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La politique de lutte contre l'immigration irrégulière

COUR DES COMPTES

À la suite d’une première publication en avril 2020, qui portait sur l’intégration des personnes immigrées en situation régulière et sur l’exercice du droit d’asile, la Cour publie ce jour un rapport consacré à la politique de lutte contre l’immigration irrégulière, et notamment aux moyens mis en œuvre et aux résultats obtenus au regard des objectifs que se fixe l’État. À ce titre, la Cour a analysé les trois grands volets de cette politique : la surveillance des frontières, la gestion administrative des étrangers en situation irrégulière sur le territoire national et l’organisation de leur retour dans leur pays d’origine. Il convient de souligner que ce rapport a été inscrit à la programmation des publications de la Cour plusieurs mois avant la présentation du projet de loi au Conseil des ministres puis au Parlement en février 2023, et qu’il a été réalisé et contredit avant la loi immigration de décembre 2023.

L’immigration irrégulière, un phénomène singulier

Les étrangers en situation irrégulière peuvent être entrés en France sans droit ni titre, ou légalement mais s’y maintenir au-delà de la durée de séjour autorisée. Il s’agit donc d’une catégorie mouvante, car une même personne peut basculer d’une situation à l’autre. Le nombre d’étrangers en situation irrégulière présents en France est difficile à évaluer. Il est généralement estimé à partir du nombre de bénéficiaires de l’aide médicale d’État (439 000 en juin 2023), mais cette estimation présente de nombreuses limites. La politique de lutte contre l’immigration irrégulière repose sur le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda) et s’exerce dans un cadre juridique en partie harmonisé au niveau européen, notamment par le biais de la directive « Retour » de 2008 et les accords de Schengen de 1995.

La gestion des frontières : une pression croissante, une efficacité incertaine

Face à une pression croissante depuis 2015, mesurée par plusieurs indicateurs, la protection des frontières incombe à deux autorités « gardes-frontières » : la police aux frontières et les douanes qui se partagent la tenue de 126 points d’entrée dans l’espace Schengen en provenance des pays tiers. Depuis 2015, elles sont aussi fortement mobilisées par le contrôle des frontières avec les autres pays de l’espace Schengen. Ce rétablissement du contrôle des frontières intérieures, censé être temporaire, dure depuis huit ans et présente une efficacité limitée. Afin d’améliorer la surveillance des frontières, la Cour des comptes recommande d’aligner les pouvoirs d’inspection de la police aux frontières avec ceux des douanes, de revoir l’attribution des points de passage frontalier entre ces deux administrations et de recueillir et conserver l’identité des personnes interpellées à la frontière.

Des administrations et des juridictions sous pression

La Cour constate que le cadre législatif de la lutte contre l’immigration irrégulière est particulièrement mouvant : il a connu 133 modifications en moins de dix ans. Malgré la réitération régulière des priorités ministérielles au gré de l’actualité, les services administratifs et les juridictions chargés de la gestion des étrangers en situation irrégulière peinent à remplir leurs missions, du fait de leur manque de moyens. Avec 447 257 obligations de quitter le territoire (OQTF) prononcées entre 2019 et 2022, les préfectures sont saturées. La Cour recommande de renforcer les moyens humains des services chargés des étrangers dans les préfectures et d’engager une simplification du contentieux des étrangers. De plus, les systèmes d’information visant à contrôler les frontières sont insuffisamment interconnectés. Enfin, la Cour souligne la nécessité que les ministères concernés apportent effectivement les moyens humains prévus au nouvel office central de lutte contre le trafic illicite de migrants (Oltim).

L’éloignement : un enchaînement d’obstacles structurels

Le retour d’une personne dans son pays d’origine peut être volontaire, aidé ou forcé. L’éloignement forcé demeure majoritaire, car les personnes étrangères cherchent plutôt à se maintenir sur le territoire national. Or, l’éloignement forcé est contraint par plusieurs difficultés. Les centres de rétention administrative (CRA) manquent de policiers pour en assurer la surveillance, limitant ainsi les places disponibles ; aussi, depuis août 2022, le ministère de l’intérieur concentre ses efforts sur les personnes susceptibles de causer un trouble à l’ordre public. Ensuite, entre 20 et 30 % des étrangers ne sont pas identifiés avec certitude, empêchant leur éloignement. Enfin, l’État rencontre des difficultés à obtenir les laissez-passer consulaires de la part des États d’origine des personnes concernées, ce qui conduit la Cour à préconiser une centralisation des demandes de laissez-passer. Au total, malgré les moyens alloués, seules 12 % des OQTF sont exécutées. S’il est sans doute possible d’accroître ce taux par des mesures d’organisation, il apparaît impossible d’éloigner l’ensemble des personnes faisant l’objet d’une OQTF. En parallèle, la France accuse un retard notable par rapport à ses voisins européens quant au déploiement de l’aide au retour volontaire, qui doit être développée.

Des moyens importants, une cohérence à construire

Le coût direct de la politique de lutte contre l’immigration irrégulière est d’environ 1,8 Md€ par an. Elle mobilise près de 16 000 fonctionnaires et militaires à temps plein. La police aux frontières est la seule force opérationnelle dont la lutte contre l’immigration irrégulière est une priorité permanente. L’organisation de cette politique incombe principalement au ministère de l’intérieur, qui définit seul ses orientations stratégiques et pourvoit l’essentiel des moyens mobilisés. Dans ce contexte, la coordination interministérielle, en particulier avec le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, est insuffisamment développée. Or, l’immigration irrégulière affecte un nombre important de ministères. La Cour recommande donc de formaliser une stratégie interministérielle à trois niveaux : au niveau français, elle fixerait le rôle de chaque ministère et identifierait les failles juridiques. Au niveau européen, la France doit poursuivre ses efforts de mobilisation des leviers européens, en particulier sur les visas, la politique commerciale et la protection des frontières extérieures. Enfin, la politique étrangère de la France devrait mieux prendre en compte la lutte contre l’immigration irrégulière, en particulier s’agissant de l’aide publique au développement et de la délivrance des visas.

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