Une situation financière structurellement fragile
Le présent contrôle porte sur la situation financière de la province Sud pour les exercices 2012 et suivants, à l’exclusion de l’analyse des politiques publiques et de leurs modalités de financement.
L’examen de la fiabilité des comptes conduit la chambre à formuler des rappels d’obligations juridiques concernant la constitution de provisions, le rattachement des charges et des produits et les amortissements. Elle relève qu’à défaut d’inscription, dès le budget primitif, de la totalité des crédits nécessaires à l’amortissement des immobilisations, les dépenses de la section de fonctionnement n’ont pas été évaluées de façon sincère et le budget de la province Sud n’a pas été voté en équilibre réel sur l’ensemble de la période examinée au sens des dispositions de l’article 183 de la loi organique du 19 mars 1999.
L’examen de la fiabilité des comptes révèle, au-delà du nécessaire respect d’obligations juridiques et comptables, les symptômes d’une situation financière qui demeure fragile.
L’analyse des comptes sur la période sous revue fait ressortir des recettes de fonctionnement qui stagnent, malgré la mise en place d’une nouvelle fiscalité additionnelle, et l’augmentation constante des dépenses de fonctionnement, masquée par le transfert de charges à la Nouvelle-Calédonie en 2014.
La dotation de fonctionnement de la Nouvelle-Calédonie, qui représente les deux tiers des recettes réelles de fonctionnement de la province Sud, diminue de 8% sur la période examinée, soit de 2,7 Mds F CFP, et de 15% de 2013 à 2015, soit de 5,4 Mds F CFP. La fiscalité additionnelle sur le revenu des valeurs mobilières et sur le produit des jeux, qui représente une recette nouvelle de 2 Mds F CFP, ne permet pas d’éviter le tassement des produits de fonctionnement. La province Sud demeure étroitement dépendante des dotations légales de la Nouvelle-Calédonie et de l’Etat, qui représentent, en 2015, plus de 77% de ses recettes réelles de fonctionnement, et ne dispose plus de marge de manœuvre en matière de fiscalité additionnelle, les taux étant au plafond.
Les dépenses réelles de fonctionnement augmentent, au vu des comptes administratifs, de 3,4% sur la période examinée et s’établissent à 43,8 Mds F CFP en 2015 contre 42,4 Mds F CFP en 2012. Le transfert de charges à la Nouvelle-Calédonie masque cependant une augmentation réelle des charges qui peut être évaluée à 7%. Si les charges de personnel sont relativement contenues, les dépenses sociales et de santé, qui représentent près de la moitié des dépenses totales d’interventions et de subventions, augmentent de près de 8% entre 2014 et 2015. L’ordonnateur, dans sa réponse à la contradiction, relève « que les évolutions démographiques ont conduit la province Sud à devoir prendre en charge de nouvelles populations ».
Il en résulte un recul significatif de la capacité d’autofinancement et le taux d’épargne nette atteint 3,2% en 2015 contre 9,7% en 2012 et 13,1% en 2013. Cette situation s’est traduite par une adaptation contrainte du niveau des investissements qui s’établissent à 8,6 Mds F CFP en 2015 contre 11 Mds F CFP en moyenne sur la période. L’encours de dette, qui reprend les engagements de la SAVEXPRESS, augmente de 50% sur la période examinée et la capacité de désendettement de la province Sud est sensiblement affectée. Le recours à l’emprunt en 2013, non justifié par un besoin de financement de l’investissement au titre de cet exercice, a permis la reconstitution du fonds de roulement.
Sur la base des hypothèses présentées au débat d’orientations budgétaires, la province Sud se trouverait en 2018 dans une situation financière dégradée. A titre d’illustration, le ratio de désendettement (encours de dette sur niveau d’épargne) serait de 21 années pour un taux maximal préconisé de 7 années.
Des engagements hors bilan exposés à la conjoncture économique
Les perspectives financières de la collectivité ne peuvent être appréciées sans la prise en compte de ses engagements dits hors bilan et des risques qui s’y attachent, au titre desquels la chambre a identifié le niveau élevé de la dette garantie, les concessions d’aménagement et les participations minières.
La dette garantie par la province Sud s’établit à 34,2 Mds F CFP en 2015 contre 28,2 Mds F CFP en 2012 et représente 165% de son propre encours de dette. Les annuités garanties au profit des concessions d’aménagement de Dumbéa sur mer et de Panda correspondent au tiers de l’encours garanti. La chambre rappelle que la province Sud assure le risque in fine de ces concessions dont le rythme de commercialisation, plus lent que prévu, a conduit à en prolonger la durée et à réaménager les modalités de financement avec de nouveaux emprunts pour un montant total de 5 Mds F CFP. Le déficit prévisionnel est acté à hauteur de 3,3 Mds F CFP, dont 2,5 Mds F CFP restant à verser.
La province Sud est actionnaire majoritaire de PROMOSUD qui détient 50% du capital de la société territoriale calédonienne de participation industrielle (STCPI) et de la société de participation minière du sud calédonien (SPMSC), elles-mêmes actionnaires de sociétés minières. L’importance et la complexité de la question des participations justifient que la province Sud renforce le suivi et le contrôle de gestion concernant ces dernières, y compris par l’intermédiaire de PROMOSUD, en particulier les affaires minières, et qu’une information complète et régulière soit apportée à l’assemblée provinciale sur la teneur et la portée des engagements des filiales de PROMOSUD, ainsi que sur leurs comptes.
Centrer le pilotage de la collectivité sur la maîtrise des charges
La province Sud dispose d’un contrôle de gestion et d’outils de pilotage et assure un suivi annuel des satellites bénéficiant de son concours financier. La préservation durable des équilibres financiers de la collectivité nécessite que celle-ci axe son management sur la maîtrise des charges, le contrôle de gestion venant en appui aux services, et renforce l’évaluation et la rationalisation de ses interventions.
En complément et en articulation avec le plan de financement et le plan de développement stratégique, la province Sud devra formaliser un plan de maîtrise pluriannuel des dépenses définissant pour les principaux secteurs d’intervention des objectifs quantifiés et les moyens de les atteindre. Dans la continuité des mesures d’ores et déjà engagées, le secteur de la santé et de l’action sociale, dont les dépenses sont en forte croissance, fera l’objet d’une attention particulière.
La programmation pluriannuelle des investissements fait ressortir une révision à la baisse de la prévision initiale de 25% en 2014 et de 13% en 2015. Ainsi, sur ce dernier exercice, la tranche annuelle révisée est de 11,5 Mds F CFP contre une prévision de 13,2 Mds F CFP. Le niveau de réalisation des dépenses, qui diminue sur les deux derniers exercices, accentue le décalage avec la prévision initiale de la programmation pluriannuelle. La province Sud devra ajuster sa programmation des investissements à ses capacités réelles afin de la mettre en cohérence avec son plan de financement et de maîtrise des dépenses.
