SYNTHÈSE
S’agissant de la gouvernance de la commune, depuis le début de la nouvelle mandature, plusieurs recours contentieux sont venus illustrer une absence de consensus concernant le fonctionnement institutionnel de la collectivité. La chambre a également relevé un défaut de consultation du conseil municipal pour la prise en charge de la protection fonctionnelle du maire dans des procédures en diffamation. Le contrôle a enfin révélé que dans plusieurs dossiers, des conseillers municipaux potentiellement intéressés avaient pris part au vote de délibérations.
S’agissant de sa situation financière, Istres n’a pas su capitaliser l’effort réalisé dans le cadre du plan de redressement 2007- 2011, qui lui avait pourtant permis d’améliorer significativement son autofinancement. Les finances de la commune restaient fragiles fin 2015, alors même qu’elle a bénéficié entre 2010 et 2015 de transferts massifs de recettes de fiscalité de la part du SANOP. Ils atteignent 32,6 M€ dont 18,3 M€ au titre d’abondements supplémentaires déconnectés des transferts de compétences.
L’ordonnateur affiche sa volonté de limiter la dette et de réduire la pression fiscale, mais n’a pas fixé une trajectoire de maîtrise des dépenses de fonctionnement (charges à caractère général et dépenses de personnel). En outre, il a engagé un programme d’investissements qui apparaît beaucoup trop ambitieux et dont la soutenabilité s’avère hypothétique.
La chambre souligne en outre le manque de sincérité des budgets votés par la commune, notamment en ce qui concerne les subventions d’investissement, dès lors que le montant inscrit en recettes correspond à l’intégralité du produit à percevoir sur plusieurs exercices tandis que les dépenses ne sont inscrites que pour leur montant annuel. Pour pallier le besoin de financement et les tensions de trésorerie qui se font inévitablement jour, la commune n’a ensuite d’autres choix que d’adopter des décisions modificatives successives, aboutissant in fine à une augmentation de l’endettement (+ 6,5 M€ d’emprunts en 2015 non prévus au budget primitif).
La juridiction invite en conséquence la collectivité à améliorer ses anticipations budgétaires et à prioriser ses dépenses au regard de ses ressources effectives. Elle recommande dans cette optique l’élaboration d’un véritable programme pluriannuel d’investissement (PPI), phasé en dépenses et en recettes, pour la durée de la mandature et décliné dans une comptabilité en autorisations de programmes et crédits de paiement fiable, s’appuyant sur un règlement financier partagé.
Cette modification des pratiques apparaît indispensable car la commune ne pourra plus, dans le cadre de la métropole, compter sur des reversements de fiscalité aussi salvateurs que ceux qu’elle obtenait de la part de l’ex-SANOP.
A cet égard, les charges de personnel souffrent d’une inertie du fait de la progression continue des effectifs, qu’accentuent de nombreuses pratiques complaisantes et irrégulières. Sur ce dernier point, le contrôle de la chambre a notamment mis en lumière :
- l’absence d’un certain nombre de formalités substantielles relatives à la définition du temps de travail des agents municipaux (jours de congés non justifiés), qui est au demeurant inférieur à la durée légale,
- la mise en œuvre, trop souvent irrégulière ou très partielle, de la règlementation en vigueur concernant le recrutement d’agents non titulaires, le versement des indemnités horaires pour travaux supplémentaires, des indemnités d’astreinte et de la nouvelle bonification indiciaire,
- des détournements de procédures ou de dispositifs (contrats d’insertion),
- l’absence de volonté au plus haut niveau de sanctionner les manquements aux quelques règles et outils que la commune a choisi de mettre en place et qui, de fait, restent inopérants (suivi du temps de travail) et la prise en compte insuffisante, dans la gestion du personnel et le pilotage de la masse salariale, de l’analyse de la direction des ressources humaines (caractère non bloquant des enveloppes de crédit) ;
- la propension de l’ordonnateur à utiliser tous les leviers possibles pour contourner la règlementation ou pour produire des actes irréguliers, afin d’attribuer des avantages salariaux abusifs à certains agents.
Ces pratiques rendent illusoire toute perspective d’amélioration de la maîtrise des charges salariales et appellent une modification radicale de la gestion du personnel qui relève de la responsabilité partagée de l’ordonnateur et du conseil municipal et qui doit commencer par le respect de la lettre et l’esprit de la règlementation en vigueur, dans un esprit d’économie de moyens et de plus grande équité. Il en résulte également une incohérence majeure et persistante, entre l’objectif revendiqué par la commune d’offrir un haut niveau de service à l’usager contribuable et le constat de pratiques internes laxistes.
En outre, le traitement privilégié de quelques agents, dont la valeur ajoutée pour la collectivité apparaît parfois discutable et qui a été rendu possible, en partie, par l’augmentation importante des emplois précaires, paraît en contradiction avec les motivations sociales affichées par la collectivité.
La politique de recours systématique aux emplois précaires faiblement qualifiés, motivée par la volonté de la collectivité de bénéficier de leur faible coût, suscite par ailleurs l’affaiblissement en compétences de certains services clés, qui les accueillent dans des proportions élevées alors qu’au contraire, ils ont besoin de profils expérimentés et/ou directement opérationnels .
Du fait de leur poids croissant et de leur dynamisme, les autres dépenses de fonctionnement offrent également des marges d’économie à la commune, à condition que cette dernière se donne des objectifs et mette en place des mesures concrètes pour les atteindre notamment dans les secteurs les plus dépensiers (parc automobile, secteur évènementiel notamment).
Le soutien au secteur associatif, qui représente 7 % du budget de fonctionnement de la commune, constitue également une dépense importante, aussi bien en termes de subventions de fonctionnement que de mise à disposition de personnel communal.
Pourtant cette politique ne fait l’objet d’aucun pilotage par un service clairement identifié et chargé d’assurer de manière « critique » l’instruction des demandes de subvention (analyse des comptes, contrôle de l’utilisation des deniers publics, alerte sur les dysfonctionnements éventuels). La chambre appelle également l’attention de l’ordonnateur sur le respect des règles de mise à disposition gratuites de locaux (délibération nécessaire du conseil municipal sous réserve de satisfaire l’intérêt général) et de personnel.
S’agissant de la commande publique, la direction de la commande publique connaît une activité soutenue et s’emploie, au plan formel, à fonctionner avec des outils répondant peu ou prou aux exigences règlementaires. L’évaluation des besoins de certains secteurs d’activités appelle toutefois des améliorations significatives (communication).
En ce qui concerne les procédures de passation, la chambre s’est plus particulièrement intéressée aux marchés à fort enjeu financier, notamment les marchés de location longue durée de véhicules, ainsi qu’aux opérations de travaux et missions de services liées (assistance à maîtrise d’ouvrage, maîtrise d’œuvre et autres missions obligatoires).
Elle observe qu’au-delà d’un formalisme apparent, des irrégularités de nature à porter atteinte aux principes de libre accès à la commande publique et d’égalité de traitement des candidats ont été commises.
En ce qui concerne l’exécution des marchés, le contrôle de la juridiction a révélé des irrégularités dans la mise en œuvre des marchés de maîtrise d’œuvre (calcul des forfaits de rémunération) ainsi que des dérives importantes du coût des opérations d’investissement du fait d’une appréciation défaillante des contraintes techniques des projets et de modifications significatives de programme par le maître d’ouvrage, entraînant des dépenses supplémentaires anormalement élevées.
Enfin, dans le cadre de sa politique de valorisation et de dynamisation de son territoire, la commune a engagé plusieurs projets à vocation commerciale en centre-ville (Forum des Carmes, instauration d’un périmètre de préemption des commerces, recrutement d’un manager de centre-ville) et en périphérie (zones du Tubé ou des Cognets) pour répondre aux besoins de la clientèle locale.
La prise de risque liée à l‘opération du « Forum des Carmes » était et reste importante pour la commune, du fait de l’allongement des délais de réalisation du projet, dans un contexte économique plus difficile compte tenu de l’exacerbation de la concurrence entre zones commerciales (Village de marques à Miramas, ZI Tubé), conduisant à une probable saturation de l’offre. L’issue du projet reste incertaine à ce jour et s’éloignait, dans sa dernière version, de l’objectif initial de redynamisation commerciale du centre-ville, puisque la part des logements y est devenue largement majoritaire.
Cette situation ne doit pas conduire la ville à accepter des conditions de financement trop défavorables pour les finances communales (portage financier à la place du promoteur) au moment même où elle peine à financer son programme d’investissements manifestement trop ambitieux.
Le bilan des opérations d’acquisitions/cessions de fonds de commerce menées en complémentarité avec d’autres leviers (FISAC, recrutement d’un manager de centre-ville, aménagement urbain…), reste mitigé et encore éloigné à ce stade de l’objectif qui lui a été assigné.
Outre les limites et difficultés auxquelles se heurte la commune dans la réorientation de l’activité commerciale sur un périmètre aussi étendu, cette action exige de la part de la ville un portage financier significatif, systématique et risqué. Ses moyens, par ailleurs déjà très sollicités, ne lui permettent pas de servir ses ambitions, a fortiori en l’absence de cofinancement.
Sur la base des premières transactions, la chambre recommande à la collectivité de porter une attention particulière à la viabilité et à la soutenabilité des opérations qu’elle porte. Elle souligne la nécessité que la commune actualise sa réflexion sur l’attractivité réelle du centre-ville au regard des résultats obtenus.
Elle observe enfin qu’en l’absence d’une réflexion plus globale et cohérente de la commune sur l’habitat ancien du centre-ville, les opérations de redynamisation commerciale peuvent s’avérer vaines.
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1. Mettre en œuvre la procédure de prise en charge de la protection fonctionnelle des élus dans le respect des règles légales et jurisprudentielles applicables.
Recommandation n° 2. Assurer la sécurité juridique des délibérations du conseil municipal en faisant en sorte qu’aucun conseiller municipal potentiellement intéressé ne prenne part au débat et au vote.
Recommandation n° 3. Soumettre chaque année au conseil municipal un rapport sur les orientations budgétaires conforme aux nouvelles dispositions de l’article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales.
Recommandation n° 4. Présenter au conseil municipal un plan pluriannuel d’investissement (PPI) pour la durée de la mandature, s’appuyant sur une stratégie d’endettement et permettant de s’assurer de la soutenabilité des projets d’équipements au regard des ressources de la commune.
Recommandation n° 5. Elaborer un règlement financier et le soumettre à l’approbation du conseil municipal.
Recommandation n° 6. En liaison avec le plan pluriannuel d’investissement, mettre en œuvre un suivi des AP/CP fiable et partagé et s’assurer de la sincérité des inscriptions budgétaires notamment en recettes.
Recommandation n° 7. S’assurer du respect du principe d’équilibre financier des budgets annexes des services publics à caractère industriel et commercial conformément aux dispositions des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales.
Recommandation n° 8. Renforcer les moyens alloués à la fonction budgétaire pour améliorer l’analyse de la soutenabilité budgétaire (annuelle et pluriannuelle) des projets de la commune.
Recommandation n° 9. Redéfinir les objectifs des services municipaux en cohérence avec une trajectoire maîtrisée des effectifs et de la masse salariale respectant la règlementation (recrutements, rémunérations).
Recommandation n° 10. Revoir la durée annuelle de travail des agents municipaux afin de la rendre conforme aux règles que la commune s’est fixées puis, le plus rapidement possible, à la réglementation en vigueur.
Recommandation n° 11. Adopter un règlement définissant des cycles de travail rationnalisés par nature de missions et les régimes horaires correspondants pour l’ensemble des agents de la collectivité quel que soient leur grade et leur localisation.
Recommandation n° 12. Mettre en place un contrôle automatisé du temps de travail généralisé à tous les agents et services communaux en substitution à tout autre dispositif antérieur notamment déclaratif.
Recommandation n° 13. Mettre fin aux contrats de non-titulaires conclus irrégulièrement sur la base de l’article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 relatif au remplacement temporaire d’agents.
Recommandation n° 14. Mettre fin au paiement des accessoires de rémunération (IHTS, astreintes, NBI) non justifiés par le service fait ou la nature des fonctions exercées.
Recommandation n° 15. Redéfinir les principes de modulation du régime indemnitaire en utilisant les marges budgétaires dégagées par les économies réalisées grâce à la stricte application de la règlementation sur les IHTS, les astreintes et la NBI.
Recommandation n° 16. Responsabiliser l’encadrement sur le suivi et l’optimisation des dépenses de personnel en mettant en place un contrôle effectif et objectif du temps de travail et en respectant les plafonds de crédits qui leur sont applicables.
Recommandation n° 17. Développer le pilotage de la masse salariale en s’appuyant sur les outils de suivi de ses différentes composantes et d’alerte dont dispose la direction des ressources humaines.
Recommandation n° 18. Soumettre pour approbation au conseil municipal le projet de règlement relatif à l’utilisation des véhicules de service afin qu’il acquière force règlementaire et mettre en œuvre un dispositif de redevance pour remisage à domicile.
Recommandation n° 19. Ajuster la programmation des manifestations et festivités et la politique d’exonération tarifaire, en visant une amélioration de l’équilibre économique du secteur évènementiel sur la base d’une optimisation des taux de couverture des dépenses par les recettes.
Recommandation n° 20. Mettre en place un pilotage global du soutien aux associations (procédure d’instruction, suivi et contrôle de l’emploi des fonds publics).
Recommandation n° 21. Respecter les dispositions du décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition de personnels applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs territoriaux.
Voir aussi l'Actualité "Observations définitives sur la gestion de la commune d'Istres" du 07/08/2017
