,6
499,6
496,
515.1
TICPE Grenelle (dotation)
-
-
30,1
30,2
30,3
Total des ressources fiscales
557,4
568,6
529,7
526,1
545,4
Source : étude financière
rétrospective conseil régional
*
En 2009 la collectivité a inscrit parmi ses charges le reversement de taxe professionnelle plafonnée à la valeur
ajoutée, ce qui a
représenté 17,1 M€ qui sont déduit du tableau
2.5.1 -
La fiscalité directe
Jusqu’en 2010, les recettes issues de la fiscalité directe se composaient de la part régionale
de la taxe sur le foncier bâti et non bâti et de l’ancienne taxe professionnelle. Suite à la réforme de
la fiscalité locale, les ressources de substitution se composent essentiellement de la cotisation sur la
valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de deux impôts forfaitaires sur les entreprises de réseau
(IFER télécom et ferroviaire). La Région n’a aucun pouvoir de taux sur la CVAE et sur l’IFER.
Fiscalité directe
tableau n° 25 :
2011
2012
2013
CVAE (hors péréquation 2013)
Euros par habitant
48
48
53
Moyenne des régions de la strate
48
50
53
IFER
Euros par habitant
10
10
10
Moyenne des régions de la strate
10
10
10
Source : Bercy colloc et fiches AEFF de la DRFIP
La CVAE est répartie depuis 2011 entre les trois échelons territoriaux, le bloc communal
percevant 26,5 % du produit, les départements 48,5 % et les régions 25 %. L’assiette de la CVAE
est constituée de la valeur ajoutée des entreprises assujetties dont le chiffre d’affaires annuel excède
152 500 €, la cotisation étant égale à 1,5 % de leur valeur ajoutée (plafonnée à 80 % de leur chiffre
d’affaires).
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
25
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Par ailleurs, la réforme ayant créé des disparités entre les ressources des régions, un
mécanisme de péréquation des ressources régionales a été institué par la loi de finances pour 2010,
prévoyant une application en 2013, dénommé « CVAE part péréquation ». Ce mécanisme vise à ce
que les régions ayant bénéficié de la réforme contribuent au fonds de péréquation des régions, en
redistribuant la totalité de leurs ressources supérieures à la moyenne nationale. Cette péréquation
horizontale est organisée sur le principe d’égalisation autour du taux moyen national de la
croissance
cumulée
des
produits
de
substitution
à
la
réforme
fiscale
locale
(CVAE/IFER/FNGIR/DCRTP). L’objectif de ce fonds de péréquation est de faire converger les
taux de croissance régionaux des ressources perçues par les régions et issues de la suppression de la
taxe professionnelle. Ainsi, les sommes prélevées sont réparties entre les régions éligibles au
prorata de la différence entre le taux de croissance cumulé de l’ensemble des régions et le taux de
croissance cumulé de chaque région éligible.
Le produit de la CVAE de la Région Midi-Pyrénées, hors péréquation, a augmenté de plus
de 11 % entre 2012 et 2013. Il constitue la deuxième ressource fiscale de la Région. Cette hausse
résulte du dynamisme du tissu économique régional avec une augmentation du nombre
d’entreprises assujetties et des régularisations réalisées par les services fiscaux. En 2012, la CVAE
par habitant est inférieure de deux points à celle de la moyenne de la strate. En 2013
5
, la Région se
place au 5
ème
rang pour sa croissance du produit de la CVAE et se situe à nouveau dans la moyenne.
En ce qui concerne la part péréquation de la CVAE appliquée à compter de 2013, la Région
Midi-Pyrénées a perçu une somme de 2,7 M€ au cours de cet exercice. Le tableau qui suit montre
que la collectivité y reste éligible en 2014. Cependant, son montant pourrait être à revu la baisse du
fait du dynamisme économique du territoire.
Péréquation des ressources de CVAE article 78 de la loi n°2009-1673 du
tableau n° 26 :
30 décembre 2009 pour la Région Midi-Pyrénées
Base calcul part péréquation CVAE en M€
2011
2012
2013
Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE)
134,90
137,50
153,00
Imposition Forfaitaire sur les Entreprises de Réseaux (IFER Télécom et Ferroviaire)
27,30
27,60
28,00
Fonds National de Garantie Individuelle des Ressources (FNGIR)
65,20
64,80
65,70
Dotation de Compensation de la Réforme de la Taxe Professionnelle (DCRTP)
65,90
67,30
65,60
Total des produits de substitution à la réforme fiscale locale
293,30
297,20
312,30
Taux de croissance cumulé pour la Région année N par rapport à 2011
SO
1,33%
6,48%
Taux de croissance cumulé pour l'ensemble des régions année N par rapport à 2011
SO
2,71%
8,20%
Région Midi-Pyrénées éligible
oui
oui
Taux année N appliqué en année N+1
Appliqué pour
2013
Appliqué pour
2014
Source : états fiscaux et circulaires du 2 mai 2013 INTB1311470C et du 25 avril 2014 INTB140955N du ministère de l’intérieur
Le produit de l’IFER connait quant à lui une progression de 2,6 % en trois ans, passant de
27,3 M€ en 2011 à 28 M€ en 2013. La région Midi-Pyrénées se situe dans la moyenne de la strate.
5
Source DAF Région Midi-Pyrénées.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
26
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
2.5.2 -
Fiscalité indirecte
La TICPE : première ressource fiscale de la Région
2.5.2.1 -
La TICPE (taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques), qui s’est
substituée à la TIPP en 2012, est assise sur les consommations réelles de carburants constatées sur
le territoire régional et ce pour les trois parts qui la constituent :
-
une part déterminée par la loi de finances et destinée à compenser les transferts de
compétence initiés par la loi du 13 août 2004. Cette part vient en déduction de la part
collectée par l’Etat. Le montant reversé à chaque région est calculé en fonction des
consommations observées en 2006 et du droit à compensation annuel. La somme reversée a
augmenté en fonction de la montée en puissance des transferts de compétence. Elle n’évolue
aujourd’hui plus beaucoup. Par ailleurs, le législateur a prévu un mécanisme de garantie
selon lequel, si le tarif de l’année N appliqué aux consommations de la même année s’avère
insuffisant pour atteindre le droit à compensation, l’Etat complète la différence (en début
d’année N+1). C’est le cas en Midi
-
Pyrénées où la Région a perçu 2,3 M€ en 2012 et 2013.
L’évolution de la consommation n’influe pas sur le produit perçu ;
-
une part modulable qui est librement fixée depuis 2007 par les élus régionaux
(pouvoir de
modulation à la hausse ou à la baisse) ;
-
une part dite « Grenelle de l’environnement » visant à financer les infrastructures de
transport collectif durables, ferroviaires ou fluviales
(pouvoir de modulation à la hausse
).
La Région décide chaque année en assemblée plénière du montant de la réfaction sur les
taux de TICPE pour la part modulable et du montant de la majoration des taux pour la part
« Grenelle de l’environnement ».
L’assemblée plénière vote ainsi chaque année une réfaction de la part modulable égale au
maximum autorisé par l’article 84 de la LFR pour 2005. Seule la Région Poitou-Charentes a
renoncé à faire usage de son pouvoir de modulation et la Corse a augmenté ses tarifs dans les
limites inférieures aux plafonds. Toutes les autres Régions ont augmenté leur fraction de tarif
jusqu’aux valeurs maximales autorisées
6
.
Pour la part « Grenelle de l’environnement », l’assemblée délibérante de Midi-Pyrénées
adopte chaque année la modulation maximale autorisée par l’article 94 de la LF pour 2010.
En 2012 le produit de ces deux fractions s’est élevé respectivement à 30,7 M€ (part
modulable) et 30,2 M€ (part Grenelle de l’environnement). Son produit est également en 2013 de
30,7 M€ pour la part modulable et a légèrement augmenté à 30,3 M€ pour la part « Grenelle ».
Le cumul de ces deux fractions ne doit pas dépasser 2,5 centimes d’euros par litre de
carburant (article 94 de la loi de finances pour 2010). Ainsi, l’évolution de la consommation influe
directement sur le produit. Les montants votés chaque année par la Région sont les suivants :
6
Source : observatoire des finances locales.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
27
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Montant de la réfaction du taux TICPE pour la part modulable et montant
tableau n° 27 :
du tarif régional pour la part grenelle
TIPP/TICPE 2008-2013
En € par hectolitre
Carburant sans plomb
Gazole
Part modulable
1,77
1,15
Part Grenelle (depuis 2011)
0,73
1,35
Total des deux parts
2,5
2,5
Source : décisions de l’assemblée plénière de 2008 à 2012 du conseil régional
Ces deux fractions régionales, même si elles sont plafonnées, renchérissent le prix des
carburants pour les consommateurs.
De 2010 à 2012, le produit de la TICPE a baissé chaque année, mais on note en 2013 une
reprise à la hausse des recettes. En euros par habitant, la Région Midi-Pyrénées se situe en dessous
de la moyenne de la strate.
TIPP/TICPE en euros par habitant
tableau n° 28 :
En euro par habitant
2009
2010
2011
2012
2013
Région Midi-Pyrénées
57
57
56
55
55
Moyenne de la strate
59
59
63
63
NC
Source : Bercy colloc
Sur la période considérée, la consommation totale de carburant est restée stable à
24,5 millions d’hectolitres en moyenne par an
7
. Cette stabilité s’explique par le dynamisme
démographique de la Région (+3,8 % en cinq ans, soit 0,9 % par an de la population « DGF ») ainsi
que par sa situation de zone de transit pour les poids lourds venant d’Espagne et d’Italie.
Toutefois, si le produit de la TICPE se maintient depuis 2012, la Région ne peut attendre
aucun dynamisme de son assiette.
Les cartes grises : troisième ressource fiscale de la Région
2.5.2.2 -
Depuis la réforme de la fiscalité locale de 2010, l’impôt sur les cartes grises est le seul pour
lequel la Région dispose encore d’un pouvoir de fixation des tarifs. Comme la TICPE, il s’agit d’un
impôt assis sur la consommation, donc sur un flux susceptible de varier selon l’évolution des
comportements des consommateurs.
Le produit de la taxe sur les cartes grises, permis de conduire et véhicules de transports
accuse une baisse de plus de 3 % par an, passant de 83,2 M€ en 2009 à 78,4 M€ en 2013. Cette
érosion est due à la baisse du nombre d’immatriculation des véhicules.
En 2014, le tarif du cheval fiscal est de 34 € pour la Région. Il n’a pas augmenté depuis le
1
er
janvier 2009 où il était passé de 30 € à 34 €. En 2013 et 2014, la Région se situe en dessous de la
moyenne nationale des tarifs qui est de 40 €
8
.
7
Donnée de la région, observatoire fiscal.
8
Source : www.minérologique.fr.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
28
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
2.5.3 -
La fiscalité reversée : le FNGIR
L’article 78 de la loi de finances pour 2010 a instauré le fonds national de garantie
individuelle des ressources (FNGIR). Ce mécanisme, mis en oeuvre à compter de 2011, concrétise,
avec la DCRTP, le principe de compensation intégrale du manque à gagner pour les collectivités
territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre
résultant de la suppression de la taxe professionnelle.
La région Midi-Pyrénées se situe en 2012 à la troisième position des régions bénéficiaires du
fond en montant, derrière la région Nord-Pas-de-Calais et la région PACA. Seule la Région
Ile-de-France est contributrice au FNGIR
9
.
Le FNGIR perçu par la Région Midi-Pyrénées
tableau n° 29 :
En €
2009
2010
2011
2012
2013
Fonds national de garantie individuelle des ressources
(FNGIR) en €
65 030 155
64 837 889
65 660 904
Source : ANAFI des juridictions financières
3 -
LES ENGAGEMENTS FINANCIERS DE LA RÉGION
Les prises de participation
3.1 -
La Région est actionnaire de plusieurs sociétés d’économie mixte et de sociétés anonymes
au sens des dispositions des articles L. 4211-1-8 et L. 4253-3 du CGCT. Ces prises de participations
sont essentiellement liées au développement économique.
Au 31 décembre 2013, la Région est actionnaire de 18 sociétés pour un montant total de
22,4 M€, représentant 2,29 % de ses recettes réelles de fonctionnement. La liste des sociétés dans
lesquelles la région a pris des participations est présentée en annexe (tableau n°1). La chambre a
procédé à un examen de la situation financière globale des sociétés bénéficiant de la plus importante
participation de la Région à partir de leurs bilans et comptes de résultat.
Les situations de la SEM COGEMIP et de la SPL Midi-Pyrénées construction, qui font
chacune l’objet d’un rapport de la chambre, ne sont donc pas traitées dans ce rapport.
9
Source ministère de l’intérieur, DGCL« les finances des régions 2012 ».
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
29
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
L’institut régional de développement industriel Midi-Pyrénées (IRDI) est un organisme de
placement en valeurs mobilières. Cette société ne fait pas apparaître de risque particulier au regard
des éléments financiers issus du site du greffe du tribunal de commerce de Toulouse. Les ratios de
bilan, calculés à partir d’un outil d’analyse financière propre à la chambre permettent de conclure à
une bonne autonomie financière de la société ainsi qu’à une bonne solvabilité. La société IRDI ne
connait pas, au 30 juin 2013, de vulnérabilité immédiate.
La société Midi Pyrénées Croissance (MP Croissance) est une société de capital
investissement, créée en 1996 à l’initiative du conseil régional de Midi-Pyrénées et avec l’appui de
l’IRDI, pour investir en fonds propres dans les PME régionales.. Sa synthèse financière indique que
cette société présente des éléments financiers satisfaisants. Les ratios de bilan permettent également
de conclure à une bonne autonomie financière ainsi qu’une bonne solvabilité. La société MP
Croissance ne connait pas non plus, au 30 juin 2013, de vulnérabilité immédiate.
Indépendamment des observations qui précèdent, la Région n’a pas mis en place un travail
de veille ou une organisation spécifique pour le suivi de ces sociétés via son pôle contrôle, conseil
et pilotage. Comme le précise l’ordonnateur en réponse au rapport observations provisoires, la
Région «
(…) a mis en place une politique
générale d'audit des satellites et autres organismes
subventionnés par elle qui prend la forme d'audits de régularité effectués par des prestataires
extérieurs à intervalle régulier ,
l'idée étant d'auditer ces structures tous les deux ans, environ,
afin de s'assurer qu'elles ne présentent pas de risques particuliers (financier, juridique
...) ».Un
suivi opérationnel est néanmoins assuré par les directions en fonction de l’objet du fond. C’est ainsi
que la direction de l’action économique et de l’innovation suit les fonds (orientations, montants),
leur évolution, les bilans et les comptes rendus d’activité de la SA IRDI et de Midi-Pyrénées
croissance. La direction des affaires financières est sollicitée au début des opérations et lors de leur
clôture pour les remboursements de prêts. La direction de l’éducation et des sports (DES) suit quant
à elle les activités de la SEM Cogemip et de la SPL Midi-Pyrénées construction.
Les prêts et avances remboursables
3.2 -
La Région attribue des prêts à taux préférentiel ou égal à zéro et des avances remboursables
à des entreprises dans le cadre du développement économique en faveur de l’innovation, de la
création d’entreprise, de la reprise d’entreprise et de la modernisation de l’outil de travail
(article L. 1511-2 du CGCT).
Au 31 décembre 2013, l’encours des prêts et avances remboursables accordés s’élève à
14,7 M€, correspondant à 1,5 % des recettes réelles de fonctionnement. L’année 2013 enregistre
une baisse de 2,7 M€ par rapport à 2012. Cette baisse est due en particulier à la reprise d’une
provision de 4,9 M€ concernant l’ANVAR, EPIC destiné à soutenir l’innovation et la recherche des
PME, inscrite depuis 1987.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
30
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Encours des prêts et avances remboursables en M€
tableau n° 30 :
Sans cette opération exceptionnelle, l’encours des prêts et avances aurait progressé en raison
de la mise en place des nouvelles avances remboursables octroyées dans le cadre du programme de
développement des contrats d’appui aux entreprises.
La chambre a relevé trois cas dans lesquels la Région n’a pas été en mesure de récupérer
l’avance remboursable qu’elle a octroyée à des sociétés à la suite de leur liquidation judiciaire
(après certificat d’irrécouvrabilité délivré par le mandataire judiciaire), pour un montant total de
557 000 €. S’y ajoutent 4 cas dans lesquels la Région n’a pas pu récupérer les prêts pour création
d’entreprise qu’elle a octroyés à des personnes physiques (en raison de leur insolvabilité) pour une
somme totale de 83 338 €
10
. De 2009 à 2013, la perte enregistrée par la collectivité au titre des prêts
et avances remboursables accordés s’établit à un montant total de 640 430 €.
La Région octroie également des prêts à ses propres agents dans le cadre des prestations
d’action sociale, prestations auparavant gérées par l’association ATLAS
11
. Le tableau qui suit
retrace le montant annuel des prêts accordés aux agents des services généraux ainsi que le montant
total des remboursements réalisés par prélèvement mensuel sur salaire.
Prêts au personnel régional
tableau n° 31 :
Compte 274-3 en €
2009
2010
2011
2012
2013
Balance d'entrée en débit
0
208 482
174 802
175 299
151 252
Débit
prêts accordés en €
155 231
152 721
184 814
130 364
131 712
Crédit
Remboursement des prêts en €
164 911
186 401
184 316
154 412
142 222
Balance de sortie en débit
208 482
174 802
175 299
151 252
140 742
Source : comptes de gestion
L’examen de l’attribution des prêts par le conseil régional appelle plusieurs remarques qui
sont examinées infra dans la partie consacrée à l’action sociale.
10
Respectivement : 24 067 €, 24 013 €, 23 369 € et 11 889 €.
11
Association gestionnaire de l’action sociale pour les agents des services généraux de la collectivité, pour le compte de
la Région.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
31
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
La dette garantie
3.3 -
L’encours de la dette garantie par la Région a connu une forte progression depuis
l’exercice 2009, en étant multiplié par cinq, passant de 5,1 M€ à 27,5 M€ au 31 décembre 2013.
Camp09
tableau n° 32 :
Évolution de l’encours et de l’annuité des prêts garantis
tableau n° 33 :
Evolution de l’encours de garanties d’emprunt accordées par
la Région en M€
Evolution de l’annuité des prêts garantis par la Région
en M€
Source : annexes des comptes administratifs et DAF Région Midi-Pyrénées
Jusqu’en 2010, l’encours garanti concernait uniquement des opérations menées pour
l’enseignement privé. Depuis 2011, des emprunts ont également été garantis au profit d’opérations
liées aux énergies renouvelables.
La forte progression de l’encours de dette garantie par la Région observée en 2011 et 2012
s’est fortement ralentie en 2013. Cette évolution importante résulte de l’octroi de garanties
d’emprunts dans le cadre du dispositif « plan climat régional » mis en place en 2011 par la Région
en partenariat avec la banque européenne d’investissement (BEI) et deux banques locales (caisse
d’épargne et crédit agricole). Ce dispositif vise à faciliter le financement de projets de production
d’énergies renouvelables. Les projets portés par des exploitants agricoles et des TPE
12
-PME,
bénéficient de garanties partielles à hauteur de 25 % et concernent les centrales photovoltaïques,
trois centrales hydroélectriques et quelques unités de méthanisation de groupements agricoles
d’exploitations en commun (GAEC).
12
TPE : très petite entreprise.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
32
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Les garanties octroyées dans le cadre du plan climat régional d'un montant de 19,4 M€
occupent une part prépondérante dans l’encours global en 2013, soit 71 %. En raison de la présence
de prêts intégrant des amortissements différés et des taux d’intérêts bien inférieurs à ceux pratiqués
pour l’enseignement privé autour des années 2000 (jusqu’à 1,85 %), leur part relative dans l’annuité
garantie est moins importante : 1,6 M€ en 2013, soit 57 %.
L’encours garanti relatif à l’enseignement privé, de 8 M€ en 2013, concerne des garanties
octroyées à des organismes gestionnaires de lycées privés, à hauteur de 25 % pour les plus récentes
et 50 % ou 100 % pour les plus anciennes (1995, 1997, 2000). Les financements concernent des
travaux de construction, rénovation ou extension de bâtiments destinés à l’enseignement. La
chambre a relevé un cas dans lequel la Région a dû honorer des échéances d’emprunt en lieu et
place d’une association gestionnaire d’un lycée professionnel agricole privé. pour la somme de
58 637,32 € représentant le restant dû d’un prêt de 88 203,80 € souscrit par l’établissement auprès
d’un organisme financier.
Au 31 décembre 2013, la part des garanties d’emprunt accordées représente 2,21 % des
recettes réelles de fonctionnement du budget de la Région.
Part des emprunts accordés au titre de l’exercice 2013.
tableau n° 34 :
Article L. 4253-1 du CGCT
Au 31/12/2013
Total annuité déjà garantie échue dans l'exercice (1)
2 783 701
Total premières annuités des nouvelles garanties de l'exercice (1)
101 818
Annuité de la dette de l'exercice(2)
18 713 773
Provisions pour garanties d'emprunts
0
Total des annuités d'emprunts garanties de l'exercice
21 599 291
Recettes réelles de fonctionnement
977 024 575
Part des garanties d'emprunt accordées au titre de l'exercice en %
2,21%
(1)
Hors opérations visées à l’article L. 4253-2 du CGCT
(2)
Article D. 1511-30 du CGCT (annuité nette déduction faite des remboursements anticipés,
Source : comptes administratifs
4 -
LA FIABILITÉ DES COMPTES
Les contrôles effectués sur la fiabilité des résultats et sur toutes les opérations du bilan
n’appellent pas de remarque. Ils montrent que la Région a une bonne maîtrise comptable de ces
opérations.
Les décisions budgétaires
4.1 -
4.1.1 -
Les documents budgétaires
Conformément aux articles L. 4313-2 et R. 4313-2 du code général des collectivités
territoriales, les documents budgétaires présentés par le conseil régional sont assortis des annexes
nécessaires à l’information de l’assemblée délibérante sur toute la période contrôlée.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
33
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
4.1.2 -
Les débats d’orientations budgétaires
La tenue des débats d’orientations budgétaires (DOB) a été vérifiée.
Le débat d’orientation budgétaire et le vote du budget
tableau n° 35 :
Dates
2009
2010
2011
2012
2013
Séance du DOB
27/11/2008
12/11/2009
08/11/2010
25/11/2011
8/11/2012
Date de vote du BP
15/01/2009
17/12/2009
20/12/2010
22/12/2011
21/12/2012
Sources : BP et assemblées plénière des orientations budgétaires
L’article L. 4312-1 du CGCT prévoit, depuis le 1
er
janvier 2010, la tenue d’un DOB dans un
délai de dix semaines avant le vote du budget. La chambre relève que ce délai est d’environ un mois
et demi pour les années 2011 et 2012. Ce délai semble approprié au regard de la taille de la Région.
4.1.3 -
Les autorisations budgétaires
L’assemblée délibérante vote les crédits par fonction et par nature au niveau du chapitre
pour la section d’investissement et la section de fonctionnement, comme indiqué précédemment.
Les états de consommations de crédits des comptes de gestion ont été vérifiés afin de
s’assurer de l’absence de dépassement de crédits.
Ouvertures de crédits et taux de réalisation
tableau n° 36 :
Budget Principal
2009
2010
2011
2012
2013
Investissement :
Dépenses réelles prévues
770 263 981,67
718 568 392,75
534 283 399,26
617 477 458,35
665 684 193,63
Dépenses réelles réalisées
549 773 631,17
499 734 077,98
447 881 282,94
491 826 878,49
555 024 688,99
Taux de réalisation des dépenses réelles
71,37%
69,55%
83,83%
79,65%
83,38%
Recettes réelles prévues
480 856 591,44
433 956 190,91
278 758 772,00
265 704 994,32
323 199 172,65
Recettes réelles réalisées
234 551 618,08
188 790 404,07
261 539 950,76
193 851 907,92
224 958 592,73
Taux de réalisation des recettes réelles
48,78%
43,50%
93,82%
72,96%
69,60%
Fonctionnement :
Dépenses réelles prévues
712 011 782,21
729 924 543,84
721 690 810,06
740 104 490,43
743 572 326,60
Dépenses réelles réalisées
658 385 060,10
679 074 812,55
675 052 736,53
700 900 799,19
716 469 914,49
Taux de réalisation des dépenses réelles
92,47%
93,03%
93,54%
94,70%
96,36%
Recettes réelles prévues
967 704 902,91
980 261 665,72
948 972 715,56
971 488 367,86
979 546 774,94
Recettes réelles réalisées
974 167 883,62
983 986 128,26
953 539 933,55
984 997 755,80
981 850 056,56
Taux de réalisation des recettes réelles
100,67%
100,38%
100,48%
101,39%
100,24%
Source : CRC d'après BP, DM, CA
Pour la section d’investissement, les restes à réaliser (RAR) sont très faibles voire
inexistants par rapport aux crédits ouverts en dépenses et en recettes, la collectivité gérant ses
AP/CP et AE de manière satisfaisante.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
34
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Le niveau moins élevé du taux de réalisation constaté en section d’investissement sur
l’exercice 2012 a pour origine un décalage dans le temps de certains appels de fonds de l’Etat, en
matière de routes et d’enseignement supérieur et recherche, des retards dans certains projets dont la
Région n’est pas maître d’ouvrage ainsi que des mises en chantiers tardives dans le domaine des
lycées.
L’examen des consommations de crédits ne montre pas de dépassement. Dans l’ensemble,
les taux de réalisation du budget et les consommations de crédits démontrent une bonne sincérité
budgétaire pour le budget principal.
Le budget annexe restauration
4.2 -
La Région dispose d’un budget annexe (BA) restauration créé en 2002. Ce budget, qui ne
comporte aucune dépense ou recette d’investissement, représente en 2012, 2,4 M€ de dépenses.
Les services de la Région n’ont pas été en mesure de transmettre la délibération de
l’assemblée permanente créant ce budget annexe et précisant son objet.
L’examen des dépenses imputées sur le budget annexe restauration a mis en évidence des
dépenses liées à des achats de prestations évènementielles, enregistrées sur le budget annexe
restauration. Elles représentent au moins 30 % du total des dépenses en 2012, soit un montant
significatif de 735 894 € dont la synthèse est retracée dans le tableau ci-après.
Dépenses évènementielles en 2012
tableau n° 37 :
Libellé Tiers
Montant en €
AWF MUSIC
366 158,87
VIDELIO EVENTS
236 423,48
DEFI AUDIO
86 671,10
CITY ONE EVENTS
19 192,93
PRODUCTIONS CHANTACONIA
16 638,50
CREATIONS SARL
9 166,61
SONO TOULOUSE COMMUNICATION SARL
1 643,30
Total 2012
735 894,79
Source : CRC Midi-Pyrénées d’après les grands livres
Trois catégories d’anomalies ont été relevées : l’imputation de dépenses évènementielles
destinées à des manifestations externes sur le budget annexe, l’imputation de ce même type de
manifestations sur le budget principal et sur le budget annexe (imputation mixte), et enfin
l’imputation de dépenses évènementielles dites « internes » liées à des manifestations à l’Hôtel de
Région.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
35
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
1)
Des prestations relatives à des manifestations externes, comme « Jazz in Marciac »
ont été imputées sur le budget annexe restauration :
Dépenses « Jazz in Marciac » imputées au budget annexe restauration
tableau n° 38 :
de 2009 à 2012
Libellé Tiers
Libellé mandat
mandat
montant
IEC SAS
AUDIO VIDEO PRO
FA N°FC07049239 DU 20/04/2009 FILM GDS SITES MARCIAC 09/4 LOC VIDEO
873
2 270,73
AWF MUSIC
FA N°0865 DU 31/07/2009 AMENAGEMENT ESPACE EVENEM. JAZZ MARCIAC
1527
7 116,19
DEFI AUDIO
FA N°031719 DU 10/07/2009 SOIREE JIM MARCIAC 31/07 LOC SONO
1571
842,94
CUILLERES DE SOLEIL EURL
FA N°0000854 DU 04/08/2009 PRESTAT° TRAITEUR MARCIAC 31/07 COCKTAIL
1675
4 267,40
CITY ONE EVENTS
FA N°331-0907015 DU 31/07/2009 JAZZ IN MARCIAC 31/07 ACCUEIL
1676
1 696,53
IEC SAS
AUDIO VIDEO PRO
FA N°FC07056682 DU 11/08/2009 COMPL FILM GDS SITES MARCIAC 31/07 VIDEO
1752
119,72
DEFI AUDIO
FA N°031724 DU 25/08/2009 DIFF. FILM GDS SITES MARCIAC 31/07 SONO
1761
416,21
IEC SAS
AUDIO VIDEO PRO
FA N°FC07057579 DU 31/07/2009 DIFF. FILM GDS SITES MARCIAC 31/07 VIDEO
1797
2 103,58
COMEVAT SAS CIE MERIDIONALE
LOCAT° MINIBUS 31/7/09 MARCIAC FESTIVAL FACTURE N° 9037789 DU 31/8/09
1840
758,37
TOTAL 2009
19 591,67
Libellé Tiers
Libellé mandat
mandat
montant
CREATIONS SARL
FA N°2511 DU 05/07/2010 JOURNEE DU PERSONNEL MARCIAC LOC CHAPIT.
1273
15 989,08
OPTIONS SUD OUEST SA
FA N°753115208 DU 11/08/2010 JAZZ IN MARCIAC 06/08 LOC MOBILIER
1485
291,82
OPTIONS SUD OUEST SA
FA N°753115208 DU 11/08/2010 JAZZ IN MARCIAC 2010 LOC VAISSELLE
1486
1 205,52
AWF MUSIC
FACTURE N° 58 DU 31/7/10 AMGT GRANGE EMILE JAZZ IN MARCIAC
1571
5 553,22
AWF MUSIC
FACTURE N° 55 DU 01/08/2010 EXPOSITION JAZZ IN MARCIAC
1572
3 947,80
VIDELIO EVENTS
FA N°FC00005925 DU 13/08/2010 DUPLI XDCAM-DIFF MARCIAC 03/08 VIDEO
1573
137,17
DEFI AUDIO
FA N°031931 DU 31/08/2010 FESTIVAL JIM MARCIAC 06/08 LOC SONO
1680
857,29
CITY ONE EVENTS
FA N°1008010 DU 31/08/2010 SOIREE JAZZ IN MARCIAC 06/08 ACCUEIL
1718
1 696,53
CITY ONE EVENTS
FA N°1008012 DU 31/08/2010 JAZZ IN MARCIAC SUPPL. 06/08 ACCUEIL
1719
403,53
COMEVAT SAS CIE MERIDIONALE
FA N°0052981 DU 04/11/2010 LOCATION BUS JAZZ IN MARCIAC
06/08/10 20 PERSONNES
1963
726,00
Total 2010
30 807,96
Libellé Tiers
Libellé mandat
mandat
montant
AWF MUSIC
FA N°0167 DU 08/08/2011 2011/629 JAZZ UN MARCIAC ARENES LOC DECO
1600
11 269,94
AWF MUSIC
FA N°0166 DU 08/08/2011 2011/628 JAZZ UN MARCIAC ARENES LOC STRU
1601
3 094,22
ABC LOCATION AR SERVICES SARL
VAISSELLE LOCATION
FA N°110840235 DU 23/08/2011 2011/637 JAZZ IN MARCIAC 08/08 LOC VAISS
1665
1 001,03
ABC LOCATION AR SERVICES SARL
VAISSELLE LOCATION
FA N°110840235 DU 23/08/2011 2011/636 JAZZ IN MARCIAC 08/08 LOC MOB
1666
900,9
COMEVAT SAS CIE MERIDIONALE
BUS JAZZ IN MARCIAC 8/8/11 FACTURE N° 1039545 DU 12/9/11
1722
1 000,82
DEFI AUDIO
FA N°032178 DU 30/08/2011 2011/635 JAZZ IN MARCIAC 08/08 LOC SONO
1740
665,93
CITY ONE EVENTS
FA N°331-1108008 DU 31/08/2011 2011/628 JAZZ UN MARCIAC 08/08 ACCUEIL
1833
2 464,48
Total 2011
20 397,32
Libellé Tiers
Libellé mandat
mandat
montant
AWF MUSIC
FA N°30 DU 26/07/2012 JAZZ IN MARCIAC 31/7 LOC STRUCT.2012/717
1360
3 094,32
AWF MUSIC
FA N°31 DU 26/07/2012 JAZZ IN MARCIAC 31/7 LOC DECOR 2012/718
1363
10 122,8
DEFI AUDIO
FA N°032403 DU 18/07/2012 JAZZ IN MARCIAC 31/7 LOC SONO 2012/683
1414
665,93
COMEVAT SAS CIE MERIDIONALE
TRANSPORT JAZZ IN MARCIAC 2012 FACTURE 2036265 DU 11/07/2012
1431
579,11
CITY ONE EVENTS
FA N°331-1207023 DU 31/07/2012 JAZZ IN MARCIAC 31/7 ACCUEIL 2012/696
1481
2 587,19
CITY ONE EVENTS
FA N°331-1207021 DU 31/07/2012 JAZZ MONTAUBAN 9/7 ACCUEIL 2012/684
1483
262
ABC LOCATION AR SERVICES SARL
VAISSELLE LOCATION
FA N°120840021 DU 06/08/2012 LOC VAISSELLE JAZZ IN MARCIAC 31/7/12
1600
682,5
OPTIONS SUD OUEST SA
FA N°753121583 DU 31/07/2012 JAZZ IN MARCIAC 31/7 MOBILIER 2012/731
1750
967,44
Total 2012
18 961,29
Source : CRC Midi-Pyrénées d’après les grands livres
Il en est de même pour des dépenses liées à d’autres évènements dont la Région est
partenaire : Futurapolis, festival de Luchon, Winter Fise Peyragudes, trophée de la Com….Ces
dépenses, qui ne sont manifestement pas liées à des activités de restauration, altèrent la fiabilité et la
sincérité du budget annexe.
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Rapport d’observations définitives
36
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
2)
Des paiements réalisés pour partie sur le budget principal et pour partie sur le budget
annexe pour des manifestations externes :
A l’exception de l’année 2014, un même évènement a pu être financé pour partie sur le
budget principal et pour partie sur le budget annexe (par exemple, en 2009, les opérations relatives
aux trophées de la communication, l’exposition itinérante, les grand sites, l’intervention pour la
salle d’assemblée ; en 2010, le prix de l’apprentissage ; en 2011, l’exposition grands sites, les
colloques des médecins, Agora, la CTP ; en 2012, les grands sites Pyrénées, trophée de l’export, le
grand prix de l’apprentissage ; en 2013, Futurapolis…..).
Indépendamment des conséquences sur la fiabilité et la sincérité des budgets concernés,
l’imputation sur deux budgets de dépenses liées à un même évènement peut être préjudiciable au
bon recollement des informations nécessaires à l’estimation des besoins et la computation des seuils
de la commande publique.
3)
L’imputation de dépenses évènementielles liées à des manifestations à l’Hôtel de
Région sur le budget annexe restauration
comme les voeux du président, l’assemblée
plénière, les trophées des sports….
Interrogés sur la prise en charge par le budget annexe de ce type de dépenses, les services de
la Région ont indiqué que cette pratique a pour origine la nécessaire ventilation des charges au
regard de la TVA récupérable. La Région a en effet indiqué que ce budget a pour objet la prise en
charge des dépenses de restauration mais également celles liées aux manifestations qui ont lieu à
l’Hôtel de Région (manifestations « internes »), et celles, inexistantes à ce jour, liées à des
« prestations de services facturées à des tiers ».
S’il est constant que les prestations de restauration collective à destination des personnels
peuvent donner lieu à TVA récupérable, ce n’est pas le cas des manifestations internes, ni des
manifestations externes. Ces manifestations, pour lesquelles la Région utilise du matériel et du
personnel communs à la restauration collective, qui bénéficie, ainsi qu’il vient d’être précisé, de la
récupération de la TVA, ne peuvent donner lieu à récupération de la TVA. Les charges communes à
ces activités doivent donc être réparties entre celles soumises à TVA et celles qui ne le sont pas. La
Région n’a donc pas pris en compte cette nécessaire ventilation de charges et imputant l’intégralité
des dépenses de restauration collective et de manifestations diverses sur un budget unique.
Si la création du budget annexe répond à l’obligation fiscale de comptabilité distincte en
application de la nomenclature budgétaire et comptable qui prévoit que les collectivités «
gérant
directement des cantines administratives doivent, dans les meilleurs délais, et au plus tard avant la
fin de l’exercice 2001, individualiser les dépenses et les recettes afférentes à cette activité dans un
budget annexe »,
la chambre rappelle qu’il est possible d’imputer directement les dépenses liées aux
manifestations internes sur le budget principal en appliquant aux charges communes une clé de
répartition. Leur imputation sur le budget annexe altère la sincérité de ce budget.
En réponse aux observations provisoires, la région a avancé des justifications qui ne sont pas
recevables. La chambre renouvelle en conséquence sa recommandation d’imputer au budget annexe
restauration les dépenses relevant strictement de la restauration collective. Elle prend acte à cet
égard de l’engagement apporté par la Région, en cours d’instruction, qui a indiqué que les dépenses
du budget annexe seraient strictement limitées en 2015 à celles relevant du restaurant administratif
(denrées, personnel, travaux et matériels).
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
37
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
5 -
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
L’organisation de la direction des ressources humaines (DRH) et le système
5.1 -
d’information des ressources humaines (SIRH)
5.1.1 -
La direction des ressources humaines
Les effectifs de la direction ont connu une augmentation significative depuis 2006 justifiée
par la nécessité d’assurer la gestion des personnels TOS après leur transfert à la Région par la loi du
13 août 2004, pour se stabiliser, à compter de 2009, autour de 66 agents (66 au 31 décembre 2009,
67 au 1
er
janvier 2014).
En 2010, la gestion des agents des lycées s’est normalisée. Elle s’est fondue dans une
organisation unique et commune avec celles des agents des services généraux, en accompagnement
de la logique d’intégration initiée à la suite du transfert des personnels TOS.
La région compte désormais des instances professionnelles communes pour les agents quel
que soit leur cadre d’emploi.
5.1.2 -
Le SIRH et la démarche métier
A compter de l’année 2006, dans un contexte de croissance importante des effectifs, liée à
l’arrivée massive des « agents régionaux des lycées » (ARL, anciennement TOS), et de la prise en
compte des contraintes de gestion de la masse salariale, la Région a revu ses moyens de gestion des
ressources humaines pour passer d’une gestion administrative dite « de la paye » à une gestion
professionnalisée « des ressources humaines ».
Cette démarche s’est accompagnée de la mise en place d’un système d’information des
ressources humaines, opérationnel depuis 2008, et en évolution permanente. Le système porte sur le
recrutement, les postes et les effectifs, la paie, la carrière, le temps de travail et la formation. Il est
interfacé avec les autres systèmes d’information de la Région en matière de gestion des ressources
humaines (« Astre RH » pour le noyau central, « Temptation » pour la gestion du temps, « Inser »
pour la formation, « finances » pour l’aspect paye).
La direction établit des requêtes dédiées dont elle décide la création et qui répondent à ses
besoins. 215 requêtes sont à ce jour mises à disposition de la direction, qui édite des simulations de
masse salariale avec des pré-calculs sur les avancements d’échelon permettant de faire des
prévisions financières et de connaitre l’évolution des différents chapitres budgétaires.
La démarche métier a quant à elle pour objectif d’aboutir à terme à une gestion
prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences. Elle vise à mieux cerner le niveau des
postes existants (catégorie hiérarchique, cadre d’emploi, compétence nécessaire), avec la mise en
place d’un référentiel commun et partagé, à favoriser la mobilité interne, à identifier les métiers en
tension, ainsi que la mise en place des parcours de formation afin de favoriser l’évolution et la
professionnalisation de ses agents.
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Rapport d’observations définitives
38
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Sa mise en oeuvre a débuté avec les agents régionaux des lycées dans l’objectif de constituer
un répertoire des métiers (cf. rapport de la Chambre régionale des comptes de Midi Pyrénées sur les
lycées). Elle s’est poursuivie avec les agents des services généraux pour lesquels trois fonctions
types ont été identifiées, représentant 60 % des effectifs : secrétaire, gestionnaire et chargé de
mission ou d’opérations. Ce chantier est encore en cours.
Le personnel
5.2 -
5.2.1 -
L’effectif par catégorie et statut
L’âge moyen du personnel de la Région est de 48,4 ans à la fin de l’année 2013. Il est
supérieur de plus de 4 ans à l’âge moyen national des agents de la fonction publique territoriale, qui
se situe à 44 ans en 2013
13
. Le personnel féminin représente 56 % de l’effectif des services.
Pyramide des âges par année de naissance (de 1948 à 1990)
tableau n° 39 :
Source : chambre régionale des comptes, à partir des fichiers « paye » « Xemelios »
13
Fonction publique chiffres-clés 2013, ministère de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction
publique.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
39
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Caractérisée par des effectifs relativement peu nombreux, majoritairement issus de la filière
administrative et exerçant principalement des missions de conception avant les transferts des
personnels TOS (devenus ARL), la répartition par catégorie et par filière des effectifs de la Région
correspond désormais à celle d’une administration de gestion, dont près de neuf agents sur 10
appartiennent à la catégorie C. La proportion du personnel d’encadrement a ainsi diminué après le
transfert des agents de l’Etat.
Tableau d’évolution des effectifs sur emploi permanent par catégorie
tableau n° 40 :
catégorie
Femme
Homme
Total général au 31/12/2013
% des effectifs en 2003
A
245
164
409
B
148
48
196
C
1389
1200
2589
Total général
1782
1412
3194
% A
7,7%
5,1%
12,8%
39%
% B
4,6%
1,5%
6,1%
15%
% C
43,5%
37,6%
81,1%
46%
% Total
100%
100%
100%
100%
Source CRC Midi-Pyrénées à partir données CR et SIRH
Les fonctionnaires sont majoritaires (97 % de l’effectif en 2013) mais la proportion d’agents
non titulaires dans le personnel d’encadrement de catégorie A est importante : 31,4 % en 2010,
32,7 % en 2011, 31,6 % en 2012, 18,6 % en 2013. Cette baisse est liée à l’intégration, dans le cadre
de la loi de dé-précarisation de mars 2012, de près de 50 agents.
Répartition par statut et catégorie des agents titulaires et non titulaires
tableau n° 41 :
Statut
Catégorie
2009
2010
2011
2012
2013
Titulaire
A
8,3%
8,7%
8,7%
9,0%
10,7%
Titulaire
B
5,6%
5,6%
5,8%
6,2%
6,2%
Titulaire
C
86,1%
85,7%
85,5%
84,8%
83,0%
N Titulaire
A
96,9%
96,8%
97,7%
85,2%
79,2%
N Titulaire
B
3,1%
1,6%
1,5%
1,3%
3,1%
N Titulaire
C
0,0%
1,6%
0,8%
13,4%
17,7%
Total Tit + NT
A
11,9%
12,3%
12,6%
12,8%
13,0%
Total Tit + NT
B
5,5%
5,5%
5,7%
6,0%
6,2%
Total Tit + NT
C
82,6%
83,3%
83,1%
82,6%
82,3%
Source à partir données du CR MIP, données SIRH
5.2.2 -
L’évolution des emplois permanents
A partir des données des comptes administratifs, la chambre a relevé que le nombre
d’emplois permanents a augmenté d’une cinquantaine d’unités entre le 31 décembre 2009 et le
31 décembre 2013. Le fichier fourni
14
par le SIRH indique, quant à lui, 74,5 créations de poste sur
cette même période.
14
3-4 nombre et objet des créations de poste (emplois permanents) entre le 1
er
janvier 2009 et le 31 décembre 2013.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
40
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Évolution des emplois permanents, effectifs budgétaires et effectifs pourvus
tableau n° 42 :
de 2009 à 2013
au
31/12/N
Effectifs budgétaires
*(CA)
Effectifs pourvus,
personnel permanent
% sur les effectifs
budgétaires
Evolution des
effectifs budgétaires
Evolution des
effectifs pourvus
Ecart
(Budgété/pourvus)
2009
3 337
3 147
94,30%
190
2010
3 354
3 183
94,90%
0,51%
1,14%
171
2011
3 364
3 188
94,80%
0,30%
0,16%
176
2012
3 378
3 189
94,40%
0,42%
0,03%
189
2013
3 387
3 194
94,3%
0,27%
0,16%
193
Données Conseil Régional MIP : bilans sociaux et comptes administratif, et données SIRH (effectifs permanent
ARL/ASG).*les données incluent les agents du restaurant administratif.
L'écart entre l’effectif pourvu et l’effectif budgétaire, qui varie entre 94 % et 95 %, souligne
que la Région anticipe de manière satisfaisante les évolutions des organigrammes et évalue
correctement ses besoins en matière de recrutement.
5.2.3 -
La gestion du personnel non titulaire
Le nombre d’agents non titulaires permanents de la Région a fortement diminué en 2013
(cf. tableau n°42, et annexes tableau 2). Cette diminution est liée au plan de dé-précarisation initié
dans le cadre de la loi 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire
et à
l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels, comme indiqué précédemment. Le
bilan social 2013 fait état de 47 agents contractuels sur poste permanent titularisés au titre de ce
dispositif, dont 44 relevant de la catégorie A, 1 de la catégorie B et 2 de la catégorie C. Pour sa part,
la chambre en a recensé 50 (47 agents de catégorie A et 3 de catégorie C), hors catégorie B. L’écart
reste
toutefois
minime.
Pour
cette
même
année
2013,
le
bilan
social
réglementaire
(tableau 1.5.4 - Titularisations et stages au cours de l'année 2013) mentionne 71 recrutements de
non titulaires.
La Région utilise les différentes voies de titularisation des contractuels : outre la
dé-précarisation de 47 agents de catégorie A évoquée supra, la collectivité a titularisé des agents
non titulaires temporaires de catégorie C au titre de l’article 38 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984
(197 titularisations en 4 ans).
Titularisations de 2009 à 2013
tableau n° 43 :
Situations examinées entre le 31/12/N-1 et le 31/12/N
2010
2011
2012
2013
Bilan
Titularisation d’agents non titulaires temporaires
35
36
49
77
197
Titularisation d’agents non titulaires permanents
2
2
4
52
60
Titularisation de non permanents
37
38
53
129*
257
Dont cat A
2
2
5
50
59
Dont cat B
1
2
3
Dont cat C
35
35
48
77
195
Non titulaires temporaires -> Non titulaires permanents
4
4
20
3
31
Départs de non titulaires permanents
18
5
5
13
41
Recrutement de non titulaires permanents
14
9
5
12
40
Source : fichier SIRH. Le bilan social règlementaire 2013 mentionne 146 titularisations de non titulaires
.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
41
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Au-delà de ces voies classiques, la collectivité a fait basculer 31 de ses agents non titulaires
temporaires, sur des emplois de non titulaire permanent, dont certains ont été titularisés dans le
cadre de la loi de dé-précarisation (5 agents de catégorie A, 3 agents de catégorie C), deux autres
dans le cadre du dispositif de titularisation réservé aux travailleurs handicapés.
Les effectifs d’agents non titulaires temporaires n’apparaissent pas dans les données
consignées, notamment dans les comptes administratifs. Ils représentent cependant une part
importante des recrutements (197, cf. ci-dessus).
Par ces différents dispositifs, la Région procède à des titularisations hors voies classiques
dans des proportions relativement importantes : 257 agents ont bénéficié d’une titularisation entre le
1
er
janvier 2010 et le 31 décembre 2013, soit 8,3 % de l’effectif des fonctionnaires. Les non
titulaires temporaires titularisés représentent 6,3 % de ce même effectif.
Parallèlement, sur la période examinée, le nombre de fonctionnaires recrutés par concours,
mutation ou détachement est de 234 agents, soit un nombre inférieur aux recrutements via des
dispositifs dérogatoires.
Recrutement d’agents déjà fonctionnaires
tableau n° 44 :
Recrutement de fonctionnaire
ASG
ARL
Recrutement fonctionnaire
MISE A DISPOSITION
1
1
RECRUT. PAR CONCOURS
26
35
61
RECRUT. PAR DETACHEMENT
14
78
92
RECRUT. PAR MUTATION
30
50
80
Total général
71
163
234
Fichier Conseil Régional MIP recrutement 2009-2013
Enfin, alors qu’au 31 décembre 2011, une dizaine d’agents non titulaires occupaient encore
des emplois permanents de catégorie A depuis plus de 6 ans, ils ont bénéficié par la suite d’un
contrat à durée indéterminée ou d’une titularisation en application des lois de déprécarisation.
5.2.4 -
L’évolution de la masse salariale
De 2009 à 2013, le chapitre 012 relatif aux dépenses de personnel a progressé en moyenne
de 2,25 % pour les agents des services généraux et de 1,21 % pour les agents régionaux des lycées.
Au global, ce chapitre a progressé annuellement de 1,58 % tout personnel confondu. Cette
progression contenue de la masse salariale est à corréler avec une évolution maitrisée des effectifs
permanents (moins de 0,5 %) et une stabilité des effectifs d’agents non titulaires.
Le coût moyen par agent a évolué de 1,16 % en moyenne annuelle sur la période, tout
personnel confondu. En 2013, il s’élève à 37 776 € et 37 922 € si l’on y ajoute les frais de mission
et de transport.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
42
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Évolution de la masse salariale de 2009 à 2013
tableau n° 45 :
Montant en
31/12/2009
31/12/2010
31/12/2011
31/12/2012
31/12/2013
Moyenne
annuelle
ETP SG (1) au 31/12/N
943,31
926,36
931,26
931,18
954,51
0,30%
ETP ARL (2) au 31/12/N
2 497,90
2 525,60
2 533,09
2 523,49
2 543,00
0,45%
Total (3) =(1) + (2)
3 441,21
3 451,96
3 464,35
3 454,67
3 497,51
0,41%
Variation N/N-1
0,31%
0,36%
-0,28%
1,24%
Charges de personnel BP (A) retraité des comptes
64x9
123 165 793
125 513 851
127 852 942
129 324 490
131 148 483
1,58%
Charges de personnel BA (B) retraité des 6419 et 6459
947 665
896 847
921 960
919 306
972 665
0,65%
Total (Chapitre 012) = -(A) + (B)
124 113 458
126 410 698
128 774 902
130 243 796
132 121 148
1,58%
Variation N/N-1 (Chapitre 012)
1,85%
1,87%
1,14%
1,44%
Coût ETP( D) = (Chapitre 012) / (3)
36 067
36 620
37 171
37 701
37 776
Gain 1 709 €
Dont personnel SG (Fonctions 930 et 935)
46 188
47 980
49 206
49 724
49 868
3 680
Dont personnel ARL (fonction 932)
32 244
32 453
32 747
33 264
33 237
992
Variation N/N-1 (D)
1,53%
1,51%
1,42%
0,20%
1,16%
Frais de mission et transport (E) = (6251 et 6247
toutes fonctions BA et BP)
582 577
510 750
501 216
499 532
512 513
-3,15%
(E) + (D)
124 696 035
126 921 448
129 276 118
130 743 329
132 633 661
1,55%
Coût ETP ((E) + (D))/ (3)
36 236
36 768
37 316
37 845
37 922
Variation N/N-1
1,47%
1,49%
1,42%
0,20%
1,14%
Source : CRC d’après les comptes administratifs,
les comptes de gestion et les grands livres. ETP : équivalent temps plein, données
SIRH, CRC-Agents ARL ASG 2009 à 2013 avec ETP au 31/12/N
La pratique de l’avancement de grade et d’échelon
5.3 -
5.3.1 -
L’avancement d’échelon
L’avancement d’échelon des personnels TOS, agents de l’Etat, est organisé par les
dispositions du décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de
l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l’Etat. L’article 8 de ce décret
prévoit, après avis de la commission administrative compétente, qu’un ou plusieurs mois de
réduction d’ancienneté pour être promu à l’échelon supérieur de son grade, sur la base de 90 mois
de réduction d’ancienneté pour 100 agents en fonction dans un corps de fonctionnaire, sont répartis
annuellement entre les fonctionnaires d’un même corps.
Il n’existe pas en revanche de quotas réglementaires encadrant les réductions d’ancienneté
au sein de la fonction publique territoriale. Sauf exceptions, peu fréquentes, liées à la manière de
servir, les agents régionaux des lycées bénéficient en Midi-Pyrénées d’un avancement d’échelon à
la durée minimale.
La Région Midi-Pyrénées fait une interprétation large de l’article 78 de la loi précitée du 26
janvier 1984, qui dispose que «
l’avancement d’échelon [...] est fonction à la fois de l’ancienneté et
de la valeur professionnelle [...]. L’avancement d’échelon à l’ancienneté minimale peut être
accordé au fonctionnaire dont la valeur professionnelle le justifie
». Le personnel des services
généraux bénéficie des mêmes conditions d’avancement d’échelon que les ARL.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
43
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Ce mode de gestion a pour effet d’accélérer de trois à quatre ans le déroulement de carrière
dans les grades d’adjoint administratif et d’adjoint technique. Cet écart varie de 3 ans à 6 ans pour
les grades du corps des attachés ainsi que pour les grades du corps des ingénieurs, de 6 mois
(administrateur généraux) à 5 ans et 6 mois pour les grades du corps des administrateurs et de 4 à
5 ans pour les grades du corps des rédacteurs.
La pratique de l’avancement de la très grande majorité des agents à la durée minimale
s’écarte notablement des principes des textes relatifs à l’avancement dans la fonction publique
territoriale, ainsi que le rappelle le conseil d’Etat (CE 31 juillet 1992,
commune de Saint-Gratien
,
requête n° 119431) qui considère que cet article n’autorise l’avancement d’échelon à la durée
minimale que si la valeur professionnelle de l’agent le justifie.
Elle présente également un impact budgétaire significatif sur les charges de personnel, qui
réduit d’autant les marges de manoeuvres budgétaires. A titre d'illustration , le tableau ci-après
montre que par rapport à un avancement à la durée maximum, un avancement à la durée minimum
procure à son bénéficiaire attaché territorial, à la date d’obtention de l’échelon terminal du grade, un
gain supplémentaire de 61 562 €, équivalent à 21 mois de traitement, soit 8,44 % de la rémunération
totale perçue par ce même attaché au cours des 27 années nécessaires à son avancement à la durée
maximum.
Surcout lié à l’avancement à la durée minimum par cadre d’emploi
tableau n° 46 :
Grade
Années
%
Mois de salaire
Attaché
6 ans
61 562 €
8,44 %
21 mois
Ingénieur
6 ans
41 686 €
5,35 %
14,6 mois
Rédacteur
4 ans
15 065 €
2,49 %
7 mois
Technicien
4 ans
14 955 €
2,4 %
6,8 mois
Adjoint
8 ans
19 433 €
3,6 %
11,8 mois
Source Cour des comptes/CRC
Les avancements d'échelon concernent en moyenne 41,9 % de l’effectif sur la période
(source : fichier Région/avancement d’échelon et de grade).
En 2013, 95,5 % des agents concernés ont bénéficié d’un avancement d’échelon à la durée
minimale,
l’avancement
à
la
durée
maximale
ou
moyenne
sanctionnant
l’insuffisance
professionnelle. Les pratiques se sont harmonisées depuis 2010 pour les personnels des lycées et
des services généraux.
Avancement d’échelon
tableau n° 47 :
2009
2010
2011
2012
2013
Avancements d'échelons à la durée minimum
1367
1088
1305
1066
1251
Avancements d'échelons à la durée moyenne
8
20
11
11
16
Avancements d'échelons à la durée maximum
100
34
45
33
43
Total (1)
1475
1142
1361
1110
1310
% Durée Maximum
6,78%
2,98%
3,31%
2,97%
3,28%
% Durée Minimum
92,68%
95,27%
95,89%
96,04%
95,50%
Total Titulaire (2)
3 017
3 057
3 056
3 040
3 098
% avancement échelon (1)/(2)
48,89%
37,36%
44,54%
36,51%
42,29%
Données Région, fichier CRC - Agents ARL ASG 2009 à 2013
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
44
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Avancement d’échelon répartition ARL/ASG proportion
tableau n° 48 :
Avancement d’échelon
échantillon
2009
2010
2011
2012
2013
Durée Minimum
ARL
623
462
601
320
554
ASG
122
146
119
96
125
Total
745
608
720
416
679
Durée
Moyen
ARL
3
6
4
6
15
ASG
0
0
0
2
0
Total
3
6
4
8
15
Durée
Maximum
ARL
70
22
11
10
5
ASG
9
8
5
2
3
Total
79
30
16
12
8
TOTAL GENERAL
827
644
740
436
702
% Durée Maximum
10%
5%
2%
3%
1%
% Durée Minimum
90%
94%
97%
95%
97%
% Durée Minimum ARL
89,5%
94,3%
97,6%
95,2%
96,5%
% Durée Minimum ASG
93,1%
94,8%
96,0%
96,0%
97,7%
Données : données Chambré régionale. Echantillon correspondant à la moitié des avancements, données « paye Xemelios »
5.3.2 -
L’avancement de grade
Par ailleurs, la Région a pleinement utilisé les possibilités de promotion de grade du
nouveau cadre d’emploi des adjoints techniques territoriaux des établissements d’enseignement,
accélérant de ce fait la carrière de ces agents.
Avancement de grades nombre et proportion
tableau n° 49 :
Nb d’avancement de grade
2009
2010
2011
2012
2013
Moyenne sur la
période
Moyenne 2010
à 2013
ARL
568
175
266
185
244
1 438
870
ASG
100
47
83
66
81
377
277
Total
668
222
349
251
325
1 815
1 147
ARL Titulaires effectif
2 302
2 326
2 311
2298
2 298
11 535
9 233
ASG Titulaire effectif
715
731
745
742
800
3 733
3 018
%ARL
24,7%
7,5%
11,5%
8,1%
10,6%
12,5%
9,4%
%ASG
14,0%
6,4%
11,1%
8,9%
10,1%
10,1%
9,2%
% Total
22,1%
7,3%
11,4%
8,3%
10,5%
11,9%
9,4%
Données Région, fichier CRC-Agents ARL ASG 2009 à 2013
La promotion de grade des ARL est plutôt favorable puisqu’elle s’élevait en 2009 à 24,7 %
et en 2013 à 10,6 %, à comparer à une moyenne de promotion de grade, pour l’ensemble des agents
de la fonction publique territoriale, tous cadres d’emplois confondus, à 6,6 % en 2007 et à 8,6 % en
2009 (centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)/direction générale des
collectivités territoriales (DGCL) - synthèse nationale des rapports au CTP sur l’état des
collectivités territoriales au 31 décembre 2007 et au 31 décembre 2009 ).
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
45
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Les taux de promotion de grade sont similaires pour les ARL ou ASG, à l’exception de ceux
de l’année 2009, particulièrement favorable pour les agents régionaux des lycées.
L’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI)
5.4 -
Les agents bénéficiaires de la NBI doivent exercer l’une des fonctions prévues par les
décrets n° 2001-1274 du 27 décembre 2001 et n° 2001-1367 du 28 décembre 2001 concernant la
liste des emplois administratifs fonctionnels ouvrant droit à la NBI, n° 2006-779 portant attribution
de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale et
n° 2006-780 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la
fonction publique territoriale exerçant dans des zones à caractère sensible du 3 juillet 2006.
5.4.1 -
Evolution et répartition par service
Le nombre de bénéficiaires de la NBI a augmenté de 2 % en moyenne entre fin 2009 et fin
2013 (6,3 % en moyenne de fin 2008 à fin 2013), plus rapidement que les effectifs. Mais le nombre
de points octroyés en moyenne par agent est resté stable à 15,5 points sur la période.
Sur la période examinée, 38,3 % des agents des services généraux ont perçu une NBI contre
10,8 % pour les agents régionaux des lycées. L’augmentation des bénéficiaires des services
généraux s’est avérée plus importante que celle des agents des lycées (2,8 % en moyenne contre
0,9 %). La Région a toutefois indiqué avoir procédé à un rattrapage pour les ARL en 2009.
Évolution des bénéficiaires de la NBI entre 2009 et 2013
tableau n° 50 :
déc-08
déc-09
déc-10
déc-11
déc-12
déc-13
Variation sur la
période
bénéficiaires (a)
523
658
679
700
702
711
2,0%
Nb point (b)
8066
9903
10375
10841
10789
11240
3,2%
Dont ASG (Service généraux) (1)
275
273
281
290
287
296
2,0%
Dont
ARL (Lycées) (2)
248
385
398
410
415
415
1,9%
Total Titulaire (3)
3017
3057
3056
3040
3098
0,7%
Dont ASG Titulaire (5)
715
731
745
742
800
2,8%
Dont ARL Titulaire (4)
3675
3736
3756
3742
3809
0,9%
(1)/(3)
38,2%
38,4%
38,9%
38,7%
37,0%
38,2%
(2)/(3)
10,5%
10,7%
10,9%
11,1%
10,9%
10,8%
(a)/(1)
21,8%
22,2%
22,9%
23,1%
23,0%
NBI moyenne
15
15,3
15,5
15,4
15,8
Données CRC pour 2013
Les services comptant proportionnellement le plus de bénéficiaires sont les services
« cabinet » (31 bénéficiaires sur 92 agents), « logistique » (45 bénéficiaires sur 94 agents), les
équipes territoriales régionales (ETR) et les équipes mobiles d’ouvriers professionnels (EMOP)
(94 agents bénéficiaires sur 94
15
) (cf. annexe, tableau 3). Les fonctions ouvrant droit à NBI
recensées pour la Région sont également présentées en annexe.
15
ETR Albi 6, Auch 3, Cahors 4, Castres 5, Figeac 6, Montauban 5, Muret 5, Pamiers 2, Rodez 3, Saint Gaudens 3,
Tarbes 11, Toulouse 22 (Ex EMOP Lycées Fermat, Ozenne, Bellevue et EMOES Rive Gauche), EMOP arène Toulouse
18, lingerie Bellevue 1).
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Rapport d’observations définitives
46
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
5.4.2 -
Le coût annuel
Le coût annuel brut des NBI versées est de 626 478 € (nombre total de points tous services
cf. tableau n°57 : 11 275 X 12 (nb mois) X 4,63029 € (valeur du point)).
Le coût complet de ce complément de rémunération représente 0,9 M€ en 2013. Il a
augmenté en moyenne de 5,2 % sur la période examinée, soit 0,2 M€ d’augmentation.
Coût et estimation 2014
tableau n° 51 :
2009
2010
2011
2012
2013
prévision 2014*
∆ 2009/2013
Evolution
moyenne
Nb de Points NBI payés sur
l'année
104 492
121 881
125 587
129 853
130 094
135 300
25%
4,5%
Coût annuel brut (a)
479 223
562 881
581 460
601 214
602 330
626 478
26%
4,7%
Cotisation patronale (b)
16
225 235
264 554
270 379
278 963
293 706
306 661
17
30%
5,5%
Coût total (a)+(b)
704 458
827 434
851 839
880 177
906 232
933 139
29%
5,2%
*Estimation CRC sur la base des bénéficiaires de la NBI de mars 2014
5.4.3 -
Une pratique large du versement de la NBI
La NBI au titre de l’encadrement d’équipe (25 et 15 points)
En mars 2014, près de 147 personnes bénéficiaient d’une NBI de 25 points et 7 d’une NBI
de 15 points au sein des services généraux, soit près de 20 % de l’effectif (cf. annexes tableau 4).
Les bénéficiaires de la NBI de 25 points sont pour une part importante des adjoints au chef
de service grâce à une interprétation large de la notion de « responsable d’un service administratif »
au sens de la fonction 10 du décret n° 2006-779. D’autres agents en bénéficient par l’utilisation
extensive de la notion de technicité en matière « d’actions liées au développement et à
l’aménagement de la collectivité » au sens de la fonction 11.
La chambre a par ailleurs relevé le cas d’agents qui perçoivent une NBI de 15 points alors
que leur équipe compte moins de 5 agents, d’après les organigrammes fournis.
La NBI au titre des obligations spéciales, notamment en matière d’horaires
(10 points)
99 agents des services généraux bénéficient de la NBI au titre de la fonction 13 « secrétariat
à titre exclusif et avec des obligations spéciales, notamment en matière d’horaires », soit 12,5 % du
personnel du siège.
16
Les charges patronales ont été calculées pour chaque année hors versement transport, et en se basant sur les taux de
prélèvement les plus faibles pratiquées sur une année, s’il a été constaté une évolution d’un taux. Pour les cotisations
FNAL le taux global de 0,5 % a été retenue (la majoration de 0,1 % appliquée au-delà du plafond de sécurité sociale
n’est pas prise en compte).
17
A compter du 1
er
janvier 2014 : cotisation maternité, 11,50 %, solidarité 0,30 %, allocations familiales 5,25 %, FNAL
cotisation de base 0,1 %, FNAL supplémentaire 0,4 %, CNRACL 30,40 %, CNFPT 1 %. Versement transport 2 % non
compris car non pris en compte pour tous les agents.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
47
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Chaque secrétariat amené à travailler en dehors des horaires définis par la note du
10 avril 2000 (à savoir 9 h 30-12 h pour le matin et 14 h-16 h 30 l’après–midi) peut en effet être
regardé comme étant soumis à une sujétion particulière et bénéficier de cette NBI.
De manière générale, la chambre ne partage pas les visions très extensives de la collectivité
en matière de NBI.
Le régime indemnitaire
5.5 -
5.5.1 -
Fonctionnement général
Le régime indemnitaire des agents de la Région est régi pour l’essentiel par la délibération
n° 03/AP/06.08 du 1
er
juillet 2003 de l’assemblée plénière, qui s’est substituée à celle
n° 95/AP/01.01 du 16 janvier 1995. Cette délibération a été complétée par la délibération
n° 07/AP/06.06 du 28 juin 2007 pour les agents des services généraux et la délibération
n° 06/AP/11.04 du 30 novembre 2006 pour les agents des lycées.
La Région a fait le choix de moduler les primes exclusivement selon le grade et le poste
occupé, l’article 9 de la délibération n° 07/AP/06.06 indiquant que «
les primes et indemnités sont
modulées en fonction du niveau d’encadrement selon des coefficients décrits dans les tableaux
figurant en annexe
». L’article 10 de cette même délibération précise que
« l’autorité territoriale
détermine le taux et/ou le coefficient applicable à chaque agent conformément à l’article 9
».
La manière de servir des agents n’est ainsi pas prise en compte.
La chambre souligne que ces modalités de gestion du régime indemnitaire sont contraires à
l’évolution des pratiques en vigueur au sein de la fonction publique qui prévoit une prise en compte
de la manière de servir des agents, la prise en compte de la seule fonction exercée ne pouvant se
substituer à la notion de qualité de service rendu.
5.5.2 -
Le régime indemnitaire des administrateurs et des ingénieurs
A)
Le régime indemnitaire des administrateurs est constitué de l’indemnité forfaitaire
pour travaux supplémentaires (IFTS), l’indemnité de fonction et de résultat (IFR) et
la prime de rendement des administrations centrales (PR).
Si la délibération du 27 juin 2007 qui fixe les modalités d’attribution de la prime de
rendement respecte le montant maximal qu’il est possible d’attribuer, par référence à la prime
d’Etat, la prime n’est pas octroyée selon la manière de servir ni même le poste occupé, puisque tous
les administrateurs perçoivent le maximum prévu par les textes.
De même l’IFTS est attribuée selon un même taux maximal de 3, prévu par la délibération
du 28 juin 2007, à tous les administrateurs, selon le grade, sans tenir compte ni de la manière de
servir ni du poste occupé.
L’indemnité de fonction et de résultat serait la seule à pouvoir être modulée selon le poste
occupé et selon un coefficient individuel. Toutefois, à l’exception de deux agents, la prime est
identique pour les personnes occupant un poste hiérarchique défini (directeur : 525 €/mois, adjoint
au directeur : 327 €/mois), le coefficient individuel n’étant pas mis en oeuvre.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
48
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
B)
Le régime indemnitaire des ingénieurs est constitué de la prime de service et de
rendement (PSR), de l’indemnité spécifique de service (ISS), et pour certains de la
prime informatique (direction des systèmes d’information).
La délibération créant la PSR ne prévoit pas qu’elle soit octroyée selon la manière de servir,
ni selon le poste occupé. Son montant dépend exclusivement du grade détenu et de l’échelon.
5.5.3 -
La prime informatique
La prime informatique représente en moyenne 85 000 euros par an.
Coût de la prime informatique
tableau n° 52 :
Montant en €
2009
2010
2011
2012
2013
Montant versé
77 972
82 215
85 427
86 296
87 798
NB agent
21
23
22
23
23
Prime annuelle moyenne/agent
3 713
3 575
3 883
3 752
3 817
Source CRC à partir du fichier « paye » Xémélios
En 2013, tous les agents titulaires de la direction du système d’information percevaient, à
l’exception de la secrétaire, la prime informatique, sans justifier pour autant, pour certains de la
qualification requise ou occuper les fonctions visées par le décret de 1971 relatif à l’attribution de
cette prime.
La chambre constate que les primes de diverses natures (voir ci-dessus) octroyées ainsi de
manière abusivement large ont un coût pour la collectivité, ce qui n’est pas conforme aux principes
actuels de gestion de la fonction publique.
5.5.4 -
L’octroi de véhicules de fonction
L’octroi des véhicules de fonction respecte les conditions prévues par la réglementation, à
l’exception d’un agent de la collectivité affecté au CESER, qui n’occupe pas un emploi fonctionnel.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué qu’il sera mis fin à l’octroi
de ce véhicule.
L'absentéisme
5.6 -
5.6.1 -
Coût de l’absentéisme
La Région Midi-Pyrénées n'échappe pas à la préoccupation que représente, pour les
collectivités, la lutte contre l’absentéisme.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
49
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
La collectivité a mis en place un suivi de son absentéisme, dont il ressort que le taux
d’absentéisme des agents des lycées se situe aux alentours de 9 % alors que celui des agents des
services généraux se situe entre 4 et 5 %, toutes causes de maladies confondues. De la même
manière, le taux d’absentéisme
18
des ARL, pour la maladie ordinaire représente le double de celui
des agents des services généraux (5,31 % contre 2,40 %).
En moyenne pondérée, le taux d’absentéisme des agents de la Région est de 7,7 % en 2012.
Il est inférieur à la moyenne nationale constatée en 2012 pour la catégorie des collectivités de
150 agents et plus, qui s’établit à 9,1 % (source SOFCAP novembre 2013).
Plusieurs méthodes d'évaluation peuvent être retenues pour évaluer le coût de l’absentéisme,
mais par souci de simplicité et en application du principe avancé par le député J.L WARSMANN
dans son rapport n° 1978 de mission d'information sur l'optimisation de la dépense publique du
14 octobre 2009, selon lequel 1 % d’absentéisme coûte 1 % de la masse salariale, il est proposé de
retenir l'évaluation correspondante.
Les dépenses du chapitre 012 de la Région s’élevant à 132 121 148 € en 2013, et le taux
d’absentéisme de la Région ressortant à 7,5 %, l’absentéisme représente un coût de 9,9 M€
(1 321 211 € x 7,5).
A ce coût s’ajoute celui de la prime d’assiduité de 4,2 M€, soit un coût total de 14 M €.
5.6.2 -
La prime d’assiduité
L’article 14 de la délibération n° 03/AP/06.08 du 1
er
juillet 2003 vise une prime d’assiduité
versée trimestriellement d’un montant de 608 F mensuel, soit 1 824 F par trimestre (ou encore 278 €
par trimestre). Il s’agit d’une prime collectivement acquise au titre de l’article 111 de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1984.
En cas d’arrêt de travail, un système d’abattement est mis en place
« de 6/50
ème
de la prime
mensuelle par journée d’absence est opéré pour les 5 premiers jours d’absence et de 6/100
ème
au-delà. Ces abattements étant calculés à l’occasion de chaque arrêt. Tout interruption des arrêts
maladie reporte le processus de retenue à sa phase initiale ».
L’hospitalisation sur présentation
d’un bulletin d’hospitalisation n’entraine aucune retenue sur la prime mensuelle.
Le dispositif prévoit que toute interruption des arrêts pour maladie ordinaire reporte le
processus de retenue à sa phase initiale (pas de retenue les 4 premiers jours). Ainsi, la mesure est
sans effet dès lors que les agents cumulent plusieurs arrêts d’une durée inférieure à 5 jours.
In fine, la délibération créant cette prime a vocation à gratifier les agents du fait de leur seule
présence à leur poste de travail.
Cette prime était toujours versée aux agents en 2013. Elle s’élève à 321,69 € par trimestre
soit 1 286,76 € annuel, à comparer au montant de 278 € prévu par la délibération de 1995.
18
(Nb jours d’absence *nb jours travaillé)*100/effectif.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
50
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Le montant annuel de la prime versée aux agents, qui représente 4,2 M€, soit environ 3,2 %
des dépenses de personnel, et les retenues appliquées sont retracées dans le tableau qui suit :
Montant de la prime d’assiduité
tableau n° 53 :
Montant en €
2009
2010
2011
2012
2013
prime assiduité (1)
4 264 962
4 269 614
4 296 662
4 260 514
4 288 920
abattement appliqué (2)
216 622
242 705
237 102
226 904
179 933
total théorique prime assiduité versée
(1) + (2) =(3)
4 481 584
4 512 319
4 533 764
4 487 417
4 468 853
% abattement par rapport à l’enveloppe théorique (2)/(3)
4,8%
5,4%
5,2%
5,1%
4,0%
Source : fichiers « paye » Xemelios.
Cette prime est par ailleurs revalorisée, sans que cette possibilité ait été prévue
antérieurement à l’applicabilité de la loi du 26 janvier 1984, qui prévoit un dispositif de maintien
des «
avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération
».
Enfin, le bilan des arrêts de travail pour maladie ordinaire des agents permanents de la
région montre qu’à compter de 2012 et l’instauration du jour de carence, les arrêts de courte durée
ont baissé et que cette baisse s’est confirmée en particulier au cours de l’année 2013.
Effet du jour de carence sur le nombre d’arrêts de travail de moins de 3 jours des
tableau n° 54 :
agents permanents
2011**
2012*
2013*
%
nb d'arrêts 3 jours (***) maxi
2 028
1 591
987
-51,3
nb d'arrêts plus de 3 jours
2 876
3 043
1 806
-37,2
Total
4 904
4 634
2 793
Source CRC à partir données Xémélios et fichier CR. * données pour les seuls agents permanents. **données calculées
à partir des arrêts de tous les agents permanents et non permanents, retraitées du pourcentage que représente les
journées de carences des agents temporaires, soit 0,75% en 2012 et 3,85% en 2013, soit 2% retenu par la chambre.
*** durée pertinente pour approcher l’impact de cette mesure sur les arrêts dits
de « confort »
Le temps de travail des agents de la Région
5.7 -
Le calcul de la durée du temps de travail des agents d'une collectivité s’effectue de la
manière suivante : 365 jours auxquels sont déduits 104 jours de repos hebdomadaire, 25 jours de
congés annuels et un forfait de 8 jours fériés. Soit 137 jours non travaillés et 228 jours travaillés que
l'on ramène à la durée hebdomadaire de service soit 1 596 heures arrondies à 1 600 heures.
La loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 ajoute sept heures à ce décompte pour un total
réglementaire de 1 607 heures.
5.7.1 -
Le temps de travail des agents régionaux des lycées
Le règlement sur l'aménagement et la réduction du temps de travail des agents des lycées,
qui a pris effet au 1
er
septembre 2007, fixe à 1 556 heures le temps de travail effectif annuel d'un
agent à temps plein affecté dans un lycée, soit 51 heures de moins que la durée réglementaire de
1 607 heures annuelles.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
51
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
En rapportant les 51 heures par agent au nombre d'agents, soit 2 320 ARL, on peut évaluer
que le nombre d'heures non réalisées s'établit à 118 320 heures par an (2 320 agents multiplié par
51 heures), soit l'équivalent de 73 équivalents temps plein sur la base de 1 607 heures travaillées par
année.
Le coût moyen d'un agent travaillant dans les lycées pouvant être fixé à 33 200 € en 2013
(Cf. tableau 45), le surcoût lié à ce nombre d’heures non réalisées représente un montant annuel de
l’ordre de 2,4 M€.
5.7.2 -
Le temps de travail des agents des services généraux
Par délibération 01/AP/12.05 et 06, l’assemblée plénière a fixé à 35 heures le temps de
travail des agents de la Région, dans les conditions fixées par le protocole d’accord en date du
3 février 2000 et son règlement d’application en date du 7 mars 2000.
De cette délibération, du protocole, de son règlement d’application et de la note interne sur
les 3 journées exceptionnelles d’absence, il résulte que le temps de travail effectif annuel d'un agent
à temps plein affecté dans les services généraux varie de 1 552 h à 1 568 h en moyenne (en fonction
du calendrier des jours fériés), soit en moyenne 47 heures de moins que la durée réglementaire de
1 607 heures annuelles.
Détail du calcul du temps de travail annuel
tableau n° 55 :
Région, temps de travail hebdomadaire 39 H
Référence légale
Nb de jours par an
365
365
Dimanches et samedi
104
104
Jours de congés annuels
27
25
Jours artt
22
23
Journée du président
3
Jours fériés
8
8
Jours
fractionnement
2
Jours de travail
199
206
Journée de travail théorique
7,8
Temps de travail annuel
1552 H à 1568 H
1607 H
Source CRC Midi-Pyrénées à partir protocole accord ARTT et note interne sur congés
En rapportant les 47 heures par agent au nombre d'agents, on peut évaluer que le nombre
d'heures non réalisées s'établit à 41 501 heures par an (883 agents des services généraux x
47 heures), soit l’équivalent de 25 équivalents temps plein sur la base de 1 607 heures travaillées
par année.
Le coût moyen d'un agent des services généraux pouvant être fixé à 49 800 € en 2013
(Cf. tableau 45), le coût lié au non-respect de la durée règlementaire du temps de travail pour ces
agents ressort ainsi à 1,2 M€ par an.
Le coût total de cette méconnaissance de la réglementation génère donc un surcoût de
charges de personnel de l’ordre de 2,4 M€/an pour le personnel des lycées, auquel s’ajoute
1,2 M€/an pour les services généraux, soit un total de 3,6 M€/an.
La chambre invite en conséquence la Région à appliquer la réglementation relative à
l’aménagement et la réduction du temps de travail.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
52
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
La Région partage le constat de l’absence de réalisation par les agents régionaux des lycées
des 1607 heures réglementaires, mais indique toutefois que la situation s’est améliorée par rapport à
celle qui existait avant le transfert des personnels TOS, notamment grâce à une application
méthodique de la réglementation sur le temps de pause et les astreintes. Indépendamment de ces
précisions, la chambre invite la région à poursuivre sa démarche en vue d’appliquer la
réglementation sur le temps de travail.
La collectivité partage également le constat de l’absence de réalisation des 1 607 heures
réglementaires par les agents des services généraux, mais indique que la durée réelle de travail
dépasse régulièrement la durée théorique, et que les heures supplémentaires ainsi écrêtées ne sont
pas comptabilisées dans le logiciel de gestion du temps. La chambre invite dans ce cas la
collectivité à prendre en compte l’ensemble des heures réalisées conformément à la réglementation
et prend note de la nécessité rappelée par la Région d’harmoniser le temps de travail à 1 607 heures
pour tous les agents de la Région fusionnée.
L’action sociale
5.8 -
5.8.1 -
Rappel de la réglementation
L’action sociale des collectivités en faveur de leurs agents a été profondément modifiée par
la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique. De facultative,
l’action sociale est devenue obligatoire et son champ d’application est à présent défini. Les
collectivités ont également l’obligation de se prononcer sur la nature des prestations servies aux
agents.
L’article 9 de la loi n° 83-634 modifiée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires dispose que les collectivités locales «
peuvent confier, à titre exclusif, la gestion de
tout ou partie des prestations dont bénéficient les agents à des organismes à but non lucratif ou à
des associations nationales ou locales
». Elles peuvent participer à leurs organes d'administration
ou de surveillance. Les comités d'oeuvres sociales figurent parmi les organismes potentiellement
délégataires.
La possibilité de déléguer l’action sociale au profit des agents à un organisme à but non
lucratif a été complétée par les dispositions de l’article 70 de la loi du 19 février 2007. Celui-ci
introduit l’article 88-1 dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale. A compter du 21 février 2007, date d’entrée en vigueur
de cet article, «
l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale (…) détermine le type des
actions et le montant des dépenses qu’elle entend engager pour la réalisation des prestations
prévues à l'article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires, ainsi que les modalités de leur mise en oeuvre »
.
5.8.2 -
La gestion de l’action sociale
La Région gère l’action sociale de manière différenciée selon que l’agent concerné exerce
ses fonctions dans les services généraux ou dans les lycées.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
53
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Les agents des services généraux bénéficient de prestations d’actions sociales gérées par
l’association pour les activités sociales, culturelles et de loisirs du personnel de la Région (dite
ATLAS). L’association a son siège dans les locaux de l’Hôtel de Région (superficie d’environ
100 m
2
) et bénéficie d’une convention de mise à disposition de locaux, de mobiliers et de matériels
à titre gratuit. Elle bénéficie également de mise à disposition de 4 agents à temps plein (1 agent de
catégorie B, 3 agents de catégorie C).
Cette gestion, qui ne concerne donc que les agents des services généraux
(article 1 du
règlement de 2009)
, a été confiée par la Région à l’association par convention de mandat du
27 février 2009, applicable à compter du 1
er
mars 2009.
Le règlement des prestations d’actions sociales a été adopté par délibération n° 09/AP/01.06
du 15 janvier 2009 de l’assemblée plénière. Le critère principal d’application retenu est le quotient
familial (QF). Toutefois, certaines prestations signalées peuvent être accordées en fonction de la
rémunération annuelle de l’agent. La solution la plus favorable pour l’agent est alors retenue (article
3 du règlement). Le montant de chaque prestation est actualisé chaque année selon l’augmentation
de l’indice des prix à la consommation à partir de 2010 (article 4 du règlement).
Pour les agents des lycées, la Région a adhéré au comité national d’action sociale (CNAS).
Le CNAS est une association créée en 1967, qui recouvre 86 délégations départementales sur toute
la France, représentant environ 600 000 agents de la fonction publique territoriale. En 2012 et 2013,
la Région a versé respectivement 504 607 € et 507 511 € au CNAS pour l’adhésion de son
personnel des lycées.
Les sommes consacrées par la Région à cette action sociale sont en 2011 et 2012
respectivement de 1 507 034 € (1 002 427 € + 504 607 €) et 1 572 131 € (1 064 620 € + 507 511 €)
tout personnel confondu.
Rapporté au nombre d’agents des services généraux et au nombre d’agents des lycées, le coût
par agent des prestations d’actions sociales est le suivant :
Une gestion différenciée des prestations d’action sociale
tableau n° 56 :
Services généraux
2012
2013
Lycées
2012
2013
Subvention d'équilibre versée à ATLAS
713 448 €
766 780 €
Cotisation au CNAS
504 607 €
507 511 €
Rémunération des
4 agents Région mis à
disposition à titre
gratuit
à ATLAS
148 615 €
156 128 €
Prestations prises en charge par Région
(estimation)
10 000 €
10 000 €
locaux équipés assurés et entretenus, fluides,
parkings, assurance
Prêts Région
130 364 €
131 712 €
Total
1 002 427 €
1 064 620 €
Total (1)
504 607 €
507 511 €
Nombre d'agents (bilan social 2012) (2)
875
875
Nombre d'agents (bilan social 2012) (2)
2 309
2309
Coût par agent (1)/(2)
1 146 €
1
217 €
Coût par agent (1)/(2)
219 €
220 €
Sources : CRC Midi-Pyrénées d’après les comptes administratifs, les grands livres et le bilan social 2012
La Région Midi-Pyrénées a ainsi versé en 2013 une somme de 1 217 € par agent des
services généraux et une somme de 220 € par agent des lycées, soit 5 fois moins.
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Rapport d’observations définitives
54
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Interrogés sur cette disparité de coûts mais aussi de prestations (cf. infra), les services de la
Région ont indiqué qu’une réflexion est en cours afin d’harmoniser la gestion des prestations
d’action sociale entre les différents agents, sans que le choix d’une gestion de l’ensemble des
prestations d’action sociale par l’association ATLAS ou par le CNAS ne soit actuellement tranché.
L’ordonnateur a précisé en réponse aux observations provisoires que cette réflexion s’inscrit
désormais dans la cadre de la fusion des Régions Languedoc –Roussillon et Midi-Pyrénées.
La Région a fait également bénéficier les agents des services généraux de la prise en charge
d’une partie de leur mutuelle conformément aux articles 23 et suivants du décret n° 2011-1474 du
8 novembre 2011 relatif à la participation des collectivités territoriales et de leurs établissements
publics au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents. En 2012, le
montant de la participation de la Région aux mutuelles des agents des services généraux s’est élevé
à 155 802 €. Les agents des lycées n’ont pas bénéficié de cette prise en charge jusqu’au
31 décembre 2012. Depuis 2013, tous les agents peuvent en bénéficier. Pour autant, le montant
versé par la Région à savoir 204 808 €, n’a pas connu une hausse proportionnelle au nombre
d’ARL, adhérents à la MGEN dans leur majorité. En effet, pour prétendre à une prise en charge
partielle de leur cotisation, les agents doivent souscrire un contrat dit « labellisé » par l’employeur,
ce qui en l’espèce n’est pas généralement le cas pour les contrats des agents des lycées.
La Région participe également à l’organisation de l’arbre de Noël. Les dépenses prises en
charges s’élèvent à 54 701,14 € en 2009 (année où a été également réalisé un repas de Noël),
42 355,80 € en 2010, 28 691,11 € en 2011, 29 988,98 € en 2012 et 20 236,63 € en 2013
(d’après les
grands livres).
Enfin, tous les agents peuvent bénéficier des services de crèche localisés au siège de la
Région.
5.8.3 -
Les prêts accordés aux agents des services généraux
Rappel de la réglementation
5.8.3.1 -
L’article L. 511-5 alinéa 1 section 2 du code monétaire et financier dispose qu’
« il est
interdit à toute personne autre qu'un établissement de crédit ou une société de financement
d'effectuer des opérations de crédit à titre habituel ».
L’article L. 511-6
du même code précise par
ailleurs que
« … l’interdiction relative aux opérations de crédit ne s’applique pas : 1 - aux
organismes sans but lucratif qui, dans le cadre de leur mission et pour des motifs d’ordre social,
accordent, sur leurs ressources propres, des prêts à conditions préférentielles à certains de leurs
ressortissants (…) ».
La législation prévoit ainsi qu’un prêt par un employeur est autorisé à condition qu’il ne
s’agisse pas d’une opération de crédit qui relève du monopole des établissements bancaires.
L’employeur peut faire une avance sur salaire ou un prêt à caractère exceptionnel pour un motif
d’ordre social et sur ses ressources propres comme le prévoit l’article L. 511-6 alinéa 3 du code
monétaire et financier. Ce prêt ne doit pas correspondre à une pratique habituelle (article L. 511-5
du même code). Dans le cas contraire, la règlementation du crédit à la consommation doit être
appliquée conformément à l’article 311-3 alinéa-5 du code de la consommation.
Plusieurs critères doivent ainsi être satisfaits : les prêts doivent être octroyés sur ressources
propres, selon des motifs d’ordre social, à des conditions préférentielles. Le caractère non habituel
des prêts doit être vérifié :
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Rapport d’observations définitives
55
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
-
en ce qui concerne le critère des ressources propres, un organisme sans but lucratif ne
peut réaliser des opérations de crédit qu’à l’aide de ses ressources propres. Il est interdit
à une collectivité de s’endetter auprès du public comme du système bancaire pour
adosser les prêts qu’elle consent ;
-
en ce qui concerne le motif d’ordre social, le législateur n’a défini ce critère ni dans la
loi bancaire de 1984 (qui a été abrogé par l’ordonnance du 16 décembre 2000 qui crée le
code monétaire et financier) ni à l’article L. 511-6 du code monétaire et financier.
Cependant, le directeur du Trésor, dans une lettre au président du conseil national du
patronat daté du 6 décembre 1985 a quant à lui précisé que l’octroi des prêts «
doit
reposer sur un critère objectif tel que la situation financière des intéressés ou leur
situation familiale
».
La pratique de la Région
5.8.3.2 -
La collectivité, via l’ATLAS, accorde aux agents des services généraux des prêts pour motif
personnel, pour déménagement, pour une naissance, pour l’habitat, pour l’achat ou l’entretien d’un
véhicule ou pour les jeunes ménages, dont la durée est variable selon le type de prêts (de 12 à
36 mois). Le montant est fonction du quotient familial. Avant mars 2009, les agents remboursaient
le prêt à l’association ATLAS qui fournissait le capital. Depuis 2009, les fonds sont avancés par la
Région et les remboursements prélevés à la source sur salaire.
Le règlement d’action sociale adopté par l’assemblée plénière prévoit que ces prêts ne
peuvent couvrir plus de 90 % de la dépense engagée, à l’exception du prêt secours d’urgence et du
prêt personnel.
En ce qui concerne le caractère non habituel des prêts :
Les prêts habitats, véhicules et personnels sont les plus accordés. Ils représentent 87,5 % des
montants des prêts alloués en 2009 et 79,7 % en 2012.
Proportion des types de prêts accordés
tableau n° 57 :
2009
2010
2011
2012
Prêts secours d'urgence
12,0%
7,6%
11,3%
18,2%
Prêts déménagement
0,5%
4,3%
1,9%
1,7%
Prêts naissance
0,0%
0,3%
0,0%
0,4%
Prêts habitat
23,0%
35,5%
35,6%
37,7%
Prêts véhicule
53,0%
35,6%
31,7%
17,9%
Prêts personnel
11,5%
15,9%
18,9%
24,1%
Prêts jeune ménage
0,0%
0,9%
0,6%
0,0%
TOTAL
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
2009
2010
2011
2012
% des 3 prêts
87,5%
86,8%
86,0%
79,7%
% prêts d'urgence
12%
7,70%
11,40%
18,20%
Total % des 3 prêts
99,5%
94,5%
97,4%
97,9%
Source : CRC Midi-Pyrénées d’après les conventions de prêts annexées aux mandats
Par ailleurs, l’examen des fiches de prêt et des conventions a montré que, pour certains
agents, un nouveau prêt remplace un ancien prêt soldé.
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Rapport d’observations définitives
56
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
La chambre a constaté en outre que les agents bénéficient de prêts sur des périodes longues.
Ainsi, 120 agents sur les 392 qui remboursaient un prêt sur la période examinée, ont bénéficié d’un
ou plusieurs prêts en continu pendant cinq ans.
Les agents bénéficiaires de ces prestations ont pu également cumuler au moins deux prêts
sur des périodes de un an.
Fréquence des prêts par agents
tableau n° 58 :
Nb agent
Sur la période : fréquence de la
multiplicité des prêt
Nombre de prêts simultané
sur une année
78
1
2
28
2
2
16
3
2
3
4
2
1
4
2 prêts
pendant 3 ans, 3
prêts pendant 1 an
128
Total général
Total général
Source : fichiers « paye »Xemelios
Plus généralement, quand bien même le montant cumulé des prêts représentant 130 364 €
pour l’année 2012 peut paraître faible au regard de masses budgétaires de la collectivité, la chambre
considère qu’accorder une centaine de prêts (cf. tableau n° 73) sur une année relève d’une activité
« habituelle ». Elle estime en conséquence que ces prêts revêtent bien un caractère « habituel » en
contradiction avec l’article L. 511-5 du code monétaire et financier.
En ce qui concerne le critère des ressources propres :
L’article 9 de la convention de mandat signé entre la Région et ATLAS organise la gestion
des prêts. L’association instruit et liquide les prêts, la collectivité assure les encaissements et les
décaissements correspondants.
Dans les faits, l’association n’utilise donc pas ses ressources propres puisqu’elle fait appel à
la Région pour la liquidation des contrats. Toutefois, la Région ne peut être juridiquement
considérée complètement comme un « organisme sans but lucratif », de sorte que son intervention
pose problème, même si elle remplit un rôle d’organisme social sans but lucratif, ou remplit son rôle
d’employeur comme une entreprise.
En ce qui concerne le motif d’ordre social :
La procédure mise en place aboutit, ainsi que cela a été précisé précédemment, à l’octroi
souvent systématique d’un prêt dont le montant ne varie qu’en fonction du seul quotient familial,
hors prêts secours urgence. Pour ces derniers, une commission composée de trois membres
19
est
saisie.
Alors que les agents de catégorie A représentent 12,4 % de l’effectif en moyenne sur la
période 2009 à 2013 (11,9 % en 2009 à 13 % en 2013), ils ont été 17,8 % en moyenne à bénéficier
d’un prêt tandis que les agents de catégorie C, qui représentent en moyenne sur cette même période
81,9 % de l’effectif , n’ont bénéficié de prêt qu’à hauteur de 5,4 % de leur effectif (4,8 % pour la
seule année 2013) (Cf. annexe tableau n° 5 ).
19
Un élu conseiller régional siégeant au conseil d’administration d’ATLAS, un agent élu représentant les agents au
conseil d’administration d’ATLAS, l’assistante sociale des agents des services généraux.
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Rapport d’observations définitives
57
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Par ailleurs, si les prêts de secours d’urgence instruits par l’assistante sociale n’appellent pas
de remarque quant à leur caractère d’ordre social, la justification du caractère social pour les autres
prêts accordés soulève des interrogations. En tant que tel, un quotient familial élevé n’est pas un
obstacle à la perception d’un prêt (même de moindre montant). Cependant, aucun examen de la
situation sociale de l’intéressé n’est pratiqué.
En effet, la prise en compte du seul quotient familial sans autre examen par l’assistante
sociale alors que les prêts bénéficient, in fine, aux agents quelle que soit leur situation, ne peut être
regardé comme étant un motif d’ordre social au sens du code monétaire et financier. Ce point avait
déjà été mentionné en 2000 par la chambre et porté à la connaissance de la Région dans son rapport
concernant l’association pour les activités sociales, culturelles, et de loisir de la Région
Midi-Pyrénées. La chambre y indiquait que «
les prestations liées à la situation familiale et
personnelle devraient également être encadrées par des considérations d’ordre social de par leur
objectif : en effet le but de ce type d’avantage est d’aider les personnes concernées à faire face à
des difficultés particulières et non pas d’améliorer leur niveau de vie si celui-ci est déjà
confortable
».
Au regard de leur nature et de leur modalité d’instruction et de distribution, de tels prêts
pourraient en conséquence être regardés comme faisant concurrence aux prêts à la consommation
bancaires
.
Ils pourraient dès lors tomber sous le coup de l’interdit général posé par l’article L. 511-5
alinéa 1 du code monétaire et financier sans pouvoir bénéficier de la dérogation prévue à
l’article L. 511-6 de ce même code.
La chambre recommande le maintien des seuls prêts relevant d’un motif d’ordre social et la
fin de la prise en charge de l’avance de fond pour les prêts accordés à ses agents. Elle préconise par
ailleurs la mise en place de mesures d’action sociale homogènes pour tous les agents.
5.8.4 -
Les tickets restaurant
L’ordonnance n° 67-830 du 27 septembre 1967 relative à l’aménagement des conditions de
travail, prévoit les conditions de mise en place des tickets restaurant. Son article 19 précise que :
« les collectivités publiques et leurs établissements peuvent attribuer le titre restaurant :
- dans le cas où ils n'ont pas mis en place de dispositif propre de restauration collective, aux
agents qu'ils ne peuvent pas faire bénéficier, par contrat passé avec un ou plusieurs gestionnaires
de restaurants publics ou privés, d'un dispositif de restauration compatible avec la localisation de
leur poste de travail ;
- dans le cas où ils ont mis en place un dispositif propre de restauration collective, aux
agents qu'ils ne peuvent faire bénéficier, compte tenu de la localisation de leur poste de travail, ni
de ce dispositif, ni d'un dispositif de restauration mis en place par contrat passé avec un ou
plusieurs gestionnaires de restaurants publics ou privés ».
L’attribution des titres restaurants par l’entreprise ou la collectivité est soumise à la
condition qu’il n’existe pas de lieu de restauration sur les lieux de travail (absence de cantine sur
place ou restauration collective éloignée).
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Rapport d’observations définitives
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Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Les agents des services généraux de la Région bénéficient d’un restaurant administratif situé
à l’Hôtel de Région. Ils bénéficient également de tickets restaurant dès lors qu’ils n’ont pas pris leur
repas du midi à la cantine, sauf missions, absence et maladie.
Une régie, tenue par un agent de la Région, gère les décomptes des repas pris à la cantine et
l’attribution des chèques restaurant qui en résulte. Sont décomptés des repas cantines, les missions,
les absences maladie, les congés notamment. Les tickets restaurant sont distribués en fonction du
solde de repas non pris sur place, ce qui est assimilable à une distribution à la carte.
Les agents des lycées bénéficient quant à eux d’une restauration collective sur place dans les
cantines des lycées, sauf dans l’éventualité où ils sont amenés à travailler les jours de fermeture de
leur cantine scolaire. Ils ne bénéficient pas de tickets restaurant.
La pratique consistant à faire bénéficier les agents des services généraux de tickets
restaurant à la carte alors qu’ils ont accès à une cantine sur leur lieu de travail est contraire à la
réglementation telle qu’elle vient d’être rappelée.
La chambre recommande en conséquence de mettre fin à la délivrance de tickets restaurant à
la carte pour les agents bénéficiant de cantine sur place.
En réponse aux observations de la chambre, la Région a précisé que des travaux
d’agrandissement ont été lancés qui permettront de revoir la politique de délivrance des titres
restaurant lorsque le nouveau restaurant sera réceptionné. La chambre s’en félicite.
6 -
LA COMMANDE PUBLIQUE
L’organisation des services
6.1 -
6.1.1 -
L’articulation entre le service des marchés et les « directions acheteuses »
La passation des marchés publics est partagée entre le service « marchés » et les différents
services acheteurs de la Région.
Le service des marchés, qui a vocation à vérifier la procédure suivie par les services
acheteurs et leur porter conseil, a le rôle de « garant des procédures ».
Seuls les marchés passés par la direction de la formation professionnelle et de
l’apprentissage font l’objet d’une gestion spécifique et échappent à l’organisation précédemment
décrite. Ces marchés n’ont pas été contrôlés en raison de leur spécificité.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
59
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Afin de compléter la mise en oeuvre de la commande publique par le volet économique de
l’achat, un référent marché ayant la fonction d’acheteur a été désigné dans chacune des
16 directions concernées par la passation de marchés (dites « directions acheteuses »). L’exercice de
ces fonctions n’est toutefois pas homogène d’une direction à l’autre, allant d’un exercice complet de
la fonction achat (à la direction de la logistique par exemple), à la passation marginale de marchés,
en passant par la seule coordination et préparation réglementaire de dossier (aux directions de la
communication, de l’éducation et des sports, ainsi que des systèmes d’information). Dans cette
situation, le référent marché exerce un rôle de garant de la procédure, similaire à celui exercé par le
service des marchés vis-à-vis des directions, sans pour autant que la dimension économique de
l’achat ne soit en réalité prise en compte. La fonction achat n’est ainsi pas réellement organisée de
façon homogène pour l’ensemble des services du conseil régional.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué que l'organisation de la
fonction achat fait actuellement l'objet d'une étude qui permettra de déterminer l'organisation la
plus optimale pour prendre en compte la dimension économique de l'achat de manière globale. La
chambre se félicite de cette initiative.
6.1.2 -
Le guide interne des procédures
En 2008, la Région a mis en place un guide interne des procédures qui présente les règles de
la commande publique telles qu’elles doivent être appliquées par les directions. Il se compose de
différentes fiches correspondant aux grandes phases de la procédure (définition des besoins, phase
de passation proprement dite selon que le marché relève de la procédure adaptée ou formalisée,
paiement des marchés). Antérieurement, la Région n’avait pas formalisé de règles internes d’achat
public.
Ce guide, diffusé via l’intranet de la Région, a été accompagné d’une formation des
acheteurs. Un agent est chargé de sa mise à jour lors des évolutions réglementaires ou
organisationnelles. Il prévoit les modalités d’organisation suivantes :
-
pour les marchés inférieurs à 40 000 € HT, la compétence revient entièrement aux
différents services acheteurs à l’origine des besoins. Ils assurent eux-mêmes la procédure
de passation (rédaction du dossier de consultation des entreprises (DCE), mise en
concurrence, réception et analyse des offres, choix du titulaire, notification du marché) ;
-
pour les marchés d’un montant égal ou supérieur à 40 000 € HT: le service des marchés est
compétent pour assurer la procédure de passation pour l’ensemble des directions de la
Région (rédaction du DCE, mise en concurrence, réception des réponses, contrôle de
régularité du rapport d’analyse des offres, présentation du marché à la signature du DGS
ou du DGA concerné, notification du marché). Les directions acheteuses procèdent quant à
elles à l’estimation de leurs besoins, à l’analyse des réponses et à la rédaction du rapport
d’analyse des offres.
Chaque agent du service des marchés suit ainsi la procédure en fonction de ce seuil de
40 000 € HT.
Très complet, ce guide reste toutefois d’une utilisation peu aisée pour les agents appelés à le
mettre en oeuvre.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
60
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
6.1.3 -
Un système d’information incomplet sur les marchés passés
Le listing des marchés supérieurs à 20 000 € HT, transmis initialement par le service des
marchés le 3 avril 2014, n’était pas complet. En effet, d’après ce listing, sur la période 2009-2013,
1 014 marchés ont été notifiés pour un montant de 408,73 M€. Suite aux interrogations de la
chambre, un listing complémentaire a été transmis le 23 mai 2014. Il ajoute 567 marchés, non
répertoriés initialement (soit 35,8 % de marchés supplémentaires), représentant un montant de
68,63 M€. Le nombre de marchés supérieurs à 20 000 € HT notifiés au cours de la
période 2009-2013 s’élève ainsi à 1 581 pour un montant total de 477,35 M€.
La Région a par ailleurs transmis un listing des marchés inférieurs à 20 000 € HT. Ces
marchés sont au nombre de 10 768 et représentent un montant de 23,48 M€ HT, soit 2 180 € par
marché. La faiblesse de ce montant tend à illustrer une atomisation de l’achat inférieur à 20 000 €.
Au total, 12 349 marchés (supérieurs et inférieurs à 20 000 € HT) ont été notifiés par la
Région pour un montant global de 500,84 M€ sur la période 2009 à 2013. Les marchés inférieurs ou
égaux à 20 000 € HT représentent 87,2 % du nombre de marchés mais seulement 4,7 % du montant
total notifié.
Le recensement effectué a ainsi mis en évidence les difficultés rencontrées par le service des
marchés pour communiquer la liste des marchés notifiés entre 2009 et 2013 au titre de l’article 133
du code des marchés publics, classés par type de procédure. Les fichiers se sont en effet avérés
incomplets (absence de certains marchés COGEMIP, de la société « création SARL » par
exemple), y compris après la demande complémentaire de la chambre. Ces anomalies ont mis en
évidence que l’application informatique utilisée jusqu’au mois de juin 2014 par la Région présentait
des insuffisances sur la fiabilité des données (erreur dans les montants notifiés, absence de certains
marchés….). Par ailleurs, le service ne dispose pas d’une liste exhaustive des marchés d’un montant
inférieur ou égal à 20 000 € HT, marchés qui, quantitativement, représentent la part la plus
importante des marchés passés par la Région.
Par ailleurs, le croisement des données issues de la liste publiée des marchés notifiés en
application de l’article 133 du code des marchés publics avec celle des données issues du listing des
marchés notifiés supérieurs à 20 000 € HT a également mis en évidence des anomalies,
d’importance inégale, dans la liste publiée.
Ainsi, 61 marchés notifiés en 2009 n’ont pas été inscrits sur la liste de l’article 133 du code
des marchés publics et 2 attributaires indiqués ne correspondent pas à l’attributaire réel. De la même
manière, 115 marchés notifiés en 2010, 74 en 2011 et 66 en 2012, n’ont pas été inscrits sur la liste
de l’article 133 du code des marchés publics. La chambre a également relevé que certains marchés
de la liste publiée ne sont pas mentionnés dans la rubrique adéquate ou l’ont été au titre d’une année
antérieure. D’autres anomalies ont été constatées : 13 marchés figurant sur la liste 2010 des marchés
devant être publiés en application de l’article 133 ne sont pas recensés dans les fichiers
informatiques transmis, une quarantaine sur la liste 2011 et plus de 80 sur la liste 2012.
Enfin, le suivi de la mise en oeuvre des marchés, en particulier le suivi financier, est assuré
par les directions. Il est réalisé généralement au travers de tableurs Excel, qui ne sont cependant pas
homogènes ou partagés entre directions. De même, il n’existe pas d’alerte automatisée avant la fin
du marché, ni d’alerte en cas de dépassement de l’enveloppe.
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
61
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Consciente de ces difficultés et des risques représentés par un recensement et un suivi
lacunaires de ses marchés, la Région a lancé une procédure pour acquérir un nouveau système de
gestion de ses marchés. L’application « Marcoweb » a pour objectif d’offrir des outils de suivi plus
performants mais aussi de permettre de sécuriser l’exécution en homogénéisant les pratiques entre
directions et la connaissance exhaustive des marchés passés.
En tout état de cause, pour remédier aux lacunes de suivi, la Région a exigé de son
nouveau système de gestion des marchés, un système d'alerte des acheteurs,
par messagerie, pour
renouveler les marchés dans les temps. Parallèlement, un outil d'exécution comptable et financier
des marchés est également en
cours de déploiement. Enfin, un audit relatif
à
l'organisation de la
fonction achat permettra, selon l’ordonnateur, une meilleure
organisation de la planification des
procédures de passation des marchés.
La définition des besoins : une phase essentielle de l’achat public
6.2 -
L’article 5 du code des marchés publics (CMP) rappelle que la définition des besoins est une
phase essentielle pour tout achat, dont l’absence ou la mauvaise appréciation peut être sanctionnée
par le juge.
Ainsi, le guide de bonnes pratiques en matière de marchés publics, issu de la circulaire du
14 février 2012 rappelle que «
la définition des besoins est la clef d'un achat réussi. Une définition
précise du besoin est la garantie de la bonne compréhension et de la bonne exécution du marché.
Elle permet de procéder à une estimation fiable du montant du marché. Le choix de la procédure à
mettre en oeuvre est déterminé en fonction du montant et des caractéristiques des prestations à
réaliser. C'est pourquoi il est indispensable de procéder, en amont, à une définition précise des
besoins. De cette phase préalable essentielle dépend le choix de la procédure et la réussite
ultérieure du marché. Ont été, par exemple, considérés comme des manquements à la définition des
besoins : la sous-estimation des quantités du marché, le renvoi de la définition de certains besoins à
un dispositif ultérieur, la possibilité pour les candidats de proposer des services annexes non
définis. Une bonne évaluation des besoins et, par suite, une définition très précise de ces besoins
dans les documents de la publicité ne sont pas uniquement une exigence juridique. Elles sont,
d'abord, une condition impérative, pour que l'achat soit effectué dans les meilleures conditions ».
En application du code des marchés publics, le choix de la procédure, en fonction du
montant estimé des besoins, s’effectue au niveau de la collectivité et non de la direction acheteuse.
Afin de veiller au respect des seuils, le guide définit les étapes que doivent respecter les services
dans le recensement des besoins.
6.2.1 -
La procédure de définition des besoins définie par le guide interne
La fiche n° 1 du guide de procédures internes est relative à la «
définition du besoin en
matière de commande publique
». Elle précise les modalités de définition des besoins
préalablement à toute commande par la collectivité
20
, selon les étapes suivantes : «
anticipation
»,
«
période de recensement
», «
saisie des informations
», «
définition des besoins
», «
computation
des besoins
» par rapport aux seuils, puis «
traitement des besoins recueillis
».
20
§ G1 de la fiche n°1 «
recensement des besoins
»
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
62
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Le recensement des besoins pour l’année N s’effectue à partir de l’été N-1. Après la prise en
compte des besoins exprimés par les directions et en fonction de chaque famille de besoins, le
service des marchés effectue une computation de l’ensemble de ces besoins pour comparer leur
valeur totale avec les seuils imposés par le code des marchés publics
21
. Il dresse ensuite la liste des
besoins globaux de la Région par famille ou par opération selon les cas. Ce document appelé « liste
des marchés recensés » est validé par le directeur général des services (DGS)
22
. Des directions
coordonnatrices sont ensuite désignées par la direction des affaires juridiques. L’ensemble des
directions est informé de la liste des besoins transversaux répartis selon les directions
coordonnatrices. Le service des marchés définit avec la direction concernée les procédures
applicables.
Un suivi doit être réalisé en cours d’exercice. Il a pour but de vérifier que les commandes
nouvelles restent compatibles avec les seuils applicables définis en début d’exercice et pour lesquels
les procédures ont été lancées.
La fiche ne précise pas la direction chargée du suivi des consommations par famille ou
opération. Elle mentionne simplement que tout nouveau besoin ou toute prévision de dépassement
du montant des besoins estimés par famille ou par opération doit donner lieu à une saisine du
service des marchés afin qu’il puisse vérifier la procédure applicable. La demande est réalisée au
moyen de la fiche de lancement du marché. Celle-ci comporte, dans le titre, une mention permettant
d’identifier immédiatement les besoins nouveaux non prévus lors de la préparation budgétaire
23
. Le
caractère imprévu doit être motivé et justifié par la direction.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué
« avoir
parfaitement
conscience des risques liés
à
une
définition insuffisante des besoins, raison pour
laquelle il est procédé à un recensement annuel des projets d'achats en fin d'année et pour
l'année
suivante. C
e recensement d evr a it donner lieu
à
un regroupement d'achats commun
à
plusieurs directions et
est validé in fine par la D.G.A. Ressources
». Pour autant, si le recensement
est une étape préalable et nécessaire, il n’est pas suffisant à une bonne définition des besoins.
L’examen de la mise en oeuvre des fiches de lancement, complété par l’analyse des grands
livres au regard des marchés notifiés, des protocoles transactionnels et des dépenses dans le
domaine de la communication, est un des éléments permettant d’apprécier la capacité de la
collectivité à définir ses besoins.
6.2.2 -
La mise en oeuvre des fiches de lancement
Le guide interne des procédures prévoit la rédaction de fiches de lancement par les
directions acheteuses pour leurs marchés à compter de 40 000 € HT (cf. fiche C07 et C08 du guide
interne). Les marchés recensés inférieurs à 40 000 € ne nécessitent pas l’établissement d’une fiche
de lancement. Seuls les marchés correspondant à un besoin nouveau par rapport à la liste des
marchés recensés ou supérieurs au recensement initial font l’objet dans ce cas d’une fiche de
lancement par les directions acheteuses (cf. fiche C 06 du guide interne).
21
§G6 fiche 1
22
§ G12 – fiche 1
23
§ G14
Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées
Rapport d’observations définitives
63
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Ainsi que l’a fait valoir la région dans sa réponse aux observations provisoires, la fiche de
lancement a trois finalités : la vérification de la computation des seuils par le service des marchés, la
disponibilité et la réservation des crédits par la DAF, l’opportunité de l’achat par la direction.
Les directions doivent préciser sur la fiche si le marché a fait l’objet d’un recensement ou
non, comme précisé ci-dessus. L’ensemble des fiches est centralisé au secrétariat du service des
marchés. Toutefois, elles ne font pas l’objet d’une exploitation afin d’analyser la pratique au sein
des directions et les motifs invoqués justifiant le caractère imprévu du besoin. La DAF est
destinataire d’une copie (cf. supra, analyse financière).
Au titre de l’année 2013, la « liste des achats recensés » comportait 272 projets dont 184
supérieurs au seuil de 40 000 € HT. 206 fiches de lancement ont été répertoriées et 289 marchés
supérieurs à 40 000 € HT ont été notifiés.
68 fiches de lancement sur 206 font référence à un type de besoin non recensé.
Analyse des fiches de lancement de marchés 2013
tableau n° 59 :
Besoins recensés
108
52%
Besoins non recensés
68
33%
Non précisé
30
15%
Total
206
100%
Source : CRC Midi-Pyrénées à partir des classeurs détenus au service des marchés du conseil régional
Il existe un écart important de 105 projets entre la liste initiale des marchés recensés
supérieurs à 40 000 € qui comprend 184 projets et les 289 marchés en définitive notifiés de même
montant. Par ailleurs, les 206 fiches de recensement (cf. annexe tableau n° 6), à disposition à la
cellule marchés, ne correspondent pas non plus complètement à ces 289 marchés. La différence est
ainsi relative à plus d’un quart des marchés notifiés de plus de 40 000 € dont la cellule marchés ne
semble pas avoir eu connaissance au lancement.
besoins
recensés
108
besoins non
recensés
68
besoins non
précisé
30
Fiche de lancement des procédures
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Rapport d’observations définitives
64
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Ainsi, alors que le guide des procédures prévoit que les services doivent anticiper leur
besoin en N-1, force est de constater que les besoins nouveaux ou les dépassements des estimations
initiales demeurent relativement fréquents. Enfin, l’absence de renseignements dans la rédaction de
la fiche de lancement dans 15 % des cas (rubrique « non précisé » du tableau n° 59) montre que la
mise en oeuvre des fiches de lancement, même si celles-ci sont lancées, n’est pas toujours
strictement respectée. Par ailleurs, les services ne semblent pas toujours se conformer à l’obligation
qui leur est faite de signaler à la cellule marchés le lancement des marchés supérieurs à
40 000 € HT, que le besoin soit recensé ou pas.
L’analyse des fiches de lancement montre ainsi les difficultés des directions acheteuses pour
anticiper et évaluer leur besoin. L’existence de besoins nouveaux, autonomes ou qui s’agrègent à un
marché recensé, accentue les difficultés pour déterminer en amont la procédure à lancer, les
mesures de publicité correspondantes, et pour lancer un marché en rapport avec les besoins réels de
la collectivité.
6.2.3 -
Des achats dispersés
L’estimation insuffisante et le défaut d’anticipation des besoins peuvent avoir pour
conséquence la passation de marchés négociés conclus sans mises en concurrence, en vue de
compléter des précédents marchés.
La Région a ainsi conclu pour l’édition 2012 du SISQA, 4 marchés négociés sans mise en
concurrence avec les sociétés « 31
ème
arrondissement » et Sarl « SA Créations », prestataires retenus
pour les éditions 2010 et 2011. Pour cette édition 2012, plusieurs autres contrats négociés sans mise
en concurrence, relatifs à des marchés complémentaires de fourniture, d’aménagement, de location
de matériels et scénographie, ont été conclus (48 939 € - Christophe Monier Architecte, 15 000 € -
City one Event, 60 000 € - Concept Toulouse, 80 000 - Enseignes Hode, 290 000 € - GL Events,
25 000 € - Lign Expo).
Les anomalies relevées dans l’estimation des besoins ont également pour conséquence la
passation de dépenses hors marchés. C’est le cas, par exemple, du marché « pôle impression SA »
avec un dépassement de 73 450 € HT du montant maximum du marché fixé à 200 000 € TTC, à la
suite de l’émission de deux bons de commande.
C’est également le cas pour de nombreux petits contrats
24
passés avec une ou plusieurs
entreprises alors qu’un unique marché aurait dû être finalisé au regard de la réalité du besoin. Ainsi,
le seuil à partir duquel un marché à procédure adaptée s’avère nécessaire a parfois été dépassé.
24
Dans le domaine de l’achat de mobilier pour personnel handicapé, de matériels de restauration, de la location de
matériels vidéo, etc…
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Rapport d’observations définitives
65
ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
Par ailleurs, alors que des prestations font l’objet d’un marché formalisé, d’autres contrats
ont pu être passés en dehors de ce marché, dans un domaine similaire sur le même exercice. De fait,
le guide des procédures ne prévoit pas explicitement de contrôler, notamment lors de la réalisation
d’achats inférieurs à 4 000 € HT, si la liste des marchés recensés, établie à l’issue du recollement
des besoins, ne comporte pas déjà un marché relatif à ce même besoin. (cf. diagramme de
procédure, fiche C05 guide des procédures). De même, le guide ne prévoit pas, pour les marchés
compris entre 4 000 € et 40 000 €, que l’acheteur vérifie si le marché qu’il souhaite lancer a fait
l’objet d’un recensement (cf. diagramme de procédure, fiche C06 guide des procédures). Dès lors
que celui-ci n’a pas été recensé et que la fiche de lancement n’est pas requise, la DAF n’est pas en
mesure de mettre à jour l’enveloppe budgétaire correspondante.
Enfin, les achats de moins de 4 000 € ne font pas l’objet d’un pré-engagement,
contrairement aux autres marchés qui font soit l’objet d’un recensement (liste des marchés recensés,
pré-engagés en amont) soit d’une fiche de lancement permettant à la DAF d’effectuer un pré-
engagement. L’engagement n’est formalisé qu’à la réception de la facture par la DAF et peut avoir
pour conséquence le dépassement de l’enveloppe budgétaire du service prescripteur, voire un
dépassement du crédit de paiement autorisé, si ces marchés n’ont pas fait l’objet au préalable d’un
recensement.
Le lancement de marchés non anticipés montre les limites du contrôle exercé par le service
des marchés sur la computation des seuils. Il augmente le risque de dispersion des achats, mais aussi
celui de ne pas obtenir les prestations au meilleur prix en groupant les achats sur des volumes plus
importants. Ces dépenses peuvent par ailleurs impacter la prévision budgétaire planifiée par la
DAF.
Si l’ordonnateur a indiqué que la Région a mis en place des procédures permettant de
prendre en charge des dépenses imprévues en toute régularité, il demeure que l’estimation
insuffisante des besoins peut avoir pour conséquence la réalisation de dépenses hors marché. Le
défaut d’anticipation a également pour conséquence de l’amener à passer des marchés négociés sans
mise en concurrence venant compléter de précédents marchés. Les 4 marchés négociés cités par la
chambre contrairement à ce qu’indique la Région, n’ont en effet pas été passés dans le
prolongement du marché initial, au titre de l’article 35 II 6° du code des marchés publics. La
publicité du marché conclu le 3 mars 2010 pour une durée deux ans selon la procédure de l’appel
d’offre ouvert, consulté par la chambre, ne fait pas mention de la faculté de la région de prolonger le
marché au titre de l’article précité.
6.2.4 -
L’inadaptation de certains contrats dans le domaine de la communication
En raison de l’importance des sommes anormalement mandatées sur le budget annexe
restauration au bénéfice de la société « AWF music » puis de la société « AWF » qui lui a succédé,
la chambre a été amenée à examiner les marchés conclus entre ces sociétés et la collectivité. Les
marchés passés illustrent également les conséquences que peut avoir une estimation déficiente des
besoins dans le domaine de l’évènementiel.
La Région a passé 4 marchés avec la SARL AWF music selon la procédure de l’appel
d’offre ouvert (AOO) sur la période courant de décembre 2008 à 2013, pour un total mandaté de
2,237 M€.
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Rapport d’observations définitives
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ROD2 -
Région Midi-Pyrénées – Exercices 2010 et suivants
La société AWF music a été créée le 12 septembre 2003. Elle a pour
activité l’édition
musicale et la promotion de disques et la production de spectacle vivant. Elle est en liquidation
judiciaire depuis le 20 mai 2014.
La Région a également conclu un marché selon la procédure de l’appel d’offre ouvert avec
la SARL AWF en 2014 pour un montant de 2,8 M€ maximum, dont une somme de
75 789,11 € TTC a été mandatée à la fin du mois de juin 2014. Cette société
a été créée au mois de
juin 2013. Certains de ses actionnaires étaient déjà auparavant actionnaires de la société AWF
Music. Elle a pour activité la production, la réalisation, la promotion de films et de programmes
pour la télévision et de films institutionnels.
Enfin, plus de 45 marchés à procédure adaptée ou hors formalisation ont été passés entre
2009 et 2014 avec les sociétés « AWF music » et « AWF » pour un montant total mandaté de
367 912,64 € TTC, imputés sur le budget annexe restauration ou sur le budget principal (cf. Annexe
tableau 7 et tableau 8).
L’ensemble de ces marchés fait ci-dessous l’objet d’une analyse présentée dans l’ordre
chronologique de leur passation.
Le
marché
signé
le
23
décembre
2008
avec
la
société
« AWF
6.2.4.1 -
Music »
6.2.4.1.1 -
Les conditions de la passation
Signé pour une durée deux ans, il porte sur « la conception et la réalisation scénographique
des évènements organisés par la Région Midi-Pyrénées». Passé selon la procédure de l’appel d’offre
ouvert, il est divisé en 5 lots :
-
lot 1 : structures et scènes,
-
lot 2 : chapiteau,
-
lot 3 : matériels de décoration et d’éclairage,
-
lot 4 : mobilier de salles,
-
lot 5 : vaisselle et matériel de restauration.
Il s’agit d’un marché à bons de commande comportant un montant minimum de
20 000 € HT (23 920 € TTC) et maximum de 75 000 € HT (89 700 € TTC) pour les lots 1, 3 et 5 ;
de 29 000 € HT (34 684 € TTC) minimum et 117 000 € HT (139 932 € TTC) maximum pour le
lot 2 et enfin de 8 000 € HT (9 586 € TTC) minimum et 37 000 € HT (44 252 € TTC) maximum
pour le lot 4. Trente entreprises ont retiré le dossier de consultation, 7 offres ont été remises, soit un
taux de réponse de 23 %.
La publicité du marché est conforme et n’appelle pas d’observations.
Si le CCP et l’acte d’engagement qui s’y réfère prévoient que la durée du marché est de
deux ans, l’avis d’appel à la concurrence mentionne quant à lui une durée de 48 mois dans la
rubrique « durée en mois » mais des montants maximum et minimum pour une durée de deux ans
dans la rubrique « description succincte ». Ces mentions de l’avis d’appel à la concurrence
pouvaient laisser penser que la durée du marché était de 2 ans, reconductible une fois et induire en
erreur les concurrents sur la durée et les montants prévisibles du marché. Elles sont contradictoires
avec celles de l’acte d’engagement et du CCP qui engagent in fine contractuellement.