ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA CONSERVATION ET
LA RESTAURATION
DE LA CATHÉDRALE
NOTRE-DAME
DE PARIS
Premier bilan
Rapport public thématique
Synthèse
Septembre 2020
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et des organismes concernés
figurent à la suite du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
Un monument à la gestion complexe et aux responsabilités
enchevêtrées, notamment en matière de sécurité incendie
7
Un état du monument préoccupant conduisant à un ambitieux
programme de travaux interrompu par l’incendie .
9
Une mobilisation des services de l’État, mais une absence très
anormale d’enquête administrative .
11
Une collecte d’un montant de 824 M€, au retentissement
international exceptionnel .
13
Une exigence de transparence dans l’emploi des fonds
à respecter .
15
Le
choix
d’un
établissement
public
spécifique
financé
exclusivement par les dons pour conduire les travaux
17
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
L’incendie de la cathédrale Notre-Dame de Paris, survenu au soir du
15 avril 2019, a suscité une intense émotion, à la hauteur de l’importance de ce
monument dans l’histoire de France mais aussi de sa notoriété dans le monde .
Photo : Loïc Salan / Shutterstock
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Un monument à la gestion
complexe et aux responsabilités
enchevêtrées, notamment
en matière de sécurité incendie
L’enquête de la Cour a mis en évidence
l’éclatement des compétences au sein
d’un édifice affecté au culte mais aussi
fréquenté par des millions de visiteurs .
Les visites du Trésor donnent lieu à la
perception d’un droit d’entrée sans que
cette organisation et la répartition du
produit des recettes aient fait l’objet
de convention permettant la mise
en conformité avec les dispositions
du code général de la propriété des
personnes publiques . À cela s’ajoute
un
héritage
historique
également
spécifique dans l’organisation de la
propriété foncière entre l’État et la
ville de Paris et dans l’origine et la
propriété des objets contenus dans
la
cathédrale,
au
dénombrement
incertain .
L’enchevêtrement des responsabilités
en
matière
de
sécurité,
et
plus
particulièrement
de
la
sécurité
incendie, apparaît également d’une
grande
complexité .
L’absence
d’anticipation de l’échéance de la
convention qui organise la sécurité
incendie
entre
l’architecte
des
bâtiments
de
France,
le
recteur
de la cathédrale et le Centre des
monuments nationaux et de celle du
marché de prestations de sécurité
incendie témoigne en tout état de
cause
d’une
insuffisante
vigilance
portée à ces questions .
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La cathédrale n’avait bénéficié que
d’un programme de travaux limité
à 16 M€ entre 2000 et 2016 . Cette
enveloppe d’1 M€ par an en moyenne
s’avérait très insuffisante au regard de
son état préoccupant et des urgences
patrimoniales
identifiées
en
2014
et 2015 et chiffrées à 87 M€, dont
59,5 M€ à court et moyen termes .
Ce constat a incité à la mise en
place en 2016 d’un programme de
restauration de 58 M€ sur dix ans
pour
traiter
les
besoins
les
plus
urgents, rendu possible par l’apport
du mécénat privé dans le cadre d’un
partenariat établi en mai 2017 entre le
ministère de la culture et la Fondation
Notre Dame . La complète mise en
œuvre de ce programme, en cours
de réalisation lors de l’incendie, était
toutefois conditionnée à la capacité
pour la fondation de mobiliser 2 M€
de dons par an .
Un état du monument préoccupant
conduisant à un ambitieux
programme de travaux interrompu
par l’incendie
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Au
lendemain
de
l’incendie,
confrontée
aux
conséquences
de
l’incendie
menaçant
de
ruine
la
cathédrale, la direction régionale des
affaires
culturelles
d’Île-de-France
(DRAC IDF), dont la direction était
vacante,
s’est
immédiatement
mobilisée . Elle a bénéficié dans un
premier temps de l’aide de différents
services du ministère de la culture,
avant de procéder à un nombre
de recrutements externes limité .
Parallèlement, la maîtrise d’œuvre
a été fortement renforcée . Après
résiliation des marchés en cours,
devenus sans objet, de nouveaux
marchés,
indispensables
à
la
sauvegarde de Notre-Dame, ont été
passés de gré à gré, le plus souvent
avec les mêmes entreprises, sous
le régime de l’urgence impérieuse .
La
rémunération
de
la
maîtrise
d’œuvre
a
pu
être
tardivement
arrêtée en juin 2020, en revenant sur
une demande présentée par celle-ci
fortement dérogatoire .
Aucune
enquête
administrative
n’a
été
lancée
par
le
ministère
de
la
culture
pour
déterminer
d’éventuelles
défaillances
dans
l’organisation
administrative
de
la maîtrise d’ouvrage et dans la
conduite du chantier par le maître
d’œuvre . Ce dernier ne s’est porté
partie
civile
dans
l’instruction
ouverte par le procureur de Paris
dès le soir de l’incendie que très
tardivement, en juin 2020, à l’issue
de l’enquête de la Cour .
Une mobilisation des services
de l’État, mais une absence très
anormale d’enquête administrative
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La souscription nationale annoncée
par le Président de la République le
soir même de l’incendie, et organisée
par la loi du 29 juillet 2019, a permis
de recueillir dans les tout premiers
jours un nombre considérable de
dons spontanés . Cette dynamique
de
collecte
s’est
à
nouveau
manifestée en fin d’année, grâce en
particulier à l’emploi de supports
numériques
diversifiés
et
au
paiement en ligne . Cet exceptionnel
élan de générosité des donateurs
individuels a été complété par des
apports de mécénat des entreprises
dont l’importance très majoritaire
en montant apparaît complètement
inédite : au 31 décembre 2019,
331 762
particuliers
avaient
fait
un don en moyenne de 196,50 € et
6 012 entreprises avaient apporté
un mécénat en moyenne de 17 304 € .
Cinétique des dons collectés
Source : Données collecteurs, retraitement Cour
Une collecte d’un montant
de 824 M€, au retentissement
international exceptionnel
Collecte FdF
Collecte FND
Collecte CMN
Collecte FdP
Avril 19
Mai 19
Juin 19
Juil. 19
Août 19
Sept. 19
Oct. 19
Nov. 19
Déc. 19
5 000 000
0
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
35 000 000
40 000 000
45 000 000
Évolution des dons collectés par les organismes
(avril - décembre 2019)
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une collecte d’un montant de 824 M€,
au retentissement international exceptionnel
Bien
que
lancée
dans
un
cadre
national,
la
souscription
ouverte
a suscité aussi un affl
ux inattendu
de dons en provenance de près de
140 pays étrangers, soit directement,
soit par l’intermédiaire de fondations
américaines, ce qui témoigne du
retentissement mondial de l’incendie
de la cathédrale Notre-Dame de Paris :
leur montant total atteint 30,285 M€ et
représente 16,38 % des fonds reçus au
31 décembre 2019
1
Outre le Trésor public, la loi avait
désigné
quatre
collecteurs
:
le
Centre des monuments nationaux,
la Fondation de France, la Fondation
du patrimoine et la Fondation Notre
Dame, dont les réseaux se sont révélés
très
complémentaires .
Les
deux
derniers organismes ont concentré
en particulier la plus grande part des
dons, par les particuliers s’agissant
de la Fondation du patrimoine et par
les entreprises et grands donateurs
s’agissant
de
la
Fondation
Notre
Dame .
Au 31 décembre 2019, les résultats de
la souscription nationale s’élevaient
à 824,756 M€, soit un montant sans
précédent,
de
très
loin
supérieur
notamment aux produits des appels
à
dons
lancés
lors
du
tsunami
de
décembre
2004
en
Indonésie
(328 M€) et du séisme survenu à
Haïti en janvier 2010 (123 M€), qui
avaient suscité également un très fort
mouvement de générosité .
Au total,
338 086 donateurs avaient versé au
31 décembre 2019 184,398 M€ et
s’étaient engagés sur des promesses
de dons de 640,358 M€ .
Résultats de la collecte (en €)
Source : Cour des comptes à partir des données provenant des collecteurs
1
Par ailleurs une collecte a été effectuée en 2019 par la fondation charitable américaine
Friends
of Notre Dame
d’un montant de 8 millions de dollars US, dont le versement sera effectué à la
Fondation Notre Dame après signature de la convention de subvention (
grant agreement)
en
cours de rédaction .
Cette somme n’est pas prise en compte dans le résultat de celle-ci, mais
viendra s’ajouter aux financements réunis par cette dernière .
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’importance des promesses de dons
constitue une singularité forte de la
souscription nationale . Elle témoigne
de la mobilisation d’entreprises et de
grands mécènes pour accompagner
dans la durée la reconstruction de la
cathédrale au-delà des seuls travaux
de sauvegarde et de conservation
engagés en urgence à compter du
16 avril 2019 . Malgré les conventions
passées par les organismes collecteurs
pour sécuriser ces apports avec les
grands mécènes, le risque ne peut
être complètement écarté que la
crise
économique
déclenchée
par
l’épidémie de Covid-19 ne fragilise la
réalisation de certaines promesses de
dons enregistrées .
Les dons des particuliers pourront
bénéficier du régime fiscal dérogatoire
(déduction de 75 % de leur montant
dans la limite de 1 000€) instauré par la
loi jusqu’au 31 décembre 2019 . Il n’est
pas encore possible de déterminer
son incidence en termes de dépense
fiscale pour l’État (de l’ordre de 48 M€
au maximum) ni celle des apports
en mécénat des entreprises qui se
prolongeront au demeurant dans les
années à venir, selon les engagements
pris, en fonction des progrès du
chantier .
Sur les 184,398 M€ effectivement
collectés
au
31
décembre
2019,
71,8 M€ ont été reversés avant la fin de
l’année par les différents collecteurs, à
l’exception notable de la Fondation de
France, et dès la promulgation de la
loi du 29 juillet 2019 pour la majeure
partie, aux deux fonds de concours
créés par décret dès le 16 avril 2019,
selon
des
modalités
définies
par
des conventions - cadres et leurs
avenants financiers . Ces versements
ont permis de refinancer les crédits
budgétaires
stricto sensu
engagés
pour les premiers travaux d’urgence,
y compris des crédits déconcentrés de
la DRAC prévus pour les opérations de
restauration en cours de Notre-Dame .
Les
premiers
chantiers
d’urgence
immédiate ont donc été intégralement
financés par les donateurs qui ont
aussi permis d’assurer la poursuite
des travaux de sauvegarde et de
conservation,
estimés
initialement
à 65 M€ en mai 2019 et évalués
désormais à 165 M€ en juillet 2020 .
La loi du 29 juillet 2019 souffre de deux
faiblesses, relevées par la Cour, qui en
rendent la mise en œuvre complexe
et peuvent être sources de difficultés
en l’absence d’une clarification rapide .
Ces difficultés ont trait, d’une part, au
coût de l’organisation de la collecte et,
d’autre part, à la nature des dépenses
pouvant être financées par le produit
de celle-ci .
Ainsi, les conventions - cadres entre
le
ministère
et
les
organismes
collecteurs, qui diffèrent entre elles,
bien que portant sur le même objet
Une exigence de transparence
dans l’emploi des fonds
à respecter
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une exigence de transparence dans l’emploi
des fonds à respecter
(la sauvegarde et de la reconstruction
de Notre-Dame de Paris), prévoient
contractuellement
la
possibilité
d’imputer sur les dons collectés,
d’une part, des frais de gestion au
bénéfice des institutions concernées,
selon des modalités variables, d’autre
part, les frais de maîtrise d’ouvrage
des travaux de conservation et de
restauration supportés par l’État . Ces
dispositions conduisent à s’interroger
sur le respect des engagements du
Gouvernement
devant
le
Conseil
d’État sur la gratuité des opérations de
collecte, même si la Cour observe que
les fondations ont appliqué des frais
réduits et inférieurs à leurs pratiques
ordinaires . Surtout, le financement
de la maîtrise d’ouvrage par les dons
apparaît en contradiction avec les
termes mêmes de la loi, qui réservent
« exclusivement » l’utilisation des
fonds collectés à des travaux, sans
préjudice
de
leur
emploi
partiel
pour la restauration des seuls objets
mobiliers appartenant à l’État et la
formation aux métiers du patrimoine .
Les
modalités
très
générales
d’information
définies
dans
ces
conventions
apparaissent
peu
à
même de permettre aux organismes
collecteurs
de
remplir
avec
le
degré de précision et la régularité
indispensables
leurs
obligations
tant législatives que contractuelles
en termes de compte rendu aux
donateurs de l’emploi de leurs dons .
L’importance en nombre comme en
montant des dons reçus de France
comme de l’étranger, et notamment
de
deux
fondations
charitables
américaines,
nécessite
pourtant
une transparence complète et une
information
en
continu
dans
les
emplois des fonds reçus et reversés
aux fonds de concours mis en place
par l’État .
L’absence
de
réunion
avant
le
17 juillet 2020,
soit
quinze
mois
après l’incendie et le lancement de
la souscription nationale, du comité
de suivi des travaux institué par
les
conventions
passées
avec
les
collecteurs,
apparaît
à
cet
égard
anormale,
tout
comme
la
mise
en place tardive fin juin 2020 par
l’établissement
public
du
comité
des
donateurs,
institué
par
son
décret constitutif . La régularité des
réunions de ces comités et la précision
des
informations
délivrées
sont
indispensables pour permettre aux
collecteurs d’informer les donateurs
de manière précise de l’emploi des
fonds . À défaut, le risque existe que la
confiance du public ne s’érode, avec
pour conséquence une incidence sur
la concrétisation des promesses de
dons et la mobilisation de ressources
de mécénat à l’étranger .
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le chef de l’État a nommé, dès le
17 avril 2019, un représentant spécial
pour la sauvegarde et la restauration
de Notre-Dame, le Général Georgelin,
qui s’est vu par la suite confier
la
mission
de
préfiguration
de
l’établissement public créé par la loi
pour assurer la maîtrise d’ouvrage
des travaux, puis en a été nommé
président . La phase de préfiguration
a permis la mise en place dans de
bonnes conditions de l’établissement
public dès le 1
er
décembre 2019 après
la parution du décret du 28 novembre
précisant son organisation et son
fonctionnement
et
le
transfert
à
son profit de la maîtrise d’ouvrage
du
chantier
de
restauration
du
monument .
Le
décret
constitutif
du
nouvel
établissement lui confie des missions
larges,
institue
une
gouvernance
marquée par le poids à tous les
niveaux de son président exécutif,
et
prévoit
son
financement
pour
l’essentiel
par
des
ressources
de
la
générosité
publique,
soit
par
reversement
sous
forme
de
subventions
des
dons
collectés
dans le cadre de la souscription
nationale et transférés à des fonds
de
concours,
soit
directement
collectés
par
l’établissement .
Le
conseil d’administration, réuni pour la
première fois le 3 décembre 2019, a
mis en place le cadre des emplois, dont
le plafond a été fixé à 39 personnes,
sans que le mode de détermination
de
cet
effectif
cible
n’apparaisse
clairement établi .
Un budget pour les seules charges
de fonctionnement a été voté pour
le
mois
de
décembre
2019,
les
dépenses du chantier étant assurées
par la DRAC, à partir des crédits
reçus des fonds de concours, jusqu’au
terme
de
l’année
budgétaire .
Le
budget 2020 comprend des dépenses
de fonctionnement arrêtées sur un
effectif en année pleine alors que les
recrutements ne seront effectués que
progressivement . Il intègre par ailleurs
le versement d’un loyer pour les
locaux occupés cité Martignac dans
le VIIème arrondissement de Paris, en
dérogation avec la pratique habituelle
à cet égard pour les établissements
publics à caractère administratif .
L’intégralité
du
budget
de
l’établissement
étant
assurée
par
des
dons,
tant
pour
le
fonctionnement
que
pour
les
investissements, l’établissement doit
se doter rapidement d’une comptabilité
permettant de retracer précisément
l’emploi des fonds, notamment afin de
pouvoir rendre compte aux donateurs .
Le choix d’un établissement public
spécifique financé exclusivement
par les dons pour conduire
les travaux
18
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le choix d’un établissement public spécifique
financé exclusivement par les dons
pour conduire les travaux
Ainsi, il n’est pas prévu dans ces
premiers budgets, à la différence des
autres
établissements
de
maîtrise
d’ouvrage
de
l’État,
notamment
dans le secteur de la culture, de
subvention de fonctionnement sur
crédits
budgétaires
proprement
dits du ministère de la culture . La
complète
débudgétisation
qui
en
résulte est très discutable dans son
principe s’agissant d’un établissement
public
mais
également
et
plus
substantiellement
par
rapport
à
la lettre de la loi du 29 juillet 2019
qui
réserve
exclusivement
aux
travaux l’emploi des fonds collectés .
L’accord conventionnel donné non
sans réticence par certains organismes
collecteurs
pour
l’imputation
de
tout ou partie des frais de maîtrise
d’ouvrage sur les dons reçus, l’un
d’entre
eux
s’y
étant
cependant
totalement opposé, ne suffit pas à
justifier que toutes les dépenses de
fonctionnement
de
l’établissement
public, de l’ordre de 5 M€ par an
en routine, soient financées par la
collecte
issue
de
la
souscription
nationale . Ce mode de financement
paraît
d’autant
moins
fondé
que
certaines
des
missions
qui
sont
attribuées à l’établissement public, et
qui ont vocation à mobiliser près du
quart de ses effectifs, ne relèvent pas
en tant que telles de la conservation
et de la restauration de la cathédrale,
notamment la valorisation de ses
abords .
C’est
au
regard
de
l’exigence
primordiale
d’une
transparence
complète et continue dans l’emploi
des fonds issus d’un immense élan de
générosité du public, des personnes
les plus modestes aux plus grandes
fortunes,
des
particuliers
comme
des entreprises de toute taille, pour
contribuer
personnellement
à
la
conservation et à la restauration de
la cathédrale Notre-Dame de Paris,
comme à l’aune des résultats obtenus,
que la Cour, de manière régulière,
appréciera le choix effectué par les
pouvoirs
publics
d’avoir
créé
un
établissement spécifique pour mener
à bien l’opération, à tous égards
emblématique, de reconstruction de
la cathédrale Notre-Dame de Paris .
19
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
1.
Engager,
sans
attendre
la
réouverture de la cathédrale, les
discussions
entre
l’ensemble
des
parties concernées par la propriété
et le fonctionnement du monument,
afin notamment de mettre en œuvre
les dispositions de la convention
du 18 octobre 2019 conclue entre
le ministère de la culture et le
Centre des monuments nationaux
(Ministère de la culture, Centre des
monuments nationaux)
2.
Procéder
au
récolement
de
l’ensemble des objets contenus dans
la cathédrale de manière à préciser
la répartition des responsabilités
pour leur restauration
(Ministère de
la culture)
3.
Diligenter
une
enquête
administrative sur les circonstances
dans lesquelles est survenu l’incendie
du 15 avril 2019 ; à défaut, dégager
sans
délais
avec
l’ensemble
des
parties
prenantes
concernées,
au-delà
des
seuls
services
du
ministère, les enseignements à tirer
opérationnellement sur tous les plans
de ce sinistre
(Ministère de la culture).
4.
Mettre en place au sein de
l’établissement
public
une
comptabilité analytique permettant
de donner à chacun des organismes
collecteurs des dons une information
détaillée
sur
l’emploi
des
fonds
issus de la souscription nationale
et
répondant
aux
obligations
de la législation française sur la
générosité
publique
ainsi
qu’aux
règles spécifiques des fondations
étrangères
(Ministère de la culture,
Établissement public)
5.
Apporter directement sur crédits
budgétaires à l’établissement public
chargé des travaux de conservation
et de restauration de Notre-Dame
une
subvention
annuelle
pour
charges de service public destinée à
financer l’ensemble de ses charges
de fonctionnemen
(Ministère de la
culture)