RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
LA POLITIQUE
DE LUTTE CONTRE
L’IMMIGRATION
IRRÉGULIÈRE
Rapport public thématique
Janvier 2024
•
Réponses des
administrations,
organismes et personnes concernés
Réponse reçue
à la date de la publication (04/01/2024)
Réponse de la Première ministre
................................................................
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COUR DES COMPTES
4
RÉPONSE DE LA PREMIÈRE MINISTRE
Vous avez bien voulu attirer mon attention sur votre rapport public
thématique intitulé relatif à la lutte contre l’immigration irrégulière. Celui
-
ci appelle de ma part les observations qui suivent.
Tout d’abord, la Cour a tenu le plus grand compte des ob
servations
denses adressées à l’occasion de la phase contradictoire portant sur le relevé
d’observations provisoires. Plusieurs constats faits dans le projet de rapport
public thématique sont partagés et correspondent :
-
à des actions en cours, dont le principe est inscrit dans la loi du 24
janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de
l’intérieur (poursuite de l’extension du parc de rétention tout en le
dotant en effectifs de police, compte tenu de l’efficacité de la rétention
pour procéder à des éloignements ; renforcement des effectifs des
bureaux de l’éloignement et du contentieux des préfectures) ;
-
à des dispositions qui figurent dans le projet de loi pour contrôler
l’immigration, améliorer l’intégration , en cours d’examen par les
ass
emblées (nécessité de simplifier le contentieux ou encore d’utiliser
davantage le levier visa et l’aide publique au développement au profit
de la politique migratoire)
–
il est d’ailleurs à noter que la lutte contre
l’immigration irrégulière et les filière
s clandestines figure parmi les
objectifs prioritaires adoptés lors du conseil présidentiel du
développement
–
CPD
–
du 5 mai 2023 et du comité interministériel
de la coopération internationale et du développement
–
CICID
–
de
juillet dernier ;
-
ou enfin à des mesures proposées (cadre procédural permettant la
signalisation des étrangers franchissant irrégulièrement une frontière
dans les systèmes d’information).
S’agissant des dix recommandations dont le rapport public thématique
est assorti, elles appellent les commentaires ci-après.
Concernant la recommandation n°
1 : « Revoir la répartition des points
de passage frontalier entre la police aux frontières et les douanes afin de
confier à la première ceux dont le trafic des voyageurs a fortement augmenté
et qui présentent des enjeux de sécurité importants ».
La révision de la cartographie des points de passage frontaliers (PPF)
fait déjà l’objet d’échanges entre la direction nationale de la police aux
frontières (DNPAF) et la direction générale des douanes et des droits indirects
(DGDDI), en particulier concernant la situation des aéroports de Montpellier
(Douanes) et de Clermont-
Ferrand (PAF), ainsi que du port d’Ouistreham
(Douanes). De nouvelles réunions sont programmées et leurs conclusions seront
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ET PERSONNES CONCERNÉS
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présentées devant le groupe interministériel de suivi des PPF (GiS PPF),
instance de concertation interministérielle pilotée par la direction générale des
étrangers en France (DGEF) qui pourra proposer des évolutions. Cette instance
pourrait être mandatée pour procéder à une revue plus générale.
Concernant la recommandation n° 2 : « Recueillir et conserver les
données
d’identité
des
étrangers
interceptés
lorsqu’ils
franchissent
irrégulièrement les frontières intérieures et extérieures, via la constitution de
syst
èmes d’information et d’un cadre juridique adapté
».
Le projet de révision du règlement EURODAC III prévoit que ce
système d’information européen centralise à terme l’ensemble des données
personnelles des étrangers en situation irrégulière contrôlés sur le territoire
des États membres ou à l’occasion d’un contrôle aux frontières. La création
ex nihilo d’une base nationale recensant les données des étrangers ayant
franchi irrégulièrement une frontière n’apparaît donc pas pertinente dans ce
contexte. Le minis
tère de l’intérieur et des outre
-mer rappelle que la priorité
française demeure l’amélioration de l’exploitation des potentialités offertes
par les systèmes d’information actuels et le renforcement des fonctionnalités
des outils de contrôle en mobilité des forces de sécurité intérieure.
Concernant la recommandation n° 3 : « Sur la bande frontalière,
aligner les pouvoirs d’inspection de la police aux frontières sur le cadre
applicable aux douanes en matière d’inspection de véhicules
».
L’article 17 du projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer
l’intégration tel qu’adopté en première lecture par le Sénat et par la
commission des lois de l’Assemblée nationale prévoit un rapprochement des
pouvoirs des policiers et de ceux des douaniers en matière de fouille des
véhicules.
L’adoption de cet article permettrait de faire évoluer l’article L. 812
-3
du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) en
élargissant la visite sommaire des véhicules circulant sur la voie publique aux
voitures particulières dans un périmètre de vingt kilomètres à partir de la
frontière terrestre. Pour autant, la formulation « aligner les pouvoirs
d’inspection » n’est pas juridiquement exacte puisque les douaniers exercent
un contrôle de fouille dif
férent de celui des policiers aux frontières, lorsqu’ils
exercent des contrôles douaniers.
Concernant la recommandation n° 4 : « Renforcer les effectifs des
services chargés des étrangers en préfecture, afin d’améliorer la qualité des
décisions et d’assurer la représentation systématique de l’État aux audiences
devant le juge judiciaire et le juge administratif ».
Dans le contexte des crises géopolitiques et migratoires qui se succèdent
depuis 2015, les demandes de titres de séjour ont augmenté continuellement (+32 %
entre 2020 et 2022) et l’État a accompagné cette évolution d’un effort soutenu pour
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renforcer les services étrangers. Ainsi, 400 emplois ont été pérennisés entre 2016 et
2020 dans les services étrangers et des vacations ont été mises en place chaque
année. À titre d’illustration, 70
% des 101 renforts d’ETP prévus dans la loi du 24
janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur
(LOPMI) pour le programme 354 en 2024 seront consacrés au renforcement des
services étrangers (60 ETP) et à leur accueil (9 ETP).
Si ces plans de renforts ne permettent pas de pleinement faire face aux
besoins dans un contexte de faible attractivité de ce type de missions,
l’amélioration de la performance de cette fonction est un objectif priorit
aire du
ministère de l’intérieur et des outre
-
mer. Plusieurs actions sont mises en œuvre
: système d’échange entre les préfectures et la direction des libertés publiques et
des affaires juridiques (DLPAJ) depuis 2023 afin de diffuser plus facilement des
fiches réflexes et les jurisprudences importantes, réflexion sur la création de
pôles d’appui juridique en droit des étrangers, étude de faisabilité pour un outil
d’aide à la gestion des contentieux de masse (projet ASTREE).
Concernant la recommandation n° 5 : « Simplifier le contentieux de
l’éloignement en réduisant le nombre de procédures juridictionnelles et en les
distinguant selon le degré réel d’urgence
».
L’objectif de simplification du contentieux des décisions d’éloignement
des étrangers est unanimement partagé. Le projet de loi pour contrôler
l’immigration, améliorer l’intégration actuellement débattu par l’Assemblée
nationale s’inscrit pleinement dans cette voie même si, à la différence du
Conseil d’État qui préconise de réduire le nombre de
procédures à trois au
lieu de douze, le Gouvernement a proposé de maintenir une quatrième
procédure. Cette quatrième procédure, prévoyant un recours formé en
72
heures et jugé en six semaines, permet d’adapter les délais de jugement aux
situations considé
rées. S’il est naturel que les procédures d’urgence soient
réservées aux situations dans lesquelles la perspective d’éloignement est
proche, le besoin de délais procéduraux rapides ne se limite pas pour autant
aux cas d’exécution forcée de la mesure.
Concernant la recommandation n° 6 : «
Améliorer l’urbanisation des
systèmes d’information et applications utilisées pour le contrôle des frontières
et le suivi des étrangers afin d’en simplifier l’utilisation et de renforcer la
fiabilité des données ».
Des nouveaux applicatifs pour les contrôles aux frontières sont
déployés afin de faciliter et améliorer l’efficacité technique des outils de
contrôles aux frontières. Par ailleurs, les systèmes d’information européens
existants (SIS, VIS, Eurodac) et les nouveaux systèmes (EES, ETIAS, ECRIS-
TCN), dont le déploiement est prévu en 2024 et 2025, ont vocation à être
rendus interopérables à l’horizon 2027. Les autorités pourront alors obtenir
en une seule requête des informations détaillées sur une même personne
provenant de tous les systèmes d’information pertinents.
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ET PERSONNES CONCERNÉS
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Concernant la recommandation n° 7 : « Centraliser la procédure de
délivrance de laissez-passer consulaires, sauf pour les préfectures ayant un
consulat à proximité ».
Le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoir des préfets institue la
compétence du préfet de département en matière d’entrée et de séjour des
étrangers ainsi qu’en matière de droit d’asile. En conséquence, la demande de
laissez-passer consulaire relève directement de la compétence du préfet de
département, qui s’adresse aux consulats étrangers.
Toutefois, pour les pays disposant d’un réseau consulaire restreint
1
, le
préfet s’appuie sur l’unité centrale d’identification (UCI), service de la police
aux frontières, qui effectue les démar
ches en vue de l’obtention d’un laissez
-
passer consulaire. Pour davantage d’efficacité, la liste de ces 27 pays pourrait
cependant être amenée à évoluer. C’est l’objet de travaux en cours entre la
DNPAF et la DGEF. Cependant, toute évolution du périmètre de missions de
l’UCI comportera des effets à expertiser en matière de ressources humaines.
Par ailleurs, le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE)
déploie une politique dynamique, pour contribuer de façon structurelle et
continue à la mise
en œuvre des objectifs prioritaires du Gouvernement en
matière de coopération migratoire. À ce titre, a été créé en janvier 2023 un
comité stratégique migrations (CSM) qui doit constituer un point de jonction
entre les compétences du MEAE et celles du mini
stère de l’intérieur dans le
cadre d’une approche globale. De même, le MEAE a renforcé la gouvernance
de la politique migratoire grâce à la nomination d’un ambassadeur chargé des
migrations, animant un réseau des « référents migrations » dans les
ambassades prioritaires et de « correspondants migrations » dans les grandes
directions politiques du Quai d’Orsay, constituant une task force ministérielle.
Enfin, le MEAE souligne l’intérêt de mobiliser le réseau des conseillers
diplomatiques auprès des préfets de région (CDPR), créés en 2015 auprès de
quinze préfets de région, en métropole et en outre-mer. Ce réseau de
diplomates peut accompagner les préfets de région dans les actions de
coopération internationale et contribuer aux relations et négociations avec les
consuls des pays tiers, notamment en matière de laissez-passer consulaires et
d’organisation des retours. Il a déjà fait la preuve de son utilité en la matière,
en contribuant au tarissement des flux migratoires vers la Réunion en
provenance du Sri Lanka.
Concernant la recommandation n° 8 : « Identifier de manière
systématique les obligations de quitter le territoire français prononcées pour
menaces à l’ordre public et suivre l’exécution de la mesure d’éloignement
».
1
Il s’agit des 27 pays suivants : Albanie, Angola,
Arménie, Azerbaïdjan, Bangladesh, Bosnie-
Herzégovine, Cameroun, Cote d’Ivoire, République populaire de Chine, Comores, Cap
-Vert,
Congo-Brazzaville, Géorgie, Guinée, Haïti, Hong-Kong, Inde, Kosovo, Mali, Mauritanie,
Moldavie, Mongolie, Nigéria, Pakistan, République démocratique du Congo, Sénégal, Soudan.
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L’attention de la Cour pourrait à no
uveau utilement être appelée sur le
caractère réducteur de la notion d’obligation de quitter le territoire français
(OQTF) « ordre public ». Pour les ressortissants de pays tiers, il existe six motifs
de prononcé d’OQTF, qui peuvent se combiner les uns aux
autres (1° entrée
irrégulière et 3° refus de séjour, ou encore 2° maintien irrégulier et 4° débouté
de l’asile). L’OQTF dite «
ordre public
» (5° de l’article L. 611
-1 du CESEDA)
ne concerne stricto sensu que les étrangers présents en France depuis moins de
3 mois, en situation régulière (sous visa ou dispensé de visa), ayant commis des
troubles à l’ordre public. Il s’agit typiquement du cas du « hooligan » qui, entré
en France très récemment et en séjour régulier, cause des troubles à l’ordre
public. Cet article du CESEDA rend possible une OQTF alors même que la
personne est couverte par un visa (ou par sa dispense de visa).
Il ne s’agit pas tant de suivre les OQTF «
ordre public », que les
étrangers menaçant l’ordre public qui font l’objet d’une mesure d’
éloignement
(OQTF, AME, APE, ITF, etc.) et leur éloignement effectif du territoire
national. Cet objectif est pleinement partagé dans le cadre de la politique
prioritaire du Gouvernement « Éloigner les étrangers qui menacent l’ordre
public », ce que tradui
sent plusieurs indicateurs de déploiement et d’impact de
cette politique publique prioritaire du Gouvernement.
À ce jour, deux outils, l’un de la DNPAF et l’autre mis en œuvre par la
DGEF depuis juillet 2023, permettent un tel suivi :
-
LOGICRA permet de suivre les étrangers en situation irrégulière
placés en centre de rétention administrative jusqu’à leur éloignement
en permettant de les catégoriser comme profil évocateur de risques de
trouble à l’ordre public ;
-
le module « SOP » (« signalement ordre publ
ic ») de l’ANEF, dédié
aux services en charge du séjour et de l’éloignement, vise à permettre
aux préfectures de procéder à des signalements au titre de l’ordre
public. Ce nouveau module, alimenté en flux à partir de l’été 2023,
permettra d’ici quelques mois d’avoir un suivi de l’ensemble des
signalements opérés par les préfectures tant pour les étrangers en
situation régulière qu’irrégulière.
Concernant la recommandation n° 9 : «
Rendre le dispositif de l’aide
au retour volontaire plus souple en termes de personnes éligibles, de
modulation du montant et de présence requise sur le territoire national ».
Après examen des dispositifs mis en place par nos principaux
partenaires européens, l’arrêté du 9 octobre 2023 relatif à l’aide au retour et
à la réinsertion
vient de procéder à une refonte du dispositif d’aide au retour
volontaire, qui traduit le choix d’un encadrement plus strict du public
bénéficiaire, afin de rendre le dispositif plus efficace et les retours plus
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ET PERSONNES CONCERNÉS
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durables. Ainsi, pour les ressortissants de pays exemptés de visas, par exemple,
le bénéfice de l’aide ne sera pas possible si l’OQTF dont ils font l’objet n’est
pas accompagnée d’une interdiction de retour.
Le dispositif est par ailleurs assoupli, comme le recommande le projet
de rapport public th
ématique, puisqu’il prévoit désormais un temps de
présence minimal sur le territoire français de 3 mois, en lieu et place de 6
mois, ce qui permettra d’élargir le public de bénéficiaires, tout en limitant les
risques d’effets d’aubaine.
Concernant la modul
ation de l’aide, l’arrêté précité met effectivement
en place une dégressivité dans le temps afin de rendre le dispositif plus incitatif
et plus rapide dans son exécution. En revanche, la proposition visant à
moduler l’aide en fonction du pouvoir d’achat dans le pays d’origine serait
trop complexe à mettre en œuvre et susceptible d’engendrer des biais au stade
de l’identification de la personne.
L’impact du dispositif récemment réformé paraît dès lors devoir être
évalué avant d’engager toute nouvelle réform
e de ce dispositif.
Concernant la recommandation n° 10 : « Formaliser une stratégie
interministérielle de lutte contre l’immigration irrégulière, et s’assurer de sa
mise en œuvre par une instance interministérielle
».
Cette recommandation rejoint celle issue de la dernière évaluation
Schengen et les prescriptions du règlement Frontex sur la définition d’une
stratégie nationale de gestion intégrée des frontières (Integrated Border
Management, IBM). En cours de rédaction pour la période 2024-2027 sous
l’égid
e du secrétariat général des affaires européennes (SGAE), elle vise
précisément à améliorer l’efficacité du contrôle aux frontières, des politiques
des visas et des retours en identifiant les défaillances existantes et en prévoyant
des mesures correctives associant tous les acteurs concernés.
Par ailleurs, une telle stratégie doit être dotée d’un volet extérieur
robuste pour établir un dialogue et un partenariat global avec les pays tiers
sur la base des cinq piliers du plan d’action conjoint de La Valette
qui fonde
la politique de l’Union européenne depuis 2015. L’inscription de nos efforts
dans cette approche, qui offre davantage de leviers et s’articule pleinement
avec le niveau européen, est à même d’aboutir à des résultats tangibles dans
la durée sur le
sujet prioritaire des éloignements et réadmissions ainsi qu’en
matière de prévention de la migration irrégulière.
Les documents déjà élaborés (documents des groupes de travail du
CSM relatifs à la coopération en matière d’éloignement et réadmissions,
stratégie
interministérielle
sur
les
migrations,
feuille
de
route
interministérielle sur la mobilité étudiante) pourront constituer l’ossature du
volet extérieur de cette stratégie interministérielle.
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En revanche, la mise en œuvre de cette stratégie paraît de
voir relever,
pour des motifs d’opérationnalité, de l’action d’une direction générale,
étroitement articulée avec l’ensemble des ministères intéressés, comme des
directions générales du ministère concernées par cet enjeu, plutôt que d’une
instance interministérielle. Je souligne à cet égard que le transfert des
compétences en matière d’immigration au ministère de l’intérieur a été décidé
en 2010 et a fait l’objet d’une adaptation régulière des organisations depuis.
La DGEF est une direction générale pivot, qui anime deux réseaux
(préfectoral et consulaire) et qui agit activement en interministériel, avec le
ministère de l’Europe et des affaires étrangères, naturellement, mais aussi
avec ceux chargés de la justice, du travail, de l’enseignement supérieur, ou
encore de l’agriculture et de l’économie et des finances. Comme indiqué plus
haut, le ministère de l’Europe et des affaires étrangères s’est par ailleurs doté
d’un ambassadeur pour les migrations qui se charge d’animer le volet
international de l’action de
l’État en lien étroit avec les administrations des
différents ministères concernés.