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CINQUIÈME CHAMBRE
TROISIÈME SECTION
S2024-0673
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
ASSOCIATION DE GESTION DU
FONDS PARITAIRE NATIONAL
(AGFPN)
Exercices 2015-2022
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 28 février 2024.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
2
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
..............................................................................................
2
PROCÉDURES ET MÉTHODES
.................................................................................
4
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
LISTE DES RECOMMANDATIONS
..........................................................................
8
INTRODUCTION
...........................................................................................................
9
1
UNE SIMPLIFICATION DE LA REPARTITION DES RESSOURCES DU
FONDS PARITAIRE DONT LA GESTION RESTE FRAGILE
.........................
10
1.1
L’AGFPN a été créée pour simplifier le dispositif de financement des
syndicats et des organisations patronales, et renforcer sa transparence
comme celle de l’utilisation des fonds
.............................................................
10
1.1.1
Un dispositif complexe avant la création du fonds paritaire national
et de l’AGFPN
.........................................................................................
10
1.1.2
Un objectif de simplification
...................................................................
12
1.2
Une gouvernance en état d’agir
........................................................................
14
1.2.1
Un règlement intérieur agréé par la direction générale du travail
...........
14
1.2.2
Un conseil d’administration qui recherche le consensus
........................
15
1.2.3
Un règlement financier qui encadre l’exercice de la mission de
l’AGFPN
.................................................................................................
16
1.2.4
Des premières marges de progrès qui ne dépendent pas de
l’AGFPN
.................................................................................................
17
1.2.4.1
Une alimentation du fonds paritaire tributaire des limites des deux réseaux
de recouvrement
.....................................................................................................
17
1.2.4.2
Des difficultés liées aux limites de la déclaration sociale nominative et à son
renseignement par les chefs d’entreprise
................................................................
18
1.2.4.3
Un travail de redistribution contraint par le calendrier de prise des arrêtés de
représentativité par la direction générale du travail
................................................
19
1.2.4.4
Un financement du dialogue social des organisations de salariés et des
organisations professionnelles qui s’articule autour de trois missions dont
deux se recoupent en partie
....................................................................................
20
1.2.4.5
Un dispositif de « prise en charge de la rémunération des salariés participant
aux négociations de branches pour les PME » peu sollicité
...................................
21
1.2.4.6
Une mission concernant les contributions conventionnelles de dialogue
social non encore exercée
.......................................................................................
22
1.3
Une organisation et un fonctionnement fragilisés par des moyens
volontairement contingentés par la gouvernance
.............................................
23
1.3.1
Une dépendance fonctionnelle problématique
........................................
24
1.3.1.1
Une relation avec l’Unédic qui nécessite une clarification
.....................................
24
1.3.1.2
Un recours atypique à un cabinet d’expertise comptable pour pallier les
insuffisances de l’organisation
...............................................................................
26
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
3
1.3.2
La progression dynamique de la rémunération déjà élevée de la
déléguée générale
....................................................................................
28
2
LA REPARTITION DES CREDITS DOIT ETRE DAVANTAGE
SECURISÉE ET LE CONTROLE DE LEUR UTILISATION RENFORCÉ
.......
32
2.1
Des comptes équilibrés grâce à des ressources en augmentation continue
mais des procédures comptables pouvant encore être améliorées
...................
32
2.1.1
Une collecte dynamique
..........................................................................
33
2.1.2
Des comptes équilibrés
............................................................................
33
2.1.3
Des procédures comptables à améliorer
..................................................
35
2.1.3.1
Une répartition des frais de gestion à réviser
..........................................................
35
2.1.3.2
Des comptes approuvés au-delà des délais légaux
.................................................
37
2.1.3.3
Des réserves sur les comptes en raison de la crise sanitaire
...................................
37
2.1.4
Une subvention de l’État inchangée
........................................................
38
2.2
L’AGFPN assure sa mission de répartition malgré un système
d’information encore inadapté
..........................................................................
39
2.2.1
Les principes complexes de la répartition des crédits
.............................
39
2.2.2
Un retard de déploiement du système d’information qui fragilise le
travail de répartition
................................................................................
45
2.3
Le contrôle de l’utilisation des crédits n’est pas véritablement assuré
............
47
2.3.1
L’AGFPN a fait le choix d’un déport de la mission de contrôle vers
les commissaires aux comptes
.................................................................
48
2.3.2
Le commissaire du Gouvernement joue insuffisamment le rôle qui
lui était originellement assigné
................................................................
51
2.3.3
La qualité du contrôle de la formation économique, sociale,
environnementale et syndicale s’est dégradée avec la réforme
...............
53
LISTE DES ABREVIATIONS
....................................................................................
57
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
4
PROCÉDURES ET MÉTHODES
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des six chambres thématiques que
comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres ou plusieurs chambres
régionales ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour ainsi que des
chambres régionales et territoriales des comptes, donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et
enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance
institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance statutaire de leurs
membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté
d’appréciation.
La contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations faites lors d’un contrôle
ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite,
sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a
lieu, après audition des responsables concernés.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de
publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport
d’instruction, comme les projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et
définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins
trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des
contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication
d’un rapport est nécessairement précédée par la communication du projet de texte, que la Cour se
propose de publier, aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux
autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Leurs réponses sont mises en ligne
sur le site de la Cour.
Le présent rapport a été réalisé par une équipe de rapporteurs de la cinquième chambre. Le
lancement de l’enquête a été notifié le 26 janvier 2023 au président de l’Association de gestion du
fonds paritaire national (AGFPN) et au directeur général du travail (DGT).
Le contrôle a porté sur les comptes et la gestion de l’Association de gestion du fonds paritaire
national. Il a été réalisé sur pièces et sur place. Il a également donné lieu à des échanges avec la
direction générale du travail, les commissaires aux comptes de l’association et des représentants
de la compagnie nationale des commissaires aux comptes. Il s’agit du premier contrôle par la Cour
de cette association créée en 2015.
Les observations définitives ont été délibérées par la cinquième chambre, lors de la séance du
28 février
2024,
présidée
par
Mme
Démier,
présidente
de
chambre,
et
composée
de Mme de Coincy, présidente de section, conseillère maître, M. Gourdin, conseiller maître, ainsi
que, en tant que rapporteurs, M. Aulin, conseiller maître, M. Lebaron, conseiller référendaire en
service extraordinaire, assistés de M. Seghir, vérificateur et, en tant que contre-rapporteur, M.
Rivoisy, conseiller maître. Les observations définitives de la Cour des comptes sont accessibles en
ligne sur le site internet de la Cour et des chambres régionales des comptes :
www.ccomptes.fr
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
5
SYNTHÈSE
L’objectif de transparence des financements des organisations syndicales et
patronales n’est pas encore pleinement atteint malgré une mise en place
rapide de l’AGFPN
Les partenaires sociaux ont créé l’Association de gestion du fonds paritaire national en
2015 pour gérer le fonds paritaire institué par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation
professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale. La création à la fois du Fonds et de
l’AGFPN, dans des délais très rapides (création en 2015 pour une mise en
œ
uvre à compter de
la même année), constitue un progrès par rapport à la situation qui prévalait auparavant car elle
apporte de la lisibilité dans le financement des missions d’intérêt général assurées par les
organisations syndicales et patronales.
La transparence voulue par la loi passe avant tout par une meilleure lisibilité des circuits
de financement : les ressources du fonds paritaire sont constituées à ce jour d’une contribution
des employeurs dont le taux est fixé à 0,016 % de la masse salariale brute et d’une subvention
de l’État (110 M
et 32,6 M
respectivement en 2022). L’AGFPN redistribue ces ressources
aux organisations de salariés et patronales représentatives pour le financement de trois missions
d’intérêt général que sont, respectivement, la conception, la gestion, l’animation et l’évaluation
des politiques menées paritairement, la conception, la mise en
œ
uvre et le suivi des politiques
publiques relevant de la compétence de l’État, et enfin la formation économique, sociale,
environnementale et syndicale des salariés appelés à exercer des fonctions syndicales ou des
adhérents à une organisation de salariés amenés à intervenir en faveur des salariés.
Néanmoins, cet objectif de transparence n’est aujourd’hui que partiellement atteint :
-
le périmètre respectif des trois missions financées par l’AGFPN est encore flou et
nécessite une clarification ;
-
les règles de calcul des montants distribués aux organisations attributaires sont encore
complexes et peu lisibles ;
-
le dispositif de prise en charge des rémunérations des salariés participant aux
négociations de branches a été peu mobilisé à ce jour ;
-
une partie des ressources collectées par l’Urssaf caisse nationale et la caisse centrale de
la Mutualité sociale agricole échappe à la logique de répartition des crédits du fait
notamment de difficultés à stabiliser et fiabiliser les données de collecte (en particulier
la masse salariale par secteur d’activité) ainsi que les audiences respectives des
organisations, les arrêtés de représentativité pouvant être pris par la direction générale
du travail du ministère du travail, du plein emploi et de l'insertion jusqu’à deux ans
suivant les élections professionnelles ;
-
enfin, l’AGFPN ne met pas encore en
œ
uvre l’article 10.3 de l’Accord national
interprofessionnel du 14 avril 2022
1
qui prévoit que l’AGFPN reçoive, à compter au
1
Accord
« pour un paritarisme ambitieux et adapté aux enjeux d’un monde du travail en profonde mutation »
et
relatif au
« financement du paritarisme de gestion par les organismes paritaires nationaux interprofessionnels ».
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
6
plus tard du 1
er
janvier 2026, tous les fonds finançant le dialogue social pour une
nouvelle simplification des circuits de financement ; la loi du 26 décembre 2023 de
financement de la sécurité sociale pour 2024 précisait que les contributions volontaires
pour le dialogue social pourraient, si les branches concernées en font le choix, être
collectées par l’Urssaf caisse nationale et la Mutualité sociale agricole puis être
reversées à l’AGFPN. À ce stade, ce sont encore les opérateurs de compétences qui, par
dérogation, sont chargés du recouvrement et de la redistribution de ces contributions.
-
le travail complexe de redistribution est réalisé avec des moyens de gestion inadaptés.
Les financements distribués croissent globalement et régulièrement, sous le double
effet, pour la contribution employeur, de l’augmentation moyenne du nombre de salariés et de
celle des salaires, tandis que la subvention de l’État n’a pas changé.
L’AGFPN a fait le choix, à sa création, de fonctionner dans une économie de moyens
qui a impliqué une dépendance importante vis-à-vis de l’Unédic, sous la forme de mises à
disposition de locaux et de personnels : seule la déléguée générale est salariée de l’AGFPN, les
quatre autres membres de l’équipe étant mis à disposition, contre remboursement. L’AGFPN
s’est également rendue dépendante du cabinet d’expertise-comptable qui remplit des missions
relevant du c
œ
ur de métier de l’association, sans qu’il ait par ailleurs fait l’objet d’une sélection
respectant les règles de la commande publique.
Le calendrier très contraint dans lequel évolue l’association, le grand nombre
d’organisations attributaires, la diversité des règles de redistribution et sa dépendance vis-à-vis
de son écosystème rendent ce choix initial contestable et risqué. Le travail de répartition des
crédits repose sur l’investissement personnel d’une équipe réduite et sur le recours à un expert-
comptable pour une prestation qui ne relève pas de la comptabilité. Il repose également sur un
système d’information qui reste inadapté. Le projet d’un système d’information spécifique
lancé dès 2017 pour un déploiement en 2019, qui n’a toujours pas abouti, fait courir un risque
majeur sur la réalisation des missions de l’association.
Le choix d’une économie de moyens trouve sa limite dans les conditions de
rémunération de la déléguée générale, dont le niveau élevé et la dynamique d’évolution ne sont
pas en cohérence avec la réalité des responsabilités exercées.
Le contrôle de l’utilisation des crédits par les attributaires est mal assuré
Le code du travail assigne à l’AGFPN une mission qui dépasse le simple rôle de
répartiteur de crédits aux différentes organisations en lui donnant un droit de regard et de
contrôle de l’usage des fonds qu’elle verse.
Pourtant, l’AGFPN a fait le choix d’un déport de sa mission de contrôle vers les
commissaires aux comptes des attributaires. Pour justifier de la bonne utilisation des fonds, les
attributaires produisent à l’AGFPN un rapport, accompagné d’une attestation de leurs
commissaires aux comptes. Les sanctions à l’égard des attributaires défaillants sont rares. Dans
la recherche de transparence financière, ce dispositif demeure un compromis non satisfaisant
entre la confiance accordée aux organisations et un contrôle qualité confié à une profession
réglementée.
Il existe une marge de man
œ
uvre importante pour une amélioration de la qualité des
rapports en rendant mieux compte de l’emploi des fonds et mentionnant les catégories d’actions
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
7
réalisées relevant de chacune des trois missions assurées par l’AGFPN. Celle-ci doit concentrer
ses efforts sur l’analyse des actions financées puisque, s’agissant des règles d’affectation des
charges aux missions, elles sont tributaires des dispositifs comptables quand ils existent et des
référentiels des commissaires aux comptes.
Par ailleurs, l’AGFPN, conformément à l’obligation de publicité et de transparence
prévue par le code du travail, doit mettre en ligne, sur son site internet, l’ensemble des rapports
des attributaires puisqu’ils traitent des actions qu’elle a financées.
La qualité du contrôle de la formation économique, sociale, environnementale et
syndicale s’est dégradée depuis la réforme alors qu’il était auparavant réalisé par la direction
générale du travail sur la base d’un échantillon, certes modeste, financier et qualitatif.
L’AGFPN comme la direction générale du travail se renvoient la responsabilité de ce contrôle.
Ces deux partenaires doivent davantage se mobiliser et se coordonner pour progresser sur ce
point.
Enfin, le commissaire du Gouvernement doit veiller à ce que toutes les attributions
exigées par le code du travail soient pleinement mises en
œ
uvre par chacun des acteurs.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
8
LISTE DES RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(AGFPN) Être en mesure de mettre en
œ
uvre à compter du 1
er
janvier
2025 l’accord national interprofessionnel du 14 avril 2022.
Recommandation n° 2.
(AGFPN) Rendre l’AGFPN moins dépendante de l’expert-
comptable pour l’exercice de ses missions.
Recommandation n° 3.
(AGFPN) Clarifier sans délai les rôles respectifs du conseil
d’administration, d’une part, et de son président, d’autre part, dans la fixation de la
rémunération de la déléguée générale.
Recommandation n° 4.
Mettre en cohérence la rémunération et les avantages contractuels
dont bénéficie la déléguée générale avec les responsabilités réellement exercées.
Recommandation n° 5.
(AGFPN) Renforcer la qualité d’information des comptes rendus
d’utilisation des crédits.
Recommandation n° 6.
(AGFPN) Mettre en ligne sur le site de l’AGFPN les rapports annuels
produits par les organisations syndicales et patronales sur l’utilisation des crédits qui leur sont
alloués.
Recommandation n° 7.
(AGFPN, DGT) Mettre en place un véritable système de contrôle de
l’utilisation des crédits alloués aux organisations syndicales et patronales, notamment en
réalisant des contrôles de pièces justificatives sur la base d’échantillons constitués à partir d’une
analyse de risques.
Recommandation n° 8.
(DGT) Renforcer le rôle du commissaire du Gouvernement auprès
de l’AGFPN.
Toutes ces recommandations sont des « recommandations de gestion ».
Rappel à la loi n° 1 : en tant que pouvoir adjudicateur, l’AGFPN est soumise au code de la
commande publique et doit par conséquent en faire la plus complète application pour
l’ensemble des achats visés par ledit code, notamment pour sélectionner son expert-
comptable.
Rappel à la loi n° 2 : l’AGFPN doit respecter sans délai l’obligation faite aux associations
dont le budget annuel est supérieur à 150 000 euros et qui reçoivent un montant de
subventions supérieur à 50 000 euros de publier dans leur compte financier les
rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants et leurs avantages en nature (article 20
de la loi du 23 mai 2006 relative au volontariat et à l'engagement éducatif).
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
9
INTRODUCTION
L’Association de gestion du fonds paritaire national (AGFPN) est une association régie
par la loi du 1
er
juillet 1901, créée le 7 mars 2015 pour gérer le fonds pour le financement du
dialogue social, en application des articles L. 2135-9 et suivants du code du travail, et
conformément aux dispositions du décret n° 2015-87 du 28 janvier 2015 relatif au financement
mutualisé des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles
d’employeurs.
Les ressources de l’AGFPN proviennent exclusivement d’une subvention de l’Etat
(32,6 M
en 2022) et de cotisations légalement obligatoires (109,9 M
en 2022). En
conséquence, en application des articles L. 111-6, L. 133-3 et L. 133-4 du code des juridictions
financières, la Cour des comptes est compétente pour contrôler les comptes et la gestion de
l’association pour les exercices 2015-2022.
La création de l’AGFPN s’inscrit dans un objectif de simplification et de renforcement
de la transparence du financement des partenaires sociaux pour leurs missions d’intérêt général.
Ses missions statutaires sont les suivantes :
-
recevoir les ressources mentionnées à l’article L. 2135-10 du code du travail, en
particulier une contribution des employeurs sur la masse salariale brute et une
subvention de l’État ; la contribution des employeurs est collectée puis versée par
l’Urssaf caisse nationale (UCN) et la caisse centrale de la Mutualité sociale agricole
(CCMSA), tandis que la subvention de l’État est versée par la direction générale du
travail. ;
-
les attribuer aux organisations syndicales de salariés et aux organisations
professionnelles d’employeurs ;
-
procéder aux opérations rendues nécessaires pour la prise en charge de la rémunération
des salariés d’entreprises dont l’effectif est inférieur à 50 salariés, participant aux
négociations de branche ;
-
enfin, veiller à la conformité de l’utilisation des fonds.
Si la Cour a examiné en 2017 la mise en
œ
uvre de la réforme du financement du
paritarisme
2
, elle contrôle pour la première fois les comptes et la gestion de l’AGFPN.
Les choix initiaux opérés par la gouvernance pour assurer dans des délais rapides le
travail de répartition transparente des crédits du fonds paritaire n’ont pas permis de satisfaire
pleinement aux intentions du législateur (1). La répartition des crédits doit être davantage
sécurisée et le contrôle de leur utilisation renforcé (2).
2
Cette enquête n’avait pas donné lieu à publication.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
10
1
UNE SIMPLIFICATION DE LA REPARTITION DES
RESSOURCES DU FONDS PARITAIRE DONT LA GESTION
RESTE FRAGILE
L’Association de gestion du fonds paritaire national (AGFPN) a été créée pour
simplifier et rendre plus transparent le dispositif de financement des partenaires sociaux pour
leurs missions d’intérêt général. La gouvernance de l’association s’en tient à une interprétation
limitative de la loi pour l’exercice de ses missions. Elle a choisi de se doter de moyens très
réduits et, dans ce cadre, a fait des choix critiquables.
1.1
L’AGFPN a été créée pour simplifier le dispositif de financement des
syndicats et des organisations patronales, et renforcer sa transparence
comme celle de l’utilisation des fonds
La création de l’AGFPN a substitué un acteur principal et une source de financement
principale à une multiplicité d’acteurs et de sources de financement au profit des organisations
patronales et de salariés pour l’exercice de leurs missions d’intérêt général. Sa création a été
déclarée le 23 février 2015 et publiée au journal officiel le 7 mars 2015.
1.1.1
Un dispositif complexe avant la création du fonds paritaire national et de
l’AGFPN
Plusieurs dispositifs de financements existaient avant la création du fonds paritaire
national et de l’Association de gestion du fonds paritaire national.
Tout d’abord, le fonds national de gestion de la formation professionnelle continue
(Fongefor), alimenté alors par les organismes paritaires collecteurs agréés (Opca), finançait les
organisations représentatives au niveau national et interprofessionnel. Il accordait un
financement réparti à parité entre les organisations syndicales et professionnelles d’employeurs
représentatives au niveau national et interprofessionnel. Chacune des organisations de salariés
bénéficiait du même montant, c’est-à-dire près de 3,2 M
en 2014, et les organisations
patronales, le Mouvement des entreprises de France (Medef), la Confédération des petites et
moyennes entreprises (CGPME devenue CPME) et l’Union des entreprises de proximité (UPA
devenue l’U2P) percevaient 9,2 M
, 5,2 M
et 1,6 M
respectivement.
Ensuite, les Opca pouvaient verser des
«
préciputs
»
à leurs organisations constitutives.
Ces
«
préciputs
»
étaient constitués d’un prélèvement assis sur l’ensemble des versements
obligatoires (institués par la loi ou par les accords de branches) au bénéfice de l’Opca, puis
reversé aux organisations administratrices de cet Opca.
La vision globale et l’évaluation du dispositif des
«
préciputs
»
étaient malaisées en
raison notamment du nombre d’Opca, de leur diversité, et de leur liberté d’administration et de
gestion. Elles l’étaient d’autant plus que les organisations bénéficiaires de ces
«
préciputs
»
pouvaient être administratrices de plusieurs Opca et, à ce titre, émarger à ce dispositif dans un
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
11
ou plusieurs de ces organismes. En 2013, les montants totaux versés pour ce dispositif avaient
été estimés à 41,2 M
.
Ensuite, le financement de la formation économique, sociale, environnementale et
syndicale (FESES) était assuré directement par la direction générale du travail. Cette formation
était dispensée principalement par les centres de formation rattachés aux organisations
syndicales de salariés nationales interprofessionnelles, ainsi que par des instituts spécialisés,
agréés par le ministère. 24 M
ont été payés à ce titre en 2014.
Enfin, la prise en charge du maintien de la rémunération des salariés suivant les
formations syndicales fonctionnait jusqu’en 2015 selon une logique de « droit de tirage » géré
directement par les entreprises (et parfois encadré par des accords d’entreprise ou de branche),
et ne faisait l’objet d’aucun suivi global. De 2016 au 31 décembre 2017, le principe a été un
remboursement du maintien de la rémunération aux entreprises par l’organisation syndicale
responsable de la formation, le financement de la formation syndicale provenant pour partie de
la cotisation des entreprises. Depuis lors, en application de l’article 6 II de l’ordonnance
n° 2017-1386 du 22 septembre 2017, modifié par l’article 4 III de l’ordonnance n° 2017-1718
du 20 décembre 2017, le principe de subrogation introduit par la réforme du financement du
paritarisme de 2014 a été supprimé. Les employeurs sont, dans l’état actuel du droit, tenus de
prendre en charge le congé de formation économique, sociale, environnementale et syndicale
des salariés par le biais d’un maintien de salaire, sans remboursement
des organisations
syndicales de salariés (article L. 2145-6 du code du travail).
En définitive, le système antérieur à la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la
formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale, qui faisait intervenir beaucoup
d’acteurs, était complexe, parfois opaque, voire très inégalitaire.
L’augmentation du montant des financements, d’une vingtaine de millions d’euros,
entre 2014 et 2015 a été un facteur d’acceptation de la réforme dans les négociations afférentes
(97,2 M
en 2014 et 116,9 M
en 2015). Cette différence de 20 M
se décomposait comme
suit : 8 M
de plus pour la subvention de l’État (32 M
en 2015 contre 24 M
en 2014), les
douze autres millions d’augmentation résultaient du taux choisi par l’État pour la cotisation des
employeurs.
Au cours de la présente enquête, la direction générale du travail (DGT) a précisé à la
Cour, qu’initialement fixée à 30 M
, la subvention de l’État tenait compte du gel de 8 % des
crédits inscrits en loi de finances initiale pour l’année 2015. Cette réserve a finalement été levée
et le montant de la subvention a été fixée à 32,6 M
par an. La DGT a ajouté que le maintien
d’un niveau équivalent de ressources n’aurait pas été possible sans la levée de la réserve pour
deux raisons :
-
d’une part, la loi du 5 mars 2014 susvisée impose la prise en compte de l’audience de la
représentativité syndicale pour la répartition des crédits du fonds paritaire (article L. 2135-
13), ce qui supposait d’augmenter le montant de la subvention que versait jusqu’ici l’État ;
-
d’autre part, jusqu’en 2015, la subvention versée aux organisations syndicales de salariés
pour la formation économique et syndicale était complétée chaque année en fin d’exercice
d’un montant équivalent à celui de la réserve budgétaire.
Par le passé, la Cour s’est exprimée à plusieurs reprises sur le financement des missions
d’intérêt général exercées par les partenaires sociaux. Ses dernières observations, en 2017,
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
12
faisaient état principalement des effets de la réforme, résultant de la loi du 5 mars 2014,
instituant, dans des délais serrés, le fonds paritaire national, qui avait fortement modifié le
financement des organisations syndicales et patronales. La Cour constatait par ailleurs que le
contrôle de l’utilisation des fonds était peu approfondi et, enfin, que d’autres circuits de
financements pourraient intégrer le fonds paritaire.
1.1.2
Un objectif de simplification
La loi ndu 5 mars 2014 a institué le fonds paritaire national pour le financement des
organisations syndicales et patronales (article 31).
Les ressources du fonds sont définies à l’article L. 2135-10 du code du travail et sont
constituées de :
-
la contribution des employeurs visée au 1° du même article ;
-
le cas échéant, une participation volontaire d’organismes à vocation nationale dont le
champ d’intervention dépasse le cadre d’une ou de plusieurs branches professionnelles,
gérés majoritairement par les organisations syndicales de salariés et les organisations
professionnelles d’employeurs ;
-
une subvention de l’État ;
-
le cas échéant, toute autre ressource prévue par des dispositions législatives ou
réglementaires, par accord conclu entre les organisations syndicales de salariés et les
organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et
interprofessionnel ou par accord de branche étendu ;
-
le revenu de ses biens, dans le respect des dispositions des articles R. 2135-17 et R. 2135-
18 du code du travail.
Ce fonds, appelé aussi fonds pour le financement du dialogue social, a été créé pour
contribuer au financement des organisations syndicales de salariés et des organisations
professionnelles d’employeurs, en complément notamment des cotisations qu’elles perçoivent
de leurs adhérents. En effet, les organisations syndicales et patronales participent, à plusieurs
titres, à la conception et à la gestion de politiques publiques qui concernent tous les salariés et
les entreprises, au-delà de leurs propres adhérents.
La loi disposait que le fonds devait être créé par un accord national interprofessionnel
et qu’il devait être géré par une association paritaire. Cet accord ne s’est pas concrétisé et le
fonds a été institué par le décret n° 2015-87 du 28 janvier 2015.
Le fonds a pour ambition de clarifier, simplifier et rendre transparents les financements
des organisations syndicales et patronales. Il doit répondre au besoin de clarification et de
compréhension du financement de l’ensemble du dialogue social. Désormais, les sources de
financement comme les règles de répartition et l’utilisation faites de crédits versés font l’objet
d’une définition, d’un suivi et d’une communication publique par le biais d’un rapport annuel
que l’AGFPN remet au Gouvernement et au Parlement.
L’AGFPN devant exercer sa mission dès l’année 2015 (celle de sa création
ex nihilo
),
l’ensemble de ses modes de fonctionnement a dû être défini et mis en place dans des délais très
courts et avec des moyens modestes. Le support de l’Unédic, par la conclusion de conventions,
a été déterminant dans les principaux domaines : administratif, financier, logistique, comptable,
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
13
technique et juridique (cf.
infra
). Il aurait été difficile pour l’AGFPN de remplir ses missions
dès l’année 2015 sans cet appui initial.
Depuis la création de l’AGFPN, l’essentiel des financements du dialogue social provient
de cette association paritaire «
redistributive
».
Les règles de redistribution sont connues, les
actions éligibles pour ces financements le sont également et ces processus sont encadrés par la
réglementation, mais également par une convention de financement entre l’AGFPN et le
bénéficiaire, lequel doit par la suite transmettre un rapport, une déclaration sur l’honneur du
représentant légal du bénéficiaire, une attestation du commissaire aux comptes de l’organisation
voire de l’expert-comptable (cf.
infra
).
L’AGFPN a contribué à rationaliser le circuit de versement d’une partie significative
des financements du dialogue social et de ceux de la formation économique, sociale,
environnementale et syndicale, auparavant assurés directement par la direction générale du
travail auprès des organisations syndicales.L’extension de ce périmètre à d’autres
financements, rendue possible mais seulement de façon facultative par la loi, n’est pas encore
intervenue.
Cette possibilité a été réaffirmée, au niveau paritaire, par l’Accord national
interprofessionnel du 14 avril 2022
pour un paritarisme ambitieux et adapté aux enjeux d’un
monde du travail en profonde mutation
qui traite, notamment, du dialogue social et de la
négociation collective, des conditions du dialogue économique et social et, enfin, des moyens
et conditions de la négociation nationale, au niveau interprofessionnel.
S’agissant des moyens et au titre de la mise en place de règles de bonne gestion, son
article 10.3 traite du financement du paritarisme de gestion par les organismes paritaires
nationaux interprofessionnels. Il précise que le «
fonds paritaire est habilité à recevoir
notamment toute ressource prévue par un accord collectif national interprofessionnel. À
ce
titre
,
les organisations signataires du présent accord demanderont aux négociateurs, à la
prochaine
négociation
afférente
à
chacun
des
organismes
paritaires
nationaux
interprofessionnels, de confier à l’AGFPN, au plus tard le 1
er
janvier 2026, la gestion des
dotations aux organisations prévues au sein de chacun de ces organismes. Ces ressources ainsi
affectées le seront au titre du 4° de l’article L. 2135-10 du code du travail. La répartition de
ces ressources par l’AGFPN et leur utilisation par les organisations bénéficiaires se réalisent
dans le respect des règles définies au sein de chaque organisme. À cet effet, les organisations
signataires du présent accord engageront des discussions avec l’AGFPN afin de définir les
modalités techniques lui permettant d’assumer pleinement cette mission
».
À ce jour, l’AGFPN n’a pas fait la démonstration qu’elle s’était dotée des structures
permettant de mettre en
œ
uvre cet article 10.3. Il importe qu’elle s’y prépare, notamment sur le
plan matériel.
Ce fonds perçoit actuellement deux types de ressources prévues par l’article L. 2135-10
du code du travail : une contribution des employeurs d’un taux de 0,016 % (article D. 2135-34
du code du travail) de la masse salariale et une subvention de l’État. La contribution des
employeurs est due sur les rémunérations brutes servant de base de calcul aux cotisations de
sécurité sociale et est recouvrée par les deux opérateurs chargés du recouvrement, l’Urssaf
caisse nationale (UCN) et la caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA), selon
les mêmes règles applicables au recouvrement des cotisations du régime général de sécurité
sociale assises sur les rémunérations. Une convention spécifique lie respectivement l’AGFPN
et l’UCN, d’une part, et l’AGFPN et la CCMSA, d’autre part. S’agissant de la subvention de
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
14
l’État, elle fait, elle aussi, l’objet d’une convention, triennale, la dernière ayant été signée le
10 mars 2021 pour la période 2021-2023.
Les ressources du fonds pour l’exercice 2022 représentent 142
,
5 M
, dont 109,9 M
issus de la cotisation des employeurs et 32,6 M
de la subvention de l’État.
1.2
Une gouvernance en état d’agir
L’association est régie par ses statuts du 9 février 2015 qui ont été modifiés par des
conseils d’administration extraordinaires en 2015, 2016, 2017 et 2018.
1.2.1
Un règlement intérieur agréé par la direction générale du travail
Le règlement intérieur de l’association précise son organisation et son fonctionnement.
Adopté par le conseil d’administration du 29 avril 2015, il a été agréé par la direction générale
du travail. Il traite classiquement et successivement du conseil d’administration, de son
fonctionnement et de celui de son bureau, du commissaire du gouvernement, des commissions
de travail, des litiges et enfin de la transparence financière et de la publication.
Concernant la désignation des représentants, chaque organisation de salariés
représentative au niveau national et interprofessionnel et chaque organisation professionnelle
d’employeurs représentative au niveau national et interprofessionnel désignent deux titulaires
et deux suppléants, étant précisé que ces derniers ne peuvent siéger qu’en l’absence des
titulaires. Les cas d’incompatibilité y sont mentionnés (âge, condamnation relevant du code du
commerce, tutelle, curatelle). Un article fait état des droits et devoirs des administrateurs
concernant l’impartialité, l’assiduité, la confidentialité, la probité et l’exemplarité. Il est
mentionné que les fonctions des administrateurs sont gratuites et que chaque organisation fait
siens les frais que les membres du conseil auront engagés lors de l’accomplissement de leurs
missions, et ce, dans le cadre des ressources qui leurs sont octroyés. En d’autres termes, ces
frais leur sont remboursés par le biais des dotations que l’AGFPN attribue à leur organisation.
Les conditions dans lesquelles sont prises les décisions par le conseil d’administration
sont conformes aux statuts. La collégialité et le consensus sont privilégiés. Pour le cas où une
organisation au moins s’opposerait, la décision est soumise au vote pris à la majorité des voix
des membres présents ou représentés
3
. Le bureau peut disposer d’une délégation du conseil
d’administration pour certains actes du conseil d’administration, hormis certains cas
4
.
3
Exception faite des décisions mettant en
œ
uvre les dispositifs des articles R. 2135-23, R. 2135-24 et R. 2135-25
du code du travail, articles qui traitent des suites à donner vis-à-vis d’une organisation bénéficiaire qui n’aurait pas
satisfait aux besoins de justifications de bonne utilisation des fonds attribués (demande de justification,
suspension).
4
Mentionnés aux 1° à 9° de l’article R. 2135-14 du code du travail : adoption du règlement intérieur, désignation
du président et du vice-président, adoption du budget annuel de fonctionnement et approbation du compte financier
annuel, répartition des crédits du fonds paritaire, adoption du rapport annuel, définition des pièces requises pour
la justification de l’utilisation des fonds, sanctions à l’égard d’une association bénéficiaire, convention avec les
partenaires.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
15
Ensuite, le règlement intérieur traite de l’audit : l’interne qui pourra être mis en place ou
délégué à un tiers qui aurait en charge le contrôle du respect des procédures d’organisation et
financière arrêtées par le conseil ; l’externe
,
le cas échéant, sur les aspects financiers et
comptables, l’efficacité de l’organisation, le fonctionnement, la gestion et la mise en
œ
uvre du
service rendu par l’AGFPN ; enfin, l’audit de mandature, le conseil d’administration entrant
fait réaliser un audit externe portant sur la durée du mandat précédent. Ces audits, internes,
externes, de mandature n’ont pas été mis en place.
Le règlement intérieur traite également du rôle du commissaire du Gouvernement
(cf.
infra
). Ce règlement a été agréé par la direction générale du travail.
En application des statuts (article 7.2), des commissions de travail spécialisées peuvent
être créées par le conseil d’administration. La commission de contrôle interne et des risques,
qui doit être présidée par le président et le vice-président, et qui a pour but de préparer les
décisions du conseil d’administration en matière de contrôle de la conformité de l’organisation
administrative de l’association, n’a cependant pas encore été instituée. La commission
financière, en revanche, a été créée en 2022 ; elle prépare les décisions du conseil en matière
de gestion financière et d’approbation des comptes ainsi que la décision du bureau lors de
l’arrêté des comptes.
1.2.2
Un conseil d’administration qui recherche le consensus
L’association est administrée par un conseil d’administration qui en est l’instance
délibérante. Ses membres sont chaque organisation syndicale de salariés représentative au
niveau national et interprofessionnel, au sein du collège salariés, et chaque organisation
professionnelle d’employeurs représentative au niveau national et interprofessionnel, au sein
du
collège
employeurs.
Chaque
organisation
membre
est
représentée
au
conseil
d’administration par deux représentants titulaires et deux représentants suppléants, désignés par
ces mêmes organisations
5
. La taille du conseil d’administration est de nature à lui permettre de
jouer utilement son rôle statutaire.
La durée du mandat des membres du conseil d’administration est liée au cycle électoral
relatif à la mesure de la représentativité syndicale et patronale et celle des représentants
titulaires et suppléments expire au plus tard au 1
er
janvier de l’année suivant celle de la
publication des arrêtés prévus par le code du travail, sous réserve de renouvellement.
Les cycles
étant de quatre ans maintenant, ils sont donc désignés par leur organisation pour cette durée.
Chaque organisation de salariés dispose de deux voix tandis que chaque organisation
professionnelle est détentrice d’un nombre de voix proportionnel à son audience au niveau
national et interprofessionnel
6
. Le total des voix des organisations professionnelles est égal au
nombre total de voix des organisations de salariés. Les délibérations du conseil sont réputées
adoptées en l’absence d’opposition d’au moins une organisation membre. En cas d’opposition,
les délibérations sont adoptées à la majorité des voix des membres présents ou représentés.
5
Deux titulaires et deux suppléants pour respectivement le Medef, la CPME, l’U2P, la CGT-FO, la CFDT, la CFE-
CGC, la CFTC et la CGT.
6
Chaque organisation syndicale de salariés dispose de deux voix chacune et le poids des organisations patronales
est calculé à hauteur de 30 % du nombre d’entreprises adhérentes et de 70 % de leurs salariés pour chacune d’entre
elles.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
16
Toutefois les décisions prononçant des sanctions à l’encontre des bénéficiaires pour non-respect
de leurs obligations sont adoptées à la majorité des voix des membres présents ou représentés.
La recherche du consensus prévaut pour les décisions, qui sont ensuite prises à
l’unanimité, sans que le poids respectif des organisations au sein du conseil n’ait à jouer un
rôle. Le poids donné au nombre de salariés par rapport au nombre d’entreprises conduit à ce
que le Medef et la CPME bénéficient d’un nombre de voix important relativement à l’U2P qui
représente un très grand nombre d’entreprises : six voix pour le Medef, trois pour la CPME et
une pour l’U2P.
Le conseil d’administration désigne parmi ses membres un bureau composé d’un
président, un vice-président, un secrétaire, un secrétaire adjoint, un trésorier, un trésorier adjoint
et deux membres titulaires, soit huit personnes au total
.
Dans la pratique, les différentes
fonctions au sein du bureau sont attribuées de façon « tournante » et dans un esprit de
consensus. À ce titre, on peut souligner l’exemple d’une organisation de salariés à laquelle
revenait le tour de présider l’association et qui a souhaité le passer car elle avait estimé que ses
représentants, qui venaient tout juste d’être nommés au conseil, n’avaient pas alors encore une
bonne connaissance des sujets pour assurer cette présidence.
Chaque organisation membre est représentée au bureau. Au cours du même cycle
électoral, le président est désigné par le conseil d’administration pour un mandat de deux ans,
alternativement parmi les représentants des organisations de salariés et patronales. Il en est de
même pour le vice-président qui ne peut relever du même collège que le président. Le secrétaire
et le trésorier adjoint appartiennent au collège du président et le trésorier et le secrétaire adjoint
à celui du vice-président. Le président co-signe avec le vice-président tous actes, délibérations
ou conventions résultant des décisions prises par le conseil d’administration.
Le bureau n’a été constitué qu’en 2016, à la suite de la délibération du conseil
d’administration du 22 décembre 2015. Pour l’année 2015, des commissions élargies se sont
tenues en l’absence de nomination des membres du bureau. Seul le conseil d’administration a
un pouvoir de décision mais des comptes rendus internes des réunions du bureau sont rédigés
en tant que de besoin. Les réunions du bureau font toutefois l’objet d’un enregistrement.
1.2.3
Un règlement financier qui encadre l’exercice de la mission de l’AGFPN
Le règlement financier de l’association a été adopté le 19 décembre 2017 puis modifié
par le conseil d’administration le 10 décembre 2019. Il précise les règles de gestion financière
de l’association, les modalités de versement des crédits aux organisations et de compte rendu
de leur utilisation par ces mêmes organisations ainsi que les modalités de prise en charge de la
rémunération des salariés des entreprises de moins de 50 salariés participant aux négociations
de branche conformément à l’article L. 2232-8 du code du travail. Ce règlement financier
encadre
l’exercice de la mission de l’AGFPN. Celle-ci ne doit dégager ni excédent ni perte ; les
produits perçus (contributions et subventions de l’État) nets des charges de fonctionnement
doivent être reversés dans leur intégralité aux organisations attributaires.
S’agissant de l’emploi des fonds, l’AGFPN doit rédiger un «
rapport annuel du fonds
paritaire
» prévu à l’article L. 2135-16 du code du travail. Ce rapport proposé doit comporter,
notamment, une rubrique sur les ressources de l’association par type de financement visé à
l’article L. 2135-10 du code du travail, une autre sur l’utilisation des ressources de l’exercice
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
17
en distinguant les frais de fonctionnement de l’association et les montants attribués aux
différentes organisations sur chaque type de financement, et, le cas échéant, l’indication des
ressources non utilisées, reportées sur les crédits de l’année suivante en application de l’article
R. 2135-26 du code du travail.
La commission financière prépare les délibérations du conseil d’administration relatives
à la répartition des crédits sur la base de calculs prévisionnels (l’Urssaf caisse nationale transmet
des prévisions à l’AGFPN contrairement à la caisse centrale de la Mutualité sociale agricole).
La répartition est réalisée à partir des projections du montant du montant des rémunérations
versées aux salariés.
Les versements se font à l’appui, pour chacune des organisations attributaires, d’une
convention de financement. Celle-ci identifie les obligations de chacune des parties ainsi que
les modalités de versement des crédits. La durée de la convention correspond à la durée du
cycle électoral relatif à la mesure de la représentativité syndicale et patronale. Le montant pris
en charge par l’AGFPN sur demande des entreprises de moins de 50 salariés ayant maintenu la
rémunération de leurs salariés participant aux négociations de branche, est déduit du montant
des crédits dus à l’organisation syndicale des salariés. Mais le recours à ce dispositif est
rarissime. Enfin, les bénéficiaires des crédits versés par l’AGFPN ont la possibilité d’effectuer
des versements de ces crédits auprès d’autres organisations affiliées ou adhérentes dès lors que
ces crédits sont affectés aux missions d’intérêt général.
1.2.4
Des premières marges de progrès qui ne dépendent pas de l’AGFPN
1.2.4.1
Une alimentation du fonds paritaire tributaire des limites des deux réseaux de
recouvrement
L’alimentation du fonds est contrainte par les limites des deux réseaux de recouvrement,
Urssaf caisse nationale et caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA), et
l’information préalable qu’ils fournissent à l’AGFPN est inégale. En effet, si l’Urssaf caisse
nationale transmet des prévisions de recette, la convention qui lie la CCMSA à l’AGFPN ne le
prévoit pas.
Le travail de recouvrement des deux organismes au profit de l’AGFPN est facturé selon
des «
frais de collecte
» sur la base de taux identiques à ceux appliqués à la collecte des autres
cotisations que ces deux organismes appliquent (cf.
infra
). Il s’agit d’un prélèvement, fixé par
un taux, sans grand rapport avec les frais spécifiques supportés par ces deux organismes pour
ce faire. À leur décharge, le calcul de ces frais spécifiques comprendrait un certain nombre de
biais inévitables.
Le taux appliqué par l’Urssaf caisse nationale est de 0,50 % en application d’un arrêté
du 23 mai 2022 (0,17 % jusqu’à 2021 depuis la création de l’AGFPN). L’AGFPN est intervenue
auprès de l’Urssaf caisse nationale pour maintenir ce taux de 0,17 % mais celui de 0,50 % a été
fixé pour l’ensemble des bénéficiaires du recouvrement de l’Urssaf caisse nationale. Enfin, ces
frais de collecte sont à rapprocher du coût d’investissement et de fonctionnement d’un réseau
de recouvrement.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
18
L’Urssaf, dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, a précisé que son
action garantit à la fois un haut niveau de collecte et de contrôle de la contribution et que
l’AGFPN bénéficie, depuis 2022, du dispositif de reversement des sommes dues par les
employeurs. En effet, depuis le 1
er
janvier 2022, application par l’Urssaf caisse nationale des
nouvelles modalités de reversement des contributions au dialogue social dues par les
employeurs (0,016 %). Ces contributions sont désormais reversées à l’AGFPN sur la base des
sommes dues par les employeurs (et non plus des sommes effectivement collectées). Ainsi, en
application de l’article 12 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 et dans les
conditions prévues par le décret n° 2022-136 du 5 février 2022, l’Urssaf caisse nationale reverse
à l’AGFPN les contributions dues sur les salaires, telles que déclarées par les employeurs via
la DSN (déclaration sociale nominative), après application d’un taux au titre du risque de non-
recouvrement (1,1 % fixé par arrêté du 8 août 2022) et d’un taux au titre de frais de gestion
(0,5 % fixé par arrêté du 23 mai 2022). Cette disposition est une garantie pour l’AGFPN qui
permet notamment de faire face à certains aléas économiques rencontrés par les entreprises
redevables.
Le taux appliqué par la CCMSA est de 0,93 % en 2022 pour une somme de 34 963
la
même année. Il était de 1,26 % de 2015 à 2017, de 1,06 % de 2018 à 2019, 1,04 % en 2020 et
0,92 % en 2021. La performance s’améliore donc progressivement, excepté pour 2022. Enfin,
il est logique qu’un réseau moins saturé soit plus coûteux par euro recouvré.
Si l’AGFPN a l’avantage de pouvoir s’appuyer sur ces deux réseaux en contrepartie de
frais de collecte, elle est confrontée à l’inconvénient que ces deux réseaux n’ont été ni pensés
ni équipés pour répondre aux besoins spécifiques de l’association. Même avec une base de
110 M
de recettes brutes, l’AGFPN est un «
client relativement modeste
» de l’Urssaf caisse
nationale. En effet, ces 110 millions sont à rapprocher des 648 milliards recouvrés par l’Urssaf
caisse nationale en 2022, ne faisant pas de l’AGFPN sa priorité.
1.2.4.2
Des difficultés liées aux limites de la déclaration sociale nominative et à son
renseignement par les chefs d’entreprise
La collecte du réseau des Urssaf dépend elle-même également du niveau de qualité avec
lequel la déclaration sociale nominative (DSN) est remplie et corrigée. Les versements à
l’AGFPN se font sur
la base de la masse salariale de l’année n-2 dans la mesure où le réseau
n’est pas en mesure de collecter et de distribuer les quotes-parts à partir de la masse salariale
de l’année n-1. Compte tenu de l’augmentation régulière du montant concerné sous le double
effet de l’augmentation du nombre de salariés et de celle des salaires, l’AGFPN regrette cette
référence à l’année n-2 qui conduit à une distribution inférieure à ce qu’elle devrait être si
l’année n-1 était prise en compte.
À l’inverse, les données de l’année n-2 sont plus fiables et stables que celles de l’année
n-1 : les données sociales de la DSN peuvent faire l’objet de mesures correctrices jusqu’à
plusieurs mois après leur déclaration par l’entreprise. Ainsi, d’un exercice à l’autre, des
différences significatives peuvent apparaître pour des données de fin d’année qui peuvent être
corrigées en début d’année suivante ; cette difficulté disparaît avec la référence à l’année n-2.
Au cours de l’enquête,
la CCMSA a indiqué à la Cour que ses versements de cotisations
à l’AGFPN se font sur la base des cotisations effectivement collectées et non pas sur la base de
masse salariale n-2. Les données de l’année n-2 qui sont exploitées et fournies par la CCMSA
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
19
à l’AGFPN, conformément à l’article 5.2 de la convention précitée conclue par la CCMSA, ont
pour objet de permettre la ventilation des sommes reversées aux organisations bénéficiaires
concernées.
Par
ailleurs la forte volatilité de la ressource sur les secteurs public et agricole, conduit
à s’interroger sur la fiabilité des DSN de ces deux secteurs. Enfin, les chiffres de l’Urssaf Caisse
nationale et de la Dares divergent d’environ 10 Md
(soit 1,6 M
de différence de recettes
issues de la cotisation employeur) en ce qui concerne la masse salariale du secteur du bâtiment
et des travaux publics (BTP).
L’AGFPN mène son travail d’attribution dans un paysage sans cesse mouvant : ainsi,
elle doit réaliser une veille attentive sur le Journal officiel pour suivre les conventions
collectives étendues par le ministère du travail ou sur le référentiel IDCC (identifiant de la
convention collective), mis à jour par la Dares, en constante évolution également.
L’Urssaf a précisé également que, lors de la création de l’AGFPN en 2015, elle veillait
au bon fléchage du reversement à partir des codes identifiants de convention collective (IDCC)
« renseignés au bloc contrat 40 »
de la DSN de chaque établissement. Le procédé a changé
depuis 2022,
« à la faveur du transfert des contributions légales de formation professionnelle
et d’apprentissage à l’Urssaf »
: l’IDCC est renseigné en DSN par les employeurs «
… à la
maille SIREN (bloc 6) et SIRET (bloc 11) ».
Les recettes dont l’affectation ne peut pas être parfaitement identifiée, le sont sur une
« section 9999 » qui, de façon arbitraire, est
in fine
et par défaut répartie, pour moitié, à parts
égales, entre chacune des cinq organisations de salariés interprofessionnelles et, pour l’autre
moitié, entre les trois organisations patronales et selon leur audience. En 2021, cela représentait
3 495 446
.
1.2.4.3
Un travail de redistribution contraint par le calendrier de prise des arrêtés de
représentativité par la direction générale du travail
La direction générale du travail (DGT) communique à l’AGFPN les arrêtés de
représentativité qu’elle produit et qui obéissent à un cycle de quatre ans. Le temps nécessaire à
la mise au point d’une partie de ces arrêtés n’est pas toujours imputable à cette direction
générale.
En effet, par exemple, le contexte social particulier du premier semestre 2023 a conduit
à ce que le Haut conseil du dialogue social (HCDS) se réunisse pour la première fois le 16 juin.
Or, tous les arrêtés de représentativité doivent avoir été soumis à cette instance avant leur
publication.
Pour cette même année 2023, les arrêtés concernant respectivement les branches de
l’enseignement agricole privé et celle de l’enseignement privé non lucratif relèvent de la mise
en
œ
uvre d’une disposition législative intervenue fin 2022 et l’expertise indispensable pour
procéder au calcul de l’audience et la présentation pour avis au HCDS en juin 2023 expliquent
le délai précédant sa publication, intervenue le 27 juillet suivant.
L’arrêté du 17 octobre 2023 fixant la liste des organisations syndicales reconnues
représentatives dans la branche des bureaux d’études techniques, des cabinets d’ingénieurs-
conseils et des sociétés de conseil et des associations agréées de surveillance de la qualité de
l’air a été publié à la suite d’un arrêt du 21 juillet 2023 de la Cour administrative de Paris qui a
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
20
annulé l’arrêté de représentativité en vigueur dans cette branche depuis novembre 2021, ce qui
a nécessité un recalcul de l’audience et une présentation au HCDS du 12 octobre 2023. Les
deux arrêtés de représentativité dans les branches hôtel, café et restaurant et dans celle des
cafétarias, qui avaient été publiés en novembre 2021 ont été modifiés à la suite d’un
regroupement d’organisations patronales dans ces deux branches amenant à recalculer les poids
des organisations patronales.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, la DGT a précisé que
« concernant l’année 2022, une vingtaine d’arrêtés ayant des incidences en matière de
financement du paritarisme ont été pris lors du premier semestre 2022 [….]. Le débordement
du calendrier de la mesure sur les premiers mois de l’année 2022 s’explique essentiellement
par l’impact de la crise sanitaire. En effet, la mesure d’audience syndicale et patronale qui
devait avoir lieu durant toute l’année 2021 pour permettre un démarrage du cycle financier au
1
er
janvier 2022 a été impactée par la crise sanitaire. Le scrutin TPE, qui marque le coup
d’envoi de la mesure d’audience syndicale et devait se tenir initialement en décembre 2020, a
été reporté deux fois de plusieurs mois (avril 2021, ce qui a conduit à un décalage du démarrage
de la mesure de la mesure d’audience de quatre mois »
retardant ainsi la présentation devant le
HCDS de centaines d’arrêtés.
Au total, le processus doit composer avec des aléas qui s’imposent à la DGT et les
derniers exercices ont, de surcroît, été marqués par des retards dûs à la crise sanitaire.
Pour les organisations attributaires concernées, l’interlocuteur est l’AGFPN qui n’a
toutefois pas la main sur cette situation. La DGT et l’AGFPN collaborent utilement sur ce sujet
et se rapprochent au cas par cas pour les dossiers complexes.
Sur ces différents points, un groupe technique (GT Technique Urssaf caisse nationale )
réunissant des responsables de l’Urssaf Caisse nationale, les commissaires aux comptes de
l’AGFPN, les représentants de l’AGFPN (administrateurs et équipe permanente) et le cabinet
d’experts-comptables, s’est réuni avec deux objectifs principaux : mieux comprendre les
méthodes de calcul de dépréciation des créances et des produits à recevoir de l’Urssaf caisse
nationale et traiter des difficultés qu’elle rencontre pour déterminer la masse salariale par IDCC,
calcul nécessaire à l’AGFPN pour procéder à la répartition des crédits entre ses attributaires.
Lors de cette réunion, il avait été indiqué également
7
qu’un groupe de travail inter-
institutions (Dares, DGT, Urssaf caisse nationale et AGFPN) serait pertinent afin de déterminer
les modalités de fiabilisation des codes IDCC, déclarés par les entreprises dans la DSN. Ce
groupe de travail n’a jamais été constitué alors que son utilité est incontestable
.
1.2.4.4
Un financement du dialogue social des organisations de salariés et des
organisations professionnelles qui s’articule autour de trois missions dont deux se
recoupent en partie
L’AGFPN met en
œ
uvre deux dispositifs, celui relatif au
« financement du dialogue
social des organisations de salariés et des organisations professionnelles »
et celui de la
« prise
en charge de la rémunération des salariés participant aux négociations de branches pour les
petites et moyennes entreprises ».
Elle centralise les ressources destinées au financement du
7
Cf. point 2.3 du conseil d’administration de l’AGFPN du 25 juin 2019.
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21
dialogue social, d’une part, et calcule, répartit et verse les crédits issus de ces ressources aux
organisations syndicales de salariés et aux organisations professionnelles d’employeurs qui y
sont éligibles, d’autre part. Elle contribue ainsi au financement des activités qui constituent des
missions d’intérêt général pour les organisations concernées (art. L. 2135-11 du code du travail)
et, veille, enfin à la justification par les organisations attributaires de l’utilisation faite de ces
crédits.
Ces activités d’intérêt général sont classées dans trois missions :
-
mission n° 1 dotée de 97,3 M
en 2022, provenant des employeurs : la conception, la
gestion, l’animation et l’évaluation des politiques menées paritairement et dans le cadre
des organismes gérés majoritairement par les organisations syndicales de salariés et les
organisations professionnelles d’employeurs ;
-
mission n° 2 dotée de 3 M
en 2022, provenant de la subvention de l’État : la participation
des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d’employeurs
à la conception, à la mise en
œ
uvre et au suivi des politiques publiques relevant de la
compétence de l’État, notamment par l’animation et la gestion d’organismes de recherche,
la négociation, la consultation et la concertation ;
-
mission n° 3 dotée de 45,6 M
en 2022, dont 16 M
provenant des employeurs et 29,6 M
de la subvention de l’État : la formation économique, sociale et syndicale des salariés
appelés à exercer des fonctions syndicales ou des adhérents à une organisation syndicale
de salariés amenés à intervenir en faveur des salariés, définie aux articles L. 2145‐1 et
L. 2145‐2, notamment l’indemnisation des salariés bénéficiant de congés de formation,
l’animation des activités des salariés exerçant des fonctions syndicales, leur information
au titre des politiques mentionnées aux 1°et 2° du présent article ainsi que des formations
communes mentionnées à l’article L. 2212‐1.
La simple lecture du libellé respectif des missions 1 et 2 montre qu’elles n’apparaissent
pas complètement disjointes
,
s’agissant notamment de la « conception » de ces politiques. De
fait, le classement de certaines actions menées par les organisations, entre la mission 1 et la
mission 2, peut être malaisé. Si les membres des organisations patronales ne bénéficient pas des
crédits de la mission 3, les dirigeants d’entreprise peuvent néanmoins bénéficier du «
crédit
d’impôt pour la formation des dirigeants d’entreprise
».
1.2.4.5
Un dispositif de « prise en charge de la rémunération des salariés participant aux
négociations de branches pour les PME » peu sollicité
L’ordonnance n° 2017-1718 du 20 septembre 2017 ainsi que le décret n° 2017-1818 du
28 décembre 2017 ont instauré, à compter du 1
er
janvier 2018, un dispositif dans lequel les
entreprises de moins de 50 salariés peuvent demander à l’AGFPN le remboursement de la
rémunération maintenue par l’employeur ainsi que des cotisations et contributions sociales
afférentes, pour leurs salariés participant aux négociations de branches.
L’arrêté du 23 mai 2019 relatif aux modalités de prise en charge de la rémunération des
salariés des entreprises de moins de 50 salariés participant aux négociations de branche a fixé
le montant forfaitaire de remboursement des salaires maintenus à hauteur de 69
par demi-
journée et 138
par journée de négociation, et déterminé le formulaire de prise en charge que
l’employeur doit adresser à l’AGFPN avec l’ensemble des pièces requises. Le montant pris en
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
22
charge par le fonds est déduit du montant des crédits dus à l’organisation syndicale de salariés
concernée au titre de la mission 1 (article R. 2232-1-4).
Des échanges avec l’AGFPN au cours de l’instruction ont fait ressortir que ce dispositif,
aussi intéressant soit-il, n’est pratiquement pas utilisé, soit en raison de sa lourdeur – pourtant
juste contrepartie d’une nécessité de transparence, de traçabilité, et de justification, pour des
entreprises de petite taille –, soit en raison de l’ignorance de ce dispositif au sein de ces petites
entreprises dont le dirigeant doit souvent cumuler de nombreuses fonctions.
Plus précisément, l’AGFPN n’a effectué aucun remboursement depuis l’année 2020 du
fait de la non-recevabilité des demandes. S’agissant de 2019, les remboursements ont été de
345
pour cinq demandes recevables d’employeurs. En 2020, les trois demandes reçues étaient
non recevables. Les deux demandes de 2021 n’ont pas abouti, faute de complétude et, au
31 décembre 2022, l’AGFPN a reçu quatre demandes qui n’ont pas abouti non plus, en attente
d’éléments complémentaires. Aucun remboursement n’a été réalisé en 2022.
Les partenaires sociaux, en liaison avec la direction générale du travail, pourraient
utilement faire un bilan de ce dispositif et explorer les pistes d’amélioration, voire de
simplification, compatibles avec les exigences citées plus haut.
1.2.4.6
Une mission concernant les contributions conventionnelles de dialogue social non
encore exercée
L’article 2 de l’ordonnance du 23 juin 2021 relative au recouvrement, à l’affectation et
au contrôle des contributions des employeurs au titre du financement de la formation
professionnelle et de l’apprentissage prévoit qu’à partir du 1
er
janvier 2024, les branches
professionnelles pourront choisir de faire recouvrer par l’Urssaf Caisse nationale les
contributions conventionnelles
8
créées par accord de branche au titre du financement de la
formation professionnelle ou du dialogue social. S’agissant des contributions conventionnelles
du dialogue social, il était prévu qu’elles ne puissent plus être collectées par l’intermédiaire des
opérateurs de compétences (Opco) au-delà du 1
er
janvier 2024 mais par les Urssaf et ensuite
versées à l’AGFPN, chargée de les redistribuer aux organisations attributaires (mission n° 4).
Les trois organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau
interprofessionnel ont alerté le ministère chargé du travail sur le fait que l’application de ces
dispositions pourrait fragiliser le financement du dialogue social et ont souhaité que les
opérateurs de compétences puissent être habilités à poursuivre ce service de recouvrement des
contributions du dialogue social.
En effet, les conditions n’apparaissent pas tout à fait remplies pour que l’Urssaf Caisse
nationale puisse remplir cette nouvelle mission dans de bonnes conditions. La difficulté n’est
pas tant la collecte que le reversement des contributions à l’AGFPN qui fera ensuite la
répartition auprès des branches professionnelles concernées. D’ailleurs, l’AGFPN avait fait part
de ses inquiétudes à ce sujet, craignant de ne pas être en mesure d’obtenir, de la part des Urssaf,
8
En complément des contributions versées obligatoirement par les entreprises (contributions légales), chaque
branche professionnelle peut décider d'une contribution supplémentaire (contribution conventionnelle) pour le
financement de la formation et du dialogue social. Cette contribution est obligatoire pour les entreprises de la
branche concernée.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
23
l’ensemble des informations permettant de procéder aux reversements aux attributaires
concernés.
Il serait effectivement très regrettable que des ressources conventionnelles ne reviennent
pas à leurs ayants droit et, que, du fait de ces difficultés, des organisations suffisamment
robustes finissent par se substituer à l’AGFPN, ce qui constituerait une sorte d’évolution à
rebours.
Tenant compte de ces difficultés, la loi du 26 décembre 2023 de financement de la
sécurité sociale pour 2024 prévoit, à l’article 13 du chapitre II « Simplifier le recouvrement
social et le financement de la sécurité sociale », que les contributions conventionnelles de
dialogue social pourront, à compter du 1
er
janvier 2026 et si les branches concernées en font le
choix, être collectées par l’Urssaf caisse nationale et la MSA, puis reversées à l’AGFPN. Cette
option relevant d’une possibilité laissée aux branches, tous les fonds ne seront donc pas
obligatoirement gérés par l’AGFPN.
Sur ce point, l’Urssaf caisse nationale a indiqué à la Cour qu’il est convenu que c’est
l’AGFPN pour le dialogue social et France compétences pour la formation professionnelle qui
seront attributaires de ces contributions et que ces institutions auront la charge du fléchage des
reversements au travers d’un référentiel tenu par elles. Comme l’indique l’Urssaf caisse
nationale dans sa réponse, «
l’élaboration et le caractère opposable de ce référentiel sont des
enjeux essentiels pour la sécurisation du dispositif, qui ne saurait reposer uniquement sur des
recalculs établis par l’Urssaf
». Ce dernier point est un élément supplémentaire qui plaide pour
un renforcement de la structure et des moyens de l’AGFPN.
1.3
Une organisation et un fonctionnement fragilisés par des moyens
volontairement contingentés par la gouvernance
La gouvernance de l’AGFPN a opté, dès ses débuts, pour un mode d’organisation peu
onéreux en vue d’optimiser le montant des crédits à redistribuer aux organisations attributaires.
Dans sa réflexion s’est imposé très rapidement un plafond de 1 % de frais de gestion, que son
conseil d’administration a validé dès ses premières délibérations.
Avec le recul de huit années d’activité, ce parti pris de gestion a eu des conséquences
très importantes sur le mode de fonctionnement de l’association dans la mesure où sa
gouvernance a acté des moyens propres très réduits et limité ainsi sa capacité à exercer
pleinement ses missions. Sur une telle durée, les carences fonctionnelles identifiées par le
contrôle de la Cour ne pouvaient pas être ignorées par la gouvernance
.
Si l’AGFPN a pu gagner un peu d’autonomie avec le recrutement d’une déléguée
générale, son organisation très légère doit, pour remplir ses missions, recourir à l’assistance de
prestataires extérieurs dont elle est tributaire, se privant ainsi des compétences indispensables
à la mission que lui a confiée le législateur.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
24
1.3.1
Une dépendance fonctionnelle problématique
1.3.1.1
Une relation avec l’Unédic qui nécessite une clarification
Les conditions et délais contraints de création de l’AGFPN ont conduit sa gouvernance,
dès son assemblée générale constitutive du 9 février 2015, à solliciter le concours de l’Unédic
pour assurer toutes les actions relatives à son installation
9
. L’AGFPN a ensuite conclu le
30 juin 2016 deux premières conventions, toujours avec l’Unédic, cette dernière mettant à
disposition très rapidement trois de ses salariés (une juriste, une comptable et une assistante)
ainsi que des bureaux et sa logistique. Nécessaires au bon fonctionnement de la structure, ces
conventions de mise à disposition de personnel et de locaux ont été régulièrement renouvelées
année après année sur la période 2018 à 2021, avant une convention biannuelle
pour 2022-2023.
Tableau n° 1 :
synthèse des éléments de la refacturation 2016-2021* (en M
)
Eléments facturés
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Mise à disposition du personnel
0,521
0,361
0,315
0,351
0,352
0,387
3 personnes (a)
4 personnes (b)
3 personnes (c)
Mise à disposition des locaux
0,049
0,061
0,062
0,065
0,076
0,075
Modalités SI
0,027
0,037
0,035
0,053
0,056
0,083
* Données non disponibles pour 2022
(a) un juriste, un comptable et une assistante
(b) une responsable administrative, une gestionnaire attributaire, une juriste, une comptable
(c) une responsable administrative, une gestionnaire attributaire, une comptable
L’AGFPN occupe des bureaux sur une superficie modeste de près de 73 m
2
dans
l’immeuble où est domiciliée l’Unédic. Celle-ci refacture à
« l’euro l’euro
» la part du coût
supporté à ce titre ainsi que les services fournis.
Les activités des personnels mis à disposition sont explicitées dans le premier article des
conventions conclues entre l’AGFPN et l’Unédic. Ces salariés assurent depuis 2016
10
des
«
prestations
en
matière
administrative,
comptable
et
juridique
nécessaires
»
au
fonctionnement de l’Association de gestion du fonds paritaire national grâce à «
leurs
compétences techniques adaptées aux spécificités du monde paritaire
», l’Unédic s’interdisant
toute immixtion dans la gestion économique et sociale
11
pour se préserver d’actions
contentieuses qui seraient motivées par un conflit d’intérêts.
9
Le conseil d’administration avait confié, par lettre de mission, une délégation de pouvoirs aux services de
l’Unédic pour assurer la gestion administrative, financière et comptable ainsi que le support technique et juridique
de la structure en cours d’installation.
10
Sur une base de 151,67 heures de travail effectif par mois en moyenne sur l’année.
11
Et inversement.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
25
Ce personnel est placé sous l’autorité fonctionnelle de la déléguée générale de l’AGFPN
tandis que l’Unédic conserve son autorité hiérarchique
12
, le lien de subordination étant
maintenu conformément aux dispositions de l'article 4 de la convention qui précise qu’elle est
«
la seule habilitée à proposer une modification des contrats de travail ou à exercer le pouvoir
disciplinaire ou, le cas échéant, à rompre le contrat de travail ou à décider d'un changement
de rémunération
»
Les tâches exercées n’appellent pas de commentaires. Elles correspondent aux activités
souhaitées, dès ses débuts, par la gouvernance de l’AGFPN. Le personnel exerce des tâches
essentiellement administratives pour répondre à une partie des exigences du législateur
13
et aux
sollicitations des organisations attributaires. La Cour constate un fort investissement
professionnel de ce personnel mais également une charge de travail très inégalement répartie
dans le temps et excessivement chronophage.
Les compétences exigées et les profils ont un peu évolué sur certains postes. Ainsi, le
besoin d’un juriste
14
est devenu moins pertinent au fil des années et de la constitution par
l’AGFPN d’une doctrine. Dans le même temps, la charge administrative et documentaire s’est
alourdie et a nécessité le renfort d’une assistante en attendant que le système d’information,
toujours en cours de conception, soit achevé.
Si l’implication de l’Unédic a été déterminante pour la mise en place de l’AGFPN, la
reconduction sans discontinuer des « conventions de mise à disposition »
15
de plusieurs de ses
agents repose sur des bases juridiques fragiles
16
. .
ICe montage juridique et organisationnel, s’il était concevable pour la mise en place
d’une structure opérationnelle transitoire dès la création de l’AGFPN, ne l’est plus aujourd’hui.
Après huit années d’existence, une clarification de l’organisation est devenue nécessaire, ce qui
implique pour l’AGFPN d’être renforcée afin d’exercer pleinement ses missions, avec une plus
grande autonomie.
Cette analyse est aujourd’hui partagée par la direction générale du travail, l’Unédic et
l’AGFPN qui ont convenu du renouvellement des conventions de prêt de personnel pour une
dernière année (2024). Ce délai vise à donner le temps à l’Unédic d’accompagner le processus
d’
«autonomisation »
de l’AGFPN, qui en a fait une de ses priorités, en lui proposant le
«
transfert volontaire des salariés actuellement mis à disposition
», et de permettre à l’AGFPN
«
de devenir son propre employeur »
d’ici à fin 2024.
12
Extrait de l’article 4 de la convention :
« Les salariés mis à disposition devront ainsi se conformer aux directives
et procédures fonctionnelles applicables au sein de l'AGFPN, qui en contrôlera l'exécution, et seront tenus à une
obligation de loyauté à son égard. L'Unédic s'interdit d'intervenir dans l'organisation fonctionnelle du travail des
salariés mis à disposition, dans les missions et tâches confiées et dans les procédures mises en place par
l'AGFPN »
.
13
Par exemple, il est chargé du conventionnement avec les organisations attributaires.
14
Par ailleurs, l’AGFPN recourt régulièrement à ses conseils juridiques pour lui commander des analyses
juridiques.
15
Libellé des conventions.
16
Le sujet avait été identifié à l’occasion du
premier renouvellement de la convention, celle-ci arrivant à échéance
au 31 décembre 2017. Il a fait l’objet de nombreux débats entre les parties et la direction générale du travail, sans
qu’aucune décision ne soit prise.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
26
1.3.1.2
Un recours atypique à un cabinet d’expertise comptable pour pallier les
insuffisances de l’organisation
Une comptable, salariée de l’Unédic, est mise à disposition de l’AGFPN depuis
l’origine. Ses missions recoupent toutes les tâches attendues pour cette fonction et sont
complétées par des travaux de supervision par un cabinet d’expertise comptable avant de faire
certifier les comptes par un commissaire aux comptes.
Le cabinet d’expertise-comptable a été retenu en décembre 2016 pour la «
présentation
des comptes annuels
» mais également accompagner l’AGFPN dans sa démarche
« de ne plus
dépendre des services de l’Unédic tout en conservant un haut niveau de fiabilité et de sécurité
dans l’établissement et le traitement des données comptables »
17
. Dans sa lettre de mission
initiale, l’AGFPN demandait également l’assistance du cabinet dans le calcul de répartition des
crédits aux organismes attributaires et la mise en place d’un outil adapté pour le calcul et la
gestion des crédits et de la comptabilité. Depuis 2016, ces prestations ont été reconduites et
complétées par des missions ponctuelles ou accessoires.
Ce choix a été fait sans application des règles de la commande publique (publicité et
procédure) alors que les montants engagés et payés par l’AGFPN dépassent les seuils
réglementaires. Cette décision est assumée par l’association qui invoque non seulement le
caractère urgent de certains travaux, motivant le recours au cabinet d’expertise comptable dans
des conditions contraintes, mais également la difficulté d’estimer ses besoins pour les soumettre
à une telle procédure
18
. Cet argument est pourtant contredit par la récurrence des interventions
de ce cabinet et son implication depuis plusieurs années dans la conception du système
d’information
19
. Ainsi, l’association ne pouvait ignorer que sa participation à la conception du
système d’information allait l’engager sur des montants suffisamment importants pour dépasser
les premiers seuils d’application des règles de la commande publique.
Tableau n° 2 :
montants versés au cabinet d’expertise comptable
Année
2017
2018
2019
2020
2021
Montants versés en
227 068
178 458
114 039
187 838
268 539
Source : DAS2
À titre de comparaison, le marché désignant les commissaires aux comptes a conduit à
engager des montants inférieurs aux honoraires versés au cabinet d’expertise comptable, ce qui
affaiblit également l’argumentation de l’association.
17
L’objectif étant de
« reprendre la maitrise des processus mis en place par l’Unédic ».
18
L’AGFPN explique avoir soumis la question à son cabinet d’avocats qui a conclu :
« dans la mesure où les
missions tout à fait ponctuelles, non susceptibles d’être forfaitisées et pour un temps difficile à déterminer à
l’origine, se sont accomplies de façon tout à fait distincte et à un tarif horaire, il ne nous est pas apparu possible
de soumettre la commande à un formalisme particulier. »
19
Celui-ci a fait l’objet d’un marché.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
27
L’AGFPN a ainsi ignoré certaines dispositions du code des marchés publics qui
permettent d’anticiper un tel cas de figure en recourant par exemple à un accord-cadre ou à un
marché à bons de commande
20
.
L’assujettissement aux règles de la commande publique
L’AGFPN est une association assujettie aux règles de la commande publique car elle remplit les
conditions posées par l’article L. 1211-1 du code de la commande publique.
D’une part, elle exerce une mission d’intérêt général
21
et en aucun cas une activité industrielle ou
commerciale. D’autre part, son positionnement par rapport au pouvoir adjudicateur (« sa tutelle ») ou la
composition de ses ressources sont des critères déterminants pour conclure sur son assujettissement.
En l’espèce, son conseil d'administration n’est pas composé pour plus de la moitié de membres désignés
par un pouvoir adjudicateur et le commissaire du Gouvernement n’exerce pas le contrôle d’une tutelle
22
. Plus
spécifiquement, l’agrément du règlement intérieur par le ministre chargé du travail n’est pas déterminant ni même
le dépôt auprès du Gouvernement et du Parlement du rapport annuel décrivant l'utilisation faite des crédits
distribués.
En revanche, dans la mesure où les subventions de l'État et les cotisations obligatoires
23
représentent plus
de la moitié de ses ressources annuelles, cette condition s’applique à l’AGFPN qui doit être considérée comme un
pouvoir adjudicateur devant respecter les règles de la commande publique.
Cet assujettissement implique un certain nombre d’obligations en matière de mise en concurrence et de
publicité
24
afin de garantir à chaque candidat une liberté d’accès à la commande publique, une égalité de traitement
et la transparence des procédures (publication d’un avis de marché, mise à disposition des pièces du marché
25
).
Le dépouillement des factures du cabinet d’expertise-comptable atteste que ses
prestations vont au-delà de la seule présentation des comptes :
-
mission comptable en complément des travaux de la comptable : finalisation des comptes
et des annexes, écritures d’inventaire ;
20
La procédure du dialogue compétitif peut aussi être envisagée dans les cas où la prestation est en cours de
définition.
21
L'article L. 2135-11 du code du travail rappelle que le fonds exerce une mission d’intérêt général, son activité
ne bénéficiant pas seulement à l'un ou l'autre de ses membres mais de manière plus générale à l'ensemble des
organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs représentatives au plan
national et interprofessionnel. L’AGFPN est seule en charge du fonds mutualisé des organisations syndicales des
salariés et des organisations professionnelles d'employeurs et puisqu'elle n'est pas autorisée à utiliser ses revenus
à d'autres fins que celles prévues par la loi ni à d'autres modalités que celles fixées par son décret d'application.
22
Il participe aux délibérations sans pouvoir d’influence particulièrement décisif et ne peut intervenir qu’
a
posteriori
pour donner un avis.
23
Pour la jurisprudence européenne, des cotisations obligatoires mises à la charge des affiliés d'un organisme qui
sont imposées, calculées et recouvrées suivant des règles de droit public constituent un financement par l'État.
D’autres éléments peuvent aussi être retenus : cotisations versées sans contrepartie spécifique, exigibilité résultant
de la seule affiliation des salariés, cotisations uniquement consacrées à remplir les missions fixées par la loi et sans
poursuivre de but lucratif, de sorte que les recettes résultant de la perception de ces cotisations
« ne soient ni
inférieures ni supérieures aux dépenses »,
versement réalisé sans
« aucune possibilité d'intervention de l'assuré
»,
via une retenue sur son salaire.
24
À compter de prestations supérieures à 40 000
hors taxes, le pouvoir adjudicateur doit publier son marché. Les
modalités de publicité varient selon le montant (site internet, journal d’annonces légales, bulletin officiel des
annonces de marchés publics).
25
Règlement de consultation, cahiers des charges, etc.
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28
-
sur le plan social : élaboration de la paye de la déléguée générale, échanges sur divers
sujets (déclaration unique d’embauche, ticket restaurant, mutuelle) ;
-
conception du nouvel outil de gestion
26
et déploiement du logiciel SAGE
27
;
-
calcul de la répartition financière ;
-
exploitation des rapports établis chaque année par les attributaires
28
;
-
assistance RGPD (règlement général sur la protection des données) en sa qualité de délégué
à la protection des données
29
.
Elles sont accompagnées d’un justificatif retraçant toutes les prestations facturées
30
: le
nom des intervenants, les dates et objets des interventions ainsi que leurs durées. Les tâches
accomplies dans le processus des calculs de répartition des crédits sont détaillées dans la lettre
de mission adressée au cabinet
31
.
L’accompagnement par le cabinet est fondamental tant il est investi dans la réalisation
de la principale mission de l’AGFPN, à savoir le reversement des crédits aux organisations
attributaires. L’association reconnaît que le recours à ce cabinet a été indispensable à son bon
fonctionnement et à plusieurs étapes de son évolution, ce qui pose la question de sa dépendance
aux compétences et expertises ainsi acquises au fil du temps par son prestataire : ce savoir-faire
échappe à l’AGFPN alors qu’elle voulait initialement «
construire son autonomie dans toutes
ses dimensions organisationnelles et fonctionnelles
» vis-à-vis de l’Unédic. Le nouvel outil de
gestion doit constituer une opportunité pour faire monter en compétences l’équipe de l’AGFPN.
1.3.2
La progression dynamique de la rémunération déjà élevée de la déléguée
générale
La déléguée générale est l’unique salariée de l’AGFPN, les autres personnels étant mis
à disposition par l’Unédic. Le conseil d’administration du 30 juin 2016 a validé le principe de
26
Extrait de la lettre de mission : participation aux ateliers et comités mis en place par le prestataire informatique ;
établissement de descriptifs détaillés des travaux réalisés par le cabinet pour permettre au prestataire de définir le
schéma des actions métiers à prendre en compte pour le développement de l’outil.
27
Contenu de la lettre de mission : définition, conjointement avec le prestataire, du cahier des charges pour le
paramétrage de la nouvelle application, accompagnement dans la mise en place du paramétrage, préparation des
données dans le cadre de la migration dans l’application Sage, contrôle de la correcte reprise des données, mise en
place de procédures techniques d’utilisation des outils Sage pour l’équipe AGFPN.
28
Contrôle formel des informations contenues dans les rapports (identification et description des moyens mis en
œ
uvre par l'organisation pour réaliser chacune des missions, description du processus d'affectation des charges),
analyse et contrôle de l'utilisation des crédits alloués par millésime, synthèse.
29
Désigné par délibération du conseil d’administration du 18 décembre 2018 après consultation de son cabinet
d’avocats qui préconisait de confier cette mission à un intervenant extérieur.
30
Les taux journaliers hors taxes oscillent entre 300
(assistant) à 1 000
(associé), les principaux intervenants
sont collaborateurs (750
- 850
) et chefs de mission (850
).
31
Contrôle des modalités de répartition des crédits alloués aux attributaires ; réalisation des calculs périodiques de
la répartition des collectes de la fin d'année ; contrôle des clés de répartition mises en place pour l'exercice n ;
contrôle des formules de calcul intégrées clans la base au titre de la répartition des crédits pour l'exercice n ;
élaboration du prévisionnel d'acomptes pour l'exercice n+1 conformément au règlement de gestion et de répartition
des crédits de l'association ; actualisation de la base servant au calcul de la répartition des crédits n+1.
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29
son recrutement
32
qui est intervenu en septembre 2016 mais il n’a pas été consulté pour fixer sa
rémunération, ni sur ses évolutions ultérieures. Les modalités de gratification ou de
revalorisation du salaire ne sont pas formalisées et ces décisions sont donc imputables à la seule
présidence de l’association. Cela constitue une fragilité juridique car sa compétence n’est pas
clairement définie à ce sujet, ni dans les statuts ni dans le règlement intérieur de l’AGFPN
L’adoption du budget de fonctionnement ne peut être interprétée comme une validation
implicite de la rémunération de la déléguée générale. En vue de répondre aux observations
provisoires de la Cour, le conseil d’administration de l’AGFPN s’est réuni le 20 décembre 2023
et s’est engagé à «
formaliser plus précisément le rôle et le pouvoir du président et du vice-
président »
en matière de rémunération, sans cependant en préciser les modalités.
Entrée en fonction le 9 septembre 2016, la déléguée générale exerce les missions
généralement attendues pour cette fonction : représentation auprès de l’État et des organisations
syndicales et professionnelles, gestion de l’activité, animation du personnel mis à disposition,
organisation et animation des instances de gouvernance, etc..
Son contrat de travail à durée indéterminée est de droit privé et a été rédigé par un
cabinet d’avocats, son contenu ayant été géré
« directement par le président et le vice-
président »,
notamment s’agissant de la rémunération. Les primes et les revalorisations
salariales sont également décidées par eux pour prendre en compte les «
sujétions et difficultés
très particulières (rôle de DSI, rôle juridique) et la sensibilité des enjeux gérés, la charge de
travail et la polyvalence exigée eu égard à la taille de l’équipe, et l’adaptabilité demandée, en
particulier suite à la pandémie de Covid 19
».
Cette rémunération a fortement augmenté à compter de 2019
33
, à la suite d’un avenant
du 27 novembre 2019 ayant pour objet la prise en compte «
des responsabilités mal estimées
initialement
» par l’insertion «
de clauses manquantes dans le contrat initial
» et l’application
de
certaines
dispositions
de
la
convention
collective
nationale
de
Pôle
emploi
du 21 novembre 2009, plus particulièrement celles concernant les cadres dirigeants, pour lui
accorder des conditions plus favorables (revalorisation de la rémunération, octroi de primes,
protection sociale, etc.). Ces modifications substantielles et favorables du contrat de travail ont
eu un effet non seulement immédiat mais également rétroactif, alors même que l’avenant ne le
précisait pas.
Les années suivantes ont été marquées par une progression dynamique de la
rémunération, sans avenant susceptible de la justifier, complétée de divers rappels et de
l’attribution de primes exceptionnelles pour avoir assuré le fonctionnement de la structure
pendant la crise sanitaire. La rémunération de la déléguée générale a ainsi augmenté de 45 %
entre 2017 et 2022.
Les charges de personnel induites par cette seule rémunération représentent en 2022
près de 26 % des charges récurrentes de l’AGFPN.
De surcroît, ce poste de dépenses n’est pas clairement identifié dans les comptes annuels
ou dans leurs annexes, ce qui contrevient à l’obligation de publication prévue par l’article 20
32
Il est précisé que « ce recrutement a été confié à l’Unédic, qui a mandaté un cabinet de recrutement (Michael
Page) à cette fin » et que deux candidatures étaient en concurrence en fin de process (choix fait par le bureau de
l’AGFPN en date du 16 juin 2016).
33
De 18 % en 2019 puis de 10 % en 2020.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
30
de la loi du 23 mai 2006 relative au volontariat et à l’engagement éducatif
34
. En effet, les charges
de personnel sont englobées dans la rubrique « charges de fonctionnement récurrentes » du
compte de résultat et ne sont pas détaillées dans l’annexe.
Au-delà de ce manque de transparence, la rémunération de la déléguée générale atteint
des niveaux sensiblement supérieurs à ceux pratiqués par le monde paritaire, eux-mêmes
souvent favorables aux cadres dirigeants, comme la Cour a pu le constater dans ses contrôles
des opérateurs de compétences (Opco)
35
. Un tel niveau de rémunération n’apparaît pas en
rapport avec les responsabilités effectives assumées par la déléguée générale. Une validation
ou un ajustement de cette rémunération devrait faire l’objet d’une délibération du conseil
d’administration.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les partenaires sociaux ont créé l’Association de gestion du fonds paritaire national
(AGFPN) en 2015 pour gérer ce fonds, institué par décret dans le prolongement de la loi
du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale.
La transparence voulue par le législateur souffre encore, à ce stade, de quatre
principales limites : le dispositif actuel n’offre qu’une vision partielle du financement du
dialogue social puisque la mission n° 4 financée par les contributions volontaires pour le
dialogue social n’est pas encore exercée par l’AGFPN mais par les opérateurs de compétences,
pour des raisons techniques qui tiennent aux réseaux de recouvrement ; l’AGFPN doit se mettre
en mesure, matériellement, d’appliquer l’Accord national interprofessionnel du 14 avril 2022 ;
les périmètres respectifs de chacune des trois autres missions demeurent en partie flous et
entraînent un manque de lisibilité sur ce qui est réellement financé ; enfin, le dispositif de prise
en charge des rémunérations des participants aux négociations n’est presque pas mobilisé.
L’AGFPN a décidé de travailler avec des moyens très limités et une organisation qui a
su répondre à ses premiers besoins. Elle s’est ainsi dotée d’une équipe réduite de
collaborateurs mis à disposition contre remboursement par l’Unédic ; la déléguée générale est
la seule salariée de l’AGFPN et bénéficie d’une rémunération élevée au regard de ses
responsabilités et en augmentation régulière. De surcroît, les rôles respectifs du conseil
d’administration et de son président dans la fixation de cette rémunération manquent de clarté.
Cette organisation, adoptée par l’AGFPN dans l’urgence à ses débuts, a été conservée
sans remise en question depuis 2015. Si des changements importants sont annoncés, cette
organisation reste fragile en raison de la grande dépendance de l’AGFPN vis-à-vis de tiers
auxquels elle s’est liée, sans d’ailleurs toujours respecter les règles de la commande publique,
ce qui doit être corrigé sans délai.
34
« Les associations dont le budget annuel est supérieur à 150 000 euros et recevant une ou plusieurs subventions
de l'État ou d'une collectivité territoriale dont le montant est supérieur à 50 000 euros doivent publier chaque
année dans le compte financier les rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants bénévoles et salariés ainsi
que leurs avantages en nature. »
35
Ils ont une gouvernance paritaire comme l’AGFPN et des ressources de nature similaire (principalement une
collecte assise sur la masse salariale, abondée de dotations de l’État) mais se distinguent de l’AGFPN par des
enjeux financiers et humains très largement supérieurs : ils gèrent des centaines de millions d’euros et des équipes
de plusieurs centaines de personnes.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
31
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1.
(AGFPN) Être en mesure de mettre en
œ
uvre à compter du 1
er
janvier 2025 l’accord national interprofessionnel du 14 avril 2022.
Recommandation n° 2.
(AGFPN) Rendre l’AGFPN moins dépendante de l’expert-
comptable pour l’exercice de ses missions.
Recommandation n° 3.
(AGFPN) Clarifier sans délai les rôles respectifs du conseil
d’administration d’une part, et de son président, d’autre part, dans la fixation de la
rémunération de la déléguée générale.
Recommandation n° 4.
Mettre en cohérence la rémunération et les avantages
contractuels dont bénéficie la déléguée générale avec les responsabilités réellement
exercées.
La Cour adresse par ailleurs les deux rappels à la loi suivants à l’AGFPN.
Rappel à la loi n° 1
: en tant que pouvoir adjudicateur, l’AGFPN est soumise au code de la
commande publique et doit par conséquent en faire la plus complète application pour
l’ensemble des achats visés par ledit code, notamment pour sélectionner son expert-
comptable.
Rappel à la loi n° 2 : l'AGFPN doit respecter sans délai l’obligation faite
aux associations
dont le budget annuel est supérieur à 150 000 euros et qui reçoivent un montant de
subventions supérieur à 50 000 euros de publier dans leur compte financier les
rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants et leurs avantages en nature (article 20
de la loi du 23 mai 2006 relative au volontariat et à l'engagement éducatif)
.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
32
2
LA REPARTITION DES CREDITS DOIT ETRE DAVANTAGE
SECURISÉE ET LE CONTROLE DE LEUR UTILISATION
RENFORCÉ
Le choix d’une équipe réduite, s’il garantit un fonctionnement économe, oblige
l’AGFPN à des stratégies de sécurisation de son activité de répartition qui sont d’autant plus
nécessaires que les ressources du fonds sont en augmentation continue et que ce travail de
répartition obéit à des règles complexes, qu’aucun outil informatique n’a encore permis de
simplifier. Ce choix initial n’a pas non plus pas permis à l’AGFPN d’exercer le contrôle de la
bonne utilisation des fonds, pourtant prévu par le législateur, qu’elle a décidé de confier aux
commissaires aux comptes. Le commissaire du Gouvernement n’a, de son côté, pas totalement
joué son rôle en matière de contrôle depuis la création de l’association. La qualité du contrôle
de la formation économique, sociale et environnementale a pâti de ce double manquement.
2.1
Des comptes équilibrés grâce à des ressources en augmentation
continue mais des procédures comptables pouvant encore être
améliorées
Les ressources globales de l’AGFPN ont enregistré depuis 2015 une progression portée
par le dynamisme des contributions collectées et reversées par l’Urssaf caisse nationale (UCN)
et la caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA). Seule l’année 2020 fait figure
d’exception avec les effets de la crise sanitaire.
En revanche, l’écart constaté entre 2014 et 2015 (avant et après la création du fonds
paritaire national) s’expliquait par une augmentation de la subvention de l’État de 3 M
consacrée au financement de la mission nouvelle de participation aux politiques publiques de
l’État (mission n° 2)
36
et à un effort particulier en faveur du financement de la formation
économique, sociale et syndicale de près de 7 M
37
, soit une hausse significative de 31 %.
Tableau n° 3 :
produits techniques de l’AGFPN
M
(droits acquis)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Produits techniques
116,9
125,0
125,8
129,3
133,3
126,1
134,8
142,49
Contributions 0,016 %*
84,3
92,4
93,2
96,7
100,7
93,5
102,2
109,89
Subvention État
32,6
32,6
32,6
32,6
32,6
32,6
32,6
32,6
* Montant des contributions collectées par le réseau des Urssaf et la CCMSA au titre de l’exercice auquel
s’ajoutent des majorations de retard, pénalités et autres produits (0,2 M
en 2021).
Source : compte de résultat
36
Ne bénéficiant pas d’un financement spécifique avant la loi du 5 mars 2014, une part de la dotation de l’État
fixée à l’époque à 3 M
finance entièrement cette mission.
37
Avec cette augmentation, aucune organisation syndicale (OS) ne devait enregistrer une baisse du montant reçu
de l’État au titre de la mission n° 3, compte tenu des nouvelles règles de répartition entre OS.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
33
2.1.1
Une collecte dynamique
Depuis ses premières estimations budgétaires avoisinant les 83 M
en 2015, l’AGFPN
a perçu une collecte en augmentation continue et régulièrement supérieure à ses prévisions, en
profitant de l’amélioration du marché du travail et de la revalorisation globale des
rémunérations. Les minimas de répartition prévus dès l’origine n’ont ainsi jamais dû être activés
car la collecte a toujours dépassé les seuils prévus par les textes. Si les incertitudes sur
l’exhaustivité de la collecte versée par la CCMSA et l’UCN ont des conséquences sur le
montant des crédits versés aux organisations attributaires, les enjeux en sont mal évalués.
Tableau n° 4 :
collecte brute encaissée par l’AGFPN entre 2016 et 2022 (en M
)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
UCN
88,14
89,35
92,15
96,36
85,31
98,01
CCMSA
3,19
2,62
3,43
3,63
3,41
3,78
Collecte brute reçue*
91,33
91,97
92,58
99,99
88,72
101,79
* après régularisation
Source : rapports annuels et annexes des comptes annuels – données non disponibles pour 2015 et 2022.
2.1.2
Des comptes équilibrés
L’activité spécifique de l’AGFPN a plusieurs conséquences comptables :
un plan comptable modifié : les comptes de l’AGFPN suivent les dispositions applicables
aux comptes annuels des associations et fondations. Celles-ci ont toutefois été adaptées par
le règlement n° 2016-01 de l’autorité des normes comptables en date du 5 février 2016 qui a
redéfini certaines opérations comptables en adaptant la nomenclature comptable à son objet.
Les annexes ont également été aménagées et contiennent des informations spécifiques.
un résultat à l’équilibre : la note de présentation de ce règlement rappelle le contexte de
création du fonds paritaire de financement et certaines règles de fonctionnement pour en
conclure que
« l’AGFPN n’a pas vocation à dégager des excédents ».
Il en ressort que les
budgets et comptes sont prévus à l'équilibre pour tous les exercices.
Tableau n° 5 :
compte de résultat synthétique 2015-2022
M
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Ensemble des produits de
gestion des dispositifs
(A)
116,89
125,00
125,82
129,31
133,26
126,14
134,78
142,49
Ensemble des charges de
gestion des dispositifs (B)
dont
115,60
123,74
124,26
127,88
132,12
122,74
132,86
144,61
mission politiques paritaires
(b1)
72,11
77,44
77,78
80,93
84,66
74,9
85,68
95,60
mission Participation aux
politiques publiques (b2)
2,97
2,96
2,95
2,96
2,95
2,95
2,93
2,95
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
34
M
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
formation économique
sociale, syndicale et
animation des salariés
(b3)
39,76
42,42
42,49
43,01
43,63
42,03
43,84
45,50
autres charges techniques*
(b4)
0,76
0,91
1,03
0,99
0,87
2,76
0,41
0,57
Crédits non encore répartis
( C) **
0,52
0,38
0,41
0,34
0,00
2,24
0,22
+ 3,41
Résultat technique – gestion
des dispositifs
(
D =
A+B+C )
0,77
0,88
1,15
1,09
1,14
1,16
1,70
1,30
Total des charges de gestion
administrative
( E)
0,78
0,91
1,16
1,10
- 1,15
-
1,16
- 1,70
-1,35
Résultat d’exploitation
F =
D+E
0,01
0,03
0,01
0,01
0,01
0,01
0,00
-0,05
Excédent ou déficit
comptable ***
-
-
-
-
-
-
-
-
* solde net des autres charges techniques portant sur les frais de recouvrement et la gestion des cotisations non
recouvrées (admissions en non-valeur et provisions)
** créances déclarées non recouvrées nettes de provisions
*** après imputation des éléments financiers, exceptionnels et de l’impôt sur les sociétés
Source : comptes annuels
Son bilan est essentiellement constitué de la collecte en attente de recouvrement (actif
circulant) et des crédits à reverser (dettes) dont la différence détermine la trésorerie, celle-ci
distinguant la part nécessaire au fonctionnement de la structure des sommes à reverser aux
organisations attributaires. L’AGFPN n’a pas de réelle politique de placements
38
.
Tableau n° 6 :
bilan synthétique 2015-2022
M
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Actif immobilisé
39
-
0,12
0,85
0,87
0,89
Actif circulant
11,23
11,70
12,02
11,67
13,87
15,62
14,82
13,12
Trésorerie
25,12
22,69
21,39
34,64
33,85
19,40
37,13
43,19
Total actif
36,34
34,40
33,42
46,31
47,84
35,86
52,82
57,20
Capitaux propres
-
-
-
-
Dettes
36,34
34,40
33,42
46,31
47,84
35,86
52,82
57,20
Total passif
36,34
34,40
33,42
46,31
47,84
35,86
52,82
57,20
Source : comptes annuels
38
Elle précise que
« le volant de trésorerie lié au décalage entre les versements effectués par les collecteurs et les
reversements trimestriels envers les attributaires, est placé sur livret et les intérêts financiers qui en découlent
réinjectés dans le pot commun lors de chaque répartition finale des crédits d’un exercice »
.
39
L’actif immobilisé constaté depuis 2019 correspond au système d’information en cours d’élaboration (montant
net d’amortissement qui n’intègre pas tous les frais engagés depuis 2016).
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
35
2.1.3
Des procédures comptables à améliorer
2.1.3.1
Une répartition des frais de gestion à réviser
L’augmentation des ressources de l’AGFPN lui a permis de dégager des marges de
man
œ
uvre pour faire face à ses dépenses de fonctionnement sans être véritablement contrainte.
Les charges de gestion sont constituées des autres charges de dispositifs liées au recouvrement
des contributions et au coût de fonctionnement de l’association.
Tableau n° 7 :
décomposition des charges de gestion
M
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Total des charges de
fonctionnement
0,94
1,11
1,35
1,29
1,35
1,34
1,93
1,75
dont collecte
0,16
0,19
0,18
0,19
0,20
0,18
0,23
0,56
dont charges
administratives
0,78
0,91
1,16
1,10
1,15
1,16
1,70
1,35
Poids des charges
administratives/ produits
0,67 %
0,73 %
0,92 %
0,85 %
0,86 %
0,92 %
1,26 %
0,95 %
Source : comptes annuels- calcul Cour des comptes à partir de la méthode de l’AGFPN qui ne retient pas les frais
de collecte dans la détermination de ce taux.
Les frais de collecte ont augmenté sensiblement en 2022 après la revalorisation par
l’Acoss, devenue l’Urssaf caisse nationale (UCN), de son taux de frais de gestion refacturé à
l’AGFPN
40
. Ils sont déduits de la seule part de la contribution reversée aux organisations de
branche pour financer leurs actions relevant de la mission n° 1
41
. En sont dispensées les
organisations interprofessionnelles pour l’exercice des missions n° 1 et 3. Cette exonération n’a
pas de justification économique, les frais de collecte devant s’appliquer à l’ensemble des
ressources brutes collectées intégralement reversées.
En matière de charges administratives, l’opérateur distingue depuis l’exercice 2021 les
charges récurrentes des charges exceptionnelles pour mieux justifier l’évolution des frais de
gestion et le dépassement du plafond de 1 % de ses ressources en raison des coûts supportés
pour développer son système d’information.
Tableau n° 8 :
récurrence des charges administratives
M
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Total des charges
administratives
0,78
0,91
1,16
1,10
1,15
1,16
1,70
1,35
- récurrentes
0,78
0,91
1,16
1,10
1,15
1,16
1,15
1,20
- non récurrentes
-
-
-
-
-
-
0,55
0,15
Source : comptes annuels
40
Pour mémoire de 0,17 % à 0,50 % par un arrêté du 23 mai 2022.
41
Imputation égale des frais sur les dotations allouées aux organisations syndicales de salariés et organisations
professionnelles d’employeurs de branche (soit 116 878
par enveloppe en 2021 par exemple) :
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
36
Les autres charges de fonctionnement de l’association sont imputées sur les enveloppes
de crédits selon une clé de répartition adoptée par son conseil d’administration le 30 juin 2016
à l’occasion du calcul de la répartition finale des crédits définitifs de son premier exercice
d’activité. Inchangée depuis 2015, cette clé a été établie
« sur la base d’une mesure
d’observation »
réalisée à l’époque. L’AGFPN considère qu’elle est restée pertinente et
« conforme à la réalité actuelle
» de sorte qu’elle est adoptée implicitement chaque année par
ses administrateurs
42
quand ceux-ci valident les propositions de répartition prévisionnelle
d’acomptes ou de répartition définitive des crédits.
Tableau n° 9 :
répartition des charges de fonctionnement (hors collecte)
Répartition du temps passé
OSS*
OPE **
Total
Mission n° 1
- Branches professionnelles
20,00 %
60,00 %
80,00 %
Mission n° 1
- Interprofessionnel
4,00 %
4,00 %
8,00 %
Subvention État -
Mission n° 2
2,00 %
2,00 %
4,00 %
Collecte
Mission n° 3
4,00 %
4,00 %
Subvention État -
Mission n° 3
4,00 %
4,00 %
Total
34,00 %
66,00 %
100,00 %
* Organisations syndicales de salariés
** organisations professionnelles d’employeurs
Source
: comptes annuels
En retenant comme valeur de référence (ou unité d’
œ
uvre), le nombre de missions
justifiées et déclinées dans les rapports réceptionnés
43
, le poids de gestion théorique des
341 organisations professionnelles de branches au titre de la mission n°1 est sensiblement
minoré par cette clé (écart théorique
44
de 25 points pour les organisations professionnelles
d’employeurs de branche) et celui des sept organisations syndicales de salariés nationales (7)
et de branches (18) majoré. Les écarts entre les unités d’
œ
uvre (mission – temps passé) et les
effets attendus du recours à de nouveaux outils de gestion doivent conduire l’AGFPN à vérifier
si cette clé de répartition des charges administratives reste pertinente. Enfin, chaque début de
cycle de gestion étant marqué par une campagne de conventionnement, la charge de travail très
lourde qu’elle entraîne doit être prise en compte pour les exercices concernés.
Il en ressort que cette clé était susceptible d’évoluer depuis 2016 et que des
modifications sont attendues en raison des changements futurs de son organisation et de
l’évolution de «
son périmètre de gestion
», l’AGFPN s’étant engagée à faire réétudier ces
répartitions par son conseil d’administration.
42
Un tableau de synthèse de cette ventilation a également été soumis au conseil d’administration du 10 avril 2018.
43
1 à 3 missions selon la catégorie. En 2021, 372 organisations étaient éligibles à la mission n° 1, 23 à la mission
n° 2 et enfin 7 à la mission n° 3 (cf.
infra
le tableau de répartition par mission et par organisation en 2021).
44
Sans tenir compte des exonérations de seuil.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
37
2.1.3.2
Des comptes approuvés au-delà des délais légaux
Les comptes de l’AGFPN sont approuvés par le conseil d’administration au moment où
le rapport annuel est déposé devant le Parlement
45
.
Cette pratique constitue une dérogation de fait à la règle générale disposant qu’une
association répondant à certains critères doit soumettre à l’approbation de son organe délibérant
ses comptes annuels au plus tard dans les six mois suivant leur clôture. Les commissaires aux
comptes expliquent attendre la réception des rapports annuels des organisations attributaires
pour arrêter leur répartition définitive au titre de l’exercice clos. Cette étape n’est achevée que
peu de temps avant le dépôt du rapport annuel de l’AGFPN devant le Parlement
46
.
Cette dérogation nécessite une révision du règlement financier pour ne pas exposer
l’AGFPN à un risque de contestation.
2.1.3.3
Des réserves sur les comptes en raison de la crise sanitaire
Deux commissaires aux comptes participent aux travaux de certification par un mandat
unique. Il s’agit d’un choix statutaire correspondant au souhait de la gouvernance d’atteindre
l’équilibre paritaire pour tous les sujets. Ils ont été désignés en septembre 2015, à la suite d’un
appel d’offres
47
. Le co-commissariat aux comptes vise notamment à renforcer l'indépendance
de l'auditeur face aux entités contrôlées présentant des enjeux importants ou particuliers. Il est
encadré par le code de déontologie et les normes de la profession.
Les commissaires aux comptes de l’AGFPN sont en revanche dépendants des travaux
et diligences d’autres « partenaires » certificateurs des comptes qui ne sont pas déliés du secret
professionnel. Il en est ainsi des travaux de certification des comptes du régime général de la
sécurité sociale assurés par la Cour des comptes et de ses conclusions sur la partie
recouvrement
48
. Quand, en raison de la crise sanitaire, la Cour avait été empêchée de mener
pleinement ses investigations, les commissaires aux comptes de l’AGFPN avaient certifié les
comptes de l’association en émettant une réserve «
pour limitation sur les opérations déléguées
à l’Urssaf
Caisse nationale en matière de recouvrement des contributions »
49
,
tout en assurant
qu’ils avaient pu obtenir comme pour les années antérieures
« une assurance raisonnable sur
45
À noter que le rapport annuel de 2022 devrait être finalisé et déposé après le 1
er
novembre 2023 selon l’AGFPN
au lieu du 1
er
octobre, soit un retard d’un mois par rapport à la date prévue par l’article L. 2135-16 alinéa 4 du code
du travail. Ce décalage, qui a été expliqué par l’arrêt maladie de l’une des salariées, est un indice supplémentaire
de la fragilité de l’organisation.
46
Les comptes 2021 ont été définitivement approuvés par une délibération du conseil d’administration du 29
septembre 2022 (un projet des comptes annuels avait été discuté par cette instance le 21 juin 2022). Les comptes
de 2022 ont été approuvés par le conseil d’administration le 28 septembre 2023.
47
Leur renouvellement s’est effectué un an après l’échéance initialement prévue un report ayant été convenu en
raison de la crise sanitaire.
48
S’ils regrettent des échanges peu fluides avec les certificateurs, ils peuvent obtenir des informations directement
de l’Urssaf caisse nationale.
49
Les commissaires aux comptes ne pouvaient pas vérifier l’absence d’anomalies sur des postes à enjeux
significatifs tels que le montant des contributions 0,016 % (et des créances en attente d’être reçues), les admissions
en non valeur de ses créances ou la dépréciation des créances contentieuses.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
38
les activités c
œ
ur de métier du Fonds Paritaire National.»
50
Les comptes des exercices suivants
ont été certifiés sans réserve en précisant que les principales difficultés relevées par la Cour
51
avaient peu d’effet sur les comptes de l’AGFPN.
2.1.4
Une subvention de l’État inchangée
L’AGFPN
perçoit
une
subvention
de
l’État,
imputée
sur
le
programme 111 « amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail », dont la
responsabilité relève de la direction générale du travail. Le précédent rapport de la Cour
observait que la convention de subvention triennale ne comportait pas de modalités particulières
de rendu-compte.
Fixé dans une convention triennale prévue au 3° de l’article L. 2135- 10 du code du
travail, son montant annuel n’a pas évolué pour toute la période sous revue
52
.
Tableau n° 10 :
trois conventions triennales entre 2015 et 2023
période
signé le
montant (période, annuel)
2015-2017
29 avril 2015
97,8 M
pour 3 années soit 32,6 M
par an
2018-2020
26 mai 2018
2021-2023
10 mars 2021
Source : Cour des comptes
La dotation de l’État finance les missions n° 2 et n° 3 de la façon suivante :
mission n° 2 : 3 M
brut par an, soit la totalité des ressources de cette mission redistribuée à
treize organisations au titre de leur participation aux politiques publiques ;
mission n° 3 : 29,6 M
soit un peu plus des deux tiers
53
des ressources reversées par l’AGFPN
pour le financement des formations économique et sociale (sept organisations syndicales de
salariés sont éligibles).
50
Le conseil d’administration a insisté pour une telle formulation afin d’évacuer tout doute susceptible de remettre
en cause la qualité des comptes de l’AGFPN pour un sujet sur lequel il n’a aucune maitrise (Cf. délibération n° 54
du 28 septembre 2021).
51
La Cour a également refusé de certifier les comptes 2021 pour les carences constatées au titre de la branche
recouvrement (Cf. rapports de certification des comptes du régime général de la Sécurité Sociale – branche
recouvrement rendus publics le 18 mai 2021 pour l’exercice 2020 et le 16 mai 2023 pour l’exercice 2021).
52
Le projet de loi de finances 2024 prévoit, dans le cadre du renouvellement de la convention triennale 2024-2026,
une augmentation de la dotation de l’État de 2,17 M
en crédits de paiement du programme 111 de la mission
Travail et emploi
pour financer le renforcement des missions du fonds paritaire et maintenir le niveau quantitatif
et qualitatif des formations dispensées dans le contexte économique actuel. Au moment de la rédaction de ce
rapport, la répartition de cette somme n’était pas encore connue. Pour 2024, une dotation de 1,4 M
a été prévue
pour les 12 organismes agréés pour assurer la formation économique, sociale, environnementale et syndicale. Cette
somme s’est ajoutée aux 29,6 M
réservés à la mission n° 3, soit une participation de l’État à hauteur de 31 M
.
53
67,4 % en 2021 contre 69,6 % en 2016 et 2017 ; la baisse de 2,2 points s’explique par l’augmentation de la part
de la cotisation affectée à cette mission.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
39
La répartition de la dotation est validée chaque année par le conseil d’administration
selon les règles prévues par le code du travail
54
.
2.2
L’AGFPN assure sa mission de répartition malgré un système
d’information encore inadapté
2.2.1
Les principes complexes de la répartition des crédits
La répartition des crédits du fonds obéit à des règles multiples et parallèles qui rendent
le cheminement des fonds difficile à apprécier, notamment du fait de règles d’éligibilité
multiples et de clés de répartition différenciées appliquées en cascade et fixées, soit dans des
textes réglementaires, soit par décisions du conseil d’administration de l’AGFPN.
Parmi les quatre sources de financement prévues dans les textes, deux ont alimenté le
fonds depuis 2015 : la contribution employeurs de 0,016 % et la subvention de l’État.
Sur les trois missions financées, la contribution employeurs en finance deux : la
mission n° 1 dans sa globalité, dédiée aux politiques menées paritairement, et la mission n° 3,
dédiée à la formation économique, sociale, environnementale et syndicale, et à l’animation des
activités des salariés exerçant partiellement des fonctions syndicales. Le montant destiné à
financer la mission n° 1 a été fixé au minimum à 73 M
55
au total. Le dynamisme de la collecte
ayant entraîné rapidement un dépassement des 73 M
de référence, le conseil d’administration
de l’AGFPN a été amené à répartir les sommes réellement collectées au titre de la contribution
des employeurs de 0,016 % entre la mission n° 1 et la mission n° 3, sur la base d’une clé de
répartition ayant fait l’objet d’une décision du conseil d’administration le 24 novembre 2016 :
-
85,88 % des sommes collectées sont destinées au financement de la mission n° 1 ;
-
14,12 % des sommes collectées sont destinées au financement de la mission n° 3.
La mission n° 1 est-elle-même scindée en une part interprofessionnelle et une part
branche. Les dispositions réglementaires prévoient que la part branches professionnelles
56
reçoive au moins 36 M
. Le montant attribué à la part interprofessionnelle est donc par
différence au minimum
de 37 M
. Avec le dépassement systématique des 73 M
, la répartition
entre les deux parts de la mission n° 1 se fait selon la même proportion que celle retenue dans
le cadre réglementaire (36/73
ème
pour la part branches et 37/73
ème
pour la part
interprofessionnelle). Au sein de chaque part de la mission n° 1 se fait une nouvelle distribution
selon des clés de répartition spécifiques
57
.
54
Les dispositions prévues par le décret n° 2015-87 du 28 janvier 2015 sont restées inchangées :
article D. 2135‐
30 1° et 2° du code du travail (mission n° 2) et
article D. 2135‐31 1° et 2° du code du travail
(mission n° 3).
55
Article R. 2135‐27 du code du travail.
56
Article R. 2135‐28 II du code du travail.
57
Ainsi, la part interprofessionnelle est partagée à 50/50 entre les organisations syndicales de salariés et les
organisations patronales. Les cinq organisations syndicales de salariés partagent à parts égales ce montant alors
que les organisations patronales se répartissent ces crédits selon leur poids de financement respectif. Le poids de
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
40
La mission n° 2 consacrée à la participation aux politiques publiques est financée par la
petite partie de la subvention de l’État (3 M
). Ces 3 M
sont répartis
58
pour 80 % de ces crédits
aux OS représentatives au niveau national et interprofessionnel et aux OP représentatives au
niveau national et interprofessionnel ; cette somme est répartie à parts égales entre chacune de
ces huit organisations, soit 1/8
ème
par organisation. Les 20 % de crédits restants sont alloués aux
OS de vocation statutaire nationale et interprofessionnelle et qui ont recueilli entre 3 % et 8 %
des suffrages exprimés lors des élections professionnelles, et aux OP représentatives au niveau
national et multi-professionnel (FESAC, FNSEA, UDES
59
). Cette somme est répartie à parts
égales entre chacune de ces cinq organisations, soit 1/5
ème
par organisation.
La mission n° 3 est financée pour partie par les 14,12 % de la contribution employeurs
ainsi que par la majeure partie de la subvention de l’État, à hauteur de 29,6 M
sur les 32,6 M
de la subvention totale. Cette mission ne concerne que les organisations syndicales : celles
représentatives au niveau national et interprofessionnel (CFDT, CFE‐CGC, CFTC, CGT, CGT‐
FO), et celles de vocation statutaire nationale et interprofessionnelle et qui ont recueilli
entre 3  % et 8  % des suffrages exprimés lors des élections professionnelles (SOLIDAIRES,
UNSA).
financement est calculé par le ministère du travail selon deux critères, chacun à hauteur de 50 % : le nombre des
entreprises adhérentes à l’organisation patronale représentative qui emploient au moins un salarié et le nombre de
salariés employés par ces mêmes entreprises. La part branches professionnelles est scindée en deux parties égales
entre organisations syndicales de salariés et organisations patronales, avec là aussi des modalités différentes de
partage entre organisations syndicales de salariés et organisations patronales : à parts égales entre organisations
syndicales représentatives dans la branche considérée et organisations patronales selon le poids de financement
respectif dans la branche considérée. Pour calculer le montant dévolu à chaque organisations syndicales de salariés
ou organisations patronales représentatives dans la branche considérée est calculé un coefficient de branche
correspondant au poids de chaque branche, évalué comme le rapport entre la masse salariale de la branche
considérée et la masse salariale totale de l’exercice N-2. Ce coefficient s’applique ensuite au montant prévu pour
la part branche.
58
Article D. 2135‐30 1° et 2° du code du travail.
59
Fédération des entreprises du spectacle vivant, de la musique, de l’audiovisuel et du cinéma, Fédération nationale
des syndicats d’exploitants agricoles, Union des employeurs de l’économie sociale et solidaire.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
41
Schéma n° 1 :
la répartition du fonds en 2022
Source : Cour des comptes d’après AGFPN
Si la mise en place du fonds a garanti la transparence sur les montants du financement
du paritarisme, les modalités de calcul de ces montants restent extrêmement complexes et les
mécanismes de répartition de ce fait assez peu lisibles.
Ces règles de répartition ont fait l’objet d’un consensus des membres de l’AGFPN et
n’ont que peu été contestées. Néanmoins, la CGT a défendu originellement des modalités de
répartition différentes et a saisi le Conseil constitutionnel d’une question prioritaire de
constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du
1° de l’article L. 2135-13 du code du travail. La CGT considérait que le principe de répartition
« à parité entre les organisations syndicales de salariés, d’une part, et les organisations
professionnelles d’employeurs, d’autre part »
impliquait de ne pas tenir compte des différences
de représentativité et méconnaissait la liberté syndicale et le principe de participation des
travailleurs à la détermination collective des conditions de travail. Le Conseil constitutionnel a
jugé conformes à la Constitution les mots «
de façon uniforme pour les organisations syndicales
de salariés
».
La répartition des crédits, quelle que soit la mission concernée, repose donc très
largement sur la mesure de représentativité. Il est donc nécessaire que les arrêtés de
représentativité soient publiés dans les meilleurs délais afin de permettre au travail de
répartition de prendre appui sur des données stabilisées.
Sur la période 2015-2021, l’évolution du montant versé aux douze organisations ayant
perçu les montants les plus élevés du fonds est à peu près conforme à l’évolution globale du
fonds à quelques exceptions près. Les principales variations s’expliquent par l’évolution de la
représentativité entre deux cycles et notamment des poids de financement des organisations
professionnelles (U2P), ou des fusions de branche (exemple de la fédération Syntec). Le
mécanisme de répartition ne crée donc ni effets d’aubaine ni effets de bord négatifs.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
42
Graphique n° 1 :
évolution entre 2015 et 2021 du montant réparti aux 12 principaux attributaires du
fonds
Source : Cour des comptes
Les principaux attributaires sont membres du conseil d’administration (cf. tableau ci-
dessous). Les commissaires aux comptes produisent chaque année un rapport spécial sur les
conventions réglementées, conformément aux exigences de l’article R. 612-6 du code de
commerce, indiquant les sommes comptabilisées à ce titre.
Tableau n° 11 :
dotations versées entre 2015 et 2021
Sommes versées aux
attributaires
(en M
)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total général
2015- 2021
TOTAL GENERAL (A) + (B)
114,88
122,85
123,23
126,79
131,73
120,66
133,57
873,71
Total (A ) Organisations
syndicales de salariés
(1) + (2)
+ (3)
77,80
83,03
83,29
85,39
87,93
81,51
88,77
587,72
Sous total - organisations
syndicales Interpro. (1)
72,32
77,37
77,63
78,73
81,17
74,90
81,86
543,98
CFDT
17,32
18,56
18,62
19,53
20,09
18,69
20,33
133,15
CFE-CGC
11,76
12,55
12,59
13,07
13,51
12,37
13,59
89,45
CFTC
11,72
12,50
12,55
11,79
12,20
11,07
12,16
83,99
CGT
17,57
18,84
18,90
18,92
19,47
18,10
19,70
131,51
CGT-FO
13,94
14,91
14,96
15,42
15,90
14,67
16,08
105,88
Sous total - organisations
syndicales à vocation
Nationale Interpro
(3 à 8 %) (2)
5,48
5,64
5,64
6,55
6,64
6,50
6,78
43,24
SOLIDAIRES
2,68
2,61
2,61
2,74
2,76
2,70
2,79
18,88
UNSA
2,80
3,02
3,04
3,82
3,89
3,80
3,99
24,36
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
120,0%
CFDT
CFE-CGC
CFTC
CGT
CGT-FO
Solidaires
UNSA
CPME
MEDEF
U2P
UIMM
Fédération SYNTEC
Total du fonds
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
43
Sommes versées aux
attributaires
(en M
)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total général
2015- 2021
Sous total - organisations
syndicales exclusivement de
Branche
(3) *
0,00
0,02
0,02
0,11
0,11
0,11
0,13
0,50
Total (B)l
Organisations
professionnelles des
employeurs
(4) + (5) + (6)
37,08
39,82
39,94
41,39
43,80
39,15
44,80
285,99
Sous total -
OP
Interpro. (4)
19,36
20,73
20,87
25,13
26,61
21,63
24,65
158,98
CPME
5,84
6,25
6,29
7,32
7,75
6,30
7,18
46,92
U2P
2,14
2,28
2,29
4,54
4,80
3,93
4,46
24,44
MEDEF
11,38
12,20
12,28
13,27
14,07
11,40
13,02
87,62
Sous total-
OP Multipro. (5)
0,36
1,58
1,51
0,84
1,01
1,00
1,11
7,40
FESAC
0,26
0,27
0,26
0,29
1,07
FNSEA
0,12
0,22
0,18
0,18
0,32
0,32
0,35
1,69
UDES
0,12
0,81
0,77
0,40
0,42
0,42
0,46
3,41
UNAPL
0,12
0,55
0,55
1,22
Sous total - OP exclusivement
de Branche (6) **
17,37
17,51
17,57
15,42
16,18
16,52
19,04
119,61
* au nombre de 18 en 2021 (exemples : FSU, SNAP Pôle emploi, etc.) pour des sommes allant de 15
à 23 902
** au nombre de 341 en 2021 (exemples : UIMM, Syntec, Prism’emploi, FFB, etc.,) pour des sommes allant de
18
à 2 432 419
.
Source : rapports annuels.
La répartition 2021 par mission et organisation permet de dresser les constats suivants :
les cinq principales organisations syndicales interprofessionnelles et les trois organisations
patronales interprofessionnelles concentrent 79,8 % des crédits répartis, soit 106,5 M
;
les organisations patronales exclusivement de branches sont les plus nombreuses à bénéficier
des crédits du fonds (341) mais pour un montant total de 19 M
, soit un montant moyen de
55 000
, cette moyenne masquant un spectre de dotations très large allant de 18
pour le
syndicat maritime des pêcheurs artisans à 2,4 M
pour l’union des industries et métiers de la
métallurgie (UIMM).
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
44
Tableau n° 12 :
répartition par mission et par organisation en 2021
Source : Cour des comptes d’après AGFPN
S’agissant des attributions de faible montant, dans le cadre d’une enquête sur la réforme
du financement du paritarisme, la Cour avait recommandé en 2017 à la direction générale du
travail de prendre un texte afin d’autoriser l’AGFPN à surseoir à verser ses fonds. Les
administrateurs ont fait savoir qu’ils étaient opposés à cette mesure et que, dès lors que ces
fonds, même très minimes, reviennent à ces attributaires, il appartient à ces derniers
de ne pas
conventionner avec l’AGFPN s’ils ne souhaitent pas en bénéficier.
Enfin, toujours pour les faibles montants, l’AGFPN a fait le choix de ne demander une
attestation du commissaire aux comptes de l’attributaire que dans le cas où l’attribution est
supérieure à 2 000
. Eu égard au coût moyen de l’intervention du commissaire aux comptes,
il peut être raisonnablement recommandé de relever ce seuil de 2 000 à 5 000
à la condition
d’un contrôle resserré sur l’utilisation des crédits
60
, dans l’esprit d’un contrôle hiérarchisé.
Tableau n° 13 :
répartition des bénéficiaires selon le montant versé en 2021
Tranches en
Nombre de
bénéficiaires
soit en%
Cumul des sommes
versées titre de cette
tranche
soit
en %
0-5 000*
103
27,3 %
216 627,22
0,2 %
5 000-20 000
120
31,8 %
1 347 417,66
1,0 %
20 000-100 000
102
27,1 %
4 500 786,52
3,4 %
100 000 - 500 000
37
9,8 %
8 716 670,08
6,5 %
+ de 500 000
15
4,0 %
118 971 188,47
88,9 %
Total
377
100 %
133 752 689,96
100 %
Une première tranche allant jusqu’à 1 000 euros versés en 2021 concerne 28 bénéficiaires (7,4 %)
pour un montant total de 10 161,32 euros (0,01 %)
Source : Cour des comptes
60
Cf.
infra
, partie 2.3.
0,016%
Nb
organisations
Part
interpro
Part
branche pro
Sous-Total
Interpro
Vocation
interpro et
multipro
Sous-Total
Interpro part
audience
Interpro part
audience
Interpro
parts égales
Sous-Total
OS Interpro
5
22 085 339
20 033 464
42 118 803
1 465 898
1 465 898
12 988 704
19 658 597
5 629 855
38 277 156
81 861 857
OS vocation nationale
interpro (3 à 8 %)
2
989 463
989 463
234 544
234 544
1 315 747
1 991 402
2 251 942
5 559 091
6 783 098
OS exclusivement de
branche
18
126 440
126 440
0
0
126 440
Sous-Total OS
25
22 085 339
21 149 367
43 234 706
1 465 898
234 544
1 700 442
14 304 451
21 649 999
7 881 797
43 836 247
88 771 395
OP Interpro
3
22 085 339
1 686 437
23 771 776
879 539
879 539
24 651 315
OP Multipro
3
756 758
756 758
351 816
351 816
1 108 574
OP exclusivement de
branche
341
19 040 180
19 040 180
0
19 040 180
Sous-Total Op
347
22 085 339
21 483 375
43 568 714
879 539
351 816
1 231 355
44 800 069
TOTAL
372
44 170 678
42 632 742
86 803 420
2 345 437
586 360
2 931 797
14 304 451
21 649 999
7 881 797
43 836 247
133 571 464
TOTAL
Mission
n°1
Subvention Etat
Mission
n°3
Mission
n°2
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
45
Graphique n° 2 :
évolution par cycle du nombre d’organisations patronales exclusivement de
branches
Source : AGFPN
Le nombre d’organisations patronales de branches a augmenté de manière assez
importante entre les deux cycles de gestion. Si elles ne bénéficient que de 14,1 % des crédits
du fonds en 2021, elles représentent 91,6 % des organisations éligibles et constituent la
principale charge de travail pour les services de l’AGFPN, chaque bénéficiaire des crédits du
fonds nécessitant en effet les mêmes actes administratifs (conventionnements, calculs des
acomptes, suivi de la production des rapports et des attestations, etc.). Le nombre croissant
d’organisations bénéficiaires du fonds ainsi que la complexité du travail de répartition rendent
nécessaire de disposer d’un outil informatique adapté.
2.2.2
Un retard de déploiement du système d’information qui fragilise le travail de
répartition
Les systèmes d’information (SI) de gestion s’appuient sur de simples tableaux Excel
pour calculer la répartition des financements et suivre la gestion des procédures, malgré la
grande complexité des règles de répartition. Encore aujourd’hui, les services de l’AGFPN
continuent d’assurer, en lien avec leur expert-comptable (cf. ci-dessous), la gestion de deux
bases de données sous Excel : une base « attributaires » pour gérer les attributaires, leurs
coordonnées, la procédure de conventionnement et l’analyse de leurs rapports annuels ; une
base « répartition » pour calculer les crédits à répartir par organisation. Sur le cycle de gestion
2018-2021, pas moins de 67 versions du tableau Excel attributaires se sont succédé et sur le
cycle actuel, déjà 17 versions. Le fichier Excel servant à la répartition des crédits est constitué
de 17 onglets différents avec un onglet de synthèse sur lequel sont effectués les calculs selon
les clés de répartition réglementaires, traduites dans des formules Excel entrées à la main et sur
un fichier non sécurisé.
0
50
100
150
200
250
300
350
400
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
1er cycle de gestion
2e cycle de gestion
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
46
Ceci constitue donc un risque majeur, la moindre maladresse pouvant entraîner des
anomalies dans les calculs. Afin néanmoins de sécuriser au mieux les opérations menées sur les
deux bases, les services de l’AGFPN s’astreignent à d’importantes vérifications manuelles au
fil de l’eau et ont formalisé des procédures de saisie dans les outils informatiques permettant de
vérifier les heures de saisie, l’identité de la personne de l’intervenant, etc.. Cette attention
chronophage imprègne tant l’activité quotidienne des salariées de l’AGFPN qu’elle s’exprime
même lorsque celles-ci ont recours à des outils informatiques permettant d’automatiser
certaines tâches. Ainsi malgré l’utilisation du logiciel «
DocuSign
» pour dématérialiser les
signatures des conventions en début de cycle de gestion, l’AGFPN continue de demander en
amont la transmission par courriers papier des coordonnées des signataires.
Dès 2017, à la suite d’une enquête sur la réforme du financement du paritarisme, la Cour
avait insisté sur la nécessité de disposer d’un outil de gestion adapté, indispensable pour éviter
de multiplier les risques d’erreurs. Lors de la réunion du conseil d’administration de l’AGFPN
du 19 décembre 2017, il était inscrit à l’ordre du jour un point intitulé «
projet de refonte du
SI : une nécessité pour sécuriser les calculs d’attribution et automatiser la gestion au
maximum
». Les principaux objectifs établis à cette occasion étaient de centraliser toutes les
informations dans une application et en sécuriser la qualité ; sécuriser et automatiser les
traitements (calculs, simulations, paiements, rapports, sanction) ; garantir la traçabilité et la
transparence ; être prêt pour l’accueil de nouveaux dispositifs. Le planning prévisionnel de
déploiement de l’outil informatique prévoyait alors un déploiement de l’outil en 2019 après une
recette définitive au premier trimestre :
Source : AGFPN
Ce calendrier prévisionnel n’a pas été tenu puisque l’outil n’était pas encore finalisé au
début du second semestre 2023. Ce retard a plusieurs causes :
-
des hésitations sur les modalités de passation du marché : via une centrale d’achats
(UGAP) ou par un marché négocié ; après le choix de la deuxième modalité en
décembre 2017, le cabinet d’avocats Vaccaro & Associés mandaté pour une prestation
d’appui juridique dans cette passation de marchés, a préconisé une phase préalable de
sourcing
, au cours de laquelle l’offre d’une société a été jugée intéressante ; or, le
logiciel proposé par cette société figurait dans le catalogue de l’UGAP, ce qui a redonné
la priorité à l’option plateforme d’achats (conseil d’administration du 26 juin 2018) ;
l’option a néanmoins été abandonnée au profit de la passation d’un appel d’offres
traditionnel, les échanges avec l’UGAP ayant été jugés non conclusifs. L’appel d’offres
n’a pas pu être rédigé
« compte-tenu des autres travaux prioritaires de fin d’année »
61
.
L’appel d’offres a été publié le 21 février 2019 ; le marché a été notifié le 10 juin 2019
et remporté par le groupement Mindchange/Infodis ;
61
Cf. relevés de conclusions du conseil d’administration du 26 juin 2018, du 25 septembre 2018 et du 18 décembre
2018.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
47
-
la cause majeure réside dans l’imbrication de l’AGFPN dans le système d’information
de l’Unédic. Les premiers développements du logiciel, présentés au printemps 2020, ont
été remis en question par l’Unédic comme non-conformes aux exigences techniques
attendues par son cadre, bien que respectant le cahier des charges fourni dans l’appel
d’offres. Depuis juillet 2020, un comité stratégique a été mis en place, composé de
l’AGFPN, de son expert-comptable, du groupement retenu pour le développement du
logiciel et de l’Unédic (représenté par le directeur général adjoint et le sous-directeur
informatique).
Plusieurs
éléments
de
blocage
concernant
l’architecture
de
l’environnement informatique de l’Unédic ont conduit à stopper les développements en
cours et à mener des chantiers initialement imprévus. L’AGFPN indique qu’au total,
plus de 20 comités techniques se sont tenus sur le sujet et 10 comités stratégiques. Cette
comitologie n’a manifestement pas été suffisante pour trouver une solution car la
gouvernance de l’AGFPN a proposé, lors du conseil d’administration du 28 septembre
2021, la constitution d’un groupe de travail mobilisant des responsables SI des
organisations administratrices.
Le retard pris sur le déploiement de l’outil informatique, pourtant nécessaire pour la
fiabilisation de la répartition et l’automatisation de certaines tâches, illustre les limites du choix
initial fait par l’AGFPN :
-
limite liée à la proximité avec l’Unédic, génératrice d’économies d’échelle mais aussi
d’importantes contraintes dans le fonctionnement propre de l’AGFPN ;
-
limite liée au choix d’une structure légère, avec peu de personnels, mais qui, sur de
nombreux plans, doit multiplier les recours à des appuis externes : cabinet d’avocats
pour la passation de marchés, dont les analyses ont conduit à un décalage dans la
passation de ce marché ; expert-comptable pour le suivi du projet SI (cf. ci-dessous) et
nécessité
in fine
de s’appuyer sur les compétences internes des organisations
administratrices de l’AGFPN ;
-
limites budgétaires : les retards pris dans le projet ont entraîné d’importants surcoûts.
Le budget initialement prévu était de 900 000
; le surcoût lié aux chantiers
supplémentaires a été chiffré par l’AGFPN à 250 000
, soit + 28 %.
2.3
Le contrôle de l’utilisation des crédits n’est pas véritablement assuré
Parmi les trois axes de progrès pointés par l’étude d’impact de la loi du 5 mars 2014
figurait celui d’une
« prise en charge assumée des missions d’intérêt général assurées par les
partenaires sociaux
» mais celle-ci impliquait en regard
« une exigence de rendu-compte global
de l’usage des fonds
». Cette reddition de comptes prend principalement la forme d’un rapport
annuel sur l’utilisation des crédits du fonds, conformément aux dispositions de l’article L. 2135-
16 du code du travail qui prévoit que soit détaillée «
l’utilisation qui a été faite des crédits
perçus
». Cet article assigne donc à l’AGFPN une mission qui outrepasse le simple rôle de
répartiteur de crédits en lui donnant un droit de regard et de contrôle sur l’usage des fonds
versés.
Les débats parlementaires autour de la loi de 2014 donnent un éclairage utile sur le rôle
du commissaire du Gouvernement tel qu’attendu par le législateur. Des amendements
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
48
identiques ont en effet été défendus à l’Assemblée nationale et au Sénat afin
« d’organiser le
contrôle du Parlement sur le fonds paritaire
» pour «
aller au bout de la logique démocratique
de la transparence »
, mais n’ont pas été retenus au motif que ce contrôle serait
« redondant »
avec celui du commissaire du Gouvernement. Le ministre chargé du travail précisait même que
l’État serait «
extrêmement présent par l’intermédiaire d’un commissaire du Gouvernement,
qui rendra des comptes très précis. »
Le législateur a donc introduit dans la loi une forme de double contrôle sur l’utilisation
des crédits par l’AGFPN d’abord, puis par le commissaire du Gouvernement.
Ce contrôle ne porte pas atteinte au principe de liberté syndicale : en effet, il ne s’agit
pas de s’immiscer dans les choix de gestion des organisations représentatives mais de s’assurer
que les ressources publiques issues de la cotisation patronale et de la subvention de l’État ont
été utilisées conformément à l’usage prévu par la loi.
2.3.1
L’AGFPN a fait le choix d’un déport de la mission de contrôle vers les
commissaires aux comptes
Les organisations attributaires ont l’obligation légale de justifier l’utilisation faite de ces
crédits conformément aux dispositions de l’article L. 2135-16 du code du travail. Les textes
exigent qu’elles produisent à ce titre un rapport annuel détaillant cette utilisation pour le
communiquer à l'AGFPN au plus tard le 30 juin de chaque année.
Dans les faits, les rapports sont communiqués après cette échéance, les services de
l’AGFPN les réceptionnant au cours de l’été après que les organisations concernées ont
approuvé leurs comptes annuels et établi par la même occasion le rapport annuel. À leur
décharge, elles n’ont connaissance du montant définitif des sommes auxquelles elles ont droit
qu’en avril N+1
62
, ce qui peut également expliquer une production tardive. Par exemple,
l’AGFPN qui attendait théoriquement, au 30 juin 2022, 310 rapports d’attributaires au titre des
crédits versés par elle en 2021, n’en avait reçu que 38 au 21 juin 2022.
Si un régime de sanctions est prévu par les articles R. 2135‐23 et suivants du code du
travail, il est rarement appliqué. En 2021, douze rapports n’ont pas été reçus représentant un
montant de 102 245
. Une seule organisation a été sommée de rembourser 1 189
au titre de
la même année, l’AGFPN
« se félicit[ant] »
de son efficacité dans le suivi des rapports avec
«
des taux de retour de près de 99 % ces derniers exercices
» qui serait le résultat de son travail
minutieux de relance. Ce travail entraine néanmoins également des retards dans la production
du rapport de l’AGFPN et mobilise les équipes pour un enjeu financier limité.
Le contenu du rapport annuel que doivent produire les organisations attributaires est
défini par le conseil d’administration de l’AGFPN qui dispose de cette prérogative en
application de l’article R. 2135-14 alinéa 6 du code du travail
63
. À cet effet, il a adopté un
62
Par exemple, le conseil d’administration du 19 avril 2022 a arrêté la répartition finale des crédits versés au titre
de 2021.
63
Celui-ci dispose que «
le conseil d'administration délibère dans les conditions prévues par l'article R. 2135-15
[sur les modalités de vote et règles de majorité]
en vue notamment : […] 6° de définir la liste des documents que
doivent fournir les organisations bénéficiaires des crédits du fonds pour justifier l'engagement de leurs dépenses
. »
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
49
règlement financier qui précise les modalités de compte-rendu de l’utilisation des crédits dans
son article 8.
Les points de contrôle des rapports annuels des attributaires
Le rapport doit impérativement comporter les éléments ou informations suivants :
- déclaration sur l’honneur de la personne habilitée que les fonds ont été utilisés conformément à leur destination ;
- identification des financements octroyés à l’organisation par l’AGFPN ;
- identification et description des moyens mis en
œ
uvre pour réaliser chacune des missions financées par
l’AGFPN ;
- description du processus d’affectation des charges à chaque rubrique de mission d’intérêt général.
Pour les accompagner, la compagnie nationale des commissaires aux comptes, en
collaboration avec l’AGFPN, a établi une série d’avis techniques
64
. L’AGFPN met également
à disposition deux guides techniques pour assister les organisations attributaires dans la
rédaction de leur rapport
65
.
Ce rapport est complété par une attestation du commissaire aux comptes (ou de l’expert-
comptable en l’absence de commissaire aux comptes) qui vise notamment à vérifier la
concordance des informations financières entre la comptabilité de l’organisation attributaire et
celle de l’AGFPN. Les diligences sur ce point restent limitées, l’avis technique de la compagnie
nationale des commissaires aux comptes précisant que cette disposition est
« descriptive »
et
que
« les textes ne prévoient pas que le commissaire aux comptes ait à contrôler la conformité
des dépenses avec la définition des missions, pas plus que la sincérité des affectations ; le
commissaire aux comptes a pour mission de vérifier que le dispositif est conçu et fonctionne
conformément aux décisions de la direction, sans se prononcer sur la pertinence des règles
qu’elle a déterminées sous sa seule responsabilité. ».
Le choix du processus de vérification de l’usage des fonds tel qu’il a été conçu par les
partenaires sociaux a été vu comme un compromis visant à assurer une plus grande transparence
financière, sans immixtion dans la gestion des organisations attributaires qui restent
responsables de l’emploi des crédits perçus. En confiant le contrôle de leurs déclarations à une
profession réglementée, l’AGFPN a recherché la garantie d’un certain niveau de diligences
d’audit par le prolongement des travaux menés dans le cadre de leurs missions légales, tout en
respectant l’indépendance des organisations syndicales et professionnelles.
Ce dispositif satisfait l’AGFPN car non seulement
« il a indéniablement représenté une
avancée, tant sur le plan quantitatif que sur le plan qualitatif
» par rapport aux dispositifs
précédents mais il lui permet d’économiser «
d’importants et coûteux moyens
» qu’elle aurait
eu à consacrer à «
des opérations de contrôle
»
66
.
De cette prudence de la profession face aux limites évoquées précédemment, il ressort, de
l’avis même de la compagnie nationale des commissaires aux comptes, que l’attestation relative au
64
Un premier avis technique du 27 avril 2016 avait pour objectif de faire préciser aux commissaires aux comptes
des organisations attributaires les modalités de mise en
œ
uvre de leur intervention, ainsi que les attendus de leurs
missions au regard des vérifications à apporter dans le cadre de cette attestation. Il a été complété
deux ans plus
tard pour intégrer les nouvelles diligences à accomplir à la suite de l’extension du périmètre de contrôles sur les
dispositifs de répartition des charges.
65
Publiés sur le site internet de l’AGFPN :
Rapport Attributaires
;
Justification Comptable Crédits.
66
Sources : rapports annuels et réponse de l’AGFPN à la Cour
:
ce dispositif a permis de
« ne pas recourir à des
modalités de contrôle des rapports annuels des attributaires trop inflationnistes en termes de temps et de moyens
humains et financiers. »
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
50
rapport annuel visé à l’article L. 2135-16 du code du travail constitue une
« assurance modérée
inférieure »
à celle d’un audit.
De son côté, l’AGFPN procède avec l’assistance de son expert-
comptable à un examen de la régularité et de la correcte documentation des rapports annuels
sans chercher davantage à «
porter une appréciation sur la nature et le contenu des actions ou
les modalités choisies par les organisations syndicales et professionnelles, dès lors qu’elles
sont déclarées comme contribuer aux missions d’intérêt général financées
».
À titre d’illustration, l’analyse de rapports annuels par la Cour appelle les observations
suivantes.
Tout d’abord, les constats formulés lors du précédent rapport de la Cour sur la mise en
œ
uvre de la réforme du financement du paritarisme continuent à se vérifier en grande partie
dans les mêmes termes dès lors que la définition des missions financées est restée très générale
et qu’«
aucune définition plus précise
» de leur contenu et «
aucun indicateur pour encadrer
leur évaluation
» n’ont été fixés par un texte réglementaire ou une décision du conseil
d’administration de l’AGFPN.
Les comptes rendus contiennent toujours des informations très hétérogènes, tant dans la
forme que le fond, en raison
« de l’hétérogénéité des organisations en termes de taille et de
caractéristiques organisationnelles ».
En s’interdisant d’être prescriptive au-delà des quatre
points réglementaires précités, la description faite des actions pour chacune des missions est
très variable et empêche une consolidation pertinente des actions financées. L’élaboration d’une
grille de lecture plus qualitative est rendue difficile et explique que la synthèse des actions
figurant dans le rapport annuel de l’AGFPN déposé au Parlement est effectuée sur la base d’un
échantillonnage d’une soixantaine de rapports (20 % des rapports attendus), ne permettant pas
d’être conclusif.
S’agissant des règles d’affectation des charges aux missions (suivi des temps passés,
comptabilité analytique, etc.), elles dépendent des dispositifs comptables mis en place par les
attributaires, quand ils existent, et leurs vérifications reposent sur les diligences
67
des
commissaires aux comptes qui s’appuient sur leurs propres référentiels. Il s’agit alors pour eux
de procéder à un contrôle de conformité par rapport à leurs normes, et non à un contrôle des
attributaires sur la pertinence de l’emploi des crédits qu’ils perçoivent.
La Cour considère que le principe d’indépendance des organisations syndicales et
professionnelles ne fait pas obstacle à une amélioration de la qualité de leurs restitutions et que
l’AGFPN devrait enrichir substantiellement son rapport annuel avec des éléments d’activité de
nature à mieux rendre compte de l’emploi des crédits versés aux attributaires
68
. Les comptes-
rendus peuvent proposer, à titre indicatif, des catégories d’actions relevant de chacune des
missions pour faciliter leurs déclarations. Définies par les instances paritaires, de telles
rubriques donneraient un éclairage plus riche sur le contenu des actions financées et
répondraient mieux aux objectifs souhaités par le législateur et les partenaires sociaux lors de
la création du fonds.
67
Les diligences portent notamment à vérifier la conformité de l’objet, l’exclusivité de la dépense, une même
facture ne pouvant pas être présentée à plusieurs financeurs.
68
La Cour avait évoqué dans le cadre de travaux sur la réforme du financement du paritarisme précédemment cité
l’intérêt de partager les
« bonnes pratiques observées dans les comptes-rendus »
et de disposer d’éléments extra-
financiers (ETP mobilisés sur les missions, profil des personnes touchées par la formation, etc.).
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
51
La Cour considère que l’AGFPN doit faire des progrès significatifs en matière de
gestion documentaire (convention, réception et suivi des comptes-rendus)
69
, concentrer ses
efforts sur l’analyse des rapports qui lui sont adressés et améliorer sa connaissance des actions
qu’elle finance. En collaboration avec la compagnie nationale et pour renforcer son exigence,
l’AGFPN gagnerait à faire évoluer la nomenclature des pièces justificatives à produire quand
les crédits à justifier dépassent certains seuils qu’elle considère comme significatifs.
L’AGFPN peut améliorer des procédures qui ont peu évolué depuis sa création alors
que les besoins d’information n’ont cessé d’augmenter.
L’objectif de transparence financière voulu par le législateur n’est pas atteint, ce qui doit
conduire l’AGFPN à revoir le dispositif tel qu’il a été conçu à ses débuts, en renforçant sa
fonction de contrôle.
Enfin, l’AGFPN doit rendre accessibles les rapports annuels des organisations
attributaires. En effet, pour améliorer la transparence quant à l’utilisation des crédits destinés
au financement du dialogue social, l’article L. 2135-16 du code du travail oblige les
organisations bénéficiaires à rendre publics leurs rapports. Cette obligation est très inégalement
respectée et un sondage a permis de constater des pratiques très différentes selon les rapports.
L’AGFPN doit s’assurer que cette disposition est bien respectée, soit en l’intégrant dans ses
points de contrôle, soit en centralisant sur son site internet public tous les rapports qu’elle est
amenée à recevoir au titre de sa mission
70
.
2.3.2
Le commissaire du Gouvernement joue insuffisamment le rôle qui lui était
originellement assigné
Le rôle du commissaire du Gouvernement auprès de l’AGFPN est fixé par les articles
L. 2135-15, R. 2135-19 et R. 2135-20 du code du travail. Le commissaire du Gouvernement
assiste aux séances du conseil d’administration et du bureau. Il dispose d’un droit de suivi et
d’information sur l’ensemble des actes et documents relatifs à la gestion du fonds. La loi lui a
attribué en outre deux facultés : il dispose d’un droit de saisine du président de l’association de
gestion en cas de doute sur la conformité de l’utilisation des crédits et, d’autre part, il dispose
d’un droit d’opposition à la mise en
œ
uvre des crédits issus de la subvention de l’État lorsqu’il
considère que leur utilisation n’est pas conforme à la destination prévue par la loi. Ces niveaux
de contrôle sont donc différenciés selon la nature du financement.
Les statuts de l’association ainsi que le règlement intérieur n’apportent que quelques
précisions pratiques (délais de saisine, modalités d’envoi par lettre recommandée…) et
reprennent sans rien y ajouter les dispositions prévues par la loi. De même, dans les conventions
triennales entre l’État et l’AGFPN relatives à la subvention de l’État, la responsabilité du
contrôle de l’utilisation de la subvention de l’État est principalement abordée au travers du rôle
du commissaire du Gouvernement tel que défini à l’article L. 2135-15 du code du travail. Ce
69
Son outil de gestion documentaire doit l’alléger d’une partie importante de sa charge administrative.
70
Une clause de confidentialité ne peut être opposée à la réalisation de cet objectif. Prévue dans ses premières
conventions (pour la période 2015‐2017), cette clause a été retirée de ses modèles au titre des cycles de gestion
suivants par le conseil d’administration de l’AGFPN car son objet contrevenait aux obligations de publicité
instituées par le législateur (rapport au Parlement, mise en ligne des rapports par les attributaires, etc).
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
52
rôle est donc relatif et ne s’exerce en théorie pleinement que sur une part réduite du fonds
(25 %), ce qui constitue un écart par rapport aux ambitions affichées par le législateur.
En pratique, ce contrôle ne s’est pas exercé. En effet, le commissaire du Gouvernement
n’a jamais usé de son droit d’opposition sur aucune décision du conseil d’administration. Par
ailleurs, entre décembre 2018 et février 2020, aucun commissaire du Gouvernement n’a été en
fonction, de même que sur une période plus courte entre septembre à décembre 2021. Dans ces
périodes de vacance, la DGT indique que l’adjointe à la sous-directrice des relations du travail
a pu assurer l’intérim. Aucun texte ne donne pourtant un cadre juridique à cet intérim et les
feuilles d’émargement des séances du conseil d’administration de la période n’attestent
d’ailleurs d’aucune présence d’un représentant du ministère du travail et font seulement état de
l’attente de nomination d’un commissaire du Gouvernement.
À l’exception du premier, les commissaires du Gouvernement ont été choisis parmi des
agents de la DGT, dans l’idée de pouvoir s’appuyer sur leur bonne connaissance des sujets
traités et dans des relations de travail de proximité avec les équipes métiers. Si cette
configuration permet une certaine fluidité avec les équipes de la DGT, le cumul du rôle de
commissaire du Gouvernement avec des fonctions d’encadrement supérieur présente un risque
de manque de disponibilité sur l’une ou l’autre des missions. Ainsi le délai de tenue d’une
réunion préparatoire au conseil d’administration entre le commissaire et les services de la DGT
prévue
« au plus tard la veille »
des conseils d’administrations de l’AGFPN est un peu tardif
pour permettre des échanges préalables avec l’AGFPN afin de lever les derniers doutes
éventuels.
Le document que la DGT
transmet au commissaire du Gouvernement lors de la prise
de fonction de celui-ci n’est qu’un un récapitulatif sommaire du cadre légal et réglementaire de
ses missions. Il serait plus utile qu’elle élabore un document stratégique plus développé, fixant
notamment des objectifs en matière de contrôle du bon usage des crédits, en particulier ceux
correspondant à la subvention versée. La Cour considère que les pistes avancées par la DGT à
l’occasion du présent contrôle doivent être effectivement mises en
œ
uvre. Ainsi, s’agissant de
la mission n° 2 (participation à la conception, à la mise en
œ
uvre et au suivi des politiques
publiques), des remontées d’information régulières sur différentes actions engagées par les OS
et OP au titre de cette mission, sont nécessaires, à savoir de manière non exhaustive :
-
le positionnement et les actions revendicatives dans le cadre des réformes sociales,
l’analyse et le suivi des lois, projets et propositions de lois ;
-
les actions relatives à la sécurisation des parcours professionnels ;
-
la participation aux consultations, concertations, groupes de travail initiés par les
pouvoirs publics ;
-
les actions liées aux problématiques sociétales, économiques ou écologiques ;
-
les actions liées au suivi du monde associatif.
Ces précisions devraient prendre la forme d’un tableau annexé à la convention. Pour
chaque organisation bénéficiaire, le montant alloué aux diverses actions de la mission devrait
être détaillé, ainsi que la consommation de la subvention.
ASSOCIATION DE GESTION DU FONDS PARITAIRE NATIONAL (AGFPN)
53
2.3.3
La qualité du contrôle de la formation économique, sociale, environnementale
et syndicale s’est dégradée avec la réforme
Le contrôle des dépenses engagées au titre de la formation économique, sociale,
environnementale et syndicale (FESES) incombait avant la réforme du financement du
paritarisme au ministère chargé du travail. Les contrôles étaient assurés par le bureau métier
compétent au sein de la DGT. Les modalités de contrôle étaient prévues par les conventions
triennales que le ministère chargé du travail passait avec chaque organisation syndicale et
chaque institut du travail
71
.
La DGT organisait un contrôle sur échantillon à la fois financier et qualitatif de
l’utilisation des crédits de formation syndicale. Il était ainsi demandé aux organismes de
formation des remontées d’informations sur le programme, les dates et lieux de stages, la liste
des participants et les feuilles d’émargement. Les bilans de ces contrôles étaient ensuite envoyés
aux organismes de formation. Ces contrôles portaient néanmoins sur un faible nombre de
stages : douze stages pour chaque organisation syndicale, dont six pour le niveau fédéral ou
confédéral, et six pour le niveau régional ou territorial.
La FESES est désormais financée par
une subvention de l’État dont le montant est resté
inchangé à hauteur de 32 M
. Le ministère chargé du travail estime que cette subvention, dont
la gestion
a été déléguée à l’AGFPN par la réforme de 2014, a rendu sans objet le contrôle
effectué jusqu’à présent par les services de l’État et que la gestion et, le cas échéant, la
justification de l’utilisation faite des crédits reçus au titre de la formation économique, sociale
et syndicale relèvent désormais entièrement de la responsabilité du conseil d’administration de
l’AGFPN dans le cadre des compétences que lui attribue le cadre légal et règlementaire
72
. Selon
le ministère chargé du travail,
« l’AGFPN dispose donc bien d’une compétence de contrôle ».
Cependant, les services de la DGT indiquent
« ne pas avoir de retour sur le contrôle effectué
de l’utilisation des crédits par les bénéficiaires, et donc sur la possibilité de détection
d’utilisations non-conformes des fonds versés »
.
Le ministère du travail renvoie donc la responsabilité du contrôle sur l’AGFPN, qui, de
son côté, décline cette responsabilité en avançant plusieurs arguments :
-
le rapport préparatoire à la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à
l’emploi et à la démocratie sociale qui présente le fonds comme un
« outil centralisateur
et redistributeur des ressources qui lui sont affectées, à destination des organisations
syndicales de salariés et des organisations professionnelles d’employeurs »
, destiné à
améliorer la transparence du financement du dialogue social ;
-
les effectifs réduits de la structure ne lui permettent pas d’assurer un contrôle resserré sur
la totalité des organisations bénéficiaires du fonds ; la vérification du bon usage des crédits
71
Articles 7-1 à 7-3 des conventions.
72
L’article R. 2135-14 du code du travail prévoit en effet que
: « Le conseil d'administration délibère dans les
conditions prévues par l'article R. 2135-15 en vue notamment : […] 6° de définir la liste des documents que doivent
fournir les organisations bénéficiaires des crédits du fonds pour justifier l'engagement de leurs dépenses »
. Par
ailleurs, l’article L. 2135-16 prévoit qu’
« en l'absence de transmission du rapport dans le délai prévu au deuxième
alinéa ou lorsque les justifications des dépenses engagées sont insuffisantes, le fonds peut, après mise en demeure
de l'organisation concernée de se conformer à ses obligations, non suivie d'effet dans le délai que la mise en
demeure impartit et qui ne peut être inférieur à quinze jours, suspendre l'attribution du financement à
l'organisation en cause ou en réduire le montant. ».
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est néanmoins assurée grâce au rapport annuel et à l’attestation des commissaires aux
comptes.
L’AGFPN estime que le contrôle de l’utilisation des crédits de formation reviendrait à
une forme d’ingérence dans le fonctionnement des organisations syndicales et une remise en
cause de leur autonomie. D’un côté, l’AGFPN n’assume donc pas la responsabilité de la mission
de contrôle mais en reconnait néanmoins implicitement une part en choisissant de recourir à
des attestations des commissaires aux comptes ; de l’autre, le ministère chargé du travail
s’affranchit d’un contrôle sur la mission n° 3, alors que les textes réglementaires et les
conventions triennales assignent ce rôle au commissaire du Gouvernement. Si les contrôles
relèvent bien désormais de l’AGFPN, il convient néanmoins que la DGT s’assure de son côté
que ces contrôles sont bien réalisés.
À la suite de l’enquête de la Cour relative à la mise en
œ
uvre de la réforme du
financement du paritarisme qui recommandait en 2017 à la DGT d’organiser la remontée
d’informations normalisées sur les activités de formation économique, sociale et syndicale
réalisées par les organisations syndicales de salariés, cette direction a demandé à l’AGFPN un
complément à sa contribution annuelle au bilan de la négociation collective. Seules deux
organisations syndicales ont répondu favorablement à cette demande en 2020. En 2021, aucune
organisation n’a intégré d’éléments de bilan sur la FESES dans sa contribution.
La DGT indique qu’une réflexion est en cours pour encadrer plus précisément les
éléments que l’AGFPN doit demander aux bénéficiaires des fonds issus de la subvention de
l’État, dans le cadre de son contrôle de l’utilisation de cette subvention. Concernant la mission
n° 3, elle propose d’annexer un tableau à la convention qui détaillerait la répartition de la
subvention entre différents postes tels que les dépenses liées aux formateurs ou aux stagiaires,
ainsi que les charges administratives.
La Cour des comptes prend acte de l’intention de la DGT d’intégrer à la prochaine
convention triennale des éléments détaillés permettant de renforcer le
contrôle de l’utilisation
des crédits de la mission n° 3.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’association redistribue une ressource en augmentation globale et régulière, sous le
double effet, pour la contribution employeur, de l’augmentation moyenne du nombre de
salariés et de celle des salaires mais la répartition des crédits repose, en partie sur la base d’un
système d’information qui reste inadapté et que pallie imparfaitement la bonne volonté des
agents. La Cour avait déjà signalé ce risque, et recommandé dès 2017 le développement d’un
outil informatique dédié. L’AGFPN a lancé un projet de refonte du système d’information en
2019 qui a accumulé les retards et n’a toujours pas abouti.
Les procédures comptables, qui ont très peu changé depuis la création de l’association,
doivent encore évoluer pour mieux refléter son activité.
Le code du travail assigne à l’AGFPN une mission qui dépasse le simple rôle de
répartiteur de crédits aux différentes organisations en lui donnant un droit de regard et de
contrôle de l’usage des fonds qu’elle verse. L’association a fait le choix contestable d’un déport
de sa mission de contrôle vers les commissaires aux comptes des attributaires. Ce dispositif
demeure un compromis dans la recherche de transparence financière entre la confiance
accordée aux organisations et un contrôle qualité confié à une profession réglementée.
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Il existe par ailleurs une marge de man
œ
uvre pour améliorer la qualité des rapports en
rendant mieux compte de l’emploi des fonds et mentionnant les catégories d’actions réalisées
relevant de chacune des trois missions. Par ailleurs, l’AGFPN, dans un souci de publicité et de
transparence, pourrait utilement mettre en ligne sur son site internet l’ensemble des rapports
des attributaires.
La qualité du contrôle de la formation économique, sociale, environnementale et
syndicale s’est dégradée depuis la réforme alors qu’il était auparavant réalisé par la direction
générale du travail sur la base d’un échantillon, certes modeste, financier et qualitatif.
L’AGFPN comme la direction générale du travail se renvoient la responsabilité de ce contrôle.
Ces deux partenaires doivent davantage se mobiliser et se coordonner pour progresser sur ce
point.
Enfin, le commissaire du Gouvernement doit pleinement jouer le rôle qui lui incombe
en veillant notamment à ce que toutes les attributions prévues par le code du travail soient
mises en
œ
uvre par chacun des acteurs.
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
Recommandation n° 5.
(AGFPN) Renforcer la qualité d’information des comptes
rendus d’utilisation des crédits.
Recommandation n° 6.
(AGFPN) Mettre en ligne sur le site de l’AGFPN les rapports
annuels produits par les organisations syndicales et patronales sur l’utilisation des crédits
qui leur sont alloués.
Recommandation n° 7.
(AGFPN, DGT) Mettre en place un véritable système de
contrôle de l’utilisation des crédits alloués aux organisations syndicales et patronales,
notamment en réalisant des contrôles de pièces justificatives sur la base d’échantillons
constitués à partir d’une analyse de risques.
Recommandation n° 8.
(DGT) Renforcer le rôle du commissaire du Gouvernement
auprès de l’AGFPN.
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________________________ CONCLUSION GENERALE ________________________
L’Association de gestion du fonds paritaire national (AGFPN), mise en place dans des
délais contraints, n’a rempli qu’une partie des objectifs fixés par le législateur. Faute d’avoir
choisi d’y consacrer les moyens suffisants, elle ne parvient en effet à s’acquitter de sa tâche de
répartition des fonds aux organisations de salariés et professionnelles qu’au prix d’un travail
qui reste artisanal et de procédures précisément définies qui limitent, sans les supprimer
toutefois, les risques d’erreurs.
L’application, au plus tard le 1
er
janvier 2026, de l’Accord national interprofessionnel
du 14 avril 2022 « pour un paritarisme ambitieux et adapté aux enjeux d’un monde du travail
en profonde mutation » va contraindre l’AGFPN à s’organiser matériellement pour faire face
à cette exigence de recevoir puis redistribuer tous les fonds finançant le dialogue social.
L’AGFPN n’a pas exercé jusqu’à présent le contrôle effectif du bon emploi des fonds,
se retranchant derrière le choix d’un déport de cette mission vers les commissaires aux comptes
des attributaires ; ceux-ci, néanmoins, ne peuvent assurer qu’un examen purement formel de
l’emploi de ces fonds, qui ne répond que très partiellement aux souhaits du législateur.
L’AGFPN doit s’y attacher dès à présent et le commissaire du Gouvernement veiller
scrupuleusement à ce que l’association se conforme à ce que prévoit la loi en matière de
contrôle.
La gouvernance de l’AGFPN doit donc reconsidérer les modalités et le périmètre
d’exercice de ses missions pour se conformer aux intentions du législateur, en dotant à cette
fin l’association d’un outil informatique performant, ainsi que d’une organisation plus
autonome et des compétences propres indispensables au bon accomplissement de l’ensemble
de ses activités.
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LISTE DES ABREVIATIONS
Acoss : Agence centrale des organismes de sécurité sociale
Agefiph : Association nationale de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des
personnes handicapées
AGFPN : Association de gestion du fonds paritaire national
BNC : Bilan de la négociation collective
Cac : Commissaires aux comptes
CCMSA : Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
CCN : Convention collective nationale
CFDT : Confédération Française Démocratique du Travail
CFE-CGC :
Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres
CFESES :
Congé de formation économique, sociale, environnementale et syndicale
CFTC : Confédération française des travailleurs chrétiens
CGPME : Confédération générale des petites et moyennes entreprises.
CGT :
Confédération générale du travail
CGT-FO : Confédération générale du travail - Force ouvrière
CJUE : Cour de justice de l'Union européenne
CNCC : Compagnie nationale des commissaires aux comptes
CPME : Confédération des petites et moyennes entreprises
DAJ : Direction des affaires juridiques
Dares : Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques
DGT : Direction générale du travail
DSI : Direction des systèmes d'information
DSN ; Déclaration sociale nominative
Fesac : Fédération des entreprises du spectacle vivant, de la musique, de l'audiovisuel et du
cinéma
Fess : Formation économique, sociale et syndicale
FNSEA : Fédération Nationale des Syndicats d'Exploitants Agricoles
Fongefor : Fonds national de gestion de la formation professionnelle continue
HCDS : Haut conseil du dialogue social
IDCC : Identifiant de la convention collective
Medef : Mouvement des entreprises de France
OP (E) : Organisation professionnelle (d'employeurs)
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Opca : Organisme paritaire collecteur agréé
Opco : Opérateur de compétences
OS (S) : Organisation syndicale (de salariés)
RGPD : Règlement général sur la protection des données
UCN : Urssaf caisse nationale (Acoss jusqu’au 31 décembre 2020)
U2P : Union des entreprises de proximité
Udes : Union des employeurs de l'économie sociale et solidaire
Unédic : Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'Industrie et le commerce.
Unsa : Union nationale des syndicats autonomes
Urssaf : Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales
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