Office des postes et télécommunications (Nouvelle-Calédonie)

L’Office des postes et télécommunications (OPT) est en charge de services essentiels pour le territoire de la Nouvelle-Calédonie. Il dispose depuis 2006 du monopole des services publics postaux et de télécommunications et met également en œuvre des services financiers sur l’ensemble du territoire. La chambre a cherché à déterminer les conditions dans lesquelles ces services évoluaient et pouvaient continuer à être rendus par l’établissement. Le précédent contrôle de la chambre a été publié en 2016. La chambre a donc examiné la mise en œuvre des recommandations formulées dans son rapport et a examiné l’évolution stratégique de l’établissement depuis cette date ainsi que les relations avec sa tutelle, la Nouvelle-Calédonie. Vu l’importance stratégique de l’établissement pour le territoire, le troisième objectif de la chambre a été d’évaluer la maîtrise par l’établissement des risques qu’il encourait, que ce soit les risques de conformité réglementaire ou les risques informatiques. Enfin, la chambre a procédé à l’analyse de la situation financière de l’établissement entre 2018 et 2023 afin d’évaluer les perspectives de soutenabilité des investissements prévus, avant prise en compte de l’impact de la crise ayant débuté en mai 2024.

1. Un cadre juridique déterminant pour l’activité de l’établissement

   1. Un modèle de « monopole performant » soumis à une ouverture à la concurrence satellitaire

Érigé en établissement public de nature industrielle et commerciale par le décret l’ayant créé en 1957, l’office des postes et télécommunications (OPT) a conservé ce statut depuis son transfert à la Nouvelle-Calédonie, effectif au 1^er janvier 2003, conformément à l’article 1er de la délibération du congrès n°051/CP du 23 octobre 2000 relative à l'organisation et au fonctionnement de l'office des postes et télécommunications de Nouvelle-Calédonie.

Le code des postes et télécommunications lui confère depuis 2006 un monopole sur les activités formant les services publics postaux et des télécommunications. Il est également l’unique établissement auquel l’État a confié l’obligation de distribution et d’usages du livret A sur le territoire afin de lutter contre l’exclusion bancaire.

Le monopole de l’OPT est dominant mais certains secteurs des activités postales et de télécommunications, tels que les colis de plus d’un kilogramme ou la fourniture d’accès à l’internet ont été situés hors du service public par les délibérations de la Nouvelle-Calédonie ou par la jurisprudence à la suite de contentieux qui ont pris fin récemment.

Le modèle économique dit du « monopole performant », est spécifique aux territoires peu peuplés constituant des marchés trop étroits pour plusieurs opérateurs, et d’une superficie importante, engendrant des coûts élevés pour la fourniture de service sur l’ensemble du territoire. Il permet à l’opérateur de réaliser des bénéfices suffisants pour financer le développement de prestations pour toute la population, y compris dans les zones faiblement peuplées. Ce risque de financements croisés limite l’activité de l’opérateur monopolistique à des activités hors du champs de la concurrence, ce qui est le cas pour l’OPT dont le monopole dans le secteur des télécommunications permet de financer l’offre sur l’ensemble du territoire dans ce domaine et de financer les services postaux ou financiers et les missions d’intérêt général qui y sont attachées, alors qu’ils sont déficitaires.

n° 1 : Excédent brut d’exploitation par domaine

Source : rapport de l’expert-comptable de l’OPT

Cependant, outre l’absence d’intervention dans le champ concurrentiel, la règle d’équilibre des services publics industriels et commerciaux implique que les redevances versées par les usagers d’un service public doivent avoir pour contrepartie uniquement les prestations fournies par l’organisme en charge du service public. Contrairement à cette règle, l’OPT a versé 10,4 MdF CFP à sa tutelle, la Nouvelle-Calédonie, entre 2016 et 2021. La chambre recommande à l’établissement de ne plus procéder au versement à la Nouvelle-Calédonie de sommes prélevées sur ses réserves.

En outre, comme la chambre l’avait rappelé dans son rapport sur l’exercice par la Nouvelle-Calédonie de sa compétence fiscale, l’OPT recouvre la contribution téléphonique et la taxe sur les communications téléphoniques pour le compte de la Nouvelle-Calédonie. La chambre réitère donc sa recommandation faite en 2023 d’établir une convention de mandat entre l’OPT et la Nouvelle-Calédonie pour encadrer ces missions de recouvrement.

Un projet de loi du pays examiné en 2023 pour autoriser la fourniture par satellite de la connexion à l’internet fixe pourrait constituer une offre concurrente à celle du réseau géré par l’OPT. La fourniture directe par satellite de la connexion au téléphone mobile devrait également être autorisée, ce qui concurrencera alors le réseau mobile terrestre de l’OPT.

La chambre recommande à l’établissement de finaliser l’évaluation des impacts de la concurrence satellitaire et de mettre en œuvre les solutions techniques les mieux adaptées, telles que par exemple le déploiement de la fibre et des réseaux en technologies 5G, pour maintenir une offre attractive sur un segment d’activité qui porte la rentabilité de l’établissement.

2. 1. Une stratégie recentrée sur la performance des métiers

L’établissement a engagé en 2019 une réflexion stratégique ayant débouché en 2021 sur l’adoption du plan stratégique « Construire Demain / OPT 2025 ». Ce plan a pour objectif prioritaire l’amélioration des performances dans chacun de ses métiers. En rupture avec les précédents plans stratégiques, cette orientation est en cohérence avec la définition des missions de l’établissement donnée par la délibération n° 051/CP du 23 octobre 2000. Dans cette perspective, les directions métiers de l’établissement doivent progressivement devenir de véritables centres de profit.

Cette réflexion axée sur les métiers a également permis d’identifier un quatrième métier émergent dénommé « Distribution », désignant les activités autres que postales, financières et de télécommunications, réalisées dans les 53 points de vente du réseau de l’OPT – les 37 agences OPT et leurs 16 annexes – et également à domicile par l’intermédiaire des facteurs. Par ce métier, l’OPT se fixe pour mission de faciliter l’accès de la population à un plus large éventail de services sur l’ensemble du territoire dans une logique d’intérêt général.

Le plan stratégique « Construire Demain / OPT 2025 » a été traduit dans un organigramme refondu et ses objectifs ont été déclinés en livrables dont la réalisation est suivie par un dispositif de contrôle de gestion. Le pilotage de la mise en œuvre du plan repose sur une comitologie dédiée permettant d’assurer une supervision effective par la direction générale.

La chambre invite le conseil d’administration à fixer à chacun de ces centres de profit que sont devenues les directions métiers des objectifs financiers découlant des projections financières établies dans le cadre du plan stratégique.

Par ailleurs, si la gouvernance de l’établissement fonctionne au niveau de son conseil d’administration et du rôle dévolu à la direction générale, elle n’est pas structurée formellement au niveau de la tutelle. La Nouvelle-Calédonie soutient implicitement la stratégie de l’établissement et le congrès détermine son cadre juridique d’activité comme actuellement avec la connexion satellitaire mais le dialogue de gestion n’est pas formalisé comme le prévoyait pourtant l’article 2 de la délibération n°051/CP du 23 octobre 2000.

La chambre recommande à l’OPT de se rapprocher de la Nouvelle-Calédonie en vue de valider formellement sa stratégie ainsi que les modalités de financement des missions d’intérêt général, dans un contrat d’établissement fixant des objectifs financiers par métier.

2. Un management des risques qui se renforce

   1. Une nécessaire vigilance vis-à-vis des risques de non-conformité

La conformité, souvent désigné sous le terme anglo-saxon de « compliance », désigne la correcte application des règles juridiques, des normes et des instructions internes. Le contrôle interne vise à assurer un niveau raisonnable de respect des règles et doit donc assurer la prévention de leur non application, limitant ainsi le risque de non-conformité. L’OPT est assujetti à un très large éventail de règlementations et de procédures dont la maîtrise est complexe. Il incombe ainsi à l’établissement de mettre en place une veille de conformité, déclinant et actualisant en permanence les textes lui étant applicables et les procédures en découlant.

Sans viser à l’exhaustivité, la chambre a identifié quatre domaines illustrant la nécessaire vigilance de l’établissement en termes de conformité.

En matière fiscale, l’établissement n’a pas respecté la règle lui imposant d’intégrer la taxe provinciale sur les communications téléphoniques à son revenu imposable à l’impôt sur les sociétés entre 2011 et 2022. Un redressement a été opéré sur les exercices 2019 à 2022.

La règlementation financière comprend un ensemble de règles fixées principalement par le code monétaire et financier dans lesquels on distingue un sous-ensemble formé des règles visant à assurer la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. Aux termes du rapport relatif à la conformité des services financiers en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme établi par l’inspection générale des finances en 2020 et de la sanction infligée en 2022 à l’OPT pour non-conformité dans ce domaine par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l’établissement présentait de nombreuses défaillances.

En matière de sécurité des télécommunications, l’OPT est soumis comme tout opérateur de télécommunications au code des télécommunications et au code de la défense. Il est susceptible d’être désigné par l’État comme opérateur d’importance vitale. L’OPT doit donc, le cas échéant, assurer l’ensemble des vérifications nécessaires pour assurer le respect par ses services de télécommunications des exigences de sécurité et opérer les mesures correctives nécessaires, sous le contrôle de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information. Il s’agit d’un domaine de conformité particulièrement sensible.

Le règlement général sur la protection des données (RGPD) est applicable depuis 2019 en Nouvelle-Calédonie. Il renforce les exigences de la conformité s’agissant de la transparence des traitements des données et du respect des droits des personnes. L’établissement doit pouvoir démontrer, en cas de contrôle de la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), qu’il satisfait aux obligations fixées par le règlement général sur la protection des données. La chambre lui recommande, s’agissant des données hébergées en Australie, de mettre en place les outils juridiques prévus par l’Union européenne lorsque des données informatiques sont transférés dans des pays n’appartenant pas à l’Union européenne.

1. 2. Un dispositif de maîtrise des risques en évolution

Les actions de maîtrise des risques – établissement de la carte des risques, mise en place d’un contrôle interne et d’un audit interne – ont commencé à être mise en œuvre à l’OPT d’abord au sein de la direction en charge des financiers à compter de 2017. A la suite des sanctions prononcées par l’Agence de contrôle prudentiel et de résolution pour non-conformité des services financiers à la règlementation sur la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, le dispositif de maîtrise des risques financiers a bénéficié de moyens supplémentaires et un comité d’audit a été créé. Il ne s’est cependant jamais réuni.

Ce dispositif de maîtrise des risques a été modifié en profondeur lors de l’adoption du nouvel organigramme le 4 octobre 2023, afin de mettre en place une fonction dédiée pour l’ensemble des métiers de l’établissement. Une direction d’audit et de maîtrise des risques a été créée en qualité de direction experte assistant la direction générale pour le pilotage de la maîtrise des risques. Au mois de février 2024, une charte de l’audit interne, une charte du contrôle interne ainsi qu’un programme d’audits pour la période 2024-2028 ont été adoptés.

La chambre salue cette évolution et invite l’établissement à continuer à faire progresser l’organisation de la fonction de maîtrise des risques sur l’ensemble du périmètre de l’établissement en finalisant la carte des risques et en établissant un plan annuel d’audits internes couvrant toutes les directions. La chambre recommande aussi de renforcer à nouveau les moyens alloués à la maîtrise des risques en les centralisant au sein de la direction de l’audit et de la maîtrise des risques et de restructurer et faire fonctionner le comité d’audit conformément aux normes du contrôle interne.

1. 3. La maîtrise des risques informatiques

Les risques informatiques, également parfois désignés sous le terme anglo-saxon (« risques cyber »), désignent aujourd’hui non plus des risques pesant sur des installations spécifiques au sein de l’établissement mais les risques encourus par les systèmes d’information métiers et supports, sans lesquels il n’est pas possible de produire. Le risque informatique tend ainsi à devenir un risque opérationnel. C’est particulièrement vrai dans le cas de l’OPT et sa principale branche d’activité, les télécommunications.

Les équipements et agencements techniques sont hétérogènes, partiellement obsolescents et leur maintien est de plus en plus coûteux. L’insuffisance des ressources humaines dans le domaine informatique est compensée en partie par des prestations externalisées dont le volume augmente. Cette externalisation est facteur de risque en cas de défaillance et affaiblit la maîtrise par les services de l’établissement du pilotage du système d’information.

De plus, le schéma directeur des systèmes d’information n’est pas en cohérence avec la stratégie de l’OPT et l’organigramme mis en place. La fonction informatique au sein de l’établissement reste éclatée entre plusieurs directions et le schéma directeur des systèmes d’information, bien que recensant un grand nombre de projets, ne permet pas de disposer d’une vision globale des projets à mener à l’échelle de l’établissement.

La capacité de gestion de projets de la direction des systèmes d’information n’est pas suffisamment organisée. La conduite difficile du projet de rénovation du système d’information des télécommunications dénommé Convergence qui a été achevé avec près de trois ans de retard et un doublement de l’enveloppe financière initialement prévu illustre cette difficulté. Pour l’avenir, la capacité de gestion de projets informatiques est un enjeu critique pour réussir la stratégie de digitalisation des métiers de l’OPT. La chambre recommande à l’établissement de renforcer ses compétences internes en matière de gestion de projets informatiques.

La sécurité du système d’information présente plusieurs lacunes. En premier lieu, le dispositif de gouvernance de la sécurité des systèmes d’information est affaibli par son ancienneté (la politique de sécurité des systèmes d’information date de 2008), la vacance du poste de responsable des systèmes d’information et l’absence de comitologie dédiée. En deuxième lieu, les capacités de résilience du système d’information sont en place mais incomplètes et encore insuffisamment testées ce qui nécessite d’établir une stratégie et de s’assurer de la capacité de sauvegarde pour l’ensemble du système d’information. Pour renforcer également les capacités de résilience informatique, la chambre recommande d’actualiser la documentation relative à la continuité d’activité, en intégrant une priorisation de la reprise d’activité des différents services informatisés et la réalisation de tests de restauration réguliers. En troisième et dernier lieu, les processus de gestion des risques informatiques opérationnels tels que les protections physiques, les attaques informatiques ou le stockage des données dans le cloud sont également mis en œuvre mais restent en partie à conforter. La chambre recommande de systématiser une revue annuelle exhaustive des comptes et droits d’accès au système d’information et d’établir un programme pluriannuel d’audits de sécurité basé sur un audit de sécurité technique sur la partie télécommunications et un audit de sécurité physique, afin de disposer d’un plan d’actions priorisé pour sécuriser les actifs informatiques.

3. Une situation financière qui se dégrade

   1. Un pilotage financier à structurer

L’OPT demeure régi par les règles comptables qui s’appliquaient lorsqu’il était un établissement public de l’État. Ce cadre comptable est devenu irrégulier car il met en œuvre une instruction comptable abrogée depuis 2021. À la différence d’organismes de taille similaire soumis au code de commerce, l’établissement ne bénéficie pas d’une certification de ses comptes par un commissaire aux comptes et ne produit pas les documents d’information financière des sociétés commerciales.

En termes de pilotage, financier opérationnel l’état prévisionnel des recettes et des dépenses ne définit pas d’objectifs de gestion pour les directions métier. Celles-ci doivent devenir des centres de profit dotés d’objectifs de performance validés par le conseil d’administration de manière à ce que les leviers du redressement (actions sur les ventes, les achats, les dépenses de personnel) soient actionnés directement par celles-ci et par les directions support, en fonction de leurs objectifs pluriannuels de résultat. Ceci suppose que ces directions soient dotées d’indicateurs de performance et que leur pilotage soit rendu possible par la mise en place d’une comptabilité analytique infra annuelle.

1. 2. Une réflexion statutaire à finaliser en prenant en compte l’environnement de l’établissement

Les résultats annuels d’activité de l’établissement se dégradent entre 2018 et 2023, avec une stagnation du chiffre d’affaires (23,5 MdF CFP) une diminution de la valeur ajoutée (- 4 %) dont le taux rapporté au chiffre d’affaires est passé de 79 % à 76 % sous l’effet de l’envolée de la sous-traitance et des prestations externes, un recul plus important de l’excédent brut d’exploitation (- 16 %) en raison de la hausse des charges de personnel (+ 7 %) et une diminution de 945 MF CFP à 27 MF CFP du résultat d’exploitation. Le résultat annuel net d’impôt devient négatif passant de 280 MF CFP à une perte de 625 MF CFP notamment du fait du poids de la fiscalisation de la taxe provinciale sur les communications téléphonique qui représente une charge annuelle de plus de 600 MF CFP.

n° 1 : Évolution du chiffre d’affaires hors taxe provinciale

Source : chambre territoriale des comptes, à partir des données de l’établissement

L’établissement est passé d’une situation dans laquelle les investissements étaient financés par les disponibilités propres à une situation dans laquelle l’autofinancement n’est plus suffisant alors que les besoins d’investissement demeurent importants, ce qui l’oblige à recourir à l’emprunt depuis 2022. Le niveau de la trésorerie disponible s'est dégradé de près de 60 % entre 2020 et 2023 passant de 162 jours de dépenses en 2020 à 63 jours de dépenses fin 2023. La chambre recommande à l'établissement de limiter la trésorerie propre indisponible, d'accélérer la facturation et le recouvrement des créances non contentieuses et d'améliorer l'efficacité des mesures de recouvrement des créances contentieuses.   

n° 2 :  Évolution de la trésorerie

Source : chambre territoriale des comptes à partir des données de l’OPT

L’OPT a commencé à s’adapter à ce nouvel environnement en établissant fin 2023 un plan pluriannuel d’investissement jusqu’en 2026. Toutefois, ce plan est limité par le niveau de l’autofinancement. Ceci menace la capacité de l’OPT à mettre en œuvre l’ensemble des investissements nécessaires, et, par conséquent, le maintien et le développement des performances de l’établissement, sauf à avoir recours plus largement à l’emprunt malgré les garanties demandées ou à d’autres leviers tels que la défiscalisation.

L’établissement doit étaler le financement dans le temps des investissements lourds en ayant recours à l’emprunt. Toutefois, le statut d’établissement public ne favorise pas les liens entre l’OPT et les banques pour lesquelles ce type d’emprunteur n’est pas usuel.

Par ailleurs, l’intégration des directions métiers à la construction et à l’actualisation du plan pluriannuel d’investissement reste à mettre en œuvre d’une part par la mise en place de bilans analytiques par direction, d’autre part, par une comitologie dédiée à l’investissement entre directions métiers et support et à l’échelle de l’établissement.

La chambre recommande ainsi à l’OPT d’étendre le plan pluriannuel sur cinq ans en y recensant les besoins, d’intégrer les direction métiers à la construction du plan pluriannuel d’investissement et de recourir au financement par emprunt bancaire pour les investissements de long terme.

Compte tenu des différents points d’attention de nature statutaires caractérisant actuellement l’établissement, la chambre recommande à l’OPT de poursuivre les études sur les évolutions possibles en cohérence avec son modèle économique, sa stratégie et ses missions de service public et de se rapprocher de la Nouvelle-Calédonie en vue d’une prise de décision.

Afin d’améliorer la gestion de l’établissement et de remédier aux insuffisances constatées, la chambre formule 15 recommandations de performance et trois rappels au droit.