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L’ORGANISATION
DES JEUX OLYMPIQUES
ET PARALYMPIQUES
DE PARIS 2024
Rapport au Parlement
(Article 29 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018)
Janvier 2023
L’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 - janvier 2023
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Sommaire
PROCÉDURES ET MÉTHODES
........................................................................................................................
5
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
7
RECOMMANDATIONS
.....................................................................................................................................
15
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
17
CHAPITRE I UNE COORDINATION STRUCTURÉE,
DES RESPONSABILITÉS À CLARIFIER À L
’APPROCHE DES JEUX
...................................
19
I - UNE GOUVERNANCE CONSENSUELLE À PRÉSERVER, UNE COORDINATION À RENFORCER
...........
19
A - Des principes de gouvernance imposés par le contrat de ville-hôte, un dialogue à poursuivre avec le CIO
........
19
B - Une gouvernance consensuelle du COJOP et de la Solideo, un rôle essentiel de coordination
par la DIJOP à conforter
........................................................................................................................................
20
II - UNE RATIONALISATION NÉCESSAIRE, DES RESPONSABILITÉS À PRÉCISER
......................
23
A - Une mobilisation des acteurs à soutenir
...........................................................................................................
23
B - Une comitologie foisonnante à resserrer, une déclinaison opérationnelle à accélérer,
des responsabilités à préciser
.................................................................................................................................
25
CHAPITRE II DES ORGANISMES STRUCTURÉS, DES PROCÉDURES
AD HOC
DE PRÉVENTION DES RISQUES DÉONTOLOGIQUES ET DES CONFLITS
D’INTÉRÊTS
.........
29
I - DES ORGANISMES OPÉRATIONNELS, UN ENJEU DE RESSOURCES HUMAINES À TRAITER
........
29
A - Des organismes structurés, une gouvernance exécutive encore perfectible
.....................................................
29
B - Des ressources humaines à sécuriser
................................................................................................................
30
II - DES PROCÉDURES DE GESTION BIEN ÉTABLIES, UNE APPLICATION
JUSQU’ICI
GLOBALEMENT CONFORME AU CODE DE LA COMMANDE PUBLIQUE
..................
33
A -
Des procédures de contrôle de gestion et d’audit interne à conforter, un rôle déterminant des comités d’audit
.........
34
B - Une application à ce stade globalement conforme du droit de la commande publique,
des risques à anticiper en fin de période
................................................................................................................
37
III - DES PROCÉDURES
AD HOC
DE PRÉVENTION DES RISQUES DÉONTOLOGIQUES
ET
DES CONFLITS D’INTÉR
ÊTS
...................................................................................................................
39
CHAPITRE III LES SITES ET OUVRAGES OLYMPIQUES :
DES DÉLAIS GLOBALEMENT TENUS, DES RISQUES À MAÎTRISER,
UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
...........................................................................
43
I - UNE STABILISATION DÉSORMAIS DÉFINITIVE DE LA CARTE DES SITES,
DES CALENDRIERS MAÎTRISÉS
...................................................................................................................
43
A -
Une candidature française axée sur la sobriété et l’exemplarité
......................................................................
43
B - Une carte des sites olympiques désormais établie
............................................................................................
45
C - Un avancement des ouvrages supervisés par la Solideo globalement conforme aux budgets et aux calendriers
........
46
II - DES RISQUES ET DES INCERTITUDES À RÉDUIRE
.........................................................................
46
A - Un éventail de risques à anticiper
....................................................................................................................
46
B - Une articulation entre le COJOP et la Solideo à renforcer, un processus de gestion
des risques à mettre en œuvre
................................................................................................................................
47
III -
UN BUDGET D’IN
VESTISSEMENT PLUSIEURS FOIS RÉVISÉ, UNE INDEXATION
DES
COÛTS SUR L’INFLATIO
N À FINANCER
...........................................................................................
49
A -
L’élaboration du budget d’investissement et ses révisions
..............................................................................
49
B -
L’évolution des investissements entre 2018 et
2022 : des hausses à distinguer par type de financeur
et nature de financement
........................................................................................................................................
51
C -
Une indexation sur l’inflation à financer, u
ne réserve pour compléments de programme à préserver
............
54
L’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 - janvier 2023
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COUR DES COMPTES
4
CHAPITRE IV UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
...........................
59
I - LA GESTION DES SITES OLYMPIQUES ET LE MODÈLE DE LIVRAISON DES JEUX :
UNE ACCÉLÉRATION NÉCESSAIRE
...........................................................................................................
59
A -
Des conventions d’utilisation des sites à conclure sans délai
..........................................................................
60
B - Un modèle de livraison des Jeux à stabiliser
....................................................................................................
61
C - Le Stade de France, un stade « olympique et paralympique » modernisé, un contrat de mise
à disposition en attente, un avenir après les Jeux toujours incertain
......................................................................
62
II - LA SÉCURITÉ : DES RESPONSABILITÉS À CLARIFIER, UNE PROGRAMMATION
OPÉRATIONNELLE À DÉCLINER, UN DÉFI CAPACITAIRE À RELEVER
.........................................
66
A - Une gouvernance complexe à resserrer, un partage des
responsabilités entre l’État et le COJOP à actualiser
.........
66
B - Un plan global de sécurité à arrêter, une programmation opérationnelle à décliner
........................................
67
C - Des risques majeurs à circonscrire
...................................................................................................................
68
D - Des défis capacitaires à relever, des solutions technologiques à planifier
.............................................................
69
E - Un coût de la sécurité des Jeux à établir
...........................................................................................................
70
III - LES TRANSPORTS : UNE GOUVERNANCE À PARFAIRE, DES INFRASTRUCTURES
À LIVRER DANS LES DÉLAIS, UNE PLANIFICATION DES MOBILITÉS À ASSURER,
UN ENJEU BUDGÉTAIRE À MAÎTRISER
....................................................................................................
70
A - Une gouvernance désormais mieux structurée, une dimension interministérielle à préserver
.........................
71
B -
Des risques réels sur les projets d’infrastructures
............................................................................................
71
C - Des plans de transports à finaliser, une gestion des flux à assurer
...................................................................
72
D - Un retard à combler sur le transport des personnes accréditées
.......................................................................
74
E - Des enjeux budgétaires à préciser
....................................................................................................................
75
CHAPITRE V LES INCERTITUDES AFFECTANT L
’ÉQUILIBRE
DU BUDGET DU COJOP E
T L’ÉTABLISSEMENT DU
COÛT GLOBAL DES JEUX
............
79
I - DES GARANTIES SU
BSTANTIELLES DE L’ÉT
AT, UN CONTRÔLE RENFORCÉ
DES POUVOIRS PUBLICS
................................................................................................................................
80
II - DES RÉVISIONS BUDGÉTAIRES LIMITÉES EN 2020 ET 2021, UNE EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE SANS DIFFICULTÉS
..............................................................................................................
83
A - Les révisions budgétaires de 2020 et 2021
......................................................................................................
83
B - Une sous-exécution notable en raison de reports de dépenses sur les exercices ultérieurs
..............................
85
III - DES INCERTITUDES EN RECETTES ET DES RISQUES EN DÉPENSES, UN ÉQUILIBRE
FINANCIER EN QUESTION
............................................................................................................................
86
A - Des incertitudes en recettes qui appellent la prudence
.....................................................................................
87
B - Des risques en dépenses à circonscrire, des arbitrages à rendre sur le niveau de services,
une adapt
ation nécessaire de l’ambition aux
ressources disponibles
.....................................................................
92
IV - UN COÛT RÉEL DES JEUX QUI RESTE À ÉTABLIR
........................................................................
96
CHAPITRE VI «
L’HÉR
ITAGE », CONDITION MAJEURE
DE
L’ACCEPTABILITÉ
DES JEUX
..............................................................................................
101
I - LE PLAN « HÉRITAGE
» DE L’ÉT
AT
.....................................................................................................
101
II - LA DÉMARCHE DE LA VILLE DE PARIS
...........................................................................................
102
III - LA DÉMARCHE DU DÉPARTEMENT DE SEINE-SAINT-DENIS
..................................................
103
IV - LA « STRATÉGIE
D’HÉRITAGE
» DU COJOP
..................................................................................
103
V - UNE HIÉRARCHISATION NÉCESSAIRE, UN DISPOSITIF DE SUIVI
ET
D’ÉVALUATION À PA
RFAIRE
...............................................................................................................
104
GLOSSAIRE
......................................................................................................................................................
109
ANNEXES
..........................................................................................................................................................
111
L’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 - janvier 2023
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Procédures et méthodes
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des
six chambres thématiques
1
que
comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres
régionales ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux
gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour ainsi que des
chambres régionales et territoriales des comptes, donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et
enquêtes que l’élaboration des rapports publics
:
l’indépendance, la contradiction et la co
llégialité.
L’
indépendance
institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance statutaire de
leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté
d’appréciation.
La contradiction
implique que
toutes les constatations et appréciations faites lors d’un
contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées
ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes
concernés ; e
lles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et,
s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de
publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction,
comme les projets ultérieurs d’observations et de recommandations, p
rovisoires et définitives, sont
examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins trois magistrats. L’un
des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
L
’article 29 de la loi
n° 2018-
202 du 26 mars 2018 relative à l’organisation des Jeux
olympiques et paralympiques de 2024 a chargé la Cour des comptes
d’une mission de contrôle des
comptes et de la gestion des personnes morales de droit public et, par dérogation à l’article L. 111
-3
du code des juridictions financières (CJF), des personnes morales de droit privé ayant leur siège en
France qui concoure
nt à l’organisation des Jeux olympiques
et paralympiques de 2024 et bénéficient
à ce titre
d’un financement public. L
e même article prévo
it qu’un rapport sur l’organisation des Jeux
olympiques et paralympiques de 2024 doit être remis au Parlement en 2022.
Sur ce fondement, la Cour a réalisé entre octobre 2019 et novembre 2020 des premiers contrôles
sur le c
omité d’organisation des Jeux oly
mpiques et paralympiques (COJOP) et la société de livraison
des ouvrages olympiques (Solideo), qui ont donné lieu à des observations définitives (OD) adressées
en avril 2021 aux présidents des deux organismes. Un référé sur la gouvernance financière et
budgétaire des Jeux olympiques et paralympiques a par ailleurs été adressé le 9 avril 2021 au Premier
ministre, qui y a répondu le 5 juin 2021. Ce référé et la réponse du Premier ministre ont été
communiqués au Parlement le 9 juin 2021 et rendus publics par la Cour le 17 juin 2021.
1
La Cour comprend aussi une chambre contentieuse, dont les arrêts sont rendus publics.
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COUR DES COMPTES
6
L’enquête dont est issu le présent rapport a été conduite dans le cadre d’une formation inter
juridictions (FIJ)
associant la Cour et les chambres régionales des comptes d’Île
-de-France et de
Provence-Alpes-
Côte d’Azur. Elle a donn
é lieu à la réalisation de deux contrôles de suivi du COJOP
et de la Solideo, de six contrôles nouveaux concernant la délégation interministérielle aux Jeux
olympiques et paralympiques (DIJOP) et cinq
collectivités territoriales maîtres d’ouvrage de sites
olympiques (ville de Paris, métropole du Grand Paris, département de Seine-Saint-Denis,
établissement public territorial (EPT) Plaine commune et ville de Marseille) et de deux enquêtes
ciblées sur les
questions de sécurité d’une part, les questions de transports
et de sécurité dans les
transports
d’autre part
.
Le présent rapport au Parlement
s’appuie sur les constats et recommandations établis dans le
cadre de ces contrôles, qui ont par ailleurs donné lieu à la transmission
d’
observations définitives aux
entités concernées.
Il examine l’ensemble des questions mentionnées dans les lettres, en date du
20 avril 2022, par lesquelles, à la suite
d’une
consultation menée par le président de la FIJ, le Premier
président avait annoncé
aux p
résidents de l’Assemblée
nationale et du Sénat les principaux thèmes
de l’enquête de la Cour
(cf.
l’
annexe n° 1). Ainsi que la possibilité en avait été évoquée dans ces
courriers, la Cour établira au premier semestre 2023 un rapport complémentaire sur le budget
pluriannuel récemment modifié du COJOP. En effet la révision de ce budget est intervenue, le
12 décembre 2022, dans des délais qui
n’
ont pas permis à la Cour de porter une appréciation
circonstanciée sur les hypothèses
et arbitrages retenus pour en assurer l’équilibre et la soutenabilité.
Le projet de rapport a été délibéré les 1
er
et 5 décembre 2022 par la formation inter-juridictions
présidée par M. Meddah et composée de Mme Riou-Canals, conseillère maître, M. Schenberg,
conseiller maître en service extraordinaire, Mme Turon-Cherrat, présidente de section de chambre
régionale des comptes, ainsi que, en tant que rapporteurs, MM. Lefebvre, conseiller maître
et Le Mercier, conseiller référendaire en service extraordinaire et, en tant que contre-rapporteur,
M. Glimet, conseiller maître.
Il a été ensuite examiné et approuvé le 13 décembre 2022 par le comité du rapport public et des
programmes de la Cour des comptes, composé de M. Moscovici, Premier président, Mme Camby,
rapporteure générale du comité, M. Andréani, Mme Podeur, M. Charpy, Mme Démier, M. Bertucci,
Mme Hamayon et M. Meddah, présidents et présidentes de chambre, MM. Lejeune et Advielle,
Mmes Bergogne et Renet, présidents et présidentes de chambre régionale des comptes, et M. Gautier,
Procureur général, entendu en ses avis.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site internet de la
Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr.
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Synthèse
Les Jeux olympiques et paralympiques de 2024 sont, un siècle après ceux de 1924, un
événement majeur, pour lequel la ville de Paris et le comité national olympique et sportif
français (CNOSF), signataires du contrat de ville-hôte avec le comité international olympique
(CIO), ainsi que l
’État et les collectivités qui
les accueilleront, se sont engagés, de façon
coordonnée, à en assurer la réussite et, au-delà, à ce qu
’ils servent
le pays, les territoires qui les
accueillent et la population dans son ensemble.
Les Jeux, qui devraient être suivis par treize millions de spectateurs et quatre milliards de
téléspectateurs, sont la plus grande manifestation mondiale sur le plan sportif (ils représentent
l’équivalent de
55 championnats du monde
2
en même temps). Cependant, leur opportunité et leurs
coûts font de plus en plus débat, sous la pression des opinions publiques. Au-
delà de l’exigence
de transparence, de sobriété, d’éthique et
de développement durable à laquelle doivent désormais
se conformer le CIO et les organisateurs, il est devenu indispensable d’inscrire les Jeux dans des
politiques qui, au-
delà de l’événement, transformeront durablement les territoires dans lesquels
ils se tiennent et les politiques publiques menées au service des populations. Il en va de leur
acceptabilité par nos concitoyens.
Les premiers contrôles conduits par la Cour, sur la base desquels est établi le présent
rapport et qui s’inscrivent dans la mission de suivi et d’alerte
in itinere
(contrôle continu) que
lui a confié le législateur, ont été conduits dans l’objectif de contribuer, par les constats et
recommandations établis à l’attention des pouvoirs publics et des organisateurs, à leur
bon
déroulement.
Ils l’ont également été aux fins de pouvoir, à dix
-huit mois du début des Jeux,
éclairer le débat public sur les défis qui restent à relever pour en réussir l
’organisation
et pour
en maîtriser les coûts et, en particulier, les financements publics qui leur sont consacrés.
Une gouvernance consensuelle, une coordination à renforcer,
des responsabilités à clarifier
La réussite des Jeux repose sur une parfaite articulation entre le
comité d’organisation des
Jeux olympiques (COJOP), organisateur de la manifestation pour le compte du CIO,
propriétaire de la marque et de l’ensemble des droits, notamment commerciaux, qui s’y
attachent, et les pouvoirs publics. La phase de planification stratégique des Jeux s’est
globalement bien déroulée. La gouvernance d’ensemble
mise en place est apparue consensuelle,
les délibérations des conseils d’administration du COJOP et de la
société de livraison des
ouvrages olympiques (Solideo)
où sont représentés l’ensemble des partenaires ayant
quasiment
toutes été adoptées à l’unanimité jusqu’à présent. Les relations entre les acteurs, régulières et
fluides, se sont améliorées à la suite des premiers contrôles de la Cour dont les
recommandations ont,
dans l’ensemble
, fait l
’objet d’une mise en œuvre rapide par les
différents acteurs.
2
32 disciplines olympiques et 23 disciplines paralympiques.
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COUR DES COMPTES
8
Schéma n° 1 :
les acteurs de la préparation des JOP de Paris 2024
Source : Cour des comptes
Pour autant, si les principes généraux de partage des responsabilités entre l’organisateur,
la Solideo, l’État et les collectivités territoriales, sur le plan organisationnel comme sur le plan
financier, ont été établis, leur déclinaison n’est pas à ce jou
r stabilisée, ce qui laisse subsister
des incertitudes opérationnelles et des risques financiers. En particulier, il reste à prendre des
décisions sur la livraison des Jeux
3
et sur les niveaux de service compatibles avec les ressources
du COJOP, et à renforcer la coordination des partenaires pour circonscrire, voire éliminer, les
possibles transferts
de charges de l’organisateur vers les pouvoirs publics.
Un dialogue constant
s’impose
avec le CIO pour concilier les ambitions du projet et la soutenabilité du budget du
COJOP et des engagements publics.
La comitologie foisonnante mise en place durant la phase de planification stratégique, qui
a globalement fonctionné, mérite, à dix-
huit mois des Jeux, d’être resserrée. L’accélération des
opérations en 2022 et 2
023 renforce le besoin de coordination, d’une part
, entre le COJOP et la
Solideo et,
d’autre part
,
entre le COJOP et les pouvoirs publics, sous l’autorité du délégué
interministériel aux Jeux olympiques et paralympiques (DIJOP), dont le rôle doit être conforté.
Enfin, l’unité de commandement indispensable à la préparation et à la gestion de l’événement
suppose, au sein du COJOP, des procédures de décision lisibles et efficaces dans une phase qui
exigera clarté et réactivité.
3
La « livraison
» des Jeux recouvre l’ensemble des opérations d’organisation des manifestations sportives et de
gestion des sites olympiques.
L’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 - janvier 2023
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SYNTHÈSE
9
Des organismes opérationnels, des risques liés aux délais impératifs
de livraison à anticiper
Dans un référé sur la gouvernance financière et budgétaire des Jeux olympiques et
paralympiques de 2024, adressé le 9 avril 2021 au Premier ministre, la Cour avait relevé que le
COJOP et la Solideo, rapidement mis en place et structurés, étaient opérationnels et dotés de
procédures de gestion et de contrôle interne bien établies.
Pour ce qui concerne l’éthique, la
probité et les conflits d’intérêt, l’un et l’autre
ont mis en place un comité d’é
thique et des
procédures
ad hoc
dont il convient de s’assurer de la mise en œuvre effective
dans la période
critique de
l’approche des Jeux.
Les recommandations de la Cour pour parfaire ces procédures
ont été, pour la plupart, prises en compte depuis, et les contrôles effectués ne font pas apparaître,
à ce stade, de dysfonctionnements majeurs, les procédures étant globalement respectées.
Alors que
les risques liés à l’exigence de livraison des sites olympiques et de la
manifestation ne peuvent que croître et que les deux tiers des dépenses du COJOP seront engagées
en 2023 et 2024,
il est indispensable de s’assurer du respect des procédures établies et de la
capacité des dispositifs de contrôle interne à en vérifier la mise en
œuvre. C’est en particulier le
cas pour le COJOP qui, soumis au code de la commande publique, applique des dispositions
dérogatoires sur une part importante des marchés qu’il passe
et
pour lesquels il n’est pas astreint
au respect de ses règles formelles. Cela pourrait être également le cas pour la Solideo lorsque les
exigences de livraison dans les délais et le respect des procédures du code de la commande
publique pourront devenir difficilement compatibles. Il paraît nécessaire d’anticiper ces
difficultés et risques. La Co
ur en assurera en tout état de cause le contrôle à l’issue des Jeux.
L
e COJOP comme la Solideo doivent s’assurer
de disposer des ressources humaines
nécessaires, alors même que les tensions sur le marché du travail et la perspective de la
liquidation des deux organismes après les Jeux peuvent entraîner des difficultés de fidélisation.
S’agissant du COJOP, le volume de
s recrutements prévus en 2023 et 2024 (3 500 collaborateurs
et 45 000 volontaires) reste un défi
pour lequel l’actualisation
rapide du schéma
d’emploi est
indispensable
. Les deux organismes doivent notamment anticiper l’après
-Jeux en mettant en
place d
es dispositifs d’accompagnement de leurs salariés après la tenue de l’événement
.
Les sites et ouvrages olympiques : des délais qui devraient être tenus,
des modifications de programme à limiter
Les objectifs initiaux de compacité des sites et de leur optimisation par l’utilisation pour
l’essentiel d’équipements existants
ont prévalu : seuls, le centre aquatique olympique (CAO),
l’Arena de la Porte
de la Chapelle, le Prisme dédié aux sports paralympiques en Seine-Saint-Denis,
le village des athlètes et le village des médias sont des équipements nouveaux.
L
es arbitrages rendus ont permis, dans l’ensemble, de
préserver
l’essentiel de la maquette
financière initiale de la Solideo, nonobstant les surcoûts constatés sur certains ouvrages.
Il s’agit
désormais de tenir les délais de livraison, malgré
les tensions d’approvisionnement liées au
contexte international. Il convient néanmoins de maîtriser les risques liés à des demandes de
modification de programmes de la part du COJOP, provenant notamment du CIO et des
fédérations internationales, de même que ceux liés au transfert des ouvrages de la Solideo vers le
COJOP au début
de l’année 2024.
Il importe aussi de se prémunir des surcoûts de fin de chantier
et de préserver le plus longtemps possible la réserve pour aléas et compléments de programme de
la Solideo
, aujourd’hui
déjà largement consommée.
L’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 - janvier 2023
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COUR DES COMPTES
10
Schéma n° 2 :
le calendrier de préparation des JOP de Paris 2024
Source : Cour des comptes
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SYNTHÈSE
11
La livraison des Jeux : une déclinaison opérationnelle à accélérer,
des risques en matière de sécurité et de transports à circonscrire
Le COJOP a la responsabilité de la livraison des Jeux
, c’est
-à-
dire l’
organisation et la
gestion de l’ensemble des sites olympiques (sites de compétition, sites d’entraînement et
autres), ainsi que des aménagements et des sites temporaires.
À la date d’établissement du
présent rapport, les contrats de mise à disposition des sites
n’avaient
, pour la plupart, pas été
signés avec les propriétaires
alors qu’ils auraient dû l’être avant la fin de l’année 2022
. Les
marchés de livraison des Jeux, pour les sites dont le COJOP entend externaliser la gestion,
n’avaient pas non plus été conclus
. Ce décalage de calendrier entraîne un risque opérationnel et
un risque financier avérés. Il convient donc que le COJOP passe ces contrats dans les premières
semaines de 2023.
Cette situation traduit une difficulté de passage de la phase de planification stratégique,
qui s’est correctement déroulée, à la phase de déclinaison opérationnelle
. Les retards constatés
emportent des conséquences certaines pour les partenaires du COJOP, faute de stabilisation de
l’o
rganisation site par site. Ils ne permettent p
as d’arrêter définitivement et de décliner de façon
opérationnelle l
es responsabilités respectives du COJOP, de l’État, des collectivités territoriales
et des opérateurs (de transport notamment) , ce qui laisse subsister des incertitudes et des risques
budgétaires. De façon plus générale, des décisions restent à prendre sur les niveaux de service
attendus, entre les dispositions du contrat de ville-hôte et les exigences du CIO et des
fédérations internationales
d’une part et les capacités financières du COJOP d’autre part.
S’agissant de la sécurité et des transports, pour lesquels la compétence et les responsabilités
sont partagées entre le COJOP et les pouvoirs publics, la déclinaison opérationnelle site par site
est cruciale. C’est notamment le cas dans le domaine de la sécurité
, qui exige une coordination
renforcée et des responsabilités clarifiées. L
’organisation des Jeux est
en effet confrontée à un
véritable défi capacitaire, qu’il s’agisse des forces de séc
urité intérieure ou, davantage encore, de
la sécurité privée,
dont il est peu probable qu’elle
soit à la hauteur des besoins. Quant au domaine
des transports et de la gestion des flux, qui suppose une articulation étroite avec les enjeux de
sécurité, les retards de certains projets structurants renforcent la tension sur le réseau existant.
Certains projets en cours, stratégiques pour les Jeux, présentent à ce stade des incertitudes sur leur
délai de livraison. Il convient sur ces deux sujets de rationaliser une comitologie encore trop
importante
, d’arrêter définitivement les plans stratégiques de sécurité et de transport et d’entrer
de plain-pied dans leur déclinaison opérationnelle, site par site.
Des investissements plus élevés que prévu, un équilibre financier du budget
du COJOP non assuré, un coût réel des Jeux en question
Le montant réel
final des investissements réalisés pour les Jeux ou à l’occasion des Jeux
sera supérieur à celui annoncé en 2018, pour deux raisons principales :
d’une part, la maquette
financière de la Solideo a été établie en euros constants 2016 à 1,6
Md€
(hors village des athlètes
et village des médias financés par les promoteurs à hauteur de 1,6
Md€
) et son indexation, prévue
dès l’origine,
conduit à un coût supplémentaire de 306
M€, amplifié par l’accélération de
l’inflation liée aux tensions internationales
;
d’autr
e part, cette maquette comporte des
financements complémentaires, pour partie d’origine privée mais principalement d’origine
publique, correspondant essentiellement à des investissements réalisés par des collectivités
territoriales maîtres d’ouvrage
de sites olympiques
dans une perspective d’héritage ou
à
l’occasion des Jeux, pour un montant total désormais
proche de 700
M€
en euros constants.
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12
Le total des investissements réalisés
pour ou à l’occasion des Jeux devrait être
ainsi
supérieur à 4
Md€
. La Cour constate que les engagements publics des co-financeurs de la
maquette financière de la Solideo sont tenus,
sous la réserve d’une indexation sur l’inflation
supérieure de 15 %
à la prévision d’origine pour des raisons exogènes à la préparation des Jeu
x.
Cette évolution
ne traduit pas une dérive des coûts résultant d’arbitrages ou d’erreurs de gestion,
mais
résulte davantage d’
un effet catalyseur et accélérateur de la tenue des Jeux sur les
investissements publics qui doit être expliqué et justifié.
S’agissant du budget d’organisation
des Jeux, les révisions du budget pluriannuel du COJOP
intervenues en 2020 et 2021
n’
ont pas remis en cause les hypothèses de recettes sur lesquelles il
avait été bâti, ni le niveau global des dépenses, qui ont néanmoins augmenté de 5,7 % depuis 2018.
Plusieurs éléments d’incertitude et de risque
ont subsisté
, notamment sur l’enveloppe budgétaire
pour la masse salariale. L’exercice recommandé par la Cour
, consistant à établir des scénarios de
redimensionnement des dépenses selon diverses hypothèses de niveau de recettes ou de surcoûts
majeurs sur un ou plusieurs postes de dépenses, pour garantir l’équilibre budgétaire du COJOP, a
été conduit de façon limitée et sommaire. Il
ne répond donc pas, en l’état, à la recommandation
que
la Cour avait formulée en 2021.
L’objectif
d’assurer l’équilibre du budget pluriannuel et
celui de maintenir voire de renforcer
l’ambition du projet olympique de Paris 2024
ne paraissent pas
en l’état
conciliables. Des
incertitudes substantielles subsistent sur les recettes attendues, notamment en provenance des
contrats de partenariats. Des risques majeurs
sont identifiés en dépenses, amplifiés par l’accélération
de l’inflation, le budget du COJOP ayant été établi en 2018 sur une hypothèse d’inflation moyenne
de 1,4 %
, aujourd’hui dépassée. L’un des enjeux principaux de la maîtrise de la dépense réside dans
les arbitrages à rendre sur le niveau de services ainsi que sur les manifestations associées aux Jeux,
telles que les cérémonies d’ouver
ture et de clôture ou encore le relai de la Flamme.
La Cour a donc recommandé que, dans le cadre de la révision budgétaire de 2022, ne
soient retenues
que des ressources acquises ou en voie de l’être
, et que les risques identifiés, en
particulier
l’inflation qui impactera de façon certaine le coût des Jeux
, soient intégralement pris
en compte. Elle a également à nouveau recommandé que les économies rendues possibles par
une optimisation de l’organisation
soient précisément documentées, en distinguant selon
qu’elles pourront être décidées dans la période de préparation des Jeux, ou à la veille et pendant
ceux-ci. Enfin, elle a estimé que des scénarios de réduction des dépenses précis et détaillés
devaient être établis, permettant, le cas échéant, la
mise en œuvre effective des dispositions
prévues par la convention relative à la garantie de l’État.
En tout état de cause, les incertitudes
et risques actuellement identifiés devaient, selon la Cour, conduire à maintenir, à ce stade,
l’intégralité de la réserve pour aléas, dont il n’est pas démontré que le niveau actuel soit suffisant
pour assurer la couverture des risques identifiés. Si les ressources de partenariat s’avéraient
supérieures aux prévisions, elles devraient prioritairement être affectées à cette réserve plutôt
qu’à de nouvelles dépenses.
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SYNTHÈSE
13
Le budget pluriannuel du COJOP, établi en 2018 à 3 806,7
M€
conformément au dossier
de candidature
et ajusté à trois reprises entre 2019 et 2021 pour s’établir alors à 3
979,5
M€
, a été
substantiellement révisé lors de la séance
du conseil d’administration du 12 décembre 2022 pour
être porté à 4 380
M€
(+ 400,5
M€
) en recettes et en dépenses. À périmètre constant, ce budget
pluriannuel est en augmentation de 17,7 % depuis 2018
4
. Nombre des hypothèses et arbitrages
ayant conduit à cette augmentation et permis le maintien de l’équilibre de ce budget prévisionnel
n’éta
ient pas connus au moment de la préparation du présent rapport. La Cour sera donc conduite,
comme cela avait été évoqué dans les échanges de courriers intervenus entre le Premier président
et les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, à établir au premier semestre 2023 un
rapport complémentaire qui actualisera, le cas échéant, ses constats et recommandations.
Enfin, l
’évaluation de
l’ensemble des coûts liés à l’organisation des Jeux olympiques et
paralympiques de Paris 2024 ne peut être à ce jour établie. Cette évaluation est pourtant
essentielle à un double titre :
d’une part à raison de l’objectif affiché dès la candidature de la
v
ille de Paris, constamment réitéré depuis par le COJOP et les pouvoirs publics, d’organiser
des Jeux sobres
d’un
coût maîtrisé pour les finances publiques, à rebours des précédentes
éditions ;
d’autre part, en raison de l’exigence de transparence qu’impose
, dans un contexte
économique et social tendu, l’acceptabilité des Jeux par
la population.
La communication retenue par les organisateurs des Jeux comme par les responsables
publics dans le cadre de la candidature, poursuivie depuis lors et généralement reprise dans le
débat public et médiatique, consistant à additionner les budgets prévisionnels du COJOP (en euros
courants) et de la Solideo (en euros constants) ne facilite pas la compréhension du coût réel des
Jeux, ni celle de son évolution depuis la candidature de la ville de Paris. Cette présentation, qui
mélange des dépenses publiques et des dépenses privées de diverses natures, repose sur des
périmètres conventionnels qui ont évolué et ne sont en tout état de cause pas représentatifs de
l’ensemble des
dépenses réellement engagées. Elle ne facilite pas davantage la compréhension et
l’évaluation, essentielle dans le débat public et politique, des dépenses publiques effectivement
liées aux Jeux. Cette présentation initiale a en outre ignoré les dépenses fiscales liées aux Jeux,
les dépenses de sécurité et les dépenses de transport à la charge de l’État, des collectivités locales
et des opérateurs. Elle ne prend pas davantage en compte les dépenses réalisées, hors budgets de
la Solideo et du COJOP, principalement par les collectivités locales-hôtes.
E
n l’absence d
e
recensement exhaustif et précis, au sein de l’État comme dans les
collectivités-
hôtes, des dépenses d’investissement et fonctionnement qui leur sont liées
, la Cour
n’est pas en mesure, à ce stade, d’établir le coût
global des Jeux et son impact total sur les
finances publiques. Ce coût et son impact sur les finances publiques restent donc à établir.
Des politiques d’héritage à hiérarchiser et à évaluer
Le COJOP et la Solideo portent l’héritage
immatériel et matériel des Jeux, autour du
développement de la pratique sportive, de mesures sociales visant à l’inclusion, de programmes
économiques en faveur des entreprises, de l’innovation et de l’emploi, ainsi que de mesures
environnementales. L’État
a, pour sa part, adopté en 2019 un « Programme Héritage » de
170
mesures dont le suivi incombe à la DIJOP. Les contrôles réalisés ou en cours n’ont pu
véritablement approfondir ces sujets,
qui devraient faire l’objet d’un rapport de la Cour au
printemps 2024.
4
Une première mesure de périmètre avait, en 2020, réduit de 44
M€
les recettes et dépenses.
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14
À ce stade, les mesures correspondantes apparaissent en première analyse assez
disparates, de niveau et d’enjeu très variables.
Aussi le « Programme Héritage » gagnerait-il à
être mieux hiérarchisé et les indicateurs de résultats associés à chaque action davantage précisés
et évaluables
in fine
. Le COJOP devrait mettre au point des outils de mesure de l’héritage. Les
modalités de capitalisation et de transmission des expériences acquises à l’occasion d
es Jeux
doivent être également précisées.
Points de vigilance
La phase de planification stratégique des Jeux de Paris 2024 s’est globalement bien déroulée.
Pour autant, la Cour relève des points de vigilance alors que s’engage la phase opérationnelle
d
’organisation
des Jeux et que, à dix-huit mois de leur
ouverture, les risques liés à l’exigence de
livraison des sites olympiques et de la manifestation ne peuvent que croître :
-
La gouvernance doit être resserrée et les responsabilités des acteurs clarifiées ;
-
Les procédures établies par le COJOP et la Solideo doivent être rigoureusement appliquées et les
dispositifs de contrôle interne renforcés ;
-
Les plans de gestion des sites olympiques doivent impérativement être arrêtés au premier trimestre
2023 et les contrats de mise à disposition des sites et des marchés de livraison des Jeux, dont les retards
entraînent un risque opérationnel et un risque financier avérés, signés dans les meilleurs délais ;
-
Les enjeux relatifs à la sécurité et aux transports restent des défis à relever
et doivent faire l’objet
d’une vigilance particulière des pouvoirs publics et du COJOP
: la sécurité des Jeux est confrontée
à un véritable défi capacitaire, qu’il s’agisse des forces de sécurité intérieure ou,
davantage encore,
de la sécurité privée ;
certains projets d’infrastructures de transport, stratégiques pour les Jeux,
présentent à ce stade des incertitudes sur leur délai de livraison et renforcent la tension sur le réseau
de transport existant ;
-
Des incer
titudes substantielles subsistent sur l’équilibre final du budget du COJOP, nonobstant la
révision du budget pluriannuel du COJOP intervenue en décembre 2022, dont la Cour examinera la
soutenabilité au cours du premier semestre 2023 ; elles imposent un suivi rigoureux de son
exécution, une attention particulière au niveau de services, la préservation en 2023 de la réserve
pour aléas et l’élaboration de scénarios de redimensionnement des dépenses conformément aux
dispositions de la convention de garantie de
l’État de mai 2022
.
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Recommandations
Sur la gouvernance
1.
Resserrer la gouvernance de l
’organisation
des Jeux
(DIJOP, COJOP)
.
2.
Décliner et préciser les responsabilités des partenaires sur le plan opérationnel et financier
(DIJOP, COJOP)
.
Sur les
procédures, le contrôle interne, l’éthique
et le droit de la commande publique
3.
Renforcer, dans la phase de montée en puissance des activités du COJOP
à l’approche des
Jeux
, la direction de l’audit, de la conformité et du cadre public, pour assurer un contrôle
exhaustif des procédures d’audit et de contrôle interne ainsi que de prévention des risques
déontologiques et de conflits d’intérêts
(COJOP)
.
Sur les ouvrages olympiques
4.
Renforcer la coordination entre le COJOP et la Solideo, sous l’autorité du DIJOP,
notamment en ce qui concerne le suivi des zones de risque et le traitement des demandes de
modifications de programme, afin de sécuriser les délais de réalisation et de maîtriser les
coûts des sites olympiques
(DIJOP, COJOP, Solideo)
.
5.
Préciser les modalités et le calendrier de livraison des sites olympiques par la Solideo au
COJOP
(DIJOP, COJOP, Solideo)
.
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16
Sur la livraison des Jeux
6.
Signer
dès le début de l’année 2023 toutes les conventions d’utilisation des sites et les marchés
de livraison externalisés
qui auraient dû l’être avant
la fin de l’année 2022
(COJOP, DIJOP)
.
7.
Stabiliser les plans de gestion site par site et en assurer au cours du premier semestre 2023
la déclinaison opérationnelle
(COJOP, DIJOP)
.
8.
Finaliser avant la fin du premier semestre 2023 le plan global de sécurité des Jeux et en assurer
la déclinaison opérationnelle et territoriale
(COJOP, DIJOP, ministère de l’Intérieur)
.
9.
Actualiser le protocole de sécurité État-COJOP
(COJOP, DIJOP, ministère de l’Intérieur)
.
10.
Stabiliser les besoins de sécurité privée et établir les mesures alternatives pour pallier ses
probables carences
(COJOP, DIJOP, ministère de l’Intérieur)
.
11.
P
lanifier l’emploi des forces de sécurité intérieure en veillant à l’équilibre entre la couverture
des besoins pour les Jeux et de ceux de la sécurité sur l’ensemble du territoire national
(ministère
de l’Intérieur)
.
12.
Finaliser avant la fin du premier semestre 2023 les plans de transport site par site et engager
leur déclinaison opérationnelle
(DIJOP, IDFM, RATP, SNCF, PRIF, PP, COJOP)
.
13.
A
ccélérer les travaux relatifs à la gestion des flux et à l’information des usagers
et prendre
les mesures nécessaires
(DIJOP, IDFM, RATP, SNCF, PRIF, PP, COJOP)
.
Sur le budget du COJOP et le coût des Jeux
14.
S’assurer d’une mise en œuvre
rigoureuse en dépenses de la révision budgétaire arrêtée
le 12 décembre 2022
(COJOP, DIJOP)
.
15.
Au-delà de la maquette financière de la Solideo et du budget du COJOP, consolider
l’ensemble des coûts en investissement et en fonctionnement engagés pour les Jeux et à
l’occasion des Jeux
(DIJOP)
.
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Introduction
Le présent rapport, destiné au Parlement conformément aux dispositions
de l’article 29
de la loi du 26 mars 2018 relati
ve à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques (JOP)
de 2024
, s’inscrit
dans la mission confiée à la Cour de contrôler les personnes morales publiques
et privées, ayant leur siège en France
5
, qui concourent à la préparation des Jeux de Paris en
2024
et bénéficient à ce titre d’un financement public
.
Il a été établi à partir de douze contrôles réalisés depuis 2019, qui ont donné lieu à autant
de
relevés d’observations définitives assortis de
près d
’une centaine de recommandations, cette
démarche répondant à la demande de contrôle
in itinere
(contrôle continu) souhaitée par le
Gouvernement et le Parlement. Les constats, alertes et recommandations émis dans le cadre de
ces contrôles ont été, pour une grande part, déjà pris en compte par la délégation interministérielle
aux Jeux olympiques et paralympiques (DIJOP),
le Comité d’organisation des Jeux olympiques
et paralympiques (COJOP) et la société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo).
Les instructions conduites en 2022 sont intervenues dans une période charnière de la
préparation des Jeux, entre la phase de planification stratégique et la phase de mise en œuvre
opérationnelle, alors
même que nombre d’arbitrages
et décisions sur les conditions
d’organisation et les modalités de livraison des Jeux n’étaient pas rendus
, ou ne l
’auront pas été
au terme de la phase contradictoire qui a précédé
l’
adoption par la Cour du présent rapport. Les
constats et recommandations établis tiennent compte de ce contexte très évolutif.
C’est notamment le cas pour ce qui concerne
le budget pluriannuel révisé du COJOP, qui a
été adopté le 12 décembre 2022, concomitamment à la transmission de ce rapport au Parlement.
La Cour, qui a émis plusieurs projets de recommandations relatives à cette procédure budgétaire
dans la phase contradictoire du contrôle du COJOP,
n’
est dès lors pas en mesure de porter une
appréciation sur les hypothèses et sur les arbitrages r
etenus pour assurer l’équilibre budgétaire et
la soutenabilité du budget pluriannuel révisé
du comité d’organisation
. Elle sera donc conduite,
comme cela a été évoqué dans les échanges de courriers intervenus entre le Premier président et
les présidents
de l’Assemblée nationale et du Sénat, à établir
au premier semestre 2023 un rapport
complémentaire qui actualisera, le cas échéant, les constats et recommandations établis.
Les Jeux olympiques et paralympiques de 2024 constituent, un siècle après ceux de 1924,
un événement majeur pour lequel la ville de Paris et le comité national olympique et sportif
français (CNOSF), signataires du contrat de ville-
hôte avec le CIO, l’État et les collectivités qui
accueilleront les épreuves sportives, se sont engagés depuis la candidature, ensemble et de façon
coordonnée, à en assurer le bon déroulement et, au-delà, à ce que les Jeux apportent des
retombées durables au pays.
Des moyens considérables, d’origine privée mais aussi publique
,
ont été engagés pour cet événement qui, du début des Jeux olympiques (le 26 juillet 2024) à la
fin des Jeux paralympiques (le 8 septembre 2024), durera un mois et demi.
5
Ne satisfaisant pas cette condition, le Comité international olympique (CIO) et le Comité international
paralympique (IPC) n’entrent pas dans le champ de compéten
ces de la Cour.
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18
Les Jeux, qui seront suivis par treize millions de spectateurs et quatre milliards de
téléspectateurs, sont la plus grande manifestation mondiale sur le plan sportif (ils représentent
l’équivalent de
55 championnats du monde en même temps). Cependant, leur opportunité et
leurs coûts font de plus en plus débat, comme l’
a montré l
’abandon
de plusieurs candidatures
pour les Jeux, sous la pression des opinions publiques.
Au-
delà de l’exigence de transparence, de sobriété, d’éthique
et d’inscription dans le
développement durable à laquelle doivent se conformer le CIO et les organisateurs, les Jeux doivent
désormais s’inscrire
dans des politiques qui, au-
delà de l’événement, transformeront durablement
les territoires et les politiques publiques menées au service des populations. Il en va de leur
acceptabilité par nos concitoyens,
dont l’
adhésion et la mobilisation ne sont pas acquises de façon
évidente
6
, ni même définitive dans un contexte géopolitique international dont les conséquences
économiques et sociales, à la suite de la crise sanitaire, pèsent fortement sur la population, et alors
que les enjeux climatiques incitent naturellement à une revendication de sobriété.
La Cour des comptes procédera,
à l’issue des Jeux
, à un contrôle
ex post
des budgets qui
y auront été consacrés, tant sur le plan de leur régularité que sur celui de leur équilibre final.
Elle tentera, plus largement, de procéder à une évaluation plus globale de leur effet. Ses
premiers contrôles ont été conduits dans le but de contribuer, par les constats et
recommandations
établis à l’attention des
pouvoirs publics et des organisateurs, à leur bon
déroulement
.
Ils l’ont également été aux fins de pouvoir, à dix
-huit mois du début des Jeux,
éclairer le débat public et nos concitoyens sur les défis qui restent à relever pour en assurer la
bonne organisation et pour en maîtriser impérativement les coûts et, en particulier, les
financements publics qui leur sont consacrés.
Le rapport aborde successivement la gouvernance d’ensemble des Jeux
(chapitre I), la
gouvernance et la fonctionnalité des organismes en charge de leur préparation
COJOP et
Solideo
, ainsi que les procédures et dispositifs visant à assurer
l’éthique et la probité de leur
gestion (chapitre II), la livraison des ouvrages olympiques placée sous la responsabilité de la
Solideo (chapitre III),
l’organisation et
la livraison des Jeux (chapitre IV),
l’exécution
budgétaire du COJOP et les enjeux de la révision budgétaire de décembre 2022 (chapitre V).
L
es questions d’héritage
,
qui feront l’objet d’un rapport
approfondi
au début de l’année 2024
,
sont évoquées enfin de façon générale (chapitre VI).
6
D’après un sondage réalisé par
Harris Interactive
en juillet 2022, 80 % des Français seraient favorables à
l’organisation des Jeux de 2024 en France. Cependant, 47
% des personnes sondées par
OpinionWay
, en juillet
2022 également, se déclarent indifférentes, 26
% éprouvent de l’intérêt, 19
% de l’inquiétude et 7
% de
l’impatience à l’égard des Jeux.
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Chapitre I
Une coordination structurée, des responsabilités
à
clarifier à l’approche des Jeux
I -
Une gouvernance consensuelle à préserver,
une coordination à renforcer
A -
Des principes de gouvernance imposés par le contrat de ville-hôte,
un dialogue à poursuivre avec le CIO
Le contrat de ville-hôte est un contrat international régi par le droit suisse. Il impose la
création d’un comité d’organisation et
l’adhésion de ce comité à l’ensemble de ses stipulations
7
,
définit de façon générale les responsabilités des parties, la contribution du CIO, les conditions
essentielles d’organisation des Jeux
et les modalités de coordination entre le CIO et le comité
d’or
ganisation. Le contrat opérationnel
qui l’accompagne décline
très précisément les modalités
de livraison des Jeux,
qui sont autant de contraintes sur lesquelles les marges de manœuvre du
comité d’organisation
sont limitées, sauf accord du CIO.
S’agissant des responsabilités financières liées à l’organisation des Jeux, la
ville de Paris,
le CNOSF et le
comité d’organisation
sont, en vertu des dispositions du contrat de ville-hôte
8
,
conjointement et solidairement responsables de tous les engagements et obligations contractés
et de toutes les garanties et déclarations présentées, individuellement ou collectivement, dans
le contrat de ville-hôte et notamment de tous les dommages, coûts et responsabilités de toute
nature qui pourraient résulter de la violation de ses termes
9
.
A contrario
, le contrat de ville-hôte
protège pleinement les droits commerciaux et les intérêts financiers du CIO. En particulier,
s’il
prévoit les conditions de répartition d’un éventuel excédent résultant de l’organisation des
Jeux
10
, il ne contient en revanche aucune disposition relative à la couverture par celui-ci
d’un
éventuel déficit final du budget du COJOP
qui incomberait donc à l’État
(cf.
infra
, chap. V).
7
Ce comité est doté d’une personnalité juridique en vertu de la législation française, sous une forme néanmoins
non imposée par le CIO. Tout acte et autre document contractuel ou juridique relatif à sa constitution et à sa
gouvernance, ainsi que tout changement postérieur à celui-
ci, sont soumis à l’approbation écrite préalable du CIO.
8
Notamment ses articles 4, 5, 19, 36, 37 et 38.
9
L
’a
rticle 4.2 du contrat de ville-hôte exonère toutefois
le CNOSF, sauf acte d’engagement contraire de sa part,
de toute responsabilité financière au regard des engagements pris en relation avec la planification, l’organisation,
le financement et la tenue des Jeux.
10
20 % pour le CNOSF, 60 % pour le COJOP à utiliser pour le sport en général et 20 % pour le CIO.
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20
Parfois qualifiée de « tutelle », la relation entre le
comité d’organisation
et le CIO est par
nature asymétrique, ce dernier
étant propriétaire de la marque et de l’ensemble des droits qui
s’y rattachent.
Nonobstant les dispositions du contrat de ville-hôte, le CIO reste en effet la
structure organisatrice des Jeux, les comités nationa
ux d’organisation lui fournissant un appui
strictement opérationnel. Au-delà de ses apports financiers, son soutien passe par le transfert de
connaissances accumulées lors des précédentes éditions et par un suivi opérationnel resserré du
comité d’organisat
ion.
Trois visites sont organisées chaque année dans le cadre d’une
Commission de coordination
11
et des revues de projet semestrielles sont réalisées par le CIO et
le comité d’organisation.
Compte tenu des enjeux et risques financiers
aujourd’hui identifié
s, notamment ceux liés au
contexte international,
susceptibles de remettre en question l’équilibre
du budget prévisionnel des
Jeux
, le comité d’organisation et l’État
,
garant en dernier ressort d’un éventuel déficit final
, doivent
poursuivre, de façon coordonnée et avec fermeté, le dialogue engagé avec le CIO pour procéder,
nonobstant les dispositions du contrat de ville-hôte, aux ajustements nécessaires. À défaut, il
conviendrait d’
obtenir une augmentation de la contribution financière du CIO
aux fins d’assurer,
in fine
,
l’adéquation entre les ambitions du projet et les capacités financ
ières disponibles.
B -
Une gouvernance consensuelle du COJOP et de la Solideo,
un rôle essentiel de coordination par la DIJOP à conforter
Prenant la suite du groupe
ment d’intérêt public (GIP)
» Paris 2024 »
12
qui a porté le dossier
de candidature, le COJOP est chargé de planifier, organiser, promouvoir, financer et livrer les Jeux
de Paris 2024 ainsi que les événements associés. Créé le 21 décembre 2017 par la Ville de Paris et
le CNOSF sous la
forme d’une association de la loi du 1
er
juillet 1901 présidée par M. Tony
Estanguet, s
es statuts associent à la gouvernance de l’association, au
-delà de ses deux membres
fondateurs, les autres parties prenantes du projet olympique et paralympique. Dans le
prolongement du choix effectué lors de la phase de candidature, le mouvement sportif y tient une
place prépondérante à travers le CNOSF et le CPSF (comité paralympique et sportif français)
ainsi que les fédérations nationales et internationales. L
’État et les collectivités territoriales (ville
hôte et collectivités accueillant un site olympique et paralympique) sont également largement
représentés mais minoritaires
13
.
Présidée par la maire de Paris, Anne Hidalgo, la Solideo, établissement public industriel
et commercial de l’État créé en février 2017
14
, est pour sa part chargée de la livraison de
l’ensemble des ouvrages et opérations d’aménagement
pérennes nécessaire
s à l’organisation
des Jeux (une soixantaine d’opérations complexes d’aménagement)
dans les délais fixés par le
CIO,
et doit veiller à leur destination à l’issue des Jeux.
Le choix d’une entité publique, distincte
du COJOP, est conforme à l’engagement pris
par l’État auprès du CIO et aux choix
d’organisation des précédentes éditions des Jeux (Londres 2012, Rio 2016 et Tokyo 2020), à la
réserve près que la maîtrise d’ouvrage de ces opérations, confiée à une autorité unique dans les
exemples précités, est rép
artie entre trente maîtres d’ouvrage différents dont la Solideo doit
assurer la supervision et la coordination et le respect des budgets et des calendriers. Ce choix
11
Composée de représentants du CIO, des fédérations internationales, des comités nationaux olympiques, des
comités d’organisation d’éditions précédentes, de la commission des athlètes du CIO et de l’IPC et d’
experts.
12
Dont la Cour a procédé, en 2019, à un contrôle qui a donné lieu à des observations définitives en juillet 2020.
13
Vingt représentants du
mouvement sportif, trois de l’État, onze des colle
ctivités territoriales (Ville de Paris,
région Île-de-France, département de Seine-Saint-Denis, métropole du Grand Paris, Ville de Marseille).
14
Article 53 de la loi n° 2017-
257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitai
n et
décret n° 2017-
1764 du 27 décembre 2017 relatif à l’établissement public Société de livraison des ouvrages olympiques.
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UNE COORDINATION STRUCTURÉE, DES RESPONSABILITÉS À CLARIFIER
À L’APPROCHE DES JE
UX
21
original, justifié par la volonté et la nécessité de fédérer, pour la réussite de la candidature puis,
ultérieurement, de celle des Jeux, l’ensemble des acteurs et futurs gestionnaires des sites dans
une logique «
d’héritage
», a conduit à la signature entre toutes les parties, le 20 mars 2017,
d’un contrat de gouvernance olympique établissant
un dossier des sites concerté avec les
collectivités territoriales concernées et en assurant le financement prévisionnel. Les deux-tiers
en incombent à l’État et le solde aux collectivités territoriales.
Le
conseil d’administration
de la Solideo est composé
de façon paritaire entre l’État d’une
part, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que des personnes
qualifiées
d’autre part
15
. Il reflète
la pluralité des financeurs et des maîtres d’ouvrage résultant
du choix d
’assoc
ier les collectivités territoriales qui auront, dans le cadre de la politique de
l’héritage, la responsabilité de la gestion des sites et ouvrages olympiques au
-delà des Jeux.
L
’État dispose
néanmoins des deux-tiers des voix, conformément à sa part dans le financement
de l
’établissement public
.
L’examen des activités des instances dirigeantes du COJOP
et de la Solideo, réunies selon
une périodicité conforme à leurs statuts, fait apparaître un fonctionnement et des échanges
consensuels entre les différentes parties prenantes. Ces instances valident
in fine
quasiment
toujours
à l’unanimité les accords négociés entre les parties préalablement à leur convocation.
Cet alignement des opinions et des votes ne traduit pas nécessairement un consensus par nature
des membres sur les différents sujets,
mais bien un consensus construit, résultat d’une
coordination étroite des parties prenantes en amont des prises de décision dans laquelle la
DIJOP, créée le 13 septembre 2017
16
et dirigée successivement par M. Jean Castex puis, depuis
le 22 juillet 2020, par M. Michel Cadot, a jou
é jusqu’à présent
un rôle majeur.
Le délégué interministériel est en effet c
hargé d’assurer les relations de l’État avec le
COJOP, la ville de Paris signataire du contrat de ville-hôte, les collectivités locales hôtes et le
mouvement sportif. Il doit
veiller à la réalisation du programme d’équipements publics
conduit
par la Solideo et assurer le suivi
des engagements pris par l’État auprès du CIO
qui y a
conditionné la signature du contrat de ville-hôte et, notamment,
l’adoption
des dispositions
législatives et réglementaires qu’implique l’accueil des Jeux
17
. Le respect de ces engagements
est essentiel pour le bon déroulement des Jeux, de même que la nécessaire articulation entre les
interventions publiques,
à la charge de l’État et des collectivités territoriales concernées
, et
l’intervention privée relevant du COJOP, organisateur de la manifestation.
Compte tenu de la complexité du modèle retenu lors de la candidature, qui associe de très
nombreux acteurs aux intérêts potentiellement divergents, une vaste comitologie a été
progressivement élaborée,
dans laquelle le délégué interministériel joue un rôle clé d’interface.
Cette fonction d’interface entre les acteurs, politiquement sensible, s’est nota
mment exercée
dans la phase de planification et d’arbitrage de la carte des sites
. L
’unanimité des votes au sein
du conseil d’administration du COJOP doit beaucoup à
son action.
15
Dix-
neuf représentants de l’État
; douze représentants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ;
le président du COJOP ; le président du CNOSF ; le président du CPSF ; deux représentants élus par le personnel et
deux personnalités qualifiées désignées par le Premier ministre, choisies l’une parmi les représentants des organisations
représentatives des salar
iés, l’autre parmi les représentants des organisations représentatives des employeurs.
16
Décret n° 2017-336 du 13 septembre 2017.
17
Les dispositions législatives et réglementaires sur lesquels l’État s’était engagé ont été, pour l’essentiel, réunies
dans l
a loi olympique du 26 mars 2018 précitée et ses décrets d’application, qui sont aujourd’hui tous pris. Elles
ont pour objet
d’assouplir et de simplifier les procédures en matière d’urbanisme, d’aménagement ou encore de
publicité.
D’autres dispositions ont
été adoptées dans la loi n° 2002-
217 du 21 février 2022 dite 3DS ou, s’agissant
des garanties de l’État et des mesures fiscales en lois de finances. Quelques dispositions diverses devraient encore
être adoptées dans un projet de loi à venir au début de l’a
nnée 2023.
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COUR DES COMPTES
22
La gouvernance de la préparation des Jeux s’appuie sur trois comités créés pa
r le décret
constitutif de la DIJOP : un comité interministériel présidé par le Premier ministre ; un comité
de coordination des services de l’État, présidé par le délégué interministériel
; un comité des
partenaires, qui comprend des représentants des collectivités hôtes concernées, ainsi que le
directeur général du COJOP et celui de la Solideo.
La Cour avait observé, lors de ses premiers contrôles,
que le comité interministériel ne s’était
réuni qu’une seule fois, le 4 novembre 2019. Le comité de coordin
ation
ne s’était réuni pour sa
part qu’à deux reprises les 31 mai 2018 et 27 février 2020.
L
e comité des partenaires n’
avait pas
été formellement réuni, une réunion mensuelle ayant toutefois été mise
en place à l’automne 20
20
à l’initiative du DIJOP,
avec la maire de Paris, le président du COJOP et le directeur général de la
Solideo. En
l’absence de formalisation suffisante des instances chargées des travaux préparatoires,
la traçabilité des arbitrages et décisions
n’était pas compl
ètement assurée, alors m
ême qu’ils
résultent pour nombre d’entre eux de compromis entre les multiples parties aux intérêts différents
résultant de la dialectique contractuelle inhérente à la multiplicité des acteurs.
À la suite des recommandations de la Cour, le rythme de réunion des comités
interministériel et de coordination
s’est accéléré
et le comité des partenaires, essentiel pour la
bonne gouvernance d’ensemble de la préparation des Jeux
, a été installé. Les réunions de ces
comités
font désormais l’objet d’ordres du jour et
de comptes rendus permettant de retracer les
différents échanges
qui s’y tiennent et d’assurer la traçabilité du processus décisionnel
.
Les relations entre le COJOP et les pouvoirs publics, marquées dans un premier temps par
une certaine distance, ont été renforcées et structurées. Au-delà des rapports constants entre le
délégué interministériel et la direction exécutive du COJOP, elles s’organisent autour d’une
réunion mensuelle quadrilatérale réunissant le DIJOP, le directeur général du COJOP, le directeur
général de la Solideo et la déléguée aux Jeux de la ville de Paris. Le comité des partenaires, qui
associe en outre les représentants du département de la Seine-Saint-Denis, de la métropole du
Grand Paris et de la région Île-de-France, se réunit désormais à un rythme trimestriel.
La Cour prend acte des
améliorations apportées à la gouvernance d’ensemble et
dans les
relations entre les principaux acteurs,
aujourd’hui jugées régulières et fluides
. Elle relève que,
conformément à sa recommandation, le rattachement à la Première ministre du délégué
interministériel a été confirmé lors de la constitution du Gouvernement en juin 2022. La nomination
d’une ministre chargée des
sports et des Jeux olympiques et paralympiques, à laquelle il est
également rattaché pour une partie de ses attributions, traduit la priorité donnée par le
Gouvernement à la préparation des Jeux, qui est désormais renforcée par la réunion, par le président
de la République ou la Première ministre,
d’un conseil olympique et
paralympique installé en juillet
2022. Actuellement réuni tous les six mois, il le sera tous les trois
mois à compter de l’été 2023
.
La gouvernance consensuelle de la préparation des Jeux doit être préservée. Le rôle du
délégué interministériel,
garant d’
une coordination étroite entre le COJOP et les pouvoirs
publics, condition
sine qua non
de la réussite des Jeux, doit être réaffirmé et renforcé dans la
phase opérationnelle désormais ouverte. La réunion à un rythme régulier et, en tant que de
besoin, des trois comités, interministériel, de coordination et des partenaires, au fur et à mesure
que se rapproche l’échéance des Jeux, est absolument indispensable.
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UNE COORDINATION STRUCTURÉE, DES RESPONSABILITÉS À CLARIFIER
À L’APPROCHE DES JEU
X
23
II -
Une rationalisation nécessaire, des responsabilités à préciser
A -
Une mobilisation des acteurs à soutenir
Au-delà des comités précités, le DIJOP entretient des relations bilatérales régulières avec
l’ensemble des acteurs de la préparation des Jeux
(organisateurs
, services de l’État, collectivités
territoriales et mouvement sportif). Celles-ci, qui ont facilité, dans la phase de planification
stratégique, le dialogue et les arbitrages entre les acteurs, doivent être poursuivies et renforcées
dans le cadre de la déclinaison opérationnelle de la préparation des Jeux.
1 -
Une impulsion ministérielle nécessaire,
une coordination interministérielle à renforcer
À ce stade de la préparation des Jeux, la coordination interministérielle et la mobilisation des
ministères ne soulèvent pas de difficulté majeure. Les ministres les plus directement concernés
(Sp
ort et jeux olympiques et paralympiques, Intérieur, Transports) s’impliquent désormais plus
directement dans le pilotage de leur feuille de route ministérielle et ont mis en place des structures
de coordination au sein de leur département ministériel. Certains ministères ont désigné des
référents consacrés
aux Jeux. Dans d’autres ministères,
ces référents cumulent cette fonction avec
d’autres missions, voire n’ont pas été mis en place,
compte tenu de la diversité de leurs missions.
Dans la phase opérationnelle désormais ouverte, où les départements ministériels doivent
prendre
le relai de la DIJOP dans l’exécution des missions et responsabilités de l’État, l
a
systématisation de coordinateurs spéciaux dans tous les ministères concernés paraît nécessaire, de
même qu’un resserrement de la comitologie interne aux administrations de l’État
. De façon plus
générale, il revient
à l’ensemble des
ministres concernés de
s’impliquer désormais plus directement
pour
donner les impulsions nécessaires et s’assurer de
la
mise en œuvre
opérationnelle des missions
de leurs départements. Cette indispensable évolution appelle un renforcement de la coordination
interministérielle, y compris la coordination de la communication entre les ministères concernés et
entre l’État et le
s autres acteurs des Jeux (COJOP, Solideo, collectivités territoriales, mouvement
sportif),
pour laquelle un schéma est en cours d’élaboration
. S
ous l’autorité de la Première ministre,
le délégué interministériel
doit assurer un suivi permanent de l’exécut
ion cohérente des feuilles de
route ministérielles, ce qui suppose une adaptation de ses moyens en conséquence.
2 -
Un lien étroit à maintenir avec les collectivités-hôtes
et les associations d’élus
Le large consensus politique établi autour de la préparation des Jeux lors de la phase de
candidature n’a pas été remis en cause par les élections locales
de 2020 et 2021. Les changements
d’interlocuteurs
intervenus
à cette occasion n’
ont pas affecté l
’implication
des collectivités concernées
dans la préparation des Jeux, ni leur bonne collaboration avec la DIJOP et le COJOP. De façon
générale, toutes les collectivités territoriales impliquées ont mis en place des instances de gouvernance
et de pilotage consacrées à la préparation des Jeux,
qui n’appellent pas d’obse
rvations particulières.
Les échanges entre le DIJOP, le COJOP, la Solideo et la ville de Paris sont multiples, à la
fois au plan stratégique et technique, au regard du statut de ville-hôte de cette dernière et des
montants financiers en jeu. La ville de Paris, désormais associée à la quasi-intégralité des travaux
engagés par la DIJOP, a mis en place, pour la préparation des Jeux, une délégation
ad hoc
,
rattachée à la secrétaire générale et
couvrant l’ensemble des domaines relatifs à la préparation de
l’év
énement (héritage, environnement, budget, emploi, transports, sécurité, infrastructures).
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COUR DES COMPTES
24
Le département de la Seine-Saint-Denis
, qui s’est également doté d’une structure
de
pilotage de la préparation des Jeux, les établissements publics territoriaux (EPT) Plaine
Commune et Paris Terres d’Envol
et les communes directement concernées par la préparation
des sites des Jeux (Saint-Denis, Saint-
Ouen, L’Île
-Saint-Denis, Aubervilliers, La Courneuve, le
Bourget, Dugny) ont des échanges soutenus avec la DIJOP et le COJOP,
ainsi qu’avec la
Solideo, le préfet de région et le préfet de Seine-Saint-Denis
18
. Il en est de même pour la région
Île-de-France
, la métropole du Grand Paris et les communautés d’agglomération de Saint
-
Quentin-en-Yvelines et Paris-Vallée de la Marne.
À Marseille qui accueillera les épreuves de voile et des matchs de football lors de la
quinzaine olympique, le DIJOP, en lien avec le préfet de région et la préfète de police et en
relation étroite avec les collectivités concernées (ville de Marseille, m
étropole d’Aix
-Marseille-
Provence et région Provence-Alpes-
Côte d’Azur), a largement contribué à l’accord sur le
financement des travaux de la Marina du Roucas Blanc et à la
mise en place d’une gouvernance
de site, désormais opérationnelle, en liaison étroite avec le COJOP
. S’agissant de la Polynésie
,
où se dérouleront les épreuves de surf, le Haut-commissaire de la République en Polynésie
Française assure le lien avec le Gouvernement de la Polynésie française, doté de compétences
propres consacrées par la Constitution.
L’ensemble des autres collectivités, notamment les villes concernées par l’accueil de
matchs de football des Jeux, sont désormais regroupées au sein de l’association
« Territoires
d’événements sportifs
»
qui permet d’organise
r un dialogue régulier avec les collectivités
hôtes
et de traiter à un niveau global les problématiques qui les concernent, notamment la sécurisation
des sites de compétition et de célébration, la desserte des sites par les transports ou les
conditions de réalisation des relais des flammes olympique et paralympique.
Au-delà, la DIJOP et le COJOP entretiennent des relations régulières avec les associations
d’élus
- Régions de France (ARF)
, l’Assemblée des
départements de France (ADF), France
urbaine (FU) et
l’Association des
maires de France (AMF) - afin de traiter
les sujets d’envergure
nationale : centres de préparation aux Jeux ; Relai de la flamme ; programme des 30 minutes
d’activité physique et sportive à l’école
; labels « Terres de Jeux » et » Génération 2024 » ;
bénévolat des personnes en situation de handicap, etc.
Cette approche doit être poursuivie pour assurer la mobilisation des territoires à
l’occasion des Jeux
et les inscrire dans la
politique d’héritage
.
3 -
Une implication du mouvement sportif (CNOSF et CPSF) à intensifier
L’implication du mouvement sportif dans la réussite des Jeux est essentielle, non
seulement sur le plan des résultats des équipes de France olympiques et paralympiques mais
aussi dans la bonne organisation des Jeux, notamment par la mobilisation des volontaires, et
surtout dans les politiques dites «
d’héritage
» et le développement des pratiques sportives.
18
Cette collaboration est particulièrement renforcée autour du traitement des problématiques relatives aux deux
villages (villages des athlètes à l’
Île Saint-Denis, Saint-Denis et Saint-Ouen et village des médias sur les communes
du Bourget et de Dugny).
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UNE COORDINATION STRUCTURÉE, DES RESPONSABILITÉS À CLARIFIER
À L’APPROCHE DES JE
UX
25
Depuis les Jeux olympiques et paralympiques de Tokyo, le délégué interministériel tient
une réunion toutes les six semaines avec la présidente du CNOSF, cosignataire du contrat de
ville-
hôte, afin de traiter de sujets d’intérêt commun, dépassant le seul cadre des Jeux,
tels que
la préparation des athlètes français, le développement de la pratique sportive en France et le
rayonnement international de la France par le sport. Des enjeux de même nature sont également
discutés avec le Comité paralympique et sportif français (CPSF) qui, en appui à la dimension
« Inclusion » du programme « Héritage »
de l’État, s’investit
autour de
s enjeux d’accessibilité
des infrastructures, des transports et de l’espace public et de la sensibilisation au développement
de la pratique parasportive, notamment à l’école.
À dix-huit mois des Jeux, cette mobilisation embryonnaire du mouvement sportif doit
s’intensifier.
B -
Une comitologie foisonnante à resserrer, une déclinaison
opérationnelle à accélérer, des responsabilités à préciser
1 -
Une comitologie nationale à rationnaliser, une déclinaison territoriale à accélérer
Dans la phase initiale de planification stratégique, une comitologie technique foisonnante
a été mise en place, sous différents formats et appellations (comités stratégiques, de pilotage,
de suivi, exécutif et technique, ateliers, groupes de travail). La Cour a ainsi recensé près de cent
comités divers mis en place par le COJOP et/ou la DIJOP, auxquels la délégation
interministérielle participe, soit comme pilote soit comme contributeur, autour de trente
principaux domaines. Cette comitologie multiple témoigne de la forte mobilisation des acteurs
et de l’action multiforme de la délégation interministérielle
pour co
uvrir l’ensemble des
problématiques soulevées par la préparation et l’organisation des Jeux. Néanmoins,
elle
engendre des risques intrinsèques, tel le traitement séparé de sujets pourtant liés (par exemple
les transports et la sécurité) ou encore une lourdeur chronophage. Elle
n’est, à l’évidence, plus
adaptée à la phase opérationnelle qui s’ouvre.
Cette comitologie doit donc être simplifiée, notamment celle relative aux questions de
sécurité et de transports qui doit être resserrée, autour,
d’une part
, du ministre de
l’
intérieur et
du Comité stratégique de sécurité (COSTRAT) présidé par le DIJOP et
, d’autre part,
du Comité
stratégique des mobilités désormais piloté directement par le ministre chargé des transports.
Suite aux constats et recommandations de la Cour, l
’État indique avoir
engagé au cours des
derniers mois une réarticulation des groupes de travail
, sur la base d’un
principe de subsidiarité.
Le délégué interministériel ne préside plus que les groupes de travail nécessitant une
coordination à haut niveau à raison de la sensibilité des sujets traités (cérémonies, gestion des
risques), de la nécessité de donner une impulsion renforcée à certaines orientations, notamment
sur les transports (accessibilité, voies olympiques et paralympiques, gestion des flux) ou pour
assurer l’articulation et la coordination indispensable, à l’exemple des questions de sécurité et
de transports. La plupart des groupes de travail sont animés désormais par les ministères ou
acteurs locaux concernés, principalement au sein du ministère de l’intérieur et de l’outre
-mer
ou du ministère en charge des transports.
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COUR DES COMPTES
26
Il convient surtout d’assurer la déclinaison
de la préparation opérationnelle des Jeux, sur
la base des plans de gestion établis site par site par le COJOP, encore en cours de finalisation.
Les préfets des quatre départements franciliens hôtes des Jeux (Seine-Saint-Denis, Yvelines,
Hauts-de-Seine et Seine-et-
Marne) ont installé à la fin de l’année 2021 des comités de pilotage
départementaux et le COPIL Paris, co-
présidé par l’État
19
et la ville de Paris, a été installé en
février 2022. Les comités départementaux extra-franciliens ont été mis en place au cours de
l’année
2022. Ces instances doivent
permettre un traitement de l’ensemble des problématiques
liées à l’accueil des Jeux par territoire (sécurité, mobilité, acceptabilité, organisation de l’espace
public, etc.) et fluidifier les échanges entre l
es services déconcentrés de l’État et les collectivités
territoriales, en lien direct avec les directeurs de site du COJOP.
La Cour recommande de poursuivre et renforcer le pilotage territorial de la préparation
des Jeux, qui doit se substituer progressivement à certains comités techniques thématiques, et
de simplifier la comitologie nationale, qui doit impérativement être resserrée.
2 -
Des responsabilités à préciser entre le COJOP et les pouvoirs publics
L’articulation et la coordination entre l’organisateur
et les pouvoirs publics sont une
condition essentielle de la réussite des Jeux sur un plan opérationnel. La déclinaison précise de
leurs responsabilités et engagements financiers respectifs doit
permettre d’
éviter toute
incertitude comme
tout transfert de charges de l’organisateur vers les pouvoirs publics
20
.
Les principes généraux de répartition des responsabilités respectives du COJOP et des
pouvoirs publics (État, collectivités locales, autorité organisatrice des transports) ont été établis
dans le cadre de documents-cadre, tels que la convention globale entre le COJOP et la Solideo
signée en mars 2021 et le protocole de sécurité signé en janvier 2021, ou,
s’agissant des
transports,
conformément au droit commun de l’organisation des tra
nsports en France. Ces
principes, conformes aux engagements pris dans le cadre de la candidature,
n’appellent pas
d’observations particulières
. Toutefois, leur déclinaison opérationnelle
n’est pas à ce jour
achevée. Des incertitudes, et donc des risques, subsistent, tant sur la répartition précise des
responsabilités opérationnelles que sur la prise en charge des coûts afférents par le COJOP,
l’État ou les collectivités territoriales.
Le basculement de la phase de planification stratégique à la phase de déclinaison
opérationnelle doit donc être impérativement mené à son terme. Cela suppose, à titre principal
et à
la suite de l’
arrêt définitif de la carte des sites et compétitions en juillet 2022, que les plans
d’organisation et de gestion des sites
, élaborés par le COJOP en lien avec les pouvoirs publics,
soient déclinés et stabilisés
. Il s’agit
de préciser, site par site, les responsabilités respectives des
acteurs, les moyens nécessaires et la répartition des coûts afférents. Les conventions entre le
COJOP et les collectivités concernées doivent être finalisées et signées sans attendre.
19
La préfecture d’Île
-de-France et de Paris et la préfecture de police participent à ce COPIL au titre de leurs
différentes compétences, en particulier pour les questions de sécurité et de transports/mobilités.
20
En vertu du contrat de ville-hôte, le COJOP est chargé de fournir les installations, biens et services, notamment
tous les principaux sites olympiques et autres sites tels que décrits dans les chapitres « Sports » et « Sites » du
contrat opérationnel et la mise à disposition du Village olympique. Les pouvoirs publics (État et collectivités
territoriales) ont, pour leur part, pris des engagements, notamment sur la livraison des ouvrages olympiques, dans
le domaine de la sûreté et de la sécurité ainsi que dans celui des transports.
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UNE COORDINATION STRUCTURÉE, DES RESPONSABILITÉS À CLARIFIER
À L’APPROCHE DES JE
UX
27
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ___________________
La phase de planification stratégique des Jeux a permis de mettre en place une
gouvernance d’ensemble
consensuelle et
d’assurer entre les
acteurs des relations régulières et
fluides. Les recommandations de la Cour visant
à parfaire cette gouvernance d’ensemble et la
coordination des acteurs comme
l’articulation entre l’intervention privée,
celle
de l’organisateur
et celle des pouvoirs publics, ont été, pour la plupart,
mises en œuvre de façon satisfaisante.
Cette gouvernance consensuelle doit être préservée et la réunion régulière du Conseil
olympique et paralympique par le président de la République doit y contribuer. Le rôle du
délégué
interministériel, garant d’une coordination étroite entre le COJOP et les pouvoirs
publics, condition essentielle de la réussite des Jeux, doit être réaffirmé et renforcé dans la
phase de déclinaison opérationnelle désormais ouverte, qui suppose une implication directe et
soutenue des ministres concernés. La réunion régulière des comités interministériels, de
coordination et des partenaires est indispensable.
Les arbitrages à rendre sur le modèle de livraison des Jeux et sur les niveaux de service
nécessitent une articulation et une coordination encore plus étroites des partenaires, et la
poursuite d'un dialogue soutenu avec le CIO pour concilier les ambitions du projet et la
soutenabilité du budget du COJOP et des engagements publics.
À dix-huit mois des Jeux, la comitologie foisonnante mise en place dans la phase de
planification stratégique doit être resserrée et
adaptée aux exigences de mise en œuvre
opérationnelle.
C’est notamment le cas pour ce qui concerne les questions de sécurité et de
transports. P
lus généralement, il convient d’assurer la déclinaison
site par site de la préparation
opérationnelle des Jeux et de renforcer le pilotage territorial sous l’autorité des préfets concernés.
Les
principes généraux de partage des responsabilités entre l’org
anisateur, la Solideo,
l’État et les collectivités territoriales, sur le plan organisationnel comme sur le plan financier,
sont conformes aux engagements pris dans le cadre de la candidature. Toutefois, leur déclinaison
n’est pas à ce jour stabilisée,
faute de plans de gestion des sites définitivement arrêtés, ce qui
génère des incertitudes opérationnelles et des risques financiers. Il convient donc de les décliner
rapidement, en veillant à
éviter tout transfert de charges de l’organisateur vers les
pouvoirs
publics,
que les tensions sur l’équilibre budgétaire du COJOP pourraient susciter.
La Cour formule en ce sens les recommandations suivantes :
1.
resserrer la gouvernance de l
’organisation
des Jeux (DIJOP, COJOP) ;
2.
décliner et préciser les responsabilités des partenaires sur le plan opérationnel et financier
(DIJOP, COJOP).
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Chapitre II
Des organismes structurés, des procédures
ad hoc
de prévention des risques déontologiques
et des
conflits d’intérêts
I -
Des organismes opérationnels,
un enjeu de ressources humaines à traiter
A -
Des organismes structurés, une gouvernance exécutive
encore perfectible
Cinq ans après leur création, le COJOP et la Solideo sont structurés et opérationnels. Le
fonctionnement de leurs instances exécutives est désormais documenté et la traçabilité des
décisions assurée.
Le COJOP est dirigé par un
triumvirat
composé du président, du directeur général et du
directeur de cabinet du président
21
. Lors de son premier contrôle, la Cour avait observé que la
fonction de directeur de cabinet était singulière, les sujets d’héritage, de commun
ication, de
culture, de marque, d’engagement et d’affaires publiques étant soumis à la double commande
du directeur de cabinet et du directeur général. Ce double rattachement pouvait, à terme,
s’avérer source de difficultés dans le fonctionnement d’ensembl
e du COJOP. Les rôles
respectifs du président, du directeur général et du directeur de cabinet, désormais également
directeur général adjoint placé sous l’autorité fonctionnelle du directeur général, ont
été depuis
précisés, comme la Cour l’avait recommand
é
22
.
21
Ces tr
ois dirigeants étaient déjà présents au sein de l’association
d’étude
« Ambition olympique et
paralympique » puis du GIP Paris 2024. Le président exécutif, désigné par les statuts et dont le mandat est
irrévocable, a en charge la définition de la stratégie globale et la supervision directe des politiques opérationnelles.
Le directeur général
met en œuvre,
sous l’autorité du président, la stratégie définie et
pilote
l’activité
du COJOP.
Le directeur de cabinet du président est chargé des relations publiques et institutionnelles.
22
De même, la fiche de poste et la rémunération du directeur de cabinet ont été examinées et validées par le comité
des rémunérations.
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COUR DES COMPTES
30
Au-delà, une réorganisation des instances exécutives est intervenue
au début de l’année
2022 pour tirer les conséquences
du constat d’une gouvernance parvenue à ses limites
en phase
opérationnelle. La nouvelle organisation repose sur une cartographie fonctionnelle structurée
autour de 16 directions, appuyées sur un comité stratégique (11 personnes) et un comité de
planification (20 personnes) dirigés par le président du COJOP, un forum des directeurs
(49 personnes) et cinq comités fonctionnels (comité des risques, comité des engagements,
comité feuille de route RH, comité éditorial, comité des parties prenantes). Cette gouvernance
foisonnante
23
demeure toutefois perfectible. L
e recrutement d’un directeur exécutif des
opérations sur sites a pour but de fluidifier et accélérer les décisions internes nécessaires dans
la phase opérationnelle ouverte à moins de deux ans des Jeux.
La Cour prend note des clarifications opérées dans la gouvernance exécutive du COJOP.
Elle
insiste sur l’importance de l’unité de commandement indispensable à la préparation et à la
gestion de l’événement et sur la nécessité pour le COJOP de mettre en œuvre
, dans
l’organisation qu’il a choisie et qui relève de sa responsabilité,
des processus de décisions
lisibles et efficaces dans une phase opérationnelle qui exige clarté et réactivité.
La Solideo est pilotée
par des responsables de haut niveau, dotés d’une expertise reconnue
dans leur champ de compétence. L
es différentes directions s’appu
ient par ailleurs sur des cadres
expérimentés.
Le directeur général exécutif, à la tête de l’établissement depuis sa création
24
, est
assisté par quatre directeurs généraux adjoints, respectivement chargés des opérations sous
maîtrise d’ouvrage d
e la Solideo, de la supervision des
travaux menés par les maîtres d’ouvrage
extérieurs, des ressources internes et de la communication et des affaires publiques.
Après une phase de planification stratégique globalement conduite avec succès,
l’établissement public
a, comme
la Cour l’avait recommandé,
renforcé ses équipes et adapté
son organisation pour assurer la phase opérationnelle de déroulement des opérations dans des
délais conformes à ceux fixés depuis 2018.
En l’absence de bureau exécutif
, pourtant
indispensable à sa bonne gouvernance notamment en fin de période opérationnelle mais non
prévu par les statuts de l’établissement,
la réunion, désormais effective et régulière, du comité
des partenaires répond, pour partie seulement, à la recommandation de la Cour de disposer
d’une instance
exécutive réactive pour traiter les difficultés rencontrées dans la phase
opérationnelle des travaux.
B -
Des ressources humaines à sécuriser
La Solideo comme le COJOP font tous les deux face à un enjeu crucial de gestion des
ressources humaines, consistant à la fois à attirer en nombre et en qualité les profils nécessaires
à l’exercice de leurs missions et à les fidéliser pour assurer l’indispensable stabilité des équipes
constituées, dans un contexte de fortes tensions pesant sur elles découlant de
l’impératif de
livraison des Jeux. Si, dans sa nature, ce défi est commun aux deux structures, il diffère toutefois
dans ses proportions.
23
43 postes de direction sont référencés, dont 6 en tant que directeurs exécutifs, 21 comme directeurs et 16 au rang
de directeurs délégués. Deux conseillers spéciaux jouent un rôle d’accompagnement auprès de l’exécutif.
24
M. Nicolas Ferrand, nommé « préfigurateur » de la Solideo par un décret du président de la République en date
du 26 octobre 2017.
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DES ORGANISMES STRUCTURÉS, DES PROCÉDURES AD HOC DE PRÉVENTION DES RISQUES DÉONTOLOGIQUES
ET DES CONFLITS D’IN
TÉRÊTS
31
La Solideo dispose en 2022 de 138 emplois. Son p
lafond d’emplois
a été relevé de
26 emplois équivalent temps plein (ETP) à la suite du constat fait par la Cour
d’un sous
-
dimensionnement des équipes de la société, qui était susceptible de mettre en risque la bonne
exécution de ses missions. Les fonctions support et les directions opérationnelles chargées du
suivi des travaux
ont été renforcées et l’établissement dispose d
ésormais, en nombre, des
effectifs nécessaires à l
’atteinte
de ses objectifs
. Pour autant, il doit s’assurer de la
permanence
des personnels en place dont une grande partie sera amenée à
cesser ses fonctions à l’issue de
la livraison des ouvrages. Pour améliorer son attractivité et fidéliser ses salariés, l
’établissement
public a mis en place une politique salariale ciblée, assortie de primes
25
, des mesures de
promotion interne,
d’
amélioration de la qualité de vie au travail et un plan de formation.
L
’établissement public reste
néanmoins exposé à un risque permanent de départ de
salariés qui exige une vigilance particulière,
alors même qu’il lui est désormais plus di
fficile de
recruter en raison de la perspective de sa
dissolution et de l’absence de visibilité sur le scénario
de décroissance retenu. La Cour prend note des travaux engagés à ce sujet par la direction de
l’établissement et ses tutelles
26
. Elle leur a recommandé de déterminer
d’ici la fin de l’année
2022 le scénario retenu,
ainsi que les mesures lui permettant d’anticiper, le cas échéant, le départ
de certains salariés et de préserver
l’exécution de ses missions, notamment par l’appel aux
ressources des éta
blissements publics d’aménagement de l’État.
Le COJOP devra, pour sa part, disposer en 2024, au plus fort de son activité, de près de
4 600 salariés
et d’environ
45 000 volontaires bénévoles.
Le schéma prévisionnel d’emplois
arrêté en 2018 a été,
jusqu’à
présent, exécuté de façon dynamique et globalement respecté. Le
COJOP, qui compte environ 1 000
salariés à la fin de l’année 2022,
va devoir procéder à un
nombre très élevé de recrutements de janvier 2023 à mai 2024 (1 000 en 2023 et 2 500 en 2024)
et, dans le même temps, assurer le recrutement, la formation et la gestion des volontaires.
D
ans un contexte de tensions sur le marché du travail et d’inflation sur les salaires
, la
réalisation de ce très important programme de recrutement de salariés, devant intervenir pour
l’essentiel sur
le fondement de contrats de travail de courte durée, est un défi majeur pour la
direction des ressources humaines.
Bien qu’elle s’appuie sur un partenariat conclu avec le
groupe Randstad, celle-ci doit être redimensionnée pour assurer dans les meilleures conditions
ces recrutements
, dans le cadre d’une politique ambitieuse en termes d’égalité, d’inclusion et
de diversité,
ainsi que l’accueil et la formation de ces collaborateurs.
L
’actualisation du schéma
d’emplois
, engagée au printemps 2022, constitue par ailleurs une nécessité désormais urgente
pour en assurer la déclinaison opérationnelle. Cela suppose que le COJOP prenne sans tarder
les décisions sur la gestion des sites et le modèle de livraison des Jeux, mais également sur les
niveaux de service compatibles avec ses capacités financières (cf.
infra
, le chapitre IV).
25
Dont une prime de fidélisation correspondant au plus à six mois de salaire brut versée à chaque salarié à partir de 2024.
26
L’établissement
a mis en place un comité
stratégique chargé d’étudier
trois scénarios : dissolution après la phase
héritage ; dissolution après les Jeux et transfert à une autre structure ; maintien avec un personnel réduit et
adossement à Grand Paris Aménagement pour l’héritage. D’ores e
t déjà, a été décidé un
outplacement
de haute
qualité pour les salariés et une orientation très volontariste de la politique de formation pour accompagner ses
collaborateurs vers un nouvel emploi, tout en maintenant leur engagement sur les objectifs en cours.
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COUR DES COMPTES
32
Pour fidéliser ses personnels, le COJOP a mis en place un mécanisme financier très
favorable de prime de rétention
27
. Pour autant, la stabilité de ses collaborat
eurs n’est pas
acquise. La qualité du management, celle du dialogue social, à ce jour solide et permanent, une
attention soutenue aux risques sociaux et psychosociaux, sont tout aussi indispensables pour
assurer la permanence des effectifs du COJOP.
Enfin, il convient
d’anticiper et de préciser les conditions
dans lesquelles devra intervenir
le licenciement de la quasi-totalité des 4 500 personnes en fonctions à la fin des Jeux
28
et, le cas
échéant, de prévoir un dispositif d’accompagnement.
À la suite des observations de la Cour qui,
lors de son premier contrôle, avait relevé que la rupture des contrats de travail devrait être
conduite dans le cadre d’une procédure de licenciement collectif pour motif économique
(
comprenant un plan de sauvegarde de l’emploi soumis à homologation de l’administration de
l’État compétente et incluant les conditions de mise en œuvre du congé de reclassement
au-delà
des indemnités légales de licenciement), le COJOP a constitué les provisions afférentes.
Au-delà, il conviendrait
qu’en s’inspirant
de la démarche engagée par la Solideo, le COJOP
amorce la réflexion sur sa dissolution et définisse, dès à présent, les conditions
d’accompagnement de ses collaborateurs.
Le recrutement, l
’élaboration d
es programmes
d’accueil et de formation
29
et la gestion
des 45 000 volontaires bénévoles attendus
30
, ressource indispensable et essentielle à la réussite
des Jeux de Paris 2024
31
, relèvent de la responsabilité du COJOP, y compris pour ceux des
volontaires qui seraient affectés sur des sites gérés par des tiers. La Cour prend acte du choix
des pouvoirs publics de recourir à une charte du volontariat olympique
32
. Elle relève cependant
que, s
i elle s’appuie sur une disposition législative et
offre
un faisceau d’indices solides
qui
pourraient écarter d’éventuels contentieux,
cette charte reste un cadre juridique fragile, en
l’absence de toute portée réglementaire et statutaire.
Tout risque juridique ne pouvant être
écarté, i
l importe donc d’être particulièrement vigilant sur l’ap
plication de ses dispositions et,
en particulier, sur les principes d’éligibilité, les catégories de missions et le respect des principes
d’exclusion de certaines d’
entre elles.
27
Cette prime, qui sera versée à l’ensemble du personnel recruté en contrat à durée indéterminée, a été fixée à
10
% du montant cumulé des rémunérations fixes versées de la date de recrutement jusqu’au 30
septembre 2024
ou jusqu’au terme des opérations
de dissolution et de liquidation du COJOP.
28
À
l’exclusion de ceux chargés d’assurer l’ensemble des procédures et actes de gestion liés à cette dissolution
.
29
Qui sera assurée par «
l’Académie Paris 2024
».
30
Ce chiffre, estimé en fonction des besoins identifiés lors des précédentes olympiades, sera ajusté lorsque les
plans de gestion des sites auront été définitivement arrêtés. Le recours au service civique ou à la réserve civique
est exclu de ce programme.
31
Les volontaires sont chargés de différentes missions au service
: de la qualité de l’accueil et du déroulement des
compétitions (informer les personnes, les orienter et les accompagner au cœur des sites, transporter les acteurs
entre les sites dans des voitures ou des minibus 9 places, etc.) ; de la p
erformance sportive (intervenir sur l’aire de
compétition ou le terrain d’entraînement, saisir des informations sportives de chronométrage, assister les athlètes
dans les espaces de compétitions, etc.)
; de la fluidification de l’organisation (participatio
n au processus
d’accréditation, distribution d’équipements, installation de matériel léger de communication, etc.).
32
Adoptée c
onformément à l’article 8 de la loi du 26 mars 2018
, cette charte expose les droits, devoirs, garanties,
conditions de recours, catégories de missions confiées et conditions d'exercice qui s'appliquent aux volontaires
bénévoles appelés à participer à la promotion, la préparation, l
organisation ou au déroulement des Jeux, en vertu
des dispositions législatives et réglementaires et de la jurisprudence en vigueur.
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ET DES CONFLITS D’IN
TÉRÊTS
33
Le COJOP entend sélectionner des candidats
33
présentant des profils adéquats à ses
besoins opérationnels, tout en réalisant son ambition en matière de diversité, d’inclusion,
d’engagement et d’héritage.
Estimant pouvoir recueillir au moins 120 000 candidatures, il
s’appuie sur un réseau d’acteurs susceptibles p
ar leur diversité de lui apporter leur soutien dans
l’identification des viviers de candidats
34
. Ce défi reste à relever.
II -
Des procédures de gestion bien établies,
une application
jusqu’ici
globalement conforme
au code de la commande publique
Les procédures financières et de gestion du COJOP et de la Solideo sont, par nature,
différentes. La Solideo, établissement public industriel et commercial, relève des règles applicables
aux établissements publics d’aménagement
et ses dirigeants, comme ses personnels, partagent cette
culture de gestion publique. Le COJOP, organisme de droit privé dont la plupart des dirigeants et
personnels viennent du secteur privé, obéit pour sa part aux règles qui prévalent dans le domaine
commercial, sous la réserve que, considérée comme personne adjudicatrice et conformément à ses
statuts, il est soumis au respect des dispositions du code de la commande publique.
L
’objectif partagé par les dirigeants du COJOP et par les pouvoirs publics d’organiser des
Jeux éthiques et sobres a conduit à la mise en place de dispositifs de contrôle interne et externe
et de procédures
ad hoc
de prévention des risques déontologiques et de conflits d’intérêts
similaires dans les deux organismes.
L’un et l’autre
sont soumis au contrôle
de l’Agence
française anti-corruption (article 30 de la loi précitée du 26 mars 2018).
La Cour procédera, pour ce qui la concerne et au terme des Jeux, à un contrôle
ex post
de
l’ensemble de la gestion du COJOP et de la Solideo et, notamment,
de sa régularité. Lors de son
premier contrôle, en 2020, elle
s’est livrée
à un premier examen des procédures financières et de
gestion mises en place dans les deux organismes. Lors des contrôles réalisés en 2022, elle a effectué
un suivi des recommandations qu’elle avait alors émises
qui ont, pour la plupart, été mises en
œuvre
35
. Des améliorations significatives ont été apportées, tant sur la mise en place des procédures
que dans la structuration du contrôle interne des deux structures.
La Cour relève le rôle
« protecteur » utile que les contrôleurs généraux ont joué dans la phase de constitution de la Solideo,
en s’assurant de la régularité des décisions de ses instances opérationnelles et en s’opposant
à
nombre de demandes adressées à
l’établissement public
par ses multiples partenaires.
33
Le processus de sélection suppose un criblage et une accréditation de chaque volontaire.
34
Ces acteurs sont signataires d’un contrat d’adhésion au programme des volontaires olympiques et
paralympiques, l’objectif étant de maîtriser les risques d’attrition en respectant certains critères de recrutement
(parité, classes d’âges, ensemble des territoires, candidats étrangers, publics des territoires
-hôtes dans toute leur
diversité, PSH, proximité des sites, etc.). La campagne de recrutement prévue pour six semaines, qui a démarré en
octobre 2022 par une campagne de communication grand public, a été conduite avec une agence assurant une
présence sur les réseaux et les médias sociaux en collaboration avec la direction de la communication du COJOP.
35
Six recommandations relatives aux procédures (2) et à la gestion budgétaire et financière (4) ont été totalement mises
en œuvre par le COJOP, à l’exception de deux recommandations portant sur l’établissement d’une présentation analytique
distinguant les frais généraux et de structure, les dépenses opérationnelles et les dépenses événementielles et de
communication et sur le chiffrage des implications de l’externalisation du modèle de livraison des Jeux
; les sept
recommandations adressées
à la Solideo ont toutes été mises en œuvre, à l’exception de celle relative au plan de trésorerie.
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34
S’agissant du COJOP,
elle a constaté le caractère restreint, parce que nécessairement
singulier
, du contrôle économique et financier de l’État,
en raison du statut associatif de droit
privé du COJOP
36
.
Au total, la Cour a pu constater l’exercice régulier du contrôle du CGEFI
(Contrôle général économique et financier)
37
sur les deux organismes et la qualité des relations
entretenues entre les acteurs. Il importe que les contrôleurs généraux continuent d’avoir accès à
l’ensemble des documents
mentionnés dans
l’arrêté de contrôle
afin d’être en mesure d’apprécier
les risques de non-respect à terme de la trajectoire prévue
. C’est
d’autant
plus nécessaire que
l’entrée dans la phase opérationnelle de l’activité de la Solideo et du COJOP va s’accompagner
d’
une multiplication des actes de gestion dont il convient de vérifier la régularité.
A -
Des procédures de contrôle de gestion et d’audit interne à
conforter,
un rôle déterminant des comités d’audit
1 -
Un contrôle interne bien établi
, une fonction d’audit interne à renforcer
à
l’approche des Jeux
Les procédures financières et de gestion adoptées par le COJOP et la Solideo paraissent
structurées
, de même que les dispositifs de contrôle et d’audit interne
qui ont été renforcés à la
suite des premières observations de la Cour.
Le COJOP, dont la direction administrative et financière est bien
structurée, s’appuie sur
un double dispositif : un contrôle de gestion de premier niveau relevant de chaque direction avec
l’appui des contrôleurs de gestion
; un contrôle interne de second niveau assuré par des
contrôleurs internes.
Il s’appuie désormais sur une direction de l’audit, de la conformité et du
cadre public, placée directement auprès de l’exécutif,
ce qui offre
davantage d’indépendance et
de transversalité à cette instance de contrôle interne
38
.
Un plan d’audit est élaboré
chaque année
avec un programme de tests à effectuer en fonction des risques identifiés et une cartographie des
risques mise à jour régulièrement, l’objectif étant de trouver un bon équilibre entre l’autonomie
36
Le CGEFI,
chargé d’analyser les risques et d’évaluer les performances d
u COJOP en veillant aux intérêts
patrimoniaux et financiers de l’État
, dispose de q
uatre leviers d’actions principaux
: il participe avec voix
consultative aux structures de gouvernance du COJOP ; il est associé au processus budgétaire et informé de la
préparation, de l’exécution et des modifications du budget
; il reçoit les documents
relatifs à l’activité et à la gestion
du COJOP (tableaux de bord relatifs à l’activité de l’association et notamment évolution de la masse salariale,
réalisation des recettes, exécution budgétaire et situation de trésorerie semestrielle, contrats de travail des
personnels ayant le rang de directeur exécutif, directeur et directeur délégué,
documents relatifs à l’organisation et
aux procédures,
documents d’analyse et de cartographie des risques)
; il donne son avis préalable sur certaines
décisions stratégiques en matière budgétaire pour le COJOP. Sont soumis à son avis préalable les décisions
modifiant le budget, les décisions d’emprunt et d’autorisation de découvert, la politique générale de placements,
les projets de transaction en toutes matières, y compris les ruptures conventionnelles et les projets de convention
avec d’autres personnes morales ayant une incidence sur les dépenses budgétaires du COJOP.
37
Dont les modalités ont été déterminées par un arrêté du 12 octobre 2018 pour la Solideo et par un arrêté du
22 juin 2018 pour le COJOP.
38
Dans ses observations définitives d’avril 2021, la Cour avait recommandé au COJOP de stabiliser et de renforcer
la fonction d’audit interne, alors en construction. Les services de l’audit et du contrôle interne, préala
blement
rattachés à la direction administrative et financière, ont été transformés
en une direction de l’audit, de la conformité
et du cadre public.
La directrice de l’audit, du contrôle interne et de la conformité, seule à l’origine, encadre
désormais une équipe composée de six collaborateurs et trois recrutements supplémentaires sont en cours.
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ET DES CONFLITS D’IN
TÉRÊTS
35
des directions, nécessaire à leur réactivité, e
t un niveau de contrôle adéquat. L’examen des neuf
rapports d’audit réalisés entre novembre 2020 et mars 2022 témoigne de la diversité et de la
pertinence des sujets audités, de la rigueur et de la précision des audits réalisés ainsi que de
l’indépendance des auditeurs internes. S’ils conduisent de façon générale à conclure à la
pertinence et au respect des procédures mises en place, ces audits font état de certains
dysfonctionnements et anomalies problématiques, qui appellent une adaptation des procédures et
des politiques conduites et doivent impérativement faire l’objet de mesures correctrices
39
.
Pour sa part, la Solideo a renforcé sa fonction de contrôle interne en procédant à deux
recrutements supplémentaires et en transformant le service en direction. Rattachée au secrétariat
général, la direction du contrôle interne et de la conformité s’est structurée autour d’un plan
d’action, de la rédaction de procédures, et de la mise en place de plans de contrôle de premier
et de deuxième niveau
40
. Au cours des deux dernières années, la Solideo a élaboré huit plans
d’action différents
,
destinés à améliorer les procédures de l’établissement. Rassemblant plus de
150 actions, ces plans sont mis en œuvre par les directions métiers concernées sous le pilotage
de la direction du contrôle interne et de la conformité, qui les rencontre régulièrement pour tenir
à jour les documents de suivi. Chaque plan d’action
est assorti
d’un tableau de bord présentant
les livrables attendus, le calendrier prévisionnel de mise en œuvre et
les pilotes des actions. Ils
font l’objet d’un suivi régulier par les instances de gouvernance de la Solideo.
Si l’ensemble des dispositifs
mis en place
ne peuvent prétendre éviter d’éventuelles
anomalies ou dysfonctionnements, ils paraissent à même, en grande partie, de les prévenir ou,
à défaut, de permettre d’apporter les rectifications nécessaires.
Toutefois, alors que les deux
organismes vont faire face à une montée en puissance de leur activité et de leurs dépenses en
2023 et 2024 (notamment le COJOP, dont les deux-tiers des dépenses seront engagées en 2023
et 2024) et à des contraintes de calendrier qui pourraient conduire à faire prévaloir
l’objectif de
résultat sur le
respect des procédures, il importe de maintenir un haut niveau d’exigence dans
la
mise en œuvre des
procédures et de leur contrôle, voire de les renforcer. Il convient donc de
s’assurer
que
l’effectif
des équipes chargées du contrôle e
t de l’audit interne
s est adapté à cette
intensité, notamment au COJOP.
2 -
Le rôle essentiel des comités d
’audit
Conformément à leurs statuts, le COJOP et la Solideo ont chacun mis en place un comité
d’audit
. La composition, les missions, les modalités de fonctionnement et les avis de ces
comités attestent
leur indépendance, l’importance de leurs travaux et l
eur utilité pour la
gouvernance financière et budgétaire des deux organismes.
39
À
l’exemple d
u recours aux plateformes
free-lance
et au portage salarial, qui a fait apparaître des dérives
inquiétantes et des risques de requalification des contrats de mission en contrats de travail, de risques liés à la
commande publique (prestations engagées avant validation par la direction financière, commissions récurrentes
payées aux plateformes pour la mise en relation avec le même prestataire sans valeur ajoutée, récurrence des
prestations de certains experts, recours à des prestataires préalablement identifiés contrevenant aux règles de la
commande publique, dépassement des seuils de mise en concurrence
en l’absence de computation des seuils)
.
40
La moiti
é des contrôles prévus au plan de contrôle concerne la passation des marchés, l’exécution financière, la
conformité réglementaire et le contrôle interne budgétaire.
Le nouveau plan d’action, déployé à partir de l’été
2022,
est composé de neuf thématiques ; parmi ses principaux objectifs figurent la clarification de la nature des contrôles,
le partage des responsabilités et la simplification des procédures.
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36
Les travaux du comité d’audit
du COJOP
font l’objet d’une programmation annuelle, sur
la base des propositions établies par la direction exécutive et des suggestions du comité lui-
même, indépendamment des sujets pouvant faire l’objet d’une saisine ou d’une auto
-saisine en
fonction des impératifs du moment. Cette programmation prévisionnelle prend en compte,
d’une part, les obligations statutaires qui incombent au comité d’audit
41
et
, d’autre part, le suivi
de la maîtrise des risques et audit interne, de la cartographie des risques et de la matrice de
responsabilités, ainsi que
des conclusions des missions d’audit interne. La
mission
traditionnelle de cadrage et de contrôle de la gestion du COJOP s
’exécute sans difficultés, dans
une bonne relation de travail avec le COJOP.
Au-delà de cette mission statutaire de contrôle, le comité assure une mission
d’accompagnement préventif
et de vigilance critique sur les choix stratégiques du COJOP,
comme sur la dimension opérationnelle de ses activités, aux fins de faire toute recommandation
utile sur la soutenabilité de ses engagements, sur la gestion des risques auxquels il est exposé,
sur la mise en œuvre du
contrat de ville-hôte ainsi que sur tout sujet dont le comité
d’audit
estime devoir se saisir
42
.
Le rapport d’audit demandé en février 2022 par le président du COJOP
au président du comité d’audit
afin de disposer, dans la perspective de la révision budgétaire
pluriannuelle de la fin de l’année, d’une vision claire et documentée des principaux risques et
enjeux budgétaires (cf.
infra
, chap. V), témoigne de la transparence des relations entre la
direction exécutive du COJOP et le comité, ainsi que de la qualité et de
l’indépendance des
travaux de celui-ci.
Le comité d’audit de la Solideo est une instance essentielle pour l’identification et
la
maîtrise des risques de l’établissement et plus largement des autres maîtres d’ouvrage placés
sous sa supervision. Réuni tous les deux mois, il a établi un cadrage méthodologique préalable
au lancement des opérations afin de s’assurer que la Solideo sera en mesure de livrer les
ouvrages dont elle assure la maîtrise d’ouvrage
en respectant le calendrier et les conditions de
financement prévus, et qu’elle réalisera correctement le suivi des risques des projets dont
la
maîtrise d’ouvrage est assurée par des collectivités territoriales. Outre la structuration des
procédures, la plupart des travaux réalisés par le comité se sont concentrés sur la phase de
lancement des opérations, la soutenabilité financière et le calendrier des travaux.
Sur décision du comité, les audits des
maîtres d’ouvrage
de sept opérations
d’aménagement de sites olympiques (
concernant Le Terrain des Essences, le franchissement de
L’Île
-Saint-
Denis, la piscine d’Aubervilliers, le gymnase Guy Môquet, la piscine du Pont de
Bondy, la marina de Marseille et les écoles du Bourget) ont été réalisés par la direction de la
supervision et des programmes de la Solideo, en collaboration avec les cabinets EY et Artelia,
41
Avis sur les comptes annuels et sur les projets de budget ; compte-rendu annuel des travaux du Comité auprès
du conseil d’administration
; présentation annuelle du schéma de délégation de pouvoirs et de signature et
validation du seuil de paiement nécessitant une double signature ;
suivi de la garantie de l’État
;
reporting
budgétaire lors de chaque séance ; information sur les dépenses supérieures à 20
M€
.
42
L’examen des sujets traités en 2021
(gouvernance interne du COJOP, stratégie billetterie et hospitalités,
recrutement et emploi des volontaires, hébergement, transport, sécurité, stratégie commerciale et programme de
partenariat marketing, convention avec la ville de Paris et, plus généralement, matrice des responsabilités avec les
autres acteurs, gestion des ressources humaines, modèle de livraison des Jeux et négociation des contrats
d’utilisation des sites
, etc.)
témoigne de l’étendue des missions du comité.
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DES ORGANISMES STRUCTURÉS, DES PROCÉDURES AD HOC DE PRÉVENTION DES RISQUES DÉONTOLOGIQUES
ET DES CONFLITS D’IN
TÉRÊTS
37
entre début 2021 et février 2022
43
. Au cours de l’année 2022, le comité d’audit
a également
réalisé, à la demande du directeur général, un audit du processus de gestion des risques des
ouvrages olympiques et paralympiques à vingt-trois mois de leur livraison, dont les résultats
ont été présentés
au conseil d’administration
le 13 juillet 2022.
L’audit a
montré que le dispositif
de suivi des risques
qui porte à la fois sur les risques chantiers, les risques transverses
communs à plusieurs chantiers et les risques concernant la Solideo en tant que structure
est
complet et opérationnel,
et qu’il offre
une vision exhaustive des risques.
B -
Une application à ce stade globalement conforme du droit
de la commande publique, des risques à anticiper en fin de période
1 -
Des fonctions « achats et marchés » désormais structurées,
des procédures correctement suivies
De façon générale, l’examen de la fonction
« achats et marchés »
et de l’application des
procédures établies par les deux organismes n’appelle pas d’observations majeures
. Les
dispositifs mis en œuvre paraiss
e
nt à même, s’ils sont effectivement appliqués, de prévenir
d’éventuels errements.
S’agissant du COJOP
, après avoir noté que la direction des achats se structurait et que les
procédures avaient été rapidement formalisées, la Cour a relevé les risques relatifs à la
computation des seuils pour la passation des marchés publics. Depuis, l
es procédures d’achat
ont été consolidées et la direction a été étoffée et structurée. Le déploiement du nouveau
système d’information financière
, couplé au module achat ARIBA, permet désormais de
réaliser des contrôles automatisés.
L
a Cour a procédé à l’analyse d’un
premier échantillon de dix-huit marchés. Il ressort de
cet examen que le suivi est correctement tracé et documenté à chaque étape de la procédure
d’achat, les règles internes étant dans l’ensemble respectées. Le respect des seuils, qui a fait
l’objet d’un rapport d’audit in
terne, reste néanmoins un point de vigilance, nonobstant la mise
en place d’un système d’information automatisé. De même, plusieurs faiblesses relatives à
l’estimation des besoins ou à la procédure utilisée ont été constatées, notamment pour des
marchés distincts conclus pour des prestations identiques ou similaires. Enfin, il apparaît que,
si le COJOP mobilise pleinement les souplesses permises par le code de la commande publique
en recourant largement à son article R. 2123-1, autorisant dans certains cas les acheteurs publics
à mettre en œuvre une procédure adaptée,
ou bien en passant des accords-cadres sans minimum
ni maximum de commande, le recours à ces procédures est parfois contestable.
S’agissant de la Solideo
, la Cour avait relevé que la fonction « Achats et marchés »,
centralisée au niveau de la direction juridique, était la fonction support de la Solideo la plus
solidement structurée,
du fait notamment d’un effort de documentation précoce et de la
continuité de son équipe. Elle avait toutefois aussi observé que l
e périmètre d’action de la
direction ne comprenait pas la passation des marchés inférieurs à 40 000
HT, laissée aux
seules directions opérationnelles. Conformément à sa recommandation, cette direction a été
43
Compte tenu de leur sensibilité particulière, les audits relatifs aux projets menés par des collectivités territoriales
maîtres d’ouvrage ont été réali
sés au cas par cas lorsque des risques calendaires ou budgétaires étaient identifiés.
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COUR DES COMPTES
38
renforcée (deux managers de
contrats en charge de l’exécution de l’ensemble des contrats ont
été recrutés)
. La mise à jour et l’enrichissement des fiches de procédure comme le
développement des formations en interne contribuent à améliorer l’acculturation des salariés
aux règles et enjeux de la commande publique. Le dispositif du contrôle de la computation des
seuils a été renforcé, mais il reste à améliorer l’automatisation de ce contrôle en tenant compte
des périmètres d’achat.
Un premier
contrôle d’un échantillon de dix
-sept marchés et de deux avenants,
représentatifs de la typologie des achats réalisés et des procédures
mises en œuvre par la
Solideo,
n’a mis en évidence que quelques
rares erreurs mineures dans la passation des marchés,
les procédures apparaissant respectées.
La m
ontée en puissance de l’activité du COJOP
, dont les deux-tiers des crédits seront
engagés dans les prochains mois,
rend d’autant plus nécessaire une stricte application des
procédures établies
. Il convient de s’assurer du dimensionnement des équipes
en charge
d’appliquer ces procédures et de s’assurer de leur contrôle par l
a
direction de l’audit
, du contrôle
interne et de la conformité. La Cour procédera au contrôle
ex post
des marchés exécutés par le
COJOP et la Solideo.
2 -
L’applica
tion du droit de la commande publique par le COJOP
Les conditions de passation des contrats et marchés du COJOP sont encadrées par l’article 26
de ses statuts
44
et
l’article 11 de son règlement financier
45
, ainsi que par un
avis du Conseil d’État
du 2 juillet 2019, qui a admis que la procédure de passation des marchés publics conclus par le
Comité d’organisation avec les partenaires TOP et les conventions de partenariat conclues avec les
partenaires dits « domestiques »
46
, devaient être considérées comme « convenues » entre le CIO et
le COJOP, au sens du 2
ème
alinéa de l’article L. 2512
-2 du code de la commande publique
47
.
L’avis du Conseil d’État a finalement été étendu par le COJOP aux contrats de livraison
d’événements et aux contrats de fourniture d’infrastructures temporaires, sur la base d’un avis
du Secrétariat général du gouvernement (SGG) en date du 18 septembre 2020. Celui-ci a, en
effet, estimé inutile une nouvelle saisine du Conseil d’État telle que suggérée par la Cour, au
motif que l’avis précité du 2 juillet 2019 n’était pas lié à l’objet spécifique des conventions de
partenariat, qui
ont vocation à figurer, parmi d’autres catégories de contrats, à l’annexe B du
projet de protocole. Sur la base de ces avis, le COJOP a décidé d’appliquer
cette procédure
dérogatoire aux
contrats de livraison d’événements
,
estimant qu’ils faisaient l’objet du même
type de procédures convenues avec le CIO que les contrats de partenariats. Cette option a été
entérinée par le comité d’audit
, lors de sa séance du 18 mai 2021,
à l’occasion de la mise à jour
des règles et procédures d’achat. Le comité d’audit a toutefois demandé que chaque marché
passé selon une procédure dérogatoire fasse l’objet d’une fiche justificative. À la fin du premier
semestre 2022, dix-huit fiches lui avaient été transmises.
44
Respect des principes de liberté d’accès
à la commande publique
, d’égalité de traitement des candidats et de
transparence des procédures.
45
Respect du droit de la comma
nde publique, notamment l’ordonnance
n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux
marchés publics et l’ordonnance
n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession et leurs décrets
d’application
;
approbation par le comité d’audit des règles
et procédures d’achats qui en découlent
; encadrement des
acquisitions de biens et services auprès des partenaires TOP du CIO qui ne sont pas soumis à ces dispositions.
46
C’est
-à-dire sélectionnés par le COJOP par opposition aux partenaires dits « TOP » propres au CIO.
47
Cf. annexe n° 2, les procédures de marché applicables au COJOP.
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DES ORGANISMES STRUCTURÉS, DES PROCÉDURES AD HOC DE PRÉVENTION DES RISQUES DÉONTOLOGIQUES
ET DES CONFLITS D’I
NTÉRÊTS
39
Le choix de confier à des prestataires l’organisation de certains événements olympiques
et la livraison d’aménagements temporaires
selon ces dispositions dérogatoires, conduit à ne
pas appliquer les procédures de droit commun du code de la commande publique à une part
importante des achats du COJOP.
S’agissant plus particulièrement des marchés de livraison de
l’événement, une interrogation subsiste sur
le respect du principe d
’égalité de traitement
des
candidats, en procédure concurr
entielle, lorsqu’un groupement candidat comprend l’exploitant
du site et/ou une fédération internationale, par ailleurs régulatrice de la compétition concernée.
Cette situation impose
une stricte application des principes édictés par le comité d’éthique.
La Cour prend note de la position du Secrétariat général du gouvernement qui juge
possible d’étendre à des contrats, autres que ceux de partenariat, les dérogations apportées au
code de la commande publique par ses articles L. 2122-1 et R. 2122-3
48
, par transposition de
l’avis du Conseil d’État du 2 juillet 2019.
Elle rappelle néanmoins que les contrats passés par
le c
omité d’organisation, quelles que soient les procédures mises en œuvre, sont des marchés
relevant du code de la commande publique et que le C
OJOP reste donc tenu d’assurer, dans
chacun de ses actes de gestion, le respect des grands principes de libre accès à la commande
publique
, d’égalité de traitement des candidats et de transparence
des procédures, ainsi que le
prévoit l’article 26 de ses st
atuts. La Cour souligne par ailleurs que le président et ses
délégataires en sont responsables, y compris sur le plan pénal.
Q
u’il s’agisse du COJOP ou de la Solideo,
la Cour appelle enfin particulièrement
l’attention
sur les tensions qui pourraient apparaître, notamment en fin de période, entre l’exigence de livraison
des ouvrages dans les délais requis et l’impératif de respecter le code la commande publique. Il est
nécessaire d’anticiper
ces difficultés et les risques liés, en fin de période, à ces exigences
difficilement conciliables, au besoin en disposant de procédures
ad hoc
prédéterminées.
III -
Des procédures
ad hoc
de prévention des risques
déontologiques et des conflits d’intérêts
Les atteintes à la probité ayant été fréquentes dans le cadre des grands événements des
dernières années
49
, les enjeux éthiques sont au cœur des problématiques d’organisation des Jeux
.
Le CIO a ainsi adopté un code
d’
éthique
auquel est soumis le comité d’organisation
dans le cadre
du contrat de ville-
hôte. L’
ambition de Jeux éthiques est par ailleurs, depuis la candidature, au
cœur de la démarche
engagée par la Ville de Paris, le CNOSF et les pouvoirs publics.
48
Selon l’article
L. 2122-1,
«
l’acheteur peut passer un marché sans publicité ni mise en concurrence préalables
dans les cas fixés par décret en Conseil d’État lorsque, en raison notamment de l’existence d'une première procédure
infructueuse, d’une urgence particulière, de son objet ou de sa valeur estimée, le respect d’une telle procédure est
inutile, impossible ou manifestement contraire aux intérêts de l’acheteur
»
. L’art
icle R. 2122-3 prévoit que
«
l’acheteur peut passer un marché sans publicité ni mise en concurrence préalables lorsque les travaux, fournitures
ou services ne peuvent être fournis que par un opérateur économique déterminé »
, notamment pour des raisons
tech
niques ou en cas d’existence de droits d’exclusivité, notamment de droits de propriété intellectuelle.
49
Comme en attestent les mises en examen des présidents des comités olympiques brésilien puis japonais pour
corruption et les nombreuses affaires ayant émaillé l’organisation des Jeux depuis ceux de Salt Lake City.
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COUR DES COMPTES
40
Au-delà du contrôle de la Cour, le COJOP et la Solideo sont soumis à
celui de l’Agence
française anti-corruption (AFA)
50
, en référence aux missions confiées à celle-ci par la loi du
9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de
la vie économique. Formellement, ces deux organismes ne sont toutefois pas juridiquement astreints
aux obligations posées par l’article
17 de cette loi,
qui requiert de mettre en œuvre des mesures et
procédures spécifiques telles qu’un code de conduite, un dispositif d’alerte interne, une cartograp
hie
des risques, des procédures d’évaluation de la situation des clients et des fournisseurs, un dispositif
de formation, un régime disciplinaire et un dispositif de contrôle et d’évaluation interne
51
.
Le COJOP et la Solideo ont mis en place, chacun pour ce qui le concerne, un dispositif
de prévention des risques déontologiques et des conflits d’intérêts qui repose
,
d’une part
, sur
un comité d’éthique
et
, d’autre part
, sur des procédures qui, à défaut de suivre à la lettre les
dispositions de l’article 17, s’en inspirent largement.
L
es comités d’éthiqu
e du COJOP et de la Solideo ont été mis en place dès leur création,
conformément aux statuts de ces deux organismes
52
. L
e choix d’une composition commune
53
,
sous la présidence de M. Jean-Marc Sauvé, ancien vice-
président du Conseil d’État,
assure une
cohérence bienvenue de l’approche et des avis relatifs à l’éthique dans ces deux structures de
culture sensiblement différente, publique pour l’une, privée pour
l’autre.
Ces comités d’éthique sont chargés de
superviser la politique éthique des deux
organismes et de veiller au respect par leurs collaborateurs des valeurs individuelles et
collectives sur lesquelles ils fondent leur action. Ils ont notamment rédigé une charte
d’
éthique,
fondée sur les principes du c
ode d’éthique du CIO
, approuvée par leurs conseils
d’administration
. Ils doivent en particulier
veiller à la prévention des conflits d’intérêts.
Ces
comités disposent
de larges pouvoirs pour s’autosaisir
de toute question relevant de leur
compétence et peuvent être saisis par le
s membres de leurs conseils d’administration,
par
l’ensemble des salariés et collaborateurs
, et même par leurs partenaires, de toutes questions
relatives à la prévention des conflit
s d’intérêts, ainsi qu’à l’objectivité et à la transparence des
processus de décision. Q
u’ils
touchent à des questions générales ou des situations individuelles,
leurs avis
sont rendus publics, sous réserve d’une anonymisation et d’une appréciation au cas
par cas pour les situations individuelles. Ces comités établissent un rapport annuel présenté au
conseil d’administration
de chacun des deux organismes.
50
Aux termes de l’article 30 de la loi pré
citée du 26 mars 2018,
« I. - L'Agence française anticorruption contrôle,
de sa propre initiative dans les conditions prévues à la première phrase du premier alinéa et au dernier alinéa du
3° de l'article 3 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la
corruption et à la modernisation de la vie économique, la qualité et l'efficacité des procédures mises en œuvre
pour prévenir et détecter les faits de corruption, de trafic d'influence, de concussion, de prise illégale d'intérêts,
de détournement de fonds publics et de favoritisme au sein des personnes morales (…), qui participent à la
préparation, à l'organisation, au déroulement et à la gestion des JOP de 2024…(…)
».
51
L’exposé des motifs gouvernemental est au demeurant explicite sur le fait que la compétence de l’AFA sur les
deux organismes ne vaut pas soumission de ceux-
ci aux dispositions de l’article 17, même si
«
ces mesures
pourront constituer des critères indicatifs pour l’AFA
». La Cour a pris note de la po
sition du comité d’éthique du
COJOP selon laquelle ces dispositions ne lui sont pas applicables en droit et le dispositif en vigueur proportionné
aux risques et à la particularité de l’organisme, de création récente et à vocation temporaire.
52
Respectivement les 13 juillet et 7 décembre 2018 (article 29 des statuts du COJOP ; article 12 du décret du
27 septembre 2017 relatif à la Solideo).
53
Sous la réserve de la présence, en sus, de deux parlementaires au sein du comité d’éthique du COJOP.
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DES ORGANISMES STRUCTURÉS, DES PROCÉDURES AD HOC DE PRÉVENTION DES RISQUES DÉONTOLOGIQUES
ET DES CONFLITS D’IN
TÉRÊTS
41
L’examen de l’activité des comités d’éthique du COJOP et de la Solideo, dont la
composition et les modalités de fonctionnement garantissent
l’
indépendance et la capacité
d’action, montre
l’
importance de leur production de documents de cadrage et de procédures,
s’inspirant
effectivement
de l’article 17 de la loi du 9 décembre 2016.
Leurs travaux ainsi que
leurs
avis et recommandations, empreints de rigueur et de prudence dans l’appréciation des
risques de conflits d’intérêts, de nature à sécuriser les décisions et pratiques d
es deux
organismes, traduisent un important effort de cadrage et une acception large du rôle du comité,
englobant l’ensemble des questions pouvant emporter des conséquences éthiques.
Plus généralement, les dispositifs de prévention des risques déontologiques et des conflits
d’intérêts mis en place par le COJOP
et par la Solideo, qui reposent sur une charte
d’
éthique,
un guide des bonnes pratiques, une cartographie des risques d’atteinte à la probité, des
procédures de
déclaration d’intérêts et des procédures d’alerte ainsi que sur les travaux de
leurs
comités
d’éthique,
traduisent une réelle volonté de la part de leurs dirigeants de
s’assurer du
respect des engagements et principes éthiques qu’il
s se sont assignés.
Ces dispositifs
, qui s’appuie
nt
également sur l’audit et le contrôle interne
des deux
organismes, ont été renforcés depuis 2021 par la prise en compte des observations et
recommandations de la Cour comme de l’AFA
. Ils paraissent
répondre à l’esprit, si ce n’est à
la lettre de l’article 17 de la loi du 9 décembre 2016.
Pour autant, les enjeux de probité et les risques de conflits d’intérêts, accentués par les
caractéristiques particulières des domaines dans lesquels s’exerce la m
ission du COJOP, ne
peuvent que croître avec la montée en puissance de ses activités, en particulier dans les dix-huit
mois qui précéderont les Jeux. Il convient donc de s’assurer du respect des procédures mises en
place par l’ensemble des directions et sa
lariés du COJOP et de la capacité de la direction de
l’audit, du contrôle interne et du cadre public à en assurer un contrôle effectif.
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COUR DES COMPTES
42
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ___________________
Dans son référé d’avril 2021, la Cour avait relevé que le COJOP et la Solideo,
rapidement mis en place et structurés, étaient pleinement opérationnels, ce que les contrôles
de suivi réalisés en 2022 ont confirmé. Pour autant, le COJOP comme la Solideo doivent
s’assurer
de disposer des ressources humaines nécessaires à leur bon fonctionnement, alors
même que les tensions sur le marché du travail et la perspective de la liquidation des deux
organismes après les Jeux peuvent entraîner des difficultés de fidélisation. S’agissant du
COJOP, le volume des recrutements prévus en 2023 et 2024 (portant sur 3 500 collaborateurs
et 45 000 volontaires) est un défi majeur qui reste à relever. Les deux organismes doivent
notamment anticiper l’après
-
Jeux en mettant en place les dispositifs d’accompagnement de
leurs salariés après la tenue de l’événement, et po
ur la Solideo clarifier son avenir rapidement.
La gestion des deux organismes repose sur des procédures structurées et le déploiement
de dispositifs de contrôle interne, qui restent néanmoins encore à conforter, notamment en fin
de période où les risques s
ont les plus grands. Les comités d’audit,
dont les travaux confirment
l’indépendance, jouent un rôle essentiel qui doit être renforcé.
Les contrôles effectués sur un
échantillon de marchés des deux organismes
n’ont
pas fait apparaître, à ce stade,
d’irrégu
larités ou de dysfonctionnements majeurs, les procédures de passation des marchés
ayant été globalement respectées, sauf quelques erreurs mineures. Ces constats ne préjugent
pas des contrôles que la Cour réalisera ex post.
Pour autant, alors qu’à l’approche des Jeux, les risques liés à l’exigence de livraison des
sites olympiques et de la manifestation ne pourront que croître, il est indispensable de s’assurer
du respect des procédures établies et de la capacité des dispositifs de contrôle interne à les
contrôler. C’est en particulier le cas pour le COJOP qui, soumis au code de la commande
publique, applique des dispositions dérogatoires sur une part importante des marchés qu’il
passe,
pour lesquels il n’est pas astreint au respect de ses règles for
melles. Ce sera également
le cas pour la Solideo lorsque les exigences de livraison dans les délais et le respect des
procédures du code de la commande publique pourront devenir difficilement compatibles. Il
paraît dès lors nécessaire d’anticiper ces diffi
cultés et risques.
Pour ce qui concerne l’éthique, la probité et l
a prévention d
es conflits d’intérêt
s, le
COJOP et
la Solideo ont mis en place un comité d’éthique et des procédures ad hoc
dont il
convient, également, de s’assurer de
la stricte mise en
œuv
re à
l’appr
oche des Jeux. Si les
procédures mises en place dans les deux organismes paraissent à même
de limiter si ce n’est
d’éviter
toute dérive, la phase critique de la préparation des Jeux qui
s’ouvre
appelle une
vigilance redoublée de la part du COJOP.
La Cour formule en ce sens la recommandation suivante :
3.
renforcer, dans la phase de montée en puissance des activités du COJOP
à l’approche des
Jeux
, la direction de l’audit, de la conformité et du cadre public, pour assurer un contrôle
exhaustif des pr
océdures d’audit et de contrôle interne ainsi que de prévention des risques
déontologiques et de conflits d’intérêts (COJOP)
.
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Chapitre III
Les sites et ouvrages olympiques :
des délais globalement tenus, des risques à maîtriser,
une indexation des coûts à financer
I -
Une stabilisation désormais définitive de la carte des sites,
des calendriers maîtrisés
A -
Une candidature française axée sur l
a sobriété et l’exemplarité
La « nouvelle norme » définie par le CIO pour l
’organisation des Jeux
olympiques vise à
réaliser des économies tant sur le plan de l’organisati
on des Jeux proprement dite que sur le
mode de livraison des sites olympiques, par une utilisation et une optimisation des
infrastructures existantes, la recherche d’une compacité des sites et une optimisation des
transports, afin de réduire
les budgets d’
investissement. Le GIP « Paris 2024 », qui a porté la
candidature de la ville de Paris,
s’est
résolument inscrit dans cette perspective en choisissant de
concentrer sur une zone géographique réduite le déroulement de la quasi-totalité des épreuves,
en recourant à des infrastructures en grande majorité déjà existantes (95 % des infrastructures
sportives utilisées pour les Jeux sont existantes ou temporaires) et en inscrivant dans une
politique d’héritage urbain et sportif
les principales
opérations d’aménagement et les
équipements sportifs construits à cette occasion.
Le village olympique et paralympique
est une opération d’aménagement de plus de 51 ha qui
s’étend sur les communes de Saint
-
Denis, l’
Île Saint-Denis et Saint-Ouen. Il doit accueillir
durant les Jeux 15 000 athlètes et encadrants
54
au sein de 3 500 logements répartis dans trente
bâtiments. Outre la construction de logements, l’opération d’aménagement comprend la
rénovation du lycée Marcel Cachin et du gymnase Pablo Neruda et la création de deux
groupes scolaires à Saint-Ouen et Saint-
Denis ainsi qu’une passerelle de franchissement de
la Seine. Après reconversion des logements en 2025, ce nouveau quartier accueillera
6 000 habitants et des activités économiques générant environ 6 000 emplois ;
54
Si le village est prévu pour accueillir simultanément 15 000 personnes, en comptant les entraîneurs et les équipes de la
délégation française, une partie des 10 500 athlètes olympiques et des 4 400 athlètes paralympiques sera hébergée en dehors
de l’
Île-de-France, notamment pour les compétitions de football, de basket-ball, de handball, de voile, de tir sportif et de surf.
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44
Le village des médias, qui ne répond pas à une demande du CIO mais à celle, ancienne, des
collectivités de Seine Saint-Denis de réaliser une opération de restructuration urbaine,
s’étend
sur une zone de 70 ha répartie entre les communes de La Courneuve, du Bourget et de Dugny
et deux territoires, les
EPT Paris Terres d’Envol et Plaine Commune.
Il accueillera les
journalistes et techniciens du Centre des médias situé au Parc des expositions du Bourget,
chargés de couvrir les compétitions. Après reconversion
et au terme d’une
seconde phase
après les Jeux, il comprendra 1 300 logements, des activités économiques générant environ
500 emplois, deux groupes scolaires, une crèche, deux gymnases, deux terrains de football,
une piste d’athlétisme et un
complexe tennistique ;
Le centre aquatique olympique (CAO)
, associé au franchissement de l’autoroute A1, est réalisé
à Saint-Denis par la métropole du Grand Paris. Il accueillera pendant les Jeux différentes
compétitions aquatiques et a vocation à recevoir après les Jeux le public et les groupes scolaires,
et à héberger le Pôle France de plongeon, autour de bassins de 50×25m et 26×25m. Il répondra
également au besoin de disposer d’un équipement
consacré aux sports nautiques, permettant à
la France d’accue
illir des grandes manifestations sportives internationales ;
L’Aréna 2
, seule infrastructure neuve bâtie sur le territoire parisien intra-muros, entre les portes
de la Chapelle et d’Aubervilliers,
sera une
salle multifonctionnelle dotée d’une capacité
maxi
male d’environ 8
000 places. Elle doit accueillir les épreuves olympiques de badminton et
de gymnastique rythmique puis les épreuves paralympiques de para-badminton et de para-
haltérophilie. Planifiée par la Ville de Paris bien avant les Jeux et adaptée dans son programme
pour répondre aux exigences du CIO,
l’Aréna hébergera
, au-delà des Jeux, un club de basketball
de haut-niveau en résidence, ainsi que de nombreux événements sportifs, artistiques (concerts,
festivals) et professionnels d’envergure national
e et internationale. Outre la salle centrale, cette
enceinte multisports comportera deux gymnases complémentaires.
Au-delà de ces quatre opérations majeures nouvelles, les opérations inscrites dans la
maquette financière de la Solideo, en lien direct avec la tenue des Jeux, sont relatives à des
aménagements urbains ou à des restructurations
d’équipements sportifs existants qui
s’inscrivent également dans
la durée
. D’autres
investissements, réalisés en dehors de cette
maquette qui est pour partie conventionnelle dans son périmètre, sont moins directement liés
aux Jeux mais en amélioreront l’organisation.
La stratégie dite « Héritage et durabilité », sur laquelle se sont engagés le COJOP et les
pouvoirs publics pour livrer des Jeux plus verts et moteurs de développement durable, repose,
au-delà de ces investissements, sur un objectif de neutralité carbone. Par ailleurs, elle entend
favoriser des retombées économiques et sociales pour les très petites et petites et moyennes
entreprises (TPE-PME),
le secteur de l’économie sociale et solidaire (ESS) et
la création
d’
emplois locaux et durables.
Pour atteindre
ces objectifs, le COJOP s’est doté d’une direction exécutive
« Impact et
Héritage »
et d’une direction de
«
l’Excellence envir
onnementale ». La Solideo a, pour sa part,
adopté une stratégie de « durabilité » pour les ouvrages olympiques, appuyée sur des objectifs
d’excellence environnementale
autour de modes de construction innovants, de la recherche
d’une sobriété énergétique, d
e la stratégie carbone et la biodiversité urbaine. Les deux
organismes se sont dotés d’une
charte en faveur de l’emploi et du développement territorial
,
conformément à
l’article 16 de la loi olympique de 2018
55
.
55
Cette charte fixe les exigences d’insertion professionnelle de personnes rencontrant des difficultés particulières
d’accès à l’emploi ou présentant
des fragilités avec un objectif global de 10 % des heures travaillées dans le cadre
des opérations. Elle promeut également l’accès à la commande publique et privée pour les TPE
-PME en leur
réservant au moins 25 % du montant global des marchés.
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LES SITES ET OUVRAGES OLYMPIQUES : DES DÉLAIS GLOBALEMENT TENUS, DES RISQUES À MAÎTRISER,
UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
45
Ces politiques
devront, après les Jeux, faire l’objet d’une évaluation
ex post
(cf.
infra
,
chap. VI). L
a Cour y reviendra plus précisément au début de l’année 2024 dans le rapport
qu’elle consacrera à la politique d’héritage
des Jeux olympiques.
B -
Une carte des sites olympiques désormais établie
En vertu de l’article 33 du contrat de ville
-hôte, le COJOP est chargé de fournir les
installations, biens et services, dont les principaux sites olympiques et autres sites. La carte des
sites olympiques, comme le modèle de livraison des Jeux
56
, fixés par le COJOP, sont
étroitement contrôlés par le CIO, qui a fixé des cahiers des charges extrêmement précis. Les
choix effectués par le comité d’organisation
sont soumis à son avis et à son approbation, en lien
avec les fédérations sportives internationales concernées.
Conformément à l’exigence posée par le CIO, la Solideo a la responsabilité du
financement et de la livraison de l’ensemble des ouvrages olympiques pérennes tels que définis
contractuellement avec le COJOP. Pour sa part, le COJOP est chargé de la réalisation des
ouvrages non pérennes, qu’il s’agisse des équipements complémentaires temporaires qui
doivent être installés sur des ouvrages pérennes,
ou d’ouvrages non pérennes généralement
installés sur le domaine public, notamment dans le centre de Paris. Il est, à compter de leur
livraison par la Solideo et les différents maîtres d’ouvrages, chargé de leur gestion jusqu’au
terme des Jeux olympiques et paralympiques.
La carte des sites olympiques a fait l’objet depuis 2018 de plu
sieurs modifications. Les
deux principales sont intervenues en septembre 2020 et juillet 2022. Les décisions prises en
septembre 2020
(notamment le transfert des épreuves de natation à l’Arena Paris La Défense et
la réalisation du Grand Palais éphémère) ont répondu à la nécessité de contenir les conséquences
de l’évolution du
coût du centre aquatique olympique, manifestement sous-
évalué à l’origine
.
En juillet 2022 ont été notamment décidées la relocalisation des phases préliminaires de basket-
ball au stade Pierre Mauroy de Lille, celle des phases préliminaires de boxe et de volley-ball à
Paris Nord Villepinte, le transfert des épreuves de tir et le para-tir de La Courneuve vers le
Centre national de tir de Châteauroux, ainsi que le transfert du Centre principal de presse
olympique au Palais des congrès.
Si d’ultimes discussions techniques se poursuivent pour Lille,
Châteauroux et Villepinte, la carte des sites olympiques et paralympiques est désormais
stabilisée (cf.
l’
annexe n° 3).
Les multiples ajustements opérés, motivés par des considérations économiques ou des
contraintes opérationnelles, voire des infaisabilités techniques et, dans certains cas, par les
exigences de fédérations internationales
, n’ont pas remis en cause
les objectifs initiaux de
compacité des sites olympiques et leur optimisation, voire les ont renforcés. Ils ont
in fine
généré une hausse modérée des coûts
d’investissement
des ouvrages olympiques pérennes et
non pérennes à réaliser.
56
La « livraison
» des Jeux recouvre l’ensemble des opérations d’organisation des manifestations sportives et de
gestion des sites.
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COUR DES COMPTES
46
C -
Un avancement des ouvrages supervisés par la Solideo
globalement conforme aux budgets et aux calendriers
Le choix d’une entité publique distincte du COJOP pour construire les sites et ouvrages
olympiques, infrastructure
s pérennes structurantes pour le territoire dans une logique d’héritage
au-
delà du seul déroulement des Jeux, répondait à l’exigence du CIO de s’assurer de leur
financement et de leur mise à disposition effective lors des Jeux et traduisait l’engagement de
s
pouvoirs publics à cette fin. Dans ses observations définitives
d’avril
2021, la Cour a pris acte
de ce choix de créer, dans un temps extrêmement court, un établissement public
ex nihilo
,
justifié par l’objectif d’une gestion anticipée et plus aisée de l’héritage des Jeux
. Elle a
néanmoins relevé que ce choix entraînait une incontestable complexité des missions et de
l’organisation de la Solideo
susceptibles d’induire
des risques en termes de délais de livraison
et de coûts finaux des opérations.
Pour faire face à cette complexité de la réalisation d
ouvrages et équipements répartis
entre de très nombreux maîtres d’ouvrage
57
, la Solideo s’est dotée d’une fonction de supervision
reposant sur
un dispositif contractuel et des conventions d’objectifs
exigeantes. Sur la
recommandation de la Cour, la direction de la supervision et des programmes créée au sein de
l’établissement a été
consolidée, aux fins
d’internaliser et
de renforcer le suivi des maîtres
d’ouvrage
en phase opérationnelle. La comitologie de suivi a par ailleurs été resserrée sur les
enjeux calendaires et budgétaires. Une revue de projet mensuelle entre la Solideo, le COJOP et
le maître d’ouvrage assure le suivi de l’avancement opérationnel de chaque ouvrage (mise à
jour du planning de référ
ence de l’ouvrage, pointage des écarts et évolutions, suivi financier du
projet). Une attention particulière a été portée
à la fiabilisation et à l’analyse des calendriers de
chaque ouvrage et plusieurs livrables, dont un
reporting
des projets et des risques
à l’attention
du DIJOP, de grande qualité et précis, en assurent le suivi.
L
a dernière synthèse disponible sur l’avancement des opérations
montre qu
’en septembre
2022,
l’ensemble des
soixante-quatre ouvrages supervisés étaient en cours de réalisation de
façon globalement conforme au programme. L
es points d’alerte exist
ants, qui ne remettent pas
en cause, à ce stade, le respect global des budgets et des calendriers, sont identifiés et traités
dans le cadre de la comitologie de suivi des projets.
II -
Des risques et des incertitudes à réduire
A -
Un éventail de risques à anticiper
Dans ses observations définitives d
’avril
2021 faisant suite au contrôle de la Solideo, la
Cour avait identifié quatre principaux risques pesant sur le respect des calendriers et des budgets :
la sécurité des chantiers ; les impacts de la crise sanitaire ; les éventuels transferts de nouveaux
ouvrages du COJOP vers la Solideo sans compensation financière dans un co
ntexte d’instabilité
de la liste définitive des compétitions ;
les éventuelles défaillances de maîtres d’ouvrage.
57
Soixante-
quatre opérations relèvent des missions confiées à la Solideo en sa qualité d’aménageur, de maître
d’ouvrage ou de superviseur (cf. la liste des trente maîtres d’ouvrage figurant dans l’annexe n°
4).
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LES SITES ET OUVRAGES OLYMPIQUES : DES DÉLAIS GLOBALEMENT TENUS, DES RISQUES À MAÎTRISER,
UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
47
L’évolution du contexte international, notamment les conséquences économiques de la
guerre en Ukraine en termes d’inflation et de pénuries d’a
pprovisionnement comme de tensions
économiques pour les entreprises (risques de trésorerie pour les petites et moyennes
entreprises), pourrait compromettre la livraison des chantiers. Elle fait peser sur la préparation
des Jeux de nouveaux risques, certes exogènes, mais dont les conséquences en termes de délais
et surtout de coûts pourraient être importantes. Face à cette situation, la Solideo et les maîtres
d’ouvrage
ont analysé les risques liés aux éventuelles pénuries (hausse potentielle des coûts,
diffi
cultés d’approvisionnement et d’acheminement, retards de livraison, qualité ou conformité
des produits livrés) et mis en place des actions de maîtrise
de ces risques dont l’impact
est
toutefois difficile à évaluer, faute de visibilité sur la durée de la crise.
Par ailleurs, si l
impact de la crise sanitaire sur le bon déroulement et le coût des chantiers
a été limité
les mesures de distanciation physique appliquées ayant été prises en charge par
les provisions pour aléas et imprévus
,
une reprise de l’é
pidémie,
voire l’arrivée d’une nouvelle
épidémie
d’ici 2024, ne peuvent être formellement exclues
.
Enfin, le nombre des modifications de programme que pourrait demander le COJOP dans
les derniers mois de préparation des Jeux est un réel facteur d’inquiétud
e compte tenu du poids
du CIO et des fédérations internationales dans l’organisation des compétitions et des demandes
qu’ils peuvent adresser au COJOP.
La Solideo manque de visibilité, à ce jour, sur les besoins
détaillés du COJOP pour les installations provisoires,
et n’est donc pas en capacité d’e
n
apprécier l’
éventuel impact sur les programmes et les marchés en cours, ni de
s’assurer qu’il
soit techniquement possible de les intégrer dans les projets.
Les modifications de programme sont désormais instruites par le comité permanent des
programmes
58
réuni chaque semaine. Si ce comité constitue un indispensable garde-fou pour
limiter les modifications de programme, celles-ci doivent être strictement circonscrites et, en
tout état de cause, s’inscrire dans les budgets actuels. Il convient donc d’anticiper les éventuelles
modifications techniques de programme qu’il conviendrait, si ce n’est de proscrire,
en tout cas
d’encadrer strictement à compter de 2023. De même, les modalités et le calendrier de livraison
par la Solideo des sites et ouvrages olympiques doivent être rapidement précisés afin de garantir
l’échelonnement de la reprise des sites pérennes par l’organisateur et en maîtriser les éventuels
surcoûts. La même attention doit être portée aux modalités de restitution des ouvrages par le
COJOP aux maîtres d’ouvrage après les Jeux.
B -
Une articulation entre le COJOP et la Solideo à renforcer,
un processus de gestion des risques à mettre en
œuvre
Si elle joue un rôle majeur dans l’organisation et la réussite de
s Jeux,
dès lors qu’elle a la
responsabilité du financement et de la livraison de l’ensemble des ouvrages pérennes, la Solideo
demeure contractuellement subordonnée au COJOP, instance décisionnaire et interlocuteur unique
du CIO, conformément au contrat de ville-hôte. D
ans son référé précité d’avril 2021
, la Cour avait
néanmoins relevé
l’existence de nombreu
ses incertitudes,
résultant d’un manque de clarification
58
Composé du secrétaire général de la Solideo, du directeur général adjoint en charge de la supervision et des
programmes, de la directrice des programmes,
de l’agent comptable, du COJOP, du CGEFI, de la DIJOP, du
président du comité d’audit et de la maîtrise d’ouvrage (
MOA)
concernée. Selon l’impact
de la modification,
notamment financier, le conseil d’administration de la Solideo peut être amené à se prononcer
; pour les
modifications mineures, la décision revient au directeur général.
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COUR DES COMPTES
48
des responsabilités respectives de la Solideo et du COJOP. Elle avait appelé à la signature, avant la
fin du 1
er
semestre 2021, de la convention globale entre les deux organismes telle que prévue par le
législateur
59
, notamment afin de stabiliser la liste des opérations dont la Solideo a la responsabilité.
Préparée conjointement par les deux entités en lien avec la DIJOP, cette convention cadre,
approuvée par le c
onseil d’administration de la Solideo
le 4 mars 2021 et par celui du COJOP le 16
mars 2021, a contribué à fluidifier et ordonner cette relation partenariale. Elle a clarifié les
responsabilités respectives des deux entités, établi la liste des ouvrages pérennes et temporaires et
leur articulation et précisé
les modalités d’emploi de la réserve pour compléments de programme.
Le délégué interministériel rencontre chaque semaine le directeur général du COJOP et
celui de la Solideo au sein de deux instances distinctes afin d
’évoquer
les principaux sujets et
difficultés nécessitant un arbitrage ou une discussion avant de poursuivre certains travaux.
Concernant l’articulation entre ces deux entités, centrale compte tenu de
la complémentarité de
leurs missions respectives - la livraison des sites provisoires et
l’organisation des compétitions
pour l’un
, la livraison des sites pérennes pour le second - le DIJOP réunit tous les mois les
directeurs généraux du COJOP et de la Solideo. En réponse aux observations et
recommandations répétées de la Cour, le DIJOP a proposé l’établissement d’un tableau de bord
partagé, énumérant les principaux ouvrages et mentionnant les étapes principales des travaux
les plus à risque et les dates de remise des infrastructures par la Solideo au COJOP, qui serait
examiné au cours de ces réunions. Néanmoins, cette comitologie ne garantit pas complétement
la bonne articulation des deux entités. Certaines décisions, prises unilatéralement par le COJOP
sans concertation avec la Solideo, ont pu alimenter des tensions et incompréhensions, comme
le choix du Terrain des Essences qui devait accueillir les épreuves de tir pendant les Jeux. Plus
globalement, les divergences structurelles de temporalité entre le programme des ouvrages
supervisés par la Solideo et celui des installations provisoires ou de gestion des sites réalisé par
le COJOP, nécessitent une attention renouvelée.
L’accélérat
ion des opérations en phase opérationnelle au cours des années 2022 et 2023
renforce le besoin de coordination et d’articulation entre le COJOP et la Solideo, notamment
pour réguler les demandes de modifications de programme du COJOP, en lien avec le CIO et
les
maîtres d’ouvrage (
MOA), comme les imprévus opérationnels sur les sites accueillant des
installations pérennes et provisoires. Dans ce contexte, la bonne articulation entre le COJOP et
la Solideo doit être renforcée sous l’autorité du DIJOP. La Cour
recommande de procéder à un
suivi renforcé des zones de risques afin d’anticiper les demandes et de procéder aux arbitrages
nécessaires pour que les délais et les budgets soient respectés.
À la suite d’une demande adressée par le Gouvernement et dans le co
ntexte plus large des
audits réalisés sur la préparation des Jeux, le comité d’audit de la Solideo a réalisé un audit
global du processus de gestion des risques des ouvrages olympiques, à vingt-trois mois de leur
livraison, dont les résultats ont été présentés au c
onseil d’administration
le 13 juillet 2022. Cet
audit a porté sur trois thématiques principales : analyse de la fiabilité des dispositifs de
reporting
de la Solideo vers les parties prenantes externes ;
analyse de l’efficacité des dispositifs
de gouvernance associant le COJOP, la Solideo et les
maîtres d’ouvrage
; identification des
principaux risques opérationnels et robustesse des plans d’actions associés.
59
Au titre du II de l’article 53 de la loi
n° 2017-257 du 28 février 2017
relative au statut de Paris et à l’aménagement
métropolitain, la Solideo doit conclure avec le COJOP une « convention qui fixe la liste, la programmation et le
descriptif des ouvrages »
qui sont nécessaires à l’organisation des Jeux
olympiques et paralympiques.
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LES SITES ET OUVRAGES OLYMPIQUES : DES DÉLAIS GLOBALEMENT TENUS, DES RISQUES À MAÎTRISER,
UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
49
Cet audit a souligné
la solidité, la fiabilité et l’efficacité des dispositifs de pilo
tage, de
suivi et de gestion des risques de l’établissement
. Il a toutefois aussi mis en lumière plusieurs
points d’alerte appelant des ajustements.
Les différents risques identifiés ne remettent pas en
cause le budget prévisionnel ou le calendrier de livraison des ouvrages olympiques. Ils sont
cependant importants sur certains sites non-substituables (village des athlètes, gymnase
d’Aubervilliers, écoles du Bourget et Prisme
). De plus, s
’agissant des risques transverses,
il
convient de mettre en place des procédures robustes avec le COJOP pour anticiper et limiter les
modifications de programmes techniques qui font peser des risques significatifs sur la Solideo,
notamment en termes de délais et de mobilisation des équipes. Enfin, la Solideo doit davantage
partager la méthodologie et les conclusions de son dispositif de suivi des risques avec les autres
maîtres d’ouvrage
et mieux formaliser l
es processus d’alerte et de gestion de crise
.
Les constats du c
omité d’audit de la Solideo rej
oignent ceux établis par la Cour. La mise
en œuvre du
plan d’action
élaboré à la suite
de l’audit global du processus de gestion des
risques,
visant à mettre en œuvre les axes d’amélioration identifiés
, est de nature à renforcer
significativement la maîtrise des risques pesant sur le calendrier de livraison et le coût
prévisionnel des ouvrages. Elle doit être menée à son terme.
III -
Un budget d’investissement
plusieurs fois révisé,
une indexation des coûts
sur l’inflation
à financer
A -
L’élaboration du budget d’inv
estissement et ses révisions
À la suite de la désignation de Paris comme ville hôte, les ministères de tutelle de la
Solideo ont missionné l’Inspection
générale des finances, le Conseil général de
l’environnement et du développement durable et l’Inspection
générale de la jeunesse et des
sports pour vérifier la solidité des prévisions de coûts et de délais, mesurer les risques afférents
relatifs aux investissements retenus dans le dossier de candidature, consolider le montant global
des financements nécessaires et identifier, le cas échéant, les solutions alternatives pour garantir
la livraison des ouvrages attendus en sécurisant le financement global des Jeux.
Dans son rapport rendu public en mars 2018, la Mission avait identifié des risques majeurs
concernant tant le respect des délais de livraison prévus pour certaines opérations que
l’apparition de surcoûts importants
, estimés alors à environ 500
M€
. Elle a alors considéré que
ces risques pouvaient encore être évités à la triple condition d’une mo
dification du programme
ou de la localisation de certains sites olympiques, d’une réforme urgente de la gouvernance et
de la maîtrise d’ouvrage des opérations liées à l’organisation des Jeux et d’une vigilance sur
l’enchaînement des tâches
,
accompagnée d’une réduction forte de l’ensemble des délais
administratifs à mettre en place par voie législative et réglementaire
60
.
60
Le rapport comportait vingt-quatre propositions relatives notamment au village des athlètes, au village des médias,
au centre aquatique olympique et à la gouvernance afin de ramener le dépassement du budget à moins de 200
M€
.
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COUR DES COMPTES
50
Le protocole signé le 14 juin 2018 par le Premier ministre ainsi que par les douze
co-financeurs publics
61
, a établi une liste conventionnelle des objets olympiques et
paralympiques retenus et les modalités de leur financement. Le montant prévisionnel des
concours publics devant être centralisés par la Solideo pour être réaffectés aux maîtres
d’ouvrage s’él
evait alors à 1 378
M€
2016
HT, soit un montant inférieur à celui inscrit dans le
dossier de candidature (1 503,3
M€
2016
). À ces montants de crédits publics, inscrits en euros
constants 2016
mais dont l’indexation était
prévue dans son principe et devait être financée
ultérieurement par les signataires à proportion de leurs contributions respectives, se sont ajoutés
des financements complémentaires
, d’origine privée mais également publique,
pour des
compléments de programme, non directement liés aux Jeux mais réalisés à cette occasion,
notamment dans une perspective d’héritage.
En 2018, la maquette financière initiale de la
Solideo comprenait ainsi, au-delà des 1 378
M€
2016
de financements publics, 247
M€
de
financements complémentaires. À ce montant total de 1 625
M€
s’ajoutait le financement par
les promoteurs des logements, estimé alors à 1 600
M€
, conduisant à une communication
publique sur un budget de la Solideo de 3,2
Md€
(cf.
infra
, chap. V, § IV).
Cette maquette financière initiale a été ajustée
dès le mois d’octobre 2018 pour intégrer des
coûts supplémentaires et la totalité du coût de certains équipements, omis ou comptés partiellement
dans le budget initial. Lors de sa séance du 13 octobre 2020
, le conseil d’administration
a adopté
un budget ajusté intégrant de nouveaux arbitrages, notamment sur le coût et le financement du
centre aquatique olympique et sur la carte des sites. Les financements publics de base sont restés
stables (1 386
M€
2016
), les financements complémentaires s’établissant pour leur part à
445,5
M€
2016
62
. Le coût total des investissements inscrits dans la maquette financière de la Solideo
s’établissait donc
, hors financement des logements par les promoteurs, à 1 831,6
M€
2016
.
Lors de son premier contrôle, la Cour avait relevé le manque de clarté et de lisibilité de
la maquette financière de la Solideo, pour partie conventionnelle dans son périmètre. Elle avait
signalé
la confusion qui pouvait en résulter dans l’analyse de
son évolution, dès lors que les
financements publics de base étaient inscrits en euros constants alors que les financements
publics et privés complémentaires l’éta
ient en euros courants. Cette confusion résulte
également de la différence de nature des inve
stissements selon qu’il
s sont directement liés aux
Jeux et décidés à cette occasion, ou complémentaires des Jeux
qu’ils relèvent d’une
opportunité légitime dans une logique d’héritage ou qu’ils aient été décidés indépendamment
des Jeux mais en améliorent l’organisation
63
.
61
Protocole pour des Jeux olympiques et paralympiques ambitieux pour toute la France
: région Île-de-France,
ville de Paris, métropole du Grand Paris, départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis, des Yvelines,
EPT Plaine commune, EPT Terres d’envol, ville d
e Dugny, ville du Bourget, c
ommunauté d’agglomération de
Saint-Quentin-en-Yvelines, ville de Marseille.
62
Cf. l’annexe
n° 5,
« Évolutions détaillées des coûts de la maquette financière de la Solideo de 2018 à 2022 »
.Trois
autres délibérations du conseil
d’administration ont ajusté le budget de la Solideo
: le conseil du 13 juillet 2021 a
adopté un nouveau tableau financier en
2016
et
courants
, intégrant les délibérations et les décisions du directeur général
dans le cadre de ses délégations ainsi que l’estimation de l’indexation selon les hypothèses arrêtées par la Solideo
;
le conseil du 22 novembre 2021 a précisé par co-financeur les montants de réserve mobilisés pour financer les
évolutions des coûts des ouvrages ; le conseil du 28 mars 2022 a approuvé un nouveau budget ainsi que les tableaux
financiers en
2016
et
courants
intégrant les évolutions des coûts des ouvrages entre juillet 2021 et mars 2022 ainsi que
le coût de l’arbitrage rendu en 2021 concernant les frais de structure de la Solideo.
63
Ainsi, le Franchissement urbain Pleyel, non inscrit dans la maquette financière de la Solideo, participe
grandement de la bonne organisation des Jeux. En revanche d’autres projets, également décidés indépendamment
des Jeux, tels que la couverture du court Suzanne Lenglen de Roland-Garros ou la reconstruction complète du
stade Yves du Manoir, opération que l’organisation des Jeux ne rendait pas indispensable, y figurent en totalité.
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LES SITES ET OUVRAGES OLYMPIQUES : DES DÉLAIS GLOBALEMENT TENUS, DES RISQUES À MAÎTRISER,
UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
51
Une clarification a été, depuis, opérée par la Solideo, qui distingue désormais les
financements publics liés au protocole, les financements complémentaires publics et privés
différenciés
selon qu’ils sont complémentaires pour les Jeux dans une perspective d’héritage
ou réalisés à l’occasion des Jeux
, et les investissements des promoteurs. Ces derniers sont
effectivement nécessaires à la construction des villages des athlètes et des médias mais couverts
par les ventes futures aux investisseurs ou aux particuliers desdits logements. Cette clarification
de la maquette financière de la Solideo, qui modifie les montants des financements
complémentaires publics et privés de la maquette financière initiale, reste pour partie
conventionnelle. Elle est toutefois davantage représentative de la nature des différents
investissements réalisés et de leur évolution.
B -
L’évolution des investissements entre 2018 et 2022
: des hausses
à distinguer par type de financeur et nature de financement
1 -
Les financements publics du protocole de juin 2018 : une hausse limitée à 1,8 %
La nouvelle présentation de la maquette financière de la Solideo identifie les opérations
relevant spécifiquement de
l’organisation des Jeux et les financements apportés par l’État et les
douze collectivités territoriales
concernées. Ces financements, d’
un montant de 1 378,1
M€
,
proviennent à hauteur des deux tiers de
l’État (932,9
M€
) et pour un tiers des collectivités
(445,2
M€
). Ils constituent le périmètre budgétaire de la Solideo, dont cette dernière est responsable.
Tableau n° 1 :
évolution des financements publics issus du Protocole financier
(en
milliers d’
euros constants HT, valeur 2016)
2018
2022
Évolution 22/18
Investissements issus du protocole financier
1 378 052
1 403 178
25 126
1,8 %
Dont part État
932 857
946 033
13 176
1,4 %
Dont part collectivités
445 195
457 145
11 950
2,7 %
Source : Solideo
Ces investissements ont progressé de 25,1
M€
en euros constants, soit une hausse
contenue à 1,8 % qui témoigne de la maîtrise de ses coûts par la Solideo,
d’autant que cette
progression comprend 18,9
M€
d’augmentation des frais de structure de la Solideo décidés en
2021
64
.
Les augmentations de coûts de certaines opérations, liées pour l’essentiel à des
modifications de programme, ont été financées par la mobilisation de la réserve pour
compléments de programme, conformément à la recommandation de la Cour (cf.
infra
, C
)
.
64
Il convient toutefois de relever que cette maîtrise a été obtenue en raison
d’un effet de périmètre
, deux dépenses
ayant été sorties de la maquette financière : les centres de préparation aux Jeux pour 20
M€
et l’indemnisation du
consortium du stade de France pour 3,3
M€.
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COUR DES COMPTES
52
2 -
Les financements complémentaires publics et privés réalisés à l’occasion
des Jeux :
des investissements d’opportunité
en hausse, non nécessaires aux Jeux
mais qui en améliorent l
’héritage
À la fois publics (essentiellement issus des collectivités territoriales
et d’opérateurs
de
l’État)
et privés (fédération française de
tennis, Viparis, etc.), les financements
complémentaires ont deux destinations :
d’une part
, compléter les investissements réalisés pour
les Jeux afin d’en améliorer l’héritage et/ou
,
d’autre part
, profiter des Jeux pour accélérer la
réalisation de
projets d’investissement
non nécessaires à leur bon déroulement. Ils traduisent
l’effet d’opportunité et de catalyseur de projets
induit par la tenue des Jeux.
Tableau n° 2 :
évolution des financements complémentaires publics et privés
(en
milliers d’
euros constants HT, valeur 2016)
2018
2022
Évolution 22/18
Investissements complémentaires pour les Jeux et l’héritage
258 742
308 130
49 388
19,1 %
Dont financements publics
68 200
113 239
45 039
66,0 %
Dont financements privés
190 542
194 891
4 349
2,3 %
Investissements réalisés à l’occasion des Jeux
107 328
389 075
281 747
262,5 %
Dont financements publics
107 328
360 398
253 070
235,8 %
Dont financements privés
-
28 677
28 677
-
Total
366 070
697 205
331 135
90,5 %
Dont financements publics
175 528
473 637
298 109
169,8 %
Dont financements privés
190 542
223 568
33 026
17,3 %
Source : Solideo
Ces investissements
d’opportunité
, réalisés dans le cadre de la préparation des Jeux pour en
améliorer l’héritage
,
s’établi
ssent en 2022 à 308,1
M€
, soit une hausse de 19,1 % liée à de nouveaux
investissements publics. Ainsi, la ville de Paris a investi 48,4
M€
supplémentaires pour la
construction de l’Arena 2
de la Porte de la Chapelle, justifiés par ses usages futurs au-delà des Jeux.
Les autres investissements,
réalisés à l’occasion des Jeux mais sans lien direct avec eux
,
pour l’essentiel également
publics,
s’établissent dés
ormais à 389
M€
(dont 28,7
M€
de
financements privés). Ainsi,
Réseau de transport d’électricité (
RTE) investit 52,3
M€
en plus
pour l’enfouissement des lignes à haute tension, la région
Île-de-France 40
M€
pour la
reconstruction du lycée Marcel Cachin, le département des Hauts-de-Seine 59,3
M€
pour la
reconstruction complète du stade Yves du Manoir et enfin le département de Seine-Saint-Denis
47,5
M€
pour le projet Prisme
65
.
Au total, ces financements complémentaires représentent 697,2
M€
. Leur montant a
connu un quasi doublement depuis 2018. Les deux tiers
d’entre eux
sont issus de financements
publics, hors État. Ils proviennent
pour l’essentiel de collectivités
territoriales maîtres
d’ouvrage
de sites olympiques.
65
Pour lequel le conseil départemental a obtenu 16,8
M€ de
subventions diverses (dont 13
M€ de la MGP) et
en attend 25
M€ de plus (dont 17
M€ dans le cadre du CPER et 6
M€ de la ville de Paris).
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LES SITES ET OUVRAGES OLYMPIQUES : DES DÉLAIS GLOBALEMENT TENUS, DES RISQUES À MAÎTRISER,
UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
53
3 -
Les investissements des promoteurs
La dernière catégorie de financeurs est constituée par les promoteurs, parties prenantes
de la construction du village des athlètes et du village des médias. Le financement préalable de
ces équipements, par les promoteurs, sera couvert
in fine
par la vente des logements aux
investisseurs et aux particuliers.
Tableau n° 3 :
évolution des financements des promoteurs
(en
millions d’euros
constants HT, valeur 2016)
2018
2022
Évolution 22/18
Investissements complémentaires pour les
Jeux et l’héritage
1 600
1 760
160 10,0 %
Investissements réalisés au-delà des Jeux
200
200
-
Total
1 600
1 960
360 22,5 %
Nota : les montants indiqués sont estimatifs et conventionnels dans la mesure où ils relèvent du secret des affaires.
Source : Solideo
Il convient de distinguer les investissements
réalisés à l’occasion de la construction du
village des athlètes et du village des médias en phase 1, soit 1 760
M€
, en hausse de 10 % entre
2018 et 2020, et les investissements affectés à la réalisation de la phase 2 du village des médias,
pour un montant estimé à 200
M€
. Au total
, l’apport des promoteurs dans les investissements
représente 1 960
M€
, en progression de 22,5 %
par rapport à l’estimation de 2018.
4 -
La synthèse des évolutions :
un financement contenu de l’État, une hausse
importante des financements des collectivités territoriales et des financeurs privés
Le total des investissements réalisés pour les Jeux
ou, pour des raisons d’opportunité,
à
l’occasion des Jeux
ou au-delà des
Jeux, s’établit donc, à ce stade, à
4
Md€
2016
.
Tableau n° 4 :
évolution des investissements
pour les Jeux ou à l’occasion des Jeux
et de leur financement (en
milliers d’
euros constants HT, valeur 2016)
2018
2022
Évolution 22/18
Financements de l’État
932 857
946 033
13 176
1,4 %
Financements des collectivités territoriales
620 723
930 782
310 059
50,0 %
Dont investissements issus du Protocole financier
445 195
457 145
11 950
2,7 %
Dont investissements complémentaires pour les Jeux et l’héritage
68 200
113 239
45 039
66,0 %
Dont investissements réalisés à l’occasion des Jeux
107 328
360 398 253 070 235,8 %
Sous-total des financements publics
1 553 580
1 876 815
323 235
20,8 %
Financements privés (hors promoteurs)
190 542
223 568
33 026
17,3 %
Dont
investissements complémentaires pour les Jeux et l’héritage
190 542
194 891
4 349
2,3 %
Dont investissements réalisés à l’occasion des Jeux
-
28 677
28 677
-
Investissement des promoteurs
1 600 000
1 960 000
360 000
22,5 %
Dont investissements réalisés
à l’occasion des JOP
1 600 000 1 760 000 160 000
10,0 %
Dont investissements réalisés au-delà des JOP
-
200 000 200 000
-
Total
3 344 122
4 060 383
716 261
21,4 %
Dont investissements pour les Jeux et l’héritage
3 236 794 3 471 308 234 514
7,2 %
Dont investissements au-delà des Jeux
107 328
589 075 481 747 448,9 %
Source : Solideo
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COUR DES COMPTES
54
Sur ces 4
Md€
d’investissements,
3,5
Md€
correspondent à des dépenses faites pour
accueillir les Jeux et dans une perspective d’héritage et 0,6
Md€
sont des investissements
réalisés à l’occasion des Jeux mais sans lien direct avec eux.
Leur progression de 2018 à 2022
ne traduit pas une dérive des coûts, en euros constants, du programme des ouvrages olympiques
prévus dans le dossier de candidature, mais des évolutions de périmètre et des adjonctions de
programme, non nécessaires pour les Jeux, supposés s’inscrire dans une politique d’héritage
urbain et d’équipements sportifs.
Il conviendra, au terme des Jeux, d’établir un bilan complet de ces investis
sements
réalisés pour ou à l’occasion des Jeux et de s’assurer
que
l’effet positif de catalyseur qu’auront
repr
ésenté les Jeux ne s’est pas traduit par des investissements
non pertinents ou non
soutenables financièrement par les entités publiques considérées.
C -
Une
indexation sur l’inflation
à financer, une réserve
pour compléments de programme à préserver
1 -
Une indexation supérieure aux prévisions, un financement à assurer
La présentation en euros constants de la maquette financière de la Solideo répond à
l’objectif d’assurer le suivi et la maîtrise du coût des programmes d’investissement retenus.
Ce
choix implique qu’
in fine
, le coût réel des ouvrages réalisés sera supérieur à celui annoncé à
l’origine, sans pour autant qu
e cela
résulte d’une dérive des progra
mmes ou de surcoûts liés à
des erreurs de prévision ou de conduite des projets. Au demeurant, l’actualisation de ces coûts
a été inscrite dans son principe dans le protocole comme dans les conventions d’objectifs liant
la Solideo aux maîtres d’ouvrage
66
.
Dans son
référé précité d’avril 2021,
la Cour avait recommandé de procéder sans tarder
à l’indexation de la maquette financière de la Solideo, d’une part pour en sécuriser le
financement, d’autre part pour clarifier dans le débat public le coût réel des Je
ux et éviter toute
fausse interprétation sur les motifs de l’évolution de ces coûts.
Lors de sa séance du 4 mars
2021, le c
onseil d’administration
de la Solideo a adopté
les modalités de mise en œuvre de la
clause
d’
indexation
à compter de l’exercice budgé
taire 2022
67
. Les
maîtres d’ouvrages
ont été
sollicités dès avril 2021 pour transmettre à la Solideo le calendrier de leurs flux de dépenses.
66
Ce protocole prévoit que «
les signataires s’accordent sur la nécessité d’une clause de revoyure pour prendre en
compt
e les questions d’actualisation à due proportion des apports de chacun, à l’horizon 2021
». Cette disposition a
été reprise dans les conventions d’objectifs liant la Solideo, les MOA et le COJOP qui stipulent que «
le coût d’objectif
global pourra égalemen
t être actualisé en 2021 à la suite de l’exercice global de mise à jour des coûts des financements
qui sera réalisé par la Solideo afin notamment de prendre en compte l’actualisation des coûts des travaux
».
67
La clause d’indexation concerne l’ensemble des
ouvrages et des dépenses de la maquette. Elle repose sur les
indices TP01 pour les infrastructures, BT01 pour les superstructures, ING pour l’ingénierie et l’assistance à
maîtrise d’ouvrage et ING et IPC hors tabac pour les dépenses de fonctionnement de l
a Solideo tels que publiés
par l’Insee. Le calcul du coût repose sur plusieurs paramètres
: l’assiette des dépenses éligibles
; le calendrier des
flux de dépenses auxquelles sont appliqués les indices ; les indices retenus ; les valeurs passées de ces indices ; les
hypothèses pour l’évolution future des indices. Compte tenu des effets de conjoncture postérieurs à la crise
sanitaire, le conseil d’administration a décidé que la prévision d’évolution des indices reposait sur l’évolution
moyenne de chaque indic
e telle qu’observée au cours des quatre années antérieures.
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LES SITES ET OUVRAGES OLYMPIQUES : DES DÉLAIS GLOBALEMENT TENUS, DES RISQUES À MAÎTRISER,
UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
55
C
’est
sur cette base que la Solideo a calculé les montants et échéanciers indexés selon les indices
réalisés et
établi des projections jusqu’en 2025
, basées sur la moyenne des indices constatés de
juillet 2016 à janvier 2021. Des avenants aux conventions de financement ont été établis en
conséquence et adoptés par les instances délibérantes des douze financeurs. Ils comprennent
une clause de revoyure destinée à prendre en compte, au plus tard le 31 décembre 2023,
l’évolution réelle des indices, dans le cadre de la préparation du projet de budget 2024
68
.
Compte tenu de la forte hausse de l’inflation enregistrée ces
derniers mois, liée à la reprise
économique post-
crise sanitaire et amplifiée par l’invasion russe de l’Ukraine, une nouvelle
indexation de la maquette financière apparaît nécessaire, tant pour le coût des opérations que pour
les financements à mettre en regard. Une première estimation,
présentée au conseil d’administration
le 13 juillet 2022, avait
fait état d’un besoin complémentaire
potentiel de 150
M€
. Au regard de
l’évolution de la situation économique et de la sensibilité du sujet aux yeux de l’opinio
n publique,
qui nécessitera d’expliquer l’évolution du coût de Jeux, la Cour
avait recommandé de procéder au
cours de l’année 2023
à une nouvelle actualisation de la maquette financière une fois fiabilisées les
perspectives d’évolution de l’inflation.
Le financement de ces nouvelles indexations devait être
assuré par une augmentation des participations des financeurs.
Après une première indexation votée en 2021 pour un montant de 166
M€
et une seconde
indexation
s’élevant finalement à
140
M€, délibérée par le conseil d’administration de la
Solideo le 16 décembre 2022
avant d’être déclinée courant 2023 par des avenants aux
conventions de financement après le vote des instances délibérantes des autres co-financeurs,
l
actualisation en euros courants de la maquette financière de la Solideo
s’élève à ce jour
au
total à 306
M€
. Ce montant est près de deux fois supérieur à celui qui avait été envisagé à
l’origine sur la base des indices alors connus
69
. Le surcoût lié à la sur-inflation constatée ces
derniers mois, non prévisible en 2018 et qui est exogène à la préparation des Jeux, peut donc
être estimé à environ 15 %.
2 -
La réserve pour compléments de programme,
un seuil d’alerte appelant
une vigilance soutenue
La réserve pour complément de programme, instituée à juste titre dans la maquette initiale
de la Solideo à hauteur de 95,7
M€
2016
en 2018 pour financer les surcoûts engendrés par des
évolutions de programme, a été abondée de 42,4
M€
2016
et affectée à hauteur de 78,7
M€
2016
lors de la séance du co
nseil d’administration du 13 juillet 2021,
ce qui a ramené le solde
disponible à 59,4
M€
2016
. Lors de sa séance du 28 mars 2022,
le conseil d’administration a voté
un nouveau prélèvement de 21,7
M€
2016
, ce qui a ramené le montant de la réserve à 37,6
M€
2016
.
68
La délibération du c
onseil d’administration du 4 mars 2021
prévoit que
le conseil d’administration
soit informé
chaque année, dans le cadre de la présentation du projet de budget de l’évolution réelle des indices et des éventuels
écarts à la prévision, ouvrage par ouvrage. En cas d’écart constaté à la hausse ou à la baisse de 20
% ou plus par
rapport à la p
révision d’évolution des indices, le
directeur général propose au conseil de modifier les avenants des
conventions de financement.
69
Sur la base des indices connus, la prévision d’actualisation ressortait à environ 12
%, le coût prévisionnel de
l’indexati
on à date étant de 26,5 %.
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COUR DES COMPTES
56
La Cour avait recommandé de clarifier les conditions d’utilisation de cette réserve qui
devait être préservée pour venir compléter, le cas échéant, les réserves pour aléas inscrites dans
les fiches financières de chacun des projets en fin de période. La convention globale signée
entre le COJOP et la Solideo et son avenant délibéré lors de la séance du conseil
d’administration
du 28 mars 2022 en ont précisé l
es modalités d’utilisation
70
.
La Solideo tient à jour un tableau des éventuels risques financiers
susceptibles d’être
couverts à terme, en partie ou en totalité, par la réserve pour compléments de programme
71
. En
avril 2022, les risques identifiés, évalués à 21,6
M€
courants
HT, concernaient essentiellement les
modifications de programme attendues du COJOP (8
M€
) et le site de Vaires-sur-Marne pour
le déplacement des rosières (3
M€
).
Compte tenu des dix-huit mois restant avant la livraison des opérations et des
modifications de programme attendues du COJOP, la Cour constate le faible niveau de cette
réserve. Elle alerte sur la forte probabilité qu
’elle
ne soit pas suffisante et que les financeurs des
opérations soient en conséquence de nouveau appelés à compléter la maquette financière. En
tout état de cause, le solde de la réserve pour aléas doit être strictement réservé à la couverture
des aléas de fin d’opérations.
Il ne doit en aucun cas être utilisé pour couvrir le coût de
l’indexation liée à l’inflation, qui doit être financée par une augmentation des apports financiers
des partenaires du Protocole de juin 2018.
70
Le solde de 37,6
M€
2016
est destiné à financer : les coûts et surcoûts générés par des évolutions de programme
en lien avec les Jeux qui seraient imposées aux maîtres d’ouvrage par des tiers (mise en sécurité et protection des
chantiers, partenaires olympiques et paralympiques, fédérations internationales, évolutions règlementaires, etc.)
en cours d’exécution des opérations afin que le maître d’ouvrage n’ait pas à supporter intégralement ces coûts et
surcoûts ; les surcoûts constatés après gestion de crise ;
la réalisation d’un nouvel ouvrage ou opération olympique
et paralympique comportant une dimension Héritage ou la poursuite d’un ouvrage ou opération olympique et
paralympique comportant une dimension Héritage dans sa programmation.
71
Ce tableau, mis en place fin 2021, est partagé avec les membres du c
omité d’audit, la direction du budget et la
DIJOP. Les risques identifiés et leurs montants sont estimatifs. La répartition entre les co-financeurs est indicative
tant qu’un arbitrage n’est pas intervenu sur le principe de financer un risque sur la réserve et sur la quote
-part de
ce financement dans le besoin global.
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UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
57
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ___________________
Les objectifs initiaux de compacité
et d’optimisation
des sites olympiques par
l’utilisation
,
pour l’essentiel
,
d’équipements existants
, ont été globalement atteints. Les
décisions rendue
s ont permis, dans l’ensemble, de respecter l’essentiel de la maquette
financière initiale de la Solideo, nonobstant les surcoûts constatés sur certains ouvrages comme
le centre aquatique olympique. Il reste maintenant à tenir les délais de livraison, nonobstant
les tensions d’approvisionnement liées au contexte international.
Le montant
des investissements réalisés pour les Jeux ou à l’occasion des Jeux
diffère
substantiellement de celui annoncé en 2018. Cependant cette évolution ne traduit pas une
dérive des coûts liée à des erreurs de prévisions ou de gestion des opérations.
Ses deux raisons principales
sont en effet d’une autre nature
:
d’une part, la maquette
financière de la Solideo a été établie en euros constants 2016 et son indexation, prévue dès
l
’origine, condui
t à un surcoût de 306
M€
(+ 25 %), soit le double de la prévision initiale, le
surcoût lié à
l’accélération de l’inflation liée aux tensions internationales
pouvant être estimé à
15 % ;
d’autre part, cette maquette conventionnelle comporte des financements complémentaires,
pour partie d’origine privée mais principalement d’origine publique,
provenant essentiellement
des collectivités territoriales maîtres d’ouvrage, pour des investisseme
nts
d’opportunité
réalisés à
l’occasion des Jeux, pour un montant total
désormais proche de 700
M€
en euros constants.
Il convient de maîtriser les risques liés à des demandes de modification de programme
de la part du COJOP, provenant notamment du CIO et des fédérations internationales, ou
encore liés au transfert des ouvrages de la Solideo vers le COJOP au début de l’année 2024.
Au regard de ces enjeux et de ces risques, il importe de renforcer encore la bonne articulation
entre les deux organismes sous
l’autorité du DIJOP.
La Cour formule en ce sens les recommandations suivantes :
4.
renforcer
la coordination entre le COJOP et la Solideo, sous l’autorité du DIJOP,
notamment en ce qui concerne le suivi des zones de risque et le traitement des demandes de
modifications de programme, afin de sécuriser les délais de réalisation et de maîtriser les
coûts des sites olympiques (DIJOP, COJOP, Solideo) ;
5.
préciser les modalités et le calendrier de livraison des sites olympiques par la Solideo au
COJOP (DIJOP, COJOP, Solideo).
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Chapitre IV
Une déclinaison opérationnelle à accélérer,
des incertitudes à lever sur la sécurité et les transports
La phase de planification stratégique de la livraison des Jeux est désormais aboutie. Les
décisions rendues depuis 2018, qui ont conduit à une stabilisation, certes tardive mais désormais
définitive, de la carte des sites en juillet 2022, ont permis de contenir les coûts prévisionnels
par une plus grande compacité et une meilleure utilisation des sites existants. En revanche, la
déclinaison opérationnelle de la gestion des sites a manifestement pris du retard. Le décalage
de près d’un an des calendriers de signature des conventions cadres avec
les collectivités-hôtes,
des conventions d’utilisation des sites et des marchés de livraison des Jeux
,
pour ceux d’entre
eux qui sont externalisés, engendre des risques et incertitudes
qui, s’ils perduraient,
entraîneraient des conséquences préjudiciables sur le plan opérationnel et budgétaire.
Faute de déclinaison précise des plans de gestion des sites tenant compte de leurs
spécificités
, la détermination des moyens à mettre en œuvre
et les décisions sur les niveaux de
service, la
répartition des responsabilités respectives de l’organisateur et des pouvoirs publics
et celle des coûts afférents et la déclinaison opérationnelle des plans de sécurité et de transport
ne peuvent aboutir. À dix-huit mois des Jeux, la déclinaison opérationnelle de la livraison des
Jeux doit être impérativement accélérée et les décisions rendues sur les niveaux de service, en
cohér
ence avec les contraintes budgétaires du comité d’organisation.
I -
La gestion des sites olympiques et le modèle de livraison
des Jeux : une accélération nécessaire
La gestion des sites et le dispositif d’organisation et de livraison des Jeux sur chacun
d’entre eux reposent sur trois processus distincts dotés d’un budget propre et de procédures
contractuelles particulières :
les conventions d’utilisation des sites
et les conventions-cadres
avec les villes-hôtes ; les aménagements temporaires ; le modèle d
e livraison de l’évènement.
Ils relèvent, à titre principal, de deux directions du COJOP, la direction des sites et
infrastructures et la direction des services aux Jeux
72
, qui disposent respectivement d’un budget
de 877,4
M€
et 705,8
M€
, représentant près de 40 %
du budget total de l’organisation des Jeux.
72
Cf. annexe n° 6.
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COUR DES COMPTES
60
A -
D
es conventions d’utilisation de
s sites à conclure sans délai
La signature des conventions d’utilisation des sites
de compétition, d’entraînement et
techniques, fixant les conditions juridiques et économiques de leur mise à disposition, à titre
onéreux ou gratuit
73
, pour une période allant de la phase de préparation jusqu’au démontage des
installations temporaires, est un préalable indispensable à l’organisation et
à la gestion de ces sites
par le COJOP. Leur calendrier de signature a été décalé à plusieurs reprises depuis le début de
l’année 2022
, pour de multiples raisons : évolutions intervenues depuis la signature des lettres de
garanties sur le périmètre et la durée d’utilisation des sites
; exigences imposées par le CIO en
matière contractuelle ; modifications successives apportées par le COJOP aux cahiers des charges ;
importance prise par les clauses d’annulation, de report de responsabilité et d’assurance à la suite
du report des Jeux de Tokyo
74
. Au début du mois de novembre 2022, seules onze des
80 conventions
d’utilisation
prévues avaient été signées, dont seulement trois des 35 conventions
d’utilisation d
es sites de compétition. Ces décalages successifs exposent désormais le COJOP à un
risque avéré, du fait des conséquences en chaîne qui en résultent sur la préparation des Jeux et, en
particulier, pour la conclusion des négociations sur le modèle externalisé de livraison des Jeux. Il
était
impératif que l’ensemble de ces conventions ainsi
que les conventions cadres avec les villes-
hôtes soient signées avant la fin de l’année 2022
, ce qui ne sera finalement pas le cas.
Le coût des conventions de mise à disposition paraît désormais stabilisé. Initialement fixé
à 70
M€
, puis révisé à la hausse à 89,3
M€
en 2022 pour tenir compte des négociations conclues
avec Viparis pour les sites du Bourget et de la Porte de Versailles ainsi qu’avec la
ville de
Paris
75
, il a été porté à 112
M€
dans le cadre de la révision budgétaire de décembre 2022,
notamment pour tenir compte du loyer définitif à verser au Consortium du Stade de France.
Pour la fourniture
de l’énergie et l’installation des équipements temporaires (tribunes et
échafaudages, tentes, chemins de câbles, structures modulaires, barrières, etc.), le COJOP a fait
le choix de recourir
à des contrats de fourniture globaux, tant pour les sites qu’il gérera en
propre que pour ceux dont il externalisera la gestion. Ces contrats pouvant donner lieu à des
partenariats commerciaux, sous forme essentiell
ement d’apports en nature
76
, le COJOP a lancé
en septembre 2021 des appels à manifestation d’intérêt (AMI) pour
trois lots relatifs à la
fourniture d’énergie
,
six lots de prestations et d’équipements et trois lots d’équipements
d’énergie et de climatisation. Le budget correspondant s’élève à 256
M€
, dont 89
M€
pour les
lots énergie. Ces marchés, dont le calendrier d
’attribution
était prévu pour
la fin de l’année 2022
mais n’a pas été tenu
, sont exposés à des risques majeurs, liés aux difficultés
d’approvisionnement et à l’inflation actuelle
. Il importe donc de lever le plus rapidement
possible ces incertitudes et les risques opérationnels et budgétaires qui en découlent.
73
Au total, 80 conventions d’utilisation doivent être signées, dont 35 pour des sites
de compétition, auxquelles
s’ajoute un nombre conséquent de conventions d’occupation du domaine public et de conventions de mise à
disposition d’espaces annexes aux sites essentiels.
Sur les 35 sites de compétition, 16 font l’objet d’une mise à
disposition à titre onéreux et 19 à titre gratuit.
74
Ces conventions d’utilisation dépendent également, pour certaines d’entre elles, des conventions cadres que le
COJOP doit conclure avec les collectivités hôtes. C’est notamment le cas pour les sites temporaires de Paris
Centre,
la convention cadre avec la Ville de Paris n’ayant été signée que le 21 mars 2022.
75
En contrepartie de la mise à disposition gratuite des espaces publics de la ville nécessaires à la livraison des
Jeux, une somme forfaitaire de 10,1
M€
a été allouée à la ville de Paris au titre de la mise en configuration et de
la remise en état desdits sites.
76
La procédure de l’article L. 2512
-2 du code de la commande publique est également appliquée aux partenariats
de livraison d’aménagements temporaires
.
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UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
61
B -
Un modèle de livraison des Jeux à stabiliser
Dans ses observations définitives d’avril 2021
relatives au COJOP, la Cour avait
considéré que
l’
opportunité de réduire les coûts d
’organisation d
es Jeux, en confiant à des tiers,
en tout ou partie, l’organisation de certaines comp
étitions et la livraison de certains services,
devait être approfondie sur le plan financier et que son cadre juridique devait être clarifié (ce
qui a été fait depuis lors : i
l relève de l’article L. 2512
-2 du code de la commande publique). Le
COJOP a retenu dans une première étape vingt-et-un sites pour lesquels la gestion déléguée
pouvait être envisagée. À ce stade, dix-neuf sites
77
font l’objet de négociations pour l’attribution
de marchés de livraison, soit dans le cadre d’un appel à manifestation d’intérêt
78
, soit dans le
cadre d’une procédure de gré à gré
79
.
À la date d’établissement du présent rapport
, seuls deux
contrats (concernant le Château de Versailles et le stade Yves du Manoir) avaient été signés.
Pour la plupart de ces sites, les conventions de mise à disposition préalables à la signature des
marchés de livraison
n’avaient
pas encore été conclues.
Plusieurs difficultés sont liées à ce modèle :
le haut niveau d’exigence découlant des
standards du CIO et des fédérations sportives internationales, conduisant à une surévaluation
de l’ampleur des prestations attendues et
à un renchérissement des coûts ;
l’expertise
limitée
des opérateurs français, conduisant à une faible plus-
value à l’externalisation de certaines
prestations ; les difficultés à imposer dans ce cadre les prestataires exclusifs du CIO, du COJOP
ou les fournisseurs désignés par les fédérations internationales. Pour autant, le COJOP
considère que ce modèle présente plusieurs vertus : révision approfondie du cahier des charges,
interrogation sur les niveaux de service et optimisation des prestations attendues ; pilotage par
les résultats plutôt que par les moyens.
Les décalages constatés dans la signature des marchés de livraison sont un obstacle à la
déclinaison opérationnelle de la gestion des sites. Le risque calendaire qui en résulte devient
une préoccupation de premier ordre qui conditionnera la bonne livraison des sites et doit être
impérativement maîtrisé. Il induit également à ce stade un risque budgétaire certain, qui devait
être pris en compte dans la révision budgétaire de décembre 2022. La Cour a donc recommandé
d’établir un calendrier définitif de signatures qui ne deva
it pas aller au-delà de la fin de
l’année
2022. Au-
delà de cette date, le COJOP s’exposerait à de réelles difficultés s’il était
amené à reprendre la gestion des sites concernés.
77
Cer
tains sites, initialement prévus en gestion déléguée, ont été rebasculés en gestion directe à la suite de l’échec
des négociations, tels l’Arena La Défense et le Stade Pierre Mauroy à Lille.
78
Stade Yves du Manoir, Château de Versailles, Golf national, Marina de Marseille, Arena Paris Sud, Vélodrome
national, Colline d’Élancourt, épreuves sur route dans la Seine et de masse
, Viparis, Stade Vélodrome de Marseille,
Stade de Nantes, Bordeaux, Saint-Etienne et Nice.
79
Roland Garros, Arena Porte de la Chapelle, Stade de France, Stade de Lyon, Arena Bercy.
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COUR DES COMPTES
62
C -
Le Stade de France, un stade « olympique et paralympique »
modernisé, un contrat de mise à disposition en attente,
un avenir après les Jeux toujours incertain
Le Stade de France, décidé en 1995 et construit pour la Coupe du monde de football de
1998 et, plus généralement, pour permettre à la France d’accueillir
de grandes manifestations
sportives internationales
80
, sera en 2024 également un stade « olympique et paralympique »,
destiné à accueillir les matchs de
rugby à 7, les épreuves d’athlétisme olympiques et
paralympiques, ainsi que les deux cérémonies de clôture des Jeux olympiques et des Jeux
paralympiques de Paris 2024.
Dans le cadre de la candidature de la ville de Paris
, le Premier ministre s’est engagé auprès
du président du CIO dans deux lettres du 5 octobre 2016, l’une portant sur les conditions
d’accueil des Jeux au Stade de France, l’autre sur le montant des investissements relatifs aux
ouvrages olympiques et notamment ceux de modernisation du Stade de France
81
.
Lors du contrôle effectué en 2018 sur l’exécution du contrat de concession du Stade de
France liant l’État et le Consortium du Stade de
France (CSDF)
82
, la Cour a néanmoins constaté
que le concession
naire n’avait pas été associé aux engagements pris par l’État, et qu’
aucune
négociation des conventions de mise à disposition du stade n’avait été entreprise, comme le
contrat de concession le prévoyait pourtant.
Le référé de 2018 sur le Stade de France
Les précédents de l’Euro 2016 et de la Coupe du monde de rugby de 2007 s’étant traduits par des
pertes d’exploitation correspondant aux périodes d’exclusivité accordées aux organisateurs, la Cour a
vait
recommandé : (i) que les contrats de stade pour la Coupe du monde de rugby comme pour les Jeux soient
arrêtés dans les meilleurs délais et prévoient expressément les conditions de prise en charge de ces pertes,
que les organisateurs devaient incorporer dans leurs budgets prévisionnels ; (ii) que le programme de
travaux de modernisation du Stade de France soit arrêté en prenant en compte les besoins liés à son
exploitation au-delà des Jeux et soit financé aussi
sur son modèle d’exploitation futur et non sur les seuls
crédits budgétaires ; (iii) que, compte tenu
du précédent de 1995 où l’État, en position de faiblesse, avait
dû consentir de nombreuses garanties dans le cadre de la négociation du contrat de concession, l’avenir du
Stade de France, au terme de la concession actuelle en juillet 2025, soit arrêté au plus tard au cours de
l’année 2019, en privilégiant une option de désengagement des finances publiques.
Dans sa réponse en date du 20 novembre 2018, le Premier ministre a indiqué que le programme
fonctionnel des travaux nécessaires à l’accueil de ces deux
manifestations serait arrêté, en lien avec le GIP
« France 2023 » et le COJOP, sur la base du cahier des charges établi par le CIO en juin 2018, dans la
limite d’une enveloppe de 50
M€
de financements publics. Il
a confirmé que l’ensemble des coûts liés a
u
déroulement de ces événements
y compris les pertes d’exploitation subies par le concessionnaire –
devraient être pris en charge par les organisateurs ce, dans un souci de maîtrise des finances publiques.
80
En vingt-cinq ans, le Stade de France aura accueilli toutes les grandes nombreuses manifestations de rang
national, européen ou mondial : c
hampionnats du monde d’athlétisme,
coupe du monde de football masculine et
coupe du monde de football féminine, Euro 2016 de football, finale de la
Champion’s
Ligue
UEFA, finale de la
coupe de France de football, coupe du monde de rugby, Tournoi des VI nations, finale du TOP 14 de rugby, etc.
81
Engagements détaillés sur les modalités de mise à disposition et la période d’exclusivité consentie au CIO
, sur
le prix du loyer,
fixé par l’État à 7,5
M€, et sur des investissements à hauteur de 70
M€.
82
Référé au Premier ministre S2018-2477 du 17 septembre 2018.
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UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
63
1 -
Le programme de modernisation du Stade
L
’enveloppe inscrite dans la maquette financière de l
a Solideo en octobre 2018 a
effectivement été fixée à 50
M€
2016
HT. Les travaux correspondants sont maintenant tous
quasiment terminés, sauf ceux relatifs à la modernisation de l’installation électrique d
u stade et
aux aménagements intérieurs du poste de commandement opérationnel (PCO), dont la livraison
est attendue entre janvier et juin 2023, et ceux relatifs à la pose de butées pour les places pour les
personnes à mobilité réduite (PMR), qui doivent être réalisés juste avant les Jeux. Au total, le coût
global à terminaison des travaux est à ce jour estimé, après indexation, à 42,6
M€ (40,2
M€
pour
le Stade y compris les travaux de piste du stade annexe et 2,4
M€
pour les abords). Les pertes
d’exploitatio
n, initialement prises en charge par la Solideo, seront finalement couvertes par le
ministère chargé de sports
via
le programme 350, ce qui va donc porter le coût total du programme
de modernisation à 45,7
M€
83
. Pour ce qui concerne les aménagements temporaires incombant
au COJOP, leur cahier des charges, et donc leur coût,
n’avait
pas été stabilisés à la date de
production du présent rapport. Ils doivent être déterminés dans le cadre du contrat de mise à
disposition du s
tade pour la partie sous maîtrise d’ouvrage du CSDF.
2 -
Le contrat d’utilisation et le marché de livraison des Jeux
S’agissant de la Coupe du monde de rugby, le CSDF et le GIP
« France 2023 » ont signé
un contrat de mise à disposition du Stade, agréé
préalablement par l’État, pour une période
allant du 29 août 2023 au 30 octobre 2023, soit 63 jours. Ce contrat, qui répond à la
recommandation de la Cour de faire prendre en charge l’indemnisation des pertes d’exploitation
du concessionnaire pendant la p
ériode de mise à disposition, n’appelle pas d’observations
particulières
84
.
Pour ce qui concerne les Jeux, à moins de deux ans de leur ouverture, les modalités de
mise à disposition du Stade de France ne sont en revanche toujours pas arrêtées. Elles ont en
effet fait
l’objet de deux discussions parallèles entre le COJOP et le CSDF
:
l’une, relative au
contrat de mise disposition du stade, qui, s’agissant d’un événement exceptionnel, doit être
formellement approuvé par l’État, à moins que ce dernier ne choisisse d’y être partie, comme
le contrat de concession le lui permet ;
l’autre, à la suite de la consultation lancée par le COJOP
auprès du CSDF pour une prestation d’organisation opérationnelle, dans le cadre d’un marché
public de gré à gré, sur lequel le CSDF était
libre de répondre ou non, et pour lequel l’État ne
joue aucun rôle particulier.
Les discussions sur le marché de livraison des Jeux ont été engagées de gré à gré en juin
2021. Une première offre non engageante a été rendue par le CSDF le 21 novembre 2021, sur
la base d’un premier cahier des charges non encore stabilisé, suivie d’une deuxième offre non
engageante rendue le 30 avril 2022, sur la base d’un cahier des charges réduit par rapport à la
première offre. Une troisième offre non engageante devait être rendue le 30 septembre 2022,
83
Cf. annexe n° 8.
84
Le coût de mise à disposition du Stade, intégrant les coûts d’accueil de 10 matchs et les services fournis par le
CSDF, a été fixé à 2,7
M€
HT, les frais généraux sur la période d’indisponibilité du Stade
84
, à 1,3M€
HT, la
facturation à prix coûtant des frais de coordination générale étant estimée à ce jour à 1,3
M€
(révisable
in fine
au
réel), ainsi qu’une indemnité de 0,2
M€
par avenant au titre de la prolongation d’une semaine de la compétition
par rapport aux dates initiales.
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COUR DES COMPTES
64
sur la base d’un cahier des charges désormais globalement stabilisé.
Ces négociations ont été
interrompues en novembre 2022, compte tenu des divergences substantielles persistantes entre
les parties sur les aspects financiers, contractuels et opérationnels. Il revient donc au COJOP
d’assurer désormais directement la livraison des différentes épreuves et cérémonies prévues au
Stade de France pendant les Jeux
et d’en assurer les responsabilités inhérentes tant sur le pl
an
financier qu’organisationnel. Ce défi reste à relever.
S’agissant du contrat de stade, le COJOP souhaite une mise à disposition exclusive de
l’enceinte, du 1
er
juin au 20 septembre 2024, avec préalablement une mise à disposition non
exclusive (au cours
de laquelle le CSDF est censé pouvoir exploiter pleinement l’enceinte à son
profit) du 15 mars au 1
er
juin 2024. La négociation financière porte sur les frais techniques, sur
le loyer et sur les pertes de revenus liée
s à l’impossibilité d’exploiter le
stade avant ou après la
mise à disposition exclusive.
À ce stade des négociations, les frais techniques s’élèveraient, hors aménagements
temporaires, à 3,8
M€, le loyer s’établissant pour sa part à 12,6
M€
. Ces deux dépenses ont
vocation à être prises en charge en totalité par le COJOP. Le chiffrage des pertes de revenus
liées à l’impossibilité d’exploiter le
stade avant ou après sa mise à disposition exclusive est
tributaire de la stabilisation du programme des aménagements temporaires
85
ainsi que de la
durée
et des périodes de travaux nécessaires à leur réalisation et susceptibles d’impacter
l’exploitation du
stade. Cette contrainte est
d’autant plus forte qu
e ces aménagements ne
pourront être engagés qu’après la Coupe du monde de rugby, donc au mieux en novem
bre 2023,
et devront être achevés avant le 1
er
juin 2024. L’annulation, entre novembre 2023 et juin 2024,
de plusieurs matchs de la fédération française de football (FFF) et de la fédération française de
rugby (FFR) représenterait un enjeu financier considérable, nettement supérieur au coût des
frais techniques et du loyer
86
.
La détermination précise du planning de ces travaux d’aménagements temporaires demandés
par le COJOP, permettant d’en déduire le nombre d’évènements annulés et les pertes
d’exploitatio
n correspondantes, et leur optimisation, supposent que le cahier des charges de ces
aménagements temporaires soit arrêté dès à présent. Il apparaît en effet peu probable que le
contrat de mise à disposition du Stade puisse être signé indépendamment d’un ac
cord sur ce
point. En tout état de cause, et indépendamment de cet aspect particulier, le coût de mise à
disposition du Stade de France sera nettement supérieur au montant sur lequel le Premier
ministre s’était engagé en octobre 2016
(7,5
M€
). La Cour rapp
elle que les pertes d’exploitation
liées à la mise à disposition exclusive ou non exclusive de l’organisateur des Jeux et à
l’indisponibilité de l’équipement en raison des travaux nécessaires aux Jeux doivent être
intégralement pris en charge par le COJOP.
85
Qui pourraient comprendre notamment l’installation de la 5G par Orange, le renforcement de l’éclairage sportif
et le doublement des écrans géants, en sus de la rénovation de la piste d’athlétisme au printemps 2024
.
86
Les pertes de revenus pour le C
SDF seraient celles liés à l’incompatibilité de ces travaux avec l’organisation
concomitante de matchs de la FFF et de la FFR ou de concerts dans l’arène (perte de la marge contributive liée au
loyer, aux revenus d’hospitalités, de nourriture et boissons,
de parkings, etc.). Si tous les matchs de la FFF et de la
FFR et les concerts étaient annulés, la perte d’exploitation se chiffrerait en dizaines de millions d’euros
.
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UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
65
L’avenir du Stade de France
: des incertitudes à lever
Dans sa réponse au référé précité du 17 septembre 2018 sur le Stade de France, le Premier
ministre a indiqué
qu’afin d’être en mesure
de statuer avant la fin de l’année 2019 sur les grands
principes du dispositif futur d’exploitation du Stade,
le Gouvernement se doterait
d’analyses
prospectives solides permettant de fonder valablement les choix futurs, au regard de l’évolution
économique du monde sportif. Il a ajouté que, comme l
’avait
recommandé la Cour,
l’État
privilégierait une option de désengagement des finances publiques et, à défaut, de limitation à leur
strict nécessaire de ces engagements.
Sur la base des études réalisées en 2019 et 2021
87
,
l’État a finalement opté
pour la reconduction
d’une concession
. L
’appel d’offres d
oit être lancé au printemps 2023 pour une attribution au début de
l’année 2025, sans pour autant écarter à ce stade l’hypothèse d’une cession évoquée par la Cour.
Ce
processus se déroulera donc durant la période de préparation de la Coupe du monde de rugby et des
Jeux de Paris 2024 et l’avenir du Stade de France ne pourra être décidé que bien après la fin des Jeux.
Ce calendrier est le plus défavorable pour l’État
qui, comme en 1995, va se retrouver sous la pression
tant des candidats que des fédérations sportives.
Le recours à une concession, probable
ment de service au sens de l’article 6, alinéa II de
l’ordonnance du 26 janvier 1996, suppose de définir préalablem
ent à la rédaction du cahier des
charges de la consultation, les missions de service public assignées au Stade, d’en mesurer les
conséquences sur l’équilibre économique de la future concession, de fixer notamment le
quantum
des
matchs et les tarifs de location du Stade aux fédérations françaises de football et de rugby (qui
relèveraient dès lors du concédant et non, comme dans la situation actuelle, de dispositions
contractuelles entre le concessionnaire et les fédérations), ainsi que le niveau de l’éventue
lle
subvention de service public qui en découlerait
88
.
Il importe en conséquence qu’avant le lancement de l’appel d’offres pour la reconduct
ion de la
concession d’exploitation du Stade de France, la question de la place et du rôle des fédérations
français
es de football et de rugby soit arbitrée et que l’État, dans le cadre de la délégation de service
public qu’il leur
a
accordée, impose les choix à même d’éviter des engagements financiers publics
qui apparaîtraient à bien des égards injustifiés. Il y aurai
t en effet grand risque pour l’État à ouvrir la
procédure avec des incertitudes ou des impasses, tant sur les missions d’intérêt général et de service
public assignées au Stade que sur son usage par les fédérations sportives. En l’espèce, alors que le
Stade de France a été construit pour la Coupe du monde de football de 1998
, avec l’ambition
d’accueillir les plus grandes manifestations internationales, objectif aujourd’hui atteint, et que ses
seuls utilisateurs potentiels sur le plan sportif sont la FFF et la FFR, elles-mêmes délégataires de
missions de service public, les raisons pour lesquelles le contribuable devrait intervenir n’apparaissent
pas évidentes.
87
L’État a commandé successivement deux études, une première au cabinet Roland Berger, re
ndue en septembre
2019 puis une seconde à un groupement piloté par Finance Consult, produite en décembre 2021.
88
Le constat de la Cour établi en 2018 reste d’actualité. En l’absence de club résident, le seul modèle économique
viable pour le Stade de France repose sur la conjugaison des manifestations sportives internationales et nationales
organisées par les deux fédérations françaises de football et de rugby (huit par an en moyenne) et de spectacles
culturels (huit à dix par an en moyenne), le cas échéant
complétés par d’autres manifestations que permettraient
des investissements structurants optimisant la capacité du stade et notamment la valeur économique des
hospitalités, essentielles pour en assurer la rentabilité.
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66
II -
La sécurité : des responsabilités à clarifier,
une programmation opérationnelle à décliner,
un défi capacitaire à relever
Dans le cadre de la candidature à l’accueil des Jeux, l’État a formulé des garanties en
matière de sécurité, traduites ensuite dans le contrat de « ville-hôte » et dans la loi olympique
89
.
Ces engagements ont conduit l’État et l’organ
isateur à signer, en janvier 2021, un protocole de
sécurité des Jeux établissant la répartition des responsabilités : la prise en charge de la sécurité
des sites de compétition, du village des athlètes et du village des médias et de leurs abords
immédiats
incombe au COJOP, tandis que la sécurisation des espaces publics relève de l’État,
qui pourra également reprendre la main sur l’ensemble des dispositifs en cas de crise majeure.
Les collectivités territoriales se chargeront de la sécurisation des zones de célébration et des
évènements qu’elles organisent.
A -
Une gouvernance complexe à resserrer, un partage
des
responsabilités entre l’État et le COJOP à actualiser
1 -
Une gouvernance à adapter à la phase opérationnelle
L
e ministre de l’
intérieur, compétent en matiè
re d’ordre public et de sécurité
,
est l’autorité
décisionnelle en matière de sécurité des Jeux,
sous l’autorité du Premier ministre. Il s’appuie
sur le coordinateur national de la sécurité des Jeux (CNSJ)
, placé sous l’autorité fonctionnelle
du DIJOP qui est le
garant d’une approche globale des risques dans une logique de
continuum
des opérations de sécurité entendues au sens large (sécurité, sûreté et secours) et de la
coordination entre toutes les parties prenantes.
Le délégué interministériel préside le Comité stratégique de sécurité (COSTRAT)
90
qui,
d
ans la phase de mise en œuvre opérationnelle
, joue un rôle essentiel. Conformément à une
recommandation de la Cour, il a été élargi aux responsables des grandes directions
opérationnelles (à savoir le directeur général de la police nationale [DGPN], le directeur général
de la gendarmerie nationale [DGGN], le directeur général de la sécurité civile et de la gestion
des crises [DGSCGC], ainsi que la préfète de police de Marseille), dont le fort niveau
d’engagement conditionnera la réussite de l’évènement.
89
Articles 17-1 et 17-2 du contrat de ville-hôte : «
la responsabilité pour toutes les questions de sécurité liées aux
Jeux (y compris les aspects financiers, opérationnels et de planification y afférents) incombe aux Autorités du
Pays hôte, lesquelles prendront toutes les mesures nécessaires afin de garantir la tenue des Jeux dans la paix et
la sécurité. »
. Ces dispositions du contrat de ville-hôte sont conformes aux termes de la lettre de garantie adressée
par le Premier ministre au Président du CIO le 3 août 2016, qui précise que
l’autorité suprême en matière de
sécurité des Jeux revient au ministère de l’intérieur
.
90
Composé du coordonnateur national de la sécurité des Jeux, du secrétaire général de la défense et de la sécurité
nationale (SGDSN), du chef
d’État
-Major des a
rmées, du directeur général de l’
agence nationale de la sécurité des
s
ystèmes d’
information (ANSSI), du préfet de police de Paris, du directeur général du COJOP, du directeur général
de la Solideo et de la secrétaire générale de la ville de Paris en sa qualité de ville-hôte.
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DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
67
Par ailleurs, la DIJOP pilote une quinzaine de comités réunissant régulièrement les
représentants des services de l’État, de la mairie de Paris, du COJOP et de la Solideo
91
. Au-delà,
la Cour a relevé que la séc
urité des Jeux était abordée dans plus d’une quarantaine de comités
et groupes de travail pilotés par la DIJOP, la CNSJ ou le COJOP. I
l convient d’arrêter les
conclusions de ces groupes de travail et de procéder à une rationalisation drastique de cette
comitologie. La DIJOP et la CNSJ doivent se recentrer sur les enjeux stratégiques et politiques.
Les
procédures d’arbitrage, notamment pour ce qui concerne les enjeux sécuritaires,
doivent
être stabilisées au niveau adéquat, en assurant une complète traçabilité des décisions prises à
tous les niveaux
. Il convient en outre de s’assurer de
la capacité à rendre, dans des délais
contraints, les arbitrages
qui relèvent d’une coordination
interministérielle.
2 -
Une actualisation indispensable du protocole État-COJOP
L’élaboration conjointe
, par
l’État et l’organisateur
,
d’une stratégie globale de sécurité et
sa déclinaison par site, la mise en place de règles de gouvernance et de coordination entre les
parties et la répartition précise de leurs responsabilités respectives sur le plan opérationnel
comme en matière de
financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement liées à
la sécurité, sont des éléments déterminants pour la bonne organisation de la sécurité des Jeux.
Le partage des responsabilités entre l’État et l’organisateur
, établi en janvier 2021 dans le cadre
d’un Protocole État
-COJOP, nécessite des ajustements pour assurer la
cohérence d’ensemble
de la répartition des tâches en matière de sécurité. Son actualisation, qui était censée intervenir
avant
la fin de l’année 2022,
devra notamment prendre en compte les enjeux de sécurité portant
sur l’organisation du
«
Relai de la flamme
»
et de la cérémonie d’ouverture sur la Seine,
est
indispensable dans la phase de planification budgétaire et opérationnelle
qu’il convient
d’achever maintenant rapidement
.
B -
Un plan global de sécurité à arrêter, une programmation
opérationnelle à décliner
La sécurité des Jeux olympiques et paralympiques repose sur la définition d’un plan
global de sécurité pour les Jeux, décliné dans une série de documents-
cadres dont l’actualisation
et la finalisation étaient en cours à la date de production du présent rapport.
La stratégie globale de sécurité,
définie conjointement par les services de l’État et le
COJOP, repose sur une analyse des risques qui doit être actualisée en permanence. La création
du centre de renseignement olympique, instance de coordination des différents services de
renseignement rattachée au Coordinateur national de la sécurité des Jeux,
a pour but d’y
contribuer. Si les menaces de nature criminelle, délictuelle, terroriste, cyber, contestataire,
accidentelle, naturelle ou encore sanitaire doivent être particulièrement suivies, il convient
également
d’être attentif aux enjeux d’acceptabilité par la population des contraintes et
désagréments liés à l’organisation des Jeux
,
qu’il s’agit
de prévenir autant que possible.
91
Elle préside notamment un comité exécutif « sécurité privée » et un comité exécutif « sécurité civile et risques
sanitaires » réunissant, selon un rythme trimestriel pour le premier et semestriel pour le second, les administrations
compétentes, les organisations et associations professionnelles et les organisateurs de la Coupe du monde de rugby
2023 et des Jeux olympiques et paralympiques de 2024.
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