L’ORGANISATION
DES JEUX OLYMPIQUES
ET PARALYMPIQUES
DE PARIS 2024
Rapport au Parlement
(Article 29 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018)
Janvier 2023
•
L’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 - janvier 2023
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Sommaire
PROCÉDURES ET MÉTHODES
........................................................................................................................
5
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
7
RECOMMANDATIONS
.....................................................................................................................................
15
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
17
CHAPITRE I UNE COORDINATION STRUCTURÉE,
DES RESPONSABILITÉS À CLARIFIER À L
’APPROCHE DES JEUX
...................................
19
I - UNE GOUVERNANCE CONSENSUELLE À PRÉSERVER, UNE COORDINATION À RENFORCER
...........
19
A - Des principes de gouvernance imposés par le contrat de ville-hôte, un dialogue à poursuivre avec le CIO
........
19
B - Une gouvernance consensuelle du COJOP et de la Solideo, un rôle essentiel de coordination
par la DIJOP à conforter
........................................................................................................................................
20
II - UNE RATIONALISATION NÉCESSAIRE, DES RESPONSABILITÉS À PRÉCISER
......................
23
A - Une mobilisation des acteurs à soutenir
...........................................................................................................
23
B - Une comitologie foisonnante à resserrer, une déclinaison opérationnelle à accélérer,
des responsabilités à préciser
.................................................................................................................................
25
CHAPITRE II DES ORGANISMES STRUCTURÉS, DES PROCÉDURES
AD HOC
DE PRÉVENTION DES RISQUES DÉONTOLOGIQUES ET DES CONFLITS
D’INTÉRÊTS
.........
29
I - DES ORGANISMES OPÉRATIONNELS, UN ENJEU DE RESSOURCES HUMAINES À TRAITER
........
29
A - Des organismes structurés, une gouvernance exécutive encore perfectible
.....................................................
29
B - Des ressources humaines à sécuriser
................................................................................................................
30
II - DES PROCÉDURES DE GESTION BIEN ÉTABLIES, UNE APPLICATION
JUSQU’ICI
GLOBALEMENT CONFORME AU CODE DE LA COMMANDE PUBLIQUE
..................
33
A -
Des procédures de contrôle de gestion et d’audit interne à conforter, un rôle déterminant des comités d’audit
.........
34
B - Une application à ce stade globalement conforme du droit de la commande publique,
des risques à anticiper en fin de période
................................................................................................................
37
III - DES PROCÉDURES
AD HOC
DE PRÉVENTION DES RISQUES DÉONTOLOGIQUES
ET
DES CONFLITS D’INTÉR
ÊTS
...................................................................................................................
39
CHAPITRE III LES SITES ET OUVRAGES OLYMPIQUES :
DES DÉLAIS GLOBALEMENT TENUS, DES RISQUES À MAÎTRISER,
UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
...........................................................................
43
I - UNE STABILISATION DÉSORMAIS DÉFINITIVE DE LA CARTE DES SITES,
DES CALENDRIERS MAÎTRISÉS
...................................................................................................................
43
A -
Une candidature française axée sur la sobriété et l’exemplarité
......................................................................
43
B - Une carte des sites olympiques désormais établie
............................................................................................
45
C - Un avancement des ouvrages supervisés par la Solideo globalement conforme aux budgets et aux calendriers
........
46
II - DES RISQUES ET DES INCERTITUDES À RÉDUIRE
.........................................................................
46
A - Un éventail de risques à anticiper
....................................................................................................................
46
B - Une articulation entre le COJOP et la Solideo à renforcer, un processus de gestion
des risques à mettre en œuvre
................................................................................................................................
47
III -
UN BUDGET D’IN
VESTISSEMENT PLUSIEURS FOIS RÉVISÉ, UNE INDEXATION
DES
COÛTS SUR L’INFLATIO
N À FINANCER
...........................................................................................
49
A -
L’élaboration du budget d’investissement et ses révisions
..............................................................................
49
B -
L’évolution des investissements entre 2018 et
2022 : des hausses à distinguer par type de financeur
et nature de financement
........................................................................................................................................
51
C -
Une indexation sur l’inflation à financer, u
ne réserve pour compléments de programme à préserver
............
54
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COUR DES COMPTES
4
CHAPITRE IV UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
...........................
59
I - LA GESTION DES SITES OLYMPIQUES ET LE MODÈLE DE LIVRAISON DES JEUX :
UNE ACCÉLÉRATION NÉCESSAIRE
...........................................................................................................
59
A -
Des conventions d’utilisation des sites à conclure sans délai
..........................................................................
60
B - Un modèle de livraison des Jeux à stabiliser
....................................................................................................
61
C - Le Stade de France, un stade « olympique et paralympique » modernisé, un contrat de mise
à disposition en attente, un avenir après les Jeux toujours incertain
......................................................................
62
II - LA SÉCURITÉ : DES RESPONSABILITÉS À CLARIFIER, UNE PROGRAMMATION
OPÉRATIONNELLE À DÉCLINER, UN DÉFI CAPACITAIRE À RELEVER
.........................................
66
A - Une gouvernance complexe à resserrer, un partage des
responsabilités entre l’État et le COJOP à actualiser
.........
66
B - Un plan global de sécurité à arrêter, une programmation opérationnelle à décliner
........................................
67
C - Des risques majeurs à circonscrire
...................................................................................................................
68
D - Des défis capacitaires à relever, des solutions technologiques à planifier
.............................................................
69
E - Un coût de la sécurité des Jeux à établir
...........................................................................................................
70
III - LES TRANSPORTS : UNE GOUVERNANCE À PARFAIRE, DES INFRASTRUCTURES
À LIVRER DANS LES DÉLAIS, UNE PLANIFICATION DES MOBILITÉS À ASSURER,
UN ENJEU BUDGÉTAIRE À MAÎTRISER
....................................................................................................
70
A - Une gouvernance désormais mieux structurée, une dimension interministérielle à préserver
.........................
71
B -
Des risques réels sur les projets d’infrastructures
............................................................................................
71
C - Des plans de transports à finaliser, une gestion des flux à assurer
...................................................................
72
D - Un retard à combler sur le transport des personnes accréditées
.......................................................................
74
E - Des enjeux budgétaires à préciser
....................................................................................................................
75
CHAPITRE V LES INCERTITUDES AFFECTANT L
’ÉQUILIBRE
DU BUDGET DU COJOP E
T L’ÉTABLISSEMENT DU
COÛT GLOBAL DES JEUX
............
79
I - DES GARANTIES SU
BSTANTIELLES DE L’ÉT
AT, UN CONTRÔLE RENFORCÉ
DES POUVOIRS PUBLICS
................................................................................................................................
80
II - DES RÉVISIONS BUDGÉTAIRES LIMITÉES EN 2020 ET 2021, UNE EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE SANS DIFFICULTÉS
..............................................................................................................
83
A - Les révisions budgétaires de 2020 et 2021
......................................................................................................
83
B - Une sous-exécution notable en raison de reports de dépenses sur les exercices ultérieurs
..............................
85
III - DES INCERTITUDES EN RECETTES ET DES RISQUES EN DÉPENSES, UN ÉQUILIBRE
FINANCIER EN QUESTION
............................................................................................................................
86
A - Des incertitudes en recettes qui appellent la prudence
.....................................................................................
87
B - Des risques en dépenses à circonscrire, des arbitrages à rendre sur le niveau de services,
une adapt
ation nécessaire de l’ambition aux
ressources disponibles
.....................................................................
92
IV - UN COÛT RÉEL DES JEUX QUI RESTE À ÉTABLIR
........................................................................
96
CHAPITRE VI «
L’HÉR
ITAGE », CONDITION MAJEURE
DE
L’ACCEPTABILITÉ
DES JEUX
..............................................................................................
101
I - LE PLAN « HÉRITAGE
» DE L’ÉT
AT
.....................................................................................................
101
II - LA DÉMARCHE DE LA VILLE DE PARIS
...........................................................................................
102
III - LA DÉMARCHE DU DÉPARTEMENT DE SEINE-SAINT-DENIS
..................................................
103
IV - LA « STRATÉGIE
D’HÉRITAGE
» DU COJOP
..................................................................................
103
V - UNE HIÉRARCHISATION NÉCESSAIRE, UN DISPOSITIF DE SUIVI
ET
D’ÉVALUATION À PA
RFAIRE
...............................................................................................................
104
GLOSSAIRE
......................................................................................................................................................
109
ANNEXES
..........................................................................................................................................................
111
•
L’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 - janvier 2023
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Procédures et méthodes
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des
six chambres thématiques
1
que
comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres
régionales ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux
gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour ainsi que des
chambres régionales et territoriales des comptes, donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et
enquêtes que l’élaboration des rapports publics
:
l’indépendance, la contradiction et la co
llégialité.
L’
indépendance
institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance statutaire de
leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté
d’appréciation.
La contradiction
implique que
toutes les constatations et appréciations faites lors d’un
contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées
ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes
concernés ; e
lles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et,
s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de
publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction,
comme les projets ultérieurs d’observations et de recommandations, p
rovisoires et définitives, sont
examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins trois magistrats. L’un
des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
L
’article 29 de la loi
n° 2018-
202 du 26 mars 2018 relative à l’organisation des Jeux
olympiques et paralympiques de 2024 a chargé la Cour des comptes
d’une mission de contrôle des
comptes et de la gestion des personnes morales de droit public et, par dérogation à l’article L. 111
-3
du code des juridictions financières (CJF), des personnes morales de droit privé ayant leur siège en
France qui concoure
nt à l’organisation des Jeux olympiques
et paralympiques de 2024 et bénéficient
à ce titre
d’un financement public. L
e même article prévo
it qu’un rapport sur l’organisation des Jeux
olympiques et paralympiques de 2024 doit être remis au Parlement en 2022.
Sur ce fondement, la Cour a réalisé entre octobre 2019 et novembre 2020 des premiers contrôles
sur le c
omité d’organisation des Jeux oly
mpiques et paralympiques (COJOP) et la société de livraison
des ouvrages olympiques (Solideo), qui ont donné lieu à des observations définitives (OD) adressées
en avril 2021 aux présidents des deux organismes. Un référé sur la gouvernance financière et
budgétaire des Jeux olympiques et paralympiques a par ailleurs été adressé le 9 avril 2021 au Premier
ministre, qui y a répondu le 5 juin 2021. Ce référé et la réponse du Premier ministre ont été
communiqués au Parlement le 9 juin 2021 et rendus publics par la Cour le 17 juin 2021.
1
La Cour comprend aussi une chambre contentieuse, dont les arrêts sont rendus publics.
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COUR DES COMPTES
6
L’enquête dont est issu le présent rapport a été conduite dans le cadre d’une formation inter
juridictions (FIJ)
associant la Cour et les chambres régionales des comptes d’Île
-de-France et de
Provence-Alpes-
Côte d’Azur. Elle a donn
é lieu à la réalisation de deux contrôles de suivi du COJOP
et de la Solideo, de six contrôles nouveaux concernant la délégation interministérielle aux Jeux
olympiques et paralympiques (DIJOP) et cinq
collectivités territoriales maîtres d’ouvrage de sites
olympiques (ville de Paris, métropole du Grand Paris, département de Seine-Saint-Denis,
établissement public territorial (EPT) Plaine commune et ville de Marseille) et de deux enquêtes
ciblées sur les
questions de sécurité d’une part, les questions de transports
et de sécurité dans les
transports
d’autre part
.
Le présent rapport au Parlement
s’appuie sur les constats et recommandations établis dans le
cadre de ces contrôles, qui ont par ailleurs donné lieu à la transmission
d’
observations définitives aux
entités concernées.
Il examine l’ensemble des questions mentionnées dans les lettres, en date du
20 avril 2022, par lesquelles, à la suite
d’une
consultation menée par le président de la FIJ, le Premier
président avait annoncé
aux p
résidents de l’Assemblée
nationale et du Sénat les principaux thèmes
de l’enquête de la Cour
(cf.
l’
annexe n° 1). Ainsi que la possibilité en avait été évoquée dans ces
courriers, la Cour établira au premier semestre 2023 un rapport complémentaire sur le budget
pluriannuel récemment modifié du COJOP. En effet la révision de ce budget est intervenue, le
12 décembre 2022, dans des délais qui
n’
ont pas permis à la Cour de porter une appréciation
circonstanciée sur les hypothèses
et arbitrages retenus pour en assurer l’équilibre et la soutenabilité.
Le projet de rapport a été délibéré les 1
er
et 5 décembre 2022 par la formation inter-juridictions
présidée par M. Meddah et composée de Mme Riou-Canals, conseillère maître, M. Schenberg,
conseiller maître en service extraordinaire, Mme Turon-Cherrat, présidente de section de chambre
régionale des comptes, ainsi que, en tant que rapporteurs, MM. Lefebvre, conseiller maître
et Le Mercier, conseiller référendaire en service extraordinaire et, en tant que contre-rapporteur,
M. Glimet, conseiller maître.
Il a été ensuite examiné et approuvé le 13 décembre 2022 par le comité du rapport public et des
programmes de la Cour des comptes, composé de M. Moscovici, Premier président, Mme Camby,
rapporteure générale du comité, M. Andréani, Mme Podeur, M. Charpy, Mme Démier, M. Bertucci,
Mme Hamayon et M. Meddah, présidents et présidentes de chambre, MM. Lejeune et Advielle,
Mmes Bergogne et Renet, présidents et présidentes de chambre régionale des comptes, et M. Gautier,
Procureur général, entendu en ses avis.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site internet de la
Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr.
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Synthèse
Les Jeux olympiques et paralympiques de 2024 sont, un siècle après ceux de 1924, un
événement majeur, pour lequel la ville de Paris et le comité national olympique et sportif
français (CNOSF), signataires du contrat de ville-hôte avec le comité international olympique
(CIO), ainsi que l
’État et les collectivités qui
les accueilleront, se sont engagés, de façon
coordonnée, à en assurer la réussite et, au-delà, à ce qu
’ils servent
le pays, les territoires qui les
accueillent et la population dans son ensemble.
Les Jeux, qui devraient être suivis par treize millions de spectateurs et quatre milliards de
téléspectateurs, sont la plus grande manifestation mondiale sur le plan sportif (ils représentent
l’équivalent de
55 championnats du monde
2
en même temps). Cependant, leur opportunité et leurs
coûts font de plus en plus débat, sous la pression des opinions publiques. Au-
delà de l’exigence
de transparence, de sobriété, d’éthique et
de développement durable à laquelle doivent désormais
se conformer le CIO et les organisateurs, il est devenu indispensable d’inscrire les Jeux dans des
politiques qui, au-
delà de l’événement, transformeront durablement les territoires dans lesquels
ils se tiennent et les politiques publiques menées au service des populations. Il en va de leur
acceptabilité par nos concitoyens.
Les premiers contrôles conduits par la Cour, sur la base desquels est établi le présent
rapport et qui s’inscrivent dans la mission de suivi et d’alerte
in itinere
(contrôle continu) que
lui a confié le législateur, ont été conduits dans l’objectif de contribuer, par les constats et
recommandations établis à l’attention des pouvoirs publics et des organisateurs, à leur
bon
déroulement.
Ils l’ont également été aux fins de pouvoir, à dix
-huit mois du début des Jeux,
éclairer le débat public sur les défis qui restent à relever pour en réussir l
’organisation
et pour
en maîtriser les coûts et, en particulier, les financements publics qui leur sont consacrés.
Une gouvernance consensuelle, une coordination à renforcer,
des responsabilités à clarifier
La réussite des Jeux repose sur une parfaite articulation entre le
comité d’organisation des
Jeux olympiques (COJOP), organisateur de la manifestation pour le compte du CIO,
propriétaire de la marque et de l’ensemble des droits, notamment commerciaux, qui s’y
attachent, et les pouvoirs publics. La phase de planification stratégique des Jeux s’est
globalement bien déroulée. La gouvernance d’ensemble
mise en place est apparue consensuelle,
les délibérations des conseils d’administration du COJOP et de la
société de livraison des
ouvrages olympiques (Solideo)
où sont représentés l’ensemble des partenaires ayant
quasiment
toutes été adoptées à l’unanimité jusqu’à présent. Les relations entre les acteurs, régulières et
fluides, se sont améliorées à la suite des premiers contrôles de la Cour dont les
recommandations ont,
dans l’ensemble
, fait l
’objet d’une mise en œuvre rapide par les
différents acteurs.
2
32 disciplines olympiques et 23 disciplines paralympiques.
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COUR DES COMPTES
8
Schéma n° 1 :
les acteurs de la préparation des JOP de Paris 2024
Source : Cour des comptes
Pour autant, si les principes généraux de partage des responsabilités entre l’organisateur,
la Solideo, l’État et les collectivités territoriales, sur le plan organisationnel comme sur le plan
financier, ont été établis, leur déclinaison n’est pas à ce jou
r stabilisée, ce qui laisse subsister
des incertitudes opérationnelles et des risques financiers. En particulier, il reste à prendre des
décisions sur la livraison des Jeux
3
et sur les niveaux de service compatibles avec les ressources
du COJOP, et à renforcer la coordination des partenaires pour circonscrire, voire éliminer, les
possibles transferts
de charges de l’organisateur vers les pouvoirs publics.
Un dialogue constant
s’impose
avec le CIO pour concilier les ambitions du projet et la soutenabilité du budget du
COJOP et des engagements publics.
La comitologie foisonnante mise en place durant la phase de planification stratégique, qui
a globalement fonctionné, mérite, à dix-
huit mois des Jeux, d’être resserrée. L’accélération des
opérations en 2022 et 2
023 renforce le besoin de coordination, d’une part
, entre le COJOP et la
Solideo et,
d’autre part
,
entre le COJOP et les pouvoirs publics, sous l’autorité du délégué
interministériel aux Jeux olympiques et paralympiques (DIJOP), dont le rôle doit être conforté.
Enfin, l’unité de commandement indispensable à la préparation et à la gestion de l’événement
suppose, au sein du COJOP, des procédures de décision lisibles et efficaces dans une phase qui
exigera clarté et réactivité.
3
La « livraison
» des Jeux recouvre l’ensemble des opérations d’organisation des manifestations sportives et de
gestion des sites olympiques.
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SYNTHÈSE
9
Des organismes opérationnels, des risques liés aux délais impératifs
de livraison à anticiper
Dans un référé sur la gouvernance financière et budgétaire des Jeux olympiques et
paralympiques de 2024, adressé le 9 avril 2021 au Premier ministre, la Cour avait relevé que le
COJOP et la Solideo, rapidement mis en place et structurés, étaient opérationnels et dotés de
procédures de gestion et de contrôle interne bien établies.
Pour ce qui concerne l’éthique, la
probité et les conflits d’intérêt, l’un et l’autre
ont mis en place un comité d’é
thique et des
procédures
ad hoc
dont il convient de s’assurer de la mise en œuvre effective
dans la période
critique de
l’approche des Jeux.
Les recommandations de la Cour pour parfaire ces procédures
ont été, pour la plupart, prises en compte depuis, et les contrôles effectués ne font pas apparaître,
à ce stade, de dysfonctionnements majeurs, les procédures étant globalement respectées.
Alors que
les risques liés à l’exigence de livraison des sites olympiques et de la
manifestation ne peuvent que croître et que les deux tiers des dépenses du COJOP seront engagées
en 2023 et 2024,
il est indispensable de s’assurer du respect des procédures établies et de la
capacité des dispositifs de contrôle interne à en vérifier la mise en
œuvre. C’est en particulier le
cas pour le COJOP qui, soumis au code de la commande publique, applique des dispositions
dérogatoires sur une part importante des marchés qu’il passe
et
pour lesquels il n’est pas astreint
au respect de ses règles formelles. Cela pourrait être également le cas pour la Solideo lorsque les
exigences de livraison dans les délais et le respect des procédures du code de la commande
publique pourront devenir difficilement compatibles. Il paraît nécessaire d’anticiper ces
difficultés et risques. La Co
ur en assurera en tout état de cause le contrôle à l’issue des Jeux.
L
e COJOP comme la Solideo doivent s’assurer
de disposer des ressources humaines
nécessaires, alors même que les tensions sur le marché du travail et la perspective de la
liquidation des deux organismes après les Jeux peuvent entraîner des difficultés de fidélisation.
S’agissant du COJOP, le volume de
s recrutements prévus en 2023 et 2024 (3 500 collaborateurs
et 45 000 volontaires) reste un défi
pour lequel l’actualisation
rapide du schéma
d’emploi est
indispensable
. Les deux organismes doivent notamment anticiper l’après
-Jeux en mettant en
place d
es dispositifs d’accompagnement de leurs salariés après la tenue de l’événement
.
Les sites et ouvrages olympiques : des délais qui devraient être tenus,
des modifications de programme à limiter
Les objectifs initiaux de compacité des sites et de leur optimisation par l’utilisation pour
l’essentiel d’équipements existants
ont prévalu : seuls, le centre aquatique olympique (CAO),
l’Arena de la Porte
de la Chapelle, le Prisme dédié aux sports paralympiques en Seine-Saint-Denis,
le village des athlètes et le village des médias sont des équipements nouveaux.
L
es arbitrages rendus ont permis, dans l’ensemble, de
préserver
l’essentiel de la maquette
financière initiale de la Solideo, nonobstant les surcoûts constatés sur certains ouvrages.
Il s’agit
désormais de tenir les délais de livraison, malgré
les tensions d’approvisionnement liées au
contexte international. Il convient néanmoins de maîtriser les risques liés à des demandes de
modification de programmes de la part du COJOP, provenant notamment du CIO et des
fédérations internationales, de même que ceux liés au transfert des ouvrages de la Solideo vers le
COJOP au début
de l’année 2024.
Il importe aussi de se prémunir des surcoûts de fin de chantier
et de préserver le plus longtemps possible la réserve pour aléas et compléments de programme de
la Solideo
, aujourd’hui
déjà largement consommée.
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COUR DES COMPTES
10
Schéma n° 2 :
le calendrier de préparation des JOP de Paris 2024
Source : Cour des comptes
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SYNTHÈSE
11
La livraison des Jeux : une déclinaison opérationnelle à accélérer,
des risques en matière de sécurité et de transports à circonscrire
Le COJOP a la responsabilité de la livraison des Jeux
, c’est
-à-
dire l’
organisation et la
gestion de l’ensemble des sites olympiques (sites de compétition, sites d’entraînement et
autres), ainsi que des aménagements et des sites temporaires.
À la date d’établissement du
présent rapport, les contrats de mise à disposition des sites
n’avaient
, pour la plupart, pas été
signés avec les propriétaires
alors qu’ils auraient dû l’être avant la fin de l’année 2022
. Les
marchés de livraison des Jeux, pour les sites dont le COJOP entend externaliser la gestion,
n’avaient pas non plus été conclus
. Ce décalage de calendrier entraîne un risque opérationnel et
un risque financier avérés. Il convient donc que le COJOP passe ces contrats dans les premières
semaines de 2023.
Cette situation traduit une difficulté de passage de la phase de planification stratégique,
qui s’est correctement déroulée, à la phase de déclinaison opérationnelle
. Les retards constatés
emportent des conséquences certaines pour les partenaires du COJOP, faute de stabilisation de
l’o
rganisation site par site. Ils ne permettent p
as d’arrêter définitivement et de décliner de façon
opérationnelle l
es responsabilités respectives du COJOP, de l’État, des collectivités territoriales
et des opérateurs (de transport notamment) , ce qui laisse subsister des incertitudes et des risques
budgétaires. De façon plus générale, des décisions restent à prendre sur les niveaux de service
attendus, entre les dispositions du contrat de ville-hôte et les exigences du CIO et des
fédérations internationales
d’une part et les capacités financières du COJOP d’autre part.
S’agissant de la sécurité et des transports, pour lesquels la compétence et les responsabilités
sont partagées entre le COJOP et les pouvoirs publics, la déclinaison opérationnelle site par site
est cruciale. C’est notamment le cas dans le domaine de la sécurité
, qui exige une coordination
renforcée et des responsabilités clarifiées. L
’organisation des Jeux est
en effet confrontée à un
véritable défi capacitaire, qu’il s’agisse des forces de séc
urité intérieure ou, davantage encore, de
la sécurité privée,
dont il est peu probable qu’elle
soit à la hauteur des besoins. Quant au domaine
des transports et de la gestion des flux, qui suppose une articulation étroite avec les enjeux de
sécurité, les retards de certains projets structurants renforcent la tension sur le réseau existant.
Certains projets en cours, stratégiques pour les Jeux, présentent à ce stade des incertitudes sur leur
délai de livraison. Il convient sur ces deux sujets de rationaliser une comitologie encore trop
importante
, d’arrêter définitivement les plans stratégiques de sécurité et de transport et d’entrer
de plain-pied dans leur déclinaison opérationnelle, site par site.
Des investissements plus élevés que prévu, un équilibre financier du budget
du COJOP non assuré, un coût réel des Jeux en question
Le montant réel
final des investissements réalisés pour les Jeux ou à l’occasion des Jeux
sera supérieur à celui annoncé en 2018, pour deux raisons principales :
d’une part, la maquette
financière de la Solideo a été établie en euros constants 2016 à 1,6
Md€
(hors village des athlètes
et village des médias financés par les promoteurs à hauteur de 1,6
Md€
) et son indexation, prévue
dès l’origine,
conduit à un coût supplémentaire de 306
M€, amplifié par l’accélération de
l’inflation liée aux tensions internationales
;
d’autr
e part, cette maquette comporte des
financements complémentaires, pour partie d’origine privée mais principalement d’origine
publique, correspondant essentiellement à des investissements réalisés par des collectivités
territoriales maîtres d’ouvrage
de sites olympiques
dans une perspective d’héritage ou
à
l’occasion des Jeux, pour un montant total désormais
proche de 700
M€
en euros constants.
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12
Le total des investissements réalisés
pour ou à l’occasion des Jeux devrait être
ainsi
supérieur à 4
Md€
. La Cour constate que les engagements publics des co-financeurs de la
maquette financière de la Solideo sont tenus,
sous la réserve d’une indexation sur l’inflation
supérieure de 15 %
à la prévision d’origine pour des raisons exogènes à la préparation des Jeu
x.
Cette évolution
ne traduit pas une dérive des coûts résultant d’arbitrages ou d’erreurs de gestion,
mais
résulte davantage d’
un effet catalyseur et accélérateur de la tenue des Jeux sur les
investissements publics qui doit être expliqué et justifié.
S’agissant du budget d’organisation
des Jeux, les révisions du budget pluriannuel du COJOP
intervenues en 2020 et 2021
n’
ont pas remis en cause les hypothèses de recettes sur lesquelles il
avait été bâti, ni le niveau global des dépenses, qui ont néanmoins augmenté de 5,7 % depuis 2018.
Plusieurs éléments d’incertitude et de risque
ont subsisté
, notamment sur l’enveloppe budgétaire
pour la masse salariale. L’exercice recommandé par la Cour
, consistant à établir des scénarios de
redimensionnement des dépenses selon diverses hypothèses de niveau de recettes ou de surcoûts
majeurs sur un ou plusieurs postes de dépenses, pour garantir l’équilibre budgétaire du COJOP, a
été conduit de façon limitée et sommaire. Il
ne répond donc pas, en l’état, à la recommandation
que
la Cour avait formulée en 2021.
L’objectif
d’assurer l’équilibre du budget pluriannuel et
celui de maintenir voire de renforcer
l’ambition du projet olympique de Paris 2024
ne paraissent pas
en l’état
conciliables. Des
incertitudes substantielles subsistent sur les recettes attendues, notamment en provenance des
contrats de partenariats. Des risques majeurs
sont identifiés en dépenses, amplifiés par l’accélération
de l’inflation, le budget du COJOP ayant été établi en 2018 sur une hypothèse d’inflation moyenne
de 1,4 %
, aujourd’hui dépassée. L’un des enjeux principaux de la maîtrise de la dépense réside dans
les arbitrages à rendre sur le niveau de services ainsi que sur les manifestations associées aux Jeux,
telles que les cérémonies d’ouver
ture et de clôture ou encore le relai de la Flamme.
La Cour a donc recommandé que, dans le cadre de la révision budgétaire de 2022, ne
soient retenues
que des ressources acquises ou en voie de l’être
, et que les risques identifiés, en
particulier
l’inflation qui impactera de façon certaine le coût des Jeux
, soient intégralement pris
en compte. Elle a également à nouveau recommandé que les économies rendues possibles par
une optimisation de l’organisation
soient précisément documentées, en distinguant selon
qu’elles pourront être décidées dans la période de préparation des Jeux, ou à la veille et pendant
ceux-ci. Enfin, elle a estimé que des scénarios de réduction des dépenses précis et détaillés
devaient être établis, permettant, le cas échéant, la
mise en œuvre effective des dispositions
prévues par la convention relative à la garantie de l’État.
En tout état de cause, les incertitudes
et risques actuellement identifiés devaient, selon la Cour, conduire à maintenir, à ce stade,
l’intégralité de la réserve pour aléas, dont il n’est pas démontré que le niveau actuel soit suffisant
pour assurer la couverture des risques identifiés. Si les ressources de partenariat s’avéraient
supérieures aux prévisions, elles devraient prioritairement être affectées à cette réserve plutôt
qu’à de nouvelles dépenses.
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SYNTHÈSE
13
Le budget pluriannuel du COJOP, établi en 2018 à 3 806,7
M€
conformément au dossier
de candidature
et ajusté à trois reprises entre 2019 et 2021 pour s’établir alors à 3
979,5
M€
, a été
substantiellement révisé lors de la séance
du conseil d’administration du 12 décembre 2022 pour
être porté à 4 380
M€
(+ 400,5
M€
) en recettes et en dépenses. À périmètre constant, ce budget
pluriannuel est en augmentation de 17,7 % depuis 2018
4
. Nombre des hypothèses et arbitrages
ayant conduit à cette augmentation et permis le maintien de l’équilibre de ce budget prévisionnel
n’éta
ient pas connus au moment de la préparation du présent rapport. La Cour sera donc conduite,
comme cela avait été évoqué dans les échanges de courriers intervenus entre le Premier président
et les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, à établir au premier semestre 2023 un
rapport complémentaire qui actualisera, le cas échéant, ses constats et recommandations.
Enfin, l
’évaluation de
l’ensemble des coûts liés à l’organisation des Jeux olympiques et
paralympiques de Paris 2024 ne peut être à ce jour établie. Cette évaluation est pourtant
essentielle à un double titre :
d’une part à raison de l’objectif affiché dès la candidature de la
v
ille de Paris, constamment réitéré depuis par le COJOP et les pouvoirs publics, d’organiser
des Jeux sobres
d’un
coût maîtrisé pour les finances publiques, à rebours des précédentes
éditions ;
d’autre part, en raison de l’exigence de transparence qu’impose
, dans un contexte
économique et social tendu, l’acceptabilité des Jeux par
la population.
La communication retenue par les organisateurs des Jeux comme par les responsables
publics dans le cadre de la candidature, poursuivie depuis lors et généralement reprise dans le
débat public et médiatique, consistant à additionner les budgets prévisionnels du COJOP (en euros
courants) et de la Solideo (en euros constants) ne facilite pas la compréhension du coût réel des
Jeux, ni celle de son évolution depuis la candidature de la ville de Paris. Cette présentation, qui
mélange des dépenses publiques et des dépenses privées de diverses natures, repose sur des
périmètres conventionnels qui ont évolué et ne sont en tout état de cause pas représentatifs de
l’ensemble des
dépenses réellement engagées. Elle ne facilite pas davantage la compréhension et
l’évaluation, essentielle dans le débat public et politique, des dépenses publiques effectivement
liées aux Jeux. Cette présentation initiale a en outre ignoré les dépenses fiscales liées aux Jeux,
les dépenses de sécurité et les dépenses de transport à la charge de l’État, des collectivités locales
et des opérateurs. Elle ne prend pas davantage en compte les dépenses réalisées, hors budgets de
la Solideo et du COJOP, principalement par les collectivités locales-hôtes.
E
n l’absence d
e
recensement exhaustif et précis, au sein de l’État comme dans les
collectivités-
hôtes, des dépenses d’investissement et fonctionnement qui leur sont liées
, la Cour
n’est pas en mesure, à ce stade, d’établir le coût
global des Jeux et son impact total sur les
finances publiques. Ce coût et son impact sur les finances publiques restent donc à établir.
Des politiques d’héritage à hiérarchiser et à évaluer
Le COJOP et la Solideo portent l’héritage
immatériel et matériel des Jeux, autour du
développement de la pratique sportive, de mesures sociales visant à l’inclusion, de programmes
économiques en faveur des entreprises, de l’innovation et de l’emploi, ainsi que de mesures
environnementales. L’État
a, pour sa part, adopté en 2019 un « Programme Héritage » de
170
mesures dont le suivi incombe à la DIJOP. Les contrôles réalisés ou en cours n’ont pu
véritablement approfondir ces sujets,
qui devraient faire l’objet d’un rapport de la Cour au
printemps 2024.
4
Une première mesure de périmètre avait, en 2020, réduit de 44
M€
les recettes et dépenses.
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14
À ce stade, les mesures correspondantes apparaissent en première analyse assez
disparates, de niveau et d’enjeu très variables.
Aussi le « Programme Héritage » gagnerait-il à
être mieux hiérarchisé et les indicateurs de résultats associés à chaque action davantage précisés
et évaluables
in fine
. Le COJOP devrait mettre au point des outils de mesure de l’héritage. Les
modalités de capitalisation et de transmission des expériences acquises à l’occasion d
es Jeux
doivent être également précisées.
Points de vigilance
La phase de planification stratégique des Jeux de Paris 2024 s’est globalement bien déroulée.
Pour autant, la Cour relève des points de vigilance alors que s’engage la phase opérationnelle
d
’organisation
des Jeux et que, à dix-huit mois de leur
ouverture, les risques liés à l’exigence de
livraison des sites olympiques et de la manifestation ne peuvent que croître :
-
La gouvernance doit être resserrée et les responsabilités des acteurs clarifiées ;
-
Les procédures établies par le COJOP et la Solideo doivent être rigoureusement appliquées et les
dispositifs de contrôle interne renforcés ;
-
Les plans de gestion des sites olympiques doivent impérativement être arrêtés au premier trimestre
2023 et les contrats de mise à disposition des sites et des marchés de livraison des Jeux, dont les retards
entraînent un risque opérationnel et un risque financier avérés, signés dans les meilleurs délais ;
-
Les enjeux relatifs à la sécurité et aux transports restent des défis à relever
et doivent faire l’objet
d’une vigilance particulière des pouvoirs publics et du COJOP
: la sécurité des Jeux est confrontée
à un véritable défi capacitaire, qu’il s’agisse des forces de sécurité intérieure ou,
davantage encore,
de la sécurité privée ;
certains projets d’infrastructures de transport, stratégiques pour les Jeux,
présentent à ce stade des incertitudes sur leur délai de livraison et renforcent la tension sur le réseau
de transport existant ;
-
Des incer
titudes substantielles subsistent sur l’équilibre final du budget du COJOP, nonobstant la
révision du budget pluriannuel du COJOP intervenue en décembre 2022, dont la Cour examinera la
soutenabilité au cours du premier semestre 2023 ; elles imposent un suivi rigoureux de son
exécution, une attention particulière au niveau de services, la préservation en 2023 de la réserve
pour aléas et l’élaboration de scénarios de redimensionnement des dépenses conformément aux
dispositions de la convention de garantie de
l’État de mai 2022
.
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Recommandations
Sur la gouvernance
1.
Resserrer la gouvernance de l
’organisation
des Jeux
(DIJOP, COJOP)
.
2.
Décliner et préciser les responsabilités des partenaires sur le plan opérationnel et financier
(DIJOP, COJOP)
.
Sur les
procédures, le contrôle interne, l’éthique
et le droit de la commande publique
3.
Renforcer, dans la phase de montée en puissance des activités du COJOP
à l’approche des
Jeux
, la direction de l’audit, de la conformité et du cadre public, pour assurer un contrôle
exhaustif des procédures d’audit et de contrôle interne ainsi que de prévention des risques
déontologiques et de conflits d’intérêts
(COJOP)
.
Sur les ouvrages olympiques
4.
Renforcer la coordination entre le COJOP et la Solideo, sous l’autorité du DIJOP,
notamment en ce qui concerne le suivi des zones de risque et le traitement des demandes de
modifications de programme, afin de sécuriser les délais de réalisation et de maîtriser les
coûts des sites olympiques
(DIJOP, COJOP, Solideo)
.
5.
Préciser les modalités et le calendrier de livraison des sites olympiques par la Solideo au
COJOP
(DIJOP, COJOP, Solideo)
.
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16
Sur la livraison des Jeux
6.
Signer
dès le début de l’année 2023 toutes les conventions d’utilisation des sites et les marchés
de livraison externalisés
qui auraient dû l’être avant
la fin de l’année 2022
(COJOP, DIJOP)
.
7.
Stabiliser les plans de gestion site par site et en assurer au cours du premier semestre 2023
la déclinaison opérationnelle
(COJOP, DIJOP)
.
8.
Finaliser avant la fin du premier semestre 2023 le plan global de sécurité des Jeux et en assurer
la déclinaison opérationnelle et territoriale
(COJOP, DIJOP, ministère de l’Intérieur)
.
9.
Actualiser le protocole de sécurité État-COJOP
(COJOP, DIJOP, ministère de l’Intérieur)
.
10.
Stabiliser les besoins de sécurité privée et établir les mesures alternatives pour pallier ses
probables carences
(COJOP, DIJOP, ministère de l’Intérieur)
.
11.
P
lanifier l’emploi des forces de sécurité intérieure en veillant à l’équilibre entre la couverture
des besoins pour les Jeux et de ceux de la sécurité sur l’ensemble du territoire national
(ministère
de l’Intérieur)
.
12.
Finaliser avant la fin du premier semestre 2023 les plans de transport site par site et engager
leur déclinaison opérationnelle
(DIJOP, IDFM, RATP, SNCF, PRIF, PP, COJOP)
.
13.
A
ccélérer les travaux relatifs à la gestion des flux et à l’information des usagers
et prendre
les mesures nécessaires
(DIJOP, IDFM, RATP, SNCF, PRIF, PP, COJOP)
.
Sur le budget du COJOP et le coût des Jeux
14.
S’assurer d’une mise en œuvre
rigoureuse en dépenses de la révision budgétaire arrêtée
le 12 décembre 2022
(COJOP, DIJOP)
.
15.
Au-delà de la maquette financière de la Solideo et du budget du COJOP, consolider
l’ensemble des coûts en investissement et en fonctionnement engagés pour les Jeux et à
l’occasion des Jeux
(DIJOP)
.
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Introduction
Le présent rapport, destiné au Parlement conformément aux dispositions
de l’article 29
de la loi du 26 mars 2018 relati
ve à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques (JOP)
de 2024
, s’inscrit
dans la mission confiée à la Cour de contrôler les personnes morales publiques
et privées, ayant leur siège en France
5
, qui concourent à la préparation des Jeux de Paris en
2024
et bénéficient à ce titre d’un financement public
.
Il a été établi à partir de douze contrôles réalisés depuis 2019, qui ont donné lieu à autant
de
relevés d’observations définitives assortis de
près d
’une centaine de recommandations, cette
démarche répondant à la demande de contrôle
in itinere
(contrôle continu) souhaitée par le
Gouvernement et le Parlement. Les constats, alertes et recommandations émis dans le cadre de
ces contrôles ont été, pour une grande part, déjà pris en compte par la délégation interministérielle
aux Jeux olympiques et paralympiques (DIJOP),
le Comité d’organisation des Jeux olympiques
et paralympiques (COJOP) et la société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo).
Les instructions conduites en 2022 sont intervenues dans une période charnière de la
préparation des Jeux, entre la phase de planification stratégique et la phase de mise en œuvre
opérationnelle, alors
même que nombre d’arbitrages
et décisions sur les conditions
d’organisation et les modalités de livraison des Jeux n’étaient pas rendus
, ou ne l
’auront pas été
au terme de la phase contradictoire qui a précédé
l’
adoption par la Cour du présent rapport. Les
constats et recommandations établis tiennent compte de ce contexte très évolutif.
C’est notamment le cas pour ce qui concerne
le budget pluriannuel révisé du COJOP, qui a
été adopté le 12 décembre 2022, concomitamment à la transmission de ce rapport au Parlement.
La Cour, qui a émis plusieurs projets de recommandations relatives à cette procédure budgétaire
dans la phase contradictoire du contrôle du COJOP,
n’
est dès lors pas en mesure de porter une
appréciation sur les hypothèses et sur les arbitrages r
etenus pour assurer l’équilibre budgétaire et
la soutenabilité du budget pluriannuel révisé
du comité d’organisation
. Elle sera donc conduite,
comme cela a été évoqué dans les échanges de courriers intervenus entre le Premier président et
les présidents
de l’Assemblée nationale et du Sénat, à établir
au premier semestre 2023 un rapport
complémentaire qui actualisera, le cas échéant, les constats et recommandations établis.
Les Jeux olympiques et paralympiques de 2024 constituent, un siècle après ceux de 1924,
un événement majeur pour lequel la ville de Paris et le comité national olympique et sportif
français (CNOSF), signataires du contrat de ville-
hôte avec le CIO, l’État et les collectivités qui
accueilleront les épreuves sportives, se sont engagés depuis la candidature, ensemble et de façon
coordonnée, à en assurer le bon déroulement et, au-delà, à ce que les Jeux apportent des
retombées durables au pays.
Des moyens considérables, d’origine privée mais aussi publique
,
ont été engagés pour cet événement qui, du début des Jeux olympiques (le 26 juillet 2024) à la
fin des Jeux paralympiques (le 8 septembre 2024), durera un mois et demi.
5
Ne satisfaisant pas cette condition, le Comité international olympique (CIO) et le Comité international
paralympique (IPC) n’entrent pas dans le champ de compéten
ces de la Cour.
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18
Les Jeux, qui seront suivis par treize millions de spectateurs et quatre milliards de
téléspectateurs, sont la plus grande manifestation mondiale sur le plan sportif (ils représentent
l’équivalent de
55 championnats du monde en même temps). Cependant, leur opportunité et
leurs coûts font de plus en plus débat, comme l’
a montré l
’abandon
de plusieurs candidatures
pour les Jeux, sous la pression des opinions publiques.
Au-
delà de l’exigence de transparence, de sobriété, d’éthique
et d’inscription dans le
développement durable à laquelle doivent se conformer le CIO et les organisateurs, les Jeux doivent
désormais s’inscrire
dans des politiques qui, au-
delà de l’événement, transformeront durablement
les territoires et les politiques publiques menées au service des populations. Il en va de leur
acceptabilité par nos concitoyens,
dont l’
adhésion et la mobilisation ne sont pas acquises de façon
évidente
6
, ni même définitive dans un contexte géopolitique international dont les conséquences
économiques et sociales, à la suite de la crise sanitaire, pèsent fortement sur la population, et alors
que les enjeux climatiques incitent naturellement à une revendication de sobriété.
La Cour des comptes procédera,
à l’issue des Jeux
, à un contrôle
ex post
des budgets qui
y auront été consacrés, tant sur le plan de leur régularité que sur celui de leur équilibre final.
Elle tentera, plus largement, de procéder à une évaluation plus globale de leur effet. Ses
premiers contrôles ont été conduits dans le but de contribuer, par les constats et
recommandations
établis à l’attention des
pouvoirs publics et des organisateurs, à leur bon
déroulement
.
Ils l’ont également été aux fins de pouvoir, à dix
-huit mois du début des Jeux,
éclairer le débat public et nos concitoyens sur les défis qui restent à relever pour en assurer la
bonne organisation et pour en maîtriser impérativement les coûts et, en particulier, les
financements publics qui leur sont consacrés.
Le rapport aborde successivement la gouvernance d’ensemble des Jeux
(chapitre I), la
gouvernance et la fonctionnalité des organismes en charge de leur préparation
–
COJOP et
Solideo
–
, ainsi que les procédures et dispositifs visant à assurer
l’éthique et la probité de leur
gestion (chapitre II), la livraison des ouvrages olympiques placée sous la responsabilité de la
Solideo (chapitre III),
l’organisation et
la livraison des Jeux (chapitre IV),
l’exécution
budgétaire du COJOP et les enjeux de la révision budgétaire de décembre 2022 (chapitre V).
L
es questions d’héritage
,
qui feront l’objet d’un rapport
approfondi
au début de l’année 2024
,
sont évoquées enfin de façon générale (chapitre VI).
6
D’après un sondage réalisé par
Harris Interactive
en juillet 2022, 80 % des Français seraient favorables à
l’organisation des Jeux de 2024 en France. Cependant, 47
% des personnes sondées par
OpinionWay
, en juillet
2022 également, se déclarent indifférentes, 26
% éprouvent de l’intérêt, 19
% de l’inquiétude et 7
% de
l’impatience à l’égard des Jeux.
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Chapitre I
Une coordination structurée, des responsabilités
à
clarifier à l’approche des Jeux
I -
Une gouvernance consensuelle à préserver,
une coordination à renforcer
A -
Des principes de gouvernance imposés par le contrat de ville-hôte,
un dialogue à poursuivre avec le CIO
Le contrat de ville-hôte est un contrat international régi par le droit suisse. Il impose la
création d’un comité d’organisation et
l’adhésion de ce comité à l’ensemble de ses stipulations
7
,
définit de façon générale les responsabilités des parties, la contribution du CIO, les conditions
essentielles d’organisation des Jeux
et les modalités de coordination entre le CIO et le comité
d’or
ganisation. Le contrat opérationnel
qui l’accompagne décline
très précisément les modalités
de livraison des Jeux,
qui sont autant de contraintes sur lesquelles les marges de manœuvre du
comité d’organisation
sont limitées, sauf accord du CIO.
S’agissant des responsabilités financières liées à l’organisation des Jeux, la
ville de Paris,
le CNOSF et le
comité d’organisation
sont, en vertu des dispositions du contrat de ville-hôte
8
,
conjointement et solidairement responsables de tous les engagements et obligations contractés
et de toutes les garanties et déclarations présentées, individuellement ou collectivement, dans
le contrat de ville-hôte et notamment de tous les dommages, coûts et responsabilités de toute
nature qui pourraient résulter de la violation de ses termes
9
.
A contrario
, le contrat de ville-hôte
protège pleinement les droits commerciaux et les intérêts financiers du CIO. En particulier,
s’il
prévoit les conditions de répartition d’un éventuel excédent résultant de l’organisation des
Jeux
10
, il ne contient en revanche aucune disposition relative à la couverture par celui-ci
d’un
éventuel déficit final du budget du COJOP
qui incomberait donc à l’État
(cf.
infra
, chap. V).
7
Ce comité est doté d’une personnalité juridique en vertu de la législation française, sous une forme néanmoins
non imposée par le CIO. Tout acte et autre document contractuel ou juridique relatif à sa constitution et à sa
gouvernance, ainsi que tout changement postérieur à celui-
ci, sont soumis à l’approbation écrite préalable du CIO.
8
Notamment ses articles 4, 5, 19, 36, 37 et 38.
9
L
’a
rticle 4.2 du contrat de ville-hôte exonère toutefois
le CNOSF, sauf acte d’engagement contraire de sa part,
de toute responsabilité financière au regard des engagements pris en relation avec la planification, l’organisation,
le financement et la tenue des Jeux.
10
20 % pour le CNOSF, 60 % pour le COJOP à utiliser pour le sport en général et 20 % pour le CIO.
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20
Parfois qualifiée de « tutelle », la relation entre le
comité d’organisation
et le CIO est par
nature asymétrique, ce dernier
étant propriétaire de la marque et de l’ensemble des droits qui
s’y rattachent.
Nonobstant les dispositions du contrat de ville-hôte, le CIO reste en effet la
structure organisatrice des Jeux, les comités nationa
ux d’organisation lui fournissant un appui
strictement opérationnel. Au-delà de ses apports financiers, son soutien passe par le transfert de
connaissances accumulées lors des précédentes éditions et par un suivi opérationnel resserré du
comité d’organisat
ion.
Trois visites sont organisées chaque année dans le cadre d’une
Commission de coordination
11
et des revues de projet semestrielles sont réalisées par le CIO et
le comité d’organisation.
Compte tenu des enjeux et risques financiers
aujourd’hui identifié
s, notamment ceux liés au
contexte international,
susceptibles de remettre en question l’équilibre
du budget prévisionnel des
Jeux
, le comité d’organisation et l’État
,
garant en dernier ressort d’un éventuel déficit final
, doivent
poursuivre, de façon coordonnée et avec fermeté, le dialogue engagé avec le CIO pour procéder,
nonobstant les dispositions du contrat de ville-hôte, aux ajustements nécessaires. À défaut, il
conviendrait d’
obtenir une augmentation de la contribution financière du CIO
aux fins d’assurer,
in fine
,
l’adéquation entre les ambitions du projet et les capacités financ
ières disponibles.
B -
Une gouvernance consensuelle du COJOP et de la Solideo,
un rôle essentiel de coordination par la DIJOP à conforter
Prenant la suite du groupe
ment d’intérêt public (GIP)
» Paris 2024 »
12
qui a porté le dossier
de candidature, le COJOP est chargé de planifier, organiser, promouvoir, financer et livrer les Jeux
de Paris 2024 ainsi que les événements associés. Créé le 21 décembre 2017 par la Ville de Paris et
le CNOSF sous la
forme d’une association de la loi du 1
er
juillet 1901 présidée par M. Tony
Estanguet, s
es statuts associent à la gouvernance de l’association, au
-delà de ses deux membres
fondateurs, les autres parties prenantes du projet olympique et paralympique. Dans le
prolongement du choix effectué lors de la phase de candidature, le mouvement sportif y tient une
place prépondérante à travers le CNOSF et le CPSF (comité paralympique et sportif français)
ainsi que les fédérations nationales et internationales. L
’État et les collectivités territoriales (ville
hôte et collectivités accueillant un site olympique et paralympique) sont également largement
représentés mais minoritaires
13
.
Présidée par la maire de Paris, Anne Hidalgo, la Solideo, établissement public industriel
et commercial de l’État créé en février 2017
14
, est pour sa part chargée de la livraison de
l’ensemble des ouvrages et opérations d’aménagement
pérennes nécessaire
s à l’organisation
des Jeux (une soixantaine d’opérations complexes d’aménagement)
dans les délais fixés par le
CIO,
et doit veiller à leur destination à l’issue des Jeux.
Le choix d’une entité publique, distincte
du COJOP, est conforme à l’engagement pris
par l’État auprès du CIO et aux choix
d’organisation des précédentes éditions des Jeux (Londres 2012, Rio 2016 et Tokyo 2020), à la
réserve près que la maîtrise d’ouvrage de ces opérations, confiée à une autorité unique dans les
exemples précités, est rép
artie entre trente maîtres d’ouvrage différents dont la Solideo doit
assurer la supervision et la coordination et le respect des budgets et des calendriers. Ce choix
11
Composée de représentants du CIO, des fédérations internationales, des comités nationaux olympiques, des
comités d’organisation d’éditions précédentes, de la commission des athlètes du CIO et de l’IPC et d’
experts.
12
Dont la Cour a procédé, en 2019, à un contrôle qui a donné lieu à des observations définitives en juillet 2020.
13
Vingt représentants du
mouvement sportif, trois de l’État, onze des colle
ctivités territoriales (Ville de Paris,
région Île-de-France, département de Seine-Saint-Denis, métropole du Grand Paris, Ville de Marseille).
14
Article 53 de la loi n° 2017-
257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitai
n et
décret n° 2017-
1764 du 27 décembre 2017 relatif à l’établissement public Société de livraison des ouvrages olympiques.
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UNE COORDINATION STRUCTURÉE, DES RESPONSABILITÉS À CLARIFIER
À L’APPROCHE DES JE
UX
21
original, justifié par la volonté et la nécessité de fédérer, pour la réussite de la candidature puis,
ultérieurement, de celle des Jeux, l’ensemble des acteurs et futurs gestionnaires des sites dans
une logique «
d’héritage
», a conduit à la signature entre toutes les parties, le 20 mars 2017,
d’un contrat de gouvernance olympique établissant
un dossier des sites concerté avec les
collectivités territoriales concernées et en assurant le financement prévisionnel. Les deux-tiers
en incombent à l’État et le solde aux collectivités territoriales.
Le
conseil d’administration
de la Solideo est composé
de façon paritaire entre l’État d’une
part, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que des personnes
qualifiées
d’autre part
15
. Il reflète
la pluralité des financeurs et des maîtres d’ouvrage résultant
du choix d
’assoc
ier les collectivités territoriales qui auront, dans le cadre de la politique de
l’héritage, la responsabilité de la gestion des sites et ouvrages olympiques au
-delà des Jeux.
L
’État dispose
néanmoins des deux-tiers des voix, conformément à sa part dans le financement
de l
’établissement public
.
L’examen des activités des instances dirigeantes du COJOP
et de la Solideo, réunies selon
une périodicité conforme à leurs statuts, fait apparaître un fonctionnement et des échanges
consensuels entre les différentes parties prenantes. Ces instances valident
in fine
quasiment
toujours
à l’unanimité les accords négociés entre les parties préalablement à leur convocation.
Cet alignement des opinions et des votes ne traduit pas nécessairement un consensus par nature
des membres sur les différents sujets,
mais bien un consensus construit, résultat d’une
coordination étroite des parties prenantes en amont des prises de décision dans laquelle la
DIJOP, créée le 13 septembre 2017
16
et dirigée successivement par M. Jean Castex puis, depuis
le 22 juillet 2020, par M. Michel Cadot, a jou
é jusqu’à présent
un rôle majeur.
Le délégué interministériel est en effet c
hargé d’assurer les relations de l’État avec le
COJOP, la ville de Paris signataire du contrat de ville-hôte, les collectivités locales hôtes et le
mouvement sportif. Il doit
veiller à la réalisation du programme d’équipements publics
conduit
par la Solideo et assurer le suivi
des engagements pris par l’État auprès du CIO
qui y a
conditionné la signature du contrat de ville-hôte et, notamment,
l’adoption
des dispositions
législatives et réglementaires qu’implique l’accueil des Jeux
17
. Le respect de ces engagements
est essentiel pour le bon déroulement des Jeux, de même que la nécessaire articulation entre les
interventions publiques,
à la charge de l’État et des collectivités territoriales concernées
, et
l’intervention privée relevant du COJOP, organisateur de la manifestation.
Compte tenu de la complexité du modèle retenu lors de la candidature, qui associe de très
nombreux acteurs aux intérêts potentiellement divergents, une vaste comitologie a été
progressivement élaborée,
dans laquelle le délégué interministériel joue un rôle clé d’interface.
Cette fonction d’interface entre les acteurs, politiquement sensible, s’est nota
mment exercée
dans la phase de planification et d’arbitrage de la carte des sites
. L
’unanimité des votes au sein
du conseil d’administration du COJOP doit beaucoup à
son action.
15
Dix-
neuf représentants de l’État
; douze représentants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ;
le président du COJOP ; le président du CNOSF ; le président du CPSF ; deux représentants élus par le personnel et
deux personnalités qualifiées désignées par le Premier ministre, choisies l’une parmi les représentants des organisations
représentatives des salar
iés, l’autre parmi les représentants des organisations représentatives des employeurs.
16
Décret n° 2017-336 du 13 septembre 2017.
17
Les dispositions législatives et réglementaires sur lesquels l’État s’était engagé ont été, pour l’essentiel, réunies
dans l
a loi olympique du 26 mars 2018 précitée et ses décrets d’application, qui sont aujourd’hui tous pris. Elles
ont pour objet
d’assouplir et de simplifier les procédures en matière d’urbanisme, d’aménagement ou encore de
publicité.
D’autres dispositions ont
été adoptées dans la loi n° 2002-
217 du 21 février 2022 dite 3DS ou, s’agissant
des garanties de l’État et des mesures fiscales en lois de finances. Quelques dispositions diverses devraient encore
être adoptées dans un projet de loi à venir au début de l’a
nnée 2023.
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COUR DES COMPTES
22
La gouvernance de la préparation des Jeux s’appuie sur trois comités créés pa
r le décret
constitutif de la DIJOP : un comité interministériel présidé par le Premier ministre ; un comité
de coordination des services de l’État, présidé par le délégué interministériel
; un comité des
partenaires, qui comprend des représentants des collectivités hôtes concernées, ainsi que le
directeur général du COJOP et celui de la Solideo.
La Cour avait observé, lors de ses premiers contrôles,
que le comité interministériel ne s’était
réuni qu’une seule fois, le 4 novembre 2019. Le comité de coordin
ation
ne s’était réuni pour sa
part qu’à deux reprises les 31 mai 2018 et 27 février 2020.
L
e comité des partenaires n’
avait pas
été formellement réuni, une réunion mensuelle ayant toutefois été mise
en place à l’automne 20
20
à l’initiative du DIJOP,
avec la maire de Paris, le président du COJOP et le directeur général de la
Solideo. En
l’absence de formalisation suffisante des instances chargées des travaux préparatoires,
la traçabilité des arbitrages et décisions
n’était pas compl
ètement assurée, alors m
ême qu’ils
résultent pour nombre d’entre eux de compromis entre les multiples parties aux intérêts différents
résultant de la dialectique contractuelle inhérente à la multiplicité des acteurs.
À la suite des recommandations de la Cour, le rythme de réunion des comités
interministériel et de coordination
s’est accéléré
et le comité des partenaires, essentiel pour la
bonne gouvernance d’ensemble de la préparation des Jeux
, a été installé. Les réunions de ces
comités
font désormais l’objet d’ordres du jour et
de comptes rendus permettant de retracer les
différents échanges
qui s’y tiennent et d’assurer la traçabilité du processus décisionnel
.
Les relations entre le COJOP et les pouvoirs publics, marquées dans un premier temps par
une certaine distance, ont été renforcées et structurées. Au-delà des rapports constants entre le
délégué interministériel et la direction exécutive du COJOP, elles s’organisent autour d’une
réunion mensuelle quadrilatérale réunissant le DIJOP, le directeur général du COJOP, le directeur
général de la Solideo et la déléguée aux Jeux de la ville de Paris. Le comité des partenaires, qui
associe en outre les représentants du département de la Seine-Saint-Denis, de la métropole du
Grand Paris et de la région Île-de-France, se réunit désormais à un rythme trimestriel.
La Cour prend acte des
améliorations apportées à la gouvernance d’ensemble et
dans les
relations entre les principaux acteurs,
aujourd’hui jugées régulières et fluides
. Elle relève que,
conformément à sa recommandation, le rattachement à la Première ministre du délégué
interministériel a été confirmé lors de la constitution du Gouvernement en juin 2022. La nomination
d’une ministre chargée des
sports et des Jeux olympiques et paralympiques, à laquelle il est
également rattaché pour une partie de ses attributions, traduit la priorité donnée par le
Gouvernement à la préparation des Jeux, qui est désormais renforcée par la réunion, par le président
de la République ou la Première ministre,
d’un conseil olympique et
paralympique installé en juillet
2022. Actuellement réuni tous les six mois, il le sera tous les trois
mois à compter de l’été 2023
.
La gouvernance consensuelle de la préparation des Jeux doit être préservée. Le rôle du
délégué interministériel,
garant d’
une coordination étroite entre le COJOP et les pouvoirs
publics, condition
sine qua non
de la réussite des Jeux, doit être réaffirmé et renforcé dans la
phase opérationnelle désormais ouverte. La réunion à un rythme régulier et, en tant que de
besoin, des trois comités, interministériel, de coordination et des partenaires, au fur et à mesure
que se rapproche l’échéance des Jeux, est absolument indispensable.
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UNE COORDINATION STRUCTURÉE, DES RESPONSABILITÉS À CLARIFIER
À L’APPROCHE DES JEU
X
23
II -
Une rationalisation nécessaire, des responsabilités à préciser
A -
Une mobilisation des acteurs à soutenir
Au-delà des comités précités, le DIJOP entretient des relations bilatérales régulières avec
l’ensemble des acteurs de la préparation des Jeux
(organisateurs
, services de l’État, collectivités
territoriales et mouvement sportif). Celles-ci, qui ont facilité, dans la phase de planification
stratégique, le dialogue et les arbitrages entre les acteurs, doivent être poursuivies et renforcées
dans le cadre de la déclinaison opérationnelle de la préparation des Jeux.
1 -
Une impulsion ministérielle nécessaire,
une coordination interministérielle à renforcer
À ce stade de la préparation des Jeux, la coordination interministérielle et la mobilisation des
ministères ne soulèvent pas de difficulté majeure. Les ministres les plus directement concernés
(Sp
ort et jeux olympiques et paralympiques, Intérieur, Transports) s’impliquent désormais plus
directement dans le pilotage de leur feuille de route ministérielle et ont mis en place des structures
de coordination au sein de leur département ministériel. Certains ministères ont désigné des
référents consacrés
aux Jeux. Dans d’autres ministères,
ces référents cumulent cette fonction avec
d’autres missions, voire n’ont pas été mis en place,
compte tenu de la diversité de leurs missions.
Dans la phase opérationnelle désormais ouverte, où les départements ministériels doivent
prendre
le relai de la DIJOP dans l’exécution des missions et responsabilités de l’État, l
a
systématisation de coordinateurs spéciaux dans tous les ministères concernés paraît nécessaire, de
même qu’un resserrement de la comitologie interne aux administrations de l’État
. De façon plus
générale, il revient
à l’ensemble des
ministres concernés de
s’impliquer désormais plus directement
pour
donner les impulsions nécessaires et s’assurer de
la
mise en œuvre
opérationnelle des missions
de leurs départements. Cette indispensable évolution appelle un renforcement de la coordination
interministérielle, y compris la coordination de la communication entre les ministères concernés et
entre l’État et le
s autres acteurs des Jeux (COJOP, Solideo, collectivités territoriales, mouvement
sportif),
pour laquelle un schéma est en cours d’élaboration
. S
ous l’autorité de la Première ministre,
le délégué interministériel
doit assurer un suivi permanent de l’exécut
ion cohérente des feuilles de
route ministérielles, ce qui suppose une adaptation de ses moyens en conséquence.
2 -
Un lien étroit à maintenir avec les collectivités-hôtes
et les associations d’élus
Le large consensus politique établi autour de la préparation des Jeux lors de la phase de
candidature n’a pas été remis en cause par les élections locales
de 2020 et 2021. Les changements
d’interlocuteurs
intervenus
à cette occasion n’
ont pas affecté l
’implication
des collectivités concernées
dans la préparation des Jeux, ni leur bonne collaboration avec la DIJOP et le COJOP. De façon
générale, toutes les collectivités territoriales impliquées ont mis en place des instances de gouvernance
et de pilotage consacrées à la préparation des Jeux,
qui n’appellent pas d’obse
rvations particulières.
Les échanges entre le DIJOP, le COJOP, la Solideo et la ville de Paris sont multiples, à la
fois au plan stratégique et technique, au regard du statut de ville-hôte de cette dernière et des
montants financiers en jeu. La ville de Paris, désormais associée à la quasi-intégralité des travaux
engagés par la DIJOP, a mis en place, pour la préparation des Jeux, une délégation
ad hoc
,
rattachée à la secrétaire générale et
couvrant l’ensemble des domaines relatifs à la préparation de
l’év
énement (héritage, environnement, budget, emploi, transports, sécurité, infrastructures).
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COUR DES COMPTES
24
Le département de la Seine-Saint-Denis
, qui s’est également doté d’une structure
de
pilotage de la préparation des Jeux, les établissements publics territoriaux (EPT) Plaine
Commune et Paris Terres d’Envol
et les communes directement concernées par la préparation
des sites des Jeux (Saint-Denis, Saint-
Ouen, L’Île
-Saint-Denis, Aubervilliers, La Courneuve, le
Bourget, Dugny) ont des échanges soutenus avec la DIJOP et le COJOP,
ainsi qu’avec la
Solideo, le préfet de région et le préfet de Seine-Saint-Denis
18
. Il en est de même pour la région
Île-de-France
, la métropole du Grand Paris et les communautés d’agglomération de Saint
-
Quentin-en-Yvelines et Paris-Vallée de la Marne.
À Marseille qui accueillera les épreuves de voile et des matchs de football lors de la
quinzaine olympique, le DIJOP, en lien avec le préfet de région et la préfète de police et en
relation étroite avec les collectivités concernées (ville de Marseille, m
étropole d’Aix
-Marseille-
Provence et région Provence-Alpes-
Côte d’Azur), a largement contribué à l’accord sur le
financement des travaux de la Marina du Roucas Blanc et à la
mise en place d’une gouvernance
de site, désormais opérationnelle, en liaison étroite avec le COJOP
. S’agissant de la Polynésie
,
où se dérouleront les épreuves de surf, le Haut-commissaire de la République en Polynésie
Française assure le lien avec le Gouvernement de la Polynésie française, doté de compétences
propres consacrées par la Constitution.
L’ensemble des autres collectivités, notamment les villes concernées par l’accueil de
matchs de football des Jeux, sont désormais regroupées au sein de l’association
« Territoires
d’événements sportifs
»
qui permet d’organise
r un dialogue régulier avec les collectivités
–
hôtes
et de traiter à un niveau global les problématiques qui les concernent, notamment la sécurisation
des sites de compétition et de célébration, la desserte des sites par les transports ou les
conditions de réalisation des relais des flammes olympique et paralympique.
Au-delà, la DIJOP et le COJOP entretiennent des relations régulières avec les associations
d’élus
- Régions de France (ARF)
, l’Assemblée des
départements de France (ADF), France
urbaine (FU) et
l’Association des
maires de France (AMF) - afin de traiter
les sujets d’envergure
nationale : centres de préparation aux Jeux ; Relai de la flamme ; programme des 30 minutes
d’activité physique et sportive à l’école
; labels « Terres de Jeux » et » Génération 2024 » ;
bénévolat des personnes en situation de handicap, etc.
Cette approche doit être poursuivie pour assurer la mobilisation des territoires à
l’occasion des Jeux
et les inscrire dans la
politique d’héritage
.
3 -
Une implication du mouvement sportif (CNOSF et CPSF) à intensifier
L’implication du mouvement sportif dans la réussite des Jeux est essentielle, non
seulement sur le plan des résultats des équipes de France olympiques et paralympiques mais
aussi dans la bonne organisation des Jeux, notamment par la mobilisation des volontaires, et
surtout dans les politiques dites «
d’héritage
» et le développement des pratiques sportives.
18
Cette collaboration est particulièrement renforcée autour du traitement des problématiques relatives aux deux
villages (villages des athlètes à l’
Île Saint-Denis, Saint-Denis et Saint-Ouen et village des médias sur les communes
du Bourget et de Dugny).
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UNE COORDINATION STRUCTURÉE, DES RESPONSABILITÉS À CLARIFIER
À L’APPROCHE DES JE
UX
25
Depuis les Jeux olympiques et paralympiques de Tokyo, le délégué interministériel tient
une réunion toutes les six semaines avec la présidente du CNOSF, cosignataire du contrat de
ville-
hôte, afin de traiter de sujets d’intérêt commun, dépassant le seul cadre des Jeux,
tels que
la préparation des athlètes français, le développement de la pratique sportive en France et le
rayonnement international de la France par le sport. Des enjeux de même nature sont également
discutés avec le Comité paralympique et sportif français (CPSF) qui, en appui à la dimension
« Inclusion » du programme « Héritage »
de l’État, s’investit
autour de
s enjeux d’accessibilité
des infrastructures, des transports et de l’espace public et de la sensibilisation au développement
de la pratique parasportive, notamment à l’école.
À dix-huit mois des Jeux, cette mobilisation embryonnaire du mouvement sportif doit
s’intensifier.
B -
Une comitologie foisonnante à resserrer, une déclinaison
opérationnelle à accélérer, des responsabilités à préciser
1 -
Une comitologie nationale à rationnaliser, une déclinaison territoriale à accélérer
Dans la phase initiale de planification stratégique, une comitologie technique foisonnante
a été mise en place, sous différents formats et appellations (comités stratégiques, de pilotage,
de suivi, exécutif et technique, ateliers, groupes de travail). La Cour a ainsi recensé près de cent
comités divers mis en place par le COJOP et/ou la DIJOP, auxquels la délégation
interministérielle participe, soit comme pilote soit comme contributeur, autour de trente
principaux domaines. Cette comitologie multiple témoigne de la forte mobilisation des acteurs
et de l’action multiforme de la délégation interministérielle
pour co
uvrir l’ensemble des
problématiques soulevées par la préparation et l’organisation des Jeux. Néanmoins,
elle
engendre des risques intrinsèques, tel le traitement séparé de sujets pourtant liés (par exemple
les transports et la sécurité) ou encore une lourdeur chronophage. Elle
n’est, à l’évidence, plus
adaptée à la phase opérationnelle qui s’ouvre.
Cette comitologie doit donc être simplifiée, notamment celle relative aux questions de
sécurité et de transports qui doit être resserrée, autour,
d’une part
, du ministre de
l’
intérieur et
du Comité stratégique de sécurité (COSTRAT) présidé par le DIJOP et
, d’autre part,
du Comité
stratégique des mobilités désormais piloté directement par le ministre chargé des transports.
Suite aux constats et recommandations de la Cour, l
’État indique avoir
engagé au cours des
derniers mois une réarticulation des groupes de travail
, sur la base d’un
principe de subsidiarité.
Le délégué interministériel ne préside plus que les groupes de travail nécessitant une
coordination à haut niveau à raison de la sensibilité des sujets traités (cérémonies, gestion des
risques), de la nécessité de donner une impulsion renforcée à certaines orientations, notamment
sur les transports (accessibilité, voies olympiques et paralympiques, gestion des flux) ou pour
assurer l’articulation et la coordination indispensable, à l’exemple des questions de sécurité et
de transports. La plupart des groupes de travail sont animés désormais par les ministères ou
acteurs locaux concernés, principalement au sein du ministère de l’intérieur et de l’outre
-mer
ou du ministère en charge des transports.
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COUR DES COMPTES
26
Il convient surtout d’assurer la déclinaison
de la préparation opérationnelle des Jeux, sur
la base des plans de gestion établis site par site par le COJOP, encore en cours de finalisation.
Les préfets des quatre départements franciliens hôtes des Jeux (Seine-Saint-Denis, Yvelines,
Hauts-de-Seine et Seine-et-
Marne) ont installé à la fin de l’année 2021 des comités de pilotage
départementaux et le COPIL Paris, co-
présidé par l’État
19
et la ville de Paris, a été installé en
février 2022. Les comités départementaux extra-franciliens ont été mis en place au cours de
l’année
2022. Ces instances doivent
permettre un traitement de l’ensemble des problématiques
liées à l’accueil des Jeux par territoire (sécurité, mobilité, acceptabilité, organisation de l’espace
public, etc.) et fluidifier les échanges entre l
es services déconcentrés de l’État et les collectivités
territoriales, en lien direct avec les directeurs de site du COJOP.
La Cour recommande de poursuivre et renforcer le pilotage territorial de la préparation
des Jeux, qui doit se substituer progressivement à certains comités techniques thématiques, et
de simplifier la comitologie nationale, qui doit impérativement être resserrée.
2 -
Des responsabilités à préciser entre le COJOP et les pouvoirs publics
L’articulation et la coordination entre l’organisateur
et les pouvoirs publics sont une
condition essentielle de la réussite des Jeux sur un plan opérationnel. La déclinaison précise de
leurs responsabilités et engagements financiers respectifs doit
permettre d’
éviter toute
incertitude comme
tout transfert de charges de l’organisateur vers les pouvoirs publics
20
.
Les principes généraux de répartition des responsabilités respectives du COJOP et des
pouvoirs publics (État, collectivités locales, autorité organisatrice des transports) ont été établis
dans le cadre de documents-cadre, tels que la convention globale entre le COJOP et la Solideo
signée en mars 2021 et le protocole de sécurité signé en janvier 2021, ou,
s’agissant des
transports,
conformément au droit commun de l’organisation des tra
nsports en France. Ces
principes, conformes aux engagements pris dans le cadre de la candidature,
n’appellent pas
d’observations particulières
. Toutefois, leur déclinaison opérationnelle
n’est pas à ce jour
achevée. Des incertitudes, et donc des risques, subsistent, tant sur la répartition précise des
responsabilités opérationnelles que sur la prise en charge des coûts afférents par le COJOP,
l’État ou les collectivités territoriales.
Le basculement de la phase de planification stratégique à la phase de déclinaison
opérationnelle doit donc être impérativement mené à son terme. Cela suppose, à titre principal
et à
la suite de l’
arrêt définitif de la carte des sites et compétitions en juillet 2022, que les plans
d’organisation et de gestion des sites
, élaborés par le COJOP en lien avec les pouvoirs publics,
soient déclinés et stabilisés
. Il s’agit
de préciser, site par site, les responsabilités respectives des
acteurs, les moyens nécessaires et la répartition des coûts afférents. Les conventions entre le
COJOP et les collectivités concernées doivent être finalisées et signées sans attendre.
19
La préfecture d’Île
-de-France et de Paris et la préfecture de police participent à ce COPIL au titre de leurs
différentes compétences, en particulier pour les questions de sécurité et de transports/mobilités.
20
En vertu du contrat de ville-hôte, le COJOP est chargé de fournir les installations, biens et services, notamment
tous les principaux sites olympiques et autres sites tels que décrits dans les chapitres « Sports » et « Sites » du
contrat opérationnel et la mise à disposition du Village olympique. Les pouvoirs publics (État et collectivités
territoriales) ont, pour leur part, pris des engagements, notamment sur la livraison des ouvrages olympiques, dans
le domaine de la sûreté et de la sécurité ainsi que dans celui des transports.
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UNE COORDINATION STRUCTURÉE, DES RESPONSABILITÉS À CLARIFIER
À L’APPROCHE DES JE
UX
27
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ___________________
La phase de planification stratégique des Jeux a permis de mettre en place une
gouvernance d’ensemble
consensuelle et
d’assurer entre les
acteurs des relations régulières et
fluides. Les recommandations de la Cour visant
à parfaire cette gouvernance d’ensemble et la
coordination des acteurs comme
l’articulation entre l’intervention privée,
celle
de l’organisateur
et celle des pouvoirs publics, ont été, pour la plupart,
mises en œuvre de façon satisfaisante.
Cette gouvernance consensuelle doit être préservée et la réunion régulière du Conseil
olympique et paralympique par le président de la République doit y contribuer. Le rôle du
délégué
interministériel, garant d’une coordination étroite entre le COJOP et les pouvoirs
publics, condition essentielle de la réussite des Jeux, doit être réaffirmé et renforcé dans la
phase de déclinaison opérationnelle désormais ouverte, qui suppose une implication directe et
soutenue des ministres concernés. La réunion régulière des comités interministériels, de
coordination et des partenaires est indispensable.
Les arbitrages à rendre sur le modèle de livraison des Jeux et sur les niveaux de service
nécessitent une articulation et une coordination encore plus étroites des partenaires, et la
poursuite d'un dialogue soutenu avec le CIO pour concilier les ambitions du projet et la
soutenabilité du budget du COJOP et des engagements publics.
À dix-huit mois des Jeux, la comitologie foisonnante mise en place dans la phase de
planification stratégique doit être resserrée et
adaptée aux exigences de mise en œuvre
opérationnelle.
C’est notamment le cas pour ce qui concerne les questions de sécurité et de
transports. P
lus généralement, il convient d’assurer la déclinaison
site par site de la préparation
opérationnelle des Jeux et de renforcer le pilotage territorial sous l’autorité des préfets concernés.
Les
principes généraux de partage des responsabilités entre l’org
anisateur, la Solideo,
l’État et les collectivités territoriales, sur le plan organisationnel comme sur le plan financier,
sont conformes aux engagements pris dans le cadre de la candidature. Toutefois, leur déclinaison
n’est pas à ce jour stabilisée,
faute de plans de gestion des sites définitivement arrêtés, ce qui
génère des incertitudes opérationnelles et des risques financiers. Il convient donc de les décliner
rapidement, en veillant à
éviter tout transfert de charges de l’organisateur vers les
pouvoirs
publics,
que les tensions sur l’équilibre budgétaire du COJOP pourraient susciter.
La Cour formule en ce sens les recommandations suivantes :
1.
resserrer la gouvernance de l
’organisation
des Jeux (DIJOP, COJOP) ;
2.
décliner et préciser les responsabilités des partenaires sur le plan opérationnel et financier
(DIJOP, COJOP).
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Chapitre II
Des organismes structurés, des procédures
ad hoc
de prévention des risques déontologiques
et des
conflits d’intérêts
I -
Des organismes opérationnels,
un enjeu de ressources humaines à traiter
A -
Des organismes structurés, une gouvernance exécutive
encore perfectible
Cinq ans après leur création, le COJOP et la Solideo sont structurés et opérationnels. Le
fonctionnement de leurs instances exécutives est désormais documenté et la traçabilité des
décisions assurée.
Le COJOP est dirigé par un
triumvirat
composé du président, du directeur général et du
directeur de cabinet du président
21
. Lors de son premier contrôle, la Cour avait observé que la
fonction de directeur de cabinet était singulière, les sujets d’héritage, de commun
ication, de
culture, de marque, d’engagement et d’affaires publiques étant soumis à la double commande
du directeur de cabinet et du directeur général. Ce double rattachement pouvait, à terme,
s’avérer source de difficultés dans le fonctionnement d’ensembl
e du COJOP. Les rôles
respectifs du président, du directeur général et du directeur de cabinet, désormais également
directeur général adjoint placé sous l’autorité fonctionnelle du directeur général, ont
été depuis
précisés, comme la Cour l’avait recommand
é
22
.
21
Ces tr
ois dirigeants étaient déjà présents au sein de l’association
d’étude
« Ambition olympique et
paralympique » puis du GIP Paris 2024. Le président exécutif, désigné par les statuts et dont le mandat est
irrévocable, a en charge la définition de la stratégie globale et la supervision directe des politiques opérationnelles.
Le directeur général
met en œuvre,
sous l’autorité du président, la stratégie définie et
pilote
l’activité
du COJOP.
Le directeur de cabinet du président est chargé des relations publiques et institutionnelles.
22
De même, la fiche de poste et la rémunération du directeur de cabinet ont été examinées et validées par le comité
des rémunérations.
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COUR DES COMPTES
30
Au-delà, une réorganisation des instances exécutives est intervenue
au début de l’année
2022 pour tirer les conséquences
du constat d’une gouvernance parvenue à ses limites
en phase
opérationnelle. La nouvelle organisation repose sur une cartographie fonctionnelle structurée
autour de 16 directions, appuyées sur un comité stratégique (11 personnes) et un comité de
planification (20 personnes) dirigés par le président du COJOP, un forum des directeurs
(49 personnes) et cinq comités fonctionnels (comité des risques, comité des engagements,
comité feuille de route RH, comité éditorial, comité des parties prenantes). Cette gouvernance
foisonnante
23
demeure toutefois perfectible. L
e recrutement d’un directeur exécutif des
opérations sur sites a pour but de fluidifier et accélérer les décisions internes nécessaires dans
la phase opérationnelle ouverte à moins de deux ans des Jeux.
La Cour prend note des clarifications opérées dans la gouvernance exécutive du COJOP.
Elle
insiste sur l’importance de l’unité de commandement indispensable à la préparation et à la
gestion de l’événement et sur la nécessité pour le COJOP de mettre en œuvre
, dans
l’organisation qu’il a choisie et qui relève de sa responsabilité,
des processus de décisions
lisibles et efficaces dans une phase opérationnelle qui exige clarté et réactivité.
La Solideo est pilotée
par des responsables de haut niveau, dotés d’une expertise reconnue
dans leur champ de compétence. L
es différentes directions s’appu
ient par ailleurs sur des cadres
expérimentés.
Le directeur général exécutif, à la tête de l’établissement depuis sa création
24
, est
assisté par quatre directeurs généraux adjoints, respectivement chargés des opérations sous
maîtrise d’ouvrage d
e la Solideo, de la supervision des
travaux menés par les maîtres d’ouvrage
extérieurs, des ressources internes et de la communication et des affaires publiques.
Après une phase de planification stratégique globalement conduite avec succès,
l’établissement public
a, comme
la Cour l’avait recommandé,
renforcé ses équipes et adapté
son organisation pour assurer la phase opérationnelle de déroulement des opérations dans des
délais conformes à ceux fixés depuis 2018.
En l’absence de bureau exécutif
, pourtant
indispensable à sa bonne gouvernance notamment en fin de période opérationnelle mais non
prévu par les statuts de l’établissement,
la réunion, désormais effective et régulière, du comité
des partenaires répond, pour partie seulement, à la recommandation de la Cour de disposer
d’une instance
exécutive réactive pour traiter les difficultés rencontrées dans la phase
opérationnelle des travaux.
B -
Des ressources humaines à sécuriser
La Solideo comme le COJOP font tous les deux face à un enjeu crucial de gestion des
ressources humaines, consistant à la fois à attirer en nombre et en qualité les profils nécessaires
à l’exercice de leurs missions et à les fidéliser pour assurer l’indispensable stabilité des équipes
constituées, dans un contexte de fortes tensions pesant sur elles découlant de
l’impératif de
livraison des Jeux. Si, dans sa nature, ce défi est commun aux deux structures, il diffère toutefois
dans ses proportions.
23
43 postes de direction sont référencés, dont 6 en tant que directeurs exécutifs, 21 comme directeurs et 16 au rang
de directeurs délégués. Deux conseillers spéciaux jouent un rôle d’accompagnement auprès de l’exécutif.
24
M. Nicolas Ferrand, nommé « préfigurateur » de la Solideo par un décret du président de la République en date
du 26 octobre 2017.
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DES ORGANISMES STRUCTURÉS, DES PROCÉDURES AD HOC DE PRÉVENTION DES RISQUES DÉONTOLOGIQUES
ET DES CONFLITS D’IN
TÉRÊTS
31
La Solideo dispose en 2022 de 138 emplois. Son p
lafond d’emplois
a été relevé de
26 emplois équivalent temps plein (ETP) à la suite du constat fait par la Cour
d’un sous
-
dimensionnement des équipes de la société, qui était susceptible de mettre en risque la bonne
exécution de ses missions. Les fonctions support et les directions opérationnelles chargées du
suivi des travaux
ont été renforcées et l’établissement dispose d
ésormais, en nombre, des
effectifs nécessaires à l
’atteinte
de ses objectifs
. Pour autant, il doit s’assurer de la
permanence
des personnels en place dont une grande partie sera amenée à
cesser ses fonctions à l’issue de
la livraison des ouvrages. Pour améliorer son attractivité et fidéliser ses salariés, l
’établissement
public a mis en place une politique salariale ciblée, assortie de primes
25
, des mesures de
promotion interne,
d’
amélioration de la qualité de vie au travail et un plan de formation.
L
’établissement public reste
néanmoins exposé à un risque permanent de départ de
salariés qui exige une vigilance particulière,
alors même qu’il lui est désormais plus di
fficile de
recruter en raison de la perspective de sa
dissolution et de l’absence de visibilité sur le scénario
de décroissance retenu. La Cour prend note des travaux engagés à ce sujet par la direction de
l’établissement et ses tutelles
26
. Elle leur a recommandé de déterminer
d’ici la fin de l’année
2022 le scénario retenu,
ainsi que les mesures lui permettant d’anticiper, le cas échéant, le départ
de certains salariés et de préserver
l’exécution de ses missions, notamment par l’appel aux
ressources des éta
blissements publics d’aménagement de l’État.
Le COJOP devra, pour sa part, disposer en 2024, au plus fort de son activité, de près de
4 600 salariés
et d’environ
45 000 volontaires bénévoles.
Le schéma prévisionnel d’emplois
arrêté en 2018 a été,
jusqu’à
présent, exécuté de façon dynamique et globalement respecté. Le
COJOP, qui compte environ 1 000
salariés à la fin de l’année 2022,
va devoir procéder à un
nombre très élevé de recrutements de janvier 2023 à mai 2024 (1 000 en 2023 et 2 500 en 2024)
et, dans le même temps, assurer le recrutement, la formation et la gestion des volontaires.
D
ans un contexte de tensions sur le marché du travail et d’inflation sur les salaires
, la
réalisation de ce très important programme de recrutement de salariés, devant intervenir pour
l’essentiel sur
le fondement de contrats de travail de courte durée, est un défi majeur pour la
direction des ressources humaines.
Bien qu’elle s’appuie sur un partenariat conclu avec le
groupe Randstad, celle-ci doit être redimensionnée pour assurer dans les meilleures conditions
ces recrutements
, dans le cadre d’une politique ambitieuse en termes d’égalité, d’inclusion et
de diversité,
ainsi que l’accueil et la formation de ces collaborateurs.
L
’actualisation du schéma
d’emplois
, engagée au printemps 2022, constitue par ailleurs une nécessité désormais urgente
pour en assurer la déclinaison opérationnelle. Cela suppose que le COJOP prenne sans tarder
les décisions sur la gestion des sites et le modèle de livraison des Jeux, mais également sur les
niveaux de service compatibles avec ses capacités financières (cf.
infra
, le chapitre IV).
25
Dont une prime de fidélisation correspondant au plus à six mois de salaire brut versée à chaque salarié à partir de 2024.
26
L’établissement
a mis en place un comité
stratégique chargé d’étudier
trois scénarios : dissolution après la phase
héritage ; dissolution après les Jeux et transfert à une autre structure ; maintien avec un personnel réduit et
adossement à Grand Paris Aménagement pour l’héritage. D’ores e
t déjà, a été décidé un
outplacement
de haute
qualité pour les salariés et une orientation très volontariste de la politique de formation pour accompagner ses
collaborateurs vers un nouvel emploi, tout en maintenant leur engagement sur les objectifs en cours.
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COUR DES COMPTES
32
Pour fidéliser ses personnels, le COJOP a mis en place un mécanisme financier très
favorable de prime de rétention
27
. Pour autant, la stabilité de ses collaborat
eurs n’est pas
acquise. La qualité du management, celle du dialogue social, à ce jour solide et permanent, une
attention soutenue aux risques sociaux et psychosociaux, sont tout aussi indispensables pour
assurer la permanence des effectifs du COJOP.
Enfin, il convient
d’anticiper et de préciser les conditions
dans lesquelles devra intervenir
le licenciement de la quasi-totalité des 4 500 personnes en fonctions à la fin des Jeux
28
et, le cas
échéant, de prévoir un dispositif d’accompagnement.
À la suite des observations de la Cour qui,
lors de son premier contrôle, avait relevé que la rupture des contrats de travail devrait être
conduite dans le cadre d’une procédure de licenciement collectif pour motif économique
(
comprenant un plan de sauvegarde de l’emploi soumis à homologation de l’administration de
l’État compétente et incluant les conditions de mise en œuvre du congé de reclassement
au-delà
des indemnités légales de licenciement), le COJOP a constitué les provisions afférentes.
Au-delà, il conviendrait
qu’en s’inspirant
de la démarche engagée par la Solideo, le COJOP
amorce la réflexion sur sa dissolution et définisse, dès à présent, les conditions
d’accompagnement de ses collaborateurs.
Le recrutement, l
’élaboration d
es programmes
d’accueil et de formation
29
et la gestion
des 45 000 volontaires bénévoles attendus
30
, ressource indispensable et essentielle à la réussite
des Jeux de Paris 2024
31
, relèvent de la responsabilité du COJOP, y compris pour ceux des
volontaires qui seraient affectés sur des sites gérés par des tiers. La Cour prend acte du choix
des pouvoirs publics de recourir à une charte du volontariat olympique
32
. Elle relève cependant
que, s
i elle s’appuie sur une disposition législative et
offre
un faisceau d’indices solides
qui
pourraient écarter d’éventuels contentieux,
cette charte reste un cadre juridique fragile, en
l’absence de toute portée réglementaire et statutaire.
Tout risque juridique ne pouvant être
écarté, i
l importe donc d’être particulièrement vigilant sur l’ap
plication de ses dispositions et,
en particulier, sur les principes d’éligibilité, les catégories de missions et le respect des principes
d’exclusion de certaines d’
entre elles.
27
Cette prime, qui sera versée à l’ensemble du personnel recruté en contrat à durée indéterminée, a été fixée à
10
% du montant cumulé des rémunérations fixes versées de la date de recrutement jusqu’au 30
septembre 2024
ou jusqu’au terme des opérations
de dissolution et de liquidation du COJOP.
28
À
l’exclusion de ceux chargés d’assurer l’ensemble des procédures et actes de gestion liés à cette dissolution
.
29
Qui sera assurée par «
l’Académie Paris 2024
».
30
Ce chiffre, estimé en fonction des besoins identifiés lors des précédentes olympiades, sera ajusté lorsque les
plans de gestion des sites auront été définitivement arrêtés. Le recours au service civique ou à la réserve civique
est exclu de ce programme.
31
Les volontaires sont chargés de différentes missions au service
: de la qualité de l’accueil et du déroulement des
compétitions (informer les personnes, les orienter et les accompagner au cœur des sites, transporter les acteurs
entre les sites dans des voitures ou des minibus 9 places, etc.) ; de la p
erformance sportive (intervenir sur l’aire de
compétition ou le terrain d’entraînement, saisir des informations sportives de chronométrage, assister les athlètes
dans les espaces de compétitions, etc.)
; de la fluidification de l’organisation (participatio
n au processus
d’accréditation, distribution d’équipements, installation de matériel léger de communication, etc.).
32
Adoptée c
onformément à l’article 8 de la loi du 26 mars 2018
, cette charte expose les droits, devoirs, garanties,
conditions de recours, catégories de missions confiées et conditions d'exercice qui s'appliquent aux volontaires
bénévoles appelés à participer à la promotion, la préparation, l
’
organisation ou au déroulement des Jeux, en vertu
des dispositions législatives et réglementaires et de la jurisprudence en vigueur.
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ET DES CONFLITS D’IN
TÉRÊTS
33
Le COJOP entend sélectionner des candidats
33
présentant des profils adéquats à ses
besoins opérationnels, tout en réalisant son ambition en matière de diversité, d’inclusion,
d’engagement et d’héritage.
Estimant pouvoir recueillir au moins 120 000 candidatures, il
s’appuie sur un réseau d’acteurs susceptibles p
ar leur diversité de lui apporter leur soutien dans
l’identification des viviers de candidats
34
. Ce défi reste à relever.
II -
Des procédures de gestion bien établies,
une application
jusqu’ici
globalement conforme
au code de la commande publique
Les procédures financières et de gestion du COJOP et de la Solideo sont, par nature,
différentes. La Solideo, établissement public industriel et commercial, relève des règles applicables
aux établissements publics d’aménagement
et ses dirigeants, comme ses personnels, partagent cette
culture de gestion publique. Le COJOP, organisme de droit privé dont la plupart des dirigeants et
personnels viennent du secteur privé, obéit pour sa part aux règles qui prévalent dans le domaine
commercial, sous la réserve que, considérée comme personne adjudicatrice et conformément à ses
statuts, il est soumis au respect des dispositions du code de la commande publique.
L
’objectif partagé par les dirigeants du COJOP et par les pouvoirs publics d’organiser des
Jeux éthiques et sobres a conduit à la mise en place de dispositifs de contrôle interne et externe
et de procédures
ad hoc
de prévention des risques déontologiques et de conflits d’intérêts
similaires dans les deux organismes.
L’un et l’autre
sont soumis au contrôle
de l’Agence
française anti-corruption (article 30 de la loi précitée du 26 mars 2018).
La Cour procédera, pour ce qui la concerne et au terme des Jeux, à un contrôle
ex post
de
l’ensemble de la gestion du COJOP et de la Solideo et, notamment,
de sa régularité. Lors de son
premier contrôle, en 2020, elle
s’est livrée
à un premier examen des procédures financières et de
gestion mises en place dans les deux organismes. Lors des contrôles réalisés en 2022, elle a effectué
un suivi des recommandations qu’elle avait alors émises
qui ont, pour la plupart, été mises en
œuvre
35
. Des améliorations significatives ont été apportées, tant sur la mise en place des procédures
que dans la structuration du contrôle interne des deux structures.
La Cour relève le rôle
« protecteur » utile que les contrôleurs généraux ont joué dans la phase de constitution de la Solideo,
en s’assurant de la régularité des décisions de ses instances opérationnelles et en s’opposant
à
nombre de demandes adressées à
l’établissement public
par ses multiples partenaires.
33
Le processus de sélection suppose un criblage et une accréditation de chaque volontaire.
34
Ces acteurs sont signataires d’un contrat d’adhésion au programme des volontaires olympiques et
paralympiques, l’objectif étant de maîtriser les risques d’attrition en respectant certains critères de recrutement
(parité, classes d’âges, ensemble des territoires, candidats étrangers, publics des territoires
-hôtes dans toute leur
diversité, PSH, proximité des sites, etc.). La campagne de recrutement prévue pour six semaines, qui a démarré en
octobre 2022 par une campagne de communication grand public, a été conduite avec une agence assurant une
présence sur les réseaux et les médias sociaux en collaboration avec la direction de la communication du COJOP.
35
Six recommandations relatives aux procédures (2) et à la gestion budgétaire et financière (4) ont été totalement mises
en œuvre par le COJOP, à l’exception de deux recommandations portant sur l’établissement d’une présentation analytique
distinguant les frais généraux et de structure, les dépenses opérationnelles et les dépenses événementielles et de
communication et sur le chiffrage des implications de l’externalisation du modèle de livraison des Jeux
; les sept
recommandations adressées
à la Solideo ont toutes été mises en œuvre, à l’exception de celle relative au plan de trésorerie.
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34
S’agissant du COJOP,
elle a constaté le caractère restreint, parce que nécessairement
singulier
, du contrôle économique et financier de l’État,
en raison du statut associatif de droit
privé du COJOP
36
.
Au total, la Cour a pu constater l’exercice régulier du contrôle du CGEFI
(Contrôle général économique et financier)
37
sur les deux organismes et la qualité des relations
entretenues entre les acteurs. Il importe que les contrôleurs généraux continuent d’avoir accès à
l’ensemble des documents
mentionnés dans
l’arrêté de contrôle
afin d’être en mesure d’apprécier
les risques de non-respect à terme de la trajectoire prévue
. C’est
d’autant
plus nécessaire que
l’entrée dans la phase opérationnelle de l’activité de la Solideo et du COJOP va s’accompagner
d’
une multiplication des actes de gestion dont il convient de vérifier la régularité.
A -
Des procédures de contrôle de gestion et d’audit interne à
conforter,
un rôle déterminant des comités d’audit
1 -
Un contrôle interne bien établi
, une fonction d’audit interne à renforcer
à
l’approche des Jeux
Les procédures financières et de gestion adoptées par le COJOP et la Solideo paraissent
structurées
, de même que les dispositifs de contrôle et d’audit interne
qui ont été renforcés à la
suite des premières observations de la Cour.
Le COJOP, dont la direction administrative et financière est bien
structurée, s’appuie sur
un double dispositif : un contrôle de gestion de premier niveau relevant de chaque direction avec
l’appui des contrôleurs de gestion
; un contrôle interne de second niveau assuré par des
contrôleurs internes.
Il s’appuie désormais sur une direction de l’audit, de la conformité et du
cadre public, placée directement auprès de l’exécutif,
ce qui offre
davantage d’indépendance et
de transversalité à cette instance de contrôle interne
38
.
Un plan d’audit est élaboré
chaque année
avec un programme de tests à effectuer en fonction des risques identifiés et une cartographie des
risques mise à jour régulièrement, l’objectif étant de trouver un bon équilibre entre l’autonomie
36
Le CGEFI,
chargé d’analyser les risques et d’évaluer les performances d
u COJOP en veillant aux intérêts
patrimoniaux et financiers de l’État
, dispose de q
uatre leviers d’actions principaux
: il participe avec voix
consultative aux structures de gouvernance du COJOP ; il est associé au processus budgétaire et informé de la
préparation, de l’exécution et des modifications du budget
; il reçoit les documents
relatifs à l’activité et à la gestion
du COJOP (tableaux de bord relatifs à l’activité de l’association et notamment évolution de la masse salariale,
réalisation des recettes, exécution budgétaire et situation de trésorerie semestrielle, contrats de travail des
personnels ayant le rang de directeur exécutif, directeur et directeur délégué,
documents relatifs à l’organisation et
aux procédures,
documents d’analyse et de cartographie des risques)
; il donne son avis préalable sur certaines
décisions stratégiques en matière budgétaire pour le COJOP. Sont soumis à son avis préalable les décisions
modifiant le budget, les décisions d’emprunt et d’autorisation de découvert, la politique générale de placements,
les projets de transaction en toutes matières, y compris les ruptures conventionnelles et les projets de convention
avec d’autres personnes morales ayant une incidence sur les dépenses budgétaires du COJOP.
37
Dont les modalités ont été déterminées par un arrêté du 12 octobre 2018 pour la Solideo et par un arrêté du
22 juin 2018 pour le COJOP.
38
Dans ses observations définitives d’avril 2021, la Cour avait recommandé au COJOP de stabiliser et de renforcer
la fonction d’audit interne, alors en construction. Les services de l’audit et du contrôle interne, préala
blement
rattachés à la direction administrative et financière, ont été transformés
en une direction de l’audit, de la conformité
et du cadre public.
La directrice de l’audit, du contrôle interne et de la conformité, seule à l’origine, encadre
désormais une équipe composée de six collaborateurs et trois recrutements supplémentaires sont en cours.
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ET DES CONFLITS D’IN
TÉRÊTS
35
des directions, nécessaire à leur réactivité, e
t un niveau de contrôle adéquat. L’examen des neuf
rapports d’audit réalisés entre novembre 2020 et mars 2022 témoigne de la diversité et de la
pertinence des sujets audités, de la rigueur et de la précision des audits réalisés ainsi que de
l’indépendance des auditeurs internes. S’ils conduisent de façon générale à conclure à la
pertinence et au respect des procédures mises en place, ces audits font état de certains
dysfonctionnements et anomalies problématiques, qui appellent une adaptation des procédures et
des politiques conduites et doivent impérativement faire l’objet de mesures correctrices
39
.
Pour sa part, la Solideo a renforcé sa fonction de contrôle interne en procédant à deux
recrutements supplémentaires et en transformant le service en direction. Rattachée au secrétariat
général, la direction du contrôle interne et de la conformité s’est structurée autour d’un plan
d’action, de la rédaction de procédures, et de la mise en place de plans de contrôle de premier
et de deuxième niveau
40
. Au cours des deux dernières années, la Solideo a élaboré huit plans
d’action différents
,
destinés à améliorer les procédures de l’établissement. Rassemblant plus de
150 actions, ces plans sont mis en œuvre par les directions métiers concernées sous le pilotage
de la direction du contrôle interne et de la conformité, qui les rencontre régulièrement pour tenir
à jour les documents de suivi. Chaque plan d’action
est assorti
d’un tableau de bord présentant
les livrables attendus, le calendrier prévisionnel de mise en œuvre et
les pilotes des actions. Ils
font l’objet d’un suivi régulier par les instances de gouvernance de la Solideo.
Si l’ensemble des dispositifs
mis en place
ne peuvent prétendre éviter d’éventuelles
anomalies ou dysfonctionnements, ils paraissent à même, en grande partie, de les prévenir ou,
à défaut, de permettre d’apporter les rectifications nécessaires.
Toutefois, alors que les deux
organismes vont faire face à une montée en puissance de leur activité et de leurs dépenses en
2023 et 2024 (notamment le COJOP, dont les deux-tiers des dépenses seront engagées en 2023
et 2024) et à des contraintes de calendrier qui pourraient conduire à faire prévaloir
l’objectif de
résultat sur le
respect des procédures, il importe de maintenir un haut niveau d’exigence dans
la
mise en œuvre des
procédures et de leur contrôle, voire de les renforcer. Il convient donc de
s’assurer
que
l’effectif
des équipes chargées du contrôle e
t de l’audit interne
s est adapté à cette
intensité, notamment au COJOP.
2 -
Le rôle essentiel des comités d
’audit
Conformément à leurs statuts, le COJOP et la Solideo ont chacun mis en place un comité
d’audit
. La composition, les missions, les modalités de fonctionnement et les avis de ces
comités attestent
leur indépendance, l’importance de leurs travaux et l
eur utilité pour la
gouvernance financière et budgétaire des deux organismes.
39
À
l’exemple d
u recours aux plateformes
free-lance
et au portage salarial, qui a fait apparaître des dérives
inquiétantes et des risques de requalification des contrats de mission en contrats de travail, de risques liés à la
commande publique (prestations engagées avant validation par la direction financière, commissions récurrentes
payées aux plateformes pour la mise en relation avec le même prestataire sans valeur ajoutée, récurrence des
prestations de certains experts, recours à des prestataires préalablement identifiés contrevenant aux règles de la
commande publique, dépassement des seuils de mise en concurrence
en l’absence de computation des seuils)
.
40
La moiti
é des contrôles prévus au plan de contrôle concerne la passation des marchés, l’exécution financière, la
conformité réglementaire et le contrôle interne budgétaire.
Le nouveau plan d’action, déployé à partir de l’été
2022,
est composé de neuf thématiques ; parmi ses principaux objectifs figurent la clarification de la nature des contrôles,
le partage des responsabilités et la simplification des procédures.
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36
Les travaux du comité d’audit
du COJOP
font l’objet d’une programmation annuelle, sur
la base des propositions établies par la direction exécutive et des suggestions du comité lui-
même, indépendamment des sujets pouvant faire l’objet d’une saisine ou d’une auto
-saisine en
fonction des impératifs du moment. Cette programmation prévisionnelle prend en compte,
d’une part, les obligations statutaires qui incombent au comité d’audit
41
et
, d’autre part, le suivi
de la maîtrise des risques et audit interne, de la cartographie des risques et de la matrice de
responsabilités, ainsi que
des conclusions des missions d’audit interne. La
mission
traditionnelle de cadrage et de contrôle de la gestion du COJOP s
’exécute sans difficultés, dans
une bonne relation de travail avec le COJOP.
Au-delà de cette mission statutaire de contrôle, le comité assure une mission
d’accompagnement préventif
et de vigilance critique sur les choix stratégiques du COJOP,
comme sur la dimension opérationnelle de ses activités, aux fins de faire toute recommandation
utile sur la soutenabilité de ses engagements, sur la gestion des risques auxquels il est exposé,
sur la mise en œuvre du
contrat de ville-hôte ainsi que sur tout sujet dont le comité
d’audit
estime devoir se saisir
42
.
Le rapport d’audit demandé en février 2022 par le président du COJOP
au président du comité d’audit
afin de disposer, dans la perspective de la révision budgétaire
pluriannuelle de la fin de l’année, d’une vision claire et documentée des principaux risques et
enjeux budgétaires (cf.
infra
, chap. V), témoigne de la transparence des relations entre la
direction exécutive du COJOP et le comité, ainsi que de la qualité et de
l’indépendance des
travaux de celui-ci.
Le comité d’audit de la Solideo est une instance essentielle pour l’identification et
la
maîtrise des risques de l’établissement et plus largement des autres maîtres d’ouvrage placés
sous sa supervision. Réuni tous les deux mois, il a établi un cadrage méthodologique préalable
au lancement des opérations afin de s’assurer que la Solideo sera en mesure de livrer les
ouvrages dont elle assure la maîtrise d’ouvrage
en respectant le calendrier et les conditions de
financement prévus, et qu’elle réalisera correctement le suivi des risques des projets dont
la
maîtrise d’ouvrage est assurée par des collectivités territoriales. Outre la structuration des
procédures, la plupart des travaux réalisés par le comité se sont concentrés sur la phase de
lancement des opérations, la soutenabilité financière et le calendrier des travaux.
Sur décision du comité, les audits des
maîtres d’ouvrage
de sept opérations
d’aménagement de sites olympiques (
concernant Le Terrain des Essences, le franchissement de
L’Île
-Saint-
Denis, la piscine d’Aubervilliers, le gymnase Guy Môquet, la piscine du Pont de
Bondy, la marina de Marseille et les écoles du Bourget) ont été réalisés par la direction de la
supervision et des programmes de la Solideo, en collaboration avec les cabinets EY et Artelia,
41
Avis sur les comptes annuels et sur les projets de budget ; compte-rendu annuel des travaux du Comité auprès
du conseil d’administration
; présentation annuelle du schéma de délégation de pouvoirs et de signature et
validation du seuil de paiement nécessitant une double signature ;
suivi de la garantie de l’État
;
reporting
budgétaire lors de chaque séance ; information sur les dépenses supérieures à 20
M€
.
42
L’examen des sujets traités en 2021
(gouvernance interne du COJOP, stratégie billetterie et hospitalités,
recrutement et emploi des volontaires, hébergement, transport, sécurité, stratégie commerciale et programme de
partenariat marketing, convention avec la ville de Paris et, plus généralement, matrice des responsabilités avec les
autres acteurs, gestion des ressources humaines, modèle de livraison des Jeux et négociation des contrats
d’utilisation des sites
, etc.)
témoigne de l’étendue des missions du comité.
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DES ORGANISMES STRUCTURÉS, DES PROCÉDURES AD HOC DE PRÉVENTION DES RISQUES DÉONTOLOGIQUES
ET DES CONFLITS D’IN
TÉRÊTS
37
entre début 2021 et février 2022
43
. Au cours de l’année 2022, le comité d’audit
a également
réalisé, à la demande du directeur général, un audit du processus de gestion des risques des
ouvrages olympiques et paralympiques à vingt-trois mois de leur livraison, dont les résultats
ont été présentés
au conseil d’administration
le 13 juillet 2022.
L’audit a
montré que le dispositif
de suivi des risques
–
qui porte à la fois sur les risques chantiers, les risques transverses
communs à plusieurs chantiers et les risques concernant la Solideo en tant que structure
–
est
complet et opérationnel,
et qu’il offre
une vision exhaustive des risques.
B -
Une application à ce stade globalement conforme du droit
de la commande publique, des risques à anticiper en fin de période
1 -
Des fonctions « achats et marchés » désormais structurées,
des procédures correctement suivies
De façon générale, l’examen de la fonction
« achats et marchés »
et de l’application des
procédures établies par les deux organismes n’appelle pas d’observations majeures
. Les
dispositifs mis en œuvre paraiss
e
nt à même, s’ils sont effectivement appliqués, de prévenir
d’éventuels errements.
S’agissant du COJOP
, après avoir noté que la direction des achats se structurait et que les
procédures avaient été rapidement formalisées, la Cour a relevé les risques relatifs à la
computation des seuils pour la passation des marchés publics. Depuis, l
es procédures d’achat
ont été consolidées et la direction a été étoffée et structurée. Le déploiement du nouveau
système d’information financière
, couplé au module achat ARIBA, permet désormais de
réaliser des contrôles automatisés.
L
a Cour a procédé à l’analyse d’un
premier échantillon de dix-huit marchés. Il ressort de
cet examen que le suivi est correctement tracé et documenté à chaque étape de la procédure
d’achat, les règles internes étant dans l’ensemble respectées. Le respect des seuils, qui a fait
l’objet d’un rapport d’audit in
terne, reste néanmoins un point de vigilance, nonobstant la mise
en place d’un système d’information automatisé. De même, plusieurs faiblesses relatives à
l’estimation des besoins ou à la procédure utilisée ont été constatées, notamment pour des
marchés distincts conclus pour des prestations identiques ou similaires. Enfin, il apparaît que,
si le COJOP mobilise pleinement les souplesses permises par le code de la commande publique
en recourant largement à son article R. 2123-1, autorisant dans certains cas les acheteurs publics
à mettre en œuvre une procédure adaptée,
ou bien en passant des accords-cadres sans minimum
ni maximum de commande, le recours à ces procédures est parfois contestable.
S’agissant de la Solideo
, la Cour avait relevé que la fonction « Achats et marchés »,
centralisée au niveau de la direction juridique, était la fonction support de la Solideo la plus
solidement structurée,
du fait notamment d’un effort de documentation précoce et de la
continuité de son équipe. Elle avait toutefois aussi observé que l
e périmètre d’action de la
direction ne comprenait pas la passation des marchés inférieurs à 40 000
€
HT, laissée aux
seules directions opérationnelles. Conformément à sa recommandation, cette direction a été
43
Compte tenu de leur sensibilité particulière, les audits relatifs aux projets menés par des collectivités territoriales
maîtres d’ouvrage ont été réali
sés au cas par cas lorsque des risques calendaires ou budgétaires étaient identifiés.
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COUR DES COMPTES
38
renforcée (deux managers de
contrats en charge de l’exécution de l’ensemble des contrats ont
été recrutés)
. La mise à jour et l’enrichissement des fiches de procédure comme le
développement des formations en interne contribuent à améliorer l’acculturation des salariés
aux règles et enjeux de la commande publique. Le dispositif du contrôle de la computation des
seuils a été renforcé, mais il reste à améliorer l’automatisation de ce contrôle en tenant compte
des périmètres d’achat.
Un premier
contrôle d’un échantillon de dix
-sept marchés et de deux avenants,
représentatifs de la typologie des achats réalisés et des procédures
mises en œuvre par la
Solideo,
n’a mis en évidence que quelques
rares erreurs mineures dans la passation des marchés,
les procédures apparaissant respectées.
La m
ontée en puissance de l’activité du COJOP
, dont les deux-tiers des crédits seront
engagés dans les prochains mois,
rend d’autant plus nécessaire une stricte application des
procédures établies
. Il convient de s’assurer du dimensionnement des équipes
en charge
d’appliquer ces procédures et de s’assurer de leur contrôle par l
a
direction de l’audit
, du contrôle
interne et de la conformité. La Cour procédera au contrôle
ex post
des marchés exécutés par le
COJOP et la Solideo.
2 -
L’applica
tion du droit de la commande publique par le COJOP
Les conditions de passation des contrats et marchés du COJOP sont encadrées par l’article 26
de ses statuts
44
et
l’article 11 de son règlement financier
45
, ainsi que par un
avis du Conseil d’État
du 2 juillet 2019, qui a admis que la procédure de passation des marchés publics conclus par le
Comité d’organisation avec les partenaires TOP et les conventions de partenariat conclues avec les
partenaires dits « domestiques »
46
, devaient être considérées comme « convenues » entre le CIO et
le COJOP, au sens du 2
ème
alinéa de l’article L. 2512
-2 du code de la commande publique
47
.
L’avis du Conseil d’État a finalement été étendu par le COJOP aux contrats de livraison
d’événements et aux contrats de fourniture d’infrastructures temporaires, sur la base d’un avis
du Secrétariat général du gouvernement (SGG) en date du 18 septembre 2020. Celui-ci a, en
effet, estimé inutile une nouvelle saisine du Conseil d’État telle que suggérée par la Cour, au
motif que l’avis précité du 2 juillet 2019 n’était pas lié à l’objet spécifique des conventions de
partenariat, qui
ont vocation à figurer, parmi d’autres catégories de contrats, à l’annexe B du
projet de protocole. Sur la base de ces avis, le COJOP a décidé d’appliquer
cette procédure
dérogatoire aux
contrats de livraison d’événements
,
estimant qu’ils faisaient l’objet du même
type de procédures convenues avec le CIO que les contrats de partenariats. Cette option a été
entérinée par le comité d’audit
, lors de sa séance du 18 mai 2021,
à l’occasion de la mise à jour
des règles et procédures d’achat. Le comité d’audit a toutefois demandé que chaque marché
passé selon une procédure dérogatoire fasse l’objet d’une fiche justificative. À la fin du premier
semestre 2022, dix-huit fiches lui avaient été transmises.
44
Respect des principes de liberté d’accès
à la commande publique
, d’égalité de traitement des candidats et de
transparence des procédures.
45
Respect du droit de la comma
nde publique, notamment l’ordonnance
n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux
marchés publics et l’ordonnance
n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession et leurs décrets
d’application
;
approbation par le comité d’audit des règles
et procédures d’achats qui en découlent
; encadrement des
acquisitions de biens et services auprès des partenaires TOP du CIO qui ne sont pas soumis à ces dispositions.
46
C’est
-à-dire sélectionnés par le COJOP par opposition aux partenaires dits « TOP » propres au CIO.
47
Cf. annexe n° 2, les procédures de marché applicables au COJOP.
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DES ORGANISMES STRUCTURÉS, DES PROCÉDURES AD HOC DE PRÉVENTION DES RISQUES DÉONTOLOGIQUES
ET DES CONFLITS D’I
NTÉRÊTS
39
Le choix de confier à des prestataires l’organisation de certains événements olympiques
et la livraison d’aménagements temporaires
selon ces dispositions dérogatoires, conduit à ne
pas appliquer les procédures de droit commun du code de la commande publique à une part
importante des achats du COJOP.
S’agissant plus particulièrement des marchés de livraison de
l’événement, une interrogation subsiste sur
le respect du principe d
’égalité de traitement
des
candidats, en procédure concurr
entielle, lorsqu’un groupement candidat comprend l’exploitant
du site et/ou une fédération internationale, par ailleurs régulatrice de la compétition concernée.
Cette situation impose
une stricte application des principes édictés par le comité d’éthique.
La Cour prend note de la position du Secrétariat général du gouvernement qui juge
possible d’étendre à des contrats, autres que ceux de partenariat, les dérogations apportées au
code de la commande publique par ses articles L. 2122-1 et R. 2122-3
48
, par transposition de
l’avis du Conseil d’État du 2 juillet 2019.
Elle rappelle néanmoins que les contrats passés par
le c
omité d’organisation, quelles que soient les procédures mises en œuvre, sont des marchés
relevant du code de la commande publique et que le C
OJOP reste donc tenu d’assurer, dans
chacun de ses actes de gestion, le respect des grands principes de libre accès à la commande
publique
, d’égalité de traitement des candidats et de transparence
des procédures, ainsi que le
prévoit l’article 26 de ses st
atuts. La Cour souligne par ailleurs que le président et ses
délégataires en sont responsables, y compris sur le plan pénal.
Q
u’il s’agisse du COJOP ou de la Solideo,
la Cour appelle enfin particulièrement
l’attention
sur les tensions qui pourraient apparaître, notamment en fin de période, entre l’exigence de livraison
des ouvrages dans les délais requis et l’impératif de respecter le code la commande publique. Il est
nécessaire d’anticiper
ces difficultés et les risques liés, en fin de période, à ces exigences
difficilement conciliables, au besoin en disposant de procédures
ad hoc
prédéterminées.
III -
Des procédures
ad hoc
de prévention des risques
déontologiques et des conflits d’intérêts
Les atteintes à la probité ayant été fréquentes dans le cadre des grands événements des
dernières années
49
, les enjeux éthiques sont au cœur des problématiques d’organisation des Jeux
.
Le CIO a ainsi adopté un code
d’
éthique
auquel est soumis le comité d’organisation
dans le cadre
du contrat de ville-
hôte. L’
ambition de Jeux éthiques est par ailleurs, depuis la candidature, au
cœur de la démarche
engagée par la Ville de Paris, le CNOSF et les pouvoirs publics.
48
Selon l’article
L. 2122-1,
«
l’acheteur peut passer un marché sans publicité ni mise en concurrence préalables
dans les cas fixés par décret en Conseil d’État lorsque, en raison notamment de l’existence d'une première procédure
infructueuse, d’une urgence particulière, de son objet ou de sa valeur estimée, le respect d’une telle procédure est
inutile, impossible ou manifestement contraire aux intérêts de l’acheteur
»
. L’art
icle R. 2122-3 prévoit que
«
l’acheteur peut passer un marché sans publicité ni mise en concurrence préalables lorsque les travaux, fournitures
ou services ne peuvent être fournis que par un opérateur économique déterminé »
, notamment pour des raisons
tech
niques ou en cas d’existence de droits d’exclusivité, notamment de droits de propriété intellectuelle.
49
Comme en attestent les mises en examen des présidents des comités olympiques brésilien puis japonais pour
corruption et les nombreuses affaires ayant émaillé l’organisation des Jeux depuis ceux de Salt Lake City.
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COUR DES COMPTES
40
Au-delà du contrôle de la Cour, le COJOP et la Solideo sont soumis à
celui de l’Agence
française anti-corruption (AFA)
50
, en référence aux missions confiées à celle-ci par la loi du
9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de
la vie économique. Formellement, ces deux organismes ne sont toutefois pas juridiquement astreints
aux obligations posées par l’article
17 de cette loi,
qui requiert de mettre en œuvre des mesures et
procédures spécifiques telles qu’un code de conduite, un dispositif d’alerte interne, une cartograp
hie
des risques, des procédures d’évaluation de la situation des clients et des fournisseurs, un dispositif
de formation, un régime disciplinaire et un dispositif de contrôle et d’évaluation interne
51
.
Le COJOP et la Solideo ont mis en place, chacun pour ce qui le concerne, un dispositif
de prévention des risques déontologiques et des conflits d’intérêts qui repose
,
d’une part
, sur
un comité d’éthique
et
, d’autre part
, sur des procédures qui, à défaut de suivre à la lettre les
dispositions de l’article 17, s’en inspirent largement.
L
es comités d’éthiqu
e du COJOP et de la Solideo ont été mis en place dès leur création,
conformément aux statuts de ces deux organismes
52
. L
e choix d’une composition commune
53
,
sous la présidence de M. Jean-Marc Sauvé, ancien vice-
président du Conseil d’État,
assure une
cohérence bienvenue de l’approche et des avis relatifs à l’éthique dans ces deux structures de
culture sensiblement différente, publique pour l’une, privée pour
l’autre.
Ces comités d’éthique sont chargés de
superviser la politique éthique des deux
organismes et de veiller au respect par leurs collaborateurs des valeurs individuelles et
collectives sur lesquelles ils fondent leur action. Ils ont notamment rédigé une charte
d’
éthique,
fondée sur les principes du c
ode d’éthique du CIO
, approuvée par leurs conseils
d’administration
. Ils doivent en particulier
veiller à la prévention des conflits d’intérêts.
Ces
comités disposent
de larges pouvoirs pour s’autosaisir
de toute question relevant de leur
compétence et peuvent être saisis par le
s membres de leurs conseils d’administration,
par
l’ensemble des salariés et collaborateurs
, et même par leurs partenaires, de toutes questions
relatives à la prévention des conflit
s d’intérêts, ainsi qu’à l’objectivité et à la transparence des
processus de décision. Q
u’ils
touchent à des questions générales ou des situations individuelles,
leurs avis
sont rendus publics, sous réserve d’une anonymisation et d’une appréciation au cas
par cas pour les situations individuelles. Ces comités établissent un rapport annuel présenté au
conseil d’administration
de chacun des deux organismes.
50
Aux termes de l’article 30 de la loi pré
citée du 26 mars 2018,
« I. - L'Agence française anticorruption contrôle,
de sa propre initiative dans les conditions prévues à la première phrase du premier alinéa et au dernier alinéa du
3° de l'article 3 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la
corruption et à la modernisation de la vie économique, la qualité et l'efficacité des procédures mises en œuvre
pour prévenir et détecter les faits de corruption, de trafic d'influence, de concussion, de prise illégale d'intérêts,
de détournement de fonds publics et de favoritisme au sein des personnes morales (…), qui participent à la
préparation, à l'organisation, au déroulement et à la gestion des JOP de 2024…(…)
».
51
L’exposé des motifs gouvernemental est au demeurant explicite sur le fait que la compétence de l’AFA sur les
deux organismes ne vaut pas soumission de ceux-
ci aux dispositions de l’article 17, même si
«
ces mesures
pourront constituer des critères indicatifs pour l’AFA
». La Cour a pris note de la po
sition du comité d’éthique du
COJOP selon laquelle ces dispositions ne lui sont pas applicables en droit et le dispositif en vigueur proportionné
aux risques et à la particularité de l’organisme, de création récente et à vocation temporaire.
52
Respectivement les 13 juillet et 7 décembre 2018 (article 29 des statuts du COJOP ; article 12 du décret du
27 septembre 2017 relatif à la Solideo).
53
Sous la réserve de la présence, en sus, de deux parlementaires au sein du comité d’éthique du COJOP.
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DES ORGANISMES STRUCTURÉS, DES PROCÉDURES AD HOC DE PRÉVENTION DES RISQUES DÉONTOLOGIQUES
ET DES CONFLITS D’IN
TÉRÊTS
41
L’examen de l’activité des comités d’éthique du COJOP et de la Solideo, dont la
composition et les modalités de fonctionnement garantissent
l’
indépendance et la capacité
d’action, montre
l’
importance de leur production de documents de cadrage et de procédures,
s’inspirant
effectivement
de l’article 17 de la loi du 9 décembre 2016.
Leurs travaux ainsi que
leurs
avis et recommandations, empreints de rigueur et de prudence dans l’appréciation des
risques de conflits d’intérêts, de nature à sécuriser les décisions et pratiques d
es deux
organismes, traduisent un important effort de cadrage et une acception large du rôle du comité,
englobant l’ensemble des questions pouvant emporter des conséquences éthiques.
Plus généralement, les dispositifs de prévention des risques déontologiques et des conflits
d’intérêts mis en place par le COJOP
et par la Solideo, qui reposent sur une charte
d’
éthique,
un guide des bonnes pratiques, une cartographie des risques d’atteinte à la probité, des
procédures de
déclaration d’intérêts et des procédures d’alerte ainsi que sur les travaux de
leurs
comités
d’éthique,
traduisent une réelle volonté de la part de leurs dirigeants de
s’assurer du
respect des engagements et principes éthiques qu’il
s se sont assignés.
Ces dispositifs
, qui s’appuie
nt
également sur l’audit et le contrôle interne
des deux
organismes, ont été renforcés depuis 2021 par la prise en compte des observations et
recommandations de la Cour comme de l’AFA
. Ils paraissent
répondre à l’esprit, si ce n’est à
la lettre de l’article 17 de la loi du 9 décembre 2016.
Pour autant, les enjeux de probité et les risques de conflits d’intérêts, accentués par les
caractéristiques particulières des domaines dans lesquels s’exerce la m
ission du COJOP, ne
peuvent que croître avec la montée en puissance de ses activités, en particulier dans les dix-huit
mois qui précéderont les Jeux. Il convient donc de s’assurer du respect des procédures mises en
place par l’ensemble des directions et sa
lariés du COJOP et de la capacité de la direction de
l’audit, du contrôle interne et du cadre public à en assurer un contrôle effectif.
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COUR DES COMPTES
42
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ___________________
Dans son référé d’avril 2021, la Cour avait relevé que le COJOP et la Solideo,
rapidement mis en place et structurés, étaient pleinement opérationnels, ce que les contrôles
de suivi réalisés en 2022 ont confirmé. Pour autant, le COJOP comme la Solideo doivent
s’assurer
de disposer des ressources humaines nécessaires à leur bon fonctionnement, alors
même que les tensions sur le marché du travail et la perspective de la liquidation des deux
organismes après les Jeux peuvent entraîner des difficultés de fidélisation. S’agissant du
COJOP, le volume des recrutements prévus en 2023 et 2024 (portant sur 3 500 collaborateurs
et 45 000 volontaires) est un défi majeur qui reste à relever. Les deux organismes doivent
notamment anticiper l’après
-
Jeux en mettant en place les dispositifs d’accompagnement de
leurs salariés après la tenue de l’événement, et po
ur la Solideo clarifier son avenir rapidement.
La gestion des deux organismes repose sur des procédures structurées et le déploiement
de dispositifs de contrôle interne, qui restent néanmoins encore à conforter, notamment en fin
de période où les risques s
ont les plus grands. Les comités d’audit,
dont les travaux confirment
l’indépendance, jouent un rôle essentiel qui doit être renforcé.
Les contrôles effectués sur un
échantillon de marchés des deux organismes
n’ont
pas fait apparaître, à ce stade,
d’irrégu
larités ou de dysfonctionnements majeurs, les procédures de passation des marchés
ayant été globalement respectées, sauf quelques erreurs mineures. Ces constats ne préjugent
pas des contrôles que la Cour réalisera ex post.
Pour autant, alors qu’à l’approche des Jeux, les risques liés à l’exigence de livraison des
sites olympiques et de la manifestation ne pourront que croître, il est indispensable de s’assurer
du respect des procédures établies et de la capacité des dispositifs de contrôle interne à les
contrôler. C’est en particulier le cas pour le COJOP qui, soumis au code de la commande
publique, applique des dispositions dérogatoires sur une part importante des marchés qu’il
passe,
pour lesquels il n’est pas astreint au respect de ses règles for
melles. Ce sera également
le cas pour la Solideo lorsque les exigences de livraison dans les délais et le respect des
procédures du code de la commande publique pourront devenir difficilement compatibles. Il
paraît dès lors nécessaire d’anticiper ces diffi
cultés et risques.
Pour ce qui concerne l’éthique, la probité et l
a prévention d
es conflits d’intérêt
s, le
COJOP et
la Solideo ont mis en place un comité d’éthique et des procédures ad hoc
dont il
convient, également, de s’assurer de
la stricte mise en
œuv
re à
l’appr
oche des Jeux. Si les
procédures mises en place dans les deux organismes paraissent à même
de limiter si ce n’est
d’éviter
toute dérive, la phase critique de la préparation des Jeux qui
s’ouvre
appelle une
vigilance redoublée de la part du COJOP.
La Cour formule en ce sens la recommandation suivante :
3.
renforcer, dans la phase de montée en puissance des activités du COJOP
à l’approche des
Jeux
, la direction de l’audit, de la conformité et du cadre public, pour assurer un contrôle
exhaustif des pr
océdures d’audit et de contrôle interne ainsi que de prévention des risques
déontologiques et de conflits d’intérêts (COJOP)
.
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Chapitre III
Les sites et ouvrages olympiques :
des délais globalement tenus, des risques à maîtriser,
une indexation des coûts à financer
I -
Une stabilisation désormais définitive de la carte des sites,
des calendriers maîtrisés
A -
Une candidature française axée sur l
a sobriété et l’exemplarité
La « nouvelle norme » définie par le CIO pour l
’organisation des Jeux
olympiques vise à
réaliser des économies tant sur le plan de l’organisati
on des Jeux proprement dite que sur le
mode de livraison des sites olympiques, par une utilisation et une optimisation des
infrastructures existantes, la recherche d’une compacité des sites et une optimisation des
transports, afin de réduire
les budgets d’
investissement. Le GIP « Paris 2024 », qui a porté la
candidature de la ville de Paris,
s’est
résolument inscrit dans cette perspective en choisissant de
concentrer sur une zone géographique réduite le déroulement de la quasi-totalité des épreuves,
en recourant à des infrastructures en grande majorité déjà existantes (95 % des infrastructures
sportives utilisées pour les Jeux sont existantes ou temporaires) et en inscrivant dans une
politique d’héritage urbain et sportif
les principales
opérations d’aménagement et les
équipements sportifs construits à cette occasion.
•
Le village olympique et paralympique
est une opération d’aménagement de plus de 51 ha qui
s’étend sur les communes de Saint
-
Denis, l’
Île Saint-Denis et Saint-Ouen. Il doit accueillir
durant les Jeux 15 000 athlètes et encadrants
54
au sein de 3 500 logements répartis dans trente
bâtiments. Outre la construction de logements, l’opération d’aménagement comprend la
rénovation du lycée Marcel Cachin et du gymnase Pablo Neruda et la création de deux
groupes scolaires à Saint-Ouen et Saint-
Denis ainsi qu’une passerelle de franchissement de
la Seine. Après reconversion des logements en 2025, ce nouveau quartier accueillera
6 000 habitants et des activités économiques générant environ 6 000 emplois ;
54
Si le village est prévu pour accueillir simultanément 15 000 personnes, en comptant les entraîneurs et les équipes de la
délégation française, une partie des 10 500 athlètes olympiques et des 4 400 athlètes paralympiques sera hébergée en dehors
de l’
Île-de-France, notamment pour les compétitions de football, de basket-ball, de handball, de voile, de tir sportif et de surf.
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COUR DES COMPTES
44
•
Le village des médias, qui ne répond pas à une demande du CIO mais à celle, ancienne, des
collectivités de Seine Saint-Denis de réaliser une opération de restructuration urbaine,
s’étend
sur une zone de 70 ha répartie entre les communes de La Courneuve, du Bourget et de Dugny
et deux territoires, les
EPT Paris Terres d’Envol et Plaine Commune.
Il accueillera les
journalistes et techniciens du Centre des médias situé au Parc des expositions du Bourget,
chargés de couvrir les compétitions. Après reconversion
et au terme d’une
seconde phase
après les Jeux, il comprendra 1 300 logements, des activités économiques générant environ
500 emplois, deux groupes scolaires, une crèche, deux gymnases, deux terrains de football,
une piste d’athlétisme et un
complexe tennistique ;
•
Le centre aquatique olympique (CAO)
, associé au franchissement de l’autoroute A1, est réalisé
à Saint-Denis par la métropole du Grand Paris. Il accueillera pendant les Jeux différentes
compétitions aquatiques et a vocation à recevoir après les Jeux le public et les groupes scolaires,
et à héberger le Pôle France de plongeon, autour de bassins de 50×25m et 26×25m. Il répondra
également au besoin de disposer d’un équipement
consacré aux sports nautiques, permettant à
la France d’accue
illir des grandes manifestations sportives internationales ;
•
L’Aréna 2
, seule infrastructure neuve bâtie sur le territoire parisien intra-muros, entre les portes
de la Chapelle et d’Aubervilliers,
sera une
salle multifonctionnelle dotée d’une capacité
maxi
male d’environ 8
000 places. Elle doit accueillir les épreuves olympiques de badminton et
de gymnastique rythmique puis les épreuves paralympiques de para-badminton et de para-
haltérophilie. Planifiée par la Ville de Paris bien avant les Jeux et adaptée dans son programme
pour répondre aux exigences du CIO,
l’Aréna hébergera
, au-delà des Jeux, un club de basketball
de haut-niveau en résidence, ainsi que de nombreux événements sportifs, artistiques (concerts,
festivals) et professionnels d’envergure national
e et internationale. Outre la salle centrale, cette
enceinte multisports comportera deux gymnases complémentaires.
Au-delà de ces quatre opérations majeures nouvelles, les opérations inscrites dans la
maquette financière de la Solideo, en lien direct avec la tenue des Jeux, sont relatives à des
aménagements urbains ou à des restructurations
d’équipements sportifs existants qui
s’inscrivent également dans
la durée
. D’autres
investissements, réalisés en dehors de cette
maquette qui est pour partie conventionnelle dans son périmètre, sont moins directement liés
aux Jeux mais en amélioreront l’organisation.
La stratégie dite « Héritage et durabilité », sur laquelle se sont engagés le COJOP et les
pouvoirs publics pour livrer des Jeux plus verts et moteurs de développement durable, repose,
au-delà de ces investissements, sur un objectif de neutralité carbone. Par ailleurs, elle entend
favoriser des retombées économiques et sociales pour les très petites et petites et moyennes
entreprises (TPE-PME),
le secteur de l’économie sociale et solidaire (ESS) et
la création
d’
emplois locaux et durables.
Pour atteindre
ces objectifs, le COJOP s’est doté d’une direction exécutive
« Impact et
Héritage »
et d’une direction de
«
l’Excellence envir
onnementale ». La Solideo a, pour sa part,
adopté une stratégie de « durabilité » pour les ouvrages olympiques, appuyée sur des objectifs
d’excellence environnementale
autour de modes de construction innovants, de la recherche
d’une sobriété énergétique, d
e la stratégie carbone et la biodiversité urbaine. Les deux
organismes se sont dotés d’une
charte en faveur de l’emploi et du développement territorial
,
conformément à
l’article 16 de la loi olympique de 2018
55
.
55
Cette charte fixe les exigences d’insertion professionnelle de personnes rencontrant des difficultés particulières
d’accès à l’emploi ou présentant
des fragilités avec un objectif global de 10 % des heures travaillées dans le cadre
des opérations. Elle promeut également l’accès à la commande publique et privée pour les TPE
-PME en leur
réservant au moins 25 % du montant global des marchés.
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LES SITES ET OUVRAGES OLYMPIQUES : DES DÉLAIS GLOBALEMENT TENUS, DES RISQUES À MAÎTRISER,
UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
45
Ces politiques
devront, après les Jeux, faire l’objet d’une évaluation
ex post
(cf.
infra
,
chap. VI). L
a Cour y reviendra plus précisément au début de l’année 2024 dans le rapport
qu’elle consacrera à la politique d’héritage
des Jeux olympiques.
B -
Une carte des sites olympiques désormais établie
En vertu de l’article 33 du contrat de ville
-hôte, le COJOP est chargé de fournir les
installations, biens et services, dont les principaux sites olympiques et autres sites. La carte des
sites olympiques, comme le modèle de livraison des Jeux
56
, fixés par le COJOP, sont
étroitement contrôlés par le CIO, qui a fixé des cahiers des charges extrêmement précis. Les
choix effectués par le comité d’organisation
sont soumis à son avis et à son approbation, en lien
avec les fédérations sportives internationales concernées.
Conformément à l’exigence posée par le CIO, la Solideo a la responsabilité du
financement et de la livraison de l’ensemble des ouvrages olympiques pérennes tels que définis
contractuellement avec le COJOP. Pour sa part, le COJOP est chargé de la réalisation des
ouvrages non pérennes, qu’il s’agisse des équipements complémentaires temporaires qui
doivent être installés sur des ouvrages pérennes,
ou d’ouvrages non pérennes généralement
installés sur le domaine public, notamment dans le centre de Paris. Il est, à compter de leur
livraison par la Solideo et les différents maîtres d’ouvrages, chargé de leur gestion jusqu’au
terme des Jeux olympiques et paralympiques.
La carte des sites olympiques a fait l’objet depuis 2018 de plu
sieurs modifications. Les
deux principales sont intervenues en septembre 2020 et juillet 2022. Les décisions prises en
septembre 2020
(notamment le transfert des épreuves de natation à l’Arena Paris La Défense et
la réalisation du Grand Palais éphémère) ont répondu à la nécessité de contenir les conséquences
de l’évolution du
coût du centre aquatique olympique, manifestement sous-
évalué à l’origine
.
En juillet 2022 ont été notamment décidées la relocalisation des phases préliminaires de basket-
ball au stade Pierre Mauroy de Lille, celle des phases préliminaires de boxe et de volley-ball à
Paris Nord Villepinte, le transfert des épreuves de tir et le para-tir de La Courneuve vers le
Centre national de tir de Châteauroux, ainsi que le transfert du Centre principal de presse
olympique au Palais des congrès.
Si d’ultimes discussions techniques se poursuivent pour Lille,
Châteauroux et Villepinte, la carte des sites olympiques et paralympiques est désormais
stabilisée (cf.
l’
annexe n° 3).
Les multiples ajustements opérés, motivés par des considérations économiques ou des
contraintes opérationnelles, voire des infaisabilités techniques et, dans certains cas, par les
exigences de fédérations internationales
, n’ont pas remis en cause
les objectifs initiaux de
compacité des sites olympiques et leur optimisation, voire les ont renforcés. Ils ont
in fine
généré une hausse modérée des coûts
d’investissement
des ouvrages olympiques pérennes et
non pérennes à réaliser.
56
La « livraison
» des Jeux recouvre l’ensemble des opérations d’organisation des manifestations sportives et de
gestion des sites.
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COUR DES COMPTES
46
C -
Un avancement des ouvrages supervisés par la Solideo
globalement conforme aux budgets et aux calendriers
Le choix d’une entité publique distincte du COJOP pour construire les sites et ouvrages
olympiques, infrastructure
s pérennes structurantes pour le territoire dans une logique d’héritage
au-
delà du seul déroulement des Jeux, répondait à l’exigence du CIO de s’assurer de leur
financement et de leur mise à disposition effective lors des Jeux et traduisait l’engagement de
s
pouvoirs publics à cette fin. Dans ses observations définitives
d’avril
2021, la Cour a pris acte
de ce choix de créer, dans un temps extrêmement court, un établissement public
ex nihilo
,
justifié par l’objectif d’une gestion anticipée et plus aisée de l’héritage des Jeux
. Elle a
néanmoins relevé que ce choix entraînait une incontestable complexité des missions et de
l’organisation de la Solideo
susceptibles d’induire
des risques en termes de délais de livraison
et de coûts finaux des opérations.
Pour faire face à cette complexité de la réalisation d
’
ouvrages et équipements répartis
entre de très nombreux maîtres d’ouvrage
57
, la Solideo s’est dotée d’une fonction de supervision
reposant sur
un dispositif contractuel et des conventions d’objectifs
exigeantes. Sur la
recommandation de la Cour, la direction de la supervision et des programmes créée au sein de
l’établissement a été
consolidée, aux fins
d’internaliser et
de renforcer le suivi des maîtres
d’ouvrage
en phase opérationnelle. La comitologie de suivi a par ailleurs été resserrée sur les
enjeux calendaires et budgétaires. Une revue de projet mensuelle entre la Solideo, le COJOP et
le maître d’ouvrage assure le suivi de l’avancement opérationnel de chaque ouvrage (mise à
jour du planning de référ
ence de l’ouvrage, pointage des écarts et évolutions, suivi financier du
projet). Une attention particulière a été portée
à la fiabilisation et à l’analyse des calendriers de
chaque ouvrage et plusieurs livrables, dont un
reporting
des projets et des risques
à l’attention
du DIJOP, de grande qualité et précis, en assurent le suivi.
L
a dernière synthèse disponible sur l’avancement des opérations
montre qu
’en septembre
2022,
l’ensemble des
soixante-quatre ouvrages supervisés étaient en cours de réalisation de
façon globalement conforme au programme. L
es points d’alerte exist
ants, qui ne remettent pas
en cause, à ce stade, le respect global des budgets et des calendriers, sont identifiés et traités
dans le cadre de la comitologie de suivi des projets.
II -
Des risques et des incertitudes à réduire
A -
Un éventail de risques à anticiper
Dans ses observations définitives d
’avril
2021 faisant suite au contrôle de la Solideo, la
Cour avait identifié quatre principaux risques pesant sur le respect des calendriers et des budgets :
la sécurité des chantiers ; les impacts de la crise sanitaire ; les éventuels transferts de nouveaux
ouvrages du COJOP vers la Solideo sans compensation financière dans un co
ntexte d’instabilité
de la liste définitive des compétitions ;
les éventuelles défaillances de maîtres d’ouvrage.
57
Soixante-
quatre opérations relèvent des missions confiées à la Solideo en sa qualité d’aménageur, de maître
d’ouvrage ou de superviseur (cf. la liste des trente maîtres d’ouvrage figurant dans l’annexe n°
4).
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LES SITES ET OUVRAGES OLYMPIQUES : DES DÉLAIS GLOBALEMENT TENUS, DES RISQUES À MAÎTRISER,
UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
47
L’évolution du contexte international, notamment les conséquences économiques de la
guerre en Ukraine en termes d’inflation et de pénuries d’a
pprovisionnement comme de tensions
économiques pour les entreprises (risques de trésorerie pour les petites et moyennes
entreprises), pourrait compromettre la livraison des chantiers. Elle fait peser sur la préparation
des Jeux de nouveaux risques, certes exogènes, mais dont les conséquences en termes de délais
et surtout de coûts pourraient être importantes. Face à cette situation, la Solideo et les maîtres
d’ouvrage
ont analysé les risques liés aux éventuelles pénuries (hausse potentielle des coûts,
diffi
cultés d’approvisionnement et d’acheminement, retards de livraison, qualité ou conformité
des produits livrés) et mis en place des actions de maîtrise
de ces risques dont l’impact
est
toutefois difficile à évaluer, faute de visibilité sur la durée de la crise.
Par ailleurs, si l
’
impact de la crise sanitaire sur le bon déroulement et le coût des chantiers
a été limité
–
les mesures de distanciation physique appliquées ayant été prises en charge par
les provisions pour aléas et imprévus
–
,
une reprise de l’é
pidémie,
voire l’arrivée d’une nouvelle
épidémie
d’ici 2024, ne peuvent être formellement exclues
.
Enfin, le nombre des modifications de programme que pourrait demander le COJOP dans
les derniers mois de préparation des Jeux est un réel facteur d’inquiétud
e compte tenu du poids
du CIO et des fédérations internationales dans l’organisation des compétitions et des demandes
qu’ils peuvent adresser au COJOP.
La Solideo manque de visibilité, à ce jour, sur les besoins
détaillés du COJOP pour les installations provisoires,
et n’est donc pas en capacité d’e
n
apprécier l’
éventuel impact sur les programmes et les marchés en cours, ni de
s’assurer qu’il
soit techniquement possible de les intégrer dans les projets.
Les modifications de programme sont désormais instruites par le comité permanent des
programmes
58
réuni chaque semaine. Si ce comité constitue un indispensable garde-fou pour
limiter les modifications de programme, celles-ci doivent être strictement circonscrites et, en
tout état de cause, s’inscrire dans les budgets actuels. Il convient donc d’anticiper les éventuelles
modifications techniques de programme qu’il conviendrait, si ce n’est de proscrire,
en tout cas
d’encadrer strictement à compter de 2023. De même, les modalités et le calendrier de livraison
par la Solideo des sites et ouvrages olympiques doivent être rapidement précisés afin de garantir
l’échelonnement de la reprise des sites pérennes par l’organisateur et en maîtriser les éventuels
surcoûts. La même attention doit être portée aux modalités de restitution des ouvrages par le
COJOP aux maîtres d’ouvrage après les Jeux.
B -
Une articulation entre le COJOP et la Solideo à renforcer,
un processus de gestion des risques à mettre en
œuvre
Si elle joue un rôle majeur dans l’organisation et la réussite de
s Jeux,
dès lors qu’elle a la
responsabilité du financement et de la livraison de l’ensemble des ouvrages pérennes, la Solideo
demeure contractuellement subordonnée au COJOP, instance décisionnaire et interlocuteur unique
du CIO, conformément au contrat de ville-hôte. D
ans son référé précité d’avril 2021
, la Cour avait
néanmoins relevé
l’existence de nombreu
ses incertitudes,
résultant d’un manque de clarification
58
Composé du secrétaire général de la Solideo, du directeur général adjoint en charge de la supervision et des
programmes, de la directrice des programmes,
de l’agent comptable, du COJOP, du CGEFI, de la DIJOP, du
président du comité d’audit et de la maîtrise d’ouvrage (
MOA)
concernée. Selon l’impact
de la modification,
notamment financier, le conseil d’administration de la Solideo peut être amené à se prononcer
; pour les
modifications mineures, la décision revient au directeur général.
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COUR DES COMPTES
48
des responsabilités respectives de la Solideo et du COJOP. Elle avait appelé à la signature, avant la
fin du 1
er
semestre 2021, de la convention globale entre les deux organismes telle que prévue par le
législateur
59
, notamment afin de stabiliser la liste des opérations dont la Solideo a la responsabilité.
Préparée conjointement par les deux entités en lien avec la DIJOP, cette convention cadre,
approuvée par le c
onseil d’administration de la Solideo
le 4 mars 2021 et par celui du COJOP le 16
mars 2021, a contribué à fluidifier et ordonner cette relation partenariale. Elle a clarifié les
responsabilités respectives des deux entités, établi la liste des ouvrages pérennes et temporaires et
leur articulation et précisé
les modalités d’emploi de la réserve pour compléments de programme.
Le délégué interministériel rencontre chaque semaine le directeur général du COJOP et
celui de la Solideo au sein de deux instances distinctes afin d
’évoquer
les principaux sujets et
difficultés nécessitant un arbitrage ou une discussion avant de poursuivre certains travaux.
Concernant l’articulation entre ces deux entités, centrale compte tenu de
la complémentarité de
leurs missions respectives - la livraison des sites provisoires et
l’organisation des compétitions
pour l’un
, la livraison des sites pérennes pour le second - le DIJOP réunit tous les mois les
directeurs généraux du COJOP et de la Solideo. En réponse aux observations et
recommandations répétées de la Cour, le DIJOP a proposé l’établissement d’un tableau de bord
partagé, énumérant les principaux ouvrages et mentionnant les étapes principales des travaux
les plus à risque et les dates de remise des infrastructures par la Solideo au COJOP, qui serait
examiné au cours de ces réunions. Néanmoins, cette comitologie ne garantit pas complétement
la bonne articulation des deux entités. Certaines décisions, prises unilatéralement par le COJOP
sans concertation avec la Solideo, ont pu alimenter des tensions et incompréhensions, comme
le choix du Terrain des Essences qui devait accueillir les épreuves de tir pendant les Jeux. Plus
globalement, les divergences structurelles de temporalité entre le programme des ouvrages
supervisés par la Solideo et celui des installations provisoires ou de gestion des sites réalisé par
le COJOP, nécessitent une attention renouvelée.
L’accélérat
ion des opérations en phase opérationnelle au cours des années 2022 et 2023
renforce le besoin de coordination et d’articulation entre le COJOP et la Solideo, notamment
pour réguler les demandes de modifications de programme du COJOP, en lien avec le CIO et
les
maîtres d’ouvrage (
MOA), comme les imprévus opérationnels sur les sites accueillant des
installations pérennes et provisoires. Dans ce contexte, la bonne articulation entre le COJOP et
la Solideo doit être renforcée sous l’autorité du DIJOP. La Cour
recommande de procéder à un
suivi renforcé des zones de risques afin d’anticiper les demandes et de procéder aux arbitrages
nécessaires pour que les délais et les budgets soient respectés.
À la suite d’une demande adressée par le Gouvernement et dans le co
ntexte plus large des
audits réalisés sur la préparation des Jeux, le comité d’audit de la Solideo a réalisé un audit
global du processus de gestion des risques des ouvrages olympiques, à vingt-trois mois de leur
livraison, dont les résultats ont été présentés au c
onseil d’administration
le 13 juillet 2022. Cet
audit a porté sur trois thématiques principales : analyse de la fiabilité des dispositifs de
reporting
de la Solideo vers les parties prenantes externes ;
analyse de l’efficacité des dispositifs
de gouvernance associant le COJOP, la Solideo et les
maîtres d’ouvrage
; identification des
principaux risques opérationnels et robustesse des plans d’actions associés.
59
Au titre du II de l’article 53 de la loi
n° 2017-257 du 28 février 2017
relative au statut de Paris et à l’aménagement
métropolitain, la Solideo doit conclure avec le COJOP une « convention qui fixe la liste, la programmation et le
descriptif des ouvrages »
qui sont nécessaires à l’organisation des Jeux
olympiques et paralympiques.
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LES SITES ET OUVRAGES OLYMPIQUES : DES DÉLAIS GLOBALEMENT TENUS, DES RISQUES À MAÎTRISER,
UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
49
Cet audit a souligné
la solidité, la fiabilité et l’efficacité des dispositifs de pilo
tage, de
suivi et de gestion des risques de l’établissement
. Il a toutefois aussi mis en lumière plusieurs
points d’alerte appelant des ajustements.
Les différents risques identifiés ne remettent pas en
cause le budget prévisionnel ou le calendrier de livraison des ouvrages olympiques. Ils sont
cependant importants sur certains sites non-substituables (village des athlètes, gymnase
d’Aubervilliers, écoles du Bourget et Prisme
). De plus, s
’agissant des risques transverses,
il
convient de mettre en place des procédures robustes avec le COJOP pour anticiper et limiter les
modifications de programmes techniques qui font peser des risques significatifs sur la Solideo,
notamment en termes de délais et de mobilisation des équipes. Enfin, la Solideo doit davantage
partager la méthodologie et les conclusions de son dispositif de suivi des risques avec les autres
maîtres d’ouvrage
et mieux formaliser l
es processus d’alerte et de gestion de crise
.
Les constats du c
omité d’audit de la Solideo rej
oignent ceux établis par la Cour. La mise
en œuvre du
plan d’action
élaboré à la suite
de l’audit global du processus de gestion des
risques,
visant à mettre en œuvre les axes d’amélioration identifiés
, est de nature à renforcer
significativement la maîtrise des risques pesant sur le calendrier de livraison et le coût
prévisionnel des ouvrages. Elle doit être menée à son terme.
III -
Un budget d’investissement
plusieurs fois révisé,
une indexation des coûts
sur l’inflation
à financer
A -
L’élaboration du budget d’inv
estissement et ses révisions
À la suite de la désignation de Paris comme ville hôte, les ministères de tutelle de la
Solideo ont missionné l’Inspection
générale des finances, le Conseil général de
l’environnement et du développement durable et l’Inspection
générale de la jeunesse et des
sports pour vérifier la solidité des prévisions de coûts et de délais, mesurer les risques afférents
relatifs aux investissements retenus dans le dossier de candidature, consolider le montant global
des financements nécessaires et identifier, le cas échéant, les solutions alternatives pour garantir
la livraison des ouvrages attendus en sécurisant le financement global des Jeux.
Dans son rapport rendu public en mars 2018, la Mission avait identifié des risques majeurs
concernant tant le respect des délais de livraison prévus pour certaines opérations que
l’apparition de surcoûts importants
, estimés alors à environ 500
M€
. Elle a alors considéré que
ces risques pouvaient encore être évités à la triple condition d’une mo
dification du programme
ou de la localisation de certains sites olympiques, d’une réforme urgente de la gouvernance et
de la maîtrise d’ouvrage des opérations liées à l’organisation des Jeux et d’une vigilance sur
l’enchaînement des tâches
,
accompagnée d’une réduction forte de l’ensemble des délais
administratifs à mettre en place par voie législative et réglementaire
60
.
60
Le rapport comportait vingt-quatre propositions relatives notamment au village des athlètes, au village des médias,
au centre aquatique olympique et à la gouvernance afin de ramener le dépassement du budget à moins de 200
M€
.
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COUR DES COMPTES
50
Le protocole signé le 14 juin 2018 par le Premier ministre ainsi que par les douze
co-financeurs publics
61
, a établi une liste conventionnelle des objets olympiques et
paralympiques retenus et les modalités de leur financement. Le montant prévisionnel des
concours publics devant être centralisés par la Solideo pour être réaffectés aux maîtres
d’ouvrage s’él
evait alors à 1 378
M€
2016
HT, soit un montant inférieur à celui inscrit dans le
dossier de candidature (1 503,3
M€
2016
). À ces montants de crédits publics, inscrits en euros
constants 2016
mais dont l’indexation était
prévue dans son principe et devait être financée
ultérieurement par les signataires à proportion de leurs contributions respectives, se sont ajoutés
des financements complémentaires
, d’origine privée mais également publique,
pour des
compléments de programme, non directement liés aux Jeux mais réalisés à cette occasion,
notamment dans une perspective d’héritage.
En 2018, la maquette financière initiale de la
Solideo comprenait ainsi, au-delà des 1 378
M€
2016
de financements publics, 247
M€
de
financements complémentaires. À ce montant total de 1 625
M€
s’ajoutait le financement par
les promoteurs des logements, estimé alors à 1 600
M€
, conduisant à une communication
publique sur un budget de la Solideo de 3,2
Md€
(cf.
infra
, chap. V, § IV).
Cette maquette financière initiale a été ajustée
dès le mois d’octobre 2018 pour intégrer des
coûts supplémentaires et la totalité du coût de certains équipements, omis ou comptés partiellement
dans le budget initial. Lors de sa séance du 13 octobre 2020
, le conseil d’administration
a adopté
un budget ajusté intégrant de nouveaux arbitrages, notamment sur le coût et le financement du
centre aquatique olympique et sur la carte des sites. Les financements publics de base sont restés
stables (1 386
M€
2016
), les financements complémentaires s’établissant pour leur part à
445,5
M€
2016
62
. Le coût total des investissements inscrits dans la maquette financière de la Solideo
s’établissait donc
, hors financement des logements par les promoteurs, à 1 831,6
M€
2016
.
Lors de son premier contrôle, la Cour avait relevé le manque de clarté et de lisibilité de
la maquette financière de la Solideo, pour partie conventionnelle dans son périmètre. Elle avait
signalé
la confusion qui pouvait en résulter dans l’analyse de
son évolution, dès lors que les
financements publics de base étaient inscrits en euros constants alors que les financements
publics et privés complémentaires l’éta
ient en euros courants. Cette confusion résulte
également de la différence de nature des inve
stissements selon qu’il
s sont directement liés aux
Jeux et décidés à cette occasion, ou complémentaires des Jeux
–
qu’ils relèvent d’une
opportunité légitime dans une logique d’héritage ou qu’ils aient été décidés indépendamment
des Jeux mais en améliorent l’organisation
63
.
61
Protocole pour des Jeux olympiques et paralympiques ambitieux pour toute la France
: région Île-de-France,
ville de Paris, métropole du Grand Paris, départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis, des Yvelines,
EPT Plaine commune, EPT Terres d’envol, ville d
e Dugny, ville du Bourget, c
ommunauté d’agglomération de
Saint-Quentin-en-Yvelines, ville de Marseille.
62
Cf. l’annexe
n° 5,
« Évolutions détaillées des coûts de la maquette financière de la Solideo de 2018 à 2022 »
.Trois
autres délibérations du conseil
d’administration ont ajusté le budget de la Solideo
: le conseil du 13 juillet 2021 a
adopté un nouveau tableau financier en
€
2016
et
€
courants
, intégrant les délibérations et les décisions du directeur général
dans le cadre de ses délégations ainsi que l’estimation de l’indexation selon les hypothèses arrêtées par la Solideo
;
le conseil du 22 novembre 2021 a précisé par co-financeur les montants de réserve mobilisés pour financer les
évolutions des coûts des ouvrages ; le conseil du 28 mars 2022 a approuvé un nouveau budget ainsi que les tableaux
financiers en
€
2016
et
€
courants
intégrant les évolutions des coûts des ouvrages entre juillet 2021 et mars 2022 ainsi que
le coût de l’arbitrage rendu en 2021 concernant les frais de structure de la Solideo.
63
Ainsi, le Franchissement urbain Pleyel, non inscrit dans la maquette financière de la Solideo, participe
grandement de la bonne organisation des Jeux. En revanche d’autres projets, également décidés indépendamment
des Jeux, tels que la couverture du court Suzanne Lenglen de Roland-Garros ou la reconstruction complète du
stade Yves du Manoir, opération que l’organisation des Jeux ne rendait pas indispensable, y figurent en totalité.
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LES SITES ET OUVRAGES OLYMPIQUES : DES DÉLAIS GLOBALEMENT TENUS, DES RISQUES À MAÎTRISER,
UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
51
Une clarification a été, depuis, opérée par la Solideo, qui distingue désormais les
financements publics liés au protocole, les financements complémentaires publics et privés
différenciés
selon qu’ils sont complémentaires pour les Jeux dans une perspective d’héritage
ou réalisés à l’occasion des Jeux
, et les investissements des promoteurs. Ces derniers sont
effectivement nécessaires à la construction des villages des athlètes et des médias mais couverts
par les ventes futures aux investisseurs ou aux particuliers desdits logements. Cette clarification
de la maquette financière de la Solideo, qui modifie les montants des financements
complémentaires publics et privés de la maquette financière initiale, reste pour partie
conventionnelle. Elle est toutefois davantage représentative de la nature des différents
investissements réalisés et de leur évolution.
B -
L’évolution des investissements entre 2018 et 2022
: des hausses
à distinguer par type de financeur et nature de financement
1 -
Les financements publics du protocole de juin 2018 : une hausse limitée à 1,8 %
La nouvelle présentation de la maquette financière de la Solideo identifie les opérations
relevant spécifiquement de
l’organisation des Jeux et les financements apportés par l’État et les
douze collectivités territoriales
concernées. Ces financements, d’
un montant de 1 378,1
M€
,
proviennent à hauteur des deux tiers de
l’État (932,9
M€
) et pour un tiers des collectivités
(445,2
M€
). Ils constituent le périmètre budgétaire de la Solideo, dont cette dernière est responsable.
Tableau n° 1 :
évolution des financements publics issus du Protocole financier
(en
milliers d’
euros constants HT, valeur 2016)
2018
2022
Évolution 22/18
Investissements issus du protocole financier
1 378 052
1 403 178
25 126
1,8 %
Dont part État
932 857
946 033
13 176
1,4 %
Dont part collectivités
445 195
457 145
11 950
2,7 %
Source : Solideo
Ces investissements ont progressé de 25,1
M€
en euros constants, soit une hausse
contenue à 1,8 % qui témoigne de la maîtrise de ses coûts par la Solideo,
d’autant que cette
progression comprend 18,9
M€
d’augmentation des frais de structure de la Solideo décidés en
2021
64
.
Les augmentations de coûts de certaines opérations, liées pour l’essentiel à des
modifications de programme, ont été financées par la mobilisation de la réserve pour
compléments de programme, conformément à la recommandation de la Cour (cf.
infra
, C
)
.
64
Il convient toutefois de relever que cette maîtrise a été obtenue en raison
d’un effet de périmètre
, deux dépenses
ayant été sorties de la maquette financière : les centres de préparation aux Jeux pour 20
M€
et l’indemnisation du
consortium du stade de France pour 3,3
M€.
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COUR DES COMPTES
52
2 -
Les financements complémentaires publics et privés réalisés à l’occasion
des Jeux :
des investissements d’opportunité
en hausse, non nécessaires aux Jeux
mais qui en améliorent l
’héritage
À la fois publics (essentiellement issus des collectivités territoriales
et d’opérateurs
de
l’État)
et privés (fédération française de
tennis, Viparis, etc.), les financements
complémentaires ont deux destinations :
d’une part
, compléter les investissements réalisés pour
les Jeux afin d’en améliorer l’héritage et/ou
,
d’autre part
, profiter des Jeux pour accélérer la
réalisation de
projets d’investissement
non nécessaires à leur bon déroulement. Ils traduisent
l’effet d’opportunité et de catalyseur de projets
induit par la tenue des Jeux.
Tableau n° 2 :
évolution des financements complémentaires publics et privés
(en
milliers d’
euros constants HT, valeur 2016)
2018
2022
Évolution 22/18
Investissements complémentaires pour les Jeux et l’héritage
258 742
308 130
49 388
19,1 %
Dont financements publics
68 200
113 239
45 039
66,0 %
Dont financements privés
190 542
194 891
4 349
2,3 %
Investissements réalisés à l’occasion des Jeux
107 328
389 075
281 747
262,5 %
Dont financements publics
107 328
360 398
253 070
235,8 %
Dont financements privés
-
28 677
28 677
-
Total
366 070
697 205
331 135
90,5 %
Dont financements publics
175 528
473 637
298 109
169,8 %
Dont financements privés
190 542
223 568
33 026
17,3 %
Source : Solideo
Ces investissements
d’opportunité
, réalisés dans le cadre de la préparation des Jeux pour en
améliorer l’héritage
,
s’établi
ssent en 2022 à 308,1
M€
, soit une hausse de 19,1 % liée à de nouveaux
investissements publics. Ainsi, la ville de Paris a investi 48,4
M€
supplémentaires pour la
construction de l’Arena 2
de la Porte de la Chapelle, justifiés par ses usages futurs au-delà des Jeux.
Les autres investissements,
réalisés à l’occasion des Jeux mais sans lien direct avec eux
,
pour l’essentiel également
publics,
s’établissent dés
ormais à 389
M€
(dont 28,7
M€
de
financements privés). Ainsi,
Réseau de transport d’électricité (
RTE) investit 52,3
M€
en plus
pour l’enfouissement des lignes à haute tension, la région
Île-de-France 40
M€
pour la
reconstruction du lycée Marcel Cachin, le département des Hauts-de-Seine 59,3
M€
pour la
reconstruction complète du stade Yves du Manoir et enfin le département de Seine-Saint-Denis
47,5
M€
pour le projet Prisme
65
.
Au total, ces financements complémentaires représentent 697,2
M€
. Leur montant a
connu un quasi doublement depuis 2018. Les deux tiers
d’entre eux
sont issus de financements
publics, hors État. Ils proviennent
pour l’essentiel de collectivités
territoriales maîtres
d’ouvrage
de sites olympiques.
65
Pour lequel le conseil départemental a obtenu 16,8
M€ de
subventions diverses (dont 13
M€ de la MGP) et
en attend 25
M€ de plus (dont 17
M€ dans le cadre du CPER et 6
M€ de la ville de Paris).
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53
3 -
Les investissements des promoteurs
La dernière catégorie de financeurs est constituée par les promoteurs, parties prenantes
de la construction du village des athlètes et du village des médias. Le financement préalable de
ces équipements, par les promoteurs, sera couvert
in fine
par la vente des logements aux
investisseurs et aux particuliers.
Tableau n° 3 :
évolution des financements des promoteurs
(en
millions d’euros
constants HT, valeur 2016)
2018
2022
Évolution 22/18
Investissements complémentaires pour les
Jeux et l’héritage
1 600
1 760
160 10,0 %
Investissements réalisés au-delà des Jeux
200
200
-
Total
1 600
1 960
360 22,5 %
Nota : les montants indiqués sont estimatifs et conventionnels dans la mesure où ils relèvent du secret des affaires.
Source : Solideo
Il convient de distinguer les investissements
réalisés à l’occasion de la construction du
village des athlètes et du village des médias en phase 1, soit 1 760
M€
, en hausse de 10 % entre
2018 et 2020, et les investissements affectés à la réalisation de la phase 2 du village des médias,
pour un montant estimé à 200
M€
. Au total
, l’apport des promoteurs dans les investissements
représente 1 960
M€
, en progression de 22,5 %
par rapport à l’estimation de 2018.
4 -
La synthèse des évolutions :
un financement contenu de l’État, une hausse
importante des financements des collectivités territoriales et des financeurs privés
Le total des investissements réalisés pour les Jeux
ou, pour des raisons d’opportunité,
à
l’occasion des Jeux
ou au-delà des
Jeux, s’établit donc, à ce stade, à
4
Md€
2016
.
Tableau n° 4 :
évolution des investissements
pour les Jeux ou à l’occasion des Jeux
et de leur financement (en
milliers d’
euros constants HT, valeur 2016)
2018
2022
Évolution 22/18
Financements de l’État
932 857
946 033
13 176
1,4 %
Financements des collectivités territoriales
620 723
930 782
310 059
50,0 %
Dont investissements issus du Protocole financier
445 195
457 145
11 950
2,7 %
Dont investissements complémentaires pour les Jeux et l’héritage
68 200
113 239
45 039
66,0 %
Dont investissements réalisés à l’occasion des Jeux
107 328
360 398 253 070 235,8 %
Sous-total des financements publics
1 553 580
1 876 815
323 235
20,8 %
Financements privés (hors promoteurs)
190 542
223 568
33 026
17,3 %
Dont
investissements complémentaires pour les Jeux et l’héritage
190 542
194 891
4 349
2,3 %
Dont investissements réalisés à l’occasion des Jeux
-
28 677
28 677
-
Investissement des promoteurs
1 600 000
1 960 000
360 000
22,5 %
Dont investissements réalisés
à l’occasion des JOP
1 600 000 1 760 000 160 000
10,0 %
Dont investissements réalisés au-delà des JOP
-
200 000 200 000
-
Total
3 344 122
4 060 383
716 261
21,4 %
Dont investissements pour les Jeux et l’héritage
3 236 794 3 471 308 234 514
7,2 %
Dont investissements au-delà des Jeux
107 328
589 075 481 747 448,9 %
Source : Solideo
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COUR DES COMPTES
54
Sur ces 4
Md€
d’investissements,
3,5
Md€
correspondent à des dépenses faites pour
accueillir les Jeux et dans une perspective d’héritage et 0,6
Md€
sont des investissements
réalisés à l’occasion des Jeux mais sans lien direct avec eux.
Leur progression de 2018 à 2022
ne traduit pas une dérive des coûts, en euros constants, du programme des ouvrages olympiques
prévus dans le dossier de candidature, mais des évolutions de périmètre et des adjonctions de
programme, non nécessaires pour les Jeux, supposés s’inscrire dans une politique d’héritage
urbain et d’équipements sportifs.
Il conviendra, au terme des Jeux, d’établir un bilan complet de ces investis
sements
réalisés pour ou à l’occasion des Jeux et de s’assurer
que
l’effet positif de catalyseur qu’auront
repr
ésenté les Jeux ne s’est pas traduit par des investissements
non pertinents ou non
soutenables financièrement par les entités publiques considérées.
C -
Une
indexation sur l’inflation
à financer, une réserve
pour compléments de programme à préserver
1 -
Une indexation supérieure aux prévisions, un financement à assurer
La présentation en euros constants de la maquette financière de la Solideo répond à
l’objectif d’assurer le suivi et la maîtrise du coût des programmes d’investissement retenus.
Ce
choix implique qu’
in fine
, le coût réel des ouvrages réalisés sera supérieur à celui annoncé à
l’origine, sans pour autant qu
e cela
résulte d’une dérive des progra
mmes ou de surcoûts liés à
des erreurs de prévision ou de conduite des projets. Au demeurant, l’actualisation de ces coûts
a été inscrite dans son principe dans le protocole comme dans les conventions d’objectifs liant
la Solideo aux maîtres d’ouvrage
66
.
Dans son
référé précité d’avril 2021,
la Cour avait recommandé de procéder sans tarder
à l’indexation de la maquette financière de la Solideo, d’une part pour en sécuriser le
financement, d’autre part pour clarifier dans le débat public le coût réel des Je
ux et éviter toute
fausse interprétation sur les motifs de l’évolution de ces coûts.
Lors de sa séance du 4 mars
2021, le c
onseil d’administration
de la Solideo a adopté
les modalités de mise en œuvre de la
clause
d’
indexation
à compter de l’exercice budgé
taire 2022
67
. Les
maîtres d’ouvrages
ont été
sollicités dès avril 2021 pour transmettre à la Solideo le calendrier de leurs flux de dépenses.
66
Ce protocole prévoit que «
les signataires s’accordent sur la nécessité d’une clause de revoyure pour prendre en
compt
e les questions d’actualisation à due proportion des apports de chacun, à l’horizon 2021
». Cette disposition a
été reprise dans les conventions d’objectifs liant la Solideo, les MOA et le COJOP qui stipulent que «
le coût d’objectif
global pourra égalemen
t être actualisé en 2021 à la suite de l’exercice global de mise à jour des coûts des financements
qui sera réalisé par la Solideo afin notamment de prendre en compte l’actualisation des coûts des travaux
».
67
La clause d’indexation concerne l’ensemble des
ouvrages et des dépenses de la maquette. Elle repose sur les
indices TP01 pour les infrastructures, BT01 pour les superstructures, ING pour l’ingénierie et l’assistance à
maîtrise d’ouvrage et ING et IPC hors tabac pour les dépenses de fonctionnement de l
a Solideo tels que publiés
par l’Insee. Le calcul du coût repose sur plusieurs paramètres
: l’assiette des dépenses éligibles
; le calendrier des
flux de dépenses auxquelles sont appliqués les indices ; les indices retenus ; les valeurs passées de ces indices ; les
hypothèses pour l’évolution future des indices. Compte tenu des effets de conjoncture postérieurs à la crise
sanitaire, le conseil d’administration a décidé que la prévision d’évolution des indices reposait sur l’évolution
moyenne de chaque indic
e telle qu’observée au cours des quatre années antérieures.
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55
C
’est
sur cette base que la Solideo a calculé les montants et échéanciers indexés selon les indices
réalisés et
établi des projections jusqu’en 2025
, basées sur la moyenne des indices constatés de
juillet 2016 à janvier 2021. Des avenants aux conventions de financement ont été établis en
conséquence et adoptés par les instances délibérantes des douze financeurs. Ils comprennent
une clause de revoyure destinée à prendre en compte, au plus tard le 31 décembre 2023,
l’évolution réelle des indices, dans le cadre de la préparation du projet de budget 2024
68
.
Compte tenu de la forte hausse de l’inflation enregistrée ces
derniers mois, liée à la reprise
économique post-
crise sanitaire et amplifiée par l’invasion russe de l’Ukraine, une nouvelle
indexation de la maquette financière apparaît nécessaire, tant pour le coût des opérations que pour
les financements à mettre en regard. Une première estimation,
présentée au conseil d’administration
le 13 juillet 2022, avait
fait état d’un besoin complémentaire
potentiel de 150
M€
. Au regard de
l’évolution de la situation économique et de la sensibilité du sujet aux yeux de l’opinio
n publique,
qui nécessitera d’expliquer l’évolution du coût de Jeux, la Cour
avait recommandé de procéder au
cours de l’année 2023
à une nouvelle actualisation de la maquette financière une fois fiabilisées les
perspectives d’évolution de l’inflation.
Le financement de ces nouvelles indexations devait être
assuré par une augmentation des participations des financeurs.
Après une première indexation votée en 2021 pour un montant de 166
M€
et une seconde
indexation
s’élevant finalement à
140
M€, délibérée par le conseil d’administration de la
Solideo le 16 décembre 2022
avant d’être déclinée courant 2023 par des avenants aux
conventions de financement après le vote des instances délibérantes des autres co-financeurs,
l
’
actualisation en euros courants de la maquette financière de la Solideo
s’élève à ce jour
au
total à 306
M€
. Ce montant est près de deux fois supérieur à celui qui avait été envisagé à
l’origine sur la base des indices alors connus
69
. Le surcoût lié à la sur-inflation constatée ces
derniers mois, non prévisible en 2018 et qui est exogène à la préparation des Jeux, peut donc
être estimé à environ 15 %.
2 -
La réserve pour compléments de programme,
un seuil d’alerte appelant
une vigilance soutenue
La réserve pour complément de programme, instituée à juste titre dans la maquette initiale
de la Solideo à hauteur de 95,7
M€
2016
en 2018 pour financer les surcoûts engendrés par des
évolutions de programme, a été abondée de 42,4
M€
2016
et affectée à hauteur de 78,7
M€
2016
lors de la séance du co
nseil d’administration du 13 juillet 2021,
ce qui a ramené le solde
disponible à 59,4
M€
2016
. Lors de sa séance du 28 mars 2022,
le conseil d’administration a voté
un nouveau prélèvement de 21,7
M€
2016
, ce qui a ramené le montant de la réserve à 37,6
M€
2016
.
68
La délibération du c
onseil d’administration du 4 mars 2021
prévoit que
le conseil d’administration
soit informé
chaque année, dans le cadre de la présentation du projet de budget de l’évolution réelle des indices et des éventuels
écarts à la prévision, ouvrage par ouvrage. En cas d’écart constaté à la hausse ou à la baisse de 20
% ou plus par
rapport à la p
révision d’évolution des indices, le
directeur général propose au conseil de modifier les avenants des
conventions de financement.
69
Sur la base des indices connus, la prévision d’actualisation ressortait à environ 12
%, le coût prévisionnel de
l’indexati
on à date étant de 26,5 %.
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COUR DES COMPTES
56
La Cour avait recommandé de clarifier les conditions d’utilisation de cette réserve qui
devait être préservée pour venir compléter, le cas échéant, les réserves pour aléas inscrites dans
les fiches financières de chacun des projets en fin de période. La convention globale signée
entre le COJOP et la Solideo et son avenant délibéré lors de la séance du conseil
d’administration
du 28 mars 2022 en ont précisé l
es modalités d’utilisation
70
.
La Solideo tient à jour un tableau des éventuels risques financiers
susceptibles d’être
couverts à terme, en partie ou en totalité, par la réserve pour compléments de programme
71
. En
avril 2022, les risques identifiés, évalués à 21,6
M€
courants
HT, concernaient essentiellement les
modifications de programme attendues du COJOP (8
M€
) et le site de Vaires-sur-Marne pour
le déplacement des rosières (3
M€
).
Compte tenu des dix-huit mois restant avant la livraison des opérations et des
modifications de programme attendues du COJOP, la Cour constate le faible niveau de cette
réserve. Elle alerte sur la forte probabilité qu
’elle
ne soit pas suffisante et que les financeurs des
opérations soient en conséquence de nouveau appelés à compléter la maquette financière. En
tout état de cause, le solde de la réserve pour aléas doit être strictement réservé à la couverture
des aléas de fin d’opérations.
Il ne doit en aucun cas être utilisé pour couvrir le coût de
l’indexation liée à l’inflation, qui doit être financée par une augmentation des apports financiers
des partenaires du Protocole de juin 2018.
70
Le solde de 37,6
M€
2016
est destiné à financer : les coûts et surcoûts générés par des évolutions de programme
en lien avec les Jeux qui seraient imposées aux maîtres d’ouvrage par des tiers (mise en sécurité et protection des
chantiers, partenaires olympiques et paralympiques, fédérations internationales, évolutions règlementaires, etc.)
en cours d’exécution des opérations afin que le maître d’ouvrage n’ait pas à supporter intégralement ces coûts et
surcoûts ; les surcoûts constatés après gestion de crise ;
la réalisation d’un nouvel ouvrage ou opération olympique
et paralympique comportant une dimension Héritage ou la poursuite d’un ouvrage ou opération olympique et
paralympique comportant une dimension Héritage dans sa programmation.
71
Ce tableau, mis en place fin 2021, est partagé avec les membres du c
omité d’audit, la direction du budget et la
DIJOP. Les risques identifiés et leurs montants sont estimatifs. La répartition entre les co-financeurs est indicative
tant qu’un arbitrage n’est pas intervenu sur le principe de financer un risque sur la réserve et sur la quote
-part de
ce financement dans le besoin global.
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UNE INDEXATION DES COÛTS À FINANCER
57
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ___________________
Les objectifs initiaux de compacité
et d’optimisation
des sites olympiques par
l’utilisation
,
pour l’essentiel
,
d’équipements existants
, ont été globalement atteints. Les
décisions rendue
s ont permis, dans l’ensemble, de respecter l’essentiel de la maquette
financière initiale de la Solideo, nonobstant les surcoûts constatés sur certains ouvrages comme
le centre aquatique olympique. Il reste maintenant à tenir les délais de livraison, nonobstant
les tensions d’approvisionnement liées au contexte international.
Le montant
des investissements réalisés pour les Jeux ou à l’occasion des Jeux
diffère
substantiellement de celui annoncé en 2018. Cependant cette évolution ne traduit pas une
dérive des coûts liée à des erreurs de prévisions ou de gestion des opérations.
Ses deux raisons principales
sont en effet d’une autre nature
:
d’une part, la maquette
financière de la Solideo a été établie en euros constants 2016 et son indexation, prévue dès
l
’origine, condui
t à un surcoût de 306
M€
(+ 25 %), soit le double de la prévision initiale, le
surcoût lié à
l’accélération de l’inflation liée aux tensions internationales
pouvant être estimé à
15 % ;
d’autre part, cette maquette conventionnelle comporte des financements complémentaires,
pour partie d’origine privée mais principalement d’origine publique,
provenant essentiellement
des collectivités territoriales maîtres d’ouvrage, pour des investisseme
nts
d’opportunité
réalisés à
l’occasion des Jeux, pour un montant total
désormais proche de 700
M€
en euros constants.
Il convient de maîtriser les risques liés à des demandes de modification de programme
de la part du COJOP, provenant notamment du CIO et des fédérations internationales, ou
encore liés au transfert des ouvrages de la Solideo vers le COJOP au début de l’année 2024.
Au regard de ces enjeux et de ces risques, il importe de renforcer encore la bonne articulation
entre les deux organismes sous
l’autorité du DIJOP.
La Cour formule en ce sens les recommandations suivantes :
4.
renforcer
la coordination entre le COJOP et la Solideo, sous l’autorité du DIJOP,
notamment en ce qui concerne le suivi des zones de risque et le traitement des demandes de
modifications de programme, afin de sécuriser les délais de réalisation et de maîtriser les
coûts des sites olympiques (DIJOP, COJOP, Solideo) ;
5.
préciser les modalités et le calendrier de livraison des sites olympiques par la Solideo au
COJOP (DIJOP, COJOP, Solideo).
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Chapitre IV
Une déclinaison opérationnelle à accélérer,
des incertitudes à lever sur la sécurité et les transports
La phase de planification stratégique de la livraison des Jeux est désormais aboutie. Les
décisions rendues depuis 2018, qui ont conduit à une stabilisation, certes tardive mais désormais
définitive, de la carte des sites en juillet 2022, ont permis de contenir les coûts prévisionnels
par une plus grande compacité et une meilleure utilisation des sites existants. En revanche, la
déclinaison opérationnelle de la gestion des sites a manifestement pris du retard. Le décalage
de près d’un an des calendriers de signature des conventions cadres avec
les collectivités-hôtes,
des conventions d’utilisation des sites et des marchés de livraison des Jeux
,
pour ceux d’entre
eux qui sont externalisés, engendre des risques et incertitudes
qui, s’ils perduraient,
entraîneraient des conséquences préjudiciables sur le plan opérationnel et budgétaire.
Faute de déclinaison précise des plans de gestion des sites tenant compte de leurs
spécificités
, la détermination des moyens à mettre en œuvre
et les décisions sur les niveaux de
service, la
répartition des responsabilités respectives de l’organisateur et des pouvoirs publics
et celle des coûts afférents et la déclinaison opérationnelle des plans de sécurité et de transport
ne peuvent aboutir. À dix-huit mois des Jeux, la déclinaison opérationnelle de la livraison des
Jeux doit être impérativement accélérée et les décisions rendues sur les niveaux de service, en
cohér
ence avec les contraintes budgétaires du comité d’organisation.
I -
La gestion des sites olympiques et le modèle de livraison
des Jeux : une accélération nécessaire
La gestion des sites et le dispositif d’organisation et de livraison des Jeux sur chacun
d’entre eux reposent sur trois processus distincts dotés d’un budget propre et de procédures
contractuelles particulières :
les conventions d’utilisation des sites
et les conventions-cadres
avec les villes-hôtes ; les aménagements temporaires ; le modèle d
e livraison de l’évènement.
Ils relèvent, à titre principal, de deux directions du COJOP, la direction des sites et
infrastructures et la direction des services aux Jeux
72
, qui disposent respectivement d’un budget
de 877,4
M€
et 705,8
M€
, représentant près de 40 %
du budget total de l’organisation des Jeux.
72
Cf. annexe n° 6.
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COUR DES COMPTES
60
A -
D
es conventions d’utilisation de
s sites à conclure sans délai
La signature des conventions d’utilisation des sites
de compétition, d’entraînement et
techniques, fixant les conditions juridiques et économiques de leur mise à disposition, à titre
onéreux ou gratuit
73
, pour une période allant de la phase de préparation jusqu’au démontage des
installations temporaires, est un préalable indispensable à l’organisation et
à la gestion de ces sites
par le COJOP. Leur calendrier de signature a été décalé à plusieurs reprises depuis le début de
l’année 2022
, pour de multiples raisons : évolutions intervenues depuis la signature des lettres de
garanties sur le périmètre et la durée d’utilisation des sites
; exigences imposées par le CIO en
matière contractuelle ; modifications successives apportées par le COJOP aux cahiers des charges ;
importance prise par les clauses d’annulation, de report de responsabilité et d’assurance à la suite
du report des Jeux de Tokyo
74
. Au début du mois de novembre 2022, seules onze des
80 conventions
d’utilisation
prévues avaient été signées, dont seulement trois des 35 conventions
d’utilisation d
es sites de compétition. Ces décalages successifs exposent désormais le COJOP à un
risque avéré, du fait des conséquences en chaîne qui en résultent sur la préparation des Jeux et, en
particulier, pour la conclusion des négociations sur le modèle externalisé de livraison des Jeux. Il
était
impératif que l’ensemble de ces conventions ainsi
que les conventions cadres avec les villes-
hôtes soient signées avant la fin de l’année 2022
, ce qui ne sera finalement pas le cas.
Le coût des conventions de mise à disposition paraît désormais stabilisé. Initialement fixé
à 70
M€
, puis révisé à la hausse à 89,3
M€
en 2022 pour tenir compte des négociations conclues
avec Viparis pour les sites du Bourget et de la Porte de Versailles ainsi qu’avec la
ville de
Paris
75
, il a été porté à 112
M€
dans le cadre de la révision budgétaire de décembre 2022,
notamment pour tenir compte du loyer définitif à verser au Consortium du Stade de France.
Pour la fourniture
de l’énergie et l’installation des équipements temporaires (tribunes et
échafaudages, tentes, chemins de câbles, structures modulaires, barrières, etc.), le COJOP a fait
le choix de recourir
à des contrats de fourniture globaux, tant pour les sites qu’il gérera en
propre que pour ceux dont il externalisera la gestion. Ces contrats pouvant donner lieu à des
partenariats commerciaux, sous forme essentiell
ement d’apports en nature
76
, le COJOP a lancé
en septembre 2021 des appels à manifestation d’intérêt (AMI) pour
trois lots relatifs à la
fourniture d’énergie
,
six lots de prestations et d’équipements et trois lots d’équipements
d’énergie et de climatisation. Le budget correspondant s’élève à 256
M€
, dont 89
M€
pour les
lots énergie. Ces marchés, dont le calendrier d
’attribution
était prévu pour
la fin de l’année 2022
mais n’a pas été tenu
, sont exposés à des risques majeurs, liés aux difficultés
d’approvisionnement et à l’inflation actuelle
. Il importe donc de lever le plus rapidement
possible ces incertitudes et les risques opérationnels et budgétaires qui en découlent.
73
Au total, 80 conventions d’utilisation doivent être signées, dont 35 pour des sites
de compétition, auxquelles
s’ajoute un nombre conséquent de conventions d’occupation du domaine public et de conventions de mise à
disposition d’espaces annexes aux sites essentiels.
Sur les 35 sites de compétition, 16 font l’objet d’une mise à
disposition à titre onéreux et 19 à titre gratuit.
74
Ces conventions d’utilisation dépendent également, pour certaines d’entre elles, des conventions cadres que le
COJOP doit conclure avec les collectivités hôtes. C’est notamment le cas pour les sites temporaires de Paris
Centre,
la convention cadre avec la Ville de Paris n’ayant été signée que le 21 mars 2022.
75
En contrepartie de la mise à disposition gratuite des espaces publics de la ville nécessaires à la livraison des
Jeux, une somme forfaitaire de 10,1
M€
a été allouée à la ville de Paris au titre de la mise en configuration et de
la remise en état desdits sites.
76
La procédure de l’article L. 2512
-2 du code de la commande publique est également appliquée aux partenariats
de livraison d’aménagements temporaires
.
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UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
61
B -
Un modèle de livraison des Jeux à stabiliser
Dans ses observations définitives d’avril 2021
relatives au COJOP, la Cour avait
considéré que
l’
opportunité de réduire les coûts d
’organisation d
es Jeux, en confiant à des tiers,
en tout ou partie, l’organisation de certaines comp
étitions et la livraison de certains services,
devait être approfondie sur le plan financier et que son cadre juridique devait être clarifié (ce
qui a été fait depuis lors : i
l relève de l’article L. 2512
-2 du code de la commande publique). Le
COJOP a retenu dans une première étape vingt-et-un sites pour lesquels la gestion déléguée
pouvait être envisagée. À ce stade, dix-neuf sites
77
font l’objet de négociations pour l’attribution
de marchés de livraison, soit dans le cadre d’un appel à manifestation d’intérêt
78
, soit dans le
cadre d’une procédure de gré à gré
79
.
À la date d’établissement du présent rapport
, seuls deux
contrats (concernant le Château de Versailles et le stade Yves du Manoir) avaient été signés.
Pour la plupart de ces sites, les conventions de mise à disposition préalables à la signature des
marchés de livraison
n’avaient
pas encore été conclues.
Plusieurs difficultés sont liées à ce modèle :
le haut niveau d’exigence découlant des
standards du CIO et des fédérations sportives internationales, conduisant à une surévaluation
de l’ampleur des prestations attendues et
à un renchérissement des coûts ;
l’expertise
limitée
des opérateurs français, conduisant à une faible plus-
value à l’externalisation de certaines
prestations ; les difficultés à imposer dans ce cadre les prestataires exclusifs du CIO, du COJOP
ou les fournisseurs désignés par les fédérations internationales. Pour autant, le COJOP
considère que ce modèle présente plusieurs vertus : révision approfondie du cahier des charges,
interrogation sur les niveaux de service et optimisation des prestations attendues ; pilotage par
les résultats plutôt que par les moyens.
Les décalages constatés dans la signature des marchés de livraison sont un obstacle à la
déclinaison opérationnelle de la gestion des sites. Le risque calendaire qui en résulte devient
une préoccupation de premier ordre qui conditionnera la bonne livraison des sites et doit être
impérativement maîtrisé. Il induit également à ce stade un risque budgétaire certain, qui devait
être pris en compte dans la révision budgétaire de décembre 2022. La Cour a donc recommandé
d’établir un calendrier définitif de signatures qui ne deva
it pas aller au-delà de la fin de
l’année
2022. Au-
delà de cette date, le COJOP s’exposerait à de réelles difficultés s’il était
amené à reprendre la gestion des sites concernés.
77
Cer
tains sites, initialement prévus en gestion déléguée, ont été rebasculés en gestion directe à la suite de l’échec
des négociations, tels l’Arena La Défense et le Stade Pierre Mauroy à Lille.
78
Stade Yves du Manoir, Château de Versailles, Golf national, Marina de Marseille, Arena Paris Sud, Vélodrome
national, Colline d’Élancourt, épreuves sur route dans la Seine et de masse
, Viparis, Stade Vélodrome de Marseille,
Stade de Nantes, Bordeaux, Saint-Etienne et Nice.
79
Roland Garros, Arena Porte de la Chapelle, Stade de France, Stade de Lyon, Arena Bercy.
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COUR DES COMPTES
62
C -
Le Stade de France, un stade « olympique et paralympique »
modernisé, un contrat de mise à disposition en attente,
un avenir après les Jeux toujours incertain
Le Stade de France, décidé en 1995 et construit pour la Coupe du monde de football de
1998 et, plus généralement, pour permettre à la France d’accueillir
de grandes manifestations
sportives internationales
80
, sera en 2024 également un stade « olympique et paralympique »,
destiné à accueillir les matchs de
rugby à 7, les épreuves d’athlétisme olympiques et
paralympiques, ainsi que les deux cérémonies de clôture des Jeux olympiques et des Jeux
paralympiques de Paris 2024.
Dans le cadre de la candidature de la ville de Paris
, le Premier ministre s’est engagé auprès
du président du CIO dans deux lettres du 5 octobre 2016, l’une portant sur les conditions
d’accueil des Jeux au Stade de France, l’autre sur le montant des investissements relatifs aux
ouvrages olympiques et notamment ceux de modernisation du Stade de France
81
.
Lors du contrôle effectué en 2018 sur l’exécution du contrat de concession du Stade de
France liant l’État et le Consortium du Stade de
France (CSDF)
82
, la Cour a néanmoins constaté
que le concession
naire n’avait pas été associé aux engagements pris par l’État, et qu’
aucune
négociation des conventions de mise à disposition du stade n’avait été entreprise, comme le
contrat de concession le prévoyait pourtant.
Le référé de 2018 sur le Stade de France
Les précédents de l’Euro 2016 et de la Coupe du monde de rugby de 2007 s’étant traduits par des
pertes d’exploitation correspondant aux périodes d’exclusivité accordées aux organisateurs, la Cour a
vait
recommandé : (i) que les contrats de stade pour la Coupe du monde de rugby comme pour les Jeux soient
arrêtés dans les meilleurs délais et prévoient expressément les conditions de prise en charge de ces pertes,
que les organisateurs devaient incorporer dans leurs budgets prévisionnels ; (ii) que le programme de
travaux de modernisation du Stade de France soit arrêté en prenant en compte les besoins liés à son
exploitation au-delà des Jeux et soit financé aussi
sur son modèle d’exploitation futur et non sur les seuls
crédits budgétaires ; (iii) que, compte tenu
du précédent de 1995 où l’État, en position de faiblesse, avait
dû consentir de nombreuses garanties dans le cadre de la négociation du contrat de concession, l’avenir du
Stade de France, au terme de la concession actuelle en juillet 2025, soit arrêté au plus tard au cours de
l’année 2019, en privilégiant une option de désengagement des finances publiques.
Dans sa réponse en date du 20 novembre 2018, le Premier ministre a indiqué que le programme
fonctionnel des travaux nécessaires à l’accueil de ces deux
manifestations serait arrêté, en lien avec le GIP
« France 2023 » et le COJOP, sur la base du cahier des charges établi par le CIO en juin 2018, dans la
limite d’une enveloppe de 50
M€
de financements publics. Il
a confirmé que l’ensemble des coûts liés a
u
déroulement de ces événements
–
y compris les pertes d’exploitation subies par le concessionnaire –
devraient être pris en charge par les organisateurs ce, dans un souci de maîtrise des finances publiques.
80
En vingt-cinq ans, le Stade de France aura accueilli toutes les grandes nombreuses manifestations de rang
national, européen ou mondial : c
hampionnats du monde d’athlétisme,
coupe du monde de football masculine et
coupe du monde de football féminine, Euro 2016 de football, finale de la
Champion’s
Ligue
UEFA, finale de la
coupe de France de football, coupe du monde de rugby, Tournoi des VI nations, finale du TOP 14 de rugby, etc.
81
Engagements détaillés sur les modalités de mise à disposition et la période d’exclusivité consentie au CIO
, sur
le prix du loyer,
fixé par l’État à 7,5
M€, et sur des investissements à hauteur de 70
M€.
82
Référé au Premier ministre S2018-2477 du 17 septembre 2018.
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UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
63
1 -
Le programme de modernisation du Stade
L
’enveloppe inscrite dans la maquette financière de l
a Solideo en octobre 2018 a
effectivement été fixée à 50
M€
2016
HT. Les travaux correspondants sont maintenant tous
quasiment terminés, sauf ceux relatifs à la modernisation de l’installation électrique d
u stade et
aux aménagements intérieurs du poste de commandement opérationnel (PCO), dont la livraison
est attendue entre janvier et juin 2023, et ceux relatifs à la pose de butées pour les places pour les
personnes à mobilité réduite (PMR), qui doivent être réalisés juste avant les Jeux. Au total, le coût
global à terminaison des travaux est à ce jour estimé, après indexation, à 42,6
M€ (40,2
M€
pour
le Stade y compris les travaux de piste du stade annexe et 2,4
M€
pour les abords). Les pertes
d’exploitatio
n, initialement prises en charge par la Solideo, seront finalement couvertes par le
ministère chargé de sports
via
le programme 350, ce qui va donc porter le coût total du programme
de modernisation à 45,7
M€
83
. Pour ce qui concerne les aménagements temporaires incombant
au COJOP, leur cahier des charges, et donc leur coût,
n’avait
pas été stabilisés à la date de
production du présent rapport. Ils doivent être déterminés dans le cadre du contrat de mise à
disposition du s
tade pour la partie sous maîtrise d’ouvrage du CSDF.
2 -
Le contrat d’utilisation et le marché de livraison des Jeux
S’agissant de la Coupe du monde de rugby, le CSDF et le GIP
« France 2023 » ont signé
un contrat de mise à disposition du Stade, agréé
préalablement par l’État, pour une période
allant du 29 août 2023 au 30 octobre 2023, soit 63 jours. Ce contrat, qui répond à la
recommandation de la Cour de faire prendre en charge l’indemnisation des pertes d’exploitation
du concessionnaire pendant la p
ériode de mise à disposition, n’appelle pas d’observations
particulières
84
.
Pour ce qui concerne les Jeux, à moins de deux ans de leur ouverture, les modalités de
mise à disposition du Stade de France ne sont en revanche toujours pas arrêtées. Elles ont en
effet fait
l’objet de deux discussions parallèles entre le COJOP et le CSDF
:
l’une, relative au
contrat de mise disposition du stade, qui, s’agissant d’un événement exceptionnel, doit être
formellement approuvé par l’État, à moins que ce dernier ne choisisse d’y être partie, comme
le contrat de concession le lui permet ;
l’autre, à la suite de la consultation lancée par le COJOP
auprès du CSDF pour une prestation d’organisation opérationnelle, dans le cadre d’un marché
public de gré à gré, sur lequel le CSDF était
libre de répondre ou non, et pour lequel l’État ne
joue aucun rôle particulier.
Les discussions sur le marché de livraison des Jeux ont été engagées de gré à gré en juin
2021. Une première offre non engageante a été rendue par le CSDF le 21 novembre 2021, sur
la base d’un premier cahier des charges non encore stabilisé, suivie d’une deuxième offre non
engageante rendue le 30 avril 2022, sur la base d’un cahier des charges réduit par rapport à la
première offre. Une troisième offre non engageante devait être rendue le 30 septembre 2022,
83
Cf. annexe n° 8.
84
Le coût de mise à disposition du Stade, intégrant les coûts d’accueil de 10 matchs et les services fournis par le
CSDF, a été fixé à 2,7
M€
HT, les frais généraux sur la période d’indisponibilité du Stade
84
, à 1,3M€
HT, la
facturation à prix coûtant des frais de coordination générale étant estimée à ce jour à 1,3
M€
(révisable
in fine
au
réel), ainsi qu’une indemnité de 0,2
M€
par avenant au titre de la prolongation d’une semaine de la compétition
par rapport aux dates initiales.
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COUR DES COMPTES
64
sur la base d’un cahier des charges désormais globalement stabilisé.
Ces négociations ont été
interrompues en novembre 2022, compte tenu des divergences substantielles persistantes entre
les parties sur les aspects financiers, contractuels et opérationnels. Il revient donc au COJOP
d’assurer désormais directement la livraison des différentes épreuves et cérémonies prévues au
Stade de France pendant les Jeux
et d’en assurer les responsabilités inhérentes tant sur le pl
an
financier qu’organisationnel. Ce défi reste à relever.
S’agissant du contrat de stade, le COJOP souhaite une mise à disposition exclusive de
l’enceinte, du 1
er
juin au 20 septembre 2024, avec préalablement une mise à disposition non
exclusive (au cours
de laquelle le CSDF est censé pouvoir exploiter pleinement l’enceinte à son
profit) du 15 mars au 1
er
juin 2024. La négociation financière porte sur les frais techniques, sur
le loyer et sur les pertes de revenus liée
s à l’impossibilité d’exploiter le
stade avant ou après la
mise à disposition exclusive.
À ce stade des négociations, les frais techniques s’élèveraient, hors aménagements
temporaires, à 3,8
M€, le loyer s’établissant pour sa part à 12,6
M€
. Ces deux dépenses ont
vocation à être prises en charge en totalité par le COJOP. Le chiffrage des pertes de revenus
liées à l’impossibilité d’exploiter le
stade avant ou après sa mise à disposition exclusive est
tributaire de la stabilisation du programme des aménagements temporaires
85
ainsi que de la
durée
et des périodes de travaux nécessaires à leur réalisation et susceptibles d’impacter
l’exploitation du
stade. Cette contrainte est
d’autant plus forte qu
e ces aménagements ne
pourront être engagés qu’après la Coupe du monde de rugby, donc au mieux en novem
bre 2023,
et devront être achevés avant le 1
er
juin 2024. L’annulation, entre novembre 2023 et juin 2024,
de plusieurs matchs de la fédération française de football (FFF) et de la fédération française de
rugby (FFR) représenterait un enjeu financier considérable, nettement supérieur au coût des
frais techniques et du loyer
86
.
La détermination précise du planning de ces travaux d’aménagements temporaires demandés
par le COJOP, permettant d’en déduire le nombre d’évènements annulés et les pertes
d’exploitatio
n correspondantes, et leur optimisation, supposent que le cahier des charges de ces
aménagements temporaires soit arrêté dès à présent. Il apparaît en effet peu probable que le
contrat de mise à disposition du Stade puisse être signé indépendamment d’un ac
cord sur ce
point. En tout état de cause, et indépendamment de cet aspect particulier, le coût de mise à
disposition du Stade de France sera nettement supérieur au montant sur lequel le Premier
ministre s’était engagé en octobre 2016
(7,5
M€
). La Cour rapp
elle que les pertes d’exploitation
liées à la mise à disposition exclusive ou non exclusive de l’organisateur des Jeux et à
l’indisponibilité de l’équipement en raison des travaux nécessaires aux Jeux doivent être
intégralement pris en charge par le COJOP.
85
Qui pourraient comprendre notamment l’installation de la 5G par Orange, le renforcement de l’éclairage sportif
et le doublement des écrans géants, en sus de la rénovation de la piste d’athlétisme au printemps 2024
.
86
Les pertes de revenus pour le C
SDF seraient celles liés à l’incompatibilité de ces travaux avec l’organisation
concomitante de matchs de la FFF et de la FFR ou de concerts dans l’arène (perte de la marge contributive liée au
loyer, aux revenus d’hospitalités, de nourriture et boissons,
de parkings, etc.). Si tous les matchs de la FFF et de la
FFR et les concerts étaient annulés, la perte d’exploitation se chiffrerait en dizaines de millions d’euros
.
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UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
65
L’avenir du Stade de France
: des incertitudes à lever
Dans sa réponse au référé précité du 17 septembre 2018 sur le Stade de France, le Premier
ministre a indiqué
qu’afin d’être en mesure
de statuer avant la fin de l’année 2019 sur les grands
principes du dispositif futur d’exploitation du Stade,
le Gouvernement se doterait
d’analyses
prospectives solides permettant de fonder valablement les choix futurs, au regard de l’évolution
économique du monde sportif. Il a ajouté que, comme l
’avait
recommandé la Cour,
l’État
privilégierait une option de désengagement des finances publiques et, à défaut, de limitation à leur
strict nécessaire de ces engagements.
Sur la base des études réalisées en 2019 et 2021
87
,
l’État a finalement opté
pour la reconduction
d’une concession
. L
’appel d’offres d
oit être lancé au printemps 2023 pour une attribution au début de
l’année 2025, sans pour autant écarter à ce stade l’hypothèse d’une cession évoquée par la Cour.
Ce
processus se déroulera donc durant la période de préparation de la Coupe du monde de rugby et des
Jeux de Paris 2024 et l’avenir du Stade de France ne pourra être décidé que bien après la fin des Jeux.
Ce calendrier est le plus défavorable pour l’État
qui, comme en 1995, va se retrouver sous la pression
tant des candidats que des fédérations sportives.
Le recours à une concession, probable
ment de service au sens de l’article 6, alinéa II de
l’ordonnance du 26 janvier 1996, suppose de définir préalablem
ent à la rédaction du cahier des
charges de la consultation, les missions de service public assignées au Stade, d’en mesurer les
conséquences sur l’équilibre économique de la future concession, de fixer notamment le
quantum
des
matchs et les tarifs de location du Stade aux fédérations françaises de football et de rugby (qui
relèveraient dès lors du concédant et non, comme dans la situation actuelle, de dispositions
contractuelles entre le concessionnaire et les fédérations), ainsi que le niveau de l’éventue
lle
subvention de service public qui en découlerait
88
.
Il importe en conséquence qu’avant le lancement de l’appel d’offres pour la reconduct
ion de la
concession d’exploitation du Stade de France, la question de la place et du rôle des fédérations
français
es de football et de rugby soit arbitrée et que l’État, dans le cadre de la délégation de service
public qu’il leur
a
accordée, impose les choix à même d’éviter des engagements financiers publics
qui apparaîtraient à bien des égards injustifiés. Il y aurai
t en effet grand risque pour l’État à ouvrir la
procédure avec des incertitudes ou des impasses, tant sur les missions d’intérêt général et de service
public assignées au Stade que sur son usage par les fédérations sportives. En l’espèce, alors que le
Stade de France a été construit pour la Coupe du monde de football de 1998
, avec l’ambition
d’accueillir les plus grandes manifestations internationales, objectif aujourd’hui atteint, et que ses
seuls utilisateurs potentiels sur le plan sportif sont la FFF et la FFR, elles-mêmes délégataires de
missions de service public, les raisons pour lesquelles le contribuable devrait intervenir n’apparaissent
pas évidentes.
87
L’État a commandé successivement deux études, une première au cabinet Roland Berger, re
ndue en septembre
2019 puis une seconde à un groupement piloté par Finance Consult, produite en décembre 2021.
88
Le constat de la Cour établi en 2018 reste d’actualité. En l’absence de club résident, le seul modèle économique
viable pour le Stade de France repose sur la conjugaison des manifestations sportives internationales et nationales
organisées par les deux fédérations françaises de football et de rugby (huit par an en moyenne) et de spectacles
culturels (huit à dix par an en moyenne), le cas échéant
complétés par d’autres manifestations que permettraient
des investissements structurants optimisant la capacité du stade et notamment la valeur économique des
hospitalités, essentielles pour en assurer la rentabilité.
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COUR DES COMPTES
66
II -
La sécurité : des responsabilités à clarifier,
une programmation opérationnelle à décliner,
un défi capacitaire à relever
Dans le cadre de la candidature à l’accueil des Jeux, l’État a formulé des garanties en
matière de sécurité, traduites ensuite dans le contrat de « ville-hôte » et dans la loi olympique
89
.
Ces engagements ont conduit l’État et l’organ
isateur à signer, en janvier 2021, un protocole de
sécurité des Jeux établissant la répartition des responsabilités : la prise en charge de la sécurité
des sites de compétition, du village des athlètes et du village des médias et de leurs abords
immédiats
incombe au COJOP, tandis que la sécurisation des espaces publics relève de l’État,
qui pourra également reprendre la main sur l’ensemble des dispositifs en cas de crise majeure.
Les collectivités territoriales se chargeront de la sécurisation des zones de célébration et des
évènements qu’elles organisent.
A -
Une gouvernance complexe à resserrer, un partage
des
responsabilités entre l’État et le COJOP à actualiser
1 -
Une gouvernance à adapter à la phase opérationnelle
L
e ministre de l’
intérieur, compétent en matiè
re d’ordre public et de sécurité
,
est l’autorité
décisionnelle en matière de sécurité des Jeux,
sous l’autorité du Premier ministre. Il s’appuie
sur le coordinateur national de la sécurité des Jeux (CNSJ)
, placé sous l’autorité fonctionnelle
du DIJOP qui est le
garant d’une approche globale des risques dans une logique de
continuum
des opérations de sécurité entendues au sens large (sécurité, sûreté et secours) et de la
coordination entre toutes les parties prenantes.
Le délégué interministériel préside le Comité stratégique de sécurité (COSTRAT)
90
qui,
d
ans la phase de mise en œuvre opérationnelle
, joue un rôle essentiel. Conformément à une
recommandation de la Cour, il a été élargi aux responsables des grandes directions
opérationnelles (à savoir le directeur général de la police nationale [DGPN], le directeur général
de la gendarmerie nationale [DGGN], le directeur général de la sécurité civile et de la gestion
des crises [DGSCGC], ainsi que la préfète de police de Marseille), dont le fort niveau
d’engagement conditionnera la réussite de l’évènement.
89
Articles 17-1 et 17-2 du contrat de ville-hôte : «
la responsabilité pour toutes les questions de sécurité liées aux
Jeux (y compris les aspects financiers, opérationnels et de planification y afférents) incombe aux Autorités du
Pays hôte, lesquelles prendront toutes les mesures nécessaires afin de garantir la tenue des Jeux dans la paix et
la sécurité. »
. Ces dispositions du contrat de ville-hôte sont conformes aux termes de la lettre de garantie adressée
par le Premier ministre au Président du CIO le 3 août 2016, qui précise que
l’autorité suprême en matière de
sécurité des Jeux revient au ministère de l’intérieur
.
90
Composé du coordonnateur national de la sécurité des Jeux, du secrétaire général de la défense et de la sécurité
nationale (SGDSN), du chef
d’État
-Major des a
rmées, du directeur général de l’
agence nationale de la sécurité des
s
ystèmes d’
information (ANSSI), du préfet de police de Paris, du directeur général du COJOP, du directeur général
de la Solideo et de la secrétaire générale de la ville de Paris en sa qualité de ville-hôte.
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UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
67
Par ailleurs, la DIJOP pilote une quinzaine de comités réunissant régulièrement les
représentants des services de l’État, de la mairie de Paris, du COJOP et de la Solideo
91
. Au-delà,
la Cour a relevé que la séc
urité des Jeux était abordée dans plus d’une quarantaine de comités
et groupes de travail pilotés par la DIJOP, la CNSJ ou le COJOP. I
l convient d’arrêter les
conclusions de ces groupes de travail et de procéder à une rationalisation drastique de cette
comitologie. La DIJOP et la CNSJ doivent se recentrer sur les enjeux stratégiques et politiques.
Les
procédures d’arbitrage, notamment pour ce qui concerne les enjeux sécuritaires,
doivent
être stabilisées au niveau adéquat, en assurant une complète traçabilité des décisions prises à
tous les niveaux
. Il convient en outre de s’assurer de
la capacité à rendre, dans des délais
contraints, les arbitrages
qui relèvent d’une coordination
interministérielle.
2 -
Une actualisation indispensable du protocole État-COJOP
L’élaboration conjointe
, par
l’État et l’organisateur
,
d’une stratégie globale de sécurité et
sa déclinaison par site, la mise en place de règles de gouvernance et de coordination entre les
parties et la répartition précise de leurs responsabilités respectives sur le plan opérationnel
comme en matière de
financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement liées à
la sécurité, sont des éléments déterminants pour la bonne organisation de la sécurité des Jeux.
Le partage des responsabilités entre l’État et l’organisateur
, établi en janvier 2021 dans le cadre
d’un Protocole État
-COJOP, nécessite des ajustements pour assurer la
cohérence d’ensemble
de la répartition des tâches en matière de sécurité. Son actualisation, qui était censée intervenir
avant
la fin de l’année 2022,
devra notamment prendre en compte les enjeux de sécurité portant
sur l’organisation du
«
Relai de la flamme
»
et de la cérémonie d’ouverture sur la Seine,
est
indispensable dans la phase de planification budgétaire et opérationnelle
qu’il convient
d’achever maintenant rapidement
.
B -
Un plan global de sécurité à arrêter, une programmation
opérationnelle à décliner
La sécurité des Jeux olympiques et paralympiques repose sur la définition d’un plan
global de sécurité pour les Jeux, décliné dans une série de documents-
cadres dont l’actualisation
et la finalisation étaient en cours à la date de production du présent rapport.
La stratégie globale de sécurité,
définie conjointement par les services de l’État et le
COJOP, repose sur une analyse des risques qui doit être actualisée en permanence. La création
du centre de renseignement olympique, instance de coordination des différents services de
renseignement rattachée au Coordinateur national de la sécurité des Jeux,
a pour but d’y
contribuer. Si les menaces de nature criminelle, délictuelle, terroriste, cyber, contestataire,
accidentelle, naturelle ou encore sanitaire doivent être particulièrement suivies, il convient
également
d’être attentif aux enjeux d’acceptabilité par la population des contraintes et
désagréments liés à l’organisation des Jeux
,
qu’il s’agit
de prévenir autant que possible.
91
Elle préside notamment un comité exécutif « sécurité privée » et un comité exécutif « sécurité civile et risques
sanitaires » réunissant, selon un rythme trimestriel pour le premier et semestriel pour le second, les administrations
compétentes, les organisations et associations professionnelles et les organisateurs de la Coupe du monde de rugby
2023 et des Jeux olympiques et paralympiques de 2024.
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COUR DES COMPTES
68
Le plan global de sécurité des Jeux olympiques et paralympiques préparé conjointement
par l’État et l’organisateur
n’est pas à
ce jour stabilisé. Le caractère foisonnant des comités et des
documents qui en découlent nécessite davantage de clarté. Il est désormais impératif de rendre les
décisions
nécessaires et d’arrêter ce plan pour
entrer en phase de planification opérationnelle et
d’organisation des moyens, à moins d’un an de la Coupe du monde de rugby et à dix
-huit mois
des Jeux.
La déclinaison opérationnelle de l’ensemble de ces
plans est indispensable pour pouvoir
éprouver ces dispositifs lors de périodes de tests et de mise en situation réelle, notamment lors de
la Coupe du monde de rugby en septembre
2023. L'articulation entre l’État et le COJOP, mise en
place de manière théorique dans le protocole de partage des responsabilités, doit maintenant être
consolidée et éprouvée dans sa phase opérationnelle.
Deux manifestations à fort enjeu de sécurité, le «
Relai de la flamme
» et la cérémonie
d’ouverture, dont le coût de la sécurité et la répartition
du financement entre les pouvoirs publics
et l’organisateur n’ont
pas à ce jour été
précisément établis, doivent faire l’objet d’une attention
particulière et être déclinées rapidement dans leurs modalités opérationnelles. Il est de même
indispensable de décliner les dispositifs de sécurité et d’accueil
, notamment des personnes
accréditées, dans les aéroports.
C -
Des risques majeurs à circonscrire
Trois risques doivent être impérativement
maîtrisés et faire l’objet d’une attention
particulière.
Le risque Cyber est probablement
aujourd’hui l’un des risques majeurs
, compte tenu des
enjeux médiatiques et économiques associés aux Jeux. Comme l
’ont montré les précédents
des
Jeux olympiques d’hiver de
PyeongChang en 2018 et
des Jeux olympiques d’été
de Tokyo en
2021, ce type de manifestation planétaire est devenu une cible pour des cyberattaques, dont les
finalités peuvent être multiples (crapuleuses, étatiques ou revendicatives) en vue d
’
en déstabiliser
l’organisation.
Ce risque est
effectivement pris en compte par l’État comme par l’organisateur
.
La Cour a recommandé une clarification du rôle et des responsabilités des différents
acteurs et notamment de l’ANSSI, du ministère de l’Intérieur et des prestataires,
de même que
l’élaboration d’un plan de cybersécurité global pour l’ens
emble des acteurs des Jeux (villes,
hôpitaux, opérateurs de transports, autres, etc.). La gouvernance de la cybersécurité a
finalement été formellement confiée
à l’Agence nationale de
sécurité des systèmes
d’information (ANSSI)
lors de la réunion du Conseil olympique et paralympique du 25 juillet
2022.
L’ANSSI
est chargée d’établir la liste de l’ensemble des systèmes d’information
liés aux
Je
ux, pour lesquels des plans spécifiques d’action
devaient être
élaborés à l’automne 2022
, ainsi
qu’
un partage des rôles et des coûts entre le COJOP et les entités concernées.
L’AN
SSI
bénéficiera de l’appui de prestataires privés pour mettre en œuvre les ac
tions de sécurisation
nécessaires. La gouvernance et la stratégie retenues étaient censées être présentées avant la fin
de l’année
2022 aux autorités ayant à en connaître.
Concernant l’
hébergement des données à caractère personnel des participants aux Jeux,
la solution retenue pour en assurer la conformité aux règles françaises et européennes, arbitrée
en mai 2022,
est en cours de mise en œuvre
. Les coûts afférents seront pris en charge par le
CIO. Les contrats entre les différentes entités sont en cours
de finalisation et la CNIL et l’ANSSI
s’assureront de l’architecture contractuelle globale et de ses prolongements en matière
opérationnelle. Une attention particulière doit être portée à leur
mise en œuvre
.
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UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
69
S’agissant des risques terroristes
pour lesquel
s le schéma national d’intervention a été
renforcé ces dernières années, il convient de s’assurer du déploiement effectif du contrat
capacitaire interministériel de lutte contre le terrorisme NRBC
et d’en assurer
le financement.
Enfin, le risque sanitaire
doit faire l’objet d’une attention particulière
. La planification
cohérente des moyens médicaux, sanitaires et de protection civile doit être conduite dans les
meilleurs délais, compte tenu des risques de tension capacitaire pesant sur le système hospitalier
francilien
où la tension en période de congés estivaux sera d’autant plus accentuée
, comme sur
les équipes de sécurité civile. En effet, il apparaît que le COJOP
et l’
État solliciteront
l’utilisation du même type de ressources humaines médicales et soig
nantes (médecins
urgentistes et infirmiers), ainsi que de sécurité civile (secouristes), notamment pour couvrir le
village olympique et les sites de compétition et d’entrainement.
Une a
nnexe “secours
-transferts
hospitaliers”
doit fixer la répartition des compétences et la prise en charge financière en
conséquence.
Sur proposition de la DIJOP, le ministre de la santé a confié à l’IGAS la mission
de s’assurer de la capacité du système francilien à absorber le surcroit d’activité généré par les
Jeux ainsi qu’à
maintenir une capacité de réponse aux événements de crise et aux imprévus. La
mission doit rendre son rapport pour février 2023 et considérera de fait le concours apporté par
les associations de sécurité civile aux services d’urgence (SAMU/SMUR et SAU).
D -
Des défis capacitaires à relever, des solutions technologiques à planifier
La mise en œuvre des dispositifs de sécurité publique comme de sécurité sanitaire suppose
la mobilisation en Île-de-France de moyens humains et matériels bien au-delà des capacités
présentes dans cette région
92
et même, s’agissant de la sécurité privée
, au-delà des capacités
présentes sur le territoire national.
Les pouvoirs publics et l’organisateur ont pris
la mesure du déficit capacitaire de la
sécurité privée. Ils ont
mis en place des actions visant à restaurer l’attractivité de cette branche
professionnelle, qui présente de longue date des fragilités structurelles qui ne pourront
cependant être traitées d’ici aux Jeux.
Ce défi capacitaire ne pourra donc être pleinement relevé
et il importe dès à présent de planifier les scénarios alternatifs. Compte tenu de la probable
substitution, pour partie, des forces de sécurité intérieure à la sécurité privée pour des missions
incombant à l’organisateur, la planification des moy
ens à engager doit être également anticipée
et leur financement assuré par le COJOP.
Les forces de sécurité intérieure doivent elles-mêmes relever un défi capacitaire. Les
directions opérationnelles doivent dès à présent planifier les besoins en effectifs et proposer les
mesures à même d’assurer la meilleure disponibilité des effectifs comme les mesures de
redéploiement incontournables. L
’acceptabilité
des Jeux par la population suppose, dans le même
temps
, d’assurer
un équilibre entre les missions de sécurité liées aux Jeux et la permanence des
mesures de sécurité sur l’ensemble du territoire.
Ce défi reste, lui aussi, à relever.
En raison de ces multiples contraintes, il est indispensable d’assurer la montée en charge et
le recours aux réserves opérationnelles de la police nationale, de la gendarmerie nationale et des
armées. Il convient également de prévoir
les conditions d’appel
aux forces armées sur des missions
92
Les premières estimations établies en 2020 et 2021 conduisaient à un besoin quotidien de 22 000 à 33 000 agents
de sécurité privée, de 35 000 agents des forces de sécurité intérieure et de 10 000 militaires.
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COUR DES COMPTES
70
qui doivent être strictement définies et d’ores et déjà planifiées, afin de limiter les perturbations que
causent ce type d’opérations, notamment pour l’armée de terre.
Enfin, compte tenu des délais de
leur mise en œuvre
et de l’éventuelle nécessité de procéder à des adaptations législatives et
réglementaires, les innovations technologiques qui pourraient être déployées pour assurer une
meilleure sécurité des Jeux et réduire les besoins doivent être arbitrées et financées sans délai.
E -
Un coût de la sécurité des Jeux à établir
Le coût prévisionnel global de la sécurité pour les Jeux de Paris 2024 et sa répartition entre
l’État et l’organisateur ne peut en l’état être précisément établi. Cela suppose que la déclinaison
opérationnelle des plans de sécurité pour les différents sites olympiques soit achevée et les
moyens à mettre en œuvre identifiés et précisés, et que le
protocole de s
écurité signé entre l’État
et le COJOP ait été actualisé. Le budget prévisionnel de sécurité du
COJOP a fait l’objet d’une
première réévaluation en décembre 2020. Il doit être révisé en conséquence et prendre notamment
en compte les dépenses non encore prévues telles celles relatives à la cérémonie d’ouverture ou
au Relai de la flamme. Les coûts de
sécurité à la charge de l’État doivent être identifiés dans
chaque mission et programme et recensés globalement dans le document de politique transversale
que la Cour a recommandé d’établir pour l’ensemble des ministères
.
III -
Les transports : une gouvernance à parfaire, des
infrastructures à livrer dans les délais, une planification des
mobilités à assurer, un enjeu budgétaire à maîtriser
Avec treize millions de touristes attendus, 600 000 spectateurs et 200 000 personnes
accréditées à transp
orter chaque jour, l’organisation des transports constitue
un défi majeur pour
l’organisateur,
pour
l’autorité organisatrice des transports et ses opérateurs de transport
, ainsi
que pour les collectivités hôtes.
Condition essentielle de la réussite des Jeux, la question des transports recouvre deux
problématiques distinctes :
d’une part,
celle des déplacements des 15 000 athlètes et des
personnes accréditées (dont 20 000
journalistes) et, d’autre part,
celle de
l’
acheminement vers
les sites olympiques des spectateurs, dont près de 35 %
en provenance de l’étranger. À ces
enjeux de convoyage et de gestion des flux s’ajoute la nécessité de respecter les engagements
d’excellence environnementale et d’accessibilité insc
rits dans le dossier de candidature de la
Ville de Paris.
Le COJOP, opérateur exclusif du transport des personnes accréditée
s, s’est engagé à ce
que 85 % des athlètes soient hébergés à moins de 30 minutes de leur site de compétition et à ce
que la totalit
é d’entre eux d’entre eux puissent s’entraîner à moins de
vingt minutes du village
des athlètes. Pour y parvenir, plusieurs dizaines de voies et portions de voies doivent être
réservées aux différents véhicules composant la flotte olympique. Pour ce qui concerne le
transport des spectateurs placé sous la responsabilité d’Île
-de-France Mobilités (IDFM),
autorité organisatrice des transports en Île-de-
France, l’engagement pris prévoit que
l’intégralité du public puisse se rendre en transports en commun sur le
s sites de compétition et
sortir de ceux-
ci dans un délai maximal d’une heure.
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UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
71
A -
Une gouvernance désormais mieux structurée,
une dimension interministérielle à préserver
C
omme la Cour l’a recommandé,
la comitologie foisonnante (stratégique
via
un comité
des mobilités présidé par la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités
(DGITM), et opérationnelle
via
de multiples groupes de travail
associant l’ensemble des
acteurs), instaurée dans la phase de planification et qui a joué tout son rôle,
nécessitait d’être
resserrée pour aborder la phase opérationnelle. Celle-ci suppose que les nombreuses réflexions
engagées (plan de transport, gestion des flux, accessibilité, travaux de voirie, etc.) débouchent
sur des décisions rapides et adaptées à chaque échelle.
Le nouveau comité stratégique des mobilités, installé en octobre 2022 et présidé par le
ministre chargé des transports, dont le secrétariat est assuré par la DIJOP, répond à cette attente.
Il en va de même de la réorganisation des groupes de travail et de la mise en place des comités
de pilotage départementaux
placés sous l’autorité des
préfets, en lien avec les élus et les
différents acteurs des mobilités. Si cette évolution de la gouvernance est favorable, il convient
néanmoins de préserver la dimension interministérielle dans le traitement des sujets, notamment
pour ce qui concerne la sécurité et l
’accessibilité
B -
Des risques réels sur les projets
d’infrastructures
La densité du réseau de transports collectifs en Île-de-
France, le choix d’une relative
compacité des sites olympiques et l’existence d’un programme d’investissements préalable à la
candidature ont permis d
’éviter de nouveaux
investissements dans les infrastructures de
transports pour les Jeux. Toutefois, certains engagements structurants ambitieux
pris par l’État,
par la Société du Grand Paris (SGP) et par la société nationale des chemins de fer (SNCF),
concernant les lignes 15, 16 et 17 du Grand Paris Express, les deux lignes TGV Paris-Nice et
Paris-Toulouse ou encore la liaison Charles-de-Gaulle Express, ne seront pas tenus.
P
lusieurs opérations d’infrastructures, prévues ou non dans le dossier de candidature mais
qui participeront fortement à la bonne tenue des Jeux, présentent des risques majeurs du fait de
calendriers d’ores et déjà tendus et sans véritable marge de manœuvre
. Si elles
n’étai
ent pas
achevées pour les Jeux, il en résulterait une tension difficilement soutenable sur les lignes
fortement sollicitées, avec les risques associés d’incidents et d’engorgements pour les usagers
du quotidien. De tels phénomènes contribueraie
nt à dégrader fortement l’acceptabilité de
l’événement p
our la population.
C’est
notamment le cas du chantier Éole, qui doit assurer une amélioration de la desserte
de l’Ar
ena de Paris La Défense, et du réaménagement associé de la Porte Maillot, qui a un impact
sur le réseau des voies olympiques et paralympiques devant desservir les sites situés dans Paris
93
.
Les prolongements de la ligne 14 sont également stratégiques, plus particulièrement pour la partie
nord qui,
via
la gare de Saint-Denis-Pleyel et le franchissement urbain Pleyel associé, permettra
de desservir le Stade de France, le centre aquatique olympique et le village des athlètes, et dont
93
Ce réaménagement de la Porte Maillot concerne également les nouvelles connexions du RER E et du T3 Ouest,
ce qui fa
cilite l’accès à certains sites olympiques compte
tenu des correspondances avec les lignes 1 du métro et
C du RER. Ce site accueillera également
les membres du CIO et de l’IPC.
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COUR DES COMPTES
72
la mise en service est prévue au premier semestre 2024 sur la base d’un calendrier désormais très
serré
94
.
Pour sa part, le franchissement urbain Pleyel répond à un enjeu majeur d’accès au Stade
de France depuis les installations du village des athlètes et doit permettre
l’interconnexion entre
la future gare du Grand Paris Express,
située à l’ouest du faisceau ferroviaire
, et la gare du RER D,
située à l’est.
Le réaménagement de la gare du Nord est également important pour les Jeux. Cette
gare constitue en effet
une porte d’entrée pour les voyageurs européens et internationaux par sa
connexion avec l’aéroport Charles de Gaulle
via
le RER B et le Transmanche. Elle est également
un véritable barycentre des flux rejoignant les sites.
Compte tenu de leur importance cruciale pour la réussite de la gestion des flux de spectateurs
et d’usagers du quotidien, ces infrastructures
(Éole/Porte Maillot, ligne 14, franchissement urbain
Pleyel) doivent impérativement être livrées dans les délais prévus. À la date de production du
présent rapport, les calendriers de réalisation de ces différents ouvrages restaient compatibles avec
l’échéance des Jeux
. Toutefois, e
n l’absence de véritables marges de manœuvre
calendaires et de
solutions alternatives, la conduite de ces opérations nécessite une vigilance accrue, voire de
nouvelles décisions pour en assurer la livraison dans les temps. Il est donc indispensable
d’
en
assurer un suivi renforcé, de définir les mesures permettant de garantir les délais et de prévoir les
différents scénarios de mise en service intégrant les risques identifiés de non-livraison.
Enfin
, l’accessibilité totale des sites olympiques à vélo n’
étant plus envisageable, il
importe de stabiliser rapidement la carte des voies cyclables olympiques
susceptibles d’être
établies d
ans les délais et d’en assurer la réalisation.
C -
Des plans de transports à finaliser, une gestion des flux à assurer
Deux engagements forts ont été pris pour les Jeux :
d’une part
, 100 % des sites de
compétition doivent être accessibles en transports en commun ;
d’autre part
,
l’accessibilité de
ces sites aux personnes à mobilité réduite doit être garantie. Cela suppose la mise en place
d’
une
offre supplémentaire au regard de ce qui est habituellement proposé en période estivale,
correspondant globalement à celle habituellement pratiquée en heure de pointe le reste de
l’année.
Les opérateurs de transports doivent donc relever un défi capacitaire, en assurant la
disponibilité des matériels et des personnels et celui de la gestion des flux et de la capacité
d’adaptation en temps réel
afin de permettre la fluidité des déplacements, essentielle pour la
bonne tenue des Jeux mais également pour la gestion de la sécurité publique. Ces deux enjeux
de transports et de sécurité sont intimement liés.
Après plusieurs mois de travaux de modélisation, IDFM et les opérateurs de transport sont
entrés dans la dernière phase de préparation des premières versions stabilisées des plans de
transport, annoncées pour la fin de l’année 2022
. Ils consistent à détailler pour chaque site de
compétition la façon dont il est desservi, en précisant notam
ment les gares/stations d’accès, les
lignes utilisées, les horaires et le nombre de navettes/trains les desservant
. L’adoption de ces plans
de transport est indispensable pour
déterminer et planifier les renforts d’offre à mettre en œuvre et
s’assurer de l
a disponibilité et de la maintenance des infrastructures, matériels roulants et personnels
nécessaires. Sur ce dernier aspect pour lequel, compte tenu des inconnues demeurant sur les renforts
d’offre à mettre en place et donc
les moyens à mobiliser, la forte sensibilité de la question sociale
en période estivale et d’ouverture à la concurrence nécessitera
en amont un dialogue social robuste.
94
Un mois de marche à blanc est ainsi planifié en mai 2024 pour une mise en service commerciale en juin 2024.
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UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
73
Ces plans de transport nourriront également la démarche de gestion des flux, qui repose
en amont sur l’information de
s usagers du quotidien (habitants, employeurs, responsables de
grands équipements, commerces)
afin de limiter l’impact négatif des Jeux sur leurs
déplacements et pour anticiper les difficultés pendant les compétitions et, le cas échéant,
réorienter certains flux. Cette bonne gestion des flux suppose également
la mise en place d’une
signalétique temporaire adaptée et
des mesures d’organisation de
la
circulation à l’intérieur des
espaces de transport,
et de gestion des flux sur l’espace public avec des zones d’attente des
spectateurs avant leur entrée sur le réseau de transports collectifs. Cette démarche récemment
engagée, indispensable pour assurer la fluidité des déplacements et la bonne desserte des sites
ainsi que la sécurité publique, est à poursuivre.
Pour ce qui concerne l’accessibilité, l’état actuel du réseau de transports collectifs francilien
en assure d’ores et déjà une part
et des programmes pluriannuels de mise en conformité par IDFM
et les opérateurs ont été engagés de longue date. Des faiblesses structurelles subsistent toutefois,
notamment dans le métro parisien pour les usagers en fauteuil roulant. Il paraît peu probable que
cet engagement d’accessibilité puisse être intégralement tenu
, si bien que des mesures alternatives
aux transports en commun doivent être rapidement arrêtées. L
’objectif de
mise à niveau du parc
de taxis a été retenu. I
l convient désormais d’en assurer le déploiement, non acquis à ce jour. Il
en va de même pour la mise en œuvre du dispositif de navettes
réservées aux personnes à mobilité
réduite,
pour lequel les difficultés opérationnelles sont loin d’être levées.
La sécurité des voyageurs est un enjeu majeur à intégrer nécessairement aux plans de
transport. En effet, toute entrave à la circulation (panne, mouvement de grève ou de
contestation, bagage abandonné, malaise voyageur, acte de violence, etc.) pouvant générer des
réactions en chaîne et des conséquences dans la gestion des flux,
la diffusion d’
une information
fiable, homogène et sécurisée est primordiale pour orienter, en temps réel, les spectateurs vers
leur destination en limitant les effets d’encombrement.
L
’orientation et la gestion des 600
000
spectateurs attendus pour la cérémonie d’ouverture exige
nt un travail préparatoire approfondi,
notamment pour guider ce public vers des zones prédéfinies et
contenir l’affluence le long de
la Seine. Dès lors, des moyens humains et technologiques doivent être identifiés pour optimiser
la gestion des flux et leur sécurité. La billetterie numérique nominative mise en place par le
COJOP est une opportunité pour assurer un accompagnement personnalisé des spectateurs en
les informant en continu sur les évolutions du trafic. Complétées par des dispositifs
signalétiques et par des informations audio et visuelles, les procédures de guidage doivent
impérativement être testées et évaluées avant les Jeux.
Dans ce contexte, la gestion et la sécurisation des parcours depuis l’entrée de chaque
spectateur sur le territoire français, notamment dans les zones aéroportuaires, jusqu’à son
départ, constitue un autre volet essentiel pour la réussite des Jeux. La gestion des flux et des
temps d’attente à l’arrivée et au départ des aéroports représentent des enjeux d’information, de
sûreté
95
, d’ordre et de sécurité publics qui concerneront l’accompagnement des ressortissants
français, de l’Union européenne et internationaux. Il s’agira de combiner la prise en charge des
voyageurs réguliers durant la saison estivale et l’accueil d
es spectateurs et des personnes
accréditées, dont les athlètes,
venus en France pour les Jeux. L’évaluation des flux doit être
établie par les organisateurs des Jeux et par les gestionnaires d’aéroports et supervisée par la
direction générale de l’aviation civile (
DGAC).
95
La sûreté dans les aéroports correspond aux mesures visant à réduire le risque de malveillances susceptibles de
causer des dommages aux personnes et aux biens, comme les actes de terrorisme. Ces mesures sont le contrôle et
le filtrage des passagers et de leurs bagages au moment de l'enregistrement et de l'embarquement.
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COUR DES COMPTES
74
La coordination des centres opérationnels et de commandement des opérateurs doit
également être assurée. L’échange du renseignement d’ambiance et l’envoi des unités
opérationnelles sur le terrain doivent favoriser l’appui mutuel des forces de sécurité, avec la
police ferroviaire de la SNCF (Surveillance générale, SUGE), le groupement de protection et
de sécurité des réseaux de la régie autonome des transports parisiens - RATP (GPSR) et les
agents de sécurité privée. Des modules de formation spécifiques devraient être développés
avant les Jeux pour favoriser cette articulation. Un meilleur déploiement de la vidéoprotection
est enfin indispensable pour améliorer
la sécurité sur les axes, dans l’espace public et dans les
transports.
Les systèmes d’intelligence artificielle, permettant un gain de performance
dans le
traitement de l’information, doivent être étudiés et testés pour assurer une réactivité plus forte
dans la gestion des flux et dans leur sécurisation à l’occasion des Jeux.
D -
Un retard à combler sur le transport des personnes accréditées
Le respect des engagements pris devant le CIO pour assurer les déplacements des athlètes
et personnes accréditées suppose,
d’une part
, la réalisation de voies olympiques réservées,
placées sous la responsabilité des pouvoirs publics et, d’autre part, la mise en place d’une offre
de transports spécifique par le COJOP.
Pour ce qui concerne les infrastructures, le cadrage juridique des voies olympiques et
paralympiques est désormais quasiment achevé à la suite de la publication le 6 mai 2022 du
décret définissant leur l
inéaire. S’agissant de leur réalisation, si les dates de livraison ont été
décalées pour l’ensemble des maîtres d’ouvrage, elles restent compatibles avec le calendrier
des Jeux, si toutefois
le linéaire arbitré n’est pas remis en cause.
Néanmoins, les modalités de
gestion, par la Préfecture de police, de la police de circulation et de stationnement sur ces voies
pour en garantir la disponibilité restent à préciser. Il convient en outre
d’être attentif aux
contraintes imposées aux usagers habituels de ces voies, notamment dans le centre de Paris.
En revanche, des inquiétudes, notamment calendaires, demeurent sur le déploiement des
modalités de transport des personnes accréditées, du point de vue des matériels, de la logistique
associée et des conditions de
mise en œuvre. S’agissant des véhicules individuels, pour lesquels
la négociation engagée avec Toyota n’est pas achevée,
le recrutement de plusieurs milliers de
chauffeurs, au-delà du recours aux volontaires permis par la charte du volontariat, reste un défi
à relever. Pour ce qui concerne les bus et cars, la disposition législative permettant au COJOP
de confier une partie de ces missions à IDFM devait permettre d’en simplifier le déploiement.
Si la consultation relative au marché pour l’exploitation des
transports accrédités des Jeux a été
lancée fin juillet 2022, elle nécessite un respect scrupuleux du calendrier programmé. Des
opérations connexes (mise en accessibilité des bus, aménagement du dépôt provisoire),
tributaires de procédures administratives lourdes et nécessitant la passation de marchés publics,
doivent être programmées rapidement. Compte tenu des volumes en jeu, il apparaît crucial de
pouvoir mettre à disposition les véhicules concernés dans les meilleures conditions pour les
prestataires qui seront retenus. Enfin, dès lors que les différents volets du partenariat entre le
COJOP et IDFM sont lancés ou en passe de l’être, il importe désormais de conclure au plus vite
la convention entre le COJOP et IDFM permise par la loi.
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UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
75
E -
Des enjeux budgétaires à préciser
Le coût final des investissements réalisés ne peut pas à ce jour être établi, notamment
pour ce qui concerne les accessibilités, pour lesquelles les programmes de travaux ne sont pas
encore stabilisés. Si les opérations d’aménagement routier
financées par la Solideo ne
présentent pas aujourd’hui de risques identifiés de
retards ou de surcoûts, les dépenses réelles
relatives à l’aménagement des voies olympiques et paralympiques doivent être désormais
rapidement établies. Pour ce qui concerne le
s dépenses liées à l’offre de transport, qu’elles
relèvent de l’autorité organisatrice des transports ou du COJOP, elles ne sont pas
circonscrites
en l’absence d
es plans de transport stabilisés
.
Le financement du surcoût de l’offre de transport
à déployer et les conditions de sa prise en charge par les opérateurs de transport dans le cadre
contractuel habituel de l’autorité organisatrice des transports suppose l’identification
indispensable de ces coûts spécifiques aux Jeux. Celle-ci conditionne la conclusion des
avenants à passer avec les opérateurs, qui apparaît désormais urgente. À ce titre, une attention
particulière doit être portée au poste « Transports » dans le cadre de la révision budgétaire
engagée par le COJOP. Il convient donc de stabiliser rapidement le chiffrage des coûts et la
répartition des financements entre le COJOP et IDFM.
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COUR DES COMPTES
76
___________________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Les décalages successifs du calendrier de signature des conventions d’utilisation des sites
exposent désormais le COJOP à un risque fort, du fait des conséquences en chaîne qui en résultent
sur la préparation des Jeux. La démarche innovante d’externalisation de tout ou partie de
l’organisation des compétitions et de la livraison des services se heurte à de nombreuses diffi
cultés
et le glissement progressif du calendrier de signature des marchés correspondants constitue
désormais un risque avéré.
Il est donc impératif d’établir un calendrier définitif de signature des
conventions d’utilisation des sites, des conventions
-cadres avec les villes-hôtes et des marchés
d’externalisation
, dont la Cour avait
recommandé qu’il n’aille pas
au-
delà de l’année 2022
au
risque d
’expose
r le COJOP à de réelles difficultés dans la gestion de ces sites. Il est urgent que ces
conventions et marchés soient signés dans les meilleurs délais
, dès le début de l’année 2023
.
S’agissant du
Stade de France, le programme d’investissements de modernisation retenu,
ses modalités de financement et son exécution n’appellent pas d’observations.
En revanche, le
contrat de mise à disposition du stade pour les Jeux
n’est toujours pas signé
et la prise en
charge par l’organisateur de l’indemnisation des pertes d’exploitation liées à
sa mise à
disposition exclusive
n’est pas assurée
. Quant à
l’avenir du
stade, qui ne pourra être décidé
qu’
après les Jeux, la place et le
rôle des fédérations françaises de football et de rugby, au cœur
du seul modèle économique viable, doivent être arbitrés
avant le lancement de l’appel d’offres
de la future concession de service. Les m
issions d’intérêt général et de service public qui lui
sont assignées doivent préalablement être définies.
Le plan global de sécurité des Jeux doit être dès à présent stabilisé et sa déclinaison
opérationnelle engagée.
Le protocole entre l’État et le COJOP de
janvier 2021 doit être
actualisé.
Il s’agit d’anticiper l
e risque capacitaire et, notamment, la probable insuffisance de
la sécurité privée.
Il paraît de même nécessaire de finaliser les plans de transport et
d’
en assurer la
déclinaison opérationnelle
, ainsi que d’accélérer
les travaux relatifs à la gestion des flux, à
leur sécurisation, y compris en zones aéroportuaires, et
d’organiser
l’information des usagers
pour faciliter l’acceptabilité de l’événement par la population
. Pour la sécurité comme pour
les transports, les coûts afférents doivent être précisés et leur financement assuré.
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UNE DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE À ACCÉLÉRER,
DES INCERTITUDES À LEVER SUR LA SÉCURITÉ ET LES TRANSPORTS
77
La Cour formule en ce sens les recommandations suivantes :
6.
signer
dès le début de l’année 2023
toutes
les conventions d’utilisation des sites et les marchés
de livraison externalisés
qui auraient dû l’être avant la fin de l’année 2022
(COJOP, DIJOP) ;
7.
stabiliser les plans de gestion site par site et en assurer au cours du premier semestre 2023
la déclinaison opérationnelle et territoriale (COJOP, DIJOP) ;
8.
finaliser avant la fin du premier semestre 2023 le plan global de sécurité des Jeux et en assurer
la déclinaison opérationnelle et territoriale (COJOP, DIJOP, ministère
de l’Intérieur)
;
9.
actualiser le protocole de sécurité État-
COJOP (COJOP, DIJOP, ministère de l’Intérieur)
;
10.
stabiliser les besoins de sécurité privée et établir les mesures alternatives pour pallier ses
probables carences
(COJOP, DIJOP, ministère de l’Inté
rieur) ;
11.
planifier l’emploi des forces de sécurité intérieure en veillant à l’équilibre entre
la
couverture des besoins pour les Jeux et de ceux de
la sécurité sur l’ensemble du territoire
national (ministère de l’Intérieur)
;
12.
finaliser avant la fin du premier semestre 2023 les plans de transport site par site et engager
leur déclinaison opérationnelle (DIJOP, IDFM, RATP, SNCF, PRIF, PP, COJOP) ;
13.
a
ccélérer les travaux relatifs à la gestion des flux et à l’information des usagers
et prendre
les mesures nécessaires (DIJOP, IDFM, RATP, SNCF, PRIF, PP, COJOP).
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Chapitre V
Les
incertitudes affectant l’équilibre
du budget du
COJOP et l’établissement
du coût global des Jeux
Le COJOP s’est inscrit dès l’origine dans une démarche de maîtrise des coûts des Jeux
,
en lien avec la «
nouvelle norme »
de l’Agenda 2020 du CI
O
96
. Le 2 mars 2018, le conseil
d’administration du COJOP a adopté
en conséquence un premier budget pluriannuel établi à
3,8
Md€
courants
97
, conforme au budget de candidature et en ligne avec les précédents budgets
d’organisation des Jeux olympiques
98
, avec un objectif affi
ché de tenir l’exigence de Jeux
sobres
et d’un coût maîtrisé.
Ce budget, supposé prendre en charge
l’ensemble des dépenses liées
aux Jeux à la charge
de l’organisateur
99
, est financé exclusivement par des ressources privées en provenance du CIO,
des contrats de partenariat signés avec les entreprises ainsi que de la billetterie et des
hospitalités
, à l’exclusion
d’une subvention publique de 100
M€
accordée par
l’État,
la ville de
Paris et la région Île-de-France
100
pour l’organisation des Jeux paral
ympiques. Pour autant,
l’État
a souscrit, à la demande du CIO, nombre
d’engagements
financiers substantiels repris
dans le contrat de ville-hôte (exonérations fiscales diverses, garanties relatives au
remboursement des avances du CIO en cas d’annulation to
tale ou partielle des Jeux et, plus
globalement, en cas de déficit final du budget du COJOP) qui exposent fortement les finances
publiques et justifient que les pouvoirs publics mettent en place des mécanismes de suivi et de
contrôle étroits
de l’exécution du budget du COJOP
.
96
Le CIO a adopté plus de 100 mesures, portant sur la révision des services et prescriptions, supposées permettre
d’économiser jusqu’à plus d’1
Md$ sur le
budget d’organisation des Jeux.
97
3,6
Md€
2016
dans le budget de candidature, soit 3,8
Md€ courants sur la base d’une inflation prévisionnelle
moyenne de 1,4 % par an.
98
Même si cette comparaison est délicate en raison de périmètres budgétaires différents tenant à des contextes
institutionnels et stratégiques nationaux différents.
Le budget s’est élevé à 2,38
Md£ pour Londres, à 2,6
Md€
pour
Rio. Il était de 3,4 Md$ pour Tokyo avant report.
99
Aménagements temporaires des sites olympiques de compétition, d’entraînement et autres, aménagements des
sites temporaires, et l’ensemble des dépenses de services aux Jeux (location et gestion de ces sites, organisation
des compétitions, services aux spectateurs, sécurité des sites, transports des accrédités, etc.).
100
Soit 80
M€ pour l’État, 10
M€ pour la ville de Paris et 10
M€ pour la région Île
-de-France.
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COUR DES COMPTES
80
Par ailleurs
, nombre d’engagements ont été pris par l’État et les collectivités
-hôtes relatifs,
notamment, à la sécurité et la sûreté publiques, aux transports. Ils portent également, plus
généralement, sur la mise à disposition d
’équipements, espaces publics et services
en
accompagnement de l’organisation des Jeux.
Le budget du COJOP n’est donc pas représentatif de
l’ensemble des
dépenses liée
s à l’organisation des Jeux
, dont le coût réel ne peut à ce jour être établi.
Le budget pluriannuel du COJOP, ajusté à trois reprises entre 2019 et 2021, avait
progressé, à présentation budgétaire constante
101
, de 11 %
pour s’établir à
3 979,5
M€
en
décembre 2021. Le nouveau budget pluriannuel, approuvé le 12 décembre 2022 par le conseil
d’administration du COJOP
,
s’établit à
4 380
M€
, en hausse de 17,7 % par rapport à 2018 à
périmètre constant. La Cour,
qui n’
a pu obtenir toutes les informations nécessaires à
l’appréciation
d
e l’impact sur le budget du COJOP
des risques identifiés et notamment de
l’inflation,
n’
est pas en mesure de porter une appréciation fondée sur le budget pluriannuel
révisé. Elle poursuivra ses travaux au 1
er
trimestre 2023, aux fins d
’
en apprécier la soutenabilité.
Ces révisions et adaptations successives d’un bud
get initial établi en 2016 sur la base
d’une carte des sites et des compétitions non stab
ilisée, sur des ratios de coûts globaux issus
des précédentes éditions et sur les hypothèses
d’inflation et de taux de change
d’alors
, prennent
naturellement en compte les évolutions intervenues depuis quatre ans et intègrent
progressivement des chiffrages plus précis, effectués au fur et à mesure de la déclinaison
opér
ationnelle de l’organisation comme de
la signature des premiers marchés
. La volonté de
maîtrise du coût des Jeux, réitérée à de multiples reprises par les dirigeants du COJOP comme
par les pouvoirs publics
, s’est traduite
dans les décisions prises
jusqu’
alors, notamment sur la
carte des sites, par des redéploiements internes et, donc, a conduit à une évolution modérée des
dépenses compensée par des recettes nouvelles, en provenance notamment du CIO.
La révision budgétaire de décembre 2022 a été engagée alors même que nombre
d’hypothèses de dimensionnement des opérations d’organisation, d’aménagement et d
e gestion
des sites de compétition et de chiffrage des dépenses afférentes, étaient encore en cours
d’arbitrage
(cf.
supra
, le chapitre IV). Elle devait aussi et surtout prendre en compte le contexte
économique lié à la situation politique internationale qui fait peser des risques exogènes à la
préparation des Jeux, notamment d
’
approvisionnement et de coûts, et introduit un élément
d’incertitude
supplémentaire sur leur coût final et sur le respect de
l’
équilibre financier
prévisionnel du budget du COJOP. Au-delà
de la prudence nécessaire dans l’évaluation des
recettes et du
maintien d’une réserve pour aléas substantielle,
des décisions sur le niveau de
services et le format des manifestations apparaissaient indispensables.
I -
Des garanties substantielles de l’
État, un contrôle renforcé
des pouvoirs publics
Par lettre du Premier ministre du 30 janvier 2017, l’État s’est engagé auprès du CIO à
garantir le financement de tout éventuel déficit budgétaire du comité d’organisation
. Cet
engagement inclut le remboursement au CIO des avances ou autres contributions versées par le
CIO que ce dernier pourrait devoir rembourser à des tierces parties dans le cas d’un imprévu
comme une annulation totale ou partielle des Jeux olympiques et paralympiques.
101
Un changement de périmètre est intervenu en 2020, les revenus en provenance du programme de marketing
TOP du CIO ayant été alors inscrits nets des frais de gestion (soit moins 44
M€ en recettes et dépenses).
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LES INCERTITUDES AFF
ECTANT L’ÉQUILIBRE D
U BUDGET DU COJOP
ET L’ÉTABLISSEMENT D
U COUP GLOBAL DES JEUX
81
Les gara
nties apportées par l’État
Dans un premier temps, la loi de finances rectificative pour 2017
102
a accordé la garantie de
l’État au COJOP, à titre onéreux, pour assurer
:
(i) en cas d’annulation partielle ou totale des Jeux, le
remboursement de la quote-part, attribuée par le CIO au COJOP, des recettes du programme
international de marketing ;
(ii) pour l’ensemble des cas définis dans l’accord sur le remboursement
des droits de diffusion télévisuelle, le remboursement de la quote-part, attribuée par le CIO au
COJOP, des recettes issues des droits de diffusion télévisuelle
103
; (iii) le
remboursement d’emprunts
bancaires contractés par le COJOP pour lui permettre de couvrir d’éventuels décalages temporaires
de trésorerie entre ses recettes et ses dépenses. Les deux premiers éléments du dispositif de garantie
étaient plafonnés, ensemble, à hauteur de 1,2
Md€
. La garantie des emprunts bancaires pour la
trésorerie temporaire du COJOP était pour sa part plafonnée à 93
M€
pour des montants unitaires
empruntés inférieurs à 50
M€
104
.
Comme la Cour l’avait relevé dans son référé précité d’avril 2021, ces garanties ne traduisaient
toutefois pas l’engagement précité du Premier ministre auprès du CIO
. Ils
s’analysaient en réalité,
s’agissant de la garantie sur les emprunts, comme une garantie de trésorerie. C’est pourquoi la loi de
finances initiale pour 2022
105
a fixé à 3
Md€
le plafond de garantie de l’État
« en dernier ressort » au
titre des emprunts bancaires contractés avant le 30 juin 2025 par le COJOP, en vue de financer, le cas
échéant, le solde déficitaire de son budget lors de sa liquidation
106
. Le dispositif initial de garantie a
été ajusté en conséquence, le plafond associé étant abaissé de 1,2
Md€
à 800
M€
, ce qui correspond
à celui des seuls droits de diffusion télévisuelle.
L’adoption de
la garantie
de l’État en cas de déficit final
a conduit à un renforcement des
mécanismes de suivi et de contrôle mis en place, en vertu de l’article 20 des statuts du
COJOP
107
, par la première convention-cadre du 29 mars 2018. La convention-cadre du 9 mai
2022 prévoit que le COJOP doit s’assurer de la mise en place d’un dispositif de suivi des risques
budgétaires, mis à jour régulièrement, dont l’État peut demander, à tout moment, une
présentation du dernier état actualisé. Le mécanisme de suivi et de contrôle prévu par la
convention de garantie doit permettre de suivre la soutenabilité de la trajectoire du COJOP selon
une fréquence infra-annuelle.
102
Article 81 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.
103
L
’article 200 de la
loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 a élargi le dispositif de garantie
en faveur du CIO aux autres motifs de remboursement inclus dans le Broadcast Refund Agreement (BRA) cosigné
par l’État pour permettre au COJOP de bénéficier dès 2021 d’ava
nces sur les droits de retransmission.
104
Dans ce cadre, l’État a été amené à garantir à ce jour sept emprunts
souscrits par le COJOP depuis 2018 pour
un montant total de 171
M€
. Les sept arrêtés correspondants ont été publiés entre mars 2018 et janvier 2021. À ce
jour, l’encours est nul mais le COJOP indique souhaiter le renouvellement des garanties de l’État sur ces emprunts
qui prennent fin en octobre 2022 et janvier 2023.
105
Loi n° 51-2021 du 31 décembre 2021 de finances pour 2022, article 158.
106
Cette
garantie est circonscrite dans le temps jusqu’au 30 juin 2027
, le COJOP devant être dissous dans les
24 mois suivant la fin des Jeux
107
Selon lequel le CIO, l’État,
la ville de Paris, la région Île-de-
France, le CNOSF et le CPSF bénéficient d’un
droit d’information spécifique et prévoient un contrôle strict par l’État
des dépenses résiduelles à la livraison des
Jeux en cas de mise en œuvre de sa garantie.
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82
Le mécanisme de contrôle de la convention de garantie en cas de déficit final
Le COJOP doit p
résenter au comité d’audit, dans le cadre du vote du budget 2023, en
accompagnement de la projection budgétaire détaillée en recettes et en dépenses, une projection de son
solde de trésorerie prévisionnel sur chaque semestre jusqu’à terminaison (dissolutio
n), en faisant
apparaître le rythme théorique de consommation prévisionnelle de l’enveloppe de réserve pour aléas de
315
M€
. Il devait
soumettre au comité d’audit avant la fin 2022, en lien avec le projet de budget
pluriannuel révisé, les modalités de recours à cette enveloppe de réserve. À compter de 2023, ce même
exercice devra être réalisé sur une base trimestrielle puis, à compter de début 2024, sur une base
mensuelle. La réserve pour aléas doit être complétée par l’identification
,
à l’occasion de chaque exercice
budgétaire,
d’une liste de dépenses pouvant être annulées ou réduites jusqu’à la tenue des Jeux. Le
montant correspondant e
st déterminé par le comité d’audit en fonction de son appréciation des risques
mais doit être au moins de 200
M€, sauf à ce qu’il considère que le cumul des risques résiduels ne saurait
atteindre ce montant. Dès lors que le comité d’audit est informé d’une
projection de déficit budgétaire
à terminaison, le COJOP doit lui présenter plusieurs scénarios de mesures susceptibles de réduire tout
ou partie du déficit ou d’assurer son financement en recourant au dispositif de réduction des dépenses.
Le sous-comité
de suivi prévu à l’article 15 de la convention de 2018
108
, réuni en présence du DIJOP,
examine les différents scénarios, la possibilité de mettre en œuvre des mesures rétablissant l’équilibre
et donne son avis sur le recours à un emprunt garanti. Dès lors qu
’apparaît une projection de
consommation intégrale de son enveloppe d’aléas à terminaison et/ou un besoin de recourir à un
emprunt garanti, le contrôle de l’État
,
tel que prévu à l’article 16 de la convention de 2018 (à savoir un
contrôle strict par le sous-comité de suivi précité sur les dépenses résiduelles à la livraison des Jeux)
s’applique
. Il porte sur les dépenses et
vise à dégager de nouvelles marges de manœuvre dans le budget
du COJOP afin d’en garantir l’équilibre jusqu’à sa liquidation.
La Cour prend acte de la mise en place d’une garantie de l’État en cas de déficit résiduel
du COJOP, ainsi que des mécanismes de contrôle renforcé à la disposition de l’État et du
dispositif d’information du Parlement.
Ces mécanismes, dont la Cour avait recommandé la mise
en place en avril 2021,
s’ajoutent au droit d’information spécifique sur la situation financière
du COJOP
dont l’État, la
ville de Paris, la région Île-de-France et le CNOSF disposent. Ce droit
s’exerce notamment dans le cadre du comité d’
audit,
où l’État
et la Ville de Paris sont
représentés
, mais également dans les réunions bilatérales préparatoires à l’adoption
des budgets
révisé
s entre le COJOP d’une part
, et la DIJOP et la direction du budget,
d’autre part.
Parfaitement justifiés au regard des engagements publics, ces mécanismes de contrôle
ainsi que les procédures mises en place entre le COJOP et les pouvoirs publics dans le cadre de
la révision budgétaire de décembre 2022, assurent une complète information des pouvoirs
publics sur les risques budgétaires encourus et sur les mesures susceptibles d’être mises en
œuvre pour assurer l’équilibre du budget pluriannuel du COJOP
. Leurs votes successifs sur les
budgets pluriannuels révisés traduisent ainsi une analyse partagée des risques, et donc des
arbitrages rendus en conséquence pour assurer leur soutenabilité.
108
Composé de deux représentants désignés par le ministre chargé des comptes publics, deux membres du Comité
d’audit et une personne qualifiée désignée d’un commun accord par l’État et le COJOP
.
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ECTANT L’ÉQUILIBRE D
U BUDGET DU COJOP
ET L’ÉTABLISSEMENT D
U COUP GLOBAL DES JEUX
83
Il revient à l’État
, comme au COJOP,
d’
assurer la
mise en œuvre effective
des
mécanismes de contrôle des dépenses prévus dans la convention de garantie précitée. Cela
suppose de disposer dès à présent de scénarios crédibles et précis de redimensionnement des
dépenses. Or, la recommandation formulée par la Cour
dans son référé précité d’avril 2021
,
consistant à établir de tels scénarios selon diverses hypothèses de niveau de recettes ou de
surcoûts majeurs sur un ou plusieurs postes de dépenses, a été
mise en œuvre
de façon limitée
et sommaire par le COJOP. Cette carence illustre la difficulté
qu’il éprouve
à identifier des
mar
ges de manœuvre et
à effectuer des choix substantiels, compte tenu des exigences du CIO
et des fédérations internationales en termes de niveaux de service.
Il était
impératif que de tels scénarios d’ajustement, documentant de façon précise
les
économies possibles
selon qu’elles pourr
aient être décidées dans la période de préparation des
Jeux, soit d’ici à décembre 2023
, ou susceptibles d
’
être réalisées à la veille ou pendant les Jeux,
soient établis dès la révision budgétaire de décembre 2022.
II -
Des révisions budgétaires limitées en 2020 et 2021,
une exécution budgétaire sans difficultés
A -
Les révisions budgétaires de 2020 et 2021
Le budget du COJOP, établi en étroite relation avec le CIO et conformément à ses
exigences, se présente sous la forme d’un budget
pluriannuel unique. Ce choix est justifié par
les modalités de planification et de préparation des Jeux,
qui s’inscrivent dans une temporalité
de sept ans (originellement « 3+4 ans » et, à la suite du report des Jeux de Tokyo, « 4+3 ans »).
Ce budget pluri
annuel, exécuté et suivi en engagements et en paiements, doit faire l’objet de
révisions régulières selon un rythme préalablement défini avec le CIO, aux 2
ème
trimestre 2020,
3
ème
trimestre 2021, 3
ème
trimestre 2022 et 4
ème
trimestre 2023
109
.
Le budget prévisionnel adopté le 2 mars 2018 (3 806,7
M€
) a
fait l’objet d’un premi
er
ajustement, à la marge, le 24 janvier 2019. Il a été par la suite révisé plus substantiellement en
décembre 2020 et en décembre 2021.
109
Conformément à ses statuts, le COJOP établit également chaque année un budget déclinant, pour l’exercice en
cours, l’exécution du budget pluriannuel.
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COUR DES COMPTES
84
Les révisions budgétaires de 2020 et 2021
La
révision budgétaire de 2020 a pris en compte l’évolution de la carte des sites adoptée en
septembre et octobre 2020 par les conseils d’administration respectifs du COJOP et de la
Solideo, ainsi que la décision du CIO de décembre 2020 sur la liste des épreuves finalement retenue
pour les Jeux de 2024. La plupart des postes de dépenses ont fait l’objet d’un audit approfondi
conduisant à des ajustements, tenant compte des potentiels surcoûts (400
M€
) relevés par la Cour lors
de son premier contrôle, notamment sur les postes « Services aux jeux » et « Infrastructures et
technologies »
. L’augmentation totale des dépenses de 418,7
M€
110
en résultant a été partiellement
compensée par une diminution de 322,4
M€
111
, principalement sur le poste « Sites et infrastructures »
et, dans une moindre mesure, sur les postes « Développement commercial et marketing » et « Marque,
engagement et créativité ». Il en est résulté une augmentation nette des dépenses de 96,4
M€
.
L’équilibre budgétaire a été assuré par une progression des r
ecettes en provenance du CIO notifiée
au COJOP
112
(71,1
M€
) et, dans une moindre mesure, des recettes prévisionnelles de billetterie
(25
M€) tenant compte de l’évolution de la jauge des sites consécutive à la modification du concept
sportif. Ce budget révisé
a été adopté, à l’unanimité, par le conseil d’administration du COJOP dans
sa séance du 17 décembre 2020, pour s’établir à 3 903,1
M€
, soit une progression limitée de 2,5 %.
À présentation budgétaire constante
, l’augmentation réelle a été de 140,3
M€
(+ 3,7 %).
La révision budgétaire de 2021 a notamment intégré le résultat de la négociation achevée du
programme d’hospitalités avec la société américaine On Location
, qui a conduit à une augmentation
substantielle des ressources correspondantes, à hauteur de 101
M€
.
A contrario
, les recettes de loterie
ont été minorées de 32
M€
,
en clôture d’une longue discussion avec l’État sur l’interprétation de la
garantie donnée par celui-
ci, au moment de l’élaboration du budget de la candidature, sur le montant
du programme spécial de loterie mis en place par la Française des Jeux. Les ajustements opérés en
dépenses ont porté principalement sur les ressources humaines (+ 35,1
M€
) et sur le budget « Sites et
infrastructures » (+ 40,7
M€
), les économies et surcoûts pris en compte correspondant à des
événements certains (appels d’offres conclus
, négociations achevées et contrats signés). Elle a conduit
à un ajustement, en recettes et en dépenses, de + 76,4
M€
(+2 %) par rapport à la révision budgétaire
de fin 2020, portant le budget pluriannuel à 3 976,5
M€
, soit une progression totale depuis 2019 de
5,7 %, hors changement de présentation budgétaire.
110
Services aux Jeux (+ 120
M€
pour l’essentiel du budget alloué à la sécurité à hauteur de 90
M€
) ;
Développement commercial et marketing (+ 123,7
M€
) ; Technologie (+ 93,4
M€
avec une reconstruction
complète du budget) ; Direction administrative et financière (+ 24,1
M€
liés au surcoût des loyers du nouveau
siège, compensé en partie par la baisse des frais de couverture de change) ; Ressources humaines (+ 21,9
M€
,
essentiellement lié à la hausse du budget consacré à l’expérience collaborateurs et aux coûts de recruteme
nt) ;
Réserve pour aléas (+ 20
M€
).
111
Présidence et direction générale, hors réserve pour aléas (- 141,5
M€ liés pour l’essentiel à des réaffectations
de dépenses sur d’autres lignes budgétaires
) ; Sites et infrastructures (- 107,4
M€
, traduction de
l’impact de
l’adoption de la nouvelle carte des sites
) ; Marque et engagement (- 32,6
M€ d’é
conomies envisagées pour
l’organisation des cérémonies et des célébrations
) ; Communication (- 22,4
M€
).
112
115 Md$, soit 71,1
M€
après conversion et prélèvement des frais de gestion du CIO.
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LES INCERTITUDES AFF
ECTANT L’ÉQUILIBRE D
U BUDGET DU COJOP
ET L’ÉTABLISSEMENT D
U COUP GLOBAL DES JEUX
85
Les révisions budgétaires de 2020 et 2021, qui ont fait l’objet des travaux conjoints du
COJOP et de son comité d’audit avec la DIJOP et la direction du budget, ont, pour l’essentiel,
maintenu les équilibres initiaux et, conformément à la recommandation de la Cour, préservé la
réserve pour aléas réajustée à 315
M€
113
. Si elles témoignent de la volonté du COJOP d’assurer
une stricte maîtrise des dépenses prévisionnelles, la soutenabilité du budget prévisionnel révisé
en décembre 2020 restait sujette à interrogation, en raison,
d’une part
,
d’incertitudes
substantielles sur les ressources attendues, notamment sur les partenariats domestiques et,
d’autre part, sur la fiabilité de certaines estimations de
dépenses. Les incertitudes portaient
notamment sur la masse salariale,
en l’absence de déclinaison suffisamment précise de la
gestion des sites et du modèle de livraison des Jeux.
B -
Une sous-exécution notable en raison de reports de dépenses
sur les exercices ultérieurs
Les états financiers pour les exercices 2018 à 2021, approuvés par le conseil d’administration
après avis favorable du comité d’audit, ont été certifiés sans réserve par les commissaires aux
comptes. Les rapports d’activité et de gesti
on comme les principes comptables retenus et leur
application n’appellent pas d’observations sur la régularité et la sincérité de ces comptes. La
recommandation de la Cour de constituer des provisions pour les congés de reclassement dans le
cadre des licen
ciements économiques à intervenir à l’issue des Jeux, a été mise en œuvre.
Les exercices 2018, 2019 et 2020 se sont traduits par un déficit comptable, respectivement
de 19,3
M€
, 32,0
M€
et 33,4
M€
. L
’exercice 2021
a pour sa part été excédentaire de 15
M€
(cf.
l’
annexe n° 9). La présentation comptable, qui donne une image fidèle et exhaustive des
charges et des produits en application de la réglementation comptable, est néanmoins peu
opérante pour comprendre la réalité de l’activité
. Elle ne permet pas non plus de comparer
l’exécution budgétaire à l’autorisation donnée par le conseil d’administration, laquelle repose
sur une présentation analytique
114
.
Ces exercices ont été marqués par une sous-exécution notable par rapport aux prévisions,
qui
s’explique
notamment par le report des Jeux de Tokyo et le contexte de crise sanitaire. Si
certaines économies réalisées traduisent une volonté de gestion rigoureuse par les directions du
COJOP, l’essentiel de la sous
-
exécution résulte du report de dépenses et n’entraînera
pas
in fine
une réduction du niveau global des dépenses inscrites au budget pluriannuel. À fin 2021, sur la
base du budget pluriannuel révisé en 2020, 10,6 % des recettes pluriannuelles attendues avaient
été encaissées, et 11,7 % des dépenses avaient été consommées.
Le budget 2022 traduit la montée en puissance de la phase opérationnelle de préparation
des Jeux. Sous réserve de son exécution finale, 25 % des dépenses prévisionnelles auront été
consommées et, au total, le COJOP devait avoir engagé un tiers de ses dépenses à la fin de
l’année
2022.
113
Initialement fixée à 345,5
M€, elle avait été réduite de 45
M€ en janvier 2019 puis portée à 320
M€ en 2020,
pour s’établir à 315
M€ en 2021.
114
La présentation analytique traduit pour l’essentiel la prise en compte des flux fina
nciers réels (encaissements et
décaissements sur l’année), nécessaire au suivi opérationnel de l’activité du COJOP, là où la présentation
comptable retient les montants juridiquement rattachés à l’exercice considéré.
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COUR DES COMPTES
86
III -
Des incertitudes en recettes et des risques en dépenses,
un équilibre financier en question
Conformément au calendrier fixé par le CIO, une nouvelle révision du budget pluriannuel
a été engagée au printemps 2022 par le COJOP. Elle devai
t conduire le conseil d’administration
à adopter un budget pluriannuel ajusté le 12 décembre 2022. À dix-
huit mois de l’ouverture des
Jeux, cette révision devait
permettre d’opérer des choix structurants susceptibles d’assurer le
ma
intien de l’équilibre budgétaire et la maîtrise des coûts d’organisation et de livraison des Jeux.
Avertissement
La révision du budget pluriannuel du COJOP ayant été adoptée le 12 décembre 2022,
concomitamment à la transmission du présent
rapport au Parlement, la Cour n’a pas été en mesure de
porter une appréciation sur les hypothèses et sur les arbitrages retenus pour assurer l’équilibre
budgétaire et la soutenabilité du budget pluriannuel révisé du comité d’organisation. Elle sera donc
conduite, comme cela avait été évoqué dans les échanges de courriers intervenus entre le Premier
président et les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, à établir au premier semestre 2023
un rapport complémentaire qui actualisera, le cas échéant, les constats et recommandations établis
dans le présent rapport. Les développements qui suivent sont établis sur la base du budget révisé de
décembre 2021 et des informations disponibles en novembre 2022, préalablement à la révision de
décembre 2022.
Le COJOP a établi un calendrier et une méthode de préparation de cette révision reposant
sur une première phase interne, entre février et juillet 2022, d’actualisation des recettes et
d’analyse des besoins par départements
, impliquant le CIO et le comité paralympique
international (IPC)
dans le jeu de contraintes, dès le début de l’exercice, e
t devant conduire,
après analyse, à de premières décisions prioritaires internes en juillet 2022. La seconde phase,
à partir de septembre 2022, devait pour sa part permettre, après présentation et concertation
avec le CIO et l’IPC ainsi qu’avec la DIJOP, de procéder aux ajustements et
décisions finaux
en octobre, et être
suivie d’une ultime phase de concertation, en novembre, avec le CIO, l’IPC
et les pouvoirs publics, con
duisant à l’adoption du budget révisé en décembre 2022.
Parallèlement, dès le 3 février 2022, le président du COJOP a saisi le président du comité
d’audit aux fins d’établir un rapport permettant à la direction exécutive du COJOP de disposer à
l’été 2022 d’une vision claire et documentée des principaux risques budgétaires et opérationnels
. Il
s’agissait d’
être en mesure de procéder, en toute connaissance de cause, aux nécessaires décisions
propres à cet exercice
115
. Ce rapport, remis en juin 2022, a été
présenté au conseil d’administration
du COJOP le 12 juillet 2022.
Les conclusions du rapport du comité d’audit de juin 2022, en
particulier l’analyse des risques établie à
cette date en recettes comme en dépenses, rejoignent les
constats et observations du premier contrôle de la Cour de 2020 et confirmés en 2022.
115
Il était notamment demandé au comité
d’audit d’examiner la robustesse des projections pluriannuelles du
COJOP en matière de recettes et dépenses, notamment pour les recettes de billetterie et de partenariats
domestiques, la masse salariale, la correcte budgétisation du coût des cérémonies, en
prenant en compte l’ambition
portée par la cérémonie d’ouverture sur la Seine, la pertinence de l’allocation des ressources prévue entre les
événements pris en charge directement par le COJOP et ceux qui seraient délivrés dans le cadre de l’externalisatio
n
(
Event Delivery Model
–
EDM), et le dimensionnement de la réserve pour aléas et imprévus.
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LES INCERTITUDES AFF
ECTANT L’ÉQUILIBRE D
U BUDGET DU COJOP
ET L’ÉTABLISSEMENT D
U COUP GLOBAL DES JEUX
87
Le processus de révision budgétaire repose sur des procédures d’information budgétaire et
financière solides
. Il s’inscrit
dans la continuité des dispositifs de suivi des risques régulièrement
exam
inés par le comité d’audit ainsi que lors des réunions mensuelles entre le COJOP, la DIJOP,
la direction du budget et la ville de Paris. Le
conseil d’administration du COJOP s’est donc
prononcé en toute connaissance de cause pour adopter les décisions politiques nécessaires au
maintien de l’équilibre budgétaire des Jeux et à la maîtrise de leur coût.
A -
Des incertitudes en recettes qui appellent la prudence
Les recettes prévisionnelles du COJOP, évaluées initialement à 3 806,8
M€
en 2018, ont
été augmentées de 96,3
M€
et 76,5
M€
lors des deux révisions budgétaires précitées. Elles ont
ainsi été majorées de 172,8
M€
pour s’établir à 3
979,5
M€
, réparties comme suit :
Graphique n° 1 :
répartition des recettes prévisionnelles du COJOP
(en
M€
, budget de décembre 2021)
Source : COJOP
Une gestion du risque de change optimisée et sécurisée
Une partie importante des ressources du COJOP
, pour l’essentiel en provenance du CIO
, soit
le tiers de son budget, est libellée en dollars. Le taux de change retenu
pour l’établissement du budget
du COJOP est de 1
€
= 1,14 $. Le COJOP a mis en place une stratégie de couverture du risque de
change lui permettant de faire face, le cas échéant, à une dégradation brutale du cours du dollar. Lors
de son premier contrôle en 2021, la Cour a estimé que les choix effectués, dans un contexte de taux
de change très favorable, avaient permis d’optimiser la couverture des risques tout en la sécurisant,
le COJOP pouvant faire face sans risque de pertes lors de la conversion en euros. Une enveloppe
budgétaire de 38
M€
, calquée sur celle de Londres 2012, a été allouée pour couvrir ce risque de
change, et un contrat a été passé auprès du consultant et gestionnaire Forex Finance. Compte tenu des
résultats positifs de la stratégie menée,
l’enveloppe budgétaire a été revue à la baisse lors de la révision
budgétaire de 2020 et s’établit désormais à 22,5
M€
. À ce jour, le budget alloué à la couverture du
risque de change a été utilisé à hauteur de 16,2
M€
. Compte tenu
de l’évolution du cours
du dollar,
cette enveloppe devrait être tenue, voire diminuée.
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COUR DES COMPTES
88
Nonobstant les incertitudes sur le niveau des recettes attendues, relevées par la Cour lors de
son premier contrôle, le COJOP n’a pas souhaité, jusqu’à présent, remettre en cause les
principales
hypothèses de recettes, au motif de l’existence d’engagements contractuels avec le CIO, de sa
conviction que les montants prévus au titre de partenariats « domestiques » constituaient un
minimum que leur niveau de sécurisation (46 % en 2020, 69 % en juillet 2022) confirmerait, et de
l’absence d’éléments pouvant conduire à la remise en question des autres recettes, notamment de
billetterie et de licences. De façon plus générale, le COJOP a estimé par ailleurs que toute remise
en question du budget pluriannuel pourrait compromettre la recherche de partenariats domestiques.
•
Les contributions du CIO : 1 218,9
M€
(30,6 %)
116
Dans le cadre du contrat de ville-
hôte (article 8), le CIO s’est engagé à apporter au
COJOP, en numéraire, une part des revenus de diffusion dérivés des Accords de diffusion
négociés par le CIO, pour un montant « estimé » de 750
M€
, et une part des revenus nets du
Programme international de marketing, dit Partenariats TOP
117
, pour un montant estimé de
397,8
M€
brut, dont les trois quart
s doivent être dépensés sous forme d’utilisation de produits
ou prestations et sous forme d’obligations d’achat en cash.
Par lettre du 8 octobre 2020, le
directeur général du CIO a annoncé au COJOP une augmentation des revenus bruts du
programme international de marketing, les revenus provenant des partenaires TOP étant portés
à 468,9
M€
. Ce courrier a en partie levé les interrogations sur le degré de sécurisation des
contributions du CIO que la Cour avait exprimées lors de son premier contrôle. Ces ressources
paraissent désormais acquises. Celles provenant des droits de diffusion sont néanmoins
susceptibles de faire l’objet de remboursements au CIO en cas d’annulation totale ou partielle
des Jeux. Les revenus issus des partenaires TOP du CIO paraissent également garantis. Le
risque de non-consommation partielle subsiste cependant
et suppose une mise en œuvre
rigoureuse des procédures internes du COJOP pour en assurer l’exécution.
•
Les partenariats domestiques : 1 099,3
M€
(27,6 %)
Le CIO, propriétaire exclusif des droits et propriétés liés aux Jeux et notamment de tous les
droits relatifs à l’organisation, l’exploitation et la commercialisation de
s Jeux, a accordé au
COJOP des droits et avantages sur les programmes de marketing, de billetterie et de licence menés
en relation avec les Jeux,
sous réserve du reversement à son profit d’
une part des revenus générés
par ces programmes (cf. les articles 8 et 24 du contrat de ville-hôte)
118
. Leur affectation au
bénéfice du COJOP
était subordonnée à l’adhésion de ce dernier à l’Accord sur le programme de
marketing conjoint
119
entre la ville-hôte et le CNOSF, qui est intervenue le 8 mars 2018.
116
Si les seuls montants versés en numéraire sont pris en compte dans le budget, les apports en nature du CIO ont
été «
estimés
» (articles 11 et 12 du contrat de ville-hôte) à 319 M$ de juste valeur marchande des services fournis
par Olympic Broadcasting Services (OBS) et à 116
M$ de juste valeur des services d’assistance générale et
d’activités liées au transfert des connaissances du CIO, soit une contribution total
e estimée à 1 700 M$.
117
Les partenaires de marketing TOP sont conclus par le CIO par des accords de long terme valables dans le monde
entier. À ce jour, 14 partenariats TOP sont confirmés (Allianz, Alibaba, Bridgestone, Intel, Omega, Panasonic,
Toyota, Visa, Coca-Cola, Atos, Procter & Gamble, Deloitte, Samsung, Airbnb).
118
Soit 7,5 % sur les contributions en numéraire des programmes de marketing domestique et de billetterie, 5 %
sur les contributions en nature du programme de marketing domestique, 3 % sur les programmes de monnaie et de
billets et 1 % du programme philatélique.
119
L’Accord sur le programme de marketing conjoint stipule que le COJOP ne peut, en principe, conclure de
partenariat domestique avec un concurrent d’un partenaire TOP du CIO. Il pré
cise également
qu’
en vertu de
l’article 24.1 du contrat de ville
-hôte,
les partenariats domestiques n’ouvrent aux entreprises concernées
des droits
qu’en France et pour une période maximale de six ans
(du 1
er
janvier 2019 au 31 décembre 2024).
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ECTANT L’ÉQUILIBRE D
U BUDGET DU COJOP
ET L’ÉTABLISSEMENT D
U COUP GLOBAL DES JEUX
89
Les contrats de partenariat de Paris 2024
Le COJOP a défini trois niveaux de partenariat (Partenaire Premium, Partenaire officiel, Supporter
officiel) correspondant à des niveaux de contribution, d’exposition et de droits différenciés
. Les
contributions sont constituées soit
d’app
orts en numéraire participant au financement direct de
l’organisation des Jeux, soit d’
apports en nature contribuant à leur organisation matérielle (par exemple, la
fourniture d’énergie, la délivrance de billets d’avion, la mise à disposition de véhicules ou d’équipements
sportifs, des prestations de conseil spécialisées) valorisés dans le budget et dans les comptes
120
. Les rangs
de Partenaire Premium et Partenaire officiel prévoient une contribution majoritairement en numéraire, le
rang de Partenaire Supporteur reposant majoritairement sur une contribution en produits et services. En
contrepartie de leur engagement, les entreprises partenaires bénéficient
du droit d’exploiter la marque
« Paris 2024 »
, d’user des emblèmes des Jeux, du droit de faire la publici
té de leur propre marque,
notamment dans les lieux en lien avec les Jeux
. S’y ajoutent
, le cas échéant, des
droits d’occupation du
domaine public, d’exclusivité ou de priorité pour la fourniture à titre onéreux de prestations nécessaires à
l’organisation d
es Jeux olympiques. Les contrats de partenariat prévoient en outre des prestations de
servicing consistant pour Paris 2024 à accorder des contreparties aux entreprises partenaires (invitations,
participation au club des partenaires), elles-mêmes valorisées dans le budget prévisionnel du COJOP. Le
COJOP, sur la base de l’avis du Conseil d’État relatif à l’application du
code de la commande publique
po
ur la négociation de ces contrats de partenariats, a mis en place des procédures d’appels à manifestation
s
d’intérêts et s’appuie sur un
c
omité des partenaires composé des directeurs concernés, d’un représentant du
c
omité d’audit (
M. Jacques Lambert) et des représentants du CGEFi. Le c
omité d’éthique et le
comité
d’audit
sont le cas échéant consultés, chacun pour ce qui le concerne.
Les recettes issues des partenariats domestiques, évaluées dans le budget initial à
1 087,8
M€
, ont été portées en décembre 2021 à 1 099,3
M€
(dont 710
M€
en numéraire et
389,3
M€
en nature). Le succès de ce programme domestique, qui est le pendant et le
complément du programme mondial de partenaires et de fournisseurs TOP du CIO et constitue
donc une condition essentielle du respect de
l’
équilibre budgétaire,
n’est cependant pas acquis
à ce jour. Il est sécurisé
, à la date d’établ
issement du présent rapport, à hauteur de 763
M€
(69 %)
121
. Selon le COJOP, la conclusion de négociations en cours devait porter ce montant à
899
M€
(82 %)
à la fin de l’année 2022
. Cela supposait une nouvelle signature, non encore
acquise
à la date d’établissement du présent rapport
,
d’un partenaire de rang 1, d’un partenaire
de rang 2 et de sept partenaires de rang 3, ainsi que quatre « Propriétés Signatures
122
».
N
onobstant l’échec enregistré dans le projet de partenariat avec le groupe To
tal Énergies,
auquel s’est opposée la maire de Paris
, le COJOP entend tenir son calendrier de commercialisation
prévisionnel. Il estime que les pistes actuellement explorées pourraient atteindre 231
M€
, auxquels
il serait possi
ble d’ajouter des opportunité
s additionnelles à hauteur de 70
M€
et 68
M€
supplémentaires de « Propriétés Signatures ». À la date
d’établissement
du présent rapport existait
néanmoins encore un risque réel de non-
réalisation de l’objectif fixé, la signature d’un contrat
supplémentaire
de rang 1, d’un montant supérieur à la moyenne des contrats analogues déjà signés,
étant une nécessité incontournable. Plus généralement, pour les partenariats de rang 1 et 2, les
chances d’aboutir au
-
delà de la fin de l’année 2022 apparaissent minimes.
120
Les prestations en nature sont enregistrées au fur et à mesure de leur consommation, sur facture du partenaire.
Le COJOP facture
en contrepartie une prestation publicitaire pour le même montant. À ce stade, le COJOP n’a pas
encore acquis de biens ou de services dans le cadre des apports en nature prévus par les contrats de partenariats.
121
Les partenariats de rang 1 s’élèvent à 404
M€
, ceux de rang 2 à 233,3
M€
, et ceux de rang 3 à 45,7
M€
, soit
683
M€
dont 426,4
M€
en numéraire et 256,6
M€
en produits ou prestations. Les « Propriétés signatures » (Relai
de la flamme, Marathon pour tous, etc.
) s’établissent à 80
M€
.
122
Les « Propriétés Signatures » sont les partenaires du relai de la Flamme, du marathon pour tous et de
l’événement de masse de
cyclisme sur route.
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COUR DES COMPTES
90
•
La billetterie et les autres recettes : 1 561,3
M€
(39,2 %)
Les ressources issues de la billetterie, des hospitalités
123
et des produits annexes
124
sont
attendues dans le budget prévisionnel à hauteur de 1 561,3
M€
. Les recettes de billetterie
(1 096,9
M€
) repo
sent sur une hypothèse de vente de 13,7 millions de tickets d’entrée
(10 millions pour les Jeux olympiques et 3,7 millions pour les Jeux paralympiques). La grille
tarifaire, rendue publique
à l’été 2022
, est en cohérence avec ces montants, établis sur la base
d’un taux de remplissage moyen de 76,6
% pour les Jeux olympiques et de 67 % pour les Jeux
paralympiques
125
.
Le COJOP estime pouvoir porter le montant des recettes de billetterie à 1 174,1
M€
126
.
L
es marges de manœuvre résid
e
nt principalement dans l’optim
isation des jauges utiles, une fois
déduites les places en tribune officielle, les zones athlètes, les tribunes médias et les places
gelées par les contraintes imposées par l’organisme officiel
chargé de la diffusion des Jeux, en
l’espèce l’
Olympic Broadcasting Services
(OBS) du CIO. La signature en 2021 du contrat de
commercialisation des hospitalités a sécurisé les revenus correspondants, au-delà de leur
estimation initiale, à hauteur de 169
M€
et permis l’ins
c
ription d’une rec
ette supplémentaire de
101
M€
dans le budget révisé de décembre 2021.
Le programme des hospitalités et la gestion de la billetterie
Inclus dans les revenus de la billetterie, les produits d’hospitalité sont constitués de la vente de
billets d’entrée (généralement de la meilleure c
atégorie) couplés à une ou plusieurs prestations,
transport, hébergement, restauration ou même visites des sites touristiques. Ces produits sont
principalement destinés à des entreprises, partenaires, fédérations internationales, comités, mais
également à des clients individuels à hauts revenus. La commercialisation de ces programmes
d’hospitalité
a débuté
lors du deuxième semestre 2022, et la grille tarifaire des billets a, d’ores et déjà,
été fixée et validée. Le CIO a fait évoluer les conditions de commercialisation de la billetterie et des
hospitalités jusqu’alors relevant à l’international des comités nationaux olympiques (CNO) et, sur le
plan national, des comités nationaux d’organisation des Jeux. Dans le cadre de sa
« nouvelle norme »,
ce modèle et la vente de toute la billetterie sèche seront désormais centralisés par les comités
d’organisation. En conséquence, le CIO a conclu un partenariat avec l’opérateur américain
On
Location qui couvrira les Jeux de Paris 2024, Milan-Cortina 2026 et Los Angeles 2028.
Le COJOP a, en application du programme TOP du CIO, signé avec cet opérateur un contrat
de commercialisation du programme des hospitalités des Jeux de Paris 2024, qui a conduit à une
augmentation substantielle des revenus garantis de ce programme. La
société On Location s’est
engagée sur un achat ferme de 85 % des 750 000
billets dévolus au programme d’hospitalité des Jeux,
pour une recette de billetterie évaluée, au moment de la négociation de l’accord, aux environs de
210
M€
sur la base d’hypothèses
provisoires de prix, confirmées depuis. De ce montant, doivent être
déduites les royalties versées au CIO, les indemnités compensatrices destinées aux comités nationaux
olympiques qui ont dû renoncer à cette partie de leur activité (32
M€
), et des charges diverses. Le
montant supplémentaire inscrit au budget des recettes s’élève finalement à 101
M€
.
123
Les hospitalités comprennent l’ensemble des services payants associés aux billets fournis sur les sites, à
l’exemple de la restauration ou de l’hébergement.
124
126,8
M€ de licences et ventes de produits, 16,5
M€ de loteries et 156,1
M€ d’autres recettes.
125
Un taux de remplissage à 100 % augmenterait ces revenus de 223
M€
(192
M€
pour les Jeux olympiques et
31
M€
pour les Jeux paralympiques).
126
874,9
M€
pour les Jeux olympiques, 69
M€
pour les Jeux paralympiques, 168
M€
pour les cérémonies et
62,5
M€
de recettes annexes.
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U BUDGET DU COJOP
ET L’ÉTABLISSEMENT D
U COUP GLOBAL DES JEUX
91
Le cadre général du programme de commercialisation des billets d’entrée a été présenté au comité
d’audit du 24 février 2022 et adopté par le conseil d’administ
ration du 21 mars 2022. Les perspectives
de commercialisation portent sur 10 millions de billets vendus pour les Jeux olympiques et 3,4 millions
pour les jeux paralympiques. Le COJOP a fait le choix de proposer une billetterie 100 % digitale. La
vente de billets sera accessible au grand public, du monde entier, depuis un site de vente unique. Ce
choix de digitalisation, souple et flexible, permettra d’optimiser les ventes, autorisera leur traçabilité et
une bonne gestion des contraintes potentielles (de sécurité, sanitaires, etc.).
Leur réalisation reste
conditionnée aujourd’hui par les conséquences à court, moyen et
long terme de la crise sanitaire liée au covid 19 sur les ventes de billets des grands événements
mondiaux
et, plus généralement, de l’évolutio
n du contexte international, pour lesquelles il
n’existe aucune visibilité à
ce jour. La même question se pose, dans une moindre mesure compte
tenu de la masse financière en jeu, pour les produits sous licence (10 000 références produits,
une soixantaine de licenciés, un site de e-commerce, des boutiques officielles et des pop-up
stores) dont le chiffre d’affaires est estimé à 800
M€
et qui doivent générer un montant net de
redevances de 127
M€
pour le COJOP.
•
Les contributions publiques : 100
M€
(2 %)
Ces
contributions publiques, apportées par l’État à hauteur de
80
M€
et par la région
Île- de-France et la ville de Paris pour le solde (10
M€
chacune), sont destinées au financement
des Jeux paralympiques, conformément aux engagements pris lors de la candidature.
Au total, les recettes restant à sécuriser
à l’automne 2022 s’él
evaient à 1 477,4
M€
(soit 37 % du montant total prévu de 3 979,5
M€
), dont 336,3
M€
de partenariats, 885,4
M€
de
billetterie et 254,8
M€
de recettes diverses. Le risque porte donc, à ce stade, essentiellement sur
les recettes de partenariat, la réalisation, plausible compte tenu des hypothèses retenues de
fréquentation, des recettes de billetterie et autres recettes dépendant pour sa part du contexte
dans lequel les Jeux se dérouleront, sur
lequel il n’y a pas de visibilité à
ce jour. Ces incertitudes
doivent conduire à
n’inscrire
dans les révisions budgétaires que des ressources supplémentaires
acquises ou en voie de l’être.
Il ne serait pas raisonnable de spéculer sur un montant de recettes
issues du programme de partenariat commercial national supérieur à celui budgété. La prudence
doit conduire à ne retenir désormais que les seuls partenariats de rang 1 et 2 déjà signés en 2022,
ou sur le point de l’être
, leur réalisation ultérieure étant soumise à une forte incertitude. Il en
est de même des recettes tirées du programme d’hospitalités et de la billetterie
, dont toute
anticipation de hausse devrait être dûment justifiée.
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COUR DES COMPTES
92
B -
Des risques en dépenses à circonscrire, des arbitrages à rendre
sur le niveau de services, une adaptation nécessaire d
e l’ambition
aux ressources disponibles
Le budget du COJOP, établi en dépenses à 3 979,5
M€
en décembre 2022
127
, est présenté
en euros courants, avec une hypothèse d’inflation de 1,4
% par an. Conformément à la
recommandation du CIO, il est, depuis la révision budgétaire de 2019, structuré par direction,
en cohérence avec l’organisation interne du CIO
128
.
Selon le rapport de juillet 2022 du
comité d’audit
, le dispositif budgétaire du COJOP,
performant et structuré, repose sur une procédure
méthodique d’identification et d’évaluation
des risques budgétaires, avérés, probables ou possibles, auxquels il est exposé, qui garantit leur
connaissance et leur suivi. La Cour, comme le comité d’
audit, estime en conséquence que le
conseil d’administration du 12 décembre 2022
aura disposé, au moment de rendre ses
arbitrages, de toutes les données et analyses lui permettant de prendre des décisions éclairées.
1 -
Des risques, identifiés dès les révisions budgétaires de 2020 et 2021,
non pris en compte
Graphique n° 2 :
répartition des dépenses prévisionnelles du COJOP
(en
M€
, budget de décembre 2021)
Source : COJOP
127
Cf. l’annexe n°
10.
128
Le budget pluriannuel est établi hors taxes, le COJOP entrant dans le champ d’application de la TVA et pouvant
récupérer l’ensemble de la TVA sur ses achats. La présentation des r
ecettes et dépenses de fonctionnement est
effectuée en suivi de facturation selon les normes comptables privées applicables au COJOP, par opposition à une
situation de trésorerie ou bien un suivi par engagement. Alors que la Cour avait recommandé d’établir
« une comptabilité analytique qui distingue les frais généraux et de structure, les dépenses opérationnelles et les
dépenses événementielles et de communication »
, le COJOP n’a pas jugé utile de mettre en œuvre cette
recommandation pour son pilotage budgétaire.
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ECTANT L’ÉQUILIBRE D
U BUDGET DU COJOP
ET L’ÉTABLISSEMENT D
U COUP GLOBAL DES JEUX
93
Lors des révisions budgétaires de 2020 et 2021,
certains points d’attention et de risques
en matière de dépenses ont été identifiés sans toutefois conduire alors à une remise en cause de
la soutenabilité du budget pluriannuel en raison du maintien
d’une réserve pour aléas de
315 M
€
: ils concernent (i) la fiabilité insuffisante de certaines estimations de dépenses (masse
salariale, loyers des sites sportifs et du centre des médias, coût d’aménagement des sites,
coût
des cérémonies et célébrations) ; (ii) le modèle de livraison des Jeux, non encore arrêté ; (iii) le
partage des coûts et responsabilités avec
l’État en matière de sécurité
non stabilisé ; (iv) les
r
isques de requalification en travail salarié d’une partie du bénévolat
; (v) la cybersécurité ; (vi)
la sous-consommation potentielle
d’une partie des apports en nature de certains partenariats
TOP du CIO, qui ne correspondraient pas aux besoins du COJOP ; (vii) le programme
d’assurances ou encore
conditions détaillées de mise à disposition des sites.
2 -
Les alertes et recommandations émises par le
comité d’audit
en juin 2022
Les travaux conduits depuis lors
ont permis d’affiner
les différents postes de dépenses,
sous réserve des incertitudes liées à des décisions non encore arrêtées, notamment sur le modèle
de livraison des Jeux et la déclinaison précise, site par site, de la gestion opérationnelle, comme
l’a
relevé le
comité d’audit
dans son rapport précité de juillet 2022. Selon celui-ci, les travaux
de la première phase de révision budgétaire faisaient apparaître des besoins de financement,
actualisés de façon brute par les différents départements du COJOP, nettement supérieurs aux
possibilités qu’offrent, ensemble, les recettes et la réserve pour aléas.
Il a également relevé que
cette tension résultait
moins d’un dérapage ou d’une absence de maîtrise des dépenses prévues
au budget que de la difficulté à faire coïncider les ressources financières disponibles avec les
exigences de niveaux de service du CIO et l
’
ambition de certains projets, ainsi que de la poussée
inflationniste constatée, nettement supérieure à l’hypothèse sur laquelle avait été cons
truit le
budget pluriannuel en euros courants.
Les
marges de manœuvre dont dispose le COJOP sont limitées par les engagements pris
dans le cadre du contrat de ville-
hôte et par les exigences du CIO, de l’IPC et des fédérations
internationales, sur les niveaux de service exigés.
Comme l’a relevé le comité d’audit dans son
rapport, les coûts liés à la construction des sites étant désormais établis, de façon certaine pour les
ouvrages pérennes et, en grande partie, pour les ouvrages non pérennes, l’essentiel d
es évolutions
possibles en matière de dépenses relève d
’une palette de décisions complémentaires
:
-
une revue approfondie de
l’ambition des projets qui structurent l’organisation de
l’événement
, en distinguant ceux qui sont centraux et ceux qui sont accessoires ;
-
la mutualisation optimale des moyens humains au sein des fonctions opérationnelles et
entre les sites ;
-
la révision des niveaux de service offerts, même si elle suscite des tensions avec le CIO et
les fédérations internationales ;
-
le renoncement éventuel à des opérations programmées et non encore engagées, qui ne
seraient pas jugées essentielles pour le bon déroulement des Jeux ;
-
la recherche de positions convergentes avec le CIO et les parties prenantes institutionnelles
pour définir
, de façon consensuelle, comment adapter l’ambition générale du projet aux
possibilités de financement.
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COUR DES COMPTES
94
3 -
Les enjeux de la révision budgétaire de décembre 2022
La Cour partage ces conclusions du comité d’audit
. Son analyse des risques, en recettes
comme en dépenses, rejoint en effet
les constats et observations qu’elle a établis à l’occasion
de son premier contrôle en 2020 et qui ont été confirmés dans le cadre du contrôle réalisé en
2022. En effet, au regard des éléments actuellement disponibles, elle estime que
l’
objectif
d’assurer l’équilibre du budget pluriannuel et
celui
de maintenir l’ambition du projet olympique
et paralympique de Paris 2024, ne paraissent pas conciliables.
La Cour constate que le COJOP, qui aura dépensé 865
M€
(soit 22 % du budget
pluriannuel) à la fin 2022
129
, devrait en dépenser 927
M€
en 2023 puis 1 900
M€
en 2024
130
, la
plupart de ces dépenses devant être engagées en 2023.
Elle a donc estimé nécessaire, dans le cadre des contrôles opérés en 2022 et préalablement
aux arbi
trages que la direction exécutive du COJOP et l’État devaient rendre
, de porter à
l’
attention du COJOP et des pouvoirs publics, les recommandations ci-après :
•
au-delà de la stabilisation définitive de la carte des sites, acquise en juillet 2022, il convenait
de maîtriser les évolutions de programmes et de
conclure les conventions d’utilisation des
sites et des marchés de livraison des Jeux ;
•
la révision budgétaire en dépenses devait impérativement prendre en compte les risques
exogènes identifiés et, en par
ticulier, l’inflation
, qui impactera de façon certaine le coût des
Jeux. L’impact de l’évolution récente des principaux indicateurs économiques (taux
d’inflation, taux d’intérêt, taux de change) d
evait ainsi être mesuré et intégré, et les outils de
sécurisation permettant d’y faire face, identifiés
;
•
l
es économies rendues possibles par une optimisation de l’organisation d
evaient être
précisément documentées et les arbitrages politiques correspondants effectués. Des scénarios
de redimensionnement des dépenses permettant, le cas échéant, la mise en œuvre effective
des dispositions prévues par la convention du 9 mai 20
22 relative à la garantie de l’État sur
un éventuel déficit résiduel du COJOP, devaient être impérativement établis et connus au
moment du vote du budget révisé de décembre 2022 ;
•
compte-tenu des incertitudes et risques identifiés en recettes comme en dépenses, il convenait
également de maintenir
l’intégralité de la réserve pour aléas
, dont
il n’
était pas établi que le
niveau actuel était suffisant pour en assurer la couverture;
L’État comme le COJOP
ont alors indiqué à la Cour partager
l’essentiel de
ces
recommandations et confirmé
qu’ils
avaient conduit la révision budgétaire sur
la base d’une
approche réaliste en matière de recettes et sur des choix clairs et partagés quant aux risques
intégrés dans les arbitrages en matière de dépenses. Ils se sont alors engagés sur le maintien
d’un équilibre budgétaire ne nécessitant pas
de ressources publiques supplémentaires.
En revanche, l’un
et
l’autre
ont indiqué
qu’il ne leur paraissait pas possible de me
ner une
révision budgétaire de cette ampleur, dans le contexte inflationniste actuel, sans mobiliser une
partie de la réserve pour aléas, dont ils estiment que
c’est la fonction première, en veillant
toutefois à ce que cette réserve demeure à un niveau suffisamment important pour faire face
aux imprévus qui ne manqueront pas de survenir d’ici aux Jeux.
129
Pour un total d’engagements au 31 décembre 2022 de 1
166
M€, soit près de 30
% du budget pluriannuel.
130
Dont 614,4
M€ sur les aménagements temporaires, 694,5
M€ sur les services aux Jeux, 354,9
M€ sur les
technologies et systèmes d’information, 18
8,6
M€ sur la masse salariale, déjà engagée aux deux
-tiers, et 178,8
M€
sur les cérémonies et la communication.
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LES INCERTITUDES AFF
ECTANT L’ÉQUILIBRE D
U BUDGET DU COJOP
ET L’ÉTABLISSEMENT D
U COUP GLOBAL DES JEUX
95
La Cour considère néanmoins que recourir à la réserve pour aléas revient à différer des
mesures d’économies susceptibles d’être prises ultérieurement
. Un tel choix
, s’il est retenu,
devrait
impérativement
conduire
à
identifier
les
mesures
d’économies
réalisables
ultérieurement et les dates auxquelles elles devraient intervenir, sauf à
ce qu’elles
deviennent
impossibles.
Le budget pluriannuel révisé adopté par le conseil d’administration du COJOP
le 12 décembre 2022
Le conseil d’administration du COJOP a adopté le 12 décembre 2022 un budget pluriannuel
révisé à hauteur de 4 380
M€
, en augmentation de 405,5
M€
par rapport au budget adopté en
décembre 2021 (+ 10,1 %)
131
. L’impact de l’inflation, constatée ou anticipée, compte pour environ la
moitié de cette augmentation. À périmètre constant, ce budget pluriannuel est donc en augmentation
de 17,7 % depuis 2018
132
.
Il prévoit notamment une augmentation de 127,1
M€
des ressources issues des partenariats
domestiques, portées à 1 226,3
M€
(+ 11,5 %), de 143,2
M€
des recettes de billetterie, portées à
1 239,8
M€
(+ 13,1 %) et de 70,6
M€
des contributions publiques, portées à 170,6
M€
(+ 70,6 %).
Les dépenses d’organisation augmentent de 440,5
M€
pour être portées à 4 105
M€
(+ 12 %),
trois budgets
en présentant l’essentiel
(Sites et infrastructures pour 165
M€
[+ 18,8 %], Ressources
humaines pour 109
M€
[+ 18,6 %] et Service aux Jeux pour 113,1
M€
[+ 16 %]). Les directions
Marque-Événements-Cérémonies (malgré la décision prise de relever fortement le coût
d’organisation des deux cérémonies d’ouverture) et la direction
Technologie
–
Systèmes
d’information
, enregistrent une hausse plus modérée de leur budget : respectivement + 10,3
M€
(+ 5,1 %) et + 36,8
M€
(+7,7 %). Parmi les treize autres directions, quatre ont un budget en légère
augmentation et neuf ont un budget stable ou en diminution.
À
ces dépenses d’organisation s’ajoute l
a réserve pour aléas proprement dite, qui est réduite de
315
M€
à 200
M€
. Dans le même temps, une provision de 75
M€
a été inscrite dans le budget pour
absorber les coûts quasi-
certains de l’infl
ation prévisionnelle à venir, non encore intégrés dans les
prévisions de dépenses des différentes directions du COJOP, les autres 40
M€
venant compenser la
hausse des dépenses.
La Cour procédera au début de l’année 2023 à un examen du budget révisé
de décembre
2022 et des hypothèses qui le sous-
tendent, le COJOP n’ayant pas souhaité
, en octobre 2022,
lui transmettre ces hypothèses, en raison de la fiabilité alors jugée insuffisante des chiffres
disponibles.
Compte tenu des incertitudes qui subsistent tant en matière de recettes de partenariats
domestiques qu’en matière de dépenses
, en raison de la dynamique inflationniste actuelle et de
son impact final sur les appels d’offres en cours ou à venir du COJOP, l’exécution de ce budget
révisé
devra faire l’objet
d’
un suivi rigoureux.
L’État et le COJOP
ont soutenu que la révision
de décembre 2022, telle qu’elle a été
conduite,
répondait à la recommandation de la Cour d’établir des scénarios de redimensionnement
des dépenses et constituait le
« dernier exercice utile de revue des dépenses pluriannuelles »
.
131
11,4 %
à périmètre constant, l’État ayant repris à sa charge 25
M€
et la métropole du Grand Paris 15
M€
.
132
Une première mesure de périmètre avait, en 2020, réduit de 44
M€
les recettes et dépenses.
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COUR DES COMPTES
96
La Cour en prend note mais elle
s’interroge
dès lors sur
les modalités d’
application des
dispositions
de la convention relative à la garantie de l’État du 9 mai 2022, dans l’hypothèse où
la réserve pour aléas et la provision pour inflation ne seraient pas suffisantes pour absorber les
éventuels surcoûts budgétaires ou de moindres recettes.
IV -
Un coût réel des Jeux qui reste à établir
L’évaluation des coûts liés à l’organisation des Jeux olympiques et paralympique
s de
Paris 2024 est essentielle à un double titre :
d’une part à raison de l’objectif affiché dès la
candidature de la ville de Paris, constamment réitéré depuis par le COJOP et les pouvoirs
publics,
d’organiser des Jeux sobres au coût maîtrisé
pour les finances publiques, à rebours des
précédentes éditions où les budgets avaient parfois fortement dérivé, en moyenne de près de
80 % ; d
’autre part, en raison de l’exigence de transparence qu’impose,
dans un contexte
économique et social tendu, l’acceptabilité
sociale des Jeux par la population et du débat
politique sur l’utilité et la pertinence d’une telle manifestation
.
De ce point de vue, la communication retenue par les organisateurs des Jeux comme par les
responsables publics dans le cadre de la candidature et poursuivie depuis lors, consistant à afficher
un coût global des Jeux additionnant les budgets prévisionnels du COJOP et de la Solideo, ne
facilite pas la compréhension du sujet,
et pas davantage le débat sur l’
évolution de ces coûts. Les
chiffres avancés de 6,9
Md€
en phase de candidature
133
, portés à 7
Md€
lors de l’établissement
des premiers budgets du COJOP et de la Solideo
134
et qui pourraient
s’él
ever après la révision
budgétaire de décembre 2022 à 8,8
Md€
135
, ne peuvent être pris en considération par la Cour.
Comme cela a été évoqué
supra
, le budget du COJOP a été établi en euros courants, alors
que, dans l’objectif
avancé
d’en assurer un pilotage efficient, le budget de la Solideo a été présenté
en euros constants 2016. Ces chiffres ne sont donc pas additionnables et comparables, du moins
pour la Solideo, avec les chiffres actualisés en euros courants. Par ailleurs,
s’agissant de la Solideo,
ce chiffre global comprend une estimation plus que fragile et aléatoire du coût de construction des
logements du village des athlètes et du village des médias à la charge des promoteurs,
in fine
à la
charge des futurs acquéreurs
136
. Ils sont c
ertes construits à l’occasion des Jeux et nécessaires à leur
tenue, mais participe
nt d’opérations de réaménagement urbain dont l’impact va au
-delà des Jeux,
si bien que leur inclusion
dans l’évaluation du coût des Jeux
paraît discutable.
Cette présentation, qui mélange des dépenses publiques et des dépenses privées de diverses
natures, repose sur des périmètres conventionnels qui ont évolué et ne sont en tout état de cause pas
représentatifs de
l’ensemble de
s dépenses réellement engagées. Comme cela a été évoqué
supra
(cf. chap. II), la maquette de la Solideo, basée sur la liste des ouvrages olympiques du dossier de
candidature mais qui s’en est écartée à la marge, comprend des opérations lancées antérieurement
à la candidature et indépendamment de la tenue des Jeux.
A contrario
, elle ne reprend pas certaines
opérations directement nécessaires
aux Jeux ou qui en améliorent grandement l’organisation.
133
3,8
Md€ pour le COJOP en euros courants (3,6
Md€
2016
), 3,1
Md€
2016
pour la Solideo.
134
3,8
Md€ pour le COJOP et 3,2
Md€
2016
pour la Solideo.
135
4,4
Md€ pour le COJOP et 4,4
Md€ pour la Solideo (en eur
os courants).
136
Ce chiffre, estimé en phase de candidature à 1 569
M€, a été revu en 2018 à 1
700
M€. Il correspond à une
estimation fragile. Le budget réel de la Solideo s’établit pour sa part à 1
877
M€
2016
en 2022.
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LES INCERTITUDES AFF
ECTANT L’ÉQUILIBRE D
U BUDGET DU COJOP
ET L’ÉTABLISSEMENT D
U COUP GLOBAL DES JEUX
97
Cette présentation
ne facilite pas davantage la compréhension et l’évaluation, essentielle
dans le débat public et politique, des dépenses publiques effectivement liées aux Jeux. La
présentation initiale précitée a ignoré les dépenses fiscales liées aux Jeux, les dépenses de
sécurité et les dépenses de transport
à la charge de l’État, des collectivités locales et des
opérateurs. Elle ne prend pas davantage en compte les dépenses réalisées, hors budgets de la
Solideo et du COJOP, principalement par les collectivités locales-hôtes.
Ces dépenses publiques sont, elles-mêmes, soit directement liées aux Jeux, soit réalisées
à l’occasion des Jeux dans une logique d’héritage et d’opportunité.
Certaines dépenses réalisées
à l’occasion des Jeux se révèlent être
, pour certaines, des anticipations de dépenses
programmées dans le cadre des politiques publiques pour lesquelles la tenue des Jeux a un effet
accélérateur,
pour d’autres
des
redéploiements de politiques publiques n’entraînant pas un
surcroît de dépenses publiques.
Enfin, si certaines dépenses directement liées à la tenue de la manifestation n’auront
aucun impact au-delà de celle-ci (par exemple, les aménagements et sites temporaires ; les
dépenses
de livraison de la manifestation), d’autres,
comme les équipements sportifs, les
aménagements urbains, les infrastructures de transport, auront un impact au-delà des Jeux,
probablement nettement supérieur à leur usage spécifique pendant les Jeux.
La Cour n’est
pas
en mesure, à ce stade, d’établir le coût réel des Jeux et son impact
total
sur les finances publiques, en
l’absence de recensement exhaustif et précis, au sein de l’État
comme dans les collectivités-hôtes
137
, des dépenses
d’investissement et fonctionnement liées
aux Jeux
138
, dont une partie ne sera d’ailleurs connue qu’après l’évènement.
Dans son référé précité de 2021, la Cour avait recommandé de consolider l’ensemble des
financements publics des ouvrages réalisés à l’occasion des Jeux, qu’ils relèvent des
prescriptions du CIO ou des programmes liés à la politique d’héritage. Le Premier ministre
avait alors indiqué que le Jaune budgétaire établi par le ministère chargé des Sports et des Jeux
serait enrichi en conséquence. Les avancées constatées depuis lors
n’y répondant pas
complètement, la Cour réitère cette recommandation
et l’élargit à l’ensemble des financements
publics, en fonctionnement comme en investissement. Cela suppose que soient identifiés, au
sein de chaque ministère, les coûts associés aux Jeux, et que chacune des collectivités-hôtes
établisse, dans le même objectif, un document de même nature.
137
Dont il n’est pas davantage possible, compte
-
tenu de nombre de financements croisés, d’additionner les
dépenses d’investissements des différentes collectivités.
138
Au-delà de la question méthodologique évoquée ci-avant des dépenses spécifiques, des redéploiements de
politiques publiques ou d’accélération de celles
-ci, cela ne permet pas de chiffrer le coût réel des Jeux et pas
davantage le coût des dépenses non strictement nécessaires aux Jeux mais réalisés à cette occasion.
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COUR DES COMPTES
98
___________________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Les comptes et la gestion des exercices 2018 à 2021 du COJOP n’appellent pas
d’observations particulières, les sous
-exécutions constatées résultant de prévisions incertaines
lors de la création de
l’organisme
, ou de reports vers les exercices ultérieurs, notamment du
fait de la crise sanitaire.
Les révisions du budget pluriannuel intervenues en 2020 et 2021
n’
ont pas remis en cause
les hypothèses de recettes sur lesquelles il avait été bâti, ni le niveau global des dépenses qui ont
augmenté de 5,7 %
depuis 2018. Plusieurs éléments d’incertitude et de risque subsist
aient,
notamment s
ur l’enveloppe budgétaire
affectée à
la masse salariale. L’exercice recommandé par
la Cour consistant à établir des scénarios de réduction des dépenses selon diverses hypothèses
de niveau de recettes ou de surcoûts majeurs sur un ou plusieurs postes de dépenses, pour
garantir l’équilibre budgétaire du COJOP, a
vait été conduit de façon limitée et sommaire et ne
répondait
donc pas, en l’état, à la recommandation formulée
par la Cour dès 2020.
En l’état, des incertitudes subsistent
toujours sur les recettes attendues, notamment celles
provenant des partenariats de marketing, et des risques sont identifiés en dépenses, amplifiés
par l’accélération de l’inflation, le budget du COJOP ayant été établi en 2018 sur une
hypothèse d’inflation moyenne
de 1,4 %
, aujourd’hui dépassée. L’un des enjeux principaux de
la maîtrise de la dépense réside dans les arbitrages à rendre sur le niveau de services ainsi que
sur les manifestations associées aux Jeux, telles que les cérémonies d’ouverture et de clôture
ou encore le relai de la Flamme.
La Cour a donc recommandé que, dans le cadre de la révision budgétaire de décembre
2022, ne soient retenues
que des ressources acquises ou en voie de l’être.
Cette révision devait
impérativement prendre en compte les risque
s identifiés et, en particulier, l’inflation qui
impactera de façon certaine le coût des Jeux. Les économies rendues possibles par une
optimisation de l’organisation d
evaient être précisément documentées, en distinguant selon
qu’elles pourront être décidée
s dans la période de préparation des Jeux, ou à la veille et
pendant ceux-ci ; des scénarios de redimensionnement des dépenses devaient être établis,
permettant, le cas échéant, la mise en œuvre effective des dispositions prévues par la convention
relative
à la garantie de l’État.
Les incertitudes et risques identifiés devaient conduire, dans le
cadre de la révision budgétaire en cours, à maintenir l’intégralité de la réserve pour aléas
dont
il n’est pas
démontré que le niveau actuel soit suffisant pour en assurer la couverture.
L
e conseil d’administration du COJOP a finalement adopté le 12 décembre 2022 un
budget pluriannuel révisé à hauteur de 4 380
M€
, en augmentation de 405,5
M€
par rapport
au budget adopté en décembre 2021 (+ 10,1 %)
139
. À périmètre constant, ce budget pluriannuel
est donc en augmentation de 17,7 % depuis 2018. La réserve pour aléas a été réduite de 315 M
€
à 200
M€, une provision pour risque d’inflation ayant été
toutefois parallèlement inscrite à
hauteur de 75
M€
.
139
+ 11,4 % à périmètre constant,
l’État ayant repris à sa charge 25
M€
et la métropole du Grand Paris 15
M€
.
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LES INCERTITUDES AFF
ECTANT L’ÉQUILIBRE D
U BUDGET DU COJOP
ET L’ÉTABLISSEMENT D
U COUP GLOBAL DES JEUX
99
La Cour procédera
au début de l’année 2023 à un examen du budget
ainsi révisé et des
hypothèses qui le sous-tendent. Compte tenu des incertitudes qui subsistent tant en matière de
recettes de partenariats domestiques qu’en matière de dépenses
, en raison de la dynamique
inf
lationniste actuelle et de son impact final sur les appels d’offres en cours ou à venir du
COJOP,
l’exécution de ce budget révisé devra faire l’objet d’
un suivi rigoureux
.
La Cour alerte
sur les modalités d
’application, en l’absence de sc
énarios de redimensionnement des dépenses,
des dispositions de la convention relative à la garantie de l’État
,
dans l’hypothèse où la réserve
pour aléas et la provision pour inflation ne seraient pas suffisantes pour absorber les éventuels
surcoûts budgétaires ou de moindres recettes
.
Enfin, le coût réel des Jeux comprendra non seulement les dépenses du COJOP et de la
Solideo, mais également celles des collectivités territoriales, notamment la ville de Paris (dont
le budget pour les Jeux devrait avoisiner 500M€)
, ainsi que les dépenses que
l’État
consacrera
notamment à la sécurité des Jeux et celles des opérateurs de transport. Une identification et
une consolidation de ces dépenses paraît indispensable, sous l’égide de la DIJOP.
La Cour formule en ce sens les recommandations suivantes :
14.
s’assurer d’une mise en œuvre
rigoureuse en dépenses de la révision budgétaire arrêtée le
12 décembre 2022 (COJOP, DIJOP) ;
15.
au-delà de la maquette financière de la Solideo et du budget du COJOP, consolider
l’ensemble des coûts en investisseme
nt et en fonctionnement engagés pour les Jeux et à
l’occasion des Jeux (DIJOP
).
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Chapitre VI
«
L’héritage
», condition majeure
de
l’acceptabilité
des Jeux
Au-
delà de l’exigence de transparence, de sobriété et d’inscription dans le développement
durable à laquelle doivent désormais se conformer le CIO et les organisateurs, il est devenu
indispe
nsable d’inscrire les Jeux dans des politiques qui, au
-
delà de l’événement,
transformeront durablement les territoires dans lesquels ils s’inscrivent. Il en va de
l’acceptabilité par l’opinion publique de l’organisation des Jeux.
En plus des aménagements urbains, infrastructures et équipements sportifs décidés pour
permettre la tenue des Jeux, ou dont la réalisation a été anticipée dans cette perspective, pour lesquels
il conviendra d’apprécier l’impact dans la durée, les politiques
, dites «
d’héritage
», conduites par
l’État, les collectivités concernées et le COJOP
,
ont pour ambition de déployer et d’accélérer des
politiques publiques : dans le domaine des politiques sportives pour améliorer les performances des
équipes de France et développer les pratiques sportives
140
, mais
également dans d’autres domaines.
La Cour reviendra plus spécifiquement, dans le cadre d’un prochain rappor
t, sur la
politique dite «
d’héritage
» conduite dans le cadre de la préparation des Jeux.
I -
Le Plan « Héritage »
de l’État
Un Plan « Héritage »
de l’État a été adopté par le
comité interministériel le 4 novembre
2019. Ce plan comportait à l’origine 170 mesures portant sur le développement des
infrastructures et pratiques sportives, l'emploi et le bénévolat, les transports et l’acces
sibilité,
les enjeux sociétaux (égalité hommes/femmes, handicap, discriminations, etc.
), l’économie de
la filière du s
port, l’image de la France.
140
Cour des comptes,
L’Agence nationale du sport et la nouvelle gouvernance du sport
: des défis qui restent à
relever
, communication à la commission des finances de l’Assemblée na
tionale, septembre 2022.
L’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 - janvier 2023
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COUR DES COMPTES
102
Ces mesures sont déclinées en objectifs dits stratégiques, avec identification du ou des
ministères et opér
ateurs de l’État en charge de leur suivi
141
.
La mise en œuvre de d
ouze des
mesures retenues relève du COJOP, en qualité
d’
opérateur direct. Par ailleurs, la réunion
interministérielle du 9 février 2021 a retenu une liste de treize
études d’impact allant de la
mesure de la performance des équipes de France aux Jeux à celle
de l’effet net des Jeux sur le
PIB du pays et celui de la région Île-de-France, en passant par une analyse coûts/bénéfice global
des Jeux en tenant compte des apports des investissements, de la satisfaction de la population
et de leur coût pour les finances publiques
142
.
Le 15 novembre 2021, le comité interministériel a examiné le document de suivi de ces
mesures. Il faisait alors état de
la mise en œuvre de
52 mesures, faisait apparaître que 88 mesures
étaient en cours de déploiement et que 25 mesures restaient à engager, trois mesures ayant été
intégrées à une mesure plus globale et six abandonnées. Le délégué interministériel a proposé par
ailleurs au comité interministériel de retenir quatorze nouvelles mesures concernant des sujets
divers sur la base de fiches détaillées présentant chaque mesure, ses objectifs et la politique publique
à laquelle elle se rattache, ainsi que
ses modalités de mise en œuvre et d’évaluation.
II -
La démarche de la Ville de Paris
Après la désignation de Paris comme ville-hôte des Jeux en septembre 2017, la ville a
lancé une concertation avec la société civile parisienne (associations, acteurs sociaux et
sportifs, etc.
) afin d’iden
tifier des propositions visant à accélérer ou développer des politiques
publiques liées au sport. Cette concertation, conduite pendant un an, a pris fin le 3 décembre
2018 lors de la journée du paralympisme. Un travail interne à la ville avec les directions
opérationnelles a ensuite été conduit pour établir un document-cadre, finalement rendu public
le 18 juin 2019. Ce document programmatique dit des «
Transformations olympiques
» est
structuré autour de cinq axes : durabilité de la ville ; embellissement de la ville ; justice sociale
et inclusion ;
dynamisation et enrichissement de l’offre sportive
; ambitions civiques. Ils se
déclinent en vingt ambitions, traduites chacune en trois ou quatre mesures concrètes.
Les mesures de la stratégie «
Transformations olympiques
» relèvent de politiques
publiques, pour
la plupart déjà en œuvre ou envisagées, bénéficiant de l’effet accélérateur des
Jeux. Il s’agit alors
,
soit d’amplifier des politiques existantes en augmentant leur budget sur
ressources propres de la ville ou par apport de nouveaux financements extérieurs (
via
le fonds
de dotation de Paris 2024 par exemple)
, soit d’accélérer des projets, notamment la baignade
dans la Seine, l
’abandon
du plastique à usage unique, la transformation du périphérique. Il
s’agit
aussi du
développement de l’offre sportive
ou encore de profiter des Jeux pour orienter d’autres
actions vers le sport. C’est le cas pour la Nuit blanche ou l’
Olympiade culturelle.
141
Le délégué interministériel est chargé du suivi de la mission
Héritage et mobilisation des territoires
et de la
mise en œuvre des 170 mesures composant le programme dit
«
Héritage de l’État
»
, annoncé en novembre 2019.
142
Cf. l’a
nnexe n° 11.
L’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 - janvier 2023
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« L’HÉRITAGE », CONDITION MAJEURE DE L’A
CCEPTABILITÉ DES JEUX
103
III -
La démarche du département de Seine-Saint-Denis
Le département de Seine-Saint-Denis, qui bénéficie
d’une part importante (plus de
s deux
tiers) des investissements retenus dans la maquette financière de la Solideo, a placé la question
de l
’héritage pour le territoire et la population au cœur de
ses préoccupations. Les différentes
politiques publiques et les
projets et innovations engagés dans l’accompagnement des Jeux
ont
pour objectif de permettre à la Seine-Saint-
Denis d’accélérer ses mutations de manière durable,
avec notamment la construction ou la rénovation d’équipements sportifs, l’émergence de
nouveaux quartiers comportant des logements construits dans le respect des normes de haute
qualité environnementale et des équipements publics, le réaménagement de routes
départementales ou encore la création d’espaces verts et
de lieux de baignade en milieu naturel.
Grâce aux équipements et aménagements liés aux Jeux, le conseil départemental souhaite
préfigurer la ville de demain, conçue de manière durable, mixte, inclusive, accessible et
sportive. C’est notamment le cas du p
rojet «
Prisme
» porté par le département et finalement
inscrit dans la maquette financière de la Solideo comme ouvrage olympique. Conçu comme un
projet d’héritage paralympique tangible, le
«
Prisme
» se veut un levier pour engager une
dynamique
d’inclusion par le sport des personnes en situation de handicap
. Il ambitionne de
devenir un pôle de référence pour l’organisation du parasport en France.
La Seine-Saint-Denis
bénéficiera également d’un rattrapage important d’infrastructures
sportives, notamment
nautiques, un plan piscines ayant été lancé à cette occasion.
L’héritage immatériel pour le département de Seine
-Saint-Denis se concentre sur les
retombées économiques locales pour les entreprises et l’emploi, mais aussi
en termes
d’image.
Il vise é
galement à mobiliser le territoire en se servant des Jeux de 2024 comme d’un moteur
de développement du sport, de l’éducation physique et de la culture par le biais d’une
Olympiade culturelle «
Made in Seine-Saint-Denis
». Ces approches seront partenariales et
chercheront à s’inscrire de manière durable auprès des acteurs culturels, sportifs et socio
-
éducatifs et dans l’amélioration de l’espace public, tels que les parcs départementaux.
IV -
La «
stratégie d’héritage
» du COJOP
La stratégie du COJOP s’est construite, pour sa part, par l’ouverture d’une réflexion
commune associant un grand nombre d’acteurs au comité consultatif et à des groupes de travail
en charge de l’héritage. L’héritage porté par le COJOP s’articule autour des retombées des Jeux
et de la place
du sport dans le quotidien des Français, et s’appuie sur quatre piliers
:
l’emploi et
l’économie
;
le sport pour l’éducation
;
l’engagement citoyen, les valeurs, le plaisir d’apprendre
et de réussir ;
le sport santé, le sport pour l’inclusion et la lutte
contre les discriminations
143
. Le
COJOP s’est doté d’une direction exécutive
« Impact et héritage », rassemblant actuellement
une vingtaine de collaborateurs,
dont le travail se concentre sur la gestion d’un fonds de dotation
et sur l’animation des programmes d’héritage des Jeux avec les partenaires. L’héritage visant
la mobilisation des territoires et les enjeux environnementaux est porté par les directions du
COJOP en charge de ces deux thématiques.
143
Cf. annexe n° 12.
L’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 - janvier 2023
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COUR DES COMPTES
104
L’implication des territoires est un enjeu de premier
ordre pour faire des Jeux de Paris
2024 ceux de toute la France, et pouvoir en partager le bénéfice par leur valorisation. Le COJOP
a ainsi développé, en accord avec le CIO, le label « Terre de Jeux ». Ce label invite à célébrer
les Jeux et à impliquer loc
alement les populations en proposant, par exemple, d’organiser une
retransmission publique des Jeux, ou en organisant des rencontres avec les athlètes
144
. À ce
jour, 3 359 labels « Terre de Jeux » ont été délivrés, dont 3 091 à des collectivités
145
. Ce label
pourrait également avoir pour effet de contribuer au renforcement de l’attractivité touristique
de la France pour les visiteurs étrangers en proposant une promotion des territoires labélisés.
« Terre de Jeux »
pourrait également s’inscrire dans
des programmes culturels permettant de
faire découvrir le patrimoine français, notamment par l’appel à projets lancé dans le but de
favoriser l’implantation d’espaces de réalité virtuelle à proximité des sites olympiques pour
diffuser du contenu valorisant la culture et le patrimoine français. Les territoires labellisés
pourraient exporter des programmes de réalité virtuelle augmentée en proposant des visites des
sites remarquables ou des sites par exemple label
lisés par l’U
nesco.
Enfin, le COJOP a mis en place en décembre 2020 le fonds de dotation « Paris 2024 »,
dont la mission consiste à accompagner et soutenir des projets d’intérêt général qui utilisent le
sport pour la santé, le bien-
être, le plaisir d’apprendre, l’engagement citoyen, l’inclusion, la
so
lidarité, l’égalité et l’environnement
146
. Il traduit la volonté de valoriser et soutenir les
partenaires qui souhaitent s’intégrer à la stratégie d’héritage portée par le COJOP et est présenté
comme
une plateforme d’innovation sociale par le sport
. Depuis sa création en 2019, le fonds
de dotation « Paris 2024 » a distribué 10
M€
pour faire émerger 315 projets d’impact social en
accompagnant 650 000 bénéficiaires.
V -
Une hiérarchisation nécessaire, un dispositif de suivi
et
d’évaluation à parfaire
La démarche en
gagée par l’État pour identifier et suivre l’ensemble des politiques et mesures
liées à la politique d’héritage doit être relevée, de même que
le lancement de multiples études
d’impact pour identifier et mesurer l’effet des Jeux. Néanmoins, si les mesures retenues font l’objet
de fiches détaillées, celles-ci, finalement assez disparates
147
, ont des enjeux et des portées
sensiblement différentes. Ce Plan « Héritage » gagnerait certainement à être davantage hiérarchisé
et les indicateurs de résultats associés à chaque action davantage précisés et évaluables
in fine
.
144
Les entités labellisées « Terre de Jeux » bénéficient des outils pédagogiques ou de communication de Paris
2024. Elles ont aussi la possibilité
, dès lors qu’elles sont labellisées centres de préparation aux Jeux,
d’être
référencées dans un catalogue mis à disposition des 206 comités nationaux olympiques et 184 comités nationaux
paralympiques du monde entier, lesquels pourront choisir un centre et venir s’entraîner en France à leur
convenance, pendant l’Olympiade.
145
Cf. annexe n° 13.
146
Présidé par le président du COJOP, le fonds de dotation est géré par un conseil d’administration propre,
composé des membres du conseil d’administration du COJOP. Il est assisté dans ses fonctions par un comité de
sélection, chargé de statuer sur les demandes de soutien dont le montant est inférieur ou égal à 200 000
€. Ce
comité émet des propositions auprès du conseil d’administration du fonds pour toute demande de soutien d’un
montant supérieur. La direction de l’Impact et de l’Héritage du COJOP prépare et met en œuvre les orientations
stratégiques du fonds de dotation, en lien avec le comité de sélection, et pilote l’accompagnement des projets et
l’évaluation de leur impact.
147
Au point que les rapports de la Cour sont cités comme l’une des mesures du Pla
n Héritage.
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« L’HÉRITAGE », CONDITION MAJEURE DE L’A
CCEPTABILITÉ DES JEUX
105
Le COJOP est engagé avec l’État dans une démarche partagée d’évaluation de l’héritage.
Il entend mettre
en place un comité de suivi de l’évaluation qui sera composé d’experts français
et internationaux. Sa mission sera de porter un regard indépendant sur les travaux réalisés afin
d’établir des analyses rigoureuses et pertinentes.
Les démarches entreprises pa
r le COJOP pour le suivi et l’évaluation des mesures
d’héritage ne sont
cependant
pas suffisamment abouties pour permettre aujourd’hui la
publication de résultats précis et harmonisés dans tous les domaines. Le COJOP devrait pouvoir
présenter des tableaux de bord permettant un suivi des résultats opérationnels de la politique
d’héritage (nombre d’opérations, nombre de bénéficiaires, succès de l’opération, etc
.) et une
estimation des coûts liés à chaque opération, ainsi que de ses retombées économiques. Cet outil
de pilotage de l’héritage des Jeux doit être conçu pour pouvoir être transmis
, le moment venu,
à une entité publique ou privée
ad hoc
chargée de poursuivre les évaluations après la dissolution
du comité d’organisation
prévue en 2026.
L’
Olympiade culturelle
Instaurées par Pierre de Coubertin comme une compétition, les «
Olympiades culturelles »
ont
évolué après la seconde guerre mondiale pour devenir un programme culturel, couvrant au moins la
durée des Jeux Olympiques, inclus dans le contrat de ville-hôte. La ville de Paris a mis en avant la
richesse culturelle de la capitale et plus globalement de la France, entendant faire de l’Olympiade
culturelle et des milliers de manifestations projetées un facteur différenciant. La programmation de
l’Olympiade culturelle de Paris est conçue en deux temps, englobés par
le COJOP
dans l’appellation
« Olympiade culturelle » dans un souci de lisibilité : débutée trois ans avant les Jeux, la « phase
d’engagement
» doit prendre appui sur les territoires et parties prenantes et les temps forts communs
au monde du sport et de la culture (journée Olympique, fête de la musique, journées européennes du
patrimoine, etc.)
pour mobiliser les populations à l’échelle nationale
;
à l’approche des
Jeux, une
« phase de célébration », apogée de la programmation. Initialement prévue entre juin 2024 (Fête de
la Musique) et octobre 2024 (Nuit Blanche), elle
s’ouvrira
finalement en avril 2024 avec le début du
relai de la flamme.
Après des prémices dès l’aut
omne 2021
148
, l’Olympiade culturelle
a été officiellement ouverte
le 27 juin 2022 par les ministres de la culture et des sports, le président du COJOP et sa directrice de
la culture et les premiers appels à projet cofinancés par le COJOP ont été lancés à
l’été 2022, par la
ville de Paris et la Seine-Saint-
Denis d’une part et le ministère de la culture d’autre part, tandis que
les DRAC recensaient les projets susceptibles d’être soutenus par les crédits du ministère de la culture.
L’enveloppe prévue par le COJOP pour l’Olympiade culturelle (13,4
M€
) apparaît modeste au regard
des ambitions initiales et, surtout, du montant prévu pour les cérémonies (168
M€). S’y ajoutent
néanmoins 9
M€
du ministère de la culture en 2022-2024, fléchés spécifiquement « Olympiade
culturelle »,
ainsi que la mobilisation d’une partie des crédits du dispositif de l’Été culturel.
De
nombreux établissements publics culturels nationaux orientent également leur programmation, sur
leurs budgets propres,
pour s’inscrire dans la dynamique
des Jeux (Versailles, La Villette, le musée
du Quai Branly ou encore la Philharmonie).
148
Première série d’événements dans le cadre de la Nuit blanche à Paris. La mise en œuvre de ces deux phases
relève de trois modes opératoires distincts reposant sur la labellisation « Olympiade culturelle », dans lesquels les
parties prenantes et partenaires occupent une place essentielle : les appels à participation, sans financement du
COJOP et avec une instruction décentralisée aux « Terres de Jeux », permettent un recensement des projets
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COUR DES COMPTES
106
Ces différents leviers complémentaires font probablement du ministère de la culture et de ses
opérateurs les premiers contributeurs à l’Olympiade culturelle. Face au risque d’une Olympiade
culturelle décevante au vu de la réputation culturelle de la France et des ambitions affichées, une
allocation des crédits permettant de maximiser l’effet levier, l’irrigation du territoire et l’appropriation
par les partenaires et la population est donc nécessaire.
Si les relations entre la direction de la culture du COJOP et les parties prenantes apparaissent
aujourd’hui fluides et constructives
- tout en reflétant la complexité administrative française et
singulièrement francilienne -, il importe de conforter le rôle de «
chef d’orchestre
» de la DIJOP, dans
l’orientation, la concertation et la circulation de l’information avec les parties prenantes. Les objectifs
et enjeux des parties ne sont pas toujours convergents et le position
nement exact de l’Olympiade
culturelle traduit un difficile équilibre entre plusieurs contraintes et risques : visibilité événementielle
et éducation artistique et culturelle inscrite dans le temps long ; implantation essentiellement
francilienne des Jeux
et irrigation de l’ensemble du territoire national
; actions destinées aux publics
des Jeux ou aux autres visiteurs et aux populations locales ; crainte du saupoudrage et effet levier de
financements parfois symboliques ; propositions avant 2024 et concentration des propositions sur
l’année des JOP.
Dans la phase opérationnelle qui s’ouvre, l’enjeu de la cohérence d’ensemble de l’O
lympiade
culturelle suppose de renforcer le rôle de coordination du COJOP comme la mobilisation du ministère
de la culture et celle
de l’ensemble des parties prenantes autour de la ligne éditoriale et des temps
forts récemment définis. Surtout, la mise en œuvre effective des projets et la communication qui
l’accompagneront seront crucia
les pour en
permettre l’appropriation par le
public.
labellisés sur une plateforme dédiée, et visent à mobiliser largement les territoires ; les appels à projet thématiques,
portés par une partie prenante, des partenaires ou Paris 2024,
labellisés « Olympiade culturelle » peuvent
bénéficier d’un financement du COJOP
; enfin, dans le cadre de grandes coopérations, les grands opérateurs ou
les partenaires peuvent se voir attribuer le label Olympiade culturelle ou, exceptionnellement la marque, et
bénéficier d’un appui financier à certains projets, dans le cadre d’un
e convention.
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« L’HÉRITAGE », CONDITION MAJEURE DE L’A
CCEPTABILITÉ DES JEUX
107
_______________________________ CONCLUSION ______________________________
Conformément à l’approche développée par le CIO depuis 2018, dite
« nouvelle norme », les
pouvoirs publics et le COJOP ont pris des engagements pour inscrire les Jeux dans des objectifs
de développement durable et d’héritage au
-delà de leur tenue. Le COJOP et la Solideo portent
l’héritage immatériel et matériel des Jeux, autour du développement de la pratique sportive, de
mesures sociales visant à l’inclusion, de progr
ammes économiques en faveur des entreprises, de
l’innovation et de l’emploi, ainsi que de mesures environnementales. L’État a pour sa part, adopté
en 2019 un « Plan Héritage » de 170 mesures dont le suivi incombe à la DIJOP.
Les contrôles réalisés ou en co
urs n’ont pu véritablement approfondir ces sujets
, qui
devraient faire l’objet d’un rapport
spécifique de la Cour. À ce stade, les mesures
correspondantes apparaissent en première analyse assez disparates, de niveau et d’enjeu très
variables. Le « Plan Héritage » gagnerait à être mieux hiérarchisé et les indicateurs de
résultats associés à chaque action davantage précisés et évaluables in fine. Le COJOP devrait
mettre au point des outils de mesure de l’héritage. Les modalités de capitalisation et de
transmi
ssion des expériences acquises à l’occasion des Jeux doivent être également précisées
.
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Glossaire
AFA
...............
Agence française anti-corruption
ADF
...............
Association des départements de France
AMF
..............
Association des maires de France
AMI
...............
Appel
à manifestation d’intérêt
ANSSI
...........
Agence nationale de sécurité d
es systèmes d’information
ARF
...............
Association Régions de France
CAO
..............
Centre aquatique olympique
CDSF
.............
Consortium du Stade de France
CGEFI
...........
Contrôle général économique et financier de l’État
CIO
................
Comité international olympique
CNIL
.............
Commission nationale Informatique et Libertés
CNOSF
..........
Comité national olympique et sportif français
CNSJ
.............
Coordination nationale de la sécurité des Jeux
COJOP
...........
Comité d’organisation des Jeux olympiques et paralympiques
COSTRAT
.....
Comité stratégique de sécurité
CPSF
.............
Comité paralympique et sportif français
CRC
...............
Chambre régionale des comptes
DGGN
...........
Direction générale de la gendarmerie nationale
DGITM
..........
Direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités
DGPN
............
Direction générale de la police nationale
DGSCGC
.......
Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises
DIJOP
............
Délégation interministérielle aux Jeux olympiques et paralympiques
EPT
................
Établissement public territorial
FFF
................
Fédération française de football
FFR
................
Fédération française de rugby
FIJ
..................
Formation inter-juridiction
FU
..................
France urbaine
GIP
...............
Groupement d’intérêt public
GPSR
.............
Groupement de protection et de surveillance des réseaux (RATP)
IDFM
.............
Île-de-France Mobilités
IPC
................
Comité international paralympique
MGP
..............
Métropole du Grand Paris
MOA
.............
Maître d’ouvrage
PCO
...............
Poste de commandement opérationnel
PMR
..............
Personnes à mobilité réduite
PP
..................
Préfecture de police
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COUR DES COMPTES
110
PRIF
..............
Préfecture de la région Île-de-France
RATP
............
Régie autonome des transports parisiens
SGDSN
..........
Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale
SGP
..............
Société du Grand Paris
SNCF
.............
Société nationale des chemins de fer
SOLIDEO
......
Société de livraison des ouvrages olympiques
SUGE
............
Surveillance générale (police ferroviaire de la SNCF)
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Annexes
Annexe n° 1
: lettres au président de l’Assemblée nationale et du Sénat
.............................................
112
Annexe n° 2 : les procédures de marché applicables au COJOP
..........................................................
116
Annexe n° 3 : les cartes des sites olympiques et paralympiques
..........................................................
117
Annexe n° 4 : liste des trente
maîtres d’ouvrage
..................................................................................
119
Annexe n° 5 : évolution de 2018 à 2022 de la maquette financière de la Solideo par opérations
(en
€
2016
HT)
..................................................................................................................
120
Annexe n° 6 : les directions du COJOP en charge de la livraison des Jeux
.........................................
121
Annexe n° 7
: le modèle d’externalisation des Jeux
.............................................................................
122
Annexe n° 8 : le programme de modernisation du Stade de France
.....................................................
123
Annexe n° 9
: l’exécution des budgets du COJOP (2018 à 2021)
........................................................
125
Annexe n° 10 : le budget du COJOP en dépenses (décembre 2021)
....................................................
126
Annexe n° 11
: études d’impact des Jeux validées lors de la RIM du
9 février 2021
..........................
129
Annexe n° 12
: les politiques d’héritage du COJOP
............................................................................
130
Annexe n° 13 : les labels « Terre de Jeux »
.........................................................................................
132
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COUR DES COMPTES
112
Annexe n° 1 :
lettres au pr
ésident de l’Assemblée nationale et du Sénat
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ANNEXES
113
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114
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ANNEXES
115
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116
Annexe n° 2 :
les procédures de marché applicables au COJOP
Les marchés publics que le COJOP conclut avec les partenaires de marketing désignés
par le CIO (dits « partenaires TOP ») peuvent, en vertu des articles L. 2122-1 et R. 2122-3 du
code de la commande publique, être passés sans publicité ni mise en concurrence préalables,
dès lors que n’existe aucune solution de remplacement raisonnable et que l’absence de
concurrence ne résulte pas d’une restriction artificiel
le des caractéristiques du marché. Pour ces
marchés, les enjeux de contrôle sont relatifs à la correcte définition des catégories des biens et
services concernés par le partenariat, à l’exclusion de tous autres, la définition du prix, délicate
à évaluer en
l’absence de clients comparables et la détermination du volume d’achats,
correspondant aux stricts besoins du COJOP.
Les contrats domestiques de partenariat de marketing prévoyant des apports en numéraire
ou en nature constituent des marchés publics et sont soumis au code de la commande publique
à l’exclusion des règles formelles de passation prévues par le livre II de la deuxième partie du
code. Ils n’ont donc également pour seule obligation que le respect des grands principes de la
commande publique, à s
avoir la liberté d’accès à la commande publique, l’égalité de traitement
des candidats et la transparence des procédures. En revanche, lorsque ces conventions de
partenariat ont pour objet principal un apport en numéraire ou l’occupation du domaine public,
elles ne constituent pas des marchés publics. Dans ce cadre, le COJOP met en œuvre, pour
respecter les grands principes de la commande publique, une procédure proche de l’appel
d’offres, avec intervention d’une instance similaire à la commission d’appel d’offres et
possibilité de négocier avec les candidats.
Les autres marchés font l’objet de procédures de droit commun et sont structurés en
fonction des seuils d’application des procédures formalisées
: 215 000
€
pour les fournitures et
services ; 5 382 000
€
pour les travaux. La commission d’appel d’offres intervient pour les
marchés de travaux supérieurs à 10
M€
et pour les autres marchés supérieurs à un 1
M€
, ainsi
que pour tout marché nécessitant un niveau d’analyse particulier ou l’application d’un
mécanisme dérogatoire, validant en amont le lancement de la procédure et en aval choisissant
l’offre retenue. Le comité d’audit est informé des marchés supérieurs à 20
M€
.
Le CGEFi rend pour sa part un avis obligatoire pour les marchés de travaux supérieurs à
10
M€
ainsi que les bons de commande et marchés subséquents découlant d’un accord
-cadre, et
1
M€
pour les marchés de services, les études, les maîtrises d’œuvre, les fournitures ainsi que les
bons de commande et marchés subséquents et tous autres actes juridiques générateurs de dépenses.
En dessous de ces seuils, le gré à gré est autorisé jusqu’à 5
000
€
et, sur la base de trois
devis, jusqu’à 40
000
€, ainsi qu’entre 40
000
€
et 100 000
€
sous forme de lettres de
consultation. Entre 100 000
€
et les seuils de procédures formalisées ou pour les marchés
dérogatoires (culture, éducatif, juridique, etc.), la commission interne des marchés valide le
choix et les modalités de la procédure, le choix des candidats et le choix de l’offre
économiquement la plus avantageuse.
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ANNEXES
117
Annexe n° 3 :
les cartes des sites olympiques et paralympiques
Carte n° 1 :
La carte des sites olympiques
Source :
Cour des comptes d’après
COJOP
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118
Carte n° 2 :
La carte des sites paralympiques
Source
: Cour des comptes d’après
COJOP
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ANNEXES
119
Annexe n° 4 :
l
iste des trente maîtres d’ouvrage
-
SOLIDEO
-
Plaine Commune Développement
-
ICADE / CDC / CDC Habitat (SSCV Quinconces)
-
NEXITY / CDC Habitat / Eiffage Immobilier (SCCV Saint Ouen Héritage)
-
VINCI Immobilier
-
CDC Habitat
-
PICHET / LEGENDRE Immobilier
-
SOGEPROM / Demathieu & Bard Immobilier (SAS Paysages)
-
AMETIS / IDEOM / GAIA PROMOTION (SAS Manifesto)
-
État / DIRIF
-
État / Préfecture de Police
-
CD93
-
Région Ile de France
-
Ville du Bourget
-
EPT Plaine Commune
-
Métropole du Grand Paris
-
Ville de Paris
-
Ville de Marseille
-
CD92
-
Ville d'Aulnay-sous-Bois
-
Ville d'Aubervilliers
-
Ville de Colombes
-
Ville de Saint Denis
-
EPT Est Ensemble
-
VNF
-
SIAE
-
Consortium du Stade de France, concessionnaire de l’État
-
FFT
-
RMN-GP (Réunion des musées nationaux - Grand Palais)
-
RTE
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120
Annexe n° 5 :
évolution de 2018 à 2022 de la maquette financière
de la Solideo par opérations (en
€
2016
HT)
Source : Solideo
Ouvrages
Montant Total
Ouvrage
DONT
financements
complémentaires
JOP
DONT budget
SOLIDEO
Montant Total
Ouvrage
DONT
financements
complémentaires
JOP
DONT budget
SOLIDEO
ZAC Village Olympique et Paralympique
411 665
125 594
286 071
448 493
133 111
315 382
Promoteurs VOP cis EQ
1 273 469
1 273 469
-
1 560 000
1 560 000
-
ZAC Ecoquartier fluvial
30 000
23 200
6 800
31 040
23 200
7 840
Franchissement Île-Saint-Denis
22 100
-
22 100
32 100
3 000
29 100
Aménagement du bras secondaire de la Seine
15 000
-
15 000
15 000
-
15 000
Enfouissement des lignes Haute-Tension
70 189
45 189
25 000
79 725
52 293
27 432
Echangeur Pleyel A86
95 000
-
95 000
95 000
-
95 000
Mur Anti-Bruit
6 000
-
6 000
11 000
-
11 000
Base avancée de la préfecture de police
-
-
-
17 824
6 962
10 863
Abords Village Olympique et Paralympique
-
-
-
5 000
-
5 000
Lycée Marcel Cachin
-
-
-
47 000
40 000
7 000
ZAC Cluster des Médias phase 1
146 758
31 730
115 028
132 633
22 822
109 811
Promoteurs CDM
326 531
326 531
-
400 000
400 000
-
ZAC Cluster des Médias phase 1 Gymnase Dugny
-
-
4 600
4 600
ZAC Cluster des Medias phase 2
-
-
-
13 940
11 194
2 746
ZAC Cluster des Medias Chimirec
-
-
-
8 640
-
8 640
Escalade et réutilisation des installations de sports urbains
-
-
1 500
-
1 500
Franchissement Le Bourget
15 000
-
15 000
12 820
2 820
10 000
Ecoles Le Bourget
22 800
-
22 800
23 704
347
23 357
Terrain des Essences
12 000
-
12 000
13 000
-
13 000
Reconstruction du Hall 3 PEX Paris-Le Bourget
50 000
33 000
17 000
50 000
33 000
17 000
Piscine de Marville
25 000
-
25 000
32 402
1 902
30 500
Aménagements piétons Marville
5 000
-
5 000
5 000
-
5 000
Aménagements piétons Le Bourget
11 900
-
11 900
15 911
2 711
13 200
Centre Aquatique Olympique & Franchissement A1
111 200
-
111 200
149 618
17 000
132 618
Stade de France [Modernisation]
37 531
-
37 531
37 531
-
37 531
Stade de France [Pertes d'exploitation]
3 122
-
3 122
-
-
-
Stade de France [Abords]
9 347
-
9 347
2 097
-
2 097
Aménagement du Canal-Saint-Denis
13 300
-
13 300
20 937
2 637
18 300
Arena II Porte de la Chapelle
90 000
45 000
45 000
126 773
74 096
52 677
Grand Palais [Ville de Paris]
5 000
-
5 000
5 000
-
5 000
Grand Palais [Rmn-GP]
15 000
-
15 000
15 000
-
15 000
Stade Pierre-de-Coubertin
6 000
-
6 000
6 964
131
6 833
Roland Garros - Suzanne-Lenglen
22 000
18 500
3 500
33 500
30 000
3 500
Marina du Roucas-Blanc
25 000
-
25 000
38 760
12 889
25 871
Stade Nautique Olympique d'Île-de-France
3 500
-
3 500
3 500
-
3 500
Stade Yves-du-Manoir
55 857
43 857
12 000
71 300
59 300
12 000
Colline d'Elancourt
6 308
-
6 308
11 073
2 253
8 820
Voies Olympiques [Etat]
13 200
-
13 200
13 200
-
13 200
Voies Olympiques [Ville de Paris]
18 660
-
18 660
18 848
-
18 848
Voies Olympiques [PP]
4 928
-
4 928
4 870
-
4 870
Voies Olympiques [Réserve]
13 212
-
13 212
3 082
-
3 082
Héritage Aquatique
15 000
-
15 000
15 000
-
15 000
Prisme
-
-
-
50 935
47 520
3 415
AccorArena de Bercy
-
5 315
2 815
2 500
Sites d'entrainement (réserve)
70 000
-
70 000
5 650
-
5 650
Grande Nef Île-des-Vannes
-
12 500
-
12 500
Complexe sportif Île-des-Vannes
-
1 500
-
1 500
Gymnase Pablo Neruda
-
4 500
-
4 500
Centre Aquatique d'Aulnay-sous-Bois
-
36 126
31 126
5 000
Piscine Georges Vallerey
-
10 575
5 575
5 000
Centre Aquatique du Fort d'Aubervilliers
-
33 000
23 000
10 000
Gymnase Guy Moquet
-
7 195
5 665
1 530
Palais des Sports & complexe sportif Auguste Delaune
-
9 928
5 428
4 500
Complexe Max Rousié
-
4 400
2 420
1 980
Complexe Bertrand Dauvin
-
8 897
5 522
3 375
Gymnase des Poissonniers
-
3 569
2 219
1 350
Piscine de Colombes
-
21 163
19 163
2 000
Gymnase Le Bourget
-
10 370
-
10 370
Piscine Maurice Thorez - Montreuil
-
10 550
8 050
2 500
Plaine de Marville
-
4 097
2 435
1 662
CPJ
20 000
-
20 000
-
-
-
Réserve pour compléments de programme
95 670
-
95 670
33 935
-
33 935
Paris Fonds Vert
12 000
-
12 000
12 000
-
12 000
Fonds Innovation et Développement Durable
35 900
-
35 900
17 916
-
17 916
Frais de Structure SOLIDEO
103 975
-
103 975
122 878
-
122 878
TOTAL
3 344 122
1 966 070
1 378 052
4 060 382
2 657 203
1 403 179
2022
2018
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ANNEXES
121
Annexe n° 6 :
les directions du COJOP en charge de la livraison des Jeux
La direction des sites et infrastructures
La direction des sites et infrastructures a pour mission de livrer l’ensemble des
infrastructures temporaires nécessaires à la tenue des Jeux dans le respect des délais et des
coûts. Elle assure la relation avec les différents propriétaires et exploitants des sites et est en
charge de la contractualisation des conditions de leur mise à disposition ainsi que de la relation
avec la Solideo et les maîtres d’ouvrage des équipements olympiques. Son périmètre
d’intervention couvre tous les sites de compétition et les sites d’entraînement officiels, le
Village olympique et paralympique et le Village des médias ainsi que le Village satellite de
Marseille et le Centre principal des médias, ainsi que les espaces logistiques et lieux de
stationnement des flottes de véhicules. Au total, cette direction a la charge de 206 sites et est
dotée d’un budget de 836
M€
.
La direction des services aux Jeux
La direction des services aux Jeux est en charge de la plupart des services nécessaires à la
livraison des Jeux (sécurité, accréditations, arrivées et départs, hébergement, restauration,
services médicaux, logistique, transports, nettoyage et gestion des déchets, services aux
spectateurs) et plus globalement du modèle de livraison des Jeux, soit géré directement par le
COJOP, soit externalisé. Cette direction est notamment chargée de la négociation et de la
contractualisation des gestions déléguées. Outre le directeur des services aux Jeux, cette direction
dispose de trois directeurs délégués (Sécurité, Mobilités, Dialogues compétitifs) sous l’autorité
desquels sont placés des responsables thématiques et des responsables de clusters regroupant
divers sites (Football, Marseille, Paris Nord, Paris Ouest, Sand Alone Arena, Paris centre et Île-
de-France). Le budget « Services aux Jeux » est de 713,7
M€
, dont 295,9
M€
pour la sécurité,
181
M€
pour les transports, 77,2
M€
pour la logistique, 67,6
M€
pour la restauration, 36,5
M€
pour les hébergements et 24,5
M€
pour le nettoyage et le traitement des déchets.
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122
Annexe n° 7 :
le
modèle d’externalisation des Jeux
Le modèle d’externalisation est destiné à optimiser et sécuriser la livraison des
événements concernés sur les différents sites concernés. Il repose sur la délégation par le
COJOP de certaines de ses opérations à un opérateur expérimenté et reconnu du milieu
événementiel (
Event Delivery Entity
–
EDE), maîtrisant le site ou le type de compétition,
disposant de prestataires habituels avec lesquels il partage une expertise et un savoir-faire.
Suivant ce modèle, le COJOP est en charge de l’intégration des opérations, de la stratégie,
tandis que l’opérateur est responsable de la conception opérationnel
le, des achats, de la
planification et de la livraison des opérations. Dans le cadre de l’EDM, il appartient à chaque
opérateur (EDE), sous le contrôle du COJOP, de sélectionner, planifier et former ses prestataires
sur chaque site, avant de superviser le
déploiement et l’encadrement de ces ressources durant
les opérations. Le COJOP reste juridiquement, budgétairement et opérationnellement
responsable de la livraison des Jeux.
Le recours à l’externalisation de la livraison des Jeux pour assurer une optimis
ation et
une maîtrise des coûts suppose la mise en œuvre d’un modèle juridique et financier rigoureux,
protecteur pour le COJOP et limitant les risques pour l’opérateur. La démarche engagée par le
COJOP est particulièrement suivie par le CIO et les fédérations sportives internationales
concernées, prescripteurs des prestations attendues. Le comité d’audit est tenu régulièrement
informé ainsi que le DIJOP et la direction du budget.
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ANNEXES
123
Annexe n° 8 :
le programme de modernisation du Stade de France
Les travaux de mise en configuration du Stade de France pour les Jeux se répartissent en
trois groupes : des travaux pérennes liés aux Jeux, financés à 100 % par la Solideo et
exclusivement réalisés sous maîtrise d’ouvrage du CSDF
; des travaux pérennes liés à
l’entretien du sta
de, financés à 100 % par le CSDF et également réalisés sous sa maîtrise
d’ouvrage dans le cadre de l’enveloppe et des obligations de Gros Entretien et Renouvellement
(GER) du contrat de concession ; des aménagements temporaires, financés à 100 % par le
COJ
OP, et réalisés, soit sous maîtrise d’ouvrage du CSDF s’ils touchent à la structure ou à des
installations sensibles du stade, soit par le COJOP ou l’un de ses prestataires (
Event Delivery
Entity
du site ou prestataire spécifique) ou partenaires (OBS, partenaire marketing, etc.).
Pour ce qui concerne les travaux pérennes liés aux Jeux, l’enveloppe inscrite dans la
maquette financière de l’établissement public en octobre 2018, à la suite au protocole signé en
juin 2018 par les financeurs, s’est effectivemen
t établie à 50
M€
2016
HT. Elle prévoyait alors le
financement pour 37,5
M€
2016
HT de la modernisation du Stade sous maîtrise d’ouvrage du
CSDF, pour 9,3
M€
2016
HT des abords réalisés sous maîtrise d’ouvrage de la Solideo, l’État
prenant par ailleurs à sa c
harge l’indemnisation des pertes d’exploitation du concessionnaire
liées à ces travaux pour 3,1
M€
2016
. À la suite de cet arbitrage, une convention de modernisation
du Stade de France a été signée entre la Solideo et le CSDF en date du 27 avril 2020 portant sur
une subvention de 27,8
M€
2019
HT, relative notamment à des travaux d’éclairage architectural
du stade et de régie (6,9
M€
2019
), d’éclairage sportif et scénique (8
M€
2019
), d’accessibilité PMR
(2,7
M€
2019
), de tribune presse et médias (1,7
M€
2019
),
d’extension du centre de sécurité
(1,2
M€
2019
) et d’aire logistique (1,4
M€
2019
), auxquels s’ajoutaient 5,2
M€
2019
de coûts d’études,
assurances et suivi du projet. Ces travaux devaient être réalisés et livrés au plus tard le 1er avril
2022. Cette conventi
on faisait également état de l’indemnisation par l’État, au titre de l’article
9.1.1.1 du contrat de concession, de 3,1
M€, au titre des pertes d’exploitation liées à
l’indisponibilité du Stade pendant ces travaux
149
. Tous ces travaux sont, à date, quasiment
terminés, sauf ceux relatifs à la modernisation de l’installation électrique du stade et aux
aménagements intérieurs du PCO dont la livraison est attendue entre janvier et juin 2023, et
ceux relatifs à la pose de butées pour les places PMR, prévus juste avant les Jeux.
Le coût des travaux pérennes du Stade sous maîtrise d’ouvrage du CSDF s’établit
finalement à 38,2
M€, prix ferme sur lequel s’est engagé le CSDF. Le CSDF est par ailleurs
sollicité pour assurer, en lieu et place de la Solideo, la rénovation
de la piste d’athlétisme du
stade annexe au Stade de France, propriété de l’État située en dehors du périmètre de la
concession et exploitée par la Ville de Saint-Denis, qui devra être pour les Jeux identique à celle
du Stade de France. Au total, le coût global à terminaison des travaux est à ce jour estimé, après
indexation, à 42,6
M€
(40,2
M€
pour le Stade y compris les travaux de piste du stade annexe et
2,4
M€
pour les abords), les pertes d’exploitation, initialement prises en charge par la Solideo,
étant finalement couvertes par le ministère chargé de sports via le programme 350, portant donc
le coût total à 45,7
M€
.
149
Cette convention initiale a par la suite connu trois avenants, au fil des demandes du COJOP, pour un coût supplémentaire
cumulé de 9,8
M€
:
remplacement et l’extension des écrans géants (6,2
M€
financés à parité par la Solideo et par le budget de
GER du CSDF), sécurisation du raccordement électrique du Stade (4,7
M€
) et la refonte des aménagements intérieurs et du
câblage du poste de commandement opérationnel (PCO, 2
M€
).
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124
Pour ce qui concerne les travaux pris en charge par le CSDF dans le cadre du GER, la
rénovation de la piste d’athlétisme du Stade sera ré
alisée entre février et juin 2024 pour un
montant de près de 3
M€
et fera dans le même temps l’objet de modifications financées par le
COJOP (déplacement de sautoirs, etc.
) pour un montant encore en cours d’évaluation.
Plusieurs
autres aménagements tels q
ue la rénovation de salons, des buvettes grand public, l’installation
d’affichages numériques sur l’ensemble des portes du stade, la rénovation des ascenseurs, ont
été également réalisés dans ce cadre.
Pour ce qui concerne les aménagements temporaires à la charge du COJOP, leur cahier
et donc leur coût, ne sont pas stabilisés à ce jour et doivent être déterminés dans le cadre du
contrat de mise à disposition du Stade (
Venue Use Agreement
-VUA) pour la partie sous maîtrise
d’ouvrage du CSDF.
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ANNEXES
125
Annexe n° 9 :
l
’exécution des
budgets du COJOP (2018 à 2021)
Le tableau ci-
après, qui permet de comparer l’exécution à l’autorisation budgétaire, est
établi en tenant compte des revenus réellement perçus (étalés sur la durée des droits sur le plan
comptable), des investissements effect
ivement payés sur l’exercice (en lieu et place des
dotations aux amortissements sur le plan comptable) et des dépenses effectivement décaissées
(exercice de rattachement sur le plan comptable)
150
.
Tableau n° 5 :
budgets annuels votés et exécutés 2018/2021
M€
2018
2019
2020
2021
% d’exécution
du budget
pluriannuel
2022
% d’exécution
du budget
pluriannuel
Budget prévisionnel
Revenus
22,0
95,5
248,0
9,4 %
513,3
22,5
Dépenses
24,1
76,8
141,5
308,2
14,1 %
426,8
25,0
Solde
- 24,1
- 54,8
- 46,0
- 60,2
86,5
Budget réalisé
Revenus
53,0
97,4
264,0
10,6 %
Dépenses
24,1
67,5
17,3
258,6
11,7 %
Solde
- 24,1
- 14,5
- 9,9
5,4
Écart prévisionnel/réalisé
0,0
40,3
36,1
65,6
Source : Cour des comptes,
d’après les rapports de gestion et délibération
du COJOP
S’agissant des dépenses, la sous
-exécution notable en 2020 (107,3
M€
, contre 141,5
M€
au budget, soit -34,2
M€) s’explique notamment par le report des Jeux de Tokyo et le glissement
de certaines dépenses vers 2021. Les dépenses sont également sensiblement inférieures aux
prévisions budgétaires, (258,6
M€
contre 308,3
M€
, soit -49,7
M€
), là encore, principalement,
du fait de glissements de dépenses sur 2022 dans un contexte de crise sanitaire. Si certaines
économies réalisées traduisent une volonté de gestion rigoureuse par les directions du COJOP,
l’essentiel de la sous
-
exécution résulte du report de dépenses et n’entraînera pas in fine une
réduction du niveau global inscrit au budget pluriannuel. À fin 2021, sur la base du budget
pluriannuel révisé en 2020, 10,6 % des recettes pluriannuelles attendues avaient été encaissées,
et 11,7 % des dépenses avaient été consommées.
150
Ainsi, en 2021, à partir du résultat comptable (+ 15
M€
), le résultat analytique (+ 5,4
M€) s’explique d’une part
par une amélioration du résultat de 64,7
M€
liée au retrait des dotations aux amortissements (+ 51,9
M€
) et aux
dépenses réellement décaissées (+ 12,8
M€) et, d’autre part, d’une dégradation du résultat de 74,3
M€
liée au coût
global des investissements payés (- 64,0
M€
) et aux revenus réellement perçus (- 10,3
M€
).
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126
Annexe n° 10 :
le budget du COJOP en dépenses (décembre 2021)
•
Sites et infrastructures : 877,4
M€
Ce poste de dépenses comprend l’ensemble des aména
gements temporaires des sites de
compétition et de non-compétition et le coût de leur mise à disposition. Porté en janvier 2019 de 832
M€
à 908
M€
, notamment pour prendre en compte
le nouveau schéma d’aménagement des sites de
compétitions (réalisation d’un centre aquatique temporaire, projet de Grand Palais éphémère en
contrepartie de l’une des infrastructures prévues au Bourget), il a fait l’objet, dans le cadre de la révision
budg
étaire intervenue en décembre 2020, d’un réajustement significatif pour revenir au budget initial
alors même que des dépenses non prises en compte dans le budget initial devaient y être intégrées
151
. La
révision a pris en compte la révision de la carte des s
ites en septembre 2020, les coûts d’aménagement
proprement dit des sites étant réduit de 117
M€
du fait de la suppression de deux sites temporaires (stade
aquatique olympique déplacé à Paris La Défense Aréna de Nanterre ; Aréna du Bourget dont les
épreuves ont été transférées sur des sites existants), le nombre de stades de football passant de neuf à
huit, les épreuves de rugby initialement prévu au stade Jean Bouin étant déplacées au Stade de France,
le site d’escalade prévu à la Concorde au Bourget, le st
ade Pierre Mauroy ayant été retenu pour les
épreuves de Handball et le Village des médias redimensionné. Les coûts d’aménagement proprement
dit des sites selon les prescriptions établies avec le CIO et les fédérations internationales concernées
s’élèvent à
565
M€
, dont notamment 172
M€
pour le Village olympique et paralympique et 82
M€
pour
le Centre principal des médias, le solde étant réparti entre les 40 sites à aménager et les centres
d’entrainement. Les coûts d’énergie ont été alors également revus à l
a baisse à hauteur de 88
M€
ainsi
que le coût de gestion du Village olympique (96
M€
en partie refacturés aux utilisateurs), les coûts de
gestion des opérations de sites (70
M€) et l’aménagement des infrastructures de diffusion (31
M€
) ayant
également été réajustés.
•
Services aux Jeux : 705,8
M€
Ce poste de dépenses regroupe l’ensemble des dépenses liées aux services aux participants. Diminué
de 612
M€
à 588
M€
lors de la révision budgétaire de janvier 2019 (- 4 %) dans le but louable de mettre
en œuvre la
« nouvelle norme » du CIO, il a été rehaussé en décembre 2020 à 708
M€
, notamment à la
suite de la revue des dépenses de sécurité passées de 200
M€
à 295
M€
, notoirement sous-évaluées à
l’origine comme l’avait constaté la Cour lors de son premier contrôle
152
. Il comprend également les coûts
de logistique (76
M€
), de transport (175
M€
), de restauration (68
M€), d’hébergement de la famille
olympique (34
M€
), des services médicaux (25
M€
) et des services divers (36
M€
).
151
L’évolution du concept des Jeux et la prise en compte de nouvelles épreuves intégrées par le CIO dès les Jeux
de Tokyo (basket 3x3, BMX freestyle, para taekwondo, para badminton) et l’intégratio
n de nouveaux sports au
programme de Paris 2024 comme le surf, le skateboard, l’escalade et le breaking destinés à toucher de nouveaux
publics et élargir l’engouement autour des Jeux devait conduire à un ajustement de ce budget évalué en première
hypothèse à 100
M€
. La revue de projets alors conduite par le COJOP faisait en outre apparaître un surcoût
potentiel sur les programmes audités compris entre 200 et 300
M€
, le centre des médias et le complexe et le stade
aquatique en représentant l’essentiel.
152
Le
retour d’expérience des Jeux de Londres pour lesquels les coûts de sécurité avaient explosé pour s’établir à
514
M£ en comparaison d’un budget initial prévu de 282
M£ (+ 84 %) aurait dû conduire à davantage de prudence
en ce domaine.
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ANNEXES
127
•
Ressources humaines : 587
M€
Ce poste
de dépenses comprend, d’une part, les charges de personnel stricto sensu (465
M€
) et,
d’autre part, le budget de fonctionnement des ressources humaines (65
M€
). Dans le cadre de la révision
budgétaire de décembre 2020, les principales hypothèses retenues dans le budget de candidature ont été
maintenues, dans l’attente d’une actualisation du schéma prévisionnel d’emploi sur la base de plans de
gestion des sites alors et des choix relatifs à une externalisation partielle de l’organisation de certaines
épreuves et de la gestion de certains sites non arrêtés.
•
Technologies et systèmes d’information
: 480
M€
Ce poste de dépenses, qui représente un enjeu considérable pour la garantie de bonne fin de la
livraison des Jeux, avait été a été revu à la baisse de 472
M€
à 381
M€
(-19 %) en janvier 2019
153
.
Plusieurs postes ayant alors été sous-estimés, notamment celui relatif à la lutte contre la cybersécurité,
le budget global alloué aux technologies et systèmes d’information a été, conformément à la
recommandation de la Cour, réévalué à 474
M€. Le budget alloué aux systèmes d’information liés
directement aux Jeux a été porté de 213
M€
à 227
M€
, celui alloué aux technologies de communication
de 164
M€
à 160
M€
, 17
M€
ayant été dégagés pour la cybersécurité, 55
M€
pour les équipements et
solutions informatiques nécessaires au bon fonctionnement de Paris 2024 et 16,5
M€
à la conduite de
projets innovants.
•
Développement commercial et marketing : 337,4
M€
Ce poste de dépenses comprend, pour une part significative (266
M€
), des dépenses contraintes
en vertu des dispositions du contrat de ville-
hôte et de ses conventions d’application, soit 79
M€
au titre
des accords de marketing conjoints signés avec le CNOSF (69,3
M€
) et le CPSF (9,4
M€
)
154
, 38
M€
au
titre de la gestion du programme des partenaires TOP du CIO
155
et surtout 149
M€
de royautés versées
au CIO au titre des partenariats domestiques, produits dérivés et billetterie dont les droits ont été
transférés au COJOP pendant la période de préparation et de déroulement des Jeux. Le solde (76
M€
)
concerne la gestion du circuit de distribution de la billetterie (30
M€), l’impression et le packaging des
billets, leur marketing et la publicité (23
M€
) et la gestion de la marque et des droits commerciaux.
•
Marque, événements et cérémonies : 202,2
M€
Ce poste regroupe l’ensemble des dépenses destinées à faire rayonner le projet de Paris 2024,
protéger et valoriser l’ensemble des marques dont l’exploitation est la principale source de revenus pour
le COJOP, à engager le plus large public
dans le soutien aux Jeux et à organiser l’ensemble des
événements hors compétitions, notamment les grandes cérémonies qui rythment les Jeux olympiques et
les Jeux paralympiques. Il comprend notamment le financement des quatre cérémonies d’ouverture et
de
clôture, principale vitrine d’exposition des Jeux, dont le montant estimé a été revu à la baisse de
125
M€
à 106
M€
en 2020 mais devrait être relevé à hauteur de 135
M€
en conséquence des choix
effectués sur les cérémonies d’ouverture. Il comprend également les dépenses liées à l’exploitation de
la marque et sa déclinaison opérationnelle sur tous les sites de compétition et de non-compétition ainsi
que du contrôle de son utilisation (46
M€
), les autres célébrations autour du projet avant et pendant les
Jeux (20
M€
), le Relai de la flamme olympique (18
M€), les actions pour l’engagement avec notamment
le club « Paris 2024 »
lancé à l’été 2020 et 15
M€
pour la production de contenus.
153
Cette réduction de 91
M€
ayant alors été justifiée par les nouvelles modalités d’organisation et de financement
des Jeux conduisant à la renégociation par le CIO des contrats passés avec ses partenaires technologiques.
154
Correspondant à l’indemnisation de la perte des recettes d’exploitation des marques olympiques transférées au
COJOP pendant la période de l’organisation des Jeux
.
155
Correspondant au paiement des droits acquis par lesdits partenaires dans le cadre des contrats de partenariat.
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128
•
Finances et administration :
151,5M€
Ce poste de dépenses comprend les services généraux (78
M€
), les coûts financiers (34
M€
)
156
, les
coûts juridiques (20
M€) et les coûts d’assurance et de gestion des risques (12
M€
). Établi dans la phase
de candidature sur la base de ratios théoriques, ce poste de dépenses a été ajusté dans ses différentes
dimensions, le principal ajustement se portant sur le coût des baux contractés pour l’installation du siège
du COJOP à Aubervilliers qui a conduit à un surcoût de 40 à 50
M€
. Cette augmentation est compensée à
hauteur de 18
M€
par une économie sur le coût de la gestion du risque de change.
•
Sports : 103,4
M€
Ce poste regroupe les dépenses liées à l’organisation des compétitions proprement dites (94
M€
)
et la participation du COJOP aux opérations de contrôle anti-dopage (4
M€
).
•
Impact et héritage : 50
M€
Porté de 20
M€
à 50
M€
lors de la première révision budgétaire de janvier 2019, ce budget
d’intervention comprend notamment des actions en faveur de l’éducation (20
M€
), le solde devant être
consacré aux autres problématiques d’impact et d’hérita
ge avec un effet de levier pour susciter et
accompagner les initiatives du mouvement sportif et des collectivités locales en faveur du
développement du sport. Il abonde le fonds de dotation « Paris 2024 » créé en 2020.
•
Planification et coordination :
42,3
M€
Ce poste de dépenses a pour objet essentiel de financer les « Test events », répétitions générales
de l’événement souvent adossées à des compétitions sportives existantes et destinées à éprouver la
robustesse opérationnelle du schéma de livraison mis en place.
•
Relations internationales : 31,6
M€
Ce poste regroupe les coûts liés à l’accueil des 200 délégations des comités nationaux olympiques
et comités nationaux paralympiques.
•
Excellence environnementale : 27,2
M€
Ce poste est doté de 27,2
M€
, pour assurer la neutralité totale des émissions de carbone liées à
l’organisation des Jeux et conduire des politiques innovantes en matière d’excellence environnementale.
•
Digital : 17,9
M€
•
Communication : 17,6
M€
•
Engagement : 16
M€
•
Divers : 2,7
M€
•
Réserve pour aléas : 315
M€
156
Pour l’essentiel le coût de la g
estion du risque de change.
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ANNEXES
129
Annexe n° 11 :
é
tudes d’impact des Jeux
validées lors
de la réunion interministérielle du 9 février 2021
Mesure de la performance des équipes de France aux JOP et analyse de la réussite de la stratégie
de très haute performance de l’ANS
Mesure de
l’augmentation de la pratique sportive régulière de la population adulte en France,
grâce à l’exploitation d’une série d’enquêtes quantitatives.
Mesure annuelle, à partir de 2021, du poids économique direct des JOP
dans les commandes aux entreprises et
dans l’emploi
Mesure de l’effet net des JOP sur le PIB du pays et celui de la région Île de France en 2024
Analyse coûts/bénéfices global des JOP, en tenant compte des apports des investissements,
de la satisfaction de la population et du coût pour les finances publiques
Mesure de l’impact des JOP sur le tourisme en France et en Île de France, ponctuellement en 2024
et à moyen terme sur la période 2020-2030
Quantification et description des différents publics des JOP : spectateurs, téléspectateurs,
bénéficiaires
des actions d’accompagnement organisées à l’occasion des JOP
Mesure de l’évolution de l’accessibilité des sites olympiques et de leur environnement immédiat
aux personnes en situation de handicap
Évaluation du respect des engagements des organi
sations des JOP en termes d’empreinte carbone
et de respect de la biodiversité
Évaluation de l’impact du projet JOP sur la baignabilité de la Seine
Mesure de la compétence en natation en Seine Saint Denis en 6
ème
et de son écart à la moyenne nationale en 2024
Mesure du rattrapage économique et social des territoires olympiques, en 2025 puis en 2030
Évaluation des conséquences effectives des projets olympiques sur l’urbanisme francilien,
au regard des objectifs affichés en phase de candidature
Source : compte-rendu de la RIM du 9 février 2021
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130
Annexe n° 12 :
l
es politiques d’héritage du COJOP
Un programme d’héritage économique s’adressant aux entreprises
Le COJOP porte, avec la Solideo et le MEDEF, un programme permettant à toutes les entreprises
d’être informées sur les marchés liés aux Jeux grâce à une plateforme
« Entreprises 2024 » qui a vocation
à être pérennisée dans le cadre des grands événements sportifs en France. 90 % des entreprises
référencées sont des TPE/PME et 72 %
d’entre
-elles sont des entreprises attributaires des marchés du
COJOP. Un programme « Économie sociale et solidaire
–
ESS 2024 », associant le COJOP, la
SOLIDEO et Yunus Center, in
forme et accompagne les entreprises de l’ESS vers les marchés des Jeux,
en les rapprochant des acteurs de l’ESS et des grands groupes afin de faire connaître ces acteurs aux
direction acheteuses. Ce dispositif concerne 5 200 entreprises et a permis de remporter quinze marchés
auprès du COJOP.
Un héritage social visant l’emploi et l’inclusion
Le programme du COJOP intitulé «
du stade vers l’emploi
» a pour objectif de recruter, par des
campagnes ciblées, dans le milieu sportif (« job datings » sportifs). Entre 2019 et 2021, 38 événements
de ce type ont été organisés et ont permis 60 %
de retour à l’emploi ou en formation, grâce au partenariat
avec cinq fédérations sportives qui se sont impliquées dans l’opération. Le COJOP a déjà organisé ou
programmé une cen
taine d’événements de recrutement similaires dans toute la France pour 2022. Ce
programme va dans le sens de l’aide aux personnes éloignées de l’emploi qui pourront être mobilisées
dans le cadre des Jeux
157
. Le programme des volontaires du COJOP est égalemen
t l’occasion de recruter
les 45 000 bénévoles qui pourront faire reconnaître leurs compétences acquises, en particulier dans
l’exercice de leurs activités dans le cadre des grands événements sportifs internationaux (GESI
). Ainsi,
le COJOP travaille-t-il av
ec l’État pour constituer, après analyse juridique, une base de données
nationale des bénévoles des grands événements sportifs internationaux pour faciliter leur mobilisation
et la capitalisation de leur expérience après les Jeux et permettre au mouvement
sportif de disposer d’une
ressource en mobilisant et accompagnant le réseau associatif
158
. Les projets de bénévolat seront
également destinés aux PSH pour les faire participer à des programmes de bénévolat dans le cadre de
grands événements sportifs, à commencer par les Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024.
Le
COJOP souhaite que les Jeux soient l’occasion d’organiser un événement aidant au développement de
l’acceptation et du vivre ensemble tant dans le milieu sportif que dans la vie professionnelle
ou
associative. La création d’un label
« Égalité femmes-hommes » pour Paris 2024 permet de faire des
grands événements sportifs un exemple en la matière. C’est aussi l’occasion d’organiser des Jeux sans
distinction de genre en promouvant le respect de la diversité, comme des orientation sexuelles
159
.
157
Mesure 54 du plan Héritage de l’État
: accompagner la réalisation de la clause sociale de la Solideo et prolonger
cette démarche avec Paris 2024.
158
La mise en œuvre de cette mesure suppose toutefois l’accord préalable expresse des intéressés et le partage de
ce fichier avec d’autres opérateurs une autorisation par voie réglementaire après consultation de la CNIL.
159
Cette mesure a été intégrée à la me
sure 87, en cours de mise en œuvre du Plan Héritage de l’État par des
campagnes de prévention des « LGBTphobies »
, en y associant l’ensemble des acteurs clés de la prévention.
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ANNEXES
131
Un héritage mobilisé autour de la pratique sportive
Le COJOP est fortement impliqué dans l’héritage sportif des Jeux qui doit permettre de générer
une dynamique dans le développement de l'activité physique pour les enfants et les jeunes, de la
maternelle à l'université, avec des programmes tels que « 30' d'activité physique quotidienne à l'école ».
Un programme national pour lutter contre l’inactivité des enfants affiche l’objectif de pouvoir atteindre
un engagement à ce titre de 100 % des écoles françaises. Le but est aussi de promouvoir, grâce à une
démarche inclusive, un engagement citoyen permettant de partager des valeurs communes et le plaisir
d’apprendre.
Le programme « savoir-nager »
permettra d’apprendre à nager aux enfants et aux adultes
dans des territoires carencés. En 2021, un projet, porté par le ministère des sports et des Jeux olympiques
et paralympiques
, l’ANS et la fédération nationale de natation (FFN), a permis la mise en place de
démonstrations et d’expérimentations grâce au déploiement Seine
-Saint-Denis de quatre bassins
mobiles
160
pour per
mettre à ses habitants d’apprendre à nager. Une équipe de maîtres
-nageurs, formés à
la démarche de l’aisance aquatique, propose ainsi des stages d'apprentissage de la natation. 1
800 enfants
et 400 adultes ont ainsi appris
–
grâce à ce dispositif - à nager
en 2021. Ce dispositif s’est déployé dans
31 villes durant tout l'été 2022. Le développement de l’activité physique et sportive passe aussi par un
programme de santé publique lié à la lutte contre la sédentarité en proposant un programme « bouger
plus » et «
30’ d’activité physique
»
au sein de l’entreprise.
Les enjeux environnementaux
Ambitieuse, l’approche environnementale souhaitée par le COJOP entend faire entrer
l’organisation des Jeux dans une nouvelle ère durable et responsable, contribuant à un imp
act positif sur
le climat.
Les Jeux de 2024
tablent sur des émissions de CO2 diminuées en limitant les constructions ad
hoc et en utilisant 95 %
de sites existants durant les compétitions et événements. L’utilisation d’énergies
100 % renouvelables, le déve
loppement de l’économie circulaire, la commercialisation d’une
alimentation durable, le déploiement du numérique responsable, la préservation de la biodiversité et la
gestion de l’eau, l’usage de moyens de transport propres pour la flotte olympique et des
transports en
commun, couplé aux moyens de mobilité douce pour les spectateurs, sont autant de projets portés
conjointement par le COJOP,
les services de l’État et la Solideo pour parvenir à cet objectif.
De même,
dans la restauration sur les sites olympi
ques et, plus généralement, à l’occasion des grands événements
sportifs internationaux (GESI), l’objectif est d’augmenter la part de produits durables et de qualité. Le
cahier des charges des établissements de restauration collective et commerciale, implantés sur les sites
olympiques, devrait comprendre 50 % de produits durables, dont au moins 20 % de produits
biologiques. Cette politique est complétée par des dispositifs de réduction des déchets plastiques
alimentaires et de lutte contre le gaspillage alim
entaire. Des dispositifs d’aide sociale par l’intermédiaire
de dons alimentaires à des associations pour les invendus et les repas non-consommés, sont prévus.
Le
comité de transformation écologique des Jeux accompagne le COJOP dans sa stratégie climatique et
environnementale sur l’ensemble du périmètre du projet avec un rôle de conseil et de suivi de la mise
en œuvre des engagements. Autour de plans d’action définis pour chaque priorité, une gouvernance
collégiale est mise en place autour d’une matrice des
responsabilités, des financements diversifiés et une
méthode d’évaluation permettant d’objectiver l’atteinte des résultats souhaités.
160
Sur les communes de Villetaneuse, Clichy-sous-Bois, Bagnolet et Sevran.
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132
Annexe n° 13 :
les labels « Terre de Jeux »
Entités labellisées
Nombre de labels en septembre 2022
%
Villes, agglomérations,
métropoles, EPCI
2 672 communes
303 intercommunalités
90 %
Collectivités d’Outre
-mer
3
0 %
Départements
97
3 %
Régions
16
1 %
Fédérations
81
2 %
Comités régionaux,
départementaux et territoriaux
olympiques et sportifs
(CROS, CDOS et CTOS)
107
3 %
Associations sportives
5 associations d’élus, le CNOSF, le CPSF, l’ANCT,
l’ANS et ADN Tourisme
0 %
Ambassades
70
1 %
Total
3 359
Source :
note d’information institutionnelle du COJOP de septembre 2022
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