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Mission Solidarité, insertion et
égalité des chances
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Mission Solidarité, insertion et égalité
des chances
Programme
124
Conduite et soutien des politiques sanitaires
et sociales
Programme
137
Égalité entre les femmes et les hommes
Programme
157
Handicap et dépendance
Programme
304
Inclusion sociale et protection des personnes
Programme
371
Prise en charge par l’État du financement de
l’indemnité inflation
Graphique n° 1 :
Dépenses budgétaires (en CP, M€) et dépenses fiscales
(en M€) de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances
Source : Cour des comptes
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
3
Synthèse
Principales caractéristiques de la mission
La mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
compte cinq
programmes, dont un programme support. Trois d’entre eux sont rattachés
au ministre des solidarités et de la santé (les programmes 304
Inclusion
sociale et protection des personnes
et 124
Conduite et soutien des
politiques sanitaires
ainsi que le nouveau programme 371
Prise en charge
par l’État du financement de l’indemnité inflation
créé par la loi de finances
rectificative du 1
er
décembre 2021). Les deux autres programmes (n°157
Handicap et dépendance
et n°137
Égalité entre les femmes et les hommes
)
sont rattachés respectivement à la secrétaire d’État chargée des personnes
handicapées et à la ministre déléguée chargée de l'égalité entre les femmes
et les hommes, de la diversité et de l’égalité des chances, placées toutes
deux auprès du Premier ministre.
La mission se structure autour de deux programmes principaux,
d’importance comparable, qui représentent ensemble
85 % des crédits
ouverts en 2021 (LFI et LFR) : le programme 157
Handicap et dépendance
(12,83
Md€ en CP) et le programme 304
Inclusion sociale et protection des
personnes
(12,53
Md€).
Deux autres programmes mobilisent beaucoup
moins de crédits : le programme 137 est le plus petit, avec 0,1 % des crédits
votés ; le programme support (124), qui a fai
t l’objet de fortes mesures de
périmètre pour la deuxième année consécutive, représente 4 % des crédits
de la mission. Enfin, le programme 371 (
indemnité inflation
) créé en LFR
et doté de 3,2 Md€, représente
un peu plus de 10 % des crédits ouverts sur
la mission
Solidarité
.
La consommation des crédits s’élève à 29,
45 Md
€ en AE et
29,48 Md
€ en CP.
À périmètre courant, l’évolution 2020
-2021 est de
+ 1,6 % en exécution. À périmètre constant (format 2021) et hors dépenses
exceptionnelles non reconduites (aide exceptionnelle de solidarité mise en
place en 2020 et réalisée pour un montant de 2 017,7
M€ et indemnité
inflation créée en 2021 et exécutée à hauteur de 3 000
M€), les cré
dits
consommés baissent de - 0,7 % en AE et - 1,1 % en CP.
Les dépenses de personnel
s’élèvent à
400,25 M
(304,24 M
hors
CAS
Pensions
et 96,02 M
au titre du CAS
Pensions
). La masse salariale
a diminué de plus de 30 % entre 2020 et 2021
sous l’effet de la réduction
4
COUR DES COMPTES
des effectifs.
S’agissant du seul programme 124, et s
ans tenir compte de la
réserve de précaution, des rétablissements de crédits et de la LFR, le solde
sur le hors CAS
Pensions
s’établit à –
17,63
M€ et à +
6,83
M€ sur le CAS
Pensions
, soit un total de
10,8
M€.
Le poids des dépenses d’intervention de la mission s’est encor
e
accru lors de l’exercice budgétaire 202
1 : celles-ci représentent désormais
95,9 % des dépenses (+ 0,5 point par rapport à 2020
) et s’élèvent à
28,27 Md
. Elles enregistrent une hausse de 2
% par rapport à l’exécution
2020.
Deux dispositifs dominent en m
ontant les dépenses d’intervention,
l’allocation aux adultes handicapés (11
399,83
M€) et la prime d’activité
(9 893,46
M€). L’indemnité inflation portée par le programme 371 a
représenté une dépense de 3 Md
. Enfin, trois autres dispositifs ont coûté
plus de 500 M
en 2021 : les services tutélaires pour la protection juridique
des majeurs (625,42
M€), l’aide au poste au titre de la garantie de
rémunération des travailleurs handicapés (1 389,22
M€) et
le RSA
centralisé (840,63
M€
).
Les dépenses fiscales rattachées à la mission sont évaluées à
11 140
M€
, soit un montant inférieur à celui du coût réalisé en 2020 selon
l’estimation
du PLF 2022 (13 942M
). Elles ne représentent plus que
37,8 % du montant total des dépenses budgétaires, contre 47,2 % en 2020
(52 % en 2019 ; 72 % en 2018). Alors que leurs montants respectifs étaient
quasi équivalents en 2014, aux alentours de 13 Md
, les dépenses
budgétaires sont désormais supérieures de 18,2 Md
aux dépenses fiscales.
Les principales observations
En hausse annuelle de 1,6 %, les dépenses de la mission progressent
moins rapidement qu’en
2020 (+ 15 %) et
qu’en
2019 (+ 24 %). Cette
moindre
progression s’explique
principalement par les mesures de
périmètre (- 413,39
M€) et la baisse de la prime d’activité alors que
l’a
llocation aux adultes handicapés
progresse moins rapidement qu’en
2020
. L’exercice 2021, comme l’exercice précédent,
se caractérise par
l’importance des ouvertures nettes de crédits (
3 526,22 M
) dans le cadre
de la seconde loi de finances rectificative, essentiellement pour couvrir
l’indemnité inflation.
Les dépenses supplémentaires liées à la crise sanitaire sont évaluées
à 134,83
M€ et les moindres dépenses à 97,86
M€, soit un solde de
+ 36,97
M€. Elles
relèvent principalement des programmes 304
Inclusion sociale et protection des personnes
et 124
Conduite et soutien
des politiques sanitaires et sociales
de la mission.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
5
Par ailleurs, la budgétisation des dépenses pour
l’allocation aux
adultes handicapés est à nouveau préoccupante en 2021. La LFI 2021
prévoit en effet un montant inférieur à la prévision CNAF la plus récente.
Vu les montants financiers en jeu et la récurrence de cette sous-
budgétisation, la recommandation n°1 de la NEB 2020 est réitérée en 2021.
Malgré leur réduction en 2021, sous l’eff
et combiné de la réforme
de la taxe d’habit
ation et des effets de la crise sanitaire, les dépenses
fiscales demeurent un enjeu important pour la mission. Les carences de leur
pilotage interministériel et
, surtout, l’absence persistante de toute véritable
démarche évaluative des
plus importantes d’entre elles
sont, à cet égard,
insatisfaisantes du point de vue budgétaire.
Enfin, la mission compte deux fonds sans personnalité juridique,
pour 0,3 M
de dépenses exécutées par
le fonds de gestion de l’aide à la
vie familiale et sociale. Le fonds national de financement de la protection
de l’enfance ne porte plus de crédits depuis 2019 et
devrait être supprimé.
6
COUR DES COMPTES
Recommandations
1.
Prendre en compte les prévisions de consommation de la CNAF les
plus récentes pour la budgétisation en LFI des dépenses de l’allocation
adulte handicapé (AAH) et améliorer l’articulation entre les prévisions
de la CNAF et le processus de budgétisation (recommandation
réitérée).
(DGCS, DB, CBCM)
2.
Mieux partager entre les administrations concernées les données
relatives aux dépenses fiscales de la mission et produire une évaluation
de l’efficacité et de l’efficience des trois plus importantes
(recommandation réitérée)
(DGCS, DGFIP : DB/ DLF)
3.
Supprimer le fonds national de financement de la protection de
l’enfance
(recommandation réitérée).
(DGCS)
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
7
Sommaire
Mission Solidarité, insertion et égalité des chances
....................................
2
Synthèse
.........................................................................................................
3
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
..........................................
11
I - La programmation initiale
.........................................................................
12
A - Des changements de périmètre et des transferts en crédits dans la
continuité de 2020
................................................................................................
12
B - Une évolution tendancielle contrastée entre les grandes dépenses de
guichet de la mission
............................................................................................
15
C - Des dépenses nouvelles prévues dans le cadre du déploiement de la
stratégie nationale de
prévention et de protection de l’enfance et de la
stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté
.............................
17
II - La gestion des crédits et sa régularité
......................................................
18
A. Des mises en réserve réduites
..........................................................................
19
A - Des ouvertures de crédits en fin de gestion notamment pour porter
l’indemnité inflation
.............................................................................................
21
III - Une mission dont les dépenses progressent légèrement entre 2020
et 2021 après avoir enregistré une hausse de 15 % entre 2019 et 2020
.........
26
A. Les emplois et les dépenses de personnel
........................................................
28
B - Les dépenses de fonctionnement
....................................................................
33
C -
La prédominance des dépenses d’intervention
................................................
35
D -
L’impact de la crise sanitaire sur les dépenses de la mission
..........................
36
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...................................
37
A. La soutenabilité budgétaire à court terme : des reports et des charges à
payer circonscrits
..................................................................................................
37
A - La soutenabilité budgétaire à moyen terme : des restes à payer
concentrés sur le programme support
...................................................................
38
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’en
vironnement
....................
39
Chapitre II
Points d’attention par programme
........................................
40
I.
Le programme n°304
Inclusion sociale et protection des personnes
.......
40
A.
La prime d’activité
: un niveau de dépense impacté à la marge par la
reprise du marché de l’emploi
..............................................................................
41
B -
Les aides exceptionnelles de fin d’année
: une évolution
à la baisse de la dépense
.......................................................................................
44
C - La recentralisation du RSA : une exécut
ion proche de l’autorisation
initiale, et une mesure de périmètre importante attendue en 2022.
.......................
45
D - La protection juridique des majeurs (PJM) : une dépense dynamique et
des enjeux de pilotage.
..........................................................................................
46
E - La stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté
...............
48
F -
Les actions en faveur de l’enfance et des familles vulnérables
: des
dynamiques budgétaires contrastées.
....................................................................
50
8
COUR DES COMPTES
G -
L’aide alimentaire
: un dispositif qui reste fortement sollicité dans
le cadre de la gestion de la crise sanitaire
.............................................................
53
II - Le programme n°157
Handicap et dépendance
.....................................
56
A. Une augment
ation structurelle des dépenses consacrées à l’AAH
...................
56
B -
Une hausse de l’enveloppe dédiée à l’emploi des personnes handicapées
...............
62
C - Des indicateurs de performance dégradés par la crise sanitaire
......................
64
III - Le programme n°137
Égalité entre les femmes et les hommes
...........
66
A.
Une hausse continue des crédits alloués
..........................................................
66
A - Des dépenses essentiellement discrétionnaires
...............................................
67
B - Des indicateurs de performance dégradés en raison de la crise sanitaire
........
68
IV - Le programme n°371
financement de l’indemnité inflation
.................
69
V -
L’articulation des crédits de la mission avec ceux du programme
364
Cohésion, dans le cadre du plan de relance
..........................................
71
Chapitre III
Moyens consacrés par l’état à la politique de
solidarité, d’insertion et d’égalité professionnelle
.....................................
72
I.
Les dépenses fiscales
..................................................................................
72
A. Une dépense fiscale concentrée sur quelques dispositifs
.................................
73
A - Une dépense fiscale impactée à la baisse par la réforme de la taxe
d’habitation et par les effets de la crise
................................................................
74
B -
Des dépenses fiscales dont l’efficacité n’est pas établie
...................................
75
C - Un pilotage interministériel qui reste défaillant
..............................................
77
II - Les opérateurs (ARS et AFA)
..................................................................
80
A. Les agences régionales de santé (ARS) : un renforcement continu pour
faire face à la crise sanitaire
..................................................................................
80
B -
L’agence française de l’adoption (AFA)
: un dispositif en voie de réforme
............
83
III - Les fonds sans personnalité juridique
.....................................................
85
A. Le fonds de gestion
de l’aide à la vie familiale et
sociale
................................
85
A - Le fonds national de financement de la protection de
l’enfance
.....................
86
IV -
L’évolution de la dépense totale sur
moyenne période
...........................
87
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
9
Introduction
La mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
(désignée
dans la suite de cette note sous le nom de mission
Solidarité
) porte sur les
moyens consacrés par l’État aux politiques de solidarité. La mise en œuvre
de ces politiques est marquée par l’implication de nombreux acteurs
publics, notamment des collectivités territoriales, et par des marges de
manœuvre
budgétaires étroites sur les dispositifs majeurs.
La mission
Solidarité
comprend quatre programmes, gérés par deux
responsables de programme :
-
Trois d’entre eux sont gérés par la direction gén
érale de la cohésion
sociale (DGCS) : le programme 157
Handicap et dépendance
, le
programme 304
Inclusion sociale et protection des personnes
, et le
programme 137
Égalité entre les femmes et les hommes
;
-
Le programme 124
Conduite et soutien des politiques sanitaires et
sociales
1
, relève de la direction des finances, des achats et des services
(DFAS) du secrétariat général des ministères chargés des affaires
sociales. Il constitue le programme support de la mission Solidarité,
mais également de la mission Santé.
L’organisation gouvernementale se traduit par le rattachement des
programmes 124 et 304 au ministère de la santé et des solidarités. Le
programme 137 relève de la ministre chargée de l'égalité entre les femmes
et les hommes, de la diversité et de l'égalité des chances et le programme
157 relève de la secrétaire d’État chargée des personnes handicapées,
placées toutes deux auprès du Premier ministre. Ces deux programmes font
l’objet d’une délégation de gestion entre la direction des services
administratifs et financiers des services du premier ministre, la DGCS et
les CBCM auprès du premier ministre et du ministre des solidarités et de
la santé.
L’architecture budgétaire de la mission a été modifiée en cours
d’année avec la création d’un
nouveau programme 371 -
Prise en charge
par l’
État
du financement de l’indemnité inflation
en LFR
2
, relevant de la
direction de la sécurité sociale (DSS).
Avec 26 253 M
, la mission représente 4 % des crédits de paiement
du budget général votés en LFI. Au sein de la mission, les programmes 157
1
Le programme a été renommé à la suite des changements de périmètre impactant la
mission.
2
Loi n° 2021-1549 du 1
er
décembre 2021 de finances rectificatives pour 2021
10
COUR DES COMPTES
Handicap et dépendance
et 304
Inclusion sociale et
protection des
personnes
, sont prépondérants : en LFI 2021, ils concentrent 95 % des
crédits de paiement (CP) de la mission, respectivement 48 % et 47 %. En
exécution, suite à
l’ouv
erture de 3 200 M
de CP, le programme 371
représente plus de 10 % des crédits de la mission.
Tableau n° 1 :
Poids de chaque programme au sein de la mission
Solidarité
CP (en M€)
LFI 2021
Part (%)
des CP LFI
Exécution
2021
Part (%)
des CP
exécutés
Programme 124
1 159,22
4,4%
1 176,46
4,0%
Programme 137
41,50
0,2%
41,91
0,1%
Programme 157
12 663,56
48,2%
12 831,94
43,5%
Programme 304
12 388,82
47,2%
12 425,82
42,2%
Programme 371
0,00
0,0%
3 000,00
10,2%
Total mission
26 253,10
100,0%
29 476,13
100,0%
Sources
: Cour des comptes d’ap
rès LFI et Chorus
Les dépenses fiscales rattachées à la mission
3
, évaluées à
11 140 M
, représentent 37,8 % du montant des CP exécutés en 2021.
96 % des dépenses 2021 de la mission (28,27 M
d€
) sont des
dépenses d’intervention (titre 6)
, concentrées sur un nombre limité de
dispositifs, essentiellement des « dépenses de guichet ». Les principales
sont
l’allocation aux adultes handicapés (
11 399,83
M€
en exécution
2021), la prime d’activité (9 893,46
M
), la garantie de rémunération des
travailleurs handicapés (1 389,22
M€
), le revenu de solidarité active
centralisé (840,6
M€
) et les aides ex
ceptionnelles de fin d’année
(458,7
M€
). Enfin,
l’indemnité
inflation à destination des personnes
particulièrement vulnérables à la hausse du coût de la vie, dont le nombre
de bénéficiaires est estimé à 38 millions, a impacté les dépenses de la
mission à hauteur de 3 Md
€.
3
Dernière estimation figurant dans l’annexe Voies et moyens du PLF 2022.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
11
Chapitre I
Analyse de l
exécution budgétaire
Les crédits inscrits en loi de finances initiale 2021 pour la mission
Solidarité
s’élèvent à 26 256,28 M€ en AE et 26 253,10 M€ en CP (soit
54,14 M€ de moins en AE et 29 M€ de moins en CP par rapport à la
LFI
2020), ce qui représente une baisse des crédits de 0,2 % en AE et de 0,1 %
en CP. À périmètre constant
4
, les crédits votés en LFI enregistrent une
hausse de 352,62
M€ en AE et 384,34
M€ en CP
(soit + 1,4 % en AE et
+1,5 % en CP).
L’
évolution entre la LFI 2020 et la LFI 2021 se décompose de la
manière suivante :
-
Une diminution de 413,39
M€ correspondant à des modifications de
périmètre
: le volume le plus important est le transfert à l’assurance
maladie du financement de l’allocation supplémentaire d’in
validité
(ASI),
-
Une
augmentation
tendancielle
des
dépenses
de
197,30
M€
(+ 386,10
M€ portée par le programme 157 –
Handicap et dépendance
et + 17,22
M€ pour le programme 124 –
Conduite des politiques
sanitaires et sociales
,
206,01
M€ par le programme 304
Inclusion
sociale et protection des personnes
),
-
Parmi les autres actions, on observe des dépenses exceptionnelles et
des nouvelles dépenses pérennes pour un total de 190,75
M€ et des
économies pour 3,62 M€.
4
Cf. 1.1.1.
12
COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 :
La budgétisation initiale 2021 (en CP et en M€
)
Source : Cour des comptes
L’exécution budgétaire de la mission
Solidarité
est présentée dans
l’annexe n°
2.
I -
La programmation initiale
Le projet de loi de finances 2021 prévoit pour la mission
Solidarité
un montant de crédits de 26 122,28
M€ en AE et 26
119,10
M€ en CP.
Cette budgétisation intègre des changements de périmètre et
l’évolution
tendancielle des dépenses de guichet de la mission.
A -
Des changements de périmètre et des transferts en
crédits dans la continuité de 2020
La mission se trouve impactée par des mesures de périmètre et de
transferts pour un montant total de
406,76
M€ en AE et –
413,39
M€ en
CP (- 231,01
M€ en HT2 et –
182,38
M€ en T2).
À périmètre constant
5
, la
5
Pour rappel, le dispositif d’aide exceptionnelle de solidarité, créé au cours de la gestion
2020 (2 027
M€ d’ouvertures de crédit) n’apparaît pas dans la programmation initiale
2020. Il n’a pas été reconduit en 2021.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
13
programmation représente une hausse de crédits de 1 % par rapport à la
LFI 2020 (format 2021).
Plusieurs mesures sont induites par une modification de la
répartition de compétences entre l’État et les administrations de Sécurité
sociale :
-
La plus significative porte sur le transfert, pour un montant de
269,7
M€, de l’allocation supplémentaire d’invalidité
6
(ASI) du
programme 157
Handicap et dépendance
vers la Caisse nationale
d’assurance maladie (CNAM) et vers les autres organismes débiteurs
de la prestation. Cette mesure s’inscrit dans
la logique de
rassemblement
des
financemen
ts
liés
à
l’invalidité.
Cette
débudgétisation est compensée par une majoration de la fraction de
TVA affectée à la Sécurité sociale.
-
Le programme 304
Inclusion sociale et protection des personnes
est
également impacté avec le transfert aux caisses d’allo
cations
familiales (CAF) des compétences résiduelles en matière de famille
(soutien aux points d'accueil et d'écoute jeunes - PAEJ) assurées
jusqu’alors par la
direction générale de la cohésion sociale (DGCS).
Le montant s’élève à 8,87
M€
.
-
Enfin, le programme 124
Conduite et soutien des politiques
sanitaires et sociales
intègre une mesure entrante (650 000
en hors
titre 2, 95 109
€ en
titre 2 et un ETP)
au titre de l’activité du Fonds de
la complémentaire santé solidaire.
La mission fait également l’objet de transferts de moyens entre
l’État et les collectivités territoriales
: dans le cadre de la recentralisation
du RSA à La Réunion, les dotations du programme 304 sont ajustées pour
60,41
M€ correspondant
au solde du montant définitif du droit à
compensation sur les recettes de la collectivité,
au titre de l’année 2020
7
(rectificatif) et de l’année 2021.
Les autres mesures concernent le seul programme 124 pour un
montant de
195,1
M€
8
(-12,8
M€ en HT2 et –
182,3
M€ en T2). Les
principales sont liées aux réformes intervenues dans le champ des
ministères sociaux :
6
L’ASI est un minimum social pour les
bénéficiaires d'une pension d'invalidité qui
disposent de faibles ressources.
7
Le projet de loi de finances 2020 intégrait une mesure de périmètre de 607,4
M€
calibrée sur une estimation du montant de ces recettes.
8
Y compris le transfert de compétences au titre de l’activité du Fonds de la
complémentaire santé.
14
COUR DES COMPTES
-
Le transfert, vers le programme 214
Soutien de la politique de
l’éducation nationale
de 2 350 emplois, de la masse salariale
(173,16
M€) et des cr
édits de fonctionnement (13
M€) attachés à ces
emplois affectés aux missions métier et support relatives aux
politiques publiques du sport, de la jeunesse, de l’éducation populaire
et de la vie associative. À compter du 1
er
janvier 2021, ces emplois
sont rattachés, au niveau central, au m
inistère de l’éducation nationale,
de la jeunesse et des sports et, au niveau déconcentré, aux services
académiques.
-
Le transfert vers le programme 354
Administration générale et
territoriale de l’État
de 78 emplois et 5,1
M€ en masse salariale dans
le cadre de la poursuite de la mise en place de secrétariats généraux
communs (SGC) au niveau départemental, de la nouvelle organisation
de l’État en Guyane et de la politique de la ville.
Ces mouvements prévus en 2021, après ceux attendus en 2020,
portent sur un total de 4
223 emplois vers les ministères de l’éducation
nationale (3
899 ETPT) et de l’intérieur (324
ETPT), soit 44 % du plafond
d’emploi
s 2019 de la mission.
Par ailleurs, 80 ETPT et 2,84
M€ sont transférés au pro
gramme 166
Justice judiciaire
dans le cadre de la finalisation de la réforme des
juridictions sociales : les personnels administratifs des tribunaux des
affaires de sécurité sociale (TASS), des tribunaux du contentieux de
l’incapacité (TCI) et d’une partie des commissions départementales d’aide
sociale (CDAS) ont été transférés vers les pôles sociaux des tribunaux de
grande instance et des cours d’appel.
Initiée en 2019, elle a concerné
264 ETPT sur trois ans (soit 7
M€).
De nouveaux changements de périmètre sont prévus pour 2022 :
-
Deux mesures de périmètre entrantes pour un montant total de 559
M€
sur le
programme 304 concernent d’une part, la recentralisation du
RSA dans le département de Seine-Saint-Denis (525
M€) et d’autre
part, le transfert du coût d
es allocations et dépenses d’aide sociale
9
financé jusqu’alors par le programme 177 –
Hébergement, parcours
vers le logement et insertion des personnes vulnérables »
(34
M€),
9
Elles recouvrent les prestations auxquelles ont droit les personnes qui ne peuvent pas
accéder aux prestations de droit commun. Elles sont attribuées dans des circonstances
exceptionnelles (frais de séjour en établissements et services médico-sociaux (ESMS)
de personnes âgées ou handicapées
sans domicile fixe…).
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
15
-
Une mesure de périmètre sortante de 1,8
M€ (programme 157)
transférant la gestion des « plateformes 360 »
10
à la Caisse nationale
de solidarité pour l’autonomie (CNSA), qui en assure le pilotage
depuis fin 2020,
-
Des transferts sortants du programme 124 pour un montant de
7,27
M€, essentiellement liés à la poursuite de la réforme de
l’organisation territoriale de l’État (OTE)
: la finalisation des
transferts d’effectifs des champs jeunesse, sport, vie associative et
éducation populaire, la mise en place des secrétariats généraux
communs
et
la
mutualisation
des
moyens
des
directions
départementales interministérielles.
B -
Une évolution tendancielle contrastée entre les
grandes dépenses de guichet de la mission
L’évolution tendancielle des dépenses de la mi
ssion est estimée à
+ 197,30
M€. Deux
programmes anticipent une hausse naturelle des
dépenses : le programme 157 (+ 386,09
M€) qui porte l’AAH et la GRTH
et dans une moindre mesure le programme support de la mission
(+ 17,22
M€). À l’inverse
, la programme 304 prévoit une évolution
tendancielle négative (- 206,01
M€), notamment
du fait de la prime
d’activité
(- 169,3
M€
entre la LFI 2020 et la LFI 2021).
1 -
Des prévisions réalisées par la CNAF qui restent en décalage
avec le calendrier budgétaire
La prévision budgétaire de trois des cinq principales dépenses de
guichet
11
s’appuie sur les
études de la CNAF qui évalue le nombre de
bénéficiaires et la masse financière de ces dispositifs
à partir de l’évolution
de facteurs économiques et réglementaires.
Sur le programme 304
Inclusion sociale et protection des
personnes,
les enjeux de programmation portent principalement sur les
dépenses de guichet de l’action 11 «
Prime d’activité et autres
dispositifs
12
» qui regroupe 90 % des crédits budgétaires.
10
Dispositif de soutien et d’accompagnement des personnes en situation de handicap
ou âgées mis en œuvre en 2020 dans le cadre de la crise sanitaire. Il vise à lutter contre
l’isolement et renforcer le soutien à domicile.
11
Dont le montant est supérieur à 500
M€. D’autres dispositifs font l’objet d’une
estimation par la CNAF
: le RSA jeunes, les aides exceptionnelles de fin d’année.
12
Prime de fin d’année dite prime de Noël, RSA jeunes et RSA centralisé.
16
COUR DES COMPTES
Pour la prévision de dépense de la
prime d’activité
(cf. Annexe n°3),
est prise
en compte, en plus de l’im
pact des revalorisations et des mesures
nouvelles,
l’évolution de l’emploi salarié. Lors de la construction du PLF
2021, la DGCS s’est appuyée sur une note de la CNAF de mai 2020
prévoyant un montant de prime d’activité
en droit constaté de 9 701
M€
(soit une baisse de 1,7 % par rapport à la LFI 2020) pour un nombre de
bénéficiaires estimé à 4,2 millions. La seconde prévision annuelle de la
CNAF d’octobre 2020, en retrait de
209
M€ par rapport à la prévision
initiale, n’a pas eu d’incidence
sur le vote des crédits (9 632
M€ dont
29,1
M€
de frais de gestion).
S’agissant du
RSA centralisé
, la prévision de dépenses
s’appuie sur
une note de la CNAF de juin 2020 qui porte sur le RSA au niveau France
entière, sans distinction des départements. Elle est établie à partir de la
revalorisation du montant forfaitaire du RSA au 1
er
avril et de projections
sur le nombre de demandeurs d’emplois
. Pour 2021, le nombre de
bénéficiaires augmenterait de 0,7 % et la masse financière de 2 % par
rapport à 2020. La DGCS corrige cette estimation de la CNAF en
appliquant une majoration liée à la dynamique spécifique des dépenses de
RSA
centralisées
en
outre-mer.
Ainsi,
la
prévision
budgétaire
2021(878
M€) augmente de 3,4
% par rapport à celle de 2020.
Sur le programme 157,
l’AAH et la GRTH représentent 99,7
% des
crédits depuis le transfert de l’ASI à la CNAM.
Le tendanciel retenu pour déterminer les besoins de l
’allocation aux
adultes handicapés (AAH)
est basé sur une croissance des dépenses de
1,7 % entre 2020 et 2021 (soit + 324,8
M€), pour atteindre 11,
2
Md€ en
2021. Il intégrait également une mesure nouvelle, l’extension de l’AAH
-2
à Mayotte, pour un montant de 2,5
M€. Enfin, la prévision budg
étaire
retenait une mesure d’économie de
98
M€
, en raison de
la création d’une
mission de conseil et d’audit des maisons départementales des personnes
handicapées (MDPH), censée permettre l’harmonisation de leurs modalités
de décisions d’octroi de l’alloca
tion. Comme le rappelaient les notes
d’analyse de l’exécution budgétaire pour l
es exercices 2019 et 2020, il
«
paraît toutefois difficile de réaliser des estimations d’économies sur la
base d’une mission non encore installée. Le risque de sous
-budgétisation
des dépenses d’AAH existe dès lors pour l’exercice […].
» La création de
cette mission
d’audit
a été insérée dans la loi de financement de la sécurité
sociale pour 2022 mais le Conseil constitutionnel a censuré cette
disposition au motif qu’elle n’avait
«
pas d’effet ou un effet trop indirect
sur les dépenses ou les recettes des régimes obligatoires de base et n’[était]
pas relative aux règles portant sur la gestion des risques par ces mêmes
régimes ».
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
17
La note de la CNAF d’octobre 202
0 relative aux prévisions de
l’AAH, intervenue entre les deux lectures du projet de loi de finances au
Parlement, faisait apparaître un besoin de financement supplémentaire de
127
M€ par rapport aux
dernières prévisions de dépenses élaborées par la
CNAF en juin 2020, les crédits votés ont donc été ajustés à hauteur de
130
M€
et le risque de sous-budgétisation
liée à la mesure d’économie
précitée a été ramené à 95
M€
.
Le tendanciel retenu pour le budget alloué à la
garantie de
rémunération des travailleurs handicapés (GRTH)
s’élève à 1
406,7
M€,
soit + 2,3 % par rapport à 2020. Il
s’appuie sur un modèle de prévisions de
la DGCS partagé avec la direction du budget qui prend en compte un effet-
prix constitué du taux moyen de rémunération,
de l’évolution de S
MIC
horaire brut et de
l’évolution des cotisations patronales. L’effet
-volume
reste nul dans un contexte de maintien du nombre de places en ESAT.
C -
Des dépenses nouvelles prévues dans le cadre du
déploiement de la stratégie nationale de prévention et
de protection de l’enfance et
de la stratégie nationale de
prévention et de lutte contre la pauvreté
Hors mesures de périmètre et évolution tendancielle des dépenses,
les actions nouvelles initiées en 2021 représentent une masse financière
mineure (190,80
M€) et sont principalement portées par le programme 304
Inclusion sociale et protection des personnes
(132,63
M€)
:
-
+ 85
M€
consacrés au déploiement de la stratégie nationale de
préventi
on et de protection de l’enfance
lancée en 2019,
-
+ 37,6
M€
prévus pour la stratégie nationale de prévention et de lutte
contre la pauvreté engagée depuis 2018,
-
+ 5
M€ pour le financement des mesures du
plan des 1 000 premiers
jours de l’enfant et du
plan de lutte contre les violences faites aux
enfants,
-
+
4 M€
votés suite à un amendement parlementaire, pour la poursuite
de l’e
xpérimentation en matière de libre distribution de protections
périodiques dans différents lieux accueillant du public, notamment les
centres d'hébergement d'urgence et
les centres communaux d’action
sociale,
-
Deux autres mesures nouvelles ont concerné FranceAgriMer (FAM)
et
l’
aide à la vie familiale et sociale (AVFS, ex-ARFS).
18
COUR DES COMPTES
Si l’exercice budgétaire 2020 a été marqué par une hausse
des
crédits entre la LFI et l’exécution de
+ 10 %, le projet de loi de finances
pour l’exercice 2021 est du même ordre de grandeur que la LFI 2020
(- 163
M€ soit –
0,6 %), alors même que la mission est marquée par de
fortes mesures de périmètre et de transferts sortants. À périmètre constant,
les crédits de la mission enregistrent une hausse de 1,5 % (+ 384,34
M€).
Tableau n° 2 :
Écart entre loi de finances et exécution 2020,
programmation initiale et loi de finances 2021 (en M€ et en CP)
Sources : LFI 2020 et 2021, PLF 2021 et RAP 2020
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Les crédi
ts consommés en 2021 s’élèvent à 29
450,88
M€ en AE et
29 476,13
M€ en CP, soit 3
194,59
M€ de plus en AE et 3
223,03
M€ de
plus en CP que ceux prévus en LFI 2021.
Les facteurs suivants expliquent
l’écart entre les crédits initiaux et
les crédits consommés :
-
De nouvelles dépenses pour couvrir essentiellement l’indemnité
inflation, aide individuelle exceptionnelle créée pour faire face à la
hausse des prix,
-
Une sous-budgétisation et des aléas de gestion pour un montant de
458,80
M€,
-
Des
économies
de
constatation
(213,20
M€)
principalement
enregistrées sur le programme 304
Inclusion sociale et protection
des personnes
,
-
Des crédits non consommés en fin de gestion (0,5 % des crédits
disponibles).
en M€
en %
en M€
en %
Périmètre
courant
Périmètre
constant
304
12 410,75
14 590,79
12 384,82
-25,93
-0,2%
12 388,82
-2 201,97
-15%
-0,2%
-0,59%
157
12 536,83
13 067,19
12 533,56
-3,26
0,0%
12 663,56
-403,62
-3%
1,0%
3,23%
137
30,17
36,51
41,50
11,32
37,5%
41,50
4,98
14%
37,5%
37,53%
124
1 304,40
1 324,69
1 159,22
-145,18
-11,1%
1 159,22
-165,47
-12%
-11,1%
4,51%
Mission
26 282,15
29 019,18
26 119,10
-163,05
-0,6%
26 253,10
-2 766,08
-10%
-0,1%
1,49%
Ecart LFI 2021 -
LFI 2020 (en %)
LFI 2021
Ecart LFI 2021 -
Exécution 2020
Programme
LFI 2020
Exécution
2020
PLF 2021
Ecart PLF 2021 - LFI
2020
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
19
Graphique n° 3 :
De la LFI à l’exécution
(
CP, en M€)
Sources : DGCS et DFAS
A.
Des mises en réserve réduites
La mise en réserve des crédits ouverts en LFI a été constituée
conformément aux dispositions de la circulaire de la direction du budget,
soit 0,5 % des crédits du titre II et 3 % des crédits hors masse salariale.
Depuis 2019, les programmes 157
Handicap et dépendance
et 304
Inclusion sociale et protection des personnes,
qui portent essentiellement
des dépenses de prestations sociales à destination des ménages (AAH,
prime d’activité), bénéficient d’un taux réduit de 0,5
% afin de tenir compte
du caractère peu mobilisable de ces dépenses. Afin de maintenir le niveau
global de la réserve, le taux est porté à 4 % sur les crédits hors titre II des
deux autres programmes de la mission
Solidarité
.
Néanmoins, les programmes 157 et 304 représentant plus de
95 % des crédits de la mission, le taux majoré de 4 % ne permet pas de
20
COUR DES COMPTES
rééquilibrer le taux de mise en réserve
initiale qui s’élève à 0,5
% des
crédits votés, soit 141,43
M€ en AE et
141,47
M€ en CP.
S’agissant du programme 304
Inclusion sociale et protection des
personnes
, la ligne « services tutélaires des majeurs protégés »
13
a été
exonérée partiellement de réserve (0,07 % au lieu de 0,5 %), celle-ci étant
déportée vers la prime d’activité dont le taux a été relevé à 0,53
% dans la
mesure où la prévision d’exécution était inférieure aux crédits votés.
S’agissant du programme 124 –
Conduite et soutien des politiques
sanitaires et sociales
, le régime dérogatoire de 0,5 % accordé aux
opérateurs de la mission, essentiellement les agences régionales de santé
(ARS), a été appliqué pour leurs dépenses de personnel, le taux de 4 %
étant appliqué pour leurs autres dépenses.
S’agissant du programme 371
-
Prise en charge par l’État du
financement de l’indemnité inflation
, créé en cours d’exercice budgétaire,
il n’a pas supporté de mise en réserve.
La réserve de précaution a été levée en fin de gestion à l’exception
de 659 631
€ d’AE du programme 137 et 9
738
€ de crédits du titre II du
programme 304 qui ont été annulés.
Tableau n° 3 :
Mise en réserve en gestion 2021 des cinq programmes
de la mission (en M€ et en CP)
Source : DGCS et DFAS
Malgré une mise en réserve de crédits adaptée à la destination des
programmes 157 et 304, des ouvertures de crédits ont été nécessaires en fin
13
En vue de la publication de
l’arrêté fixant les dotations régionales limitatives relatives
aux frais de fonctionnement des services mandataires judiciaires à la protection des
majeurs imputables aux prestations prises en charge par l’État pour l’année 2021.
124
137
157
304
124
137
157
304
Réserve initiale
14,55
1,66
63,32
61,93
141,47 Dégel initial
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Surgel des reports
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00 Dégels en gestion
14,55
1,66
63,32
62,04
141,58
Surgels éventuels
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00 Annulations
0,00
0,00
0,00
0,01
0,01
Réserve initiale /
crédits ouverts en
LFI
1,3%
4,0%
0,5%
0,5%
0,5%
Réserve en fin de
gestion
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Réserve
Utilisation
En M€ et en CP
Programme
total
En M€ et en CP
Programme
total
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
21
de gestion. La réserve de précaution préemptée sur le programme 124
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales
a également été
insuffisante pour couvrir les besoins, notamment les dépenses de
personnels et de fonctionnement.
A -
Des ouvertures de crédits en fin de gestion
notamment pour porter l’indemnité inflation
1.
Des reports de crédit modestes
Les reports d’AE et de CP de 2020 sur 2021 s’élèvent
respectivement à 26,02
M€ et 47,41
M€ et sont concentrés sur les
programmes 124 -
Conduite et soutien des politiques sanitaires et
sociales
14
, programme support de la mission et 304 -
Inclusion sociale et
protection des personnes
15
. La faiblesse des montants (0,1 % des AE et
0,2
% des CP votés en LFI 2021) s’explique par la pression budgétaire qui
pèse sur les crédits de la mission.
1 -
Des fonds de concours limités en nombre et en montant
Près de 24
M€ de fonds de concours ont été rattachés en cours de
gestion 2021 à la mission Solidarité (12,55
M€ en 2020), essentiellement
sur les programmes 124 et 304. Ils comprennent notamment :
-
5
M€ en AE/CP apporté par la Caisse nationale de solidarité pour
l’autonomie (CNSA) pour financer les fonds départementaux de
compensation du handicap, comme chaque année depuis la loi
d’adaptation de la société au vieillissement de 2015,
-
L’abondement annuel de l’agence de gestion et de recouvrement des
avoirs saisis et confisqués pour le financement d’actions de prévention
et de lutte contre la prostitution (0,8
M€ en 2021 contre 1,99
M€ en
2020).
14
Dont des crédits de fond
s de concours permettant le financement d’enquêtes et
d’opérations de communication et des charges à payer (8,8
M€) sur les budgets
communication, fonctionnement des services et systèmes d’information.
15
Ainsi, 8,7
M€ d’AE/CP ont été reportés pour financer
des surcoûts COVID dans le
champ des majeurs protégés et 3
M€ d’AE/CP pour l’aide alimentaire d’urgence.
22
COUR DES COMPTES
2 -
Des ouvertures de crédits importantes concentrées sur le
nouveau programme destiné à porter l’indemnité inflation
La mission a enregistré des ouvertures nettes de crédit pour un
montant total de 3 532,80
M€ en AE et 3
526,22
M€ en CP, soit une hausse
de 13 % par rapport aux crédits votés en LFI.
Cette hausse est essentiellement due à la mise en place de
«
l’indemnité inflation
». Contrairement à l’aide exceptionnelle de
solidarité (AES) qui avait été imputée sur le programme 304
Inclusion
sociale et protection des personnes
, ce nouveau dispositif fait l’objet d’un
nouveau programme 371 -
Prise en charge par l’État du financement de
l’indemnité inflation
pour un montant de 3 200
M€, soit 91
% des
ouvertures nettes de crédits et 12 % des crédits ouverts en LFI.
Ce nouveau programme, dont la responsabilité a été confiée à la
direction de la sécurité sociale, porte la compensation par l’État des
dépenses engagées par les organismes de sécurité sociale :
-
Soit directement par le versement de l’indemnité aux retraités et aux
bénéficiaires de minima sociaux
-
Soit indirectement avec la compensation des pertes de recettes sur le
paiement des cotisations des indépendants et des employeurs pour
leurs salariés.
Le dimensionnement de l’enveloppe budgétaire a été établi à partir
des données disponibles auprès de l’URSSAF Caisse nationale (ex
-
ACOSS) pour les salariés du privé, de la DGFiP pour les retraités, des
caisses de Sécurité sociale et des organismes chargés du versement de
l’indemnité pour les autres publics.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
23
Tableau n° 4 :
Prévisions budgétaires par catégorie de bénéficiaires
Catégories
Versement
Montant
(Md€)
Salariés de droit privé
Employeurs (URSSAF
pour les salariés de
particuliers employeurs)
1,3
Travailleurs non-salariés
URSSAF / MSA
0,2
Salariés de particuliers employeurs
URSSAF
0,1
Agents des collectivités territoriales
Employeur
0,1
Agents hospitaliers
Employeur
0,05
Bénéficiaires de minima sociaux et
autres prestations sociales
CNAF / MSA
0,3
Invalides
CNAM
0,05
Retraités hors fonctionnaires d’État
et régimes spéciaux
Caisses de retraite
1
Autres
Autres organismes
0,1
Total
3,2
N.B. Les versements pour les
agents de l’État et des opérateurs de l’État,
les retraités des régimes
spéciaux et de la fonction publique sont prévus au PLF 2022.
Source : Direction de la Sécurité sociale
S’agissant du programme 304,
les ouvertures de crédits sont
contenues (+ 137,31
M€ en AE et 129,97
M€ en CP, soit 1
% des crédits
ouverts en LFI). Elles abondent trois dispositifs existants et une mesure
nouvelle :
-
La prime d’activité (+
83
M€) dont les prévisions de dépenses ont été
revues à la hausse du fait de la reprise économique et de la
prolongation du chômage partiel. Cet ajustement, conforme à la note
de prévisions de la CNAF d’octobre 2021, est limité par rapport
au
niveau de la prévision de dépenses initiale (9 731,52
M€)
.
-
L’aide alimentaire (+
12
M€)
,
permettant d’une part, le versement de
subventions aux associations du fonds européen d’aide aux plus
démunis (FEAD) pour l’achat de denrées dans un contexte de hausse
du nombre de bénéficiaires (cf. 2.1.7) et d’autre part, l’abondement de
crédits déconcentrés pour les sept régions les plus en difficulté. Ces
nouveaux crédits représentent 18 % d
es crédits initiaux de l’action 14
.
-
La prise en charge des jeunes confiés à l’aide sociale à l’enfance
(ASE) devenant majeurs pendant la crise sanitaire (+ 20
M€)
, pour
couvrir les dépenses engagées par les départements qui ont mis en
œuvre cette mesure
.
24
COUR DES COMPTES
-
La distribution de « bébé box » dans les quartiers prioritaires de la
politique de la ville et les zones de revitalisation rurales
16
(+ 15
M€ en
AE et + 7,5
M€
en CP). Ce besoin nouveau est destiné à financer la
fourniture, pour 180 000 nouveau-nés, de « sacs des 1 000 premiers
jours » contenant des objets du quotidien.
Ces deux derniers dispositifs ont suscité la réaction du CBCM dans sa
réponse au compte-rendu
de gestion au 31 août 2021. Il s’interrogeait, au regard
du principe de spécialité budgétaire, sur
le financement par l’État
:
-
Sous forme de compensation financière versée aux départements, d
’une
obligation supplémentaire de prise en charge des jeunes majeurs de moins de
21 ans confiés à l’ASE,
-
De la fabrication et de la distribution de « bébé box » : même si elles ont
vocation à être distribuées dans les maternités situées dans les communes
comportant au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville ou situées
en zone de revitalisation rurale, «
il n’en demeur
[ait] pas moins que les
objectifs poursuivis sont la diffusion du message universel des « 1000
premiers jours de l’enfant
» et de soutien à la parentalité. Dès lors,
conformément au principe de spécialité budgétaire, ce dispositif devrait
émarger sur le budget de la branche Famille. »
Enfin, le CBCM se prononçait sur un troisième manquement au principe de
spécialité avec le lancement d’un appel à projet pour la prise en charge de mineures
victimes de la prostitution ou de traite des êtres humains sur la programme 304
alors que cette dépense devrait relever du programme 137-
Égalité entre les femmes
et les hommes
qui porte déjà des actions de lutte contre la prostitution et la traite
des êtres humains.
S’agissant de la «
bébé box »
, dont la mise en œuvre devrait relever
de la branche famille de la sécurité sociale, il est paradoxal que cette
mesure nouvelle émarge sur le budget de l’État alors que dans le même
temps des « mesures de périmètre liées à une clarification de la répartition
des compétences entre l’État et les administrations de sécurité sociale
»
(PLF 2021) sont réalisées (transfert de l’ASI du budget de l’État vers celui
de la Sécurité sociale).
S’agissant du programme 157,
les ouvertures de crédits en fin de
gestion sont également limitées (+ 170,25
M€ en AE et +
172,37
M€ en
CP, soit 1 % des crédits ouverts en LFI). Elles devaient être réparties entre
les deux grandes dépenses de guichet du programme (+ 90
M€ pour
l’allocation a
ux adultes handicapés et 83
M€ pour la garantie de
rémunération des travailleurs handicapés).
Finalement, la totalité des
crédits ouverts a été affectée à l’AAH, l’
agence de services et de paiement
16
Cette nouvelle mesure intervient dans le cadre de la stratégie nationale de lutte contre
la pauvreté (engagement n°1, l’égalité des chances dès les
premiers pas).
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
25
(
l’
ASP)
17
disposant d’une trésorerie suffisante pour absorb
er les paiements
de la GRTH.
S’agissant du programme 124,
les ouvertures de crédits (+25,23
M€
et + 23,88
M€ en CP, soit 2
% des crédits votés en LFI) portent pour moitié
sur des crédits du titre 2 hors CAS
Pensions
(13,17
M€ en AE/CP)
: ils ont
permis de financer :
-
D’une part, l’inadéquation entre les transferts prévus et les transferts
réalisés dans le cadre de
la réforme territoriale de l’État
(4,8
M€)
,
-
Et d’autre part, les effectifs supplémentaires accordés dans le cadre de
la gestion de la crise sanitaire pour le solde (cf. 1.3.1.1).
Sur le hors titre 2, l’ouverture de crédit (+12,07
M€ en AE et
+ 10,72
M€ en CP) a été attribuée principalement au versement d’une
dotation complémentaire aux ARS afin de couvrir le prolongement du
renfort de 500 agents jus
qu’à la fin de l’année 2021
(+9,8
M€ en AE/CP).
Le solde des crédits ouverts a été affecté aux dépenses liées à la gestion de
la crise sanitaire (
systèmes d’
information, communication).
Les annulations de crédits ont été limitées
18
.
3 -
Les transferts et virements en gestion
Le montant des transferts nets (mouvements entrants
mouvements
sortants) s’élève à
12,54
M€ en AE et –
12,43
M€ en CP
dont 12
M€ en
AE/CP au titre des «
petits déjeuners à l’école
» (destinés au programme
230
Vie de l’élève
.
De même, plusieurs virements ont été effectués en cours de gestion
pour un montant net de
10,2
M€. Le mouvement principal a été supporté
par le programme 157 pour un montant de 10
M€ vers le programme 129
Coordination du travail gouvernemental
afin de financer des actions de
communications
publiques
dans
la
cadre
de
la
mobilisation
interministérielle pour un État plus inclusif (pris sur la GRTH).
Enfin, un mouvement de fongibilité a eu lieu pour un montant de près
de 1
M€
entre les crédits du CAS
Pensions
et hors CAS
Pensions
. Or, cette
fongibilité, sans être irrégulière, ne répond pas au principe édicté dans le
r
ecueil des règles de comptabilité budgétaire de l’État
selon lequel « afin de
ne pas dégrader la norme de dépense, les montants budgétés pour financer
17
L’ASP assure le paiement de la GRTH aux établissements ou services d’aide par le
travail (ESAT).
18
- 659 531
€ en AE sur le programme
Égalité entre les femmes et les hommes
et
9 738
€ sur le programme
Inclusion sociale et protection des personnes
.
26
COUR DES COMPTES
les contributions au CAS
Pensions
ne peuvent pas servir au financement de
dépenses hors CAS
Pensions
: tout recyclage des crédits de titre 2 CAS vers
le HCAS doit donc être évité ou gagé par des crédits sous norme (HT2 ou
HCAS) du même prog
ramme ou d’un autr
e programme ».
4 -
Les rétablissements de crédits
Deux
rétablissements
de
crédits
sont
venus
minorer
la
consommation des programmes 124 et 304 dont :
-
15,44
M€ au titre d’un trop
-perçu par Pôle emploi, de crédits de
primes de Noël et d’aides exceptionnelles de
solidarité rétablissement
de crédits,
-
0,3
M€ au titre d’un trop perçu par Edenred de crédits pour des
chèques
d’accompagnement
personnalisé
au
titre
de
l’aide
alimentaire.
III -
Une mission dont les dépenses progressent
légèrement entre 2020 et 2021 après avoir
enregistré une hausse de 15 % entre 2019 et
2020
Globalement, les dépenses des cinq programmes de la mission se
sont élevées à 29,45 Md
€ en AE et 29,4
8
Md€ en CP. À périmètre courant,
elles enregistrent une hausse de + 1,3 % en AE et + 1,6 % en CP qui
s’ex
pliquent par :
-
La création d’un nouveau programme 371
-
Prise en charge par l’État
du financement de l’indemnité inflation
dont 3
Md€ ont été
consommés. Il représente à lui seul plus de 10 % des dépenses de la
mission,
-
La progression des dépenses du programme 137
Égalité entre les
femmes et les hommes
(+ 36 % en AE et + 15 % en CP). Ce
programme pèse peu (0,14
%) sur les crédits de la mission et n’a pas
été affecté par des mesures de périmètre,
-
La diminution de près de 15 % des crédits du programme 304
essentiellement sous l’effet de la non
-
reconduction de l’aide
exceptionnelle de solidarité qui représentait 14 % des dépenses du
programme en 2020. À périmètre constant et hors AES, la baisse de la
consommation des crédits est limitée à 1,5 %,
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
27
-
La baisse de 1,8 % des crédits du programme 157
Handicap et
dépendance, sous l’effet d’une mesure de périmètre. À périmètre
constant, le volume des crédits consommés est en hausse de 0,3 %.
-
La réduction des crédits du programme 124 -
Conduite et soutien des
politiques sanitaires et sociales
(- 18 % en AE et
11 % en CP).
Après prise en compte des mesures de périmètre, les AE sont en baisse
de 4,5 % alors que les CP affichent une hausse de 4,2 %.
Graphique n° 4 :
Dépenses par programme (en
CP, M€)
Sources : rapports annuels de performance 2019 et 2020, infocentre Chorus
À périmètre constant (format 2021) et hors dépenses exceptionnelles
non reconduites (aide exceptionnelle de solidarité mise en place en 2020 et
réalisée pour un montant de 2 017,7
M€ et indemnité inflation créée en
2021 et exécutée à hauteur de 3 000
M€), les cré
dits consommés baissent
de - 0,7 % en AE et - 1,1 % en CP.
En 2021, les dépenses d’intervention représentent 95,9
% et sont en
hausse de 2 % pour atteindre 28,28 Md
en AE et 28,27 Md
€ en CP (soit
respectivement + 601
M€ et +
591
M€). Les dépenses de fonctionnement
affichent une baisse de 6 % en AE mais une hausse de + 6 % en CP. Enfin,
les dépenses de personnel chutent de 31 % mais elles augmentent de 1 % à
périmètre constant.
28
COUR DES COMPTES
Graphique n° 5 :
Dépenses par titre (en CP, M
€)
Sources : rapports annuels de performance 2019 et 2020, infocentre Chorus
A.
Les emplois et les dépenses de personnel
Seul le programme 124
Conduite et soutien des politiques
sanitaires et sociales
porte les effectifs attachés à la mission
Solidarité
.
1.
Un plafond d’emploi
s en forte baisse pour la deuxième année
consécutive
Le projet de loi présentait un exercice 2021 marqué par la poursuite
de la réorganisation territoriale de l’État conduisant à une forte réductio
n
du plafond d’emplois de la mission
Solidarité
pour la deuxième année
consécutive. Après une première baisse de 2 083 emplois entre 2019 et
2020, le plafond d’emplois est ramené à 4
819 ETPT par la LFI 2021, soit
une nouvelle diminution de 2 631 emplois. Entre 2019 et 2021, la mission
devait perdre la moitié de ses effectifs.
En 2021, la baisse du plafond d’emploi
s se décomposait ainsi :
-
109
ETPT pour la contribution à l’effort de maîtrise des effectifs de
l’État (contre 199 ETPT en 2020) correspondant
:
D’une part, à l’extension en année pleine du schéma d’emplois 2020 sur
2021 soit
124 ETPT,
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
29
D’autre part, à une hausse du schéma d’emplois 2021 de +
15 ETPT,
marquant ainsi une rupture par rapport aux années précédentes qui
présentaient des schémas d’em
plois avec un solde négatif.
-
2 523 ETPT conséquence des transferts entrants et des transferts
sortants présentés dans l’annexe n°3
. Ainsi, 2 350 ETPT ont été
transférés vers le programme 214 -
Soutien de la politique de
l’éducation nationale
et 78 ETPT ont été transférés vers le programme
354
Administration territoriale de l’État
.
-
+ 1 ETPT suite à une mesure de périmètre transférant les missions du
fonds de la complémentaire santé solidaire à la mission
Solidarité
.
Dès le début de l’année, le ministère
alertait sur les difficultés de
gestion du plafond d’emplois compte tenu
:
-
D’une prévision de 216 ETPT surnuméraires suite à la mise en œuvre
partielle des transferts d’effectifs dans le cadre de la réorganisation
territoriale de l’État,
-
D’une prévision de
recrutements non-budgétés de 100 ETP pour faire
face à la poursuite de la pandémie et renforcer les capacités
opérationnelles de la cellule de crise en administration centrale.
Ces prévisions aboutissaient à un dépassement prévisionnel en
gestion du plafo
nd d’emplois et de la masse salariale
, sans que
l’administration ne propose de mesures pour corriger cette trajectoire
.
En conséquence, le CBCM a visé le document prévisionnel de
gestion des emplois et des crédits de personnel (DGCP) avec de fortes
réserves.
En fin d’année
, la loi de finances rectificative n°2 a rehaussé le
plafond d’emplois de la mission de 261 ETPT (soit +
5,4 % par rapport au
nombre fixé en LFI) se décomposant ainsi :
-
+
116 ETPT au titre de l’inadéquation entre les transferts d’agents v
ers
les ministères de l’éducation nationale et de l’intérieur, inscrits en LFI
2021 au titre de l’OTE, et la réalité de départs. Le plafond d’emplois
pour 2022 a été corrigé à hauteur de ces sureffectifs temporaires, celui
de 2023 devrait être corrigé à la baisse en fonction du rythme de leur
résorption.
-
+ 100
ETPT pour la prolongation, jusqu’à la fin 2021, des contrats
d’agents de la cellule de crise sanitaire,
-
+ 45 ETPT permettant de renforcer les effectifs des directions
centrales fortement impactées par la gestion de la crise sanitaire
(direction générale de la cohésion sociale et direction de la recherche,
des études, de l’évaluation et des statistiques)
.
30
COUR DES COMPTES
En gestion, le plafond d’emplois pour 2021 a été actualisé par deux
décrets de transfert à hauteur de + 29 emplois
19
.
En conséquence, le plafond d’emplois consolidé pour 2021 s’élève
à 5 109 ETPT.
Le niveau d’exécution s’élève à 5
083 ETPT, ce qui correspond à
une sous-consommation du plafond limitée à 26 ETPT (- 75 ETPT en
2020).
En 2022, le plafond d’e
mplois augmente pour la première fois
depuis six ans (+ 167
ETPT), sous l’effet conjugué des sureffectifs
temporaires liés à l’OTE (+
116 ETPT), des besoins des services centraux
dans le contexte de la crise sanitaire (+ 45
ETPT), de l’extension en année
p
leine du schéma d’emplois de 2021 (+
37 ETPT) et de transferts sortants
(- 31 ETPT).
19
Dont + 19 ETPT entrants au titre des délégués du préfet dans les quartiers prioritaires
de la politique de la ville et + 13 ETPT entrants permettant de corriger les décalages de
paie constatés dans le cadre des transferts vers les ministères
de l’
intérieur et de
l’
éducation nationale, de la jeunesse et des sports.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
31
Graphique n° 6 :
Plafond d’emplois
de la mission (en ETPT)
Sources : rapports annuels de performance, LFI, LFR et direction des finances, des achats et des
services.
1 -
Le schéma d’emplois
Le schéma d’emplois prévisionnel des cinq derniers exercices
affichait un solde négatif entre les entrées et les sorties. L’année 2021
marque une rupture avec un flux d’entrées/sorties de +
29 emplois.
En exécution, le schéma d’emplois présente un solde n
égatif de
79 ETP contre + 29
ETP fixé en LFI du fait du nombre d’entrées inférieur
aux estimations initiales.
Tableau n° 5 :
Le schéma d’emplois 2016
-2021
Source : CBCM
Schéma
d'emplois en
ETP
Exécution
2016
Exécution
2017
Exécution
2018
Exécution
2019
Exécution
2020
LFI 2021
Exécution
2021
Ecart
exécution
2021/LFI
Sorties totales
1 117
1 282
1 254
1 222
1 244
878
871
-7
dont sorties
pour retraite
388
395
390
367
323
225
236
11
Entrées
990
1 094
980
952
980
907
792
-115
Variation des
ETP (entrées -
sorties totales)
-127
-188
-274
-270
-264
29
-79
-108
32
COUR DES COMPTES
2 -
Les dépenses de personnel
Les dépenses de
personnel (titre II) au titre de l’année 2021
sont
essentiellement (mais pas exclusivement) portées par le programme 124.
Elles
s’élèvent à 400,25
M€ dont 96,02
M€ au titre du CAS
Pensions
et
304,24
M€ hors CAS
Pensions
. Alors que les effectifs diminuaient de
35 %, la masse salariale diminuait de seulement 31 % entre 2020 et 2021.
La dépense du titre II est exécutée à un niveau supérieur à la dotation
initiale (390,86
M€, soit 9,39
M€ de plus que la LFI).
Tableau n° 6 :
Dépenses de personnel 2020 / 2021
Sources : DFAS et DGCS
Les éléments relatifs à la décomposition
de l’é
volution de la masse
salariale pour 2021 sont détaillés dans le tableau ci-dessous.
En M€
(AE=CP)
LFI 2020
Exécution 2020
LFI 2021
Exécution 2021
Exé. 2021 /
Exé. 2020
Exé. 2021 /
LFI 2021
Total titre 2
577,74
579,56
390,87
400,25
-31%
2%
dont crédits hors CAS Pensions
419,75
426,90
287,69
304,24
-29%
6%
dont crédits CAS Pensions
157,99
152,66
103,18
96,02
-37%
-7%
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
33
Tableau n° 7 :
Facteurs d’évolution de la masse salariale
hors CAS
Pensions (programme 124
et en M€
)
Socle d'exécution 2020 retraitée
277,35
Exécution 2020 hors CAS Pensions
425,81
Impact des mesures de transfert et de périmètre 2021/ 2020
-129,13
Débasage de dépenses au profil atypique :
-19,33
GIPA
-0,06
Indemnisation des jours de CET
-1,96
Autres dépenses de masse salariale
-17,31
Impact du schéma d'emplois
-8,02
EAP schéma d'emplois 2020
-6,79
Schéma d'emplois 2021
-1,23
Mesures catégorielles
0,17
Mesures générales
0,04
Rebasage de la GIPA
0,04
GVT solde
-0,43
GVT positif
3,96
GVT négatif
-4,40
Rebasage de dépenses au profil atypique - hors GIPA
3,50
Indemnisation des jours de CET
1,19
Mesures de restructurations
0,23
Autres rebasages
2,08
Autres variations des dépenses de personnel
29,93
Prestations sociales et allocations diverses - catégorie 23
3,90
Autres variations
26,03
Total
302,54
Source : Rapport annuel de performance 2021
B -
Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement de la mission se sont élevées à
767,71
M€ en AE et 804,42
M€ en CP
: malgré une hausse de près de 6 %
entre les crédits de paiement demandés en 2020 et ceux demandés en 2021,
le dégel de la réserve initiale et une ouverture de crédits ont été nécessaires
en cours d’exercice pour couvrir les dépenses.
Elles sont concentrées au sein du programme 124 (734,33
M€ en AE
et 770,15
M€ en CP) qui assure le versement de la subvention pour charges
de service public aux ARS (592,74
M€).
Les surcoûts liés à la crise sanitaire ont essentiellement pesé sur les
dépenses de communication, les systèmes d’information et les
agences
régionales de santé (ARS) et, dans une moindre mesure, sur les études
statistiques du programme.
34
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, le fonctionnement des services a connu également une
forte hausse de la consommation de ses crédits :
-
L’une au titre du contentieux Ascometal
20
(6 M€ en AE/CP)
-
et l’autre au titre des indemnités de jury versées aux trois candidats
ayant répondu à l’appel à projet
avec dialogue compétitif concernant
la réalisation d’un nouveau site d’administration centrale sur le site
«
Malakoff »
21
(5,4 M€ en AE et 2,7 M€ en CP).
Il est à noter que la politique des ressources humaines voit ses crédits
de paiement augmenter de 9 % dans un contexte de forte baisse des
effectifs attachés à la mission ce qui est paradoxal.
Tableau n° 8 :
Dépenses de fonctionnement du programme 124
(en M€)
Exécution 2020
Exécution 2021
2020 / 2021
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Fonctionnement
des services
13,78
14,02
27,06
20,92
96%
49%
Systèmes
d’information
66,84
59,96
69,30
64,51
4%
8%
Affaires
immobilières
96,65
51,47
-4,39 *
45,18
-105%
-12%
Communication
6,09
7,14
16,00
12,94
163%
81%
Affaires euro. et
internationales
0,07
0,07
0,19
0,19
185%
161%
Statistiques Études
et Recherche
9,98
8,44
11,45
12,28
15%
46%
Financement des
ARS
574,93
574,93
592,74
592,74
3%
3%
Politique des RH
22,92
19,56
21,97
21,40
-1%
9%
Total
790 ,62
735,59
734,33
770,15
-7%
5%
* La
consommation d’AE en 2021 s’explique par le renouvellement des baux pour les sites
« Mirabeau » (51
M€) et «
Avenue de France » (33
M€) et par le retrait d’engagement
s (32,9
M€)
20
La responsabilité de l’État a été engagée pour défaut de transposition de la directive
européenne CE 80-987 du 20 octobre 1980 imposant aux employeurs de souscrire une
assurance garantissant le versement des pensions de retraite complémentaires. Après
son placement en redressement judiciaire et suite à la cessation du versement de cette
pension complémentaire par la société Ascometal à ses salariés, des demandes
indemnitaires ont été déposées devant les tribunaux administratifs pour un montant de
23,6
M€. Cette directive a été transposée en droit français par la loi n°94
-678.
21
Ex-
terrain de l’Insee.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
35
suite au transfert du site « Avenue de France
» au ministère de l’éducation na
tionale, de la
jeunesse et des sports au 1er janvier 2021.
Source : DFAS
C -
La prédominance des dépenses d’intervention
Le poids des dépenses d’inte
rvention atteint, en 2021, 28,28
Md€ en
AE et 28,27
Md€ en CP et représente près de 96
% des dépenses de la
mis
sion. Il s’est renforcé avec la création du programme 371
-
financement
de l’indemnité inflation
au cours de l’exercice budgétaire dont la
consommation s’est élevée à 3
Md€ en Titre 6.
Ces dépenses marquent une hausse de 12,8 % par rapport à la LFI
2021 et de 2,1
% par rapport à l’exécution 2020. À périmètre constant et
hors AES et indemnité inflation, les dépenses d’intervention baissent de
391
M€ (soit –
1,4
% par rapport à l’exécution 2020 –
format 2021 -).
Graphique n° 7 :
D
épenses d’intervention (en CP, M€)
Sources : LFI et Infocentre Chorus
Les dépenses de guichet représentent 98 % des dépenses
d’intervention de la mission, en hausse de 3,1
85
Md€ (soit +
13 %) par
rapport à la LFI dont :
-
+ 3 000
M€ pour l’indemnité inflation,
-
+ 179,48
M€ pour l’allocation aux adulte
s handicapés,
36
COUR DES COMPTES
-
+ 132,8
M€ pour la prime d’activité,
-
- 92,45
M€ pour les mineurs non accompagnés.
Les dépenses discrétionnaires sont également en hausse (535,56
M€
en LFI et 556,93
M€ consommés).
Les principaux dispositifs financés sur ces crédits sont analysés dans
la partie 2.
Deux dispositifs dominent en montant les dépenses d’intervention,
l’allocation aux adultes handicapés (11
399,83
M€) et la prime d’activité
(9 893,46
M€). Trois autres dispositifs ont coûté plus de 500
M€ en 2021
:
l’aide au poste au
titre de la garantie de rémunération des travailleurs
handicapés (1 388,42
M€), le RSA centralisé (
840,63
M€) et les services
tutélaires pour la protection juridique des majeurs (625,42
M€).
Le programme 137
Égalité entre les femmes et les hommes
comporte quasi-exclusivement des dépenses discrétionnaires (39,14
M€
sur un total de 40,44
M€).
Celles-ci contribuent notamment au financement
des centres d'information sur les droits des femmes et des familles (6
M€)
et à l’accompagnement des femmes victimes de
violences dans le cadre des
accueils de jour et des lieux d’écoute, d’accueil et d’orientation (7,2
M€).
Le programme 124 -
Conduite et soutien des politiques sanitaires et
sociales
supporte uniquement des dépenses discrétionnaires (5,96
M€)
permettant de financer des programmes de coopération internationale ou
des partenariats avec des organismes de recherche et des équipes
universitaires.
D -
L’impact de la crise sanitaire sur les dépenses de la
mission
Les dépenses supplémentaires et les moindres dépenses liées à la
crise sanitaire sont présentées en annexe n°5. Elles sont évaluées,
respectivement, à + 134,83
M€ et à –
97,86
M€, soit un solde de
+ 36,97
M€.
Le programme 304 -
Inclusion sociale et protection des personnes
avait été le programme de la mission le plus impacté par la crise sanitaire
(+ 2 183,43
M€ d
e dépenses supplémentaires et
110,40
M€ de moindres
dépenses). En 2021, les dépenses supplémentaires sont limitées
(+ 71,5
M€) et concernent principalement l’aide alimentaire (+
15
M€) et
le financement par l’État des départements pour le maintien des je
unes de
l’aide sociale à l’enfance atteignant la majorité pendant la période de la
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
37
crise sanitaire (+ 20
M€)
22
. À
l’inverse, le flux d’arrivée des mineurs non
accompagnés a été plus faible que prévu, générant des moindres dépenses
évaluées à 94,1
M€. Le sol
de est négatif (- 22,6
M€).
Le programme 124 -
Conduite et soutien des politiques sanitaires et
sociales
a enregistré des dépenses liées à la crise sanitaire d’un montant
supérieur à 2020 (63,33
M€ contre 60,93
M€ en 2020). Les principaux
surcoûts, estimés par la direction des finances, des achats et des services
ont affecté les postes suivants :
-
Les dépenses de personnel avec le recrutement de plus d’une centaine
de personnes (traduits en 95 ETPT pour un montant de 6
M€),
permettant la montée en charge du centre de crise sanitaire mis en
place début 2020,
-
Le financement des agences régionales de santé (le solde des dépenses
et des économies engendrées par la crise est estimé à 35,24
M€) avec
le recrutement après juillet 2021 de 500 ETP et le paiement
d’astr
eintes,
-
Les dépenses de communication (8,9
M€ en AE et 7,5
M€ en CP),
-
Les dépenses informatiques (près de 6
M€ en CP).
Les moindres dépenses liées à la situation sanitaire sont estimées à
3,76
M€. L’impact budgétaire net pour le programme support de la mi
ssion
s’élève donc à +
59,57
M€.
La crise sanitaire n’a pas eu d’impact sur les crédits des programmes
157
Handicap et dépendance
et 137 -
Égalité entre les femmes et les
hommes
23
.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
A.
La soutenabilité budgétaire à court terme : des
reports et des charges à payer circonscrits
Comme chaque année, la quasi-totalité des crédits de la mission est
consommée et le solde des crédits reportables est faible (364,94
M€ en AE
22
Le financement des cellules territoriales d'appui à l'isolement (CTAI) a été in fine
pris en charge par l’assurance
-maladie) pour un montant de 28,2
M€.
23
Ils avaient supporté respectivement 175,5
M€ et 5,5
M€ supplémentaires en 2020.
38
COUR DES COMPTES
et 352,10
M€ en CP). Les demandes de reports
portes sur 234,54
M€ en
AE et 263,15
M€ en CP dont 200
M€ en AE/CP au titre de l’indemnité
inflation
24
.
Concernant les charges à payer automatiques constatées au
31 décembre, elles relèvent essentiellement du programme support de la
mission. Elles portent
pour près de la moitié sur les systèmes d’information
(7,87
M€).
Tableau n° 9 :
Les charges à payer automatiques de la mission
Programmes
Charges à payer automatiques au 31 décembre en €
2020
2021 (provisoire)
124
8 811 942
16 609 897
137
95 342
366 626
157
26 636
33 901
304
2 320 490
4 056 904
Total
11 254 410
21 067 328
Sources : DFAS et DGCS
A -
La soutenabilité budgétaire à moyen terme : des
restes à payer concentrés sur le programme support
Les restes à payer de la mission
Solidarité
sont concentrés sur le
programme support de la mission. Il s’agit pour l’essentiel des restes à
payer sur les baux qui font l’objet d’un engagement pour la totalité de leur
durée lors de leur renouvellement et sur les montants dus au titre des
marchés de prestations pluriannuelles informatiques et statistiques. La
baisse de 21 % des restes à payer par rapport à la situation au 31 décembre
2020 est principalement due au désengagement du bail du site « Avenue de
France
» transféré au ministère de l’éducation nationale, de la
jeunesse et
des sports au 1
er
janvier 2021.
Sur les autres programmes, les restes à payer sont résiduels en raison
de la structure même des dépenses constituées quasi-exclusivement de
dépenses d’intervention.
24
Ce reliquat doit permettre le versement de l’indemnité à des bénéficiaires qui ne sont
couverts par
aucun organisme verseur identifié (à l’exemple de certains travailleurs
frontaliers).
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
39
Tableau n° 10 :
Les restes à payer de la mission
Programmes
Re
stes à payer au 31 décembre en € et en CP
2020
2021
124
169 857 498
134 372 536
137
444 349
366 626
157
2 743 676
2 744 996
304
9 673 279
11 040 191
Total
182 718 802
148 524 349
Source : DGCS
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’en
vironnement
Le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État a
conclu à la neutralité des dépenses budgétaires et fiscales rattachées à la
mission
Solidarité
25
.
Dans le cadre des marchés passés au titre du Fonds social européen
plus (FSE+) pour
l’aide alimentaire à compter de 2022, la DGCS a introduit
des critères environnementaux de sélection relatifs à la qualité de certains
produits alimentaire (labels) et au volet logistique (réduction des émissions
de CO²).
25
Cf. page 77 du
rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État
annexé au
PLF 2022.
40
COUR DES COMPTES
Chapitre II
Points d
attention par programme
I.
Le programme n°304
Inclusion sociale et
protection des personnes
Le programme 304 est le support de présentation et d’exécution des
dépenses de l’État consacrées à la prime d’activité ainsi qu’à d’autres
dispositifs ou actions concourant à l’inclusion s
ociale et à la protection des
personnes. Il s’articule en 2021 autour de huit actions
contre 9 en 2020. En
effet, l’action relative à la mise en œuvre d’une aide exceptionnelle de
solidarité (AES), créée en LFR 2020, n’a pas été reconduite en 2021.
Alors
qu’elles avaient augmenté de 30 % en 2020, principalement
sous l’effet de la création de l’AES, les dépenses du programme ont baissé
de 14,8 % en 2021, et s’élèvent à 12
428 M€ en AE et 12
425 M€ en CP.
En effaçant l’effet de périmètre dû aux AES, la baiss
e se limite à 1 %
(150
M€ en AE et 147 M€ en CP), principalement sous l’effet des dépenses
de la prime d’activité (principal poste de dépense du programme) et d’aide
alimentaire. Le taux d’exécution des crédits s’établit à 99,2 % (AE/CP)
.
Le programme appelle plusieurs observations générales en termes
de maquette budgétaire et de suivi des crédits :
D’une part, il serait opportun de mieux distinguer les dispositifs de
l’action 11
Prime d’activité et autres dispositifs
: aux côtés des crédits de
RSA et de l
a prime de fin d’année, la prime d’activité occupe en effet une
place prépondérante dans l’équilibre général du programme (80 % des
crédits ouverts en LFI). Le poids et la dynamique budgétaire du RSA
recentralisé
26
justifieraient également un suivi individualisé, assorti
d’objectifs de performance dédiés.
26
De 878,09
M€ en LFI 2021,
le montant porté en LFI 2022 est de
1,42 Md€. Il intègre
les dépenses liées à
l’expérimentation
de recentralisation concernant le département de
Seine-Saint-Denis
, estimées à 565 M€.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
41
D’autre part,
les actions 17 (notamment la sous actions relative à la
stratégie de prévention et de protection de l’enfance
) et 19 (
Stratégie
interministérielle de Prévention et de Lutte contre la Pauvreté des Enfants
et des Jeunes
)
s’inscrivent dans des logiques de
contractualisation avec les
collectivités territoriales, dont il est malaisé d’apprécier la portée à l’aune
du seul budget de l’
État. Ces actions sont également affectées par une
forme d’émiettem
ent
27
, et les indicateurs de performance
28
ne concernent
ainsi qu’une part marginale des mesures financées. Au
-delà du seul suivi
budgétaire, les démarches d’évaluation
29
auxquelles donnent lieu ces
stratégies confirment la difficulté à disposer d’une vision
consolidée des
actions engagées et à en apprécier la performance.
A.
La prime d’activité
: un niveau de dépense impacté
à la marge par la reprise du marché de l’emploi
1.
Une dépense proche de l’autorisation initiale
Créée par la loi n°2015-994 du 17 août 2015,
la prime d’activité est
un complément de revenu mensuel sous conditions de ressources destiné
aux travailleurs modestes à partir de 18 ans. Ce dispositif a fait l’objet
d’une réforme importante en décembre 2018 suite au mouvement social dit
des « gilets jaunes »
30
, induisant une hausse du nombre de bénéficiaires et
des niveaux de primes versées.
Alors qu’elle ne concernait que 2,8 millions
de foyers en 2018, environ 4,45 millions de foyers en ont bénéficié en 2021
en moyenne annuelle (+ 0,6 % par rapport à 2020). En tenant compte des
membres du foyer, ce dispositif couvre désormais 8,9 millions de
personnes, soit plus de 13% de la population française.
La dépense annuelle de prime d’activité
(en droit constaté)
s’est établie
en 2021 à 9 893
M€, en recul de 0,58 % par rapport à l’exécution 2020 mais
en hausse de 1,6 % par rapport aux crédits ouverts en LFI (9 732
M€), et à un
27
L’
action 19 comprend ainsi
plus d’une dizaine de mesures, indépendamment de son
volet contractuel avec les collectivités qui accentue encore cette ramification.
28
N
ombre d’élèves bénéficiant de repas à la cantine à un tarif inférieur ou égal à 1€
;
taux d'appels traités par le Service national téléphonique de l'enfance en danger.
29
Notamment les travaux du c
omité d’évaluation de la stratégie nationale
de prévention
et de lutte contre la pauvreté, pilotés par France Stratégie, et le rapport
de l’
IGAS relatif
à l’évaluation de la contractualisation entre l’Etat et les collectivités territoriales dans
le cadre de cette stratégie (juillet 2021).
30
Le montant maximum du bonus individuel
a été revalorisé de 90 € dès 2019, et le
bénéfice de la prime a été ouvert à un nouveau public en déplaçant le point de sortie du
dispositif de 1,3 à 1,5 Smic pour une personne seule.
42
COUR DES COMPTES
niveau sensiblement équivalent à la dernière prévision de la CNAF
31
qui tablait
sur 9,86
Md€. L’écart de 161 M€
à la LFI a été financé par une levée intégrale
de la réserve de précaution (61,9 M€)
,
une ouverture de crédits en LFR (86M€)
et des redéploiements internes au programme, en provenance notamment des
crédits de RSA et de prime de Noël.
1 -
Les effets complexes de la crise sanitaire sur le pilotage de la
prime d’activité
Dans le cadre du recours massif au chômage partiel depuis le début
de la crise, la prime d’activité a joué un important rôle d’amortisseur. En
effet, assimilée à un revenu professionnel, l’indemnisation au titre de
l’act
ivité partielle est prise en compte dans le calcul de la prime, même si
les bénéficiaires qui perdent durablement leur activité professionnelle
sortent progressivement du dispositif
32
.
Les crédits ouverts en LFI (9 732
M€) reposaient sur la prévision de
dépenses établie par la CNAF le 29 mai 2020. Lors de l’actualisation de
ses prévisions à l’automne 2020, la CNAF a revu à la baisse la prévision
du coût budgétaire pour 2021, à 9
600 M€. Au cours de l’exercice 2021, la
CNAF a ensuite revu ses prévisions à la hausse en tenant compte des effets
combinés de trois facteurs :
-
Un effet « volume
» fortement positif, lié à la reprise de l’emploi
;
-
Un effet « mesures nouvelles » fortement négatif lié à la réforme
Ségur
33
et à l’exti
nction progressive des mesures de maintiens de droit
en vigueur depuis le début de la crise ;
-
Un effet « barème » légèrement négatif (-
0,5 %) lié à l’éviction de
certains allocataires dont les dynamiques de ressources dépassent
celles du point de sortie.
31
Note CNAF n°2021-117 DANSE du 27 octobre 2021 relative aux prévisions
actualisées du nombre de bénéficiaires et des masses financières de prime d’
activité à
l’horizon 2025.
32
Le montant de la prime, défini pour un trimestre, est calculé sur la base des revenus
d’activité du trimestre précédent, dit
trimestre
de référence.
Pour une personne seule,
sans autre ressource que ses revenus d’activité, le point de sortie de la prime d’activité
se situe à 1816 € mensuels nets (1,5 fois le SMIC net à temps plein). Pour un couple
avec enfant dont un seul conjoint travaille, sans autre ressource que des revenus
d’activité, il se situe à 3
015 € nets (2,4 fois le
SMIC).
33
La revalorisation du revenu du personnel des établissements de santé décidée dans le cadre
des accords du Ségur de la santé concerne 1 370 000 ménages dont 25 % sont bénéficiaires
de la prime d’activité
(soit 342 000 ménages). Selon la CNAF, cette revalorisation
génèrerait
l’éviction de 65
000 ménages du dispositif
de la prime d’activité.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
43
Ces variations importantes de la prévision de dépense de prime
d’activité s’expliquent donc par celles des hypothèses d’évolution du
marché de l’emploi et de conditions de chômage partiel, auxquelles la
prime d’activité est très sensible. L’écart d’exécutio
n par rapport aux
crédits ouverts en LFI s’inscrit dans le contexte de reprise plus dynamique
qu’anticipée du marché de l’emploi
34
. En corollaire, les dépenses de RSA
et des primes de Noël ont, elles, été revues à la baisse (cf. § 2.1.2 et .3).
2 -
Un risque de sous-budgétisation en 2022
Le montant ouvert en LFI 2022
35
(9 792,3 M€ AE/CP),
en hausse
de 0,6 % par rapport aux crédits ouverts en LFI 2021, se basait sur la
prévision de la CNAF de mai 2021, retenant une hypothèse de 4,39 millions
de foyers bénéficiair
es de la prime d’activité en moyenne annuelle.
Or cette
prévision a été révisée à la hausse en octobre, pour tenir compte en
particulier des nouvelles hypothèses d’emploi et d’inflation.
La dernière
prévision de la CNAF évalue ainsi le niveau de dépense à
10 091 M€ hors
frais de gestion (+ 2,3 % en évolution annuelle), avec une hypothèse de
4,544 millions de bénéficiaires en moyenne annuelle (+ 3,8 %). Au vu de
cette prévision actualisée, le besoin de crédits supplémentaires s’établirait
actuellement à près de 300
M€ en 2022.
Plusieurs actions ont été engagées en 2021 pour améliorer le
pilotage des dépenses de prime d’activité
: anticipation de la transmission
des prévisions par la CNAF, systématisation des temps d’échanges entre
administrations. Cette nouvelle situation de sous-budgétisation en LFI
2022 confirme toutefois la complexité du pilotage budgétaire du dispositif
du fait de sa sensibilité à la conjoncture et des limites des exercices de
prévisions associant plusieurs administrations (DGCS, CNAF, DG Trésor).
3 -
Une évolution contrastée des indicateurs de performance
Les indicateurs relatifs à la prime d’activité traduisent sa nature de
dépense sociale
d’activation
(incitative à l’accès, au retour ou au maintien
dans l’emploi des bénéficiaires). Dans le c
ontexte de crise, les sous-
indicateurs de l’indicateur
« part des foyers allocataires du RSA en reprise
34
Selon les données publiées par la Dares et Pôle emploi le 26 janvier 2022, le nombre
de demandeurs d’emploi en catégorie A
(sans emploi et tenus de faire des actes
positifs de recherche d’emploi)
a baissé de 6,2 % entre octobre et décembre 2021 en
France métropolitaine, après un recul de 5,8 % au troisième trimestre 2021. Sur
l’ensemble de l’année 2021
, ce nombre a reculé de 12,5 % pour la France entière
hors
Mayotte (- 4,5 % toutes catégories de chômeurs confondues).
35
Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
44
COUR DES COMPTES
d’activité qui accèdent à la prime d’activité et se maintiennent dans
l’emploi
»
accusent tous un léger recul entre 2019 et 2020 (entre - 0,5
et - 0,2
%). Afin de tenir compte de l’amélioration de la situation du marché
de l’emploi, les prévisions ont cependant toutes été actualisées à la hausse
pour l’année 2021, un nouveau relèvement étant prévu en 2022.
Après avoir connu une hausse soutenue entre 2018 et 2019, les sous-
indicateurs de l’indicateur
« part des foyers bénéficiaires de la prime
d’activité percevant un montant de prime bonifié
36
»
enregistrent une
légère diminution entre 2019 et 2020. Les hausses prévues en 2021 ont été
modulées à la baisse. Les prévisions restent toutefois orientées à la hausse
pour 2022 compte tenu de la dynamique du marché de l’emploi.
Concernant l’indicateur
«
taux de sortie de la prime d’activité pour
dépassement de ressources »
, celui-ci avait connu une chute entre 2018
(7,1) et 2019 (5,5) suite au recul du point de sortie lié à la réforme du
dispositif. Cet indicateur est remonté à 6 % en 2020, et sa prévision a été
revue à la hausse (7 %) en 2021 pour tenir compte de la reprise et de l’effet
mesure lié à la revalorisation des salaires du personnel soignant dans le
cadre du
Ségur de la santé
. Il est prévu de rester stable en 2022 et 2023.
B -
Les aides exceptionnelles de fin d’année
: une
évolution à la baisse de la dépense
Depuis la suppression du fonds national des solidarités actives
(FNSA) en 2017, les aides exceptionnelles de fin d’année («
primes de
Noël ») versées aux bénéficiaires du RSA, de l’allocation de solidarité
spécifique (ASS), de l’allocation équivalent retraite et de l’allocation de
solidarité sont financées
par le budget de l’État sur le programme 304.
En 2021, les
crédits exécutés (458,7 M€) ont été inférieurs au
montant ouvert en LFI (484,9 M€, soit un taux d’exécution de 95 %), en
baisse annuelle de 5,6 % du fait de la dynamique du marché de l’emploi.
La prime a ainsi été versée à 2,34 millions de bénéficiaires, dont près de
deux millions de bénéficiaires du RSA pour lesquels le montant moyen de
l’aide est estimé à 212 € par foyer.
Le montant de crédits ouverts en LFI 2022 est de
508,9 M€ (+ 9 %
par rapport à la LFI 2021), pour une hypothèse de 2,43 millions de
bénéficiaires.
36
La bonification individuelle de la prime d’activité est ouverte à chacun des membres
du foyer dont les revenus professionnels mensuels atteignent au moins 0,5 SMIC.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
45
C -
La recentralisation du RSA : une exécution proche
de l’autorisation initiale, et une mesure de périmètre
importante attendue en 2022.
Visant à prendre en compte la situation spécifique de ces
départements, la recentralisation du RSA en Guyane et à Mayotte
intervenue au 1
er
janvier 2019 a été étendue à La Réunion au 1
er
janvier
2020. Les caisses d’allocation familiale de
La Réunion et de Guyane et la
caisse de sécurité sociale de Mayotte attribuent, servent et contrôlent le
RSA et assurent l’orientation des bénéficiaires, pour le compte de l’État
qui en assure le financement.
La dépense s’est élevée à 840,6 M€ en 2021, en baisse
de 17 M€
(- 2
%) par rapport à l’exécution 2020. L’écart de 37,4 M€ avec
l’autorisation initiale (878
M€) s’explique pa
r la baisse du nombre de
foyers bénéficiaires liée à la reprise du marché de l’emploi, mais dont
l’ampleur varie selon les territoires
(-3,3 % à La Réunion, -17,7 % à
Mayotte, +0,1 % en Guyane, en évolution annuelle 2020/2021).
Pour 2022, la prévision de dépenses pour le financement du RSA
dans ces trois départements est de 856,9 M€, dont 1,6 M€ de frais de
gestion :
-
Guyane : 160,7 M€
-
Mayotte : 18,2 M€
-
La Réunion : 678 M€
La LFI 2022 permet par ailleurs aux départements volontaires
d’expérimenter pend
ant cinq ans la recentralisation du financement et de la
gestion du RSA
37
.
L’État assurera alors le financement de l’allocation ainsi
que l’instruction, l’attribution et le service de cette prestation, qui seront
confiées aux CAF et caisses de la MSA par délégation. Conformément au
principe de neutralité budgétaire des transferts de compétences, la loi
organise la reprise d’une partie des ressources auparavant perçues par les
départements pour l’exercice de cette compétence.
Les départements conserveront le
s compétences liées à l’orientation
et à l’insertion, cette expérimentation ayant précisément pour objectif de
concourir au renforcement des politiques d’insertion des conseils
37
Ce choix a été critiqué par la Cour dans son rapport
Le revenu de solidarité active
,
publié en janvier 2022, au motif que «
la recentralisation « à la carte » du financement
de l’allocation à la charge de l’État ne constitue pas une réponse globale et soutenable
à une difficulté qui concerne tous les départements, alors qu’elle affaiblit par ailleurs
l’identité « décideur = financeur », au cœur de la décentralisation du RMI
»
.
46
COUR DES COMPTES
départementaux qui s’engageraient dans cette voie. L’expérimentation est
prévue
pour cinq ans maximum, jusqu’au 31 décembre 2026.
La Seine-Saint-Denis est le premier département de métropole à
expérimenter cette recentralisation dès le 1
er
janvier 2022, ce qui a entraîné
l’inscription d’une dépense nouvelle de 564,9 M€, dont 1 M€ au titre
des
frais de gestion réglés à la CNAF
, 524,88 M€ inscrits en mesure de
périmètre, et 40 M€ en mesure nouvelle
pour couvrir la dynamique
annuelle de dépense.
Comme relevé par la Cour dès 2021, il est souhaitable de traduire
l’importance budgétaire des dépenses de RSA (1
421,8 M€ en LFI 2022)
dans la maquette de performance de la mission.
D -
La protection juridique des majeurs (PJM) : une
dépense dynamique et des enjeux de pilotage.
1.
Un niveau de dépenses supérie
ur à l’autorisation initiale
La PJM constitue la troisième action du programme en niveau de
dépenses, qui se sont élevées à 727,8 M€ en 2021, en progression annuelle
de 3,7 %, dépassant de 13,8 M€ les crédits ouverts en LFI (714 M€ AE/CP)
.
Le dépassement
de l’autorisation initiale
a été financé par un redéploiement
de crédits au sein du programme.
L’augmentation annuelle des dépenses
(+ 26 M€ par rapport à l’exécution 2020) s’explique par la conjonction de
plusieurs facteurs.
D’une part, l’effet du tendan
ciel annuel lié à la revalorisation des
dotations allouées aux services tutélaires (+ 2,9 M€) et au nombre plus
important de mesures confiées aux mandataires (+ 4,4 M€) sous l’effet de
l’augmentation structurelle du nombre de personnes âgées dépendantes
et/ou handicapées, qui constituent la majorité des majeurs protégés. La
DGCS indique ainsi que le nombre global de mesures de protection a
progressé de 34 % en 10 ans, pour atteindre près de 528 000 en 2021 (toutes
catégories confondues).
D’autre part l’abondement nécessaire pour financer l’impact de
l’arrêt du Conseil d’
État remettant en cause le barème issu de décret de
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
47
2018, qui a donné lieu à 16,9 M€ de dépenses en 2021
38
, auxquelles
s’ajoutent 3,1 M€ qui ont fait l’objet d’une demande de report sur 2022.
Enfin, le financement des « surcoûts COVID » (achat de masques,
m
atériel d’hygiène…) par les opérateurs de la PJM (4,1 M€ de dépenses
en 2021, et une demande de report de 0,9 M€ sur 2022).
1 -
Différents
chantiers au service du pilotage d’une dépense qui
reste orientée à la hausse en 2022
Dans ce contexte de dépenses dynamiques, la protection juridique
des majeurs fait l’objet de différents chantiers qui doivent concourir à
améliorer le pilotage de cette politique. L’action relative à l’analyse
des
coûts des mesures exercées par les MJPM, et le programme de
transformation numérique (« MANDoline ») visant à dématérialiser les
procédures administratives et financières du dispositif et à en améliorer le
pilotage justifient, à cet égard, une attention particulière.
Le montant des crédits ouverts
en LFI 2022 s’élève à 733,8 M€ en
AE/CP, en hausse annuelle de 2,8 %, permettant de financer 511 000
mesures, dont 77 % prises en charge par les services mandataires (624,6
M€), et 23 % gérées par les mandataires individuels (103,8 M€). Ces
crédits intègr
ent également le financement de l’information et le soutien
aux tuteurs familiaux à hauteur de 4,3 M€.
38
La décision du Conseil d’État annulait la disposition du code de l’action sociale et
des familles qui fixait, pour les personnes dont le montant de ressources annuelles est
supérieur au montant annuel de l’A
AH, un taux de participation de 0,6 % sur la tranche
de revenus annuels inférieure ou égale au montant annuel de l’AAH. Les modalités
réglementaires des remboursements liés à cette décision de 2018 n’ont été publiées
qu’en décembre 2020
(décret n° 2020-1684 du 23 décembre 2020 relatif au financement
des mandataires judiciaires à la protection des majeurs), justifiant un report des
dépenses correspondantes en 2021. Afin de compenser la perte de rendement résultant
de l’exonération de participation sur la première tranche de revenu (jusqu’au montant
de l’AAH) pour les personnes disposant de revenus supérieurs à l’AAH, un nouveau
barème est entré en vigueur en 2021, qui relève les taux de participation des deux
tranches supérieures. Le taux de la tranche [AAH-Smic] passe ainsi de 8,5 % à 10 % et
celui la tranche [Smic
2,5 Smic] de 20 % à 23%.
48
COUR DES COMPTES
2 -
La progression de l’indicateur de performance, reflet
d’une
convergence tarifaire des services mandataires.
Les sous-
indicateurs de l’indicateur
« coût moyen des mesures de
protection exercées par les services tutélaires »
poursuivent leur
progression. Entre 2019 et 2020, la part des services mandataires dont la
valeur du point service est inférieure de 10 % à la moyenne nationale baisse
ainsi d
un point, à 8 %, et la part dont la valeur du point service est
supérieure de 10 % à la moyenne nationale baisse de 0,2 point à 11,8 %.
La trajectoire de convergence tarifaire engagée depuis 2009 est maintenue
en 2022 et 2023.
Selon le PAP 2022, entre 2009 et 2019, la part des services dont le
point service correspondait en valeur à la moyenne nationale minorée ou
majorée de 10 %, est ainsi passée de 45 % à près de 80 %. La part des
services les plus éloignés de la moyenne nationale (ceux dont le point
service correspondait en valeur à la moyenne nationale minorée ou majorée
de 20%) a, au contraire, fortement diminué, passant de 25 % à environ 3 %.
E -
La stratégie interministérielle de prévention et
de lutte contre la pauvreté
1.
Une mise en œuvre largement assise sur la
contractualisation
avec les collectivités territoriales
Présentée à l’automne 2018, la stratégie nationale de prévention et
de lutte contre la pauvreté fait l’objet de
l’action 19 pour la mise en œuvre
des mesures relevant du programme 304
39
. À l’issue de c
ette troisième
année de déploiement, l’exécution s’élève à
269
M€ (AE/CP), dont 12 M€
ont fait l’objet d’un transfert au programme 230
Vie de l’élève
(petits
déjeuners à l’école). Cela représente
une progression annuelle de 31 % en
AE et 33 % en CP. Les crédits ouverts en LFI portaient sur 252,6 M€
(AE/CP). En tenant compte des redéploiements intervenus au sein du
programme en début
d’
exercice pour financer «
l’acte II
» de la stratégie
annoncé en fin d’année 2020 (22,5 M€ AE/CP) et des reports de crédits
2020 (5,4 M€ en CP), le taux d’exécution s’établit à 98 % en AE
et 96 %
en CP, traduisant la montée en charge de la stratégie.
39
Cette stratégie interministérielle mobilise également des crédits des programmes 102
(
Accès et retour à l ’emploi
), 177 (hébergement, parcours vers le logement et insertion
des populations vulnérables) et 364 du plan de relance (Cohésion), ainsi que des crédits
ouverts en LFSS.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
49
La majorité des dépenses intervient au titre de la contractualisation
de l’État avec les collectivités territoriales
(173,5 M€), principalement les
départements (91 % de ces dépenses). Ces crédits se déploient à travers les
conventions d’appui à la lutte contre la pauvreté et d’accès à l’emploi
(CALPAE) qui portent sur des actions variées, en partie communes à
l’ensemble des conventions. Sont notamment financés la lutte contre les
sorties « sèches
» de l’ASE, le renforcement de l’insertion socio
-
professionnelle des bénéficiaires du RSA, le développement des premiers
accueils sociaux inconditionnels et des référents de parcours, la mise en
place de maraudes mixtes et le renforcement de la prévention spécialisée à
destination des jeunes vulnérables.
Le reste des crédits concerne des mesures dites d’
investissement
social
, qui
s’inscrivent en dehors du cadre contractuel, telles que la
tarification sociale des cantines, le soutien à la mobilité en appui aux
actions d’insertion, ou encore le financement de
points conseil budget
.
48,5
M€ ont été dépensés dans ce cadre en 2021
(53,6 M€ ouverts en LFI),
auxquels se sont ajoutés 35 M€ de crédits de la sous action «
marge de
manœuvre territoriale
» (abondée par le produit des réfactions en cas de
non-atteinte par les conseils départementaux des cibles définies dans les
CALPAE)
, soit un total de 85,1 M€ en AE et 83,5 M€ en CP.
1 -
Un enjeu de pilotage d’ensemble des résultats de la stratégie au
regard de la diversité des actions mises en œuvre.
Cette stratégie nationale a donné lieu à deux évaluations en 2021.
La première par le comité national piloté par France Stratégie, publiée en
mars, qui évalue la mise en œuvre de la stratégie
in itinere
. Elle relève que
la grande majorité des mesures ont été lancées, mais de manière très
inégale, et crit
ique l’absence de tableaux de bord et le manque de données
détaillées au détriment d’une vue d’ensemble. Si la confirmation des
moyens financiers annoncés par l’Etat a crédibilisé son engagement vis
-à-
vis des collectivités, le soutien politique est en revanche jugé insuffisant
pour permettre un véritable pilotage interministériel de la stratégie.
La seconde évaluation, conduite par l’IGAS
et centrée sur le
processus de contractualisation avec les collectivités
confirme l’intérêt du
dispositif pour renforce
r l’articulation des différentes politiques au service
de la prévention et lutte contre la pauvreté. En revanche, elle critique, à son
tour, les conditions d’évaluation et de pilotage des nombreuses actions de
la stratégie.
50
COUR DES COMPTES
2 -
La poursuite de la montée en charge de cette stratégie en 2022
Le montant des crédits ouverts en LFI 2022 est de
325,1 M€, en
hausse annuelle de 29 %, dont
225 M€ au titre de la contractualisation avec
les collectivités territoriales et 100,1 M€ pour des mesures s’inscrivant en
dehors du cadre contractuel. Outre la poursuite du financement des actions
prioritaires (CALPAE, petits déjeuners à l’école et tarification sociale des
cantines notamment), les nouvelles orientations mettent l’accent sur la
mobilité géographique des demandeurs d’emploi à des fins d’insertion
professionnelle (+ 25 M€) et à l’accès aux droits en soutenant les
organismes domiciliataires agréés (+ 7,5 M€).
F -
Les actions en faveur de l’enfance et des familles
vulnérables : des dynamiques budgétaires contrastées.
L’actio
n 17 du programme 304 (
protection et accompagnement des
enfants, des jeunes et des familles vulnérables
) porte les concours
financiers de l’État à la protection de l’enfance, politique en partie
décentralisée ayant fait l’objet d’un rapport public thématiq
ue de la Cour
des comptes en 2020
40
.
En hausse annuelle de près de 40 %, les crédits
ouverts en LFI 2021 se montaient à 246,3 M€ (AE/CP). Les dépenses se
sont finalement élevées à 153,4 M€, soit un taux d’exécution de 62,3 % qui
s’explique principalement par une sous exécution importante des crédits
ouverts au titre de la prise en charge des mineurs non accompagnés (MNA).
1.
L’accueil des MNA
: un niveau d’arrivées, et donc
d’exécution budgétaire, resté très inférieur aux prévisions.
Le financement du dispositif d’accueil des MNA par le budget de
l’
État i
ntervient en complément de l’action des conseils départementaux au
titre de l’aide sociale à l’enfance (ASE). Cette action est affectée, depuis
2019, d’une forte variabilité des arrivées sur le territoire, qui complexifie
sa budgétisation. Les dépenses se
sont établies à 28,2 M€ en 2021, en retrait
de 92 M€ par rapport aux crédits ouverts en LFI (120,3 M€
) soit un taux
d’exécution de 23 %, et une baisse du niveau de dépenses de 57 % par
rapport à l’exercice précédent, déjà en baisse de 48,1 % par rapport à
2019.
40
La protection de l’enfance, une politique inadaptée au temps de l’enfant
. Rapport
public thématique de la Cour des comptes (novembre 2020).
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
51
Graphique n° 8 :
D
épenses MNA (M€)
- écarts exécution
/ LFI
Cour des comptes 2022, d’après données DGCS
L’
État contribue au financement du dispositif à deux titres. En
amont (depuis 2013), pour la mise à l’abri, l’évaluation et l’orientation des
jeunes migrants se déclarant mineurs. En aval (depuis 2018), pour la prise
en charge par l’ASE des MNA, cette mesure exceptionnelle ayant été
reconduite depuis. Les modalités de ces financements ont été modifiées en
2019
: la contribution de l’État à la mise à l’abri et à l’évaluation a été
revalorisée
41
, le délai des demandes de participation financière par les
départements à l’ASP a été limité à un an, et le financement exceptionnel
de l’État pour la prise en charge des MNA par l’ASE a été revu à la baisse
42
.
La sous-exécution constatée au cours des deux derniers exercices
reflète la baisse significative des flux d’arrivée constatée depuis 2019,
accentuée par la crise sanitaire. Les données reposent sur les déclarations
des départements auprès de l’ASP dans le cadre des dem
andes de
versement de la participation forfaitaire de l’
État pour les dépenses
engagées au titre de l’évaluation et de la mise à l’abri. Les départements
disposent désormais d’un délai d’un an à compter du trimestre échu pour
41
Le remboursement des dépenses des départements s’effectue à partir du 1
er
janvier
2019 sur la base d’un forfait de 500
€ par jeune évalué, et de 90
€ par jour de mise à
l’abri pendant 14 jours, puis 20
€ par jour pendant neuf jours maximum (soit un
maximum de 1
940 € par jeune).
42
Cette participation est désormais calculée sur la base de 6
000 € par MNA
supplémentaire pris en charge par l’ASE au 31 décembre de l’année (n
-1) par rapport
au 31 décembre de l’année (n
-2), pour 75 % des jeunes concernés.
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
LFI
LFI
Exé
LFI
Exé
LFI
Exé
LFI
Exé
LFI
Exé
LFI
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
DÉPENSES MNA (M€)
- ÉCARTS D'EXÉCUTION À LA LFI
Evaluation et mise à l’abri
Prise en charge
52
COUR DES COMPTES
faire valoir leur demande. L’i
mpact budgétaire du ralentissement des
arrivées de MNA se traduit donc de manière différée.
Sur la base d’une mission conjointe avec l’association des
départements de France, une révision des modalités d’attribution de la
participation forfaitaire de l’État à la phase de mise à l’abri et d’évaluation
des personnes se présentant comme MNA est entrée en vigueur en 2021.
Elle conditionne le remboursement par l’
État
d’une partie du forfait en
matière d’évaluation à la conclusion, par le président du conseil
partemental, d’une convention avec le préfet pour l’utilisation de la base
de données
d’appui à l’évaluation de la minorité
(AEM) mise en œuvre
par le ministère de l’Intérieur. Cette orientation traduit une des
recommandations de la Cour en faveur d’un mei
lleur pilotage national du
dispositif, compte tenu de la forte hétérogénéité constatée en matière
d’évaluation des MNA entre départements.
En janvier 2022, 83
départements ont
contractualisé avec l’
État.
En retenant l’hypothèse d’un retour progressif aux
volumes
d’arrivées de MNA constatés en 2018 (de l’ordre de 53
000 MNA évalués
par an), les crédits ouverts en LFI 2022 s’élèvent à 92,9 M€ (AE/CP), en
retrait de 23 % par rapport à la LFI 2021.
La forte variabilité des arrivées
de jeunes migrants et la sous-exécution budgétaire constatées au cours des
trois derniers exercices confirment la difficulté des prévisions et donc de la
budgétisation du dispositif.
1 -
Le déploiement de la contractualisation avec les départements en
matière de stratégie nationale de p
révention et protection de l’enfance
Présentée à l’automne 2019, et dotée de 114,8 M€ en LFI (en hausse
de 75 M€ par rapport à 2020), la stratégie nationale de prévention et
protection de l’enfance a donné lieu
en 2021 à 79,5
M€ de dépenses en
AE
et 79,4 en CP
, soit un taux d’exécution de
69 %. Elle repose principalement
sur la conclusion de contrats tripartites entre le préfet, le conseil
départemental et l’agence régionale de santé.
La sous-exécution découle
pour partie des difficultés ou retards à engager certaines actions en raison
du contexte sanitaire et de renouvellement des instances départementales.
Au 31 décembre 2021, cette contractualisation impliquait 65 départements
(29 en 2020), et vise une couverture progressive de l’ensemble du territoire
en 2022. Dans cette perspective, les c
rédits ouverts en LFI 2022 s’élèvent
à 139 M€, en hausse annuelle de 21 %.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
53
2 -
Une relative stabilité des dépenses en faveur de la protection de
l’enfance en 2022, mais des redéploiements internes entre sous actions.
En synthèse, la LFI 2022 prévoit une hausse contenue à 1 % des
crédits de l’action 17 à hauteur de 249,1 M€ AE/CP (+2,9 M€ sur un an),
intégrant
une diminution des crédits nécessaires pour l’appui au dispositif
d’accueil et d’évaluation des personnes se présentant comme MNA (
-
27,4
M€) et la montée
en charge de la stratégie nationale de prévention et
de protection de l’enfance initiée en 2020 (+25 M€).
G -
L’aide alimentaire
: un dispositif qui reste fortement
sollicité dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire
Le dispositif d’aide alimentaire v
ise à faire face aux situations
d’insécurité alimentaire, elles
-mêmes liées à des situations de pauvreté ou
d’exclusion sociale. Il a été particulièrement mobilisé depuis le début de la
crise.
D’après l’INSEE
43
, le volume de denrées distribuées a augmenté de
10,6 % et les inscriptions de 7,3 % en 2020 (contre respectivement +2,9 %
et +4,4 % en 2019) à travers l’entrée de nouveaux publics dans le dispositif
et une augmentation de la fréquence de recours. Les personnes seules, les
travailleurs précaires, les familles monoparentales, et les jeunes de moins
de 25 ans sont particulièrement concernés.
Avec 64,5 M€ ouverts en LFI (AE/CP), les dépenses d’aide
alimentaire se sont établies à 79,4 M€ en 2021, soit un dépassement de
14,9
M€ mais une baisse des dépenses de 53 % par rapport à l’exercice
2020 (170 M€). Ce dépassement a été financé par des redéploiements de
crédits au sein du programme (crédits MNA) et une ouverture de
12 M€ en
LFR. Sous forme de subventions versées aux associations tête de réseau,
ces crédits complémentaires ont permis de renforcer le soutien aux
territoires les plus en difficulté, en métropole et outre-mer, et de compenser
des marchés relevant de financements européens (FEAD et React-EU),
infructueux en raison de la sécheresse exceptionnelle du printemps.
La baisse des dépenses par rapport à 2020 s’explique par la
non-
reconduction des deux plans d’urgence (qui avaient été financés à
hauteur de
94 M€ en 2020), la hausse du recours aux crédits européens
dans le cadre de l’initiative REACT
-EU et, enfin, par la diminution du
montant des compensations des refus d’apurement FEAD.
43
Aide alimentaire : une hausse prononcée des volumes distribués par les associations
en 2020
| Insee (communiqué du 26 juillet 2021)
54
COUR DES COMPTES
1.
Un dispositif complexe dont la gestion progresse.
Les dépenses d’aide al
imentaire supportées par le programme 304
comprennent plusieurs volets :
-
La contribution de la France au FEAD
44
;
-
L’achat de denrées pour les épiceries sociales (qui ne peuvent pas
bénéficier du programme européen en raison du principe de gratuité
de la distribution instauré par le FEAD) ;
-
L’aide alimentaire nationale (qui regroupe les subventions à quatre
grandes têtes de réseau associatives nationales) ;
-
Les crédits déconcentrés (qui financent les services déconcentrés
chargés l’appui à la gestion locale
de l’aide alimentaire).
-
En outre, depuis 2017, une dotation complémentaire est prévue pour
la prise en charge des dépenses inéligibles des campagnes FEAD au
remboursement sur crédits européens. En effet, suite à un audit de la
Commission européenne aux conclusions sévères (2016), les
versements pour les campagnes 2014 et 2015 avaient été suspendus.
Cette décision a conduit l’État à compenser auprès de l’organisme
intermédiaire les sommes déclarées inéligibles au financement
communautaire et, d’autre part,
à renforcer sa maîtrise des risques
financiers. À ce titre, la réduction progressive du taux de correction
appliqué aux dépenses présentées au remboursement communautaire
s’est confirmée en 2021
45
, reflet d’une meilleure structuration des
processus de contrôle au sein de FranceAgriMer (organisme
intermédiaire) et de la DGCS (autorité de gestion). Ces compensations
ont porté sur 16 M€ en 2021 (contre 25 M€ en 2020).
1 -
Un exercice de transition au plan des financements européens
L’exercice 2021 correspondait à la dernière campagne financée par
le FEAD, en redéployant les crédits non consommés sur la programmation
44
Chaque campagne annuelle du FEAD (499 M€ à disposition de la
France pour la
période 2014-2021) reposait sur le versement à France AgriMer (FAM), intervenant
comme organisme intermédiaire avec les associations, d’une contribution nationale sur
le programme 304 à hauteur de 15 % du montant annuel des dépenses prévues.
D’au
tre
part, la Commission européenne remboursait à FAM 85 % du montant des dépenses
réalisées,
financées pour partie par la trésorerie de l’organisme
.
45
La DGCS indique que l
es taux d’erreur calculés sur les deux campagnes FEAD
traitées en 2020 (2018-2019) avoisinent 9 %, contre environ 20 % pour les années
antérieures
à 2017, confortant l’amélioration déjà relevée l’an passé.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
55
2014-2020 du fait des corrections financières intervenues sur les demandes
de remboursement des années ant
érieures (76 M€) et de divers marchés
infructueux. Un dernier lot de marchés d’achat de denrées a ai
nsi été conclu
en 2021
pour un montant de 90 M€ (76,5 M€ de crédits FEAD et 13,5 M€
au titre de la part nationale)
, complété par les crédits de l’initiative
REACT-EU lancée par la Commission européenne en réponse à la crise
sanitaire
, soit 132 M€ de crédit
s supplémentaires en 2021.
Tableau n° 11 :
Dépenses d’aide alimentaire LFI/Exécution
Source : DGCS
2 -
La perspective d’une nouvelle
baisse des dépenses en 2022
L’action 14 «
Aide alimentaire » est dotée en LFI 2022 de
56,7
M€, en baisse de 12 % par rapport aux crédits ouverts en LFI 2021, et
de 29 % par rapport à l’exécution 2021. La DGCS justifie cette évolution
par la baisse de l’enveloppe consacrée à la compensation des refus
d’apurement par l’UE et par le taux de finance
ment du FSE+. À compter
de 2022 et jusqu’en 2027, le Fonds social européen plus (FSE+) succèdera
au FEAD et financera à hauteur de 90 % (contre 85 % pour le FEAD) les
marchés centralisés de denrées passés chaque année par FAM pour des
distributions aux réseaux associatifs. La maquette de ce nouvel instrument
financier soutenant l’aide alimentaire porte sur 647 M€ pour la période
2022-
2027, dont 582 M€ de crédits FSE+.
Action 14 - Aide alimentaire
LFI 2021
Exécution 2021
AE
CP
AE
CP
Crédits FEAD (part nationale)
13 613 812
13 613 812
10 779 110
11 420 093
Dépenses de fonctionnement -
SCSP FAM
2 700 000
2 700 000
2 686 500
2 686 500
Compensation des refus
d'apurement
16 012 632
16 012 632
15 898 878
16 093 121
Crédits nationaux
4 693 413
4 693 413
15 258 154
15 265 446
Épiceries sociales
8 933 284
8 933 284
8 970 128
8 970 128
Aide alimentaire - Enveloppe
nationale
54 686 076
54 686 075
53 592 770
54 435 288
Aide alimentaire - Enveloppe
déconcentrée
18 567 218
18 567 218
25 196 536
24 972 917
Total action 14
64 520 359
64 520 359
78 789 309
79 408 206
56
COUR DES COMPTES
II -
Le programme n°157
Handicap et
dépendance
Le programme 157 porte les crédits de la politique en faveur des
personnes en situation de handicap et des personnes âgées en perte
d’autonomie.
Les
dépenses
du
programme
connaissent
une
hausse
ininterrompue depuis plusieurs années. L’enveloppe du programme 157
s’élève ainsi à 12,66
Md€ en AE/CP en
LFI 2021, en augmentation de
441
M€ par rapport à 2020 (12,22
Md€). La réserve de précaution est de
63,3
M€ en AE/CP et a été entièrement levée en fin d’année. Cette
progression structurelle se poursuivra en 2022 avec 13,23
Md€
programmés au PLF.
Le programme est constitué de deux actions
46
dont la première
regroupe la quasi-totalité des crédits (99,7 %).
L’action 1 porte en effet
l’allocation aux adultes handicapés (AAH),
qui représente elle-même 89 %
des crédits disponibles du programme et constitue le principal point
d’attention.
Sera ensuite présentée la hausse des moyens alloués à l’emploi
accompagné, notamment grâce aux crédits du plan de relance, via «
l’aide
au poste
» versée par l’
État
aux établissements et services d’aide par le
travail (ESAT) au titre de la garantie de ressources des travailleurs
handicapés (GRTH).
A.
Une augmentation structurelle des dépenses
consacrées à l’AAH
1.
Des dépenses dynamiques du fait notamment
de
l’augmentation du nombre de bénéficiaires
et des revalorisations récentes
L’al
location aux adultes handicapés (AAH) est une aide financière
visant à assurer un minimum de ressources aux personnes reconnues
handicapées par la commission des droits et de l’autonomie des personnes
handicapées (CDAPH) des maisons départementales des personnes
handicapées (MDPH).
46
Action 12 « Allocation et aides en faveur des personnes handicapées » et Action 13
« Pilotage du programme et animation des politiques inclusives ».
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
57
Afin de bénéficier de l’AAH, la personne handicapée doit être
atteinte :
-
soit d’un taux d’incapacité permanente d’au moins 80
% (AAH-
1) ;
-
soit d’un taux d’incapacité compris entre 50
% et 79 % et présenter
une restriction substan
tielle et durable pour l’accès à l’emploi
(RSDAE). Elle peut être cumulée avec des revenus d’activité et
prend alors un caractère différentiel (AAH-2).
Le nombre de bénéficiaires a fortement augmenté, passant de
0,99 million en 2012 à 1,28 million en 2021. Alors que le nombre de
bénéficiaires de l’AAH
-1 est relativement stable (passant de 642 300 en
2018 à 645
800 en 2021), celui de l’AAH
-2 connaît une progression forte
(551 700 bénéficiaires en 2018 pour atteindre 635 600 en 2021, soit près
de 84 000 bénéficiaires supplémentaires en trois ans)
47
.
Dès lors, et même si le rythme ralentit, la progression de la dépense
consacrée à l’AAH a été forte
,
passant d’une enveloppe en LFI 2010 de
6,23
Md€ à 11,2 Md€ en LFI 2021, soit une hausse de 70
% sur la période
et de 25 % entre 2017 et 2022.
Plusieurs raisons peuvent expliquer cette augmentation structurelle :
le vieillissement de la population, le risq
ue d’avoir un handicap augmentant
avec l’âge
; la forte visibilité de cette prestation et des réformes favorables
aux bénéficiaires
; le faible taux de sortie du dispositif ainsi que l’extension
du champ et de la reconnaissance du handicap ces dernières années.
Le président de la République a par ailleurs souhaité faire de
l’amélioration et de l’accompagnement des personnes handicapées un axe fort
du quinquennat
48
, qui s’est traduit notamment par une revalorisation du montant
à taux plein de l’AAH en deux t
emps : de 820
€, son montant maximum a été
porté à 860
€ au 1
er
novembre 2018, puis à 900
€ à compter du 1
er
novembre
2019. Compte tenu de son indexation sur l’évolution des prix, le montant de
l’AAH à taux plein est aujourd’hui de 903,6
€ mensuels. La CNA
F a estimé à
0,8
Md€ le coût par an des revalorisations exceptionnelles de cette prestation
49
.
47
Le nombre de bénéficiaires de l’AAH
-1 croît à peu près au même rythme que la
croissance démographique, alors que le nombre d’allocataires de l’AAH
-2 augmente de
près de 7 % par an depuis 2008.
48
5
ème
conférence nationale du handicap (CNH) « Tous concernés, tous mobilisés » le
11 février 2020 ; 5
ème
comité interministériel du handicap (CIH) le 5 juillet 2021.
49
Note de la CNAF du 18 octobre 2019 : « Actualisations des prévisions de dépenses
d’AAH à l’horizon 2023
».
58
COUR DES COMPTES
Enfin, même si le gouvernement a refusé en décembre 2021 de
« déconjugaliser
» et donc d’individualiser la prestation lors de l’examen de la
proposition de loi « portant diverses mesures de justice sociale », la mise en
place d’un abattement sur les revenus du conjoint du bénéficiaire de l’AAH au
PLF 2022 conduira 120
000 foyers à bénéficier d’une hausse moyenne de
110
€ par mois pour une dépense supplémentaire es
timée à 0,2
Md€
50
.
1 -
Des mesures d’économie insuffisantes pour compenser l’effort
budgétaire
L’
État a pris ces dernières années des initiatives afin de tenter de
maîtriser l’évolution des dépenses. Le pilotage de l’AAH, lancé par la
DGCS en 2010, a abouti à
la constitution d’un réseau de référents AAH et
à des rencontres annuelles de nombreux acteurs publics concernés par cette
prestation (DGEFP, CNAF, CCMSA, CNSA notamment). Un guide
pratique sur l’AAH a par ailleurs été diffusé en 2017 à l’ensemble des
acte
urs impliqués afin d’harmoniser les pratiques
: il vise notamment à
faciliter l’appréciation de la RSDAE, par des rappels juridiques, des
éléments de méthode et des exemples de cas fréquemment rencontrés.
Enfin, dans le but d’améliorer et d’harmoniser les
processus de décision
des MDPH, un projet de système d’information commun des MDPH piloté
par la CNSA a été engagé en 2015. Fin 2021, 99 MDPH ont déployé le SI-
harmonisé dans son volet processus métier. En outre, les modalités
d’attribution de l’AAH posent
des problèmes d’équité territoriale et d’égal
accès aux droits, l’une des difficultés résidant dans l’appréciation
différenciée de la notion de restriction substantielle et durable d’accès à
l’emploi (RSDAE) dans les décisions des CDAPH. Cette situation a
ppelle
notamment une réflexion sur la place des différents acteurs dans le
dispositif
: l’attribution de la prestation est décidée par les CDAPH qui
suivent en pratique les avis des MDPH. L’Etat paie la prestation mais ne
décide ni ne contrôle son attribution dans les faits.
Aussi, dans son rapport relatif à l’AAH publié le 25 novembre
2019
51
, la Cour a formulé neuf recommandations visant à améliorer le
pilotage de ce dispositif et son fonctionnement. La recommandation n°7
«
mettre en place des mécanismes d
e contrôle de l’attribution à bon droit,
en systématisant le contrôle interne au sein des MDPH et en créant une
mission nationale de contrôle, compétente sur le plan médical
» a trouvé
50
Décret du 9 janvier 2022
fixe le montant de l’abattement forfaitaire à 5000 €.
51
Rapport public thématique de la Cour des comptes relatif à l’AAH publié le 25
novembre
2019 :
handicapes-aah.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
59
en partie une suite dans le projet, toutefois reporté, de création d’un
e
mission nationale de contrôle et d’audit ainsi que, à la faveur de la
conférence nationale du handicap réunie le 11 février 2020, dans la
proposition de généraliser le contrôle interne dans les MDPH.
Par ailleurs, deux mesures d’économie ont récemment é
té mises en
place pour limiter la progression de la dépense :
-
la première, concomitante à la revalorisation exceptionnelle, a
consisté à abaisser le plafond de ressources pour les bénéficiaires en
couple sans enfant
52
en deux étapes, au 1
er
novembre 2018 et au 1
er
novembre 2019. Les économies attendues étaient estimées à 160
M€
en 2019, puis 130
M€ supplémentaires en 2020, soit 290
M€ en année
pleine de 2020 à 2022. La CNAF indiquait toutefois dans une note de
décembre 2019, sur la base d’une étude ex post réalisée
fin 2019, que
l’impact financier de l’abaissement du plafond de ressources pour les
bénéficiaires en couple sans enfant était en réalité « très faible »,
moins de 1 % des couples étant concernés
53
;
-
la deuxième est la fusion des compléments d’AAH. Les deu
x
dispositifs de soutien complémentaire à l’AAH, à savoir le
complément de ressources (CR) et la majoration pour la vie autonome
(MVA), caractérisés par des conditions d’attribution et des montants
distincts, ont été fusionnés depuis le 1
er
décembre 2019 pour les
nouveaux bénéficiaires. Cette mesure devrait permettre à terme une
économie de 5,7
M€ en année pleine
54
. Le complément de ressources
devrait disparaître pour l’ensemble des bénéficiaires dans 10 ans.
2 -
Une nouvelle sous-
budgétisation des dépenses d’A
AH malgré
un dialogue plus constructif entre services
Des travaux menés avec la CNAF qui nécessiteront d’être
poursuivis à moyen terme
52
Prévu par décret n°2018-948 du 31 octobre 2018 portant revalorisation
exceptionnelle de l’allocation aux adultes handicapés et modification du plafond des
ressources pour les bénéficiaires en couple
: afin d’harmoniser les plafonds de
ressources de l’AAH et du RSA, une baiss
e progressive du plafond de ressources pour
les couples bénéficiaires de l’AAH est entrée en vigueur.
53
Notes PROMES 2019-126 et DANSE 2019-199 du 20 décembre 2019 « Baisse du
plafond de ressources pour les couples bénéficiaires de l’AAH
», CNAF.
54
Note de la CNAF du 4 octobre 2021 « Actualisation des prévisions de dépenses
d’AAH à l’horizon 2025
».
60
COUR DES COMPTES
Suite aux recommandations de la Cour des comptes dans son rapport
rendu en novembre 2019 sur l’AAH et à la
n
ote d’
exécution budgétaire
2020
55
, un travail a été mené en 2021 entre la DGCS, la DB et la CNAF
afin d’améliorer l’articulation entre les prévisions retenues et le processus
de budgétisation de cette prestation.
Malgré l’engagement de temps d’échanges plus régulier
s entre les
différents services
56
, la CNAF ne semble pas disposer des moyens humains
nécessaires à la mise en place à court terme des évolutions suivantes : ajout
d’un exercice de prévision
; distinction entre AAH-1 et AAH-2 car une
telle évolution nécessiterait de construire et tester deux nouveaux modèles ;
modification du calendrier des exercices de prévision qui dépend de la
réception d’hypothèses macroéconomiques transmises à la CNAF par la
Direction de la Sécurité Sociale. Cependant, la CNAF transmet désormais
aux administrations centrales ses prévisions en amont de leur publication.
Des économies budgétées en LFI peu réalistes
La budgétisation initiale de l’AAH qui s’établissait à 11,22 Md€ en
LFI 2021 a été construite à partir de la prévision CNAF d’oct
obre 2020
57
(11,315 Md€)
,
tout en y intégrant une prévision d’économies de 95 M€
,
dans les conditions évoquées en première partie. La censure par le Conseil
constitutionnel mentionnée plus haut nécessite de revoir la manière dont la
mission de conseil et d
’audit des MDPH
pourrait être mise en place.
La
programmation
2021
présente
ainsi
des
similitudes
préoccupantes avec celle de 2020 : la LFI 2021 autorise un niveau de
dépenses inférieur à la dernière prévision CNAF d’octobre 2020
, sur la
base d’une
économie supposée
résulter de l’
harmonisation à venir des
décisions des MDPH,
grâce à l’intervention d’une mission d’audit qui reste
à mettre en place.
Compte tenu des montants financiers en jeu, de la forte dynamique
de la dépense et de la difficulté des prévisions sur ce dispositif, il convient
que la budgétisation en LFI prenne en compte les prévisions de
consommation les plus récentes de la CNAF.
Dès lors, la recommandation
n°1 de la NEB 2020 est reconduite en 2021.
55
Recommandation n°1 de la NEB 2020 (DGCS, DB, CBCM) : « Prendre en compte
les prévisions de consommation de la CNAF les plus récentes pour la budgétisation en
LFI des dépenses de l’AAH et améliorer l’articulation entre les prévisions de la CNAF
et le processus de budgétisation ».
56
CNAF, Direction du Budget (DB), DGCS, DG Trésor.
57
Note DANSE de la CNAF du 16 octobre 2020, « Actualisation des prévisions des
d
épenses d’AAH à l’horizon 2024
».
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
61
Recommandation n°1 (DGCS, DB, CBCM) : Prendre en
compte les prévisions de consommation de la CNAF les plus
récentes pour la budgétisation en LFI des dépenses de
l’allocation
adulte
handicapé
(AAH)
et
améliorer
l’articulation entre les prévisions de la CNAF e
t le
processus de budgétisation. (
recommandation réitérée
).
Une exécution 2021 encore supérieure à la programmation du fait
de l’augmentation des dépenses consacrées à l’AAH
-2.
La programmation s’établissait à 11,164 Md€ en AE/CP
58
début
2021 après application d’une réserve de précaution équival
ente à 0,5 % des
crédits (0,056 Md€ pour l’AAH).
L’exécution de l’AAH s’est élevée au final à 11,400 M
d
€ en 2021,
soit 180 M€ de plus par rapport à la LFI 2021 (11,220 M
d
€)
et
159 M€ de
plus par rapport à l’exécution 2020 (11,241 M
d
€)
,
s’expliquant notamme
nt
par l’augmentation des dépenses consacrées à l’AAH
-2.
Le programme 157 a bénéficié d’une ouverture de crédits en LFR
du 1
er
décembre 2021 à hauteur de 173 M€ en CP (90 M€ pour l’AAH et
83 M€ au titre de la GRTH) en plus de la levée de la réserve de pré
caution
pour la totalité du programme
59
. In fine, la totalité des crédits ouverts a été
allouée à l’AAH afin de couvrir d’une part, les besoins identifiés en cours
de gestion
60
et, d’autre part, de rembourser la dette
État/Sécurité sociale
d’un montant de
112
M€
61
.
Une poursuite de la hausse des crédits en 2022
Pour 2022, la prévision de dépense relative à l’AAH s’établit à
11,783 Md€
62
au PLF
ainsi qu’en LFI, soit une augmentation de 563 M€
par rapport à la LFI 2021.
L’évolution tendancielle de l’AAH issue de
la prévision CNAF de
mai 2021 indique un besoin supplémentaire de 458 M€.
58
LFI 2021 (11,220 Md€) –
Réserve de précaution (0,056 Md€) = programmation AAH
2021 (11,164 Md€).
59
La réserve de précaution du programme 157 s’élève à
63,3
M€ pour 2021 dont
56
M€ pour l’AAH.
60
Dépenses propres de l’AAH correspondant à la dernière prévision CNAF d’octobre
2021 (11,288 Md€) –
Note DANSE du 4 octobre 2021.
61
L’État est désormais créditeur puisque la dette était de 44,5 M€.
62
PLF 2022 et LFI 2022
(11,783 Md€) = LFI 2021 (11,220 Md€) + 458 M€ (tendanciel
CNAF)
80 M€ (économies) + 185 M€ (abattement forfaitaire sur les revenus du
conjoint).
62
COUR DES COMPTES
La budgétisation pour 2022 prend également en compte une
économie demandée à hauteur de 80 M€ via une refonte du guide
-barème
clarifiant les critères de la restriction substantiell
e et durable d’accès à
l’emploi (RSDAE) ou l’harmonisation des pratiques médicales en
travaillant sur la formation et la certification des médecins habilités à
remplir les certificats. La Cour note avec intérêt et ne manquera pas de
suivre la réponse de la DGCS
63
indiquant «
que dans le cadre de la
convention d’objectifs et de gestion (COG) signée entre l’
État et la CNSA
ce mois de mars 2022, il est prévu la mise en place par la CNSA d’une
mission d’appui et de conseil visant notamment à améliorer le pilotag
e des
MDPH, qui pourra intervenir spécifiquement sur ce sujet ».
Enfin, la budgétisation intègre également le coût à hauteur de
185
M€ au titre de l’introduction, via l’article 43 du PLF 2022, d’un
abattement forfaitaire sur les revenus du conjoint de 5 00
0 €, majoré de
1
300 € par enfant à charge.
B -
Une hausse de l’enveloppe dédiée à l’emploi des
personnes handicapées
1.
L’aide au poste –
la garantie de rémunération des travailleurs
handicapés (GRTH) : un niveau de dépenses conforme
à la programmation initiale
Le programme 157 contribue à soutenir les établissements et
services d’aide par le travail (ESAT) à travers l’aide au poste au titre de la
garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH). Les ESAT
sont des établissements médico-sociaux qui, su
r décision d’orientation de
la CDAPH, accueillent près de 120 000 adultes handicapés (nombre qui
n’a pas évolué depuis 2013 suite à un moratoire sur les créations de places)
ayant une capacité de travail inférieure à un tiers de la normale, pour qu’ils
exercent une activité à caractère professionnel dans un milieu protégé. Les
personnes
handicapées
travaillant
en
ESAT
bénéficient
d’une
rémunération garantie prévue par le code de l’action sociale et des familles,
comprise entre 55,7 % et 110,7 % du SMIC. Celle-ci est financée par deux
canaux :
63
Réponse de la DGCS aux observations provisoires le 10 mars 2022.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
63
-
un financement ESAT à partir de l’activité de production, le
minimum obligatoire étant fixé à 5 % du SMIC ;
-
une aide au poste financée par l’Etat, dont le montant, plafonné à
50 % du SMIC, varie en fonction de la part f
inancée par l’ESAT.
L’aide au poste est versée aux ESAT par l’intermédiaire de
l’agence des services et des paiements (ASP).
Le coût pour l’
É
tat s’élève à 1,407
Md€ en LFI 2021 pour une
programmation de 1,389
Md€. Elle intègre les mouvements suivants
: le
montant de la LFI diminué de la réserve de précaution de 7,03
M€
; un
mouvement interne au programme de 528 144
€ en abondement de la ligne
frais de justice ; un mouvement de 9,9
M€ de la ligne GRTH vers le
programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » dans le cadre
de l’accessibilité de la communication gouvernementale
64
.
La LFR du 1
er
décembre 2021 a permis d’abonder les crédits dédiés
à la GRTH à hauteur de 83
M€
65
afin de tenir compte du report constaté
d’une partie des dépenses 2020 sur 2021. L’ASP a cependant confirmé en
décembre 2021 qu’elle disposait d’une trésorerie qui lui permettait
d’absorber ce report de 2020 sur 2021. L’ASP n’ayant pas vocation à
entretenir un excédent structurel de trésorerie, il a finalement été décidé de
ne pas re
constituer le niveau de trésorerie dont disposait l’ASP en début
d’année (près de 110 M€) afin de privilégier le remboursement de la dette
de l’Etat vis
-à-vis de la Sécurité sociale (cf. supra AAH).
L’exécution s’élève à 1,3
88
Md€ à fin 2021 et est ainsi c
onforme
aux hypothèses retenues tout en étant en diminution de 124
M€ par rapport
à l’exécution 2020 (1,512 Md€). Cet écart s’explique notamment par la
non-reconduction des dépenses dues au titre de 2020 dans le cadre des
mesures exceptionnelles prises par
l’
État lors de la crise sanitaire, à savoir
la prise en charge par l’
État de la part ESAT de la GRTH sur la période
couverte par l’état d’urgence sanitaire, soit du 15 mars au 30 octobre
2020
66
.
64
Engagement pris lors du comité interministériel du handicap.
65
Un risque de dépassement avait été ide
ntifié en début de gestion, suite à l’analyse des
bordereaux transmis par les établissements à l’ASP en
2020, qui avait montré un retard
dans le traitement des dossiers en 2020 et laissé anticiper un effet de report de la dépense
sur 2021.
66
Fermeture des ESAT pendant les périodes de confinement alors que la rémunération
garantie a continué à être versée aux travailleurs en ESAT.
64
COUR DES COMPTES
1 -
Une augmentation des crédits alloués à l’emploi accompagné
via le plan de relance
Instauré par l’article 52 de la loi n°2016
-1088 du 8 août 2016
relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation
des parcours professionnels, le dispositif «
d’emploi accompagné
» permet
à des personnes e
n situation de handicap de bénéficier d’un suivi médico
-
social et d’un appui du service public de l’emploi tout au long de leur
parcours professionnel, en vue de leur permettre d’obtenir un emploi
rémunéré et de s’y maintenir.
Sur le plan budgétaire, ce d
ispositif est financé par l’État au moyen
du programme 157, de
l’association de gestion du fonds pour
l’insertion
professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) ainsi que du fonds
pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique
(FIPHFP).
En 2021, l’enveloppe inscrite au programme 157 au titre du
dispositif d’emploi accompagné s’élève à 14,9
M€ (contre 5
M€ en LFI
2018, 9,9
M€ en LFI 2020 avec la reprise en base des 5
M€
complémentaires déployés en 2020 dans le cadre de la crise sanitaire) pour
une exécution de 14,8 M€ à fin 2021. Avec les 15
M€ prévus dans le cadre
du plan de relance, qui ont été versés aux agences régionales de santé
(ARS) sur deux ans (7,5
M€ en 2021 consommés en totalité et 7,5
M€ en
2022)
67
, les crédits 2021 au t
itre de l’emploi accompagné s’élèvent au total
à 22,4
M€
.
L’objectif est de doubler le nombre de personnes accompagnées
en milieu ordinaire par ces dispositifs, soit 6 000 travailleurs handicapés en
2023.
C -
Des indicateurs de performance dégradés par la
crise sanitaire
La maquette de
performance n’a pas été modifiée en 2021 et
comprend quatre objectifs ayant chacun un indicateur.
S’agissant de l’indicateur relatif à l’objectif n°1 «
accroître
l’effectivité et la qualité des décisions prises au sein des MDPH
»,
comprenant deux sous-
indicateurs relatifs à l’écart
-type des taux
départementaux d’accord respectivement pour les premières attributions
(1.1.1) et les renouvellements d’AAH (A1.1.2), les prévisions sont un
retour à la stabilité en 2021 au niveau atteint en 2019 (1,5) pour le premier
et une baisse de 3,3 à 2,5 en 2021, pour le second. On notera que ces deux
67
Action 03 « Handicap » du Programme 364 « Cohésion » pour 2021.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
65
sous-indicateurs ont connu une hausse notable en réalisation 2020 : le
double de l’objectif (3) pour les premières attributions et une augmentation
(3,7) pour les renouvellements.
Par ailleurs, la Cour avait notamment recommandé dans son rapport
de novembre 2019 consacré à l’AAH le renforcement de la gestion et du
suivi de l’AAH en présentant de manière distincte dans les documents
budgétaires (PAP e
t RAP) l’AAH
-
1 et l’AAH
-2. Le PLF 2022 a ainsi
complété l’indicateur consacré au renouvellement de l’AAH en distinguant
l’AAH
-
1 et l’AAH
-2. Cet indicateur permettra désormais, grâce à la
création de deux sous-indicateurs dédiés, de distinguer les bénéficiaires de
l’AAH
-
1 et de l’AAH
-2, conformément aux recommandations formulées
par la Cour
68
.
L’objectif n°2 «
développer l’insertion professionnelle des
travailleurs handicapés-usagers des ESAT
» souligne une progression du
ratio d’égalité femmes
-hommes pour l
’accès en ESAT qui passe de 30
%
en 2019 à 35 % en 2020 avec une prévision actualisée de 40 % en 2021.
De même, la part des travailleurs handicapés en ESAT faisant l’objet d’un
accompagnement dans l’emploi en milieu ordinaire de travail passe de
1,35 % en 2019 à 2
% en 2020. L’objectif est d’atteindre 4
% en 2021 puis
6 % à compter de 2022.
En ce qui concerne l’objectif n°3 « a
ccompagner le retour vers
l’emploi pour développer la part du revenu du travail dans les ressources
des allocataires de l’AAH
», le sous-indicateur «
part des allocataires
percevant une rémunération d’activité en milieu protégé
», après avoir
enregistré une baisse entre 2018 (9,6 %) et 2019 (8,7 %), a atteint 8,9 % en
2020 et devrait se stabiliser à 9 % en 2021. Après une progression entre
2018 (9,3 %) et 2019 (10,1 %), le sous-indicateur «
part des allocataires
percevant une rémunération d’activité en milieu ordinaire
» s’est élevé à
10,4
% en 2020 et devrait faire l’objet d’une prévision de stabilité au niveau
de 11 % en 2021.
Enfin,
l’objectif n°4 «
lutter contre les situations de maltraitance
des personnes vulnérables
» mesure le taux d’appels téléphoniques traités
par le dispositif d’accueil téléphonique «
39.77 ». Après avoir atteint une
réalisation de 74
% en 2019, il n’a pas été
renseigné en 2020 pour des
raisons techniques en cours de résolution liées au logiciel utilisé. La
prévision actualisée pour 2021 est de 80 %.
68
Cette distinction n’est possible que pour les renouvellements
, le SI ne pouvant pas
distinguer entre les demandes d’AAH
-
1 et d’AAH
-
2 avant l’instruction des dossiers.
66
COUR DES COMPTES
III -
Le programme n°137
Égalité entre les
femmes et les hommes
A.
Une hausse continue des crédits alloués
Le programme
137, restructuré depuis l’exercice 2019 en trois
actions
69
, porte la politique publique d’égalité entre les femmes et les
hommes dans la vie professionnelle, économique, sociale et vise à lutter
contre les violences faites aux femmes. Les actions portées par le
programme sont conduites dans le cadre de partenariats qui engagent des
acteurs locaux, nationaux et européens.
Le budget du programme 137 s’est élevé en LFI 2021 à 48,7
M€ en
AE et à 41,5
M€ en CP, soit une augmentation de 37
% (+11,3
M€) par
rapport à 2020. Une réserve de précaution équivalente à 4 % des crédits
inscrits a été appliquée, soit 1,95
M€ en AE et 1,66
M€ en CP, avant d’être
levée partiellement en cours d’année. Après report et transfert
70
, les crédits
disponibles se sont élevés en 2021 à 48,8 M€ en AE et 42,6 M€ en CP.
En exécution, l’exercice 2021 se caractérise, comme en 2020, par
une consommation de la quasi-totalité des crédits disponibles avec 99,3 %
des crédits en AE (48,5 M€) et 98,4 % des crédits en CP (41,9 M€ en CP).
Érigée au rang de grande cause nationale du quinquennat par le
président de la République, la politique d’égalité entre les femm
es et les
hommes constitue une priorité du gouvernement
71
, expliquant la hausse
continue des crédits alloués en lien avec la volonté de pérenniser les
dispositifs et initiatives prises durant la période d’urgence sanitaire.
69
Politiques publiques
Accès au droit (action 21) ; Partenariats et innovations (action
22) ; Soutien du programme égalité entre les femmes et les hommes (action 23).
70
Report de crédits de fonds de concours 2020 (12
832 € en AE et 32
647 € en CP)
;
report de crédits généraux 2020 (205
619 € en AE et 430
795 € en CP
; transfert sortant
de 25
750 € vers le P354 «
Administration territoriale de l’État
» pour le
fonctionnement courant des Direction Régionales aux Droits des Femmes et à l’Egalite
ultramarines ; virement de 200
000 € vers le P162 «
Programme d’intervention
territoriale de l’État
» au titre du contrat de convergence pour la Guyane ; versement de
843
513 € en provenance de l’Agence de Gestion et de Recouvrement des Avoirs Saisis
et Confisqués pour le financement des actions de prévention de la prostitution.
71
Cette priorité s’est notamment concrétisée par la loi n°2018
-703 du 3 août 2018
relative à la lutte contre les violences sexistes et sexuelles ou par les mesures adoptées
lors du Grenelle contre les violences conjugales dont découlent les lois du 29 décembre
2019 et du 31 juillet 2020 renforçant la prévention mais également la répression à
l’encontre des actes de violences au sein du couple.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
67
La progression du budget alloué au programme 137 se poursuivra
en LFI 2022 avec des montants s’élevant à 47,4
M€ en AE et 50,6
M€ en
CP, soit une augmentation de 9,1
M€ et de près de 22
% par rapport à la
LFI 2021.
A -
Des dépenses essentiellement discrétionnaires
Avec 80 % des financements
, l’action 21 «
Politiques publiques
Accès au droit
» dispose d’une enveloppe augmentée de 10
M€ par rapport
à 2020 avec 32
M€ de CP inscrits en LFI 2021 contre 22,7
M€ en 2020.
Cette augmentation de 44 % a visé à amplifier le soutien à des structures et
de pérenniser des dispositifs dans un contexte de crise sanitaire.
La plateforme d’écoute téléphonique «
39.19 » pour les femmes
victimes de violences a ainsi bénéficié d’une enveloppe de 2,6
M€ en CP
(1
M€ supplémentaire par rapport à 2020) pour la déplo
yer 24h/24 et 7j/7
à compter du 30 août 2021, en apportant une attention particulière aux
femmes des territoires ultramarins et à celles en situation de handicap. Le
projet de passation d’un marché public a été abandonné au profit d’une
convention pluriann
uelle d’objectifs 2021
-2023
72
avec l’association à
l’initiative de la plateforme téléphonique «
39.19 », la Fédération nationale
solidarité femmes (FNSF), ainsi qu’avec l’association «
En avant toutes ! »
(EAVT) pour le tchat.
L’ouverture de 12 nouveaux c
entres de prise en charge des auteurs
de violences conjugales (CPCA) est venue par ailleurs compléter les 18
centres déjà créés en 2020 dont le bilan provisoire fait état de 3 000
hommes accompagnés. Les CPCA proposent aux auteurs de violences un
accompagnement psychothérapeutique, médical et socioprofessionnel et
assurent la gestion d’un dispositif de recherche de places d’hébergement
permettant aux victimes de rester à leur domicile. Une enveloppe de 4,2
M€
y a été consacrée en 2021.
Le soutien financier aux associations informant les femmes sur leurs
droits ainsi qu’aux lieux les accueillant et les accompagnant a de plus été
amplifié
: augmentation globale de 1 M€ pour les dispositifs
accueillant les
victimes de violence (enveloppe de 2,5 M€ pour les lieux d’écoute,
d’accueil et d’orientation (LEAO) et de 4,6 M€ pour les accueils de jours)
;
une augmentation de 10 % de l’enveloppe des espaces de vie affective,
relationnelle et sexuelle (EVARS, ex-EICCF) avec 3,3
M€
; le maintien de
la subvention allouée au CIDFF (6
M€).
72
Cette évolution explique l’annulation de 0,6 M€ en AE
en LFR 2 correspondant à 6
mois de subventions.
68
COUR DES COMPTES
À noter que 0,3
M€ ont été alloués à la lutte contre la précarité
menstruelle via la mise à disposition gratuite de protections périodiques
dans les établissements du second degré.
En matière de lutte contre la prostitution, l’enveloppe dédiée à
l’allocation financière d’insertion sociale et professionnelle (AFIS), qui
s’apparente à une dépense de guichet, est demeurée stable par rapport à
2020 (1,14
M€ en LFI). Le déploi
ement progressif de ce dispositif de
parcours de sortie de la prostitution depuis sa création en 2016 explique la
lente montée en charge de l’AFIS, dont le montant de crédits exécutés en
2021 est de 1,3 M€ (0,9 M€ en 2020). Cette hausse s’explique par le
n
ombre croissant de bénéficiaires de l’AFIS
73
. Au regard de ces éléments,
une enveloppe de 1,5 M€ a été inscrite au PLF 2022 pour assurer son
financement. De plus, le soutien financier aux associations chargées
d’accompagner les personnes en situation de pro
stitution a été maintenu à
hauteur de 2,1
M€.
Enfin, l’action 22 «
Partenariats et innovations » connaît une
augmentation de 2
M€ (7,9
M€ de CP en LFI 2021 contre 5,9
M€ en 2020).
Elle vise à soutenir les initiatives contribuant à développer une culture de
l’égalité et à proposer un accompagnement professionnel pour les femmes
les plus éloignées de l’emploi par les CIDFF et les bureaux
d’accompagnement individualisé vers l’emploi (BAIE).
B -
Des indicateurs de performance dégradés en raison
de la crise sanitaire
La maquette de performance est restée la même entre 2020 et 2021,
même si des réflexions sont en cours avec la direction du Budget (DB) pour
la simplifier et la rendre plus pertinente. Elle se compose de trois objectifs
regroupant quatre indicateurs.
S
’agissant de l’objectif n°1 «
améliorer la qualité de service en
matière d’aide aux personnes victimes de violence
», l’indicateur n°1.1
«
taux d’appels traités par la permanence téléphonique nationale de
référence (39.19)
» a progressé entre 2018 (79,7 %) et 2019 (84,1
%). Or,
le trafic d’appels de la plateforme téléphonique a quasiment doublé lors du
premier semestre 2020, comparé à celui de 2019, soit plus de 64 000 appels
supplémentaires sur cette période, ce qui explique la chute de réalisation
en 2020 à 60,3 %. Cet objectif de qualité de service a été revu à la hausse
73
108 bénéficiaires ont été comptabilisés fin 2018, 246 fin 2019, 312 fin 2020, en
augmentation en 2021 (chiffre exact connu au cours du premier trimestre 2022).
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
69
en 2021, à hauteur de 85 %, compte tenu du renforcement des moyens
humains et techniques de la plateforme 3919, en lien avec l’évolution du
fonctionnement de la plateforme 7j/7 et 24h/24.
L’indicateur
1.2
«
accompagnement
offert
par
les
centres
d’information sur les droits des femmes et des familles
(CIDFF)
», a été
fortement impacté par la crise sanitaire. Le nombre de personnes reçues
individuellement est passé de 2 280 par ETP en 2019 à 1 816 en 2020.
Ainsi, les CIDFF ont dû s’adapter pour répondre aux demandes et mettre
en place de nouvelles modalités d’accueil du public, notamment par voie
dématérialisée, via l’organisation de permanences «
éphémères » dans les
centres commerciaux, et la création de nouveaux numéros de téléphone. En
2021, le retour en présentiel des équipes du CIDFF et les nouvelles
modalités de contact avec le public (tchat, téléphone, visioconférence) ont
permis d’obtenir quasiment un retour au niveau de réalisation de l’année
2020 avec une prévision actualisée de 1 797 personnes reçues
individuellement par ETP. L’objectif est de retrouver en 2022 le niveau de
réalisation de 2019.
Concernant l’objectif n°2 «
mesurer l’effet de levier de crédits du
programme 137 sur le
financement des actions en faveur de l’égalité
professionnelle
», l’indicateur rattaché n°2.1 mesure la part des crédits du
programme 137 dédiés au co-financement du FSE pour des projets en
faveur de l’égalité professionnelle. Le taux passe de 10 % en 2019
et 2020
à 14 % en prévision actualisée 2021 tout en étant encore loin de la cible de
20 %.
Enfin, l’objectif n°3 «
mesurer l’impact de la culture de l’égalité
»
permet de mesurer les activités d’information et de sensibilisation
dispensées par les servic
es de l’
État, comme les ministères de la Justice, de
l’Intérieur, de l’
Éducation nationale, et par des associations spécialisées.
Les conditions sanitaires ont rendu plus difficile la tenue des formations au
premier semestre 2021, ce qui explique une prévision actualisée de 121 %,
loin de la réalisation 2020 (187 %) et de la prévision 2021 (190 %).
IV -
Le programme n°371
financement de
l’indemnité inflation
Le Premier ministre a annoncé le 21 octobre 2021 la mise en place
d’une « indemnité inflation » sous la
forme d’une aide exceptionnelle de
100 €, exonérée de cotisations et contributions sociales et d’impôt sur
le revenu, et exclue des ressources servant au calcul des prestations
sociales. Cette aide a vocation à être versée à 38 millions de personnes
70
COUR DES COMPTES
résid
ant en France et percevant un revenu d’activité ou une pension de
retraite dont le montant n’excède pas 2 000 euros nets par mois, ou
percevant des prestations sociales ne dépassant pas un montant de 2000
euros par mois. L’objectif du gouvernement était de
procéder au paiement
effectif de l’aide entre les mois de décembre 2021 et février 2022.
Les modalités retenues
74
visent un versement rapide, en une fois, par
les organismes les plus naturellement en lien avec les bénéficiaires
(employeurs pour les salariés, caisses de retraites pour les retraités, Pôle
emploi pour les demandeurs d’emploi, CNAF pour les bénéficiaires du
RSA ou de l’AAH, etc.). Les payeurs
qui assurent le versement de la prime
pour le
compte de l’État
ont vocation à être intégralement compensés via
une aide au paiement de leurs cotisations sociales ou, dans de plus rares
cas, des dotations budgétaires.
Le programme 371, dont le responsable est le directeur de la sécurité
sociale, a ainsi pour objet d’assurer cette compensation des organism
es de
sécurité sociale supportant le versement de l’aide, soit par dépense
supplémentaire, soit par moindre recette liée au dispositif d’aide au
paiement de cotisations sociales. L’ACOSS (au titre des travailleurs
indépendants et via le dispositif d’aide a
u paiement pour compenser les
employeurs publics et privés du versement de l’aide), la CNAF (versement
aux bénéficiaires des prestations sociales), les caisses de retraites
(versement aux retraités) et la MSA (versement pour les actifs et
pensionnés dans le champ agricole) sont les principaux organismes sociaux
concernés par cette intermédiation.
Par exception, certaines populations spécifiques se sont vues
attribuer l’aide par le biais de programmes budgétaires distincts
:
-
0,3 Md€ ouverts sur le programm
e 102 « Accès et retour à l'emploi »
de la mission
Travail et Emploi
pour la compensation de l’indemnité
versée aux demandeurs d’emploi par Pôle Emploi
;
-
0,1 Md€ ouverts sur le programme 231 « Vie étudiante » de la mission
Recherche et Enseignement supérieur
pour le versement de l’aide aux
étudiants boursiers par le CNOUS.
3,2 Md
€ de titre 6 (AE/CP) étaient ouverts sur cette action unique
du programme 371 en LFR, correspondant à l’estimation des populations
éligibles à l’indemnité. Près de 38
millions de bénéficiaires potentiels ont
été identifiés lors des travaux préparatoires, en lien notamment avec
74
Décret 2022-
80 du 28 janvier 2022 relatif à la compensation du versement de l’aide
exceptionnelle prévue à l’article 13 de la loi 2021
-1549 du 1
er
décembre 2021 de
finances rectificative pour 2021 et a
rrêté du 14 janvier 2022 établissant l’ordre de
priorité des régimes de retraite chargés du ver
sement de l’aide exceptionnelle.
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
71
l’ACOSS pour les salariés du secteur privé (sur la base des données
individuelles issues des DSN) et la DGFIP pour les retraités.
Au 31 décembre 2021, 3 Md€
en AE et CP ont été consommés via
un transfert à l’ACOSS afin de compenser les dépenses engagées au titre
du versement direct de l’indemnité inflation par les caisses de sécurité
sociale et les URSSAF et de la compensation du versement de l’indemnité
par les employeurs.
S’agissant de la compensation par l’
État à la sécurité
sociale de la prise en charge de l’indemnité, elle sera ajustée à l’euro en
gestion 2022 en fonction des dépenses et manques à gagner effectivement
constatés par
l’ACOSS à partir des re
montées mensuelles des différents
organismes intermédiaires.
Les 200 M€ de reliquat des crédits ouverts sur
le programme 371 ont été reportés sur l’exercice 2022 afin notamment de
permettre le versement à des bénéficiaires qui ne sont couverts par aucun
organisme verseur identifié, en particulier certains travailleurs frontaliers.
Enfin, des ouvertures de crédits complémentaires de 0,2 Md€ ont été
prévues dans le cadre de la loi de finances pour 2022, afin notamment de
financer les indemnités qui seront ver
sées aux agents de l’État et de ses
opérateurs (titulaires et contractuels) et aux pensionnés de régimes
spéciaux.
V -
L’articulation
des crédits de la mission avec
ceux du programme 364
Cohésion, dans le
cadre du plan de relance
La Mission
Plan de Relance
relève de la responsabilité de la
direction du budget. Elle comprend trois programmes dont le programme
364 « Cohésion » porte plusieurs actions qui recoupent, par leur objet, le
périmètre de la mission Solidarité. L’action n° 3 « Handicap
» porte
notamment, en lien avec les mesures du programme 157, deux mesures
visant à favoriser l’insertion professionnelle des personnes en situation de
handicap : l’aide à l’embauche des travailleurs handicapés et le
renforcement du dispositif d’emploi accompagné (100 M€ e
n AE et
93,4
M€ en CP en LFI 2021, prolongés par 13,2 M€ de CP supplémentaires
en LFI 2022). Le suivi de ces crédits fait l’objet d’une note d’exécution
budgétaire spécifiquement consacrée au plan de relance.
72
COUR DES COMPTES
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’
état à la
politique de solidarité
, d’insertion et
d’
égalité professionnelle
I.
Les dépenses fiscales
Les dépenses fiscales représentent un enjeu majeur pour la mission.
Selon le tome II de l’annexe voies et moyens du PLF 2022, 30 dépenses
fiscales lui sont rattachées pour un coût total de 11 140
M€ en 2021
. Ce
montant était de 13 942
M€
en 2020
75
. L’écart est principalement lié à la
réforme de la taxe d’habitation, dont le coût de l’exonération en faveur des
personnes âgées, handicapées ou de condition modeste était encore estimé
à 1
944 M€ pour la
mission en 2020.
Ce chiffre de la dépense fiscale est important à un double titre :
-
par rapport aux crédits budgétaires de la mission (29 476 M€ exécutés
en 2021), dont les dépenses fiscales représentent 38 %, ce qui
constitue toutefois une proportion mo
ins élevée qu’en 2020 (47,2 %),
2019 (52,3 %) et 2018 (72 %) ;
-
par rapport à l’ensemble des dépenses fiscales de l’État (91
434
M€
selon le PLF 2022) : celles de la mission représentent 12,3 % du total
75
Ce montant est celui du tome 2 « Voies et moyens » du PLF 2022, qui actualise
l’estimation portée pour 2020 en a
nnexe du PLF 2021 (13
696 M€). Il ne correspond
pas à la somme des montants des PAP. En effet, lorsqu’une dépense est non chiffrable
(mention «
nc
» à la place du chiffrage), le PAP la compte pour 0 alors que le Voies et
moyens reprend le montant d’une année antérieure s’il y en a un (un «
nc
» en 2021 est
remplacé par le chiffrage 2020 s’il existe ; un «
nc
» en 2022 peut être remplacé par un
chiffrage 2021 ou 2020).
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
73
(15,3 % en 2020 et 13 % en 2019). Sur les 34 missions du budget
général, la mission Solidarité se situe sur ce plan au troisième rang,
derrière les missions Économie et Cohésion des territoires.
Graphique n° 9 :
Dépenses fiscales et budgétaires de la mission
(Md€)
A.
Une dépense fiscale concentrée sur quelques
dispositifs
Les dépenses fiscales de la mission concernent les programmes 157
(19 dépenses, 5 835
M€ en 2021) et 304 (10 dépenses, 5
305 M€), et sont
concentrées sur un nombre restreint de dispositifs. Sept dépenses d’un
montant unitaire supérieur à 400 M€ (dont 5 sur
le programme 304 et 2 sur
le programme 157), sont estimées à 9 620
M€, soit 8
5 % des dépenses
fiscales de la mission. Les trois premières en montant représentent les deux
tiers des dépenses fiscales de la mission en 2021 (65 %) :
-
n°120401 (programme 157), abattement de 10 % sur les montants des
pensions (y compris les pensions alimentaires) et des retraites pour le
calcul de l’impôt sur le revenu : 4 187 M€ (en baisse de 8,2 % par
rapport à 2020) ;
74
COUR DES COMPTES
-
n°120202 (programme 304), Exonération des prestations familiales et
de l'allocation aux adultes handicapés
: 2 045 M€ (en hausse de 0,5 %
par rapport à 2020) ;
-
n°110203 (programme 304), crédit d'impôt pour frais de garde des
enfants âgés de moins de 6 ans : 1
110 M€ en baisse de 4,5 % par
rapport à 2020).
Dans le
cadre de la réforme de la taxe d’habitation, la dépense
n° 070101 (
Exonération en faveur des personnes âgées, handicapées ou de
condition modeste
)
n’a plus d’incidence budgétaire en 2021, contre 1 944
M€ en 2020.
A -
Une dépense fiscale impactée à la baisse par la
réforme de la taxe d’habitation et par les effets de la crise
Le montant des dépenses fiscales de la mission
Solidarité
était passé
de 13
222 M€ en 2019 (PLF 2021) à 13
942 M€ en 2020 (PLF 2022). Il est
évalué à 11 140
M€ pour 2021 (chiffrage PLF 20
22), soit un recul annuel
de 2 802
M€ (
- 20
%), essentiellement lié à la fin d’incidence budgétaire
de la dépense n° 070101.
En effaçant cet effet de périmètre, le montant global des dépenses
fiscales de la mission baisse de 727 M€ en évolution annuelle (
- 5,2 %).
Selon la direction de la législation fiscale, cette évolution s’explique par la
crise sanitaire
qui s’est traduite par un
moindre recours aux services à la
personne et a eu des conséquences en matière de
garde d’enfants (dépense
n° 110203) et de revenu des assistants maternels et familiaux (dépense n°
120501). Cette dernière dépense, qui accuse une baisse annuelle de près de
10 %, a également été impactée par la réforme du barème progressif de
l’impôt sur le revenu, applicable à compter de l’impos
ition des revenus
2020 (incidence budgétaire en 2021).
L’incidence budgétaire de la crise ne sera toutefois précisément
connue que dans le cadre du PLF 2023, avec la prochaine campagne de
chiffrage des dépenses fiscales.
Hormis une inflexion à la baisse constatée en 2018, qui résultait
d’une modification de périmètre, cette réduction du niveau de dépense
fiscale de la mission contraste avec la dynamique observée entre 2008 et
2020 (+ 20,2 %).
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
75
B -
Des dépenses fiscales dont l’efficacité n’est pas établie
1.
Des éléments
d’analyse lacunaires
Les seuls déterminants des évolutions communiqués au moment du
PLF et du projet de loi de règlement concernent le nombre de bénéficiaires
de chaque dépense fiscale. Cette information n’est cependant disponible
que pour 20 dépenses fiscales sur 30 dans le PAP 2022.
Comme relevé lors des précédents exercices, l’absence de cette
information concernant la deuxième dépense la plus lourde de la mission
(n° 120 202
, relative à l’exonération d’impôt sur le revenu d’un certain
nombre de prestations), est particulièrement problématique. Selon la DLF,
le nombre de bénéficiaires n’est pas connu du fait de l’absence d’obligation
déclarative. L’estimation proposée (2 045 M€ pour 2021) est ainsi un
simple
ordre de grandeur
, établi à partir de données agrégées de la CNAF
qui ne présentent pas la même fiabilité que des déclarations fiscales
individuelles.
Quatre dépenses
76
ne font pas l’objet d’une estimation pour l’année
2021 dans le tome II de l’annexe voies et moyens du PLF 2022, soit
qu’elles soient trop récentes pour disposer d’une référence
historique
77
,
soit que leur évolution erratique d’un exercice à l’autre limite l’intérêt d’un
chiffrage prévisionnel
78
.
1 -
Des dépenses fiscales souvent sans lien avec les objectifs
des programmes auxquels elles sont rattachées
Les dépenses fiscales rattachées à la mission
Solidarité
ont des
objectifs exprimés en termes très généraux, parfois beaucoup plus larges
que les objectifs affectés aux programmes, voire sans rapport avec ceux-ci.
Ils se limitent généralement à désigner une catégorie de bénéficiaires :
aider les personnes âgées et modestes
,
les personnes handicapées
, etc.
Cette situation est particulièrement manifeste pour le programme
304
Inclusion sociale et protection des personnes
, auquel sont rattachées
76
Dépenses n° 150121, 730227, 970102 et 050202.
77
Cas de la dépense fiscale n°
970102 rela
tive à l’exonération du malus CO2 pour les
véhicules accessibles en fauteuil roulant et pour les véhicules acquis par les personnes
titulaires d'une carte d'invalidité
, créée par la loi de finances pour 2020.
78
Cas de la dépense fiscale n° 050202
relative à la déductibilité de la taxe foncière sur
les propriétés bâties versée aux collectivités territoriales des dépenses engagées par
les organismes d'habitations à loyer modéré pour l'accessibilité et l'adaptation des
logements aux personnes en situation de handicap.
76
COUR DES COMPTES
des dépenses fiscales relevant plutôt de la politique de la famille. Ainsi, par
exemple, de l’exonération d’impôt sur le revenu pour les prestations
familiales, dont la portée va au-delà de la lutte contre la pauvreté ou de la
protection des personnes vulnérables.
De la même façon, certaines dépenses fiscales rattachées au
programme 157
Handicap et dépendance
bénéficient aux personnes âgées
à revenus modestes, voire à l’ensemble des personnes retraitées, sans
considération particulière liée au handicap
ou à la perte d’autonomie.
Ce manque de cohérence entre les objectifs de la mission et ceux des
dépenses fiscales qui y sont rattachées reflète la faible articulation entre les
dépenses budgétaires et fiscales. Elle renvoie aussi à l’absence persistante
d
e démarche d’évaluation des dépenses fiscales de la mission, en dépit du
volume financier qu’elles représentent, ce qui nuit à l’appréciation de leur
complémentarité avec les dépenses budgétaires.
2 -
Une inefficacité constatée pour près de la moitié des dépenses
fiscales il y a dix ans, sans suite donnée à ce constat.
Dans le cadre de ses travaux conduits en 2011, le comité
d’évaluation des dépenses fiscales avait attribué un score nul à sept des
dépenses fiscales de la mission, estimant qu’elles ne remplissai
ent pas leurs
objectifs. Si l’une des dépenses a été supprimée depuis, les six autres
concernées par cette évaluation représentaient une dépense de 7
113 M€
exécutés en 2020. Selon l’estimation du PLF 2022, leur montant s’élèverait
encore à 6
720 M€ en 202
1, soit près de 60 % des dépenses fiscales de la
mission. E
lles sont toutes relatives à l’impôt sur le revenu et rattachées au
programme 157
Handicap et dépendance,
à l’exception de la dépense
n°120202 (
Exonération des prestations familiales et de l'allocation aux
adultes handicapés
) rattachée au programme 304 :
-
Abattement de 10 % sur le montant des pensions et des retraites
(n°120401) : 4
187 M€ ;
-
Exonération des prestations familiales, de l’allocation aux adultes
handicapés ou des pensions d’orphelin, de l’aide à la famille pour
l’emploi d’une assistante maternelle agréée, de l’allocation de garde
d’enfant à domicile, et, depuis le 1
er
janvier 2004, de la prestation
d’accueil du jeune enfant (n°120202) : 2 045 M€ ;
-
Réduction d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement
pour les personnes dépendantes accueillies en établissement spécialisé
(n°110213) : 263
M€ ;
MISSION SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
77
-
Exonération de l’allocation personnalisée d’autonomie
- APA
(n°120205)
: 125 M€ ;
-
Exonération de la prestation de compensation servie aux personnes
handicapées
PCH (n°120206) : 85 M€ ;
-
Exonération des plus-values de cession réalisées par des titulaires de
pensions de vieillesse ou de la carte « mobilité inclusion » portant la
mention « invalidité », sous conditions de revenus et de patrimoine
(n°150117) : 15 M€.
C -
Un pilotage interministériel qui reste défaillant
1.
L’absence persistante de stratégie d’évaluation
des principales dépenses fiscales
Les évaluations annuelles des dépenses fiscales, prévues dès 2013,
n’ont jamais porté sur les dépe
nses fiscales de la mission
Solidarité
. De
même, ces dernières n’ont pas fait l’objet de revues de dépenses.
Le crédit d'impôt famille (CIF
dépense n° 210308), dont le
montant de la dépense fiscale est estimé à 150 M€ en 2021, a cependant
fait l’objet d’une évaluation conjointe de l’IGF et de l’IGAS
79
. La mission
constate que l’adoption du CIF en 2003 a contribué au développement du
secteur des crèches privées en complément des crèches municipales et
associatives. En 2019, plus de 12 000 entreprises ont ai
nsi bénéficié d’un
crédit d’impôt de 130 M€
80
.
Si la mission considère que si le CIF a permis d’atteindre certains
objectifs (contribution à la création du secteur des crèches privées,
augmentation du nombre de places de crèche, implication des entreprises
dans la conciliation vie famille et vie professionnelle), elle relève aussi
plusieurs limites en matière de complexité du dispositif, de hausse des
coûts, de défaut de pilotage, et d’amplification des inégalités d’accès des
usagers aux places en crèches.
D’autre part, la mesure n°
120401 relative à l’abattement de 10
%
sur les pensions et retraites a fait l’objet d’une évaluation parlementaire en
2020
81
. Son coût est estimé à 4 187 M€ en 2021, ce qui en fait la 4
ème
79
Revue des dépenses socio-fiscales en faveur de la politique familiale (IGF-IGAS
juillet 2021)
80
Le coût de cette dépense fiscale a été revu à la hausse par le PLF 2022 à 148 M€ en
2020 et 150 M€ en 2021 (contre 130 M€ selon le PLF 2021).
81
Ra
pport n°3011 de la commission des finances de l’assemblée nationale –
annexe 41
Solidarité, insertion, égalité des chances
rapporteure spéciale : Mme Stella Dupont.