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Préserver l'emploi : le ministère du travail face à la crise sanitaire

COUR DES COMPTES

Face à la crise sanitaire et à ses conséquences économiques et sociales, le ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion a apporté un soutien massif et rapide aux entreprises et aux salariés. À des mesures d’urgence mises en œuvre dans les premiers temps et prolongées au-delà du terme initialement prévu, s’est ajoutée à partir de l’été 2020 une profusion de dispositifs répondant à des objectifs divers visant à prendre en compte de nouvelles urgences et à préparer l’après-crise. Les moyens engagés sur le périmètre du ministère chargé de l’emploi sont inédits : pour un budget exécuté de 13,4 Md€ en crédits de paiement en 2019 et de 31,8 Md€ en 2020, la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle disposait début 2021 de 29,8 Md€, sans compter le financement par l’Unédic de certaines mesures, ni les crédits supplémentaires ouverts en cours d’année.

Des mesures d’urgence massives mises en place avec réactivité

L’intervention de l’État dans les champs de l’emploi et du travail a été centrée sur quelques mesures fortes : l’activité partielle pour sécuriser les entreprises et les salariés et éviter les licenciements, le FNE-Formation pour renforcer la formation professionnelle des salariés placés en activité partielle, et le maintien de droits à indemnisation afin d’éviter le basculement immédiat de certains demandeurs d’emploi dans la précarité. L’organisation des conditions de travail dans un contexte d’épidémie a également constitué un enjeu fort pour le ministère du travail dès le début de la crise. Cette situation a aussi permis d’instaurer un dialogue plus régulier entre l’État et ses partenaires, au plan national comme à l’échelon local, qu’il conviendra de pérenniser après la crise sanitaire.
S’agissant de l’activité partielle, la France a retenu les enseignements de la crise financière de 2008 en la mettant immédiatement au cœur de sa réponse en faveur de l’emploi, avec des moyens financiers considérables (33,8 Md€ prévus en 2020 dont 22,6 Md€ ouverts sur le budget de l’État et 11,2 Md€ à la charge de l’Unédic) et un régime parmi les plus favorables en Europe.

Une profusion de mesures à la rentrée 2020 au risque d’un certain éparpillement

À partir de l’été 2020, le Gouvernement a annoncé un nouvel ensemble de mesures. Pour la plupart intégrées au Plan de relance, elles devaient se substituer aux mesures d’urgence initiales. Or, la persistance de la crise sanitaire a compliqué le calendrier de leur mise en œuvre. Des dispositifs se sont superposés, ce qui explique par exemple les difficultés de déploiement au second semestre 2020 de l’activité partielle de longue durée (APLD), destinée à prendre le relais du régime très favorable d’activité partielle instauré au début de la crise.  Le plan « ♯ 1 jeune 1 solution » a déployé de nombreuses mesures en faveur des jeunes au risque d’une dispersion des moyens et d’une saturation des services instructeurs. Le choix de mobiliser depuis l’été 2020 un très grand nombre de dispositifs, anciens ou nouveaux, implique un travail important de gestion et de suivi par les services de l’État et les autres acteurs qui en sont chargés. Il convient dans ce contexte de veiller à l’adéquation des moyens disponibles pour le mettre en œuvre.

Un objectif atteint de préservation immédiate des emplois en dépit de certaines limites et d’un coût non maîtrisé

De premiers indices suggèrent que l’activité partielle, dont le coût effectif dépasse 26 Md€ sur la seule année 2020, a bien évité, ou à tout le moins différé, une partie de l’impact négatif de la crise sur l’emploi, mais la gestion de la sortie de crise sera déterminante pour en établir le bilan final. Les effets d’aubaine au profit d’entreprises qui n’en auraient pas eu besoin et les versements en pure perte au bénéfice d’entreprises non viables paraissent, en première analyse, relativement circonscrits. La prolongation des droits des chômeurs pendant les périodes de confinement, qui devrait s’élever à 3,7 milliards d’euros, était une mesure d’équité incontestable, l’appréciation portée sur le dispositif en faveur des intermittents du spectacle étant plus nuancée. L’impact de l’aide à l’embauche sur l’entrée des jeunes sur le marché du travail depuis la rentrée 2020 devra être analysé plus précisément.

Le contrôle, un enjeu majeur insuffisamment pris en compte

Malgré la mobilisation des personnels et des résultats incontestables obtenus, les enjeux du contrôle n’ont pas été correctement appréhendés par les pouvoirs publics. Le plan de contrôle a été conçu dans une logique quantitative et une volonté de démontrer une rapidité de riposte face à la fraude, au détriment de la qualité de cette riposte. Cette expérience doit inciter le ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion à opérer une mutation culturelle dans son rapport aux abus et aux fraudes, mutation déjà opérée dans d’autres administrations telles que la DGFiP ou les Urssaf.
Sur l’ensemble de son rapport, la Cour formule 10 recommandations.

 

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