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COMMUNE
DE LEVALLOIS-PERRET
(92)
Exercices 2007 et suivants
Observations définitives
délibérées le 9 décembre 2015
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
...........................................................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
....................................................................................................................................
10
OBSERVATIONS
...............................................................................................................................................
11
1. PROCÉDURE ET DÉLIBÉRÉ
......................................................................................................................
11
2. PRESENTATION GENERALE DE LA COMMUNE DE LEVALLOIS-PERRET
................................
11
2.1. Présentation administrative et institutionnelle
................................................................................................
11
2.2. Une commune à la population très dense, dont le profil sociologique a fortement évolué au cours des
dernières décennies
...............................................................................................................................................
12
2.3. Une commune qui bénéficie du dynamisme de l’activité économique sur son territoire
...............................
12
3. LE SUIVI DES DERNIERES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE PRESENTE DE
NOMBREUSES LACUNES
...............................................................................................................................
14
4. LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ET COMPTABLE
................................................
18
4.1. La qualité de l’information financière et budgétaire
......................................................................................
18
4.1.1. L’information présentée lors des débats d’orientations budgétaires n’est pas conforme aux textes et à la
jurisprudence
.........................................................................................................................................................
18
4.1.2. Les décisions modificatives ne sont pas présentées conformément à la M14
.............................................
19
4.1.3. Les rapports au conseil municipal des représentants de la commune au conseil d’administration de la
Semarelp sont inexistants
......................................................................................................................................
19
4.1.4. Les résultats du compte administratif.
.........................................................................................................
20
4.1.5. Les annexes obligatoires ne sont pas toutes produites dans les documents budgétaires
.............................
24
4.2. La qualité de l’information comptable
...........................................................................................................
29
4.2.1. Rappel des normes juridiques fondamentales
.............................................................................................
29
4.2.2. La gestion du patrimoine communal
...........................................................................................................
30
4.2.3. L’application du principe de prudence est insuffisante
...............................................................................
35
4.2.4. L’application du principe d’indépendance des exercices est à améliorer
....................................................
38
4.2.5. Les délais de paiement sont très satisfaisants
..............................................................................................
39
4.3. La fonction financière et comptable
...............................................................................................................
39
4.3.1. L’organisation centralisée de la fonction financière et comptable
..............................................................
39
4.3.2. La commune n’a pas de règlement budgétaire et financier
.........................................................................
40
4.3.3. La gestion des deux principales régies doit être améliorée
.........................................................................
40
4.4. Conclusion sur la fiabilité des comptes de la commune
.................................................................................
46
5. ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE
.........................................................................................
46
5.1. Analyse rétrospective 2007-2013
...................................................................................................................
49
5.1.1. Vue d’ensemble des masses financières réelles en jeu : des fluctuations très fortes liées au financement des
opérations d’aménagement
....................................................................................................................................
49
5.1.2. Les charges réelles de fonctionnement ont progressé à un rythme soutenu
................................................
51
5.1.3. Les produits réels de fonctionnement ont été soutenus par la richesse fiscale des entreprises
....................
56
5.1.4. La capacité d’autofinancement (Caf) s’est fortement détériorée
.................................................................
64
5.1.5. Les dépenses réelles d’investissement (hors emprunt) témoignent d’une politique d’investissement
dynamique qui s’appuie sur la Semarelp
...............................................................................................................
65
5.1.6. Les recettes réelles d’investissement (hors emprunt) sont fortement dépendantes des produits de cession 67
5.1.7. L’endettement
.............................................................................................................................................
69
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
5.2. Les résultats 2014 et les orientations du budget 2015
....................................................................................
74
5.2.1. Les résultats de l’année 2014
......................................................................................................................
75
5.2.2. Les orientations du budget primitif 2015
....................................................................................................
76
6. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.......................................................................................
80
6.1. Le régime du temps de travail et son coût
......................................................................................................
80
6.2. Les rémunérations et les avantages en nature
.................................................................................................
81
6.2.1. L’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) comporte quelques anomalies
..........................
81
6.2.2. Cinq cadres de catégorie A bénéficient d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) indues
82
6.2.3. Trois agents bénéficient irrégulièrement d’un logement de fonction et perçoivent des indemnités
forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS)
.................................................................................................
85
6.2.4. L’indemnité exceptionnelle a été versée en l’absence de délibération
........................................................
86
6.2.5. Les avantages en nature
..............................................................................................................................
86
6.3. La politique d’avancement et la promotion interne
........................................................................................
95
6.4. Les emplois fonctionnels
................................................................................................................................
95
6.4.1. Rappel des conditions de création et de recrutement surs emplois fonctionnels
.........................................
95
6.4.2. Cinq emplois fonctionnels étaient répertoriés au budget en 2014
...............................................................
96
6.4.3. Sept personnes occupaient un emploi fonctionnel dans l’organigramme en 2014
......................................
97
6.5. Les contractuels de catégorie A
...................................................................................................................
102
6.5.1. Les personnes non-titulaires occupent une place très importante dans les effectifs
..................................
102
6.5.2. Les vacataires «
permanents
» sont également très nombreux
..................................................................
103
6.5.3. L’examen de dossiers individuels d’agents non titulaires de catégorie A
.................................................
104
6.6. Les collaborateurs du cabinet du maire et des adjoints
................................................................................
106
6.6.1. Rappel de la réglementation
......................................................................................................................
106
6.6.2. Une délibération de 1989 a créé trois emplois de collaborateurs de cabinet
.............................................
106
6.6.3. L’effectif réel excède le plafond réglementaire et n’est pas conforme à la délibération précitée
.............
108
6.6.4. La situation occulte d’un conseiller particulier du maire
..........................................................................
109
6.6.5. La rémunération des collaborateurs de cabinet n’est pas conforme aux textes
.........................................
109
6.7. Les nombreuses mises à disposition de personnel à titre gracieux sont irrégulières
....................................
110
6.7.1. Rappel du cadre juridique
.........................................................................................................................
110
6.7.2. Les pratiques constatées à Levallois-Perret ne respectent pas le cadre légal
............................................
111
7. LES RELATIONS AVEC LE SECTEUR ASSOCIATIF
.........................................................................
112
7.1. Les règles générales encadrant les relations entre les collectivités et les associations
.................................
112
7.2. La politique générale de la commune en matière de soutien du secteur associatif
.......................................
113
7.2.1. Un soutien financier important, mais concentré sur un faible nombre de structures bénéficiaires
...........
113
7.2.2. Des subventions fréquemment complétées par diverses aides en nature
...................................................
115
7.3. Les relations commune/associations ne respectent pas l’ensemble des règles juridiques et financières en
vigueur
................................................................................................................................................................
116
7.3.1. Des conventions pluriannuelles dont le contenu est lacunaire
..................................................................
116
7.3.2. Le vote global des subventions par le conseil municipal lors de l’adoption du budget ne respecte pas les
prescriptions légales
............................................................................................................................................
117
7.3.3. Des conditions de mises à disposition de moyens irrégulières dans certains cas
......................................
118
7.4. Le degré d’autonomie des associations subventionnées
...............................................................................
119
7.4.1. Les principales associations levalloisiennes sont toutes placées dans l’orbite de la municipalité
............
119
7.4.2. Plusieurs associations paraissent dénuées d’autonomie réelle vis-à-vis de la collectivité
........................
120
8. LA COMMANDE PUBLIQUE
....................................................................................................................
125
8.1. L’organisation et l’état des lieux de la commande publique au sein de la commune de Levallois-Perret ... 125
8.1.1. L’organisation de la commande publique
.................................................................................................
125
8.1.2. Le contrôle interne en matière de marchés publics est perfectible
............................................................
127
8.1.3. Les fonctions d’ordonnateur ne sont confiées et déléguées qu’aux élus
...................................................
127
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8.2. Le contrôle des marchés publics
..................................................................................................................
128
8.2.1. État des lieux chiffré
.................................................................................................................................
128
8.2.2. Les marchés examinés par la chambre
......................................................................................................
129
8.2.3. Malgré la mise en place de marchés transversaux, des achats commandés hors marché ont été relevés .. 139
8.2.4. Le marché de nettoyage de la voirie, prolongé en 2013, a vu son économie générale bouleversée par défaut
d’anticipation
......................................................................................................................................................
143
8.2.5. Des anomalies dans la prolongation de la délégation de service public de production et distribution du
froid
.................................................................................................................................................................
144
9. LA GESTION DU STATIONNEMENT URBAIN
....................................................................................
151
9.1. Les objectifs de la commune relatifs au stationnement urbain
.....................................................................
151
9.2. L’offre de stationnement à Levallois-Perret
.................................................................................................
153
9.3. Les travaux sur la voirie ou sur les parcs de stationnement
.........................................................................
156
9.4. Les délégations de service public relatives au stationnement
......................................................................
157
9.4.1. La préparation de la convention de délégation de service public globale
.................................................
158
9.4.2. La passation de la convention de délégation de service public globale
.....................................................
160
9.4.3. L’exécution de la convention de délégation de service public globale
.....................................................
165
9.5. La politique tarifaire
.....................................................................................................................................
171
9.6. Les dispositifs de contrôle
............................................................................................................................
175
9.6.1. Le contrôle du stationnement
....................................................................................................................
175
9.6.2. Le contrôle du délégataire
.........................................................................................................................
176
9.6.3. Le contrôle interne
....................................................................................................................................
178
9.7. La performance de la gestion du stationnement
...........................................................................................
181
9.7.1. Le taux d’occupation des parcs
.................................................................................................................
181
9.7.2. Le taux de respect du stationnement payant
..............................................................................................
182
ANNEXES
.........................................................................................................................................................
184
Annexe n° 1 : Synthèse des observations et recommandations du précédent rapport d’observations définitives de
la chambre sur la commune de Levallois-Perret (mai 2009)
...............................................................................
184
Annexe n° 2 : Synthèse de l’exécution des comptes administratifs de 2007 à 2013
...........................................
186
Annexe n° 3 : Reconstitution du résultat des comptes administratifs de 2007 à 2013
........................................
188
Annexe n° 4 : Les restes à réaliser des recettes d’investissement
.......................................................................
189
Annexe n° 5 : Tableau des retraitements du CA 2013 pour l’analyse financière
................................................
190
Annexe n° 6 : Compte prévisionnel recalé de la DSP stationnement global
.......................................................
191
GLOSSAIRE DES SIGLES
.............................................................................................................................
192
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SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes, qui a examiné la gestion de la commune de Levallois-Perret
au cours des exercices 2007 et suivants, a analysé au préalable les suites données à son
précédent rapport d’observations définitives (rendu public en 2009) par la commune.
Comme l’a souligné la collectivité, dans sa réponse aux observations provisoires, la commune de
Levallois-Perret qui comptait 64 629 habitants en 2011
(1)
pour une superficie de 2,4 km
2
seulement, présente la plus forte densité de population de France et d’Europe, avec quelque
26 500 habitants/km
2
, ce qui emporte des contraintes spécifiques en termes d’aménagement
urbain comme de service public.
Les suites données au dernier rapport de la chambre
La plupart des faiblesses ou irrégularités précédemment relevées persistent encore à l’heure
actuelle, en particulier dans les domaines de la fiabilité des comptes, de la gestion des
ressources humaines, de la relation avec le secteur associatif et de la commande publique,
comme le détaille le présent rapport. Sur des points plus spécifiques, tels ceux de la maîtrise et
du contrôle insuffisants de certains frais généraux (restauration, cérémonies, réceptions),
l’amélioration apparente est en grande partie liée au fait que ces charges ont été improprement
imputées sur le compte 611 « Contrats de prestations de services », sans lien direct avec des
dépenses de cette nature.
La qualité de l’information financière et comptable reste insatisfaisante
Les comptes produits par la commune de Levallois-Perret, sur la période 2007 à 2013,
comportaient des anomalies significatives qui conduisent la chambre à demander leur correction
rétrospective en réduisant la situation nette de la commune (- 117 M€
(2)
). Au regard du caractère
très significatif de ces anomalies, il en ressort que ces comptes n’étaient ni sincères, ni réguliers
et qu’ils ne donnaient pas une image fidèle de la situation financière, de la situation patrimoniale
et du résultat de la gestion.
En effet, tout d’abord, les informations communiquées au conseil municipal sont lacunaires dans
les rapports d’orientations budgétaires, lors de la présentation des décisions modificatives et
dans les annexes budgétaires obligatoires, inexistantes en l’absence de rapports des
représentants de la commune au conseil d’administration de la société anonyme d’économie
mixte d’aménagement de Levallois-Perret (Semarelp). De plus, les résultats annuels, faussés par
l’absence de provisionnement des contentieux dont le risque financier est pourtant évalué par la
commune, les restes à réaliser erronés et la non régularisation des opérations en comptes
d’attente à la fin de chaque exercice, altèrent la sincérité de l’information financière et comptable.
Pour fiabiliser la situation patrimoniale de la commune, des actions importantes sont à engager,
concernant la gestion du patrimoine, en étroite collaboration avec le comptable public.
En outre, l’exécution des crédits d’investissement aurait pu être optimisée par la mise en place
d’une gestion en autorisation de programme/crédit de paiement des opérations pluriannuelles
d’envergure.
Enfin, les règles budgétaires et comptables mériteraient d’être formalisées dans un règlement
budgétaire et financier que le conseil municipal pourrait adopter, tandis que la gestion des deux
plus importantes régies de la commune présente encore (régie Levalloisirs) ou a laissé perdurer
trop longtemps (régie gestion du patrimoine privé) des anomalies.
(1)
Population municipale légale 2011 (Institut national de la statistique et des études économique-Insee).
(2)
M€ : millions d’euros.
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La situation financière de la commune est fragilisée par un fort endettement et une réduction
continue de ses marges de manoeuvre
Durant la période examinée, les charges réelles de fonctionnement (164,8 M€ au 31 décembre
2013) étaient très nettement supérieures (2 545 €/hab.) aux moyennes régionale (1 610 €/hab.)
et départementale (1 690 €/hab.). Elles ont progressé à un rythme annuel particulièrement
soutenu (3,5 % en moyenne) sous l’effet conjugué de la progression de toutes les dépenses mais
surtout du poids croissant des charges financières (24,7 M€ au 31 décembre 2013). Celles-ci
constituaient 15 % des charges en 2013 (contre 7,4 % en 2007). Ces dernières ont presque triplé
depuis 2007, notamment en raison, mais pas seulement, des emprunts contractés pour le
compte de la Semarelp.
Parallèlement, les produits réels de fonctionnement (186 M€ en 2013 ; 2 872 €/hab.) – également
très supérieurs aux moyennes régionale (1 827 €/hab.) et départementale (1 934 €/hab.) – ont
été soutenus par la richesse fiscale du territoire liée à la présence de nombreux sièges sociaux
d’entreprises implantés sur la commune. Toutefois la réforme de la taxe professionnelle en 2010
et la péréquation horizontale, fortement renforcée depuis l’année 2012, les ont atténués.
La dynamique des produits a également été portée, dans une moindre mesure, par
l’accroissement des services tarifés offerts à la population. Les produits financiers très élevés, en
apparence, étaient constitués pour partie des remboursements par la Semarelp des charges
financières, payées par la commune pour les emprunts contractés pour la société.
La capacité d’autofinancement (Caf) brute de la commune (21,2 M€ au 31 décembre 2013),
obérée par les charges financières, n’a cessé de se réduire depuis 2011 et elle ne dégage plus
suffisamment de ressources pour financer les investissements. Ainsi depuis 2010, la Caf nette
est demeurée fortement négative pour atteindre le « creux» de - 115,3 M€ au 31 décembre 2013.
En neutralisant la dette de la Semarelp, la Caf nette de la commune restait encore fortement
négative (- 33,4 M€).
La politique d’investissement ambitieuse de la ville, conduite en partie avec la Semarelp, dans le
cadre notamment des opérations d’aménagement, n’a pu être financée qu’au moyen
d’importantes cessions d’actifs dont les produits sont, par nature, exceptionnels et surtout
aléatoires, ainsi que par le recours à l’emprunt.
La dette de la commune a ainsi crû de façon très forte en une décennie : de 155 M€ en 2000, à
785 M€ en 2009, pour se réduire à 595 M€ au 31 décembre 2013. Cette croissance s’explique,
pour une grande part, par la souscription d’emprunts contractés par la commune pour le compte
de la Semarelp. En 2009, ils constituaient près de la moitié de son encours (374 M€ sur 785 M€).
La commune a par ailleurs sécurisé des emprunts structurés souscrits auprès de Dexia en 2007
et de la Société générale en 2006. Des renégociations ont permis de les refinancer dans des
conditions moins risquées mais coûteuses, la dernière étant intervenue durant l’automne 2014.
Le coût total de ces opérations atteint 17,5 M€ environ.
La réduction de la Caf et l’accroissement de la dette ont mécaniquement dégradé la capacité de
désendettement dont le ratio (28 ans au 31 décembre 2013 ; 19 ans après neutralisation de la
dette Semarelp) dépasse, depuis 2008, très largement le niveau d’alerte (15 ans) pour une
commune.
Le désendettement engagé est indispensable et devrait permettre la reconstitution de marges de
manoeuvre, sans que cela soit suffisant.
En effet, les résultats de l’année 2014 confirment l’absence de maîtrise des charges de
fonctionnement. Notamment, les charges de personnel ont connu une hausse sensible (+ 5,6 %
en 2014 contre 1,7 % en moyenne annuelle entre 2007 et 2013) alors que la baisse des
dotations de l’État engagée en 2014 puis doublée en 2015 et l’accentuation de la péréquation ont
fortement contraint les produits.
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La Caf nette est restée fortement négative (- 41 M€) tandis que la capacité de désendettement
s’est encore détériorée (34 ans au 31 décembre 2014 ; près de 25 ans après neutralisation de la
dette Semarelp).
Pour 2015, à l’aube de la création de la Métropole du Grand Paris dont l’impact financier n’est
pas encore mesurable, les perspectives sont très incertaines. Le budget primitif 2015 constituait
un budget de transition. Lors du vote de ce budget, pour la première fois depuis des années, les
taux de la fiscalité ont été relevés de 10 %, pour compenser à la fois la baisse des dotations de
l’État et la progression de la péréquation, mais ce budget a également réduit très nettement les
dépenses d’investissement, en l’absence de visibilité sur les compétences futures et les
ressources de la commune en 2016 et au-delà.
La commune devra aussi mobiliser d’autres leviers pour redresser ses finances et la maîtrise des
charges, notamment celles de personnel, semble indispensable.
La gestion des ressources humaines souffre de nombreuses irrégularités
Tout d’abord, le régime du temps de travail est inférieur à la durée légale et la collectivité octroie
des volumes d’heures supplémentaires à certains agents en dépassement des plafonds légaux et
de manière insuffisamment contrôlée, malgré des progrès à partir de septembre 2014.
Par ailleurs, la politique de rémunération présente de nombreuses irrégularités : l’attribution de la
nouvelle bonification indiciaire (NBI), le paiement d’heures supplémentaires ou d’astreintes
indues, l’attribution irrégulière de divers avantages en nature parfois incompatibles avec d’autres
indemnités allouées, la mise en place, sans délibération du conseil municipal, d’une indemnité
exceptionnelle.
La gestion des carrières montre que la commune maîtrise insuffisamment l’impact financier de sa
politique d’avancement et de promotion interne, alors que la progression de la masse salariale
est dynamique.
Les emplois fonctionnels ne sont pas exempts de critiques. Leur nombre effectif est supérieur
aux emplois créés par le conseil municipal. Les modalités de nomination d’un directeur général
adjoint (DGA) contractuel étaient irrégulières dès l’origine et les modifications intervenues sur son
contrat depuis son recrutement le sont également. Par ailleurs, les modalités de renouvellement
de détachement dans les emplois fonctionnels ont parfois été régularisées de façon rétroactive,
plusieurs années après la fin du premier détachement, fragilisant le statut des agents concernés
durant cette période, la perception de leur rémunération et l’octroi des avantages liés à leurs
fonctions. Enfin, le régime indemnitaire accordé à la directrice générale des services (DGS) et au
DGA chargé des affaires financières est irrégulier à plusieurs titres.
Par ailleurs, les conditions de recrutement d’agents non titulaires de catégorie A appellent de
nombreuses observations portant sur le manque de transparence dans les procédures mises en
oeuvre, des irrégularités statutaires ou liées aux rémunérations versées.
Les conditions de recrutement et le nombre des collaborateurs de cabinet s’écartent à la fois de
la réglementation applicable à une commune de la taille de Levallois-Perret, mais aussi de la
propre délibération prise par le conseil municipal pour autoriser la création de tels emplois.
Enfin, pour ce qui concerne les personnels mis à disposition de certaines associations, l’absence
de contrepartie financière et le contenu lacunaire des conventions de mise à disposition
constituent des irrégularités. Leur portée a d’ailleurs été accrue par le récent transfert de
l’ensemble des agents communaux en charge des équipements sportifs vers l’association
Levallois sporting club.
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Les relations avec le secteur associatif présentent de nombreuses anomalies
La commune de Levallois-Perret subventionne fortement le secteur associatif. Ce soutien
financier (qui représente environ 10 % de ses charges annuelles de fonctionnement)
se concentre sur un nombre réduit d’associations satellites de la collectivité. Celles-ci sont suivies
par le service du contrôle de gestion de la commune selon des modalités distinctes de celles
s’appliquant au reste du monde associatif local.
Ces associations disposent par ailleurs de nombreux moyens matériels et humains mis à
disposition dans des conditions insuffisamment formalisées dans les conventions d’objectifs et de
moyens, voire en contradiction totale avec les règles légales (absence de remboursement des
charges liées aux mises à disposition de personnels communaux, sous-estimation manifeste de
la redevance acquittée par le club professionnel de basket-ball de Paris-Levallois pour l’utilisation
d’équipements sportifs).
Une analyse détaillée des ressources, de la gouvernance et des missions poursuivies par ces
associations – que les services de la commune désignent eux-mêmes comme étant
« paramunicipales » – met en lumière leur autonomie limitée vis-à-vis de la commune, pour le
compte de laquelle elles agissent comme des prestataires de services, voire comme de simples
démembrements. Cette faible autonomie est manifeste pour les associations
Levallois
communication
,
Levallois information
, et le
Comité de développement économique et d’échanges
internationaux de Levallois (CODEEIL)
; elle est porteuse de risques juridiques et financiers pour
la commune et pour les élus du conseil municipal qui les administrent. Pour le CODEEIL, s’ajoute
la circonstance particulière que l’objet principal de cette association a manifestement visé à
rémunérer l’un des collaborateurs de cabinet du maire.
Les pratiques de la commune ne respectent pas les règles de la commande publique
Tout d’abord, s’il existe des fiches de procédures auxquelles les services ont accès sur l’intranet
de la commune, le contrôle interne de la commande publique demeure quant à lui perfectible,
et ce, malgré l’existence d’une inspection générale des services.
Malgré la mise en place de marchés transversaux, des pratiques irrégulières subsistent. Ainsi la
chambre a identifié deux types de prestations non couvertes par des marchés publics alors que
les dépenses en cause dépassent le seuil de l’appel d’offres (fourniture de denrées alimentaires ;
entretien et réparation des véhicules). Il conviendrait que la commune adopte, en conseil
municipal, une nomenclature des achats.
Enfin, d’importantes anomalies ont été décelées non seulement dans la passation ou l’exécution
de plusieurs marchés publics mais aussi pour certaines délégations de service public (DSP) qui
ont pu bouleverser l’économie générale des contrats.
La chambre a donc constaté que les principes de la commande publique - transparence dans les
procédures, égal accès à la commande publique et égalité de traitement des candidats - n’étaient
pas toujours respectés.
La gestion du stationnement urbain pourrait être clarifiée
La commune de Levallois-Perret gère le stationnement urbain mais elle n’a pas identifié un
service municipal en particulier en charge de cette politique. Si elle en a défini les objectifs –
soulager le stationnement de surface et reconquérir l’espace public –, elle n’a cherché ni à les
mettre en cohérence avec ceux du plan de déplacement urbain d’Île-de-France (PDUIF), ni défini
une stratégie qui lui permettrait de les atteindre. Il en résulte certaines incohérences comme
l’augmentation sensible du nombre de places de stationnement en ouvrages publics depuis 2010
alors que la commune semble vouloir diminuer le trafic automobile.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Ces 19 parcs sont gérés sous la forme de délégations de service public. Dans le cadre d’une
délégation de service public globale conclue le 9 juin 2009, la société Levaparc (filiale de la
Semarelp), exploite, notamment, le stationnement sur voirie. Cette activité particulièrement
rentable et le soutien de la commune (qui a par exemple revu les tarifs à la hausse en 2012 et
en 2015) lui permettent de compenser les pertes occasionnées par la gestion des parcs en raison
de leurs capacités excessives. Elle lui permet aussi de bien rémunérer ses salariés.
Une autre contradiction tient au fait que la commune veut remédier à la saturation du
stationnement en surface sans se donner les moyens d’en contrôler le paiement. Son taux de
respect était inférieur à 10 % en 2014 et diminue depuis 2012 alors que les moyens consacrés à
la verbalisation ont augmenté.
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RECOMMANDATIONS
AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L’INFORMATION FINANCIERE ET COMPTABLE
Recommandation n° 1 : ………………………………………………………………..page 20
Mettre en place une gestion en autorisations de programmes et crédits de paiements pour
les opérations d’investissement pluriannuelles.
Recommandation n° 2 : ………………………………………………………………..page 38
Faire adopter, par le conseil municipal, le seuil de 3 000 € retenu pour le rattachement des
charges de l’exercice.
Recommandation n° 3 : ………………………………………………………………..page 40
Faire adopter, par le conseil municipal, un règlement budgétaire et financier.
RENDRE PLUS TRANSPARENTES LES RELATIONS AVEC LES ASSOCIATIONS
Recommandation n° 4 : ………………………………………………………………..page 116
Procéder à la valorisation des aides en nature à destination des associations qui en
disposent de manière pérenne et exclusive.
AMELIORER LES PROCEDURES DE LA COMMANDE PUBLIQUE
Recommandation n° 5 : ………………………………………………………………..page 126
Élaborer une nomenclature des achats à faire adopter par le conseil municipal.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
OBSERVATIONS
1.
PROCÉDURE ET DÉLIBÉRÉ
La chambre régionale des comptes d’Île-de-France, délibérant en formation restreinte
le 9 décembre 2015, a adopté le présent rapport d’observations définitives après avoir pris
en compte tous les résultats de la contradiction.
Ce rapport fait suite au rapport d’observations provisoires adressé, le 25 juin 2015, aux
ordonnateurs en fonction sur la période contrôlée, des extraits étant également adressés aux
personnes physiques et morales, tiers concernés.
Ce contrôle, engagé par lettres du 12 septembre 2014 adressées à M. Jérôme Karkulowski,
ordonnateur et adjoint au maire délégué aux finances, à Mme Isabelle Balkany, 1
er
adjoint au
maire et ordonnateur de 2001 à la fin du mois de mars 2014 et, pour information, à
M. Patrick Balkany, député-maire, s’est achevé par un entretien préalable le 16 mars 2015,
avec Mme Isabelle Balkany et le 17 mars 2015, avec M. Jérôme Karkulowski,
Par courrier du 18 septembre 2015, M. Philippe Launay a indiqué à la chambre qu’il avait
remplacé M. Karkulowski dans les fonctions d’adjoint au maire délégué aux finances depuis
le 15 juin 2015, et qu’il s’était vu confier à ce titre les fonctions d’ordonnateur de la commune
par le conseil municipal du 22 juin 2015.
La réponse de la commune aux observations provisoires, signée par le député-maire, a été
envoyée le 30 septembre 2015 et reçue au greffe de la chambre le même jour.
2.
PRESENTATION GENERALE DE LA COMMUNE DE LEVALLOIS-
PERRET
2.1.
Présentation administrative et institutionnelle
La commune de Levallois-Perret, située dans les Hauts-de-Seine, est limitrophe de Neuilly-
sur-Seine au sud-ouest, de Courbevoie et Asnières-sur-Seine au nord (toutes deux séparées
de Levallois-Perret par le cours de la Seine), de Clichy à l’est et du 17
e
arrondissement de
Paris au sud. Le territoire de l’Île de la Jatte, située sur le cours de la Seine, est également
partagé au plan administratif entre Neuilly-sur-Seine et Levallois-Perret.
Jusqu’en 2015, la commune n’appartenait à aucun établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, à l’instar des deux collectivités voisines situées sur
la rive droite de la Seine, Neuilly-sur-Seine et Clichy. Le projet de schéma départemental de
coopération intercommunale (SDCI) arrêté par le préfet des Hauts-de-Seine en 2011
ne prévoyait pas d’intégrer la commune à une intercommunalité. Levallois-Perret fait en
revanche partie, au même titre que les 122 autres communes de la première couronne
parisienne, des communes membres de la Métropole du Grand Paris (MGP), telle que
définie par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique
territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) et instituée au 1
er
janvier 2016.
Le fonctionnement institutionnel de cette nouvelle intercommunalité a été précisé par la loi
du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. En vue de cette
échéance, la commune avait adopté, lors du conseil municipal du 15 décembre 2014, une
délibération pour solliciter son adhésion à la communauté d’agglomération Seine-Défense
(composée de Courbevoie et de Puteaux) à compter du 1
er
janvier 2015. Au 1
er
janvier 2016,
elle devrait intégrer le futur établissement public territorial dit de « La Défense » qui inclurait
également les communes de Neuilly-sur-Seine, Puteaux, Courbevoie, La Garenne-
Colombes, Nanterre, Rueil-Malmaison, Suresnes, Saint-Cloud, Garches et Vaucresson.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Levallois-Perret adhère également à plusieurs syndicats mixtes, notamment :
-
le syndicat mixte des Hauts-de-Seine pour l’élimination des ordures ménagères
(Sielom), qui représente lui-même les intérêts des communes du département au sein
du syndicat mixte central du traitement des ordures ménagères (Syctom) ;
-
le syndicat des eaux d’Île-de-France(Sedif) pour la desserte en eau potable ;
-
le syndicat interdépartemental pour l’assainissement de l’agglomération parisienne
(Siaap) ;
-
le syndicat intercommunal pour le gaz et l’électricité en Île-de-France (Sigeif) ;
-
le syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l’électricité et les réseaux de
communication (Sipperec) qui représente et gère pour le compte des communes
membres les relations avec l'ensemble des fournisseurs d'énergie.
2.2.
Une commune à la population très dense, dont le profil sociologique a fortement
évolué au cours des dernières décennies
Comptabilisant 64 629 habitants en 2011
(3)
pour une superficie de 2,4 km
2
seulement, la
commune de Levallois-Perret présente la plus forte densité de population de France et
d’Europe, avec quelque 26 500 hab/km
2
.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la collectivité a insisté sur cette caractéristique,
qui emporte selon elle des contraintes spécifiques en termes d’aménagement urbain comme
de service public.
L’augmentation d’un tiers de la population locale depuis les années 1990 s’est doublée d’une
transformation sociologique importante : longtemps marquée par son identité industrielle et
ouvrière (site de production historique de la 2CV de Citroën), elle est désormais caractérisée
par la prédominance des cadres et professions intellectuelles supérieures, dont la proportion
est passée de 23 % à 30 % entre 1999 et 2011. Dans le même temps, la part des
professions intermédiaires est demeurée relativement stable (environ 17 % en 2011), tandis
que celle des employés et ouvriers ne représente aujourd’hui plus que 13 % et 4 %
respectivement. Cette population est de surcroît relativement jeune : l’âge moyen y est
de 37 ans.
Le revenu net déclaré moyen par foyer fiscal en 2011 dépassait 44 K€
(4)
, ce qui est
sensiblement au-dessus des moyennes départementale et régionale (39,5 K€ et 32,5 K€
respectivement la même année). La proportion de foyers imposables dépasse 75 % (contre
70 % et 65 % respectivement).
2.3.
Une commune qui bénéficie du dynamisme de l’activité économique sur son
territoire
L’activité économique à Levallois-Perret est dominée par le secteur tertiaire, qui représente
près de 80 % des emplois locaux. La proximité de Paris – à laquelle elle est reliée par la
ligne 3 du métro et la ligne L du Transilien – et du quartier d’affaires de la Défense explique
la concentration de nombreux sièges sociaux d’entreprises sur le territoire levalloisien.
(3)
Population municipale légale 2011 (Institut national de la statistique et des études économique-Insee).
(4)
K€ : milliers d’euros.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Plusieurs opérations d’aménagement de grande ampleur ont contribué à renouveler le tissu
urbain levalloisien et à accompagner cette transformation économique, notamment
(5)
:
-
des années 1980 à 2000 :
o
la
zone d’aménagement concertée (Zac) de l’île de Jatte
(suppression de bâtiments
industriels et d’entrepôts vétustes, remplacés par des immeubles de logements et des
espaces verts) ;
o
la
Zac du Front de Paris
(quartier historique de Levallois situé à la limite sud-ouest de
la commune) ;
o
la
Zac Victor Hugo
(renouvellement du tissu urbain dans une zone située à l’extrémité
est de la commune, en limite avec Clichy et Paris) ;
o
la
Zac Front de Seine
: situé en bordure du fleuve au nord de la commune, ce quartier
abritait jusqu’au début des années 1980 une activité industrielle importante, en
premier lieu celle de l’usine historique du constructeur automobile Citroën où était
produite la 2CV (quai Michelet). Pour pallier son déclin, la Zac initiée en 1987 a donné
lieu à la création de nombreux logements, bureaux et équipements publics enceintes
sportives, établissements scolaires, médiathèque, espaces verts.
-
depuis les années 2000 :
o
la
Zac Eiffel
: ce quartier en bordure du boulevard périphérique avait fait l’objet de
l’édification de grands ensembles et d’un centre commercial dans les années 1970.
La restructuration complète de cette zone a été décidée par délibération municipale
en 2002 ;
o
au nord-ouest de la commune : la
Zac Collange
(entamée en 2006) et l’aménagement
des derniers îlots de la Zac Front de Seine.
Malgré sa faible superficie, la commune est également très bien dotée en équipements
publics, dans les domaines suivants :
-
culture :
o
trois médiathèques, dont la principale (médiathèque
Gustave-Eiffel
, située sur le
périmètre de la Zac du même nom), d’une superficie de 2 000 m
2
, a été livrée en
mai 2011 ;
o
un conservatoire (Maurice-Ravel) à rayonnement communal, inauguré en 2008,
abritant une salle de concert de 450 places et un auditorium de 120 places ;
-
sport : le complexe
Louison-Bobet
, le Palais des Sports
Marcel-Cerdan
de
4 000 places, un centre aquatique ouvert en 2009, cinq gymnases ;
-
scolaire : 10 écoles élémentaires, 3 collèges et 1 lycée publics.
Dans un autre registre, la commune abrite aussi le complexe commercial « So Ouest »
(53 000 m
2
), inauguré dans la Zac Eiffel en 2012 après six ans de travaux. Celui-ci a été
complété par l’ouverture d’un multiplexe cinématographique de huit salles en avril 2015.
(5)
Source : dossier d’approbation du plan local d'urbanisme (PLU) de Levallois-Perret, rapport de présentation
.
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3.
LE
SUIVI
DES
DERNIERES
RECOMMANDATIONS
DE
LA
CHAMBRE PRESENTE DE NOMBREUSES LACUNES
Le précédent rapport de la chambre consacré à la commune de Levallois-Perret, rendu
public en mai 2009, portait sur la période 1994 à 2006.
Les principales observations définitives portaient sur l’insuffisante fiabilité des comptes de la
commune, certaines anomalies relatives à la gestion des ressources humaines et des frais
généraux, les relations avec le secteur associatif et avec la Semarelp et des irrégularités en
matière de marchés publics. Un tableau de synthèse de ces observations figure en
annexe n° 1 du présent rapport.
La commune n’a, sur de nombreux points, pas tenu compte des observations de la chambre
lorsque celle-ci l’invitait à corriger des faiblesses ou des irrégularités
(6)
.
En matière de fiabilité des comptes et de qualité de l’information financière, la transformation
des billets de trésorerie émis jusqu’en 2008 pour financer les avances consenties à la
Semarelp par de l’endettement classique a constitué une amélioration, apparemment surtout
dictée toutefois par l’impossibilité de poursuivre ce mode de financement. L’information
destinée à l’assemblée délibérante et relative aux engagements financiers de la commune
pour les Zac reste lacunaire, comme le souligne la partie suivante de ce rapport (
cf
. ci-après,
partie 4.1.5.3), dans laquelle sont également prises en compte les réponses de la collectivité
aux observations provisoires de la chambre.
En matière de gestion des ressources humaines, les irrégularités relatives aux dépassements
des plafonds d’heures supplémentaires et à l’encadrement insuffisant de certains avantages
en nature (logements, véhicules de fonction) demeurent, comme le montre la partie 6 ci-après.
D’autres irrégularités et incompatibilités dans le régime indemnitaire de plusieurs cadres de la
commune ont par ailleurs été relevées au cours du présent examen de gestion. Les réponses
apportées par la collectivité sur ces différents sujets sont restituées dans la suite du rapport.
Plusieurs points relatifs à l’engagement et au contrôle des frais généraux, ont été analysés
dans la suite de l’examen de gestion de 2009 :
- S’agissant du non-respect des règles de prise en charge des déplacements des élus :
o
le régime de remboursement de frais des élus municipaux est encadré par des
dispositions réglementaires (articles R. 2123-22-1 et suivants du code général des
collectivités territoriales (CGCT)). Comme le rappelait la chambre dans son précédent
rapport,
« le versement, sur justificatifs, d’indemnités journalières forfaitaires pour
couvrir les frais supplémentaires de repas et de nuitée et d’indemnités kilométriques
pour les frais de transport est réservé aux élus chargés de mandats spéciaux par le
conseil municipal ou qui se déplacent hors du territoire de la commune pour prendre
part aux réunions d’organismes dont ils font partie ès qualités. »
La notion de
« mandat spécial » renvoie à des missions accomplies dans l’intérêt de la collectivité,
par un membre de son organe délibérant et avec l’autorisation de celui-ci (donnant
donc lieu à une délibération). Le mandat spécial exclut les activités courantes de l’élu,
et doit correspondre à une opération déterminée de manière précise ;
o
or, le système de remboursement forfaitaire mis en place par la municipalité, qui
conduit à une absence totale de justificatif, n’a pas été mis en conformité avec ces
dispositions depuis le précédent rapport : aucune délibération depuis 2007 ne fait état
d’un mandat spécial accordé par le conseil municipal à l’un de ses membres.
(6)
A la question ainsi formulée :
« 1.11. Exposer les suites que la commune de Levallois a données au dernier rapport de la
chambre régionale des comptes. »
et malgré une relance ultérieure, la commune n’a pas adressé de réponse.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
- S’agissant de la progression sensible des dépenses de relations publiques, retracées
dans les comptes 6232 « Fêtes et cérémonies » et 6257 « Réceptions » :
o
le précédent rapport soulignait leur forte progression, entre 2000 et 2005. Le montant
du premier compte approchait 0,5 M€
(7)
en 2005, auquel s’ajoutait par ailleurs 0,5 M€
de
dépenses
événementielles
prises
en
charge
par
l’association
Levallois
communication
, relatives à des manifestations organisées pour le compte de la
commune ;
o
de l’’analyse des comptes administratifs au cours de la période examinée, il ressort une
diminution significative (montant divisé par six), à partir de 2010, des dépenses
imputées sur le compte des « Fêtes et cérémonies » ;
o
toutefois, il semble qu’une partie au moins de cette diminution ne soit due qu’à un
changement d’imputation comptable : de nombreuses dépenses relatives à des
prestations de traiteurs, à l’occasion de diverses manifestations (voeux du maire,
cérémonie d’accueil des nouveaux Levalloisiens, cérémonie pour les médaillés du
travail, etc.) ont été imputées sur le compte 611 « Contrats de prestations de
services »
(8)
. Pour l’exercice 2013, par exemple, près de 130 K€ de frais de
traiteur - auprès du même prestataire–, apparaissent sur le compte 611. En 2014
(d’après les informations extraites de l’application de gestion budgétaire et comptable
Cegid-Civitas au 20 novembre 2014), ces mêmes dépenses approchaient 170 K€, dont
quelque 55 K€ pour les seuls voeux du maire au personnel communal. En revanche,
les prestations effectuées par ce même prestataire au titre des comptes 6232 et 6257
ne représentaient, pour chacun de ces exercices, que 8 K€ environ.
Tableau n° 1 : Dépenses de relations publiques de la commune de Levallois-Perret
(en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
(BP + BS+DM)
C/ 6232 « Fêtes et cérémonies »
543 601
568 210
478 052
74 220
70 320
7 446
78 935
45 276
C/ 6257 « Réceptions »
41 221
39 085
42 598
41 287
16 485
11 658
10 158
17 620
Source : comptes administratifs de la commune
- S’agissant de l’insuffisant contrôle des frais de restaurant :
o
la chambre relevait que
« les nombreuses factures de restaurant transmises au
comptable pour paiement ne mentionnent pas le nom des convives présents ; certaines
n’indiquent même pas le nombre de repas pris »
. Elle constatait aussi que, en dépit de
la mise en place annoncée de procédures d’engagement et de contrôle, l’application de
ces procédures demeurait peu rigoureuse et lacunaire. L’ordonnateur s’était cependant
engagé à mieux assurer le contrôle de ces factures de restaurant ;
o
l’examen conduit met en évidence que les sommes en jeu sur le compte
« Réceptions » ont considérablement décru à partir de l’exercice 2011 (16 K€, contre
41 K€ l’année précédente). Au sein de ce compte, les dépenses liées à des repas pris
au restaurant ne représentent elles-mêmes qu’une part mineure, l’essentiel étant
constitué des manifestations organisées par certains services de la commune (centre
culturel, service du développement économique, etc.) ;
o
néanmoins, cette baisse est apparente car de nombreuses dépenses de restauration ont
été prises en charge sur le compte des « Contrats de prestations de services »
précédemment mentionné, diminuant ainsi de façon subreptice les dépenses de
restaurant : il s’agit de repas pris au restaurant (par exemple des déjeuners au restaurant
« Le Petit Poucet » sur l’île de la Jatte pour un montant total de 4 000 € en 2013), sans
que l’identité des convives ne soit précisée sur les factures ;
(7)
M€ : millions d’euros.
(8)
L’instruction budgétaire et comptable M14 prévoit que ce compte sert pour enregistrer
« les dépenses facturées par un
prestataire de services pour l’exécution d’un service public administratif (enlèvement des ordures et déchets, nettoiement de la
voirie…) ».
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
o
par ailleurs, de nombreuses prestations de livraisons de repas au bénéfice du cabinet
des adjoints ou d’autres services (repas pour le séminaire des services techniques
à Fontenay Saint-Père) ont également été imputées sur ce même compte. Ces
dernières prestations, d’un montant dépassant 8 000 € en 2013, ont effectuées par
l’entreprise titulaire du marché de restauration scolaire de la commune (en groupement
avec le centre communal d’action sociale (CCAS) et la caisse des écoles). Elles ont
cependant été réglées hors marché - cas des repas du cabinet des adjoints - ou
encore, pour le repas du séminaire, au titre du marché avec ce prestataire alors même
que leur objet est différent.
Enfin ces prestations incluaient à chaque fois des boissons
alcoolisées consommées à l’occasion de ces repas, alors que celles-ci font
normalement l’objet d’un marché public distinct.
Sur l’ensemble de ces points liés à l’engagement et au contrôle des frais généraux,
la chambre invite donc une nouvelle fois la collectivité à faire preuve d’une plus grande
rigueur et à se conformer à la réglementation.
S’agissant des relations avec les associations, l’engagement pris en 2009 par l’ordonnateur
de valoriser les nombreuses aides en nature accordées à l’association sportive
Levallois
sporting club
n’a pas été suivi d’effet. Il en a été de même pour les conditions dans
lesquelles la commune soutient le club professionnel de basket-ball de Paris-Levallois,
puisque la redevance perçue par la collectivité en contrepartie de la mise à disposition
d’équipements sportifs est très sous-évaluée. Plus largement, les risques juridiques
significatifs qui sont liés à l’insuffisante autonomie de plusieurs structures associatives
vis-à-vis de la commune – qui agissent, de fait, comme des démembrements de celle-ci –
restent inchangés, puisque la commune n’a pas procédé à la remunicipalisation des activités
de ces associations. La partie 7 de ce rapport analyse la persistance de ces risques.
S’agissant des questions soulevées à propos de la délégation de service public de
restauration scolaire, elles n’ont plus d’actualité, celle-ci s’étant achevée en novembre 2008
et n’ayant pas été reconduite. En revanche, cette délégation de service public a été
remplacée par un marché public, confié au même prestataire, dans des conditions qui
appellent certaines observations car les modalités de passation de ce marché ont
manifestement favorisé l’ancien concessionnaire. Ces observations sont développées dans
la partie 8 du rapport consacrée à la commande publique, de même que les réponses
apportées par la collectivité sur ce point.
Les liens unissant la commune à sa société d’économie mixte, la Semarelp, avaient été
examinés sous plusieurs aspects dans le précédent rapport :
-
en matière de commande publique, la chambre avait estimé que les modalités de
passation du marché conclu par la commune avec la Semarelp pour la gestion du
patrimoine privé communal ne respectaient pas les règles d’égalité de traitement et de
transparence. Depuis lors, ce marché a été de nouveau attribué à la Semarelp en 2010
puis en 2014 : ses conditions d’attribution posent à nouveau question, pour les raisons
développées dans la partie 8.2.2. ;
-
la relation plus générale entre la commune, sa société d’économie mixte et les
opérations d’urbanisme est analysée par ailleurs dans le cadre de l’examen de la
gestion spécifique de cette société, engagé par la chambre en octobre 2014.
À ce propos, le précédent rapport constatait, d’abord, que la commune avait procédé, au
moment de l’examen de la chambre, à la régularisation des rémunérations (jetons de
présence) et avantages en nature accordés aux représentants de la commune au sein de de
la société d’économie mixte (Sem), par rapport aux dispositions de l’art. L. 1524-5 du CGCT.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Le rapport alertait également la collectivité sur le risque juridique soulevé par la participation
des élus municipaux à la réunion du conseil municipal et au vote des délibérations procédant
à leur propre désignation et autorisant leur propre rémunération. La commune n’a toutefois
pas modifié ses pratiques, les délégués municipaux au conseil d’administration de la société
d’économie mixte continuant de prendre part aux délibérations fixant les conditions de
rémunération des membres de ce conseil.
En réponse aux observations provisoires, la collectivité a invoqué une erreur matérielle et
une mauvaise retranscription des votes dans le procès-verbal, qui laisseraient croire à tort à
une participation au vote des conseillers municipaux concernés.
La chambre relève toutefois qu’une telle irrégularité a été constatée lors de plusieurs votes
renouvelant le conseil d’administration de la Semarelp, qu’elle n’a jamais donné lieu à une
correction
a posteriori
des procès-verbaux, et qu’elle s’est également produite pour les votes
portant désignation de conseillers municipaux aux conseils d’administrations d’associations
ou autres établissements publics locaux.
La chambre observait également que certaines informations figurant dans les rapports de
gestion de la société n’étaient pas reproduites dans les rapports soumis au conseil
municipal. Ce n’est toujours pas mis en oeuvre. Plusieurs rubriques des rapports de gestion
présentés au conseil d’administration ne figuraient pas dans les versions soumises à
l’assemblée délibérante (intitulées « rapport d’activité ») comme, par exemple, en 2009, les
éléments relatifs à la liste des mandats ou fonctions exercés dans toutes sociétés par les
mandataires sociaux ceux liés à la rémunération et aux avantages en nature de ces derniers.
Dès lors, les conseillers municipaux ne pouvaient pas savoir que leurs collègues
administrateurs de la Semarelp avaient perçu 7 174 € de jetons de présence sur chacun de
exercices 2009 et 2010, et même 10 672 € dans les cas des élus exerçant les fonctions de
vice-présidents. Ils devaient aussi ignorer, de ce fait, que l’un de ces vice-présidents avait
été remboursé pour ses frais de représentation à hauteur de 10 609,79 € en 2009 et de
11 165,45 € en 2010. La valeur de l’information de l’assemblée délibérante sur ce point ne
s’est pas amélioré en 2011, 2012 et 2013.
D’autres modifications ou omissions entre les versions du rapport de gestion et du rapport
d’activité ont pu altérer l’information de l’assemblée délibérante : c’est le cas, pour
l’exercice 2009, d’une minoration du résultat global des filiales ou structures dans lesquelles
la Scrim détenait des participations, ou de l’absence de mention d’un contentieux engagé
avec une entreprise dans le rapport 2011.
En matière d’urbanisme, la chambre relevait par ailleurs que le bilan des acquisitions et
cessions opérées par la Semarelp dans le cadre des concessions d’aménagement n’avait
pas fait l’objet, chaque année depuis 2004, d’une délibération du conseil municipal, avant
d’être annexé au compte administratif (CA) conformément aux dispositions de l’article
L. 2241-1 du CGCT. Ce n’est toujours pas le cas.
En revanche, la commune a – partiellement – tenu l’engagement pris de présenter des
comptes rendus
(9)
détaillés au conseil municipal lui permettant de suivre l’avancement des
opérations d’aménagement. Les comptes rendus d’activités à la collectivité locale (CRACL)
relatifs à la Zac Collange ont ainsi fait l’objet de délibérations du conseil municipal en 2009,
en 2013 et en 2014. Il n’en a rien été lors des exercices 2010 à 2012.
Le conseil municipal ne s’est pas non plus prononcé sur les CRACL de la Zac Front de
Seine en 2010 et de la Zac Eiffel en 2010.
Ces comptes rendus doivent pourtant être fournis chaque année par le concessionnaire
conformément aux dispositions de l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme.
(9)
Compte rendu d’aménagement à la collectivité locale ou CRACL.
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4.
LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ET COMPTABLE
Les développements ci-après portent sur les exercices 2007 à 2013 pour lesquels les
comptes de la commune avaient été approuvés par le conseil municipal, lors du contrôle de
la chambre. Cependant, pour donner une information actualisée, des données constatées
pour l’exercice 2014 ont parfois été introduites lorsqu’elles étaient pertinentes. Le compte
administratif 2014 a ensuite été approuvé par le conseil municipal le 22 juin 2015.
4.1.
La qualité de l’information financière et budgétaire
4.1.1.
L’information présentée lors des débats d’orientations budgétaires n’est pas
conforme aux textes et à la jurisprudence
L’article L. 2312-1 du CGCT prévoit l’organisation d’un débat sur les orientations budgétaires
(DOB) de l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés, l’évolution et les
caractéristiques de l’endettement, dans un délai de deux mois précédant le vote du budget
primitif.
Selon un arrêt de la cour administrative d’appel de Douai de 2005
(10)
, les membres de
l’organe délibérant doivent disposer d’une information complète et suffisamment détaillée
pour pouvoir utilement débattre des orientations générales du budget. Les informations
attendues dans les notes détaillées adressées à l’assemblée délibérante sont notamment :
des éléments d'analyse prospective, des informations sur les principaux investissements
projetés, sur le niveau d'endettement et son évolution prévue ainsi que sur l'évolution
envisagée des taux d'imposition. À défaut d’une information suffisante, la procédure
d’adoption du budget primitif est susceptible d’être entachée d’irrégularité.
Les notes de synthèse 2007 à 2014, présentées au conseil municipal, lors des débats
d’orientations budgétaires sont, chaque année, structurées de la même façon : elles
présentent, le contexte économique et financier national et levalloisien, les chiffres-clés de la
commune et les «
grandes
» orientations budgétaires de l’année à venir.
Cependant, le chapitre relatif aux chiffres-clés, particulièrement succinct, ne présente que les
principaux soldes de gestion du dernier compte administratif voté par le conseil municipal
quelques mois plus tôt et aucune rétrospective.
Aucune analyse prospective n’est non plus présentée. Si les opérations d’investissement
sont annoncées pour le budget à venir, elles ne sont jamais chiffrées, alors que la
programmation pluriannuelle des investissements (PPI), actualisée chaque année par la
direction des finances, comprend le montant de toutes les opérations d’investissement
envisagées par la commune sur trois ans.
Ainsi, l’ordonnateur présente au conseil municipal une information qui pourrait être encore
enrichie pour mieux débattre des orientations générales du budget.
Par ailleurs, l’attention de la commune est appelée sur les dispositions de la loi du
7 août 2015, dont l’article 107 II 4°complète l’article L. 2312-1 du CGCT : le rapport
préparatoire au DOB doit comporter
« une présentation de la structure et de l'évolution des
dépenses et des effectifs »
et
« précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution
des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps
de travail ».
(10)
Cour administrative d’appel Douai, 14 juin 2005, commune de Breteuil-Sur-Noye n° 02DA00016.
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Ces dispositions visent à améliorer l’information donnée aux élus et aux citoyens.
Il appartient donc à l’ordonnateur non seulement de corriger les faiblesses identifiées mais
aussi de mettre en oeuvre ces nouvelles dispositions pour les prochains débats d’orientations
budgétaires.
4.1.2.
Les décisions modificatives ne sont pas présentées conformément à la M14
La M14
(11)
prévoit des modèles de maquettes budgétaires que toutes les communes doivent
respecter et présenter au conseil municipal, à chaque étape budgétaire, y compris pour les
états annexes.
Les décisions modificatives présentées par l’ordonnateur au conseil municipal ne respectent
pas le cadre règlementaire, à l’exception du budget supplémentaire
(12)
. Ainsi que l’a confirmé
la directrice des finances, toutes les autres décisions modificatives ne font l’objet que d’un
tableau annexé aux délibérations du conseil municipal qui les adoptent. Si leur lisibilité n’est
pas contestée, cela ne dispense pas l’ordonnateur de les accompagner des documents
règlementairement prévus.
Par conséquent, la chambre rappelle à l’ordonnateur son obligation de se conformer à la
M14 et de présenter les décisions modificatives proposées au conseil municipal selon les
maquettes budgétaires règlementaires prévues à cet effet.
La commune s’y est engagée dans sa réponse aux observations provisoires, précisant
qu’elle s’appuiera pour ce faire sur les nouvelles modalités de dématérialisation des flux
comptables et de transmissions au contrôle de légalité, qui imposent un tel formalisme.
4.1.3.
Les rapports au conseil municipal des représentants de la commune au conseil
d’administration de la Semarelp sont inexistants
L’article L. 1524-5 du CGCT dispose en son 14
ème
alinéa que
« les organes délibérants des
collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires se prononcent sur le rapport
écrit qui leur est soumis au moins une fois par an par leurs représentants au conseil
d'administration ou au conseil de surveillance, et qui porte notamment sur les modifications
des statuts qui ont pu être apportées à la société d'économie mixte. »
.
Or, la commune délibère systématiquement sur les rapports de gestion de la Semarelp et
non pas sur des rapports qui seraient rédigés spécifiquement à l’attention du conseil
municipal par les représentants de la commune au sein du conseil d’administration de
l’entreprise.
Par ailleurs, de 2007 à 2013, les procès-verbaux des conseils municipaux montrent que le
débat sur ces rapports a été introduit formellement par le maire (alors président du conseil
d’administration) mais qu’en pratique, lors de la période sous revue, il n’y a qu’en 2009 que
le maire présente véritablement le contenu du rapport à l’assemblée. La collectivité a indiqué
qu’elle se conformerait pour l’avenir à ces dispositions législatives.
(11)
Instruction budgétaire et comptable des communes.
(12)
Décision modificative reprenant les résultats de l’année précédente dans le budget en cours.
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4.1.4.
Les résultats du compte administratif.
4.1.4.1.
Le taux d’exécution du budget est perfectible
L’exécution des crédits de la section de fonctionnement s’est améliorée sur la période
Les taux d’exécution des budgets votés entre 2007 et 2013 (voir annexe n° 2) se sont
progressivement améliorés pour les dépenses réelles de fonctionnement. Ils ont atteint plus
de 99 % en 2013, notamment en ce qui concerne les charges de personnel et celles de
gestion courante, pour lesquels les budgets votés l’ont été au plus juste de l’exécution.
En ce qui concerne les recettes réelles de fonctionnement, les prévisions étant évaluatives,
il est possible de dépasser, en exécution, le montant des crédits inscrits (100,8 % en 2012 et
103 % en 2007). On observe ce cas de figure durant toute la période sauf en 2013 (99,5 %),
notamment pour la fiscalité dont les rôles supplémentaires abondent chaque fin d’année les
budgets de la commune. En 2013, une sous exécution des autres produits de gestion
courante et des produits financiers explique principalement le taux constaté pour l’ensemble
des produits. Les produits exceptionnels, abondants, sont chaque année ajustés aux
produits de cessions attendus.
La chambre constate qu’il n’existe aucun reste à réaliser en section de fonctionnement, tant en
dépenses qu’en recettes. Les notes de fin de gestion de la direction des finances et du
contrôle de gestion rappellent, chaque année aux services gestionnaires, les règles de
rattachement et de reports à appliquer. Elle relève que le seuil de rattachement des factures,
fixé à 3 000 €, n’a été fixé par aucune délibération du conseil municipal (
cf. infra point 4.2.4.2
).
L’exécution des crédits de la section d’investissement pourrait être optimisée
Le constat est très différent pour la section d’investissement dont le niveau de réalisation est
traditionnellement plus dégradé que celui de la section de fonctionnement. En dépenses,
le taux de réalisation des seules dépenses d’équipement qui s’est amélioré sensiblement
entre 2007 (60 %) et 2013 (75 %), avec une forte sous-consommation des crédits en 2010
(40 %), peut encore l’être.
Les comptes révèlent chaque année d’importants restes-à-réaliser qu’une gestion
pluriannuelle en autorisation de programme et crédit de paiement (AP/CP) des crédits aurait
permis d’éviter. Durant la période, les travaux liés aux opérations d’aménagement ainsi que
les dépenses d’équipement direct, retracés dans la programmation pluriannuelle des
investissements de la commune auraient pu être gérés de cette façon et l’information
budgétaire aurait gagné en transparence et en lisibilité.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la collectivité a fait part de ses réticences
quant à la mise en oeuvre de cette gestion pluriannuelle, indiquant que celle-ci est surtout
utilisée par les régions et les départements qui conduisent des programmes d’équipements
constants dans le temps, et arguant d’un « bilan avantages/inconvénients » trop défavorable
ainsi que de l’existence d’une planification pluriannuelle des investissements à usage interne
jugée suffisante.
Toutefois, comme cela a été noté plus haut, l’assemblée délibérante n’est pour l’heure pas
en mesure de se prononcer réellement sur ces orientations pluriannuelles.
Recommandation n° 1 :
Mettre en place une gestion en autorisations de programmes et crédits de paiements pour
les opérations d’investissement pluriannuelles.
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4.1.4.2.
De multiples anomalies affectent les résultats annuels
Des anomalies liées à l’insincérité des restes à réaliser des recettes d’investissement
La chambre a vérifié les résultats annuels de la commune et la régularité de leur affectation
(
cf
. annexe n° 3). Durant la période examinée, la commune n’a, en apparence, connu aucun
exercice en déficit, mais le niveau élevé des restes à réaliser (RAR) en recettes
d’investissement a conduit la chambre à en vérifier la sincérité.
En effet seuls des restes à réaliser des recettes d’investissement sincères permettent de
couvrir les dépenses d’investissement réalisées et celles engagées mais non mandatées et,
in fine
, d’assurer l’équilibre du compte administratif.
Les justificatifs communiqués pour les produits de cessions (12,3 M€ pour huit projets)
en 2013 sont bien constitués des promesses de vente signées en 2013 et pour certaines de
leur prorogation jusqu’au 31 décembre 2014 voire jusqu’au 31 décembre 2015. Seule
l’exception, pour le projet de cession du 13 rue A. Briand (255 000 €), aucune promesse de
vente n’avait été signée en 2013. Une lettre d’intention de la commune n’a été adressée à la
locataire que le 30 janvier 2015 pour l’informer qu’elle pouvait acquérir le bien. Ainsi,
en 2013, la cession n’était juridiquement pas engagée. Par conséquent, le montant des
produits de cessions restant à réaliser en 2013 a été indûment majoré de 255 000 € en
l’absence de promesse de vente.
Pour ce qui concerne les subventions d’investissement, tous les justificatifs des restes à
réaliser en 2013 (882 414 €) ont été produits. Cependant, les notifications des tiers
financeurs datent des années 2010 à 2012
(13)
. Ces subventions auraient donc dû apparaître
en restes à réaliser dans les comptes administratifs des exercices correspondants. Cela
étant précisé, ces subventions n’ont été versées qu’en 2014, leur prise en compte dans les
restes à réaliser de 2013 était donc aussi justifiée.
En revanche, pour les recettes d’emprunts constatées en restes à réaliser sur la période, les
justificatifs demandés n’ont pas tous été produits (voir annexe n° 4) et certains attestent de
l’insincérité des engagements de recettes inscrits en restes à réaliser. Ainsi, les restes à
réaliser des exercices 2007, 2008, 2011, 2012 et 2013 n’étaient pas sincères.
La chambre rappelle la nécessité impérative de respecter les dispositions règlementaires en
matière de sincérité des restes à réaliser, gage de la sincérité du compte administratif, et elle
appelle l’attention de l’ordonnateur sur le risque juridique d’appréciation stricte, par le juge
administratif, d’un reste à réaliser d’emprunt dont le contrat n’est pas signé avant le
31 décembre de l’exercice. En effet, les comptes administratifs correspondants auraient pu
faire l’objet d’une annulation devant le tribunal administratif s’il avait été saisi non seulement
par le préfet mais aussi par toute personne ayant intérêt à agir (contribuable ou élu de
l’opposition).
Destinataire d’un extrait des observations provisoires de la chambre, le préfet des Hauts-de-
Seine a indiqué, dans sa réponse, que le sujet de la sincérité des restes à réaliser en recettes
ferait l’objet à l’avenir d’un contrôle renforcé de la part de ses services.
(13)
Délibération de la commission permanente du conseil général des Hauts-de-Seine du 25 juin 2010 et courriers de
notification des 5 et 20 juillet 2010. Délibération de la commission permanente du conseil général des Hauts-de-Seine du
novembre 2011 et courrier de notification du 20 décembre 2011. Décision du conseil d’administration de l’agence des espaces
verts (AEV) de la région Île-de-France des 7 février et 20 mars 2012 et conventions signées avec l’AEV le 9 octobre 2012.
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Des anomalies liées aux restes à classer en recettes et en dépenses
Les opérations qui ne peuvent être imputées de façon certaine ou définitive à un compte
déterminé au moment où elles doivent être enregistrées, sont inscrites provisoirement dans
des comptes d’attente (compte 47). Ainsi que le prévoit la M14, les sommes enregistrées sur
les subdivisions de ce compte doivent être régularisées au plus tard en fin d’exercice.
À défaut, ces opérations ne sont pas prises en compte dans le résultat de l’exercice.
Or,
les comptes de la commune présentent des recettes d’un montant significatif en attente
d’émission de titres de recettes, à la fin de chaque exercice.
Tableau n° 2 : Les recettes à régulariser
Recettes à classer ou
régulariser (en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
recettes c/ 471
1 376 771
6 832 820
564 854
976 101
187 561
8 654 950
9 837 252
dont recettes perçues avant
émission de titres c/4713
565 903
2 005 470
0
224 642
0
8 435 895
1 129 000
dont autres recettes à
régulariser c/4718
766 054
4 730 114
563 876
413 705
162 932
159 924
8 696 330
Source : comptes de gestion
En 2012 et 2013, la Semarelp a réglé par anticipation fin décembre, l’échéance de janvier de
l’emprunt (8 M€ environ), comme l’a précisé le comptable public lors de l’instruction de la
chambre. Ces sommes ont été imputées sur ces comptes transitoires, expliquant ainsi les
soldes élevés pour ces exercices. En 2008, il s’agissait notamment de règlements effectués
par la Semarelp, dont deux (1 089 765,06 € et 209 613,18 €) ont été encaissés en
décembre 2007 mais régularisés tardivement.
Quant aux dépenses à régulariser, les comptes mettent en évidence des anomalies
significatives, en début de période. Ainsi, 16 M€ en 2007 et 29,3 M€ en 2008 constituaient
des dépenses non enregistrées dans les comptes administratifs de ces deux exercices.
La commune explique ces résultats par les intérêts précomptés sur les émissions de billets
de trésorerie effectuées à l’époque. Comme l’avait déjà rappelé la chambre dans son
précédent rapport et comme elle le fait à nouveau (
cf. infra parties 4.1.5.2. et 4.2.2.3.)
,
la comptabilisation de ces billets de trésorerie a soulevé des difficultés plus larges au sujet
desquelles la commune avait été plusieurs fois alertée par le comptable public et les services
préfectoraux.
Tableau n° 3 : Les dépenses à régulariser
Dépenses à classer ou
régulariser (en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
dépenses c/472
16 010 759
29 324 614
3 284
997
42 268
4 845
81 404
dont dépenses réglées sans
mandatement préalable c/4721
16 010 751
29 324 556
0
991
42 245
2 461
79 217
autres dépenses à régulariser
c/4728
3 284
6
23
2 384
2 187
Source : comptes de gestion
Ces constats révèlent
,
une fois de plus, que les résultats de la commune étaient inexacts.
Compte tenu des masses financières particulièrement élevées en 2007, 2008, 2012 et 2013,
les résultats desdits comptes administratifs ont été significativement altérés.
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Des anomalies liées au non provisionnement de certains litiges
Un état des lieux des contentieux, en cours en novembre 2014, produit par la direction des
affaires juridiques de la commune a fait apparaître de nombreux litiges aux enjeux financiers
significatifs. Certains ont, de surcroît, fait l’objet d’une proposition financière aux requérants
de la part de la commune.
Le cumul des risques financiers liés aux litiges, chiffrés par les services de la commune,
atteignait près de 7,2 M€ à cette date. Ces contentieux étaient, pour l’essentiel, relatifs à des
dossiers d’expropriation.
À ce titre, la commune a estimé dans sa réponse aux observations provisoires, que ceux-ci ne
sont pas constitutifs d’un « risque financier », dès lors que la collectivité a vocation à devenir
propriétaire des biens concernés, quand bien même ces acquisitions sont susceptibles d’être
effectuées à un montant supérieur à celui des offres faites aux requérants. Pour les autres
litiges identifiés, elle argue soit du caractère farfelu de la demande initiale d’un requérant, ou
encore du caractère non-significatif de certains autres montants.
La chambre estime néanmoins que l’absence de provisionnement, pourtant obligatoire, de
ces litiges a porté atteinte aux résultats annuels de la commune, ainsi qu’au respect du
principe de prudence (
cf. infra partie 4.2.3.
).
4.1.4.3.
Conclusion : plusieurs exercices étaient en réalité déficitaires
Les anomalies et insuffisances identifiées conduisent à constater que trois exercices (2007,
2011 et 2012) sur les sept examinés étaient déficitaires et pour deux (2007 et 2012), ce
déficit était très élevé (respectivement - 28,7 % et - 6,2 % des recettes réelles de
fonctionnement (RRF)). Comme en dispose l’article L. 1612-14 du CGCT, ces déficits réels
auraient dû conduire à ce que la chambre en soit saisie. Le tableau ci-après récapitule
l’ensemble des modifications apportées, par la chambre, aux résultats des différents
comptes administratifs. Ce tableau n’inclut pas les corrections relatives aux montants des
dotations aux provisions qui, si celles-ci avaient été prises de façon conforme par la
collectivité, auraient encore accru à la marge ces écarts.
Tableau n° 4 : Révision des résultats 2007-2013
Source : CRC Île de France à partir des CA 2007 à 2013 et des justificatifs produits par la commune ou
récupérés sur Finance Active
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L’ensemble des révisions effectuées sur les résultats doit conduire à corriger de manière
rétrospective les comptes de la commune
(14)
.
En effet, selon l’avis rendu par le CNOCP
(15)
le 18 octobre 2012, une erreur d’un exercice
antérieur est corrigée de manière rétrospective, dans l’exercice au cours de laquelle elle a
été découverte. Ainsi, le solde d’ouverture de cet exercice doit être ajusté pour les éléments
concernés de l’actif, du passif et de la situation nette de l’effet de la correction d’erreur sur
les exercices antérieurs.
La chambre invite donc l’ordonnateur à prendre en compte ces éléments, en étroite
collaboration avec le comptable public, en réduisant la situation nette de la commune du
montant des anomalies identifiées.
Tableau n° 5 : Révision de la situation nette si elle avait été effectuée en 2013
Source : Chambre régionale des comptes (CRC) d’Île-de-France
4.1.5.
Les annexes obligatoires ne sont pas toutes produites dans les documents
budgétaires
Les annexes aux documents budgétaires sont limitativement énumérées par l’article
R. 2313-3 du CGCT et la M14. Elles visent à compléter l'information des élus et des tiers sur
certains éléments patrimoniaux, certains éléments relatifs aux engagements de la commune,
ainsi que sur les services non individualisés qu'elle gère et sur les établissements publics qui
lui sont rattachés. Elles comportent enfin diverses informations relatives à certaines
dépenses ou recettes de fonctionnement essentielles, telles que le personnel et le vote des
taux d'imposition. La production de ces états est obligatoire.
Examinant les principales annexes de la commune, la chambre a constaté que certaines
n’étaient pas produites et que d’autres n’étaient pas assez fiables.
4.1.5.1.
L’état du personnel n’est pas fiable
Les états du personnel sont incomplets. De 2007 à 2012, ils ne présentent pas de
totalisation par filière ; parfois l’effectif pourvu pour une catégorie de personnel est supérieur
à l’effectif budgétaire (en 2010, l’effectif budgétaire calculé pour la filière animation est
de 296, l’effectif pourvu est supérieur de 13 agents). De plus, le nombre total des personnels
non-titulaires n’est pas indiqué. Des erreurs apparaissent au niveau de l’effectif général.
Ainsi en 2012, le compte administratif fait apparaître en total général : effectifs
budgétaires 1 837, effectifs pourvus 1 743, mais les totaux recalculés sont supérieurs et
donnent respectivement 1 845 et 1 751.
La direction des ressources humaines a confirmé, le 5 mars 2015, que la mise à jour des
données du tableau des effectifs, dans les comptes administratifs, était difficile depuis
plusieurs années.
Les états du personnel ne sont donc pas totalement fiables et cela nuit à la bonne
information des élus et des citoyens. La collectivité a précisé qu’un travail de mise à jour de
ces documents avait d’ores et déjà été initié par sa direction des ressources humaines.
(14)
M14 Cadre budgétaire – Chapitre 6 - Régularisations des écritures erronées sur exercices antérieurs.
(15)
Avis n° 2012–05 relatif aux changements de méthodes comptables, changements d’estimations comptables et corrections d’erreurs.
Cumul 2007-2013
Au 31/12/2013
Corrections n°1
-89 455 000
Solde c/1068
338 890 509
Corrections n°2
-27 369 933
Correction CRC
-116 824 933
Total
-116 824 933
Solde corrigé
222 065 576
S2 – 2150672/BB
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4.1.5.2.
L’état de la dette et les écritures de refinancement
Les annexes constituant l’état de la dette joint au compte administratif, ne sont pas toutes
renseignées ou comportent des anomalies. Sur plusieurs exercices, les services de la
préfecture et ceux de la direction départementale des finances publiques (DDFip) des Hauts-
de-Seine ont adressé des observations à la commune, sur la tenue de ses documents
budgétaires, sans toutefois obtenir l’ensemble des régularisations demandées. Certaines de
ces anomalies ont porté ou portent encore sur des montants significatifs. Ainsi :
L’annexe A2.4 « répartition par nature de dette », n’est pas servie correctement, notamment
aux comptes administratifs 2012 et 2013 :
Des emprunts figurent au compte 16441 « emprunt assorti d’une option de tirage sur ligne de
trésorerie-opération afférente à l’emprunt » alors que ce compte n’est pas retracé dans les
balances correspondantes (65 M€ en 2013) ; dans un courrier en réponse du 19 mars 2014
adressé à la préfecture, la commune indique qu’il s’agit d’une erreur matérielle, rectifiée.
Un prêt octroyé à la commune dans le cadre d’une émission obligataire groupée avec
d’autres collectivités figure à tort, selon la préfecture, au compte 163 ; or, en principe,
ce compte ne doit être utilisé qu’en cas d’émission obligataire directe. La commune soutient
qu’il s’agit d’une émission obligataire groupée et directe et maintient son écriture comptable.
De plus, un remboursement en capital de 0,5 M€ apparaît sur cette annexe pour ce compte,
ce remboursement n’étant pas retracé au compte de gestion ; la commune indique qu’il s’agit
d’une erreur matérielle, rectifiée en 2014.
L’annexe A2.1 « dette pour financer l’emprunt d’un autre organisme » n’est pas servie alors
que plusieurs emprunts contractés par la commune sont destinés à financer les avances de
trésorerie consenties à la Semarelp et relatives aux concessions d’aménagement. Ce n’est
qu’en 2014 que la commune s’est engagée, par courrier du 19 mars précité, à inscrire dans
cette annexe les lignes d’emprunts correspondantes.
L’état de la dette comporte des écarts avec le compte de gestion non expliqués par la
commune.
Tableau n° 6 : Annuité de la dette
(en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
en capital CG
débit c/1641
16 823 432
19 871 064
21 269 734
90 705 871
62 163 206
56 063 612
136 657 806
débit c/1681
303
64
64
0
0
0
0
débit c/1687
17 239
8 620
s/total
16 823 735
19 871 128
21 269 798
90 705 871
62 163 206
56 080 851
136 666 425
annexe CA
16 823 735
19 635 609
21 269 415
90 656 256
62 163 206
55 733 799
136
348
157
écart CA-CG
0
- 235 519
- 383
- 49 615
0
- 347 052
- 318 268
en intérêts CG
solde c/66111
9 954 669
12 428 192
43 737 806
26 409 445
25 071 554
23 284 699
22 928 416
annexe CA
9 826 850
12 358 519
14 557 737
26 409 445
25 071 554
23 296 122
22 944 694
écart CA-CG
- 127 819
- 69 673
- 29 180 069
0
0
11 422
16 278
Source : CRC IDF, d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion de la commune
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Tableau n° 7 : Encours de la dette
solde au
31/12 (en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
solde c/164
276 191 452
446 555 907
765 286 556
719 630 300
727 467 094
702 747 094
566 295 054
solde c/1681
5 188
5 125
5 061
5 061
5 061
5 061
5 061
solde c/163
27 700 000
27 700 000
solde c/1687
0
0
0
644 734
644 734
627 495
618 876
encours CG
276 196 640
446 561 032
765 291 617
720 280 095
728 116 889
731 079 650
594 618 990
encours CA
287 126 196
497 490 587
786 220 835
720 564 917
728 401 710
732 021 265
596 893 428
écart CA -CG
10 929 556
50 929 555
20 929 218
284 822
284 821
941 615
2 274 438
Source : CRC IDF, d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion de la commune
S’agissant plus particulièrement du compte administratif 2013, la préfecture a émis une
observation relative aux écarts sur le montant d’intérêts de l’exercice et celui du compte 66111.
En réponse, la commune a apporté des éclaircissements, expliquant que les différents états
annexés au compte administratif proviennent de leur outil de suivi de la dette, fourni par leur
prestataire Finance Active. De multiples erreurs sont intervenues entre cet outil et les données
saisies en comptabilité par la commune. Celle-ci a indiqué qu’un dispositif automatisé des
échéances d’emprunt serait dorénavant utilisé, afin d’éviter ces écarts.
En ce qui concerne les exercices antérieurs, à compter de 2007, les tableaux transmis par la
commune font ressortir les anomalies constatées auxquelles elle n’a pu apporter de
justifications. La collectivité a reconnu n’avoir procédé à aucun rapprochement des données
du compte administratif avec celles du compte de gestion.
Il apparaît donc indispensable, dans le cadre des opérations de fin de gestion réalisées en
collaboration avec le comptable public, que les travaux de contrôle portent aussi sur les
éléments liés à la dette, les deux comptes devant présenter des données exactement
conformes.
Par ailleurs, en 2007 le comptable public et la préfecture avaient alerté le maire sur le risque
d’insincérité du
budget en raison de l’absence de comptabilisation, dans l’encours de dette,
des billets de trésorerie émis pour financer les opérations d’aménagement ; la chambre
l’avait également relevé dans son précédent rapport. En effet, la commune comptabilisait les
avances de trésorerie faites à la Semarelp, par émission de billets de trésorerie, dans un
compte de classe 5, compte financier n’apparaissant pas au budget et ses annexes
(
voir infra point 4.2.2.3
) Le préfet avait demandé que des régularisations soient effectuées
afin de respecter le cadre de la comptabilité publique. Ce n’est qu’à partir 2009 que ces
avances ont été consolidées en prêts et prises en compte dans le budget.
Enfin, à partir de l’exercice 2011, les annexes au compte administratif font apparaître, dans
l’état « typologie de la répartition de l’encours », les emprunts, sans apporter de précisions
sur leur classification selon la charte « Gissler », alors qu’en 2011, trois emprunts étaient à
risques et classés 6F, 3E, et 2E
(16)
; en 2012, deux emprunts étaient encore classés 3E
et 2E ; en 2013, un emprunt restait classé 3E. Ces emprunts à risque ont été renégociés à
partir de la fin 2011, auprès de Dexia CL et la caisse française de financement locale
(CAFFIL), mais la dernière renégociation est intervenue en 2014.
La commune précise, dans sa réponse aux observations provisoires, que ces anomalies ont
été corrigées ou sont en voie de l’être pour les plus récentes d’entre elles. Elle estime,
en outre, qu’une information suffisante des élus et de la populations locale au sujet de la
dette est déjà assurée par le biais de ses rapports sur les orientations budgétaires ou des
encarts dédiés paraissant dans son magazine municipal.
(16)
Les emprunts 6F sont les plus «
toxiques
» dans la charte Gissler.
S2 – 2150672/BB
26/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
La chambre en prend note, mais relève que ces supports ne permettent pas de garantir le
même niveau d’exhaustivité et de transparence que les annexes budgétaires dédiées,
notamment au sujet du coût de sortie des emprunts structurés (
cf
. ci-dessous).
Les opérations de refinancement de dette
La M14 prévoit que les opérations de refinancement de dette, c’est-à-dire de remboursement
d’un emprunt auprès d’un établissement de crédit suivi de la souscription d’un nouvel
emprunt
(17)
, sont retracées au compte 166.
Dans le cas de Levallois-Perret, la comptabilisation des opérations de refinancement de
dette survenues au cours de la période a donné lieu à des échanges nourris entre la
commune et la trésorerie municipale en raison de divergences d’interprétation sur
l’application de ces règles comptables. La commune a notamment refusé de suivre ce
schéma d’écritures comptables lors de l’opération de refinancement de son emprunt à risque
(6F) Dexia survenue le 1
er
juillet 2012, qui a donné lieu au paiement d’une indemnité
compensatrice d’un montant de 12,8 M€, répercutée dans les conditions financières du
nouvel emprunt.
Très récemment, la commune s’est conformée à ce schéma, à l’occasion du dernier
refinancement négocié avec la CAFFIL en novembre 2014 pour le dernier contrat classé 3E :
la décision modificative (DM) de fin d’exercice adoptée par le conseil municipal du
15 décembre 2014 fait bien apparaître les mouvements correspondants, en débit et en
crédit, sur le compte 166. En revanche, la commune n’a pas passé les écritures
complémentaires permettant de faire apparaître le montant de l’indemnité de sortie, intégrée
dans les conditions financières du nouvel emprunt, qui s’élevait à 3,082 M€. L’information du
conseil municipal sur les conditions de refinancement demeure donc encore, à ce jour,
incomplète.
4.1.5.3.
Les annexes dédiées aux engagements hors bilan sont lacunaires
Les emprunts garantis
L’annexe B1.1 du compte administratif détaille la dette garantie au 31 décembre 2013 par la
collectivité, pour un montant de 136 940 928 € ; selon les indications qui y figurent, plus de
90 % de ce total est destiné à des opérations de logements aidées par l’État.
Cette annexe indique par ailleurs que des garanties sont accordées par la commune pour les
emprunts contractés par la Semarelp (5 M€ auprès de Dexia) et Levaparc (425 000 € auprès
de Arkea-BEI). Cependant, une délibération du conseil municipal du 22 avril 2013 indique
que la garantie accordée à Levaparc, à hauteur de 50 %, porte en réalité sur un emprunt
d’un montant de 4,8 M€ contracté auprès de Arkea-BEI – qui a confirmé l’exactitude de cette
somme – et non de 425 000 €. Ce montant supérieur aurait dû être retracé dans
l’annexe B1.1. Cette dernière a donc donné une fausse information à l’assemblée
délibérante et aux administrés.
(17)
Opération distincte d’un réaménagement, qui se caractérise par une simple modification des caractéristiques financières du
contrat initial et n’entraîne pas de flux de trésorerie.
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Par ailleurs, à plusieurs reprises et encore récemment pour le compte administratif 2013,
l’attention de la commune a été appelée par les services de la préfecture, sur le ratio de
la dette garantie (60,08 %), qui dépasse le pourcentage défini par le CGCT (50 %
maximum)
(18)
. La commune a expliqué que ce dépassement était dû à l’annuité en capital
importante remboursée durant cet exercice, témoignant de son effort volontaire de
désendettement. Cela est vrai pour l’exercice 2013, mais il n’en a pas été forcément ainsi
pour les années antérieures au cours desquelles ce dépassement était constaté. En outre,
si l’on réintègre le montant réel de l’emprunt garanti par la commune, non retracé dans
l’annexe, le ratio s’en trouve davantage encore détérioré
(19)
.
Les contrats de concession d’aménagement ne figurent pas dans les annexes
prévues à cet effet
Les engagements donnés par la commune dans le cadre des trois contrats de concession
d’aménagement conclus avec la Semarelp représentent des enjeux financiers élevés et
porteurs de risques, dans la mesure où ils sont partagés entre la collectivité et l’aménageur,
Sem communale. Ces opérations peuvent générer des dépenses supplémentaires
significatives, notamment en cas de difficulté de commercialisation du foncier.
L’article L. 2331-1 du CGCT prévoit que
« pour l’ensemble des communes, les documents
budgétaires sont assortis d’états portant sur la situation patrimoniale et financière de
la collectivité ainsi que sur ses différents engagement. »
L’article R. 2313-3 du même
code précise que les états annexés au budget et au compte administratif sont :
« …7° présentation des engagements donnés et reçus »
.
Les annexes du budget et du compte administratif durant la période 2007 à 2013 ne
comportent aucun élément au titre des engagements donnés ou reçus
(20)
.
Or, la commune de Levallois-Perret a conclu en 2007, trois contrats de concessions
d’aménagement avec la Semarelp dont les engagements financiers s’élèvent pour les trois
Zac à plus de 337 M€ d’après les délibérations du conseil municipal du 27 juin 2007.
Au 31 décembre 2013, la commune avait déjà versé 173,59 M€ à la Semarelp.
Si le conseil municipal prend connaissance des informations contenues dans les comptes
rendus annuels à la collectivité locale (CRACL), établis par la Semarelp, qu’il approuve et qui
portent sur l’exécution des contrats de concession, en revanche, aucune information relative
aux engagements financiers de la commune ne figure dans les états annexes des
documents budgétaires depuis 2007, alors que les enjeux financiers sont significatifs.
Cette lacune nuit à la bonne information des élus et des citoyens et ne respecte pas les
dispositions du CGCT.
De la même façon, les avances de trésorerie accordées par la commune, dans le cadre de la
convention signée avec la Sem, le 4 juillet 2007, ont donné lieu à l’origine à l’émission de
billets de trésorerie pour plus de 208,166 M€ transformés ensuite en dette à long terme pour
permettre à la Semarelp de financer les opérations d’aménagement (
cf. supra
). Or, l’état
annexe prévu par la M14 intitulé « État de la dette – A2.2 Dette pour financer l’emprunt d’un
autre organisme » n’est pas présent dans les documents budgétaires de la commune, alors
que la dette contractée par la commune pour le compte de la Semarelp atteignait encore
198 M€ au 31 décembre 2013 (149 M€ à la fin de l’année 2014).
(18)
Art. L. 2252-1 et D. 1511-32 du CGCT.
(19)
En l’absence d’information sur l’annuité correspondant à l’emprunt garanti, il n’a pas été possible de recalculer le ratio.
(20)
Annexes IV- C5 et C6 État des autres engagements donnés et reçus.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
La chambre rappelle à l’ordonnateur qu’il doit porter à la connaissance du conseil municipal
et des citoyens, dans les annexes budgétaires prévues à cet effet, les engagements
financiers donnés à la Semarelp correspondant à chacun des trois contrats de concession
d’aménagement signés en 2007, jusqu’à leur échéance prévue en 2017, ainsi que l’état de la
dette contractée pour le compte de cette même société, qui figure sans distinction dans
l’encours de dette de la commune. Sur ce dernier point, la collectivité a précisé avoir
renseigné l’état annexe A2.2 « Dette pour financier l’emprunt d’un autre organisme » lors de
l’adoption du budget primitif 2015 puis du compte administratif 2014.
Il en est de même pour les engagements financiers liés aux délégations de service
public
Ainsi que le rappelle le comité national de fiabilité des comptes locaux, l’engagement pris au
titre des délégations de service public, à l’instar des garanties d’emprunt, est analysé comme
un engagement hors bilan dont la réalisation est conditionnelle. Une inscription à titre
informatif en tant qu’engagement hors bilan s’impose alors, surtout si les montants de ces
engagements sont significatifs.
La commune de Levallois-Perret a conclu neuf délégations de service public sous diverses
formes (concession ou affermage). Or, aucune annexe relative aux engagements donnés n’a
été présentée dans les documents budgétaires de la commune entre 2007 et 2013.
Si la commune a bien fait figurer dans ces comptes administratifs, dans l’annexe IV – C2
« Listes des organismes dans lesquels a été pris un engagement financier », la liste des
délégations de service public et leur titulaire, en revanche, aucune donnée chiffrée ne figure
dans la colonne « montant de l’engagement », prévue à cet effet.
Enfin, le CGCT impose de joindre aux comptes administratifs les rapports des délégataires
de service public
(21)
. À Levallois-Perret, ces rapports sont présentés au conseil municipal à la
fin du mois de décembre qui suit l’année d’exécution de la délégation de service public, alors
qu’en principe produits avant le 1
er
juin, ils doivent être présentés à l’assemblée délibérante
lors de sa plus proche réunion.
La chambre rappelle les obligations, comme l’ont fait les services préfectoraux et
comptables, qu’imposent la M14 et le CGCT dans la production des annexes afin d’assurer
une meilleure transparence de l’information financière communiquée aux élus et aux
citoyens. La position défendue par la collectivité, selon laquelle les choix qu’elle effectue
garantissent suffisamment cette transparence, paraît peu recevable au regard des multiples
lacunes relevées.
4.2.
La qualité de l’information comptable
4.2.1.
Rappel des normes juridiques fondamentales
La M14 a introduit les principes d’une comptabilité en droits constatés, d’indépendance des
exercices et de prudence dans les comptes des communes et a renforcé l’exigence de tenir
une comptabilité patrimoniale.
En 2008, la révision constitutionnelle du 28 juillet a introduit un article 47-2 dans la
Constitution qui affirme dans son 2
ème
alinéa : «
les comptes des administrations publiques
sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur
patrimoine et de leur situation financière
».
(21)
Article L. 1411-3, L. 2313-1, R. 1311-8 et R. 1411-7 du CGCT.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
En 2011, la fiabilité des comptes est devenue une obligation résultant de la directive
européenne du 8 novembre 2011 relative aux exigences applicables aux cadres budgétaires
des États membres qui précise : «
l’application de pratiques de comptabilité publique
exhaustives et fiables dans tous les sous-secteurs des administrations publiques est une
condition préalable à la production de statistiques de grande qualité qui soient comparables
d’un État membre à l’autre.
»
La qualité de l’information financière et comptable repose ainsi sur un socle de normes
juridiques incontestables et fondamentales. L’objectif de s’assurer que les comptes des
entités publiques présentent une image fidèle de leur situation financière et patrimoniale est
réaffirmé par la
charte nationale relative à la fiabilité des comptes locaux
,
signée le 21 mars
2014 par les ministres chargés des finances, du budget et des collectivités territoriales,
les présidents des grandes associations nationales d'élus locaux et le Premier président de
la Cour des comptes, soulignant ainsi l’importance de la qualité des comptes locaux pour
la démocratie.
4.2.2.
La gestion du patrimoine communal
4.2.2.1.
L’état de l’actif et l’inventaire
La responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à
l’ordonnateur et au comptable public.
Les informations transmises par la commune indiquent qu’il n’existe pas d’inventaire
physique du patrimoine, l’empêchant ainsi de le connaître de façon précise et exhaustive.
De son côté, le comptable a produit un état de l’actif en 2012 et en 2013. Pour l’exercice
2013, le montant total des immobilisations (1 437 M€ en valeurs brutes et 1 359 M€ nettes)
ne correspond pas à celui figurant au bilan (respectivement 1 439 M€ et 1 443 M€). Si la
différence portant sur le montant brut provient de la non prise en compte dans l’état de l’actif,
des mouvements du compte de liaison avec les budgets annexes non personnalisés
(22)
,
le comptable a admis que pour la valeur nette, les amortissements figurant à l’état de l’actif
ne sont pas cohérents. Il a confirmé que l’actualisation de l’état de l’actif n’avait pas encore
été réalisée, un plan d’action pour produire un état de l’actif ajusté pour la fin de l’exercice
2014 devait être engagé.
La commune ne disposant pas d’une connaissance satisfaisante de son patrimoine,
la chambre l’invite à mettre en oeuvre un plan d’action pour ajuster son inventaire avec l’état
de l’actif actualisé du comptable. En réponse, les services communaux et ceux de la
trésorerie municipale ont indiqué qu’un plan d’action en ce sens allait être engagé.
4.2.2.2.
Les immobilisations en cours
Le tableau suivant retrace le solde du compte 23
(23)
des immobilisations en cours ; le rythme
et les montants des transferts effectués du compte des immobilisations en cours vers celui
d’imputation définitif apparaissent irréguliers.
(22)
Compte 181.
(23)
Le compte 23 « Immobilisations en cours » enregistre, à son débit, les dépenses afférentes aux immobilisations non
achevées à la fin de l’exercice. Il enregistre à son crédit le montant des travaux achevés. Lorsque ces immobilisations sont
terminées – immobilisations corporelles (c/231) et incorporelles (c/232) – elles doivent être transférées au compte 21 par
opération d’ordre non budgétaire.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Tableau n° 8 : Les immobilisations en cours
immobilisations en cours
(€)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
solde du c/ 23
94 315 547
154 146 043
185 864 115
213 271 669
159 305 579
187 557 821
158 975 944
opérations budgétaires sur
c/23 (débit)
73 412 707
61 468 820
32 478 610
27 423 781
44 034 449
42 764 509
17 890 174
opérations non budgétaires
sur c/23 (crédit)
328 824
0
0
769
68 630 106
14 006 339
40 561 188
Source : comptes de gestion
Le dispositif mis en place pour recenser les opérations de travaux n’est pas suffisamment
encadré pour garantir la prise en compte exhaustive de ces informations patrimoniales.
Chargé du recensement des biens de la commune, l’ordonnateur doit tenir informé le
comptable de l’ensemble des mouvements affectant les immobilisations. Dans ce cadre,
l’intégration au patrimoine des travaux en cours, après achèvement, donne lieu à
l’établissement d’un certificat administratif par l’ordonnateur, seul en mesure de savoir si des
travaux sont achevés. Ce certificat doit permettre la mise à jour de l’inventaire et par suite de
l’état de l’actif.
Les éléments transmis par le comptable ont confirmé que des équipements en service
depuis de nombreuses années (certains procès-verbaux de remise d’ouvrages datent
de 1992), n’avaient pas été intégrés à l’état de l’actif. Ces opérations d’intégration n’ont été
effectuées qu’à partir de 2011, sur la base de certificats administratifs de l’ordonnateur
établis tardivement en 2011 et 2012. Pour certains de ces certificats, les procès-verbaux de
remise d’ouvrages n’avaient pu être retrouvés
« compte tenu de l’ancienneté des
opérations
». Cette situation confirme l’insincérité de l’état de l’actif. Tant la collectivité que le
comptable ont indiqué que l’intégration des immobilisations en cours vers les comptes d’actif
allait se poursuivre, notamment pour les opérations les plus anciennes.
Les avances versées sur commandes d’immobilisations
(24)
Le tableau suivant retrace le solde du compte 238, durant la période examinée.
Tableau n° 9 : Les soldes du compte 238
En €
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
avances versées
compte 238 (solde)
33 666 496
33 666 496
33 666 496
33 666 496
5 219 954
5 326 346
5 417 748
Source : comptes de gestion
Dans son précédent rapport, la chambre avait déjà relevé que des inscriptions figurant à ce
compte correspondaient à des résultats déficitaires d’opérations de Zac et non à des
avances et elle recommandait que la commune procède à des régularisations pour rétablir
ses comptes.
En 2011, seulement, ces régularisations sont intervenues. D’après les informations fournies
par le comptable, une importante régularisation d’opérations datant de 1995 à 2002 et
relative à l’intégration des équipements construits par la Semarelp a été réalisée pour un
montant de 28,5 M€.
(24)
Les avances versées sur commandes d’immobilisations corporelles sont portées au débit du compte 238 où elles demeurent
jusqu’à la justification de leur utilisation. Au vu des pièces justificatives de l’exécution des travaux, ces comptes sont crédités
par le débit des comptes 231 et 232 (opération d’ordre budgétaire).
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Le comptable a enfin précisé l’utilisation du compte 238 «
à partir de 2014 pour suivre les
opérations sous mandats dans le cadre des travaux sur le patrimoine privé de la commune
».
Il ne résulte que les opérations sous mandat n’avaient, jusque-là, pas été comptabilisées au
compte 238 alors que le contrat attribué à la Semarelp pour la gestion du patrimoine privé de
la commune date de 1999.
4.2.2.3.
Les immobilisations financières
Les participations et créances rattachées à des participations
(25)
Le tableau suivant retrace le solde du compte 26, durant la période.
Tableau n° 10 : Les soldes du compte 26
Soldes au 31/12 (en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
compte 261 (titres de
participations)
28 435 360
28 435 360
28 435 360
28 435 360
28 435 360
28 435 360
28 435 360
compte 266 (autres
formes de participations)
8 238 917
8 238 917
8 238 917
8 238 917
8 238 917
8 238 917
8 238 917
sous total 26
36 674 277
36 674 277
36 674 277
36 674 277
36 674 277
36 674 277
36 674 277
Source : comptes de gestion
Alors que, pour le comptable public, au 31 décembre 2013, les participations de la commune
concernent Levallois Habitat pour 27 566 713,26 € (compte 261) et la Semarelp pour
8 238 917,16 € (compte 266)
(26)
, selon la commune, le montant du capital souscrit dans les
deux sociétés se répartit entre Levallois Habitat pour40 379 082 € et la Semarelp pour
15 857 450 €.
Le montant des participations diffère donc de 19 562 255 € : cette différence significative doit
faire l’objet d’une vérification par l’ordonnateur, en collaboration étroite avec le comptable.
Les créances sur des collectivités et établissements publics
(27)
Le tableau suivant retrace le solde du compte 27, durant la période sous revue.
Tableau n° 11 : Les soldes du compte 27
Soldes au 31/12
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
compte 274 (prêts)
687 693
687 693 373 725 567 308 590 336 300 173 391 274 515 628
198 429 691
compte 275 dépôts et
cautionnements
8 104 295
8 629 560
6 621 809
9 088 243
8 424 736
8 299 099
8 329 377
compte 2764 (créances
sur particuliers)
536 059
536 059
19 376 184
59 725 315
52 477 551
90 572 551
17 676 551
compte 27684 (intérêts
courus sur prêt)
11 205 570
9 200 018
6 102 059
0
0
sous total 27
9 328 047
9 853 311 410 929 129 386 603 912 367 177 737 373 387 279 224 435 619
Source : comptes de gestion
(25)
Selon l’instruction M14
,
le compte 26 a vocation à recueillir les droits détenus par la collectivité dans le capital
d’établissements privés, matérialisés ou non par des titres. Les participations matérialisées par des titres sont inscrites au
compte 261 « Titres de participation », sinon, elles sont inscrites au compte 266 « Autres formes de participations ».
(26)
Au 31 décembre 2014, le montant de ces participations était bien moindre : 1,026 M€, au seul compte 261 (d’après la
réponse du comptable public aux observations provisoires). Cette diminution tient essentiellement au retrait de la commune du
capital de la SEM Levallois Habitat.
(27)
Au compte 27 figurent des prêts, des dépôts et cautionnements et des titres immobilisés.
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Avant 2009, d’importantes avances de trésorerie ont été effectuées en faveur de la Semarelp
financées par l’émission de billets de trésorerie, comptabilisés à tort dans un compte de
trésorerie (classe 5).
Le préfet avait alerté la commune sur cette pratique irrégulière et dans un courrier
du 18 juillet 2007, il avait notamment signalé le risque d’insincérité du budget. En effet,
les comptes de classe 1 et 2 devaient être utilisés, et non la classe 5, la durée de mise
à disposition de ces avances de trésorerie dépassant deux ans.
En réponse, le maire avait décidé de maintenir
« son principe de comptabilisation actuel
qui présente la dette de la commune au travers du solde créditeur du compte 5194 – billets
de trésorerie – soit 204 M€, au 31 décembre 2006, et la créance au solde débiteur
du compte 552 – avances aux Sem »
.
Le préfet avait renouvelé, en juin 2008, ses recommandations de prudence, notamment dans
le portage financier des opérations d’aménagement avec la Semarelp. En 2009 seulement,
les avances ont été consolidées en prêts (enregistrées au compte 274) souscrits par la
commune pour le compte de la Semarelp, les échéances étant remboursées à la commune
par la société à l’euro près.
Selon les conventions d’aménagement signées, la commune doit verser des participations à
la société à des périodes données et la Semarelp doit effectuer les remboursements
d’emprunts à réception des titres de recettes émis par la commune. Selon le comptable, en
période de difficultés de trésorerie de l’une des parties, des compensations interviennent
entre participations et remboursements, la commune ou la Semarelp ne payant que la
différence. Cette pratique s’impose à lui, comme il l’a précisé, au titre de la compensation
légale entre des créances réciproques prévue par les articles 1289 et suivants du code civil.
4.2.2.4.
Les amortissements
La délibération très générale qui fixe les règles d’amortissement des immobilisations datant
du 17 décembre 2001, il conviendrait de l’actualiser pour apporter davantage de précisions.
Les durées d’amortissement paraissent globalement cohérentes avec le barème indicatif
proposé par la M14.
La chambre constate la parfaite concordance entre les données du compte de gestion et du
compte administratif. Toutefois, la commune ne disposant pas d’un inventaire exhaustif de
ses biens, l’exhaustivité des amortissements enregistrés dans la comptabilité n’est pas
assurée. Mais les frais d’études sont correctement amortis.
La commune a fait part, dans sa réponse au rapport provisoire, de son intention d’actualiser
prochainement la délibération de 2001.
4.2.2.5.
Les opérations de cessions d’actifs
Des discordances sur le prix des cessions sont relevées entre les montants figurant au
compte administratif et le tableau des cessions produits par la commune (exercices 2008,
2010 à 2013).
Le bilan annuel des acquisitions et cessions ne fait toujours pas l’objet d’une
délibération du conseil municipal
Le 2
e
alinéa de l’art. L. 2241-1 du CGCT dispose :
« Le bilan des acquisitions et cessions
opérées sur le territoire d'une commune de plus de 2 000 habitants (…) donne lieu chaque
année à une délibération du conseil municipal. Ce bilan est annexé au compte administratif
de la commune. »
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Le précédent rapport avait déjà relevé, depuis 2004, l’absence d’une telle délibération
portant sur le bilan des acquisitions et cessions opérées pendant l’exercice. Cette lacune
demeure. La chambre insiste sur la nécessité d’adopter cette délibération ; la collectivité
indique qu’elle en tiendra compte pour l’avenir.
Les prix de cessions sont parfois très éloignés de l’évaluation du service des
domaines
La chambre a comparé les avis émis par le service des domaines et les prix de cession des
biens immobiliers concernés. Entre janvier 2007 et mai 2014, les cessions immobilières ont
porté sur environ 70 biens.
Si la majeure partie a été cédée au prix exact évalué par les services du domaine,
cependant, une part non négligeable présente des écarts variant de + 25 % à - 70% avec
l’évaluation. Dans certains cas, le service des domaines avait refusé le prix proposé par
la commune en signalant que ce dernier était très en-dessous des prix du marché.
La chambre prend acte de la réponse de la commune aux observations provisoires,
rappelant que ces moins-values, lorsqu’elles concernent des cessions donnant lieu à la
réalisation effective de logements sociaux, sont déduites du prélèvement effectué par l’État
sur ses ressources fiscales. Pour autant, pour plusieurs opérations, les écarts constatés
paraissent insuffisamment justifiés.
4.2.2.6.
Les créances (les comptes de tiers et les restes à recouvrer)
Tableau n° 12 : Les restes à recouvrer
Année
Reste à recouvrer
1993
762,25
2000
300,02
2001
389,05
2002
12 876,40
2003
790,17
2004
6 600,50
2005
6 291,53
2006
33 382,74
2007
152 607,64
2008
59 821,94
2009
47 620,95
2010
88 338,83
2011
72 942,39
2012
774 314,46
2013
3 361 130,32
Total général
4 618 169,19
Source : données issues des états produits par le comptable
Tableau n° 13 : Les admissions en non-valeurs et les créances éteintes
Solde au 31/13 (en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
C/6541 créances en non-valeur
0
0
0
0
90 251
182 716
20 936
C/6542 créances éteintes
19131
19 131
127 454
Total
0
0
0
0
109 382
201 847
148 390
Source : compte de gestion
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Les restes à recouvrer s’élevaient à plus de 4,6 M€ au 31 décembre 2013. La chambre a
constaté la présence de créances anciennes et pour certaines, des autorisations de poursuites
très récentes (2013). En effet, le recours au recouvrement contentieux n’est pratiqué et
généralisé que depuis la fin de l’année 2012, voire depuis le début de l’année 2013. Le suivi du
recouvrement des créances, avant cette date, était donc très insuffisant.
Compte tenu de leur ancienneté et du risque de non-recouvrement, certains titres, auraient
dû être transférés au compte 4161 « Créances douteuses », afin de permettre un meilleur
suivi et l’enregistrement de dotations aux provisions adéquates par l’ordonnateur.
S’agissant des admissions en non-valeur, les décisions n’ont été prises qu’à compter de
l’exercice 2011 ; l’apurement des comptes de prise en charge des titres de recettes ne faisait
donc pas l’objet d’un suivi régulier.
Le comptable public, sans contester ces retards pris dans le recouvrement contentieux,
a précisé que l’effort de rattrapage a porté prioritairement sur les créances récentes, et qu’un
plan
d’apurement
des
non-valeurs
anciennes,
parallèlement
à une
politique
de
provisionnement des créances irrécouvrables, devaient être mis en place à compter de
l’exercice 2015, en coordination avec les services financiers de la collectivité.
4.2.3.
L’application du principe de prudence est insuffisante
Le provisionnement permet, entre autres, de constater une dépréciation ou un risque.
En application du 29° de l’article L. 2321-2 du CGCT, les dotations aux provisions sont des
dépenses obligatoires. La M14 et le CGCT
(28)
précisent, par ailleurs, qu’une provision doit
être constituée par délibération de l'assemblée délibérante dans les cas suivants :
-
dès l'ouverture d'un contentieux en première instance contre la commune ;
-
dès l'ouverture d'une procédure collective prévue au livre VI du code de commerce,
une provision est constituée pour les garanties d'emprunts, les prêts et créances, les
avances de trésorerie et les participations en capital accordés par la commune à
l'organisme faisant l'objet de la procédure collective ;
-
lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis
malgré les diligences faites par le comptable public.
Les provisions pour litiges et contentieux
Le contentieux SEPUR
Les comptes de la commune ne font apparaître qu’une provision constituée en 2013 pour un
montant de 876 630 €. Elle correspond à un contentieux susceptible de conduire à
l’annulation de trois titres de recettes, émis en janvier 2013 et liés à l’ancien marché de
nettoiement des voies et contestés par l’entreprise SEPUR, alors titulaire du marché.
À la fin de l’année 2013, la commune a provisionné cette somme par délibération du
16 décembre 2013 adoptant la décision modificative n° 3 du budget 2013. Celle-ci a intégré
ladite dotation aux provisions pour risques et charges dans les mouvements budgétaires,
mais aucune mention ne figure dans la délibération sur son montant, son objet et sa
justification.
(28)
Art. R. 2321-2.
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Ainsi que le procès-verbal du conseil municipal en atteste, l’adjoint aux finances qui a
présenté la DM n° 3 n’a pas fait référence à cette provision. Par ailleurs, les crédits ont été
inscrits sur un chapitre erroné (042 au lieu du chapitre 68) à la suite «
d’erreurs matérielles
»,
d’après le certificat administratif signé par un adjoint au maire
(29)
, le 2 janvier 2014 qui corrige
l’imputation des crédits pour l’inscrire sur un autre chapitre, alors que le parallélisme des
formes aurait voulu qu’une délibération du conseil municipal modifie la délibération du
16 décembre 2013.
Les autres contentieux ne sont pas provisionnés
Bien que la commune ait affirmé par écrit
« qu’aucun contentieux ne semble induire de
risque financier probable pour la commune »
et que
« de ce fait, il n’a pas été jugé utile de
doter une quelconque provision »
, l’état des lieux des contentieux en cours, en novembre
2014, fait apparaître de nombreux litiges dont les enjeux financiers totaux sont significatifs
(voir
supra
4.1.4.2). Le cumul des risques financiers chiffrés atteint près de 7,2 M€.
Or l’article R. 2321-12 du CGCT oblige les communes à constituer, par délibération, une
provision
« dès l’ouverture d’un contentieux en première instance contre la commune, à
hauteur du montant estimé par la commune de la charge qui pourrait en résulter en fonction
du risque financier encouru. »
La chambre rappelle la nécessité de provisionner tous les risques financiers liés à des
contentieux et d’inscrire au budget 2015, les crédits correspondants lors de la prochaine
décision modificative (DM).
La commune, contestant le bienfondé de cette règle, a simplement indiqué, dans sa réponse
aux observations provisoires, que ses services allaient
« étudier chacune des procédures en
cours et [proposeraient] la dotation de provisions lorsque cela s’avèrera nécessaire dans le
respect du CGCT et de la M14 ».
Provisions pour dépréciation des comptes de tiers : la créance sur M. Balkany
Le compte de gestion fait apparaître, depuis le 31 décembre 2009, une provision pour
dépréciation des comptes de tiers, d’un montant de 630 942 €.
Tableau n° 14 : Les provisions pour dépréciation des comptes de tiers
provision dépréciation
comptes débiteurs divers
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
c/4962
748 525
748 525
630 942
630 942
630 942
630 942
630 942
Source : comptes de gestion
À l’origine, cette provision avait été constituée à hauteur de 748 524 € (4,9 MFF à l’époque),
par une délibération du 13 décembre 1999 adoptant la DM n° 3 du budget de l’année 1999,
à la suite de l’émission des titres de recettes faisant suite à la mise en débet de M. Patrick
Balkany, par le jugement de la chambre régionale du 28 juillet 1999.
En 2009, une reprise de provision avait été effectuée, lors de l’adoption de la DM n° 1 du
budget 2009 suite à une demande faite dans une réunion du 18 juin 2007 par le comptable
public de l’époque. Aucune justification n’avait alors été donnée au conseil municipal qui
n’avait donc pas pris connaissance de l’objet de ladite reprise sur provision
(30)
.
(29)
Monsieur Bertrand Percie du Sert, adjoint au maire délégué à la sécurité publique et aux questions de défense.
(30)
Voir PV de la séance du conseil municipal du 9 février 2009.
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Cette dernière ne figure d’ailleurs pas dans les annexes budgétaires dédiées à l’état des
provisions, alors qu’elle devrait y être répertoriée, conformément aux dispositions de l’article
R. 2321-2 du CGCT « [...]
son évolution et son emploi sont retracés sur l’état des provisions
joints au budget et au compte administratif. »
Après avoir remboursé le principal du débet mis à sa charge (soit 523 987 €), M. Balkany
avait demandé au ministre chargé du budget de lui accorder la remise gracieuse des intérêts
dus à la commune de Levallois-Perret sur cette somme, soit 232 310 €.
Le ministre ayant rejeté sa demande, par une décision du 14 juin 2011, M. Balkany a formé
des recours en première instance devant le TA de Paris, puis en appel devant la cour
administrative d'appel (CAA) de Paris et enfin s’est pourvu en cassation devant le Conseil
d’État. Celui-ci, par une décision en date du 22 octobre 2014, a rejeté son pourvoi,
considérant qu’il n’était fondé sur aucun moyen sérieux. La décision de refus ministériel,
devenue définitive, a conduit à émettre un titre de recettes complémentaire
.
La créance étant remboursée chaque mois par M. Balkany
(31)
, au 31 décembre 2013, le
reliquat s’élevait à 70 000 € (62 615 € au 31 décembre 2014). Ainsi, à la demande du
comptable public, la commune a repris la provision constituée en 1999 à hauteur de
422 000 € dans le cadre d’une décision modificative adoptée le 15 décembre 2014, sans que
la délibération ne mentionne expressément ni son objet, ni son montant.
Or, l’article R. 2321-2 du CGCT précise qu’
« une délibération détermine les conditions de
constitution, de reprise et le cas échéant, de répartition et d’ajustement de la provision.
Le montant de la provision, etc. »
Le comptable a donc exigé de l’ordonnateur la production d’un certificat administratif que
ce dernier a produit le 29 janvier 2015. Ce document ne précise pas davantage que cette
reprise concerne pour l’essentiel la créance détenue par la commune sur M. Balkany,
et indique uniquement «
d’autres créances
» (Levalloisirs, gestion du patrimoine, droits
de voirie) sans en préciser les montants respectifs mais qui justifient, selon le certificat,
une reprise de provision pour un montant de 422 600 €.
Or, le comptable public a rejeté le titre émis par l’ordonnateur, son attention ayant été attiré
sur trois points :
-
le montant de la reprise doit être égal au montant total de la réduction du risque ;
-
les conditions préconisées par l’article R. 2321-2 du CGCT ne sont pas remplies ;
-
la reprise doit être budgétaire, par souci de parallélisme avec sa constitution en 1999
et la reprise en 2009, en l’absence de vote explicite.
La commune a donc été invitée à présenter un rapport au conseil municipal afin que ce
dernier clarifie le régime des provisions appliquées (semi- budgétaire).
Au regard de l’ensemble de ces constats, la chambre invite la commune à faire adopter par
le conseil municipal le régime budgétaire des dotations aux provisions, à rendre plus
transparente la procédure de vote des provisions et leurs éventuelles reprises, celles-ci
devant être expressément motivées et décidées par le conseil municipal dont la délibération
doit en préciser, à la fois, l’objet, la justification et le montant et enfin, à répertorier, en toute
transparence, dans les annexes budgétaires prévues à cet effet l’intégralité des provisions
votées par le conseil municipal.
(31)
Prélevé par échéances mensuelles de 2 068 €.
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4.2.4.
L’application du principe d’indépendance des exercices est à améliorer
4.2.4.1.
Rappel du principe de rattachement des charges et des produits à l’exercice
L’application du principe d’indépendance des exercices implique que les charges et les
produits soient rattachés à l’exercice auquel ils se rapportent. Le rattachement des charges
ne peut être effectué que si les crédits nécessaires ont été inscrits au budget. Il ne vise que
la section de fonctionnement et permet ainsi de dégager le résultat comptable de l’exercice.
Il peut faire l’objet d’aménagements lorsque les charges et les produits à rattacher ne sont
pas susceptibles d’avoir une incidence significative sur le résultat de l’exercice ; toutefois,
il importe de conserver chaque année une procédure identique pour ne pas nuire à la
lisibilité des comptes.
4.2.4.2.
Le rattachement des charges : un seuil à fixer par délibération
Tableau n° 15 : Le rattachement des charges
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
charges rattachées au compte
administratif
3 635 698
3 951 750
15 588 349
13 241 875
10 355 951
9 362 782
8 581 413
factures non parvenues c/408
728 885
476 284
874 303
1 543 727
1 363 781
1 830 689
1 141 065
c/1688 intérêts courus
2 750 245
3 475 464
14 095 457
11 452 002
8 992 170
7 531 709
7 440 348
c/4686 divers autres charges à
payer
155 252
0
8 200
6 795
0
0
0
C/4486 état autres charges à
payer
1 316
0
610 390
239 350
0
384
0
total charges rattachées
compte de gestion
3 635 697
3 951 748
15 588 349
13 241 874
10 355 951
9 362 782
8 581 413
écart
0
2
0
2
0
0
0
Source : comptes de gestion
Près de 90 % des charges rattachées sont constituées du montant des intérêts courus non
échus (ICNE) des emprunts contractés.
Par ailleurs, la commune a fixé, en accord avec le comptable, un seuil de rattachement à
3 000 €, considéré comme significatif, afin d’éviter une multitude de rattachements de petits
montants. Or, l’examen de l’état des charges rattachées en 2013 atteste que ce seuil de
3 000 € n’est pas appliqué. En effet, sur 86 engagements rattachés à l’exercice,
42 n’atteignaient pas ce seuil et le rattachement le moins élevé n’atteignait que 72,96 €.
Pour mieux encadrer et formaliser cette pratique, il conviendrait que la commune fixe ce
seuil de 3 000 € par une délibération du conseil municipal ainsi que le préconise le comité
national de fiabilité des comptes locaux. La commune a fait part de son intention de suivre
cette recommandation.
Recommandation n° 2 :
Faire adopter, par le conseil municipal, le seuil de 3 000 € retenu pour le rattachement des
charges de l’exercice.
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4.2.4.3.
Le rattachement des produits est récent et partiel
Tableau n° 16 : Le rattachement des produits
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
compte 418 - produits non
encore facturés
417 092
0
0
0
0
414 603
294 985
compte 4487 - état autres
produits à recevoir
0
0
0
0
0
0
compte 4687 - divers-
produits à recevoir
0
0
total compte de gestion
417 92
0
0
0
0
414 603
294 985
produits rattachés compte
administratif
417 092
0
0
0
0
414 603
294 985
écart
0
0
0
0
0
0
0
Source : compte de gestion
La chambre constate l’absence de produits rattachés de 2008 à 2012. Elle en conclut au
non-respect du principe d’indépendance des exercices qui permet d’intégrer dans le résultat
de fonctionnement d’un exercice tous les produits qui s’y rapportent.
L’absence d’application de ce principe pour les produits a été confirmée par le comptable
public, notamment pour ce qui concerne les recettes encaissées par les régies.
La chambre rappelle à l’ordonnateur qu’il doit rattacher les produits à l’exercice de façon plus
rigoureuse et étendre ce principe aux opérations comptables relatives aux régies de recettes.
4.2.5.
Les délais de paiement sont très satisfaisants
La réduction des délais de paiement en matière de commande publique, engagée depuis
plusieurs années, constitue l’un des points du pacte national pour la compétitivité, la
croissance et l'emploi du 6 novembre 2012 que le décret du 29 mars 2013 relatif à la lutte
contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique a concrétisé.
Applicable à l'ensemble des contrats de la commande publique, le décret vise à uniformiser
les règles juridiques pour le paiement des sommes dues par les acheteurs publics
dorénavant assujettis à un délai maximal de paiement de 30 jours
(32)
.
Après examen, il apparaît que le délai global de paiement est très satisfaisant sur la période
2011à 2014, allant de 7,46 jours à 10,7 jours, soit un délai très inférieur au délai maximal fixé
par les textes.
4.3.
La fonction financière et comptable
4.3.1.
L’organisation centralisée de la fonction financière et comptable
La préparation budgétaire, pilotée par la direction des finances et du contrôle de gestion est
déconcentrée dans les services gestionnaires.
(32)
Le décret n° 2002-232 du 21 février 2002 avait instauré, pour le paiement des dépenses des collectivités publiques, un délai
global de 45 jours, à compter du 1
er
janvier 2004. Cette réglementation a été modifiée par le décret n° 2008-1550 du
31 décembre 2008. Ce texte prévoit, au 1
er
juillet 2009, un délai global de paiement de 40 jours, puis de 35 jours au 1
er
janvier
2010 et de 30 jours au 1
er
juillet 2010, dont 20 jours pour l’ordonnateur et 10 jours pour le comptable. Le non-respect du délai
global de paiement entraîne de plein droit la liquidation d’intérêts moratoires au profit du fournisseur.
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L’exécution budgétaire est partagée avec les services gestionnaires. Ces derniers effectuent
les engagements de dépenses et attestent du service fait, tandis que la direction des
finances et du contrôle de gestion est chargée de la liquidation et de l’ordonnancement des
recettes et des dépenses, à l’exception de la paie qui est ordonnancée par la direction des
ressources humaines. La gestion comptable est donc relativement centralisée.
4.3.2.
La commune n’a pas de règlement budgétaire et financier
La commune de Levallois-Perret ne s’est pas dotée d’un règlement budgétaire et financier.
Même si le CGCT ne l’impose pas pour les communes, ainsi que le rappelle le comité
national de fiabilité des comptes locaux
(33)
, un tel document présente l’avantage de :
-
décrire les procédures de la collectivité et de les faire connaître ;
-
créer un référentiel commun et une culture de gestion que les directions et services de
la collectivité doivent s’approprier ;
-
rappeler les normes et respecter le principe de permanence de méthodes ;
-
combler les vides juridiques, notamment en matière d’autorisation d’engagement (AE),
d’autorisation de programme (AP) et de crédit de paiement (CP).
Par conséquent, la chambre, en lien avec ses préconisations précédentes (adoption d’une
gestion en AP/CP, formalisation des règles de rattachement des charges et produits),
recommande à la commune de Levallois-Perret de se doter un règlement budgétaire et
financier, adopté en conseil municipal.
Recommandation n° 3 :
Faire adopter, par le conseil municipal, un règlement budgétaire et financier.
4.3.3.
La gestion des deux principales régies doit être améliorée
En octobre 2014, après la fusion de 16 régies disséminées au sein des structures d’accueil
de la petite enfance, la commune recensait encore 20 régies d’avances et/ou de recettes.
Parmi celles-ci, ont fait l’objet d’une attention particulière la régie d’avances et de recettes
Levalloisirs et celle relative à la gestion du patrimoine privé de la commune, mise en place
au sein de la Semarelp.
La régie d’avances et de recettes Levalloisirs
La régie de recettes Levalloisirs créée en mai 2003, devenue mixte (dépenses et recettes)
en septembre 2003 et étendue à toutes les prestations municipales en mai 2006, est la plus
importante en volume financier (montant de l’encaisse de 1,3 M€). Elle a pour objet de
facturer et d’encaisser les recettes de la commune de Levallois-Perret relatives aux
prestations scolaires, périscolaires, culturelles, sportives, de la petite enfance et des centres
de vacances.
La commune a indiqué que la création de cette régie était motivée par le
souhait de mettre en place un guichet unique à destination de la population locale, afin de
simplifier ses démarches administratives.
Le personnel de la régie est constitué d’un régisseur, titulaire, en l’espèce le DGA chargé
des affaires financières et de l’informatique, et de deux mandataires.
(33)
Guide pour la rédaction d’un règlement budgétaire et financier pour les collectivités territoriales et leur groupement –
Décembre 2012.
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Sur le fondement de l’article R. 1617-17 du CGCT
(34)
et de l’instruction codificatrice
n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006, la DDFip des Hauts-de-Seine a proposé un audit
«
partenarial
» de la régie. L’audit s’est déroulé du 9 juillet au 10 septembre 2013 et a porté
sur la saison 2011-2012 au cours de laquelle ont été encaissés 13,95 M€.
L’audit qui ne s’apparentait pas à une vérification de régie réalisée par le comptable ou
l’ordonnateur s’est attaché à :
-
apprécier l’environnement dans lequel évolue la régie ;
-
analyser le degré de maîtrise des risques attachés à cette régie à enjeux en
s’appuyant sur un diagnostic et une cartographie des risques ;
-
donner tous les éléments permettant d’adapter les outils existants ;
-
évaluer le niveau de sécurité des logiciels utilisés.
Si la DDFip 92 a identifié cinq points forts, sept points faibles nécessitaient des actions pour
remédier aux anomalies détectées.
Les cinq points forts :
o
la nature juridique de la régie est conforme aux opérations réalisées ;
o
la régie utilise deux logiciels répondant aux fonctionnalités définies dans l’instruction
codificatrice du 21 avril 2006 ;
o
la tenue rigoureuse de la caisse ;
o
un rapprochement bancaire est réalisé mensuellement ;
o
les remboursements aux usagers et les rétrocessions effectuées par la régie aux tiers
sont appuyés de pièces justificatives conformes.
Les sept points faibles ont été assortis de recommandations dont les principales
adressées au comptable public et à l’ordonnateur sont les suivantes :
o
la commune a été invitée à mettre à jour les arrêtés de nomination qui ne comportent
pas tous les membres de la régie alors que les textes l’exigent ;
o
la DDFip a recommandé d’assurer une vérification annuelle de l’adéquation du
montant du cautionnement et de l’indemnité de responsabilité conformément à
l’instruction codificatrice de 2006 et au régisseur de souscrire une assurance afin de
prévenir tout déficit mis à sa charge, même si elle est facultative ;
o
le plafond d’encaisse (600 000 €), systématiquement dépassé (entre 1 M€ et 1,4 M€
entre janvier et juin 2013), doit être réévalué ;
o
la DDFip a recommandé la mise en place d’un contrôle de supervision par sondage et
l’annotation systématique des motifs d’annulation des règlements, dans Axel
(35)
;
o
la justification des opérations de remboursements et de rétrocessions n’est pas
toujours assurée ;
o
il est recommandé de renouveler le mot de passe dans l’application Axel et d’en
instaurer dans l’application Sage
(36)
;
o
la DDFip a recommandé de transmettre systématiquement les pièces justificatives à
la trésorerie, afin que celle-ci assure son visa, et de renforcer le contrôle sur pièces.
(34)
Article R. 1617-17 du CGCT :
« Les régisseurs de recettes, d'avances ainsi que de recettes et d'avances ainsi que les
régisseurs intérimaires et les mandataires sont soumis aux contrôles du comptable public assignataire et de l'ordonnateur ou de
leurs délégués auprès desquels ils sont placés. Ils sont également soumis aux vérifications des autorités habilitées à contrôler
sur place le comptable public assignataire et l'ordonnateur ou de leurs délégués. »
(35)
Application qui permet d’assurer l’inscription, le suivi et la facturation des activités proposées par la commune.
(36)
Logiciel comptable non interfacé avec Axel.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Le dernier contrôle réalisé par le comptable date de 2010 et l’ordonnateur n’a réalisé aucun
contrôle de la régie. Or, il résulte des dispositions de l’article R. 1617-17 du CGCT une
obligation de contrôle de l’ordonnateur et du comptable.
Par ailleurs, la régie adresse des lettres de relance aux usagers en cas d’impayés tous les
trimestres. Or, l’acte constitutif de la régie n’a pas prévu le caractère « prolongé »
(37)
de cette
dernière. Il ne mentionne pas les modalités de fixation des dates limites de paiement au-delà
desquelles le régisseur n’est plus habilité à réaliser des encaissements ainsi que le prévoit
l’instruction codificatrice. Pourtant, la régie accorde périodiquement des délais de paiement de
six mois maximum. L’instruction codificatrice du 21 avril 2006 précise cependant que le
régisseur n’a qualité, ni pour accorder des délais de paiement, ni pour engager des poursuites.
Sur ce point, l’ordonnateur a été invité par la DDFip à rendre l’acte constitutif de la régie
conforme à l’instruction codificatrice de 2006 ; à défaut, une demande circonstanciée de
dérogation doit être adressée à la direction générale des finances publiques.
Si le rapport de la DDFip a été transmis, le 26 septembre 2013 au régisseur titulaire, pour
remarques et observations, aucune réponse n’a été adressée en retour. Rencontrée par la
chambre, le 10 octobre 2014, la DDFip, n’a jamais eu connaissance des actions mises en
oeuvre par la commune de Levallois-Perret pour suivre ses recommandations et sécuriser le
fonctionnement de la régie.
En décembre 2014, le régisseur titulaire a indiqué à la chambre qu’il n’avait effectivement
pas encore mis en oeuvre les préconisations de la DDFip mais qu’il y souscrivait tout à fait.
À la suite de cet échange, par une décision municipale du 15 janvier 2015, l’ordonnateur a
procédé à l’actualisation de la régie sur deux points relevés par l’audit : la réévaluation du
montant maximum de l’encaisse à 1 400 000 € et la précision d’un délai de 6 mois pour
l’encaissement des produits par la régie au-delà duquel les titres doivent être émis par la
commune.
La chambre invite la commune à mettre en oeuvre, dans les plus brefs délais, les actions
nécessaires pour remédier aux dysfonctionnements constatés par l’audit de la DDFIP, non
encore corrigés.
La régie d’avances et de recettes pour la gestion du patrimoine privé de la commune
a été mise en place très tardivement auprès de la Semarelp
Dans le cadre du marché de gestion et de mise en valeur du patrimoine privé de la
commune de Levallois-Perret, conclu par appel d’offres depuis 2010 et renouvelé en 2014
(
cf
. partie 8 consacrée à la commande publique), une régie d’avances et de recettes devait
être mise en place pour que le titulaire du marché, par ailleurs mandataire, recouvre les
loyers des locataires. En effet, seul le comptable étant habilité à manier des deniers publics,
pour assurer le recouvrement de ces loyers, une régie doit être mise en place conformément
aux dispositions des articles L 1617-1 et suivants du CGCT.
Dans son précédent rapport, la chambre avait examiné le marché conclu en 2004 et déjà
relevé la nécessité de mettre en place une telle régie.
Or, dans les deux marchés conclus en 2010 puis en 2014, alors que les cahiers des clauses
particulières (art. 4.5) avaient bien prévu la nomination d’un régisseur pour permettre
l’encaissement des loyers et le paiement de menues dépenses (hors travaux et dépenses
d’entretien courant), la régie n’a été mise en place qu’à compter du 1
er
janvier 2013 et elle
n’a véritablement fonctionné sur l’intégralité des recouvrements qu’au début de l’année 2014.
(37)
Une régie prolongée permet au régisseur d’adresser une demande de paiement à un usager lorsque le règlement au
comptant n’a pas été effectué immédiatement. Dans ce cas l’acte constitutif de la régie doit prévoir les modalités de fixation des
dates limites de paiement.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Par une première décision municipale du 29 novembre 2010, l’ordonnateur avait institué
ladite régie auprès de la Semarelp et un arrêté du 4 janvier 2011 avait nommé régisseur
le directeur général de la société, après avis conforme du trésorier municipal du
23 décembre 2010.
Cependant, un mois plus tard, une décision municipale du 4 février 2011 a reporté à une
date ultérieure la création de cette régie et ce n’est que le 21 novembre 2012 qu’un nouvel
acte constitutif a mis en place la régie de manière effective, à compter du 1
er
janvier 2013
jusqu’au 30 juin 2014, soit deux ans et demi après la notification du nouveau marché conclu
en 2010. Un arrêté du 28 novembre 2012 a ensuite nommé un nouveau régisseur.
En effet, la délibération portant la fixation des tarifs, dont la chambre avait relevé
l’inexistence dans son précédent rapport, n’avait pas encore été adoptée par le conseil
municipal, empêchant ainsi l’encaissement des recettes en l’absence de fondement. Une
délibération du 28 juin 2012 a donc fixé les tarifs de location des commerces, logements et
autres locaux appartenant à la commune, pour les baux neufs conclus à partir de l’entrée en
vigueur de ladite délibération, à l’exception des baux existants ou renouvelés par tacite
reconduction ou dont le montant du loyer est fixé par voie judiciaire.
Par conséquent, en l’absence de régie, la Semarelp a continué à recouvrer les loyers des
locataires sur un compte bancaire dédié
(38)
. En revanche, les charges locatives qui n’avaient
pas vocation à être payées par la régie d’avances, ont été reprises pour ordonnancement
en 2013 par la commune.
Ainsi, chaque année, la société a reversé le solde de sa gestion (produits - charges) à la
commune par un chèque émis en faveur du Trésor public en N+1, alors que si une régie
avait été mise en place, l’obligation de restitution au comptable public aurait été mensuelle.
Cependant, comme le mentionne un compte-rendu d’une réunion de travail du 10 janvier
2013, la mise en place de la régie, à compter du 1
er
janvier 2013, impliquait, à titre provisoire,
que :
-
les prélèvements et autres encaissements de janvier 2013 de loyers soient encaissés
par la Semarelp pour les reverser à la trésorerie municipale au titre de la régie ;
-
les prélèvements soient encaissés sur le compte DFT
(39)
de la régie à compter de
février 2013.
Le changement de mode de gestion a eu des incidences fortes sur les opérations
comptables de l’exercice 2012. La reprise du solde des produits et charges en droits
constatés n’avait pas été anticipée par la commune et aucun crédit budgétaire n’était prévu
pour procéder aux rattachements à l’exercice. Les opérations ont donc été reportées sur
l’exercice 2013, pour un montant identique en produits et en charges de 2 301 858 €. Si le
résultat n’en a pas été affecté, en revanche, le montant total des produits et des charges
était donc erroné en 2012.
Cependant, et contrairement aux affirmations de la direction des finances de la commune et
ainsi que le comptable l’a indiqué, la mise en oeuvre de la régie a généré des difficultés
informatiques. Les prélèvements par la Semarelp ont duré toute l’année 2013, ainsi que
l’attestent les relevés de comptes bancaires, détenus par la société auprès de Dexia et la
Société générale, des mois de janvier à novembre 2013.
(38)
Dexia puis Société générale.
(39)
Compte de dépôt des fonds au Trésor.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Ce n’est que lorsque la dernière version du logiciel de la direction générale des finances
publiques (DGFip) a pu être installée dans l’environnement informatique de la Semarelp,
en décembre 2013, que le fonctionnement prévu a été mis en oeuvre intégralement.
Le comptable a déclaré que les prélèvements des loyers ont pu être effectués, à compter du
mois de février 2014 seulement, sur les comptes bancaires des locataires au moyen du
logiciel dédié et crédités directement sur le compte du régisseur en lieu et place des comptes
bancaires de la Semarelp.
Tableau n° 17 : La gestion hors régie du patrimoine privé de la commune par la
Semarelp : 2007 - 2013
Pour l’année 2013, la consolidation des données, transmises par le comptable public, met en
évidence que sur plus 2,8 M€ de produits liés à la gestion du patrimoine de la commune, la
Semarelp a continué à en percevoir 58 % (1,639 M€), via ses comptes bancaires.
Tableau n° 18 : Part des produits prélevés par la Semarelp hors régie
Source : comptable public ; comptes bancaires de la Semarelp
En conclusion, depuis l’origine de la mission confiée à la Semarelp
(40)
, les loyers des biens
du patrimoine privé de la commune et les charges locatives ont été recouvrés et payés sans
habilitation, en l’absence de régisseur, par cette société.
Par ailleurs, les charges et les produits n’ont pas été rattachés à leur exercice comptable
jusqu'en 2012. Le solde annuel des produits et des charges, qu’il n’est en principe pas
possible de contracter, était reversé chaque année par chèque bancaire de la Semarelp dans
les caisses du comptable public l’année suivante. Par conséquent, ni le principe comptable
d’indépendance des exercices, ni le principe budgétaire d’universalité n’ont été respectés.
Enfin, la chambre relève que l’attribution du nouveau marché à la Semarelp, en juin 2014
(
voir infra – 8.2.4.1
), a conduit l’ordonnateur à prendre une nouvelle décision de création de la
régie, le 11 juillet 2014, pour une mise en oeuvre rétroactive à compter du 1
er
juillet 2014.
Pourtant, la régie existait déjà et une prolongation aurait pu être envisagée, le titulaire du
marché n’ayant pas changé. Par ailleurs, la décision ne comporte plus aucune mention sur
l’échéance de la régie ainsi (re)-créée auprès de la Semarelp, alors que le marché a une durée
de deux ans reconductible une seule fois. Ce constat peut laisser supposer que le marché
n’aurait pas vocation à changer de titulaire (
voir infra partie 8
– Commande publique).
(40)
Depuis la convention de mandat de juin 1999.
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013*
Produits
2 537 693
2 572 957
2 904 450
3 083 761
3 154 153
3 385 542
1 639 215
dont loyers et provisions charges
locatives
2 408 482
2 389 216
2 768 942
2 869 691
3 057 629
3 105 042
1 517 206
Charges
881 121
1 724 780
1 517 417
1 311 488
1 874 733
3 101 858
nd
Solde de gestion reversé par chèque
au Trésor public en mai N+1
1 656 572
848 178
1 387 034
1 772 273
1 279 420
283 684
0
Source : SEMARELP - Comptes annuels relatifs à la gestion du patrimoine de la Ville de Levallois-Perret 2007 à 2012 / 2013
: relevé du compte DFT transmis par le comptable public / * mouvements crédit des comptes bancaires (Dexia et Société
2011
2012
2013
Revenus du patrimoine privé
3 154 153
3 385 542
2 818 896
Part prélevée par SEMARELP via
ses comptes bancaires
100%
100%
58%
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
4.3.3.1.
Les risques liés aux activités d’aménagement de la Semarelp
(41)
La commune de Levallois-Perret est actionnaire de deux sociétés d’économie mixte :
la Semarelp et Levallois Habitat.
Tableau n° 19 : L’actionnariat de la commune de Levallois-Perret
société
nature de l'organisme
capital souscrit
engagement
Levallois Habitat
Sem
40 379 082
75,81 %
Semarelp
Sem
15 857 450
79,99 %
Source : commune
La Semarelp, société d’aménagement de la commune, présente des risques susceptibles de
peser sur les finances communales. En effet, ses comptes mettent en évidence sa fragilité
financière. Si l’endettement du groupe qu’elle constitue avec ses filiales a diminué de 40 %
entre 2009 et 2012, dans le même temps les résultats d’exploitation ont été déficitaires,
trois exercices sur cinq. Ainsi, la rentabilité d’exploitation reste faible. Le résultat n’a été
positif en 2009 et en 2012 que grâce, respectivement, au résultat exceptionnel (une reprise
sur provision) et au résultat financier. L’année 2013 enregistre le déficit le plus élevé depuis
2009 (- 1,89 M€).
Tableau n° 20 : Semarelp – évolution du résultat
2009
2010
2011
2012
2013
Résultat d'exploitation
360 520 €
- 1 649 965 €
3 410 003 €
- 1 737 494 €
- 1 618 261 €
Résultat financier
- 943 532 €
59 559 €
- 77 001 €
2 777 141 €
- 290 373 €
Résultat courant avant impôts
- 583 012 €
- 1 590 406 €
3 333 002 €
1 039 647 €
- 1 909 468 €
Résultat exceptionnel
910 359 €
-58 008 €
390 866 €
- 50 764 €
- 48 224 €
Résultat de l'exercice
442 836 €
- 1 432 981 €
3 791 387 €
1 341 262 €
- 1 889 995 €
Source : instruction CRC d’après comptes sociaux 2009 à 2012
La commune est aussi exposée aux risques inhérents aux opérations d’aménagement
conduites par la Semarelp dans la mesure où leur solde final pourrait être à sa charge. A ce
stade, le bilan d’activité des trois Zac est déficitaire. Le bilan prévisionnel prévoit un retour à
l’équilibre, et même un excédent dans le cas de la Zac Front de Seine, qui dépendra,
toutefois, du montant effectif des cessions de charges foncières.
Tableau n° 21 : Semarelp – Situation et perspectives des opérations d’aménagement
au 31 décembre 2013 (en M€)
Réalisé
Situation
Reste à réaliser
Situation à terminaison
Zac Gustave Eiffel
Dépenses
331
- 17
6
- 10
Recettes
314
14
Zac Front de Seine
Dépenses
158
- 156
22
0
Recettes
2
174
Zac Collange
Dépenses
251
- 72
51
0
Recettes
179
123
Source : extraits des comptes sociaux 2013 de la Semarelp
(41)
Voir également le rapport d’instruction à fin d’observations provisoires relatif à l’examen de la gestion de la Semarelp.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
La fragilité de la situation financière de la Semarelp et les conditions de l’équilibre
économique des opérations d’aménagement qu’elle conduit font peser un risque réel sur les
finances communales.
Plus indirectement, les activités de la SCRIM Île-de-France, SARL
(42)
dont l’objet est d’assurer
des opérations de promotion immobilière de toute nature, filiale à 100 % de la Semarelp et
dont les comptes sont intégrés au groupe Semarelp, ne sont pas exemptes de risque.
En effet, le contexte économique du secteur de la promotion immobilière s’est fortement
dégradé depuis 2009 dans la construction de logements suite à la crise économique de 2008.
Selon la dernière enquête trimestrielle de conjoncture dans la promotion immobilière
de l’Institut national de la statistique et des études économique (Insee)
(43)
, la demande de
logements reste faible et les perspectives de mise en chantier demeurent dégradées sur les
trois prochains mois. Les stocks de logements invendus restent élevés, impliquant une baisse
des prix moyens des logements neufs mis en vente. La Scrim est une société dont
la rentabilité économique est fragile. Son chiffre d’affaires est en constante diminution
depuis 2010 et ses résultats sont irréguliers. Elle parvient ainsi avec difficulté à tirer profit de
sa production.
La chambre considère, contrairement au point de vue de la commune, que les finances
communales sont bien exposées à des risques inhérents aux activités de la Semarelp et de
sa filiale de promotion immobilière.
4.4.
Conclusion sur la fiabilité des comptes de la commune
L’ensemble des développements relatifs à la qualité de l’information financière et comptable
conduisent à conclure que les comptes de la commune de Levallois-Perret, sur la période
2007 à 2013, comportaient des anomalies et faiblesses significatives. Par conséquent, les
comptes ne donnaient pas l’assurance d’être sincères, ni réguliers et ils ne reflétaient pas
l’image fidèle de la situation financière et patrimoniale de la commune et du résultat de sa
gestion.
5.
ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE
L'analyse de la situation financière de la commune a été réalisée à partir des seuls comptes
administratifs de la collectivité et des balances des comptes de gestion. Les comparaisons
avec les moyennes nationales sont établies à partir des données publiées par la direction
générale des collectivités locales (DGCL) et la DGFip.
Le tableau synoptique des comptes 2007 à 2013 de la commune, retraités dans le cadre de
l’analyse financière, est présenté ci-après. Les retraitements opérés visent d’une part, à
neutraliser ou retraiter certains mouvements exceptionnels ainsi que les opérations d’ordre
entre sections ou au sein d’une même section qui ne donnent lieu à aucun décaissement ou
encaissement et gonflent artificiellement les masses financières, et d’autre part, à reclasser
respectivement en produits et en charges certains postes imputés, en M14, en dépenses
(atténuations de produits) ou en recettes (atténuations de charges). Ces retraitements
permettent d’obtenir les produits et les charges réels de la collectivité. À titre pédagogique,
les retraitements du compte administratif 2013 figurent en annexe n° 5.
Le périmètre retenu pour l’analyse financière porte sur le budget principal, les volumes
financiers du budget annexe de l’assainissement étant peu significatifs (à peine 500 000€).
(42)
Société à responsabilité limitée dont le contrôle par la chambre est en cours.
(43)
Enquête de janvier 2015 – voir
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Tableau n° 22 : Tableau synoptique des comptes administratifs retraités 2007 – 2013
Commune de Levallois-Perret - Budget principal
SOURCE : comptes administratifs
(en M€)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Evol %
2008
2007
Evol %
2008
2009
Evol %
2009
2010
Evol %
2010
2011
Evol %
2011
2012
Evol
2012
2013
Evol%
2007-2013
Evol
annuelle
moy.
2007-2013
Dépenses réelles totales
258,4
256,6
716,1
357,8 420,3 305,1
366,7
-0,7%
179,0%
-50,0%
17,5%
-27,4%
20,2%
41,9%
6,0%
Recettes réelles totales
266,2
407,5
631,8
314,2 397,2 299,0
355,3
53,1%
55,0%
-50,3%
26,4%
-24,7%
18,8%
33,5%
4,9%
Charges réelles de fonctionnement
134,2
142,4
187,1
159,2 159,5 160,4
164,8
6,2%
31,4%
-14,9%
0,2%
0,6%
2,8%
22,8%
3,5%
Charges de fonctionnement
hors intérêts de dette (1)
124,3
129,3
132,8
135,4 136,9 138,5
142,0
4,0%
2,7%
2,0%
1,0%
1,2%
2,5%
14,2%
2,2%
dont charges à caractère général
40,4
41,8
42,9
44,7
44,4
47,1
47,0
3,6%
2,5%
4,2%
-0,5%
6,1%
-0,3%
16,3%
2,5%
dont charges de personnel
62,6
63,5
65,7
66,6
66,4
67,4
69,2
1,5%
3,5%
1,2%
-0,3%
1,5%
2,8%
10,6%
1,7%
dont subventions
17,0
19,1
19,2
19,1
17,9
18,2
18,6
12,5%
0,4%
-0,6%
-6,1%
1,4%
2,4%
9,4%
1,5%
dont aux associations
14,0
16,5
16,7
16,8
15,4
15,7
16,1
17,9%
1,2%
0,6%
-8,0%
1,7%
2,5%
15,2%
2,4%
dont au CCAS
3,1
2,7
2,6
2,3
2,5
2,5
2,6
-12,2%
-4,8%
-10,2%
8,7%
0,0%
2,0%
-16,8%
-3,0%
dont autres charges de gestion courante
4,1
4,5
4,6
4,7
5,1
4,9
5,0
10,3%
3,0%
1,7%
8,5%
-3,9%
0,9%
21,6%
3,3%
dont service d'incendie
0,8
0,8
0,9
1,0
1,0
1,0
1,0
2,4%
1,7%
20,4%
-4,9%
0,0%
2,2%
21,9%
3,4%
dont contribution organismes de regroupement
2,6
3,2
2,7
2,9
3,6
3,3
3,2
20,4%
-15,0%
9,0%
21,0%
-8,5%
-1,5%
21,8%
3,3%
• Charges financières
9,9
13,3
54,4
23,9
25,4
21,9
24,7
33,5%
309,8%
-56,0%
6,4%
-13,9%
13,0%
148,8%
16,4%
dont Intérêts de la dette
9,8
13,2
54,4
23,8
22,6
21,8
22,8
33,7%
313,3%
-56,3%
-4,9%
-3,5%
4,6%
132,1%
15,1%
dont autres charges financières
0,0
0,0
0,0
0,0
2,8
0,1
1,9
-
-
-
-
-98,0%
3282,1%
-
-
Produits réels de fonctionnement
159,5
158,1
214,7
188,0 191,3 185,9
186,0
-0,8%
35,8%
-12,5%
1,8%
-2,8%
0,0%
16,6%
2,6%
• dont impots et taxes (Reversements déduits)
93,0
93,1
102,3
105,1 109,1 109,9
104,5
0,1%
9,8%
2,7%
3,8%
0,7%
-4,9%
12,3%
2,0%
- dont fiscalité directe et impôts assimilés
82,7
86,0
90,4
89,0
99,6 103,4
103,6
4,0%
5,1%
-1,6%
11,9%
3,8%
0,2%
25,3%
3,8%
- dont Reversements FSRIF, FNGIR et FPIC
-5,9
-6,3
-5,4
-5,6
-15,1
-17,7
-20,5
7,7%
-14,8%
3,3%
172,1%
16,9%
15,9%
249,7%
23,2%
- dont fiscalité directe et impôts assimilés nets des
reversements
76,8
79,7
85,0
83,4
84,5
85,7
83,1
3,7%
6,7%
-1,9%
1,3%
1,5%
-3,0%
8,2%
1,3%
- dont TEOM
6,1
6,2
7,9
7,9
8,0
8,3
8,6
2,1%
26,2%
0,3%
2,0%
2,8%
4,3%
41,3%
5,9%
- dont taxe de balayage
0,0
0,0
0,0
4,5
4,8
4,5
4,7
-
-
-
6,5%
-6,9%
4,2%
#DIV/0!
1,1%
- dont Taxe sur l'électricité
1,4
1,1
1,6
1,0
1,3
1,3
1,4
-25,3%
47,2%
-38,0%
30,4%
-2,9%
8,8%
-6,0%
-1,0%
- dont Taxe additionnelle DMTO
8,6
6,1
7,7
7,9
9,8
9,7
6,3
-29,5%
26,3%
3,2%
24,3%
-0,9%
-35,6%
-27,1%
-5,1%
• dont Dotations et participations
52,1
52,6
52,8
52,4
52,4
51,6
51,6
0,9%
0,5%
-0,8%
0,1%
-1,6%
0,0%
-0,9%
-0,2%
dont DGF
44,1
44,6
46,0
46,1
46,4
45,8
45,1
1,1%
3,1%
0,3%
0,5%
-1,3%
-1,4%
2,3%
0,4%
dont compensations fiscales
3,6
2,9
2,1
0,9
1,2
1,1
1,0
-21,3%
-27,1%
-54,7%
23,9%
-5,9%
-8,0%
-72,1%
-19,2%
dont participations du Département
1,0
2,8
1,5
2,0
1,4
1,8
1,2
172,5%
-44,7%
27,9%
-26,8%
21,5%
-29,5%
21,0%
3,2%
dont groupements de collectivités
0,1
0,1
0,4
0,2
0,2
0,1
0,3
-17,7%
299,1%
-63,2%
2,5%
-47,2%
250,8%
129,4%
14,8%
dont participations autres organismes
2,9
1,9
2,3
2,8
3,0
2,8
3,7
-34,1%
21,1%
20,0%
6,8%
-4,7%
29,8%
26,5%
4,0%
• dont Autres produits de fonctionnement
14,2
12,4
16,3
16,6
16,9
19,1
19,9
-12,7%
31,2%
1,7%
-92,9% 1531,1%
4,5%
40,1%
5,8%
- dont produits dess services, du domaine…
9,5
8,5
10,7
10,9
10,0
11,6
13,1
-10,3%
26,1%
1,5%
-8,2%
16,0%
12,7%
37,6%
5,5%
dont droits et redevances services culturels, sociaux,
loisirs et périscolaires
4,8
4,7
7,4
8,0
7,8
9,3
9,2
-0,9%
57,5%
7,1%
-2,2%
19,5%
-0,8%
93,6%
11,6%
- dont autres produits de gestion courante :
3,9
3,8
5,4
5,6
6,1
7,4
6,6
-3,4%
41,7%
5,1%
7,7%
21,9%
-11,2%
67,8%
9,0%
dont revenus des immuebles
2,3
2,6
2,8
3,1
3,2
4,4
5,8
11,7%
7,7%
9,1%
5,3%
35,8%
31,4%
146,6%
16,2%
dont redevance fermiers et concessionnaires
1,4
1,0
2,4
2,5
2,7
2,9
0,7
-25,1%
131,1%
2,4%
11,0%
5,7%
-76,5%
-51,1%
-11,2%
• dont produits financiers
0,1
0,0
43,3
13,9
13,0
4,7
10,0
-75,8%
128493,5%
-67,8%
-6,9%
-64,1%
113,9%
7070,5%
103,8%
Capacité d'autofinancement
CAF brute
25,3
15,7
27,6
28,8
31,9
25,6
21,2
-38,0%
76,0%
4,2%
10,8%
-19,8%
-17,1%
-16,2%
-2,9%
CAF nette
8,5
-4,0
6,3
-61,9
-30,3
-30,2 -115,3 -146,6%
-260,2%
-1077,8%
-51,1%
-0,4%
282,1%
-1458,9%
S2 – 2150672/BB
47/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Source : CRC Île de France à partir des comptes administratifs et des balances des comptes de gestion
Commune de Levallois-Perret - Budget principal
SOURCE : comptes administratifs
(en M€)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Evol %
2008
2007
Evol %
2008
2009
Evol %
2009
2010
Evol %
2010
2011
Evol %
2011
2012
Evol
2012
2013
Evol%
2007-2013
Evol
annuelle
moy.
2007-2013
Dépenses réelles d'investissement
124,2
114,2
528,9
198,6 260,8 144,7
201,9
Dépenses réelles d’investissement hors
emprunts
107,4
94,5
507,7
107,9 198,7
89,0
65,5
-12,0%
437,0%
-78,7%
84,1%
-55,2%
-26,5%
-39,1%
Dont dépenses d'équipement direct
102,0
88,9
78,3
52,1 127,9
49,9
38,2
-12,8%
-12,0%
-33,5%
145,8%
-61,0%
-23,4%
-62,5%
Dont subventions d'équipement versées
1,2
2,0
1,2
4,7
4,3
0,8
0,6
69,2%
-37,9%
284,9%
-9,2%
-82,4%
-26,8%
-52,7%
dont subventions au département
0,0
0,0
0,0
2,7
1,0
-
-
-
-63,8% -100,0%
-
#DIV/0!
dont subventions versées aux EPL
1,0
1,8
0,2
0,4
0,4
77,7%
-86,5%
59,0%
12,9% -100,0%
-
-100,0%
dont subventions aux personnes privées
0,0
0,0
0,8
1,3
2,6
-50,0%
4045,0%
60,2%
97,1% -100,0%
-
-100,0%
Dont Versement PLD
2,8
1,7
0,7
0,0
0,1
0,0
21,5
-37,7%
-57,2%
-100,0%
-
-100,0%
-
678,2%
• Dont dépenses immobilisation financières
1,4
1,8
427,4
51,0
66,3
38,2
5,1
26,9%
23475,5%
-88,1%
29,9%
-42,3%
-86,6%
258,3%
dont dépôts et cautionnement
1,4
1,8
1,3
3,6
0,0
0,1
0,0
27,0%
-29,1%
180,8%
-100,0%
-
-74,6%
-97,5%
dont prêts versés
0,0
0,0
373,7
0,0
26,3
0,0
0,0
-
-
-100,0%
#DIV/0!
-100,0%
-
#DIV/0!
dont dépenses créanciers participations personnes
privées
0,0
0,0
52,5
47,4
40,0
38,1
5,1
-
-
-9,6%
-15,6%
-4,8%
-86,7%
#DIV/0!
Remboursements de dette
16,8
19,6
21,3
90,7
62,2
55,7
136,5
16,7%
8,3%
326,2%
-31,4%
-10,4%
144,9%
711,1%
Recettes réelles d'investissement
106,7
249,3
417,1
126,2 205,9 113,0
169,3
Recettes
réelles d’investissement hors emprunts
39,7
19,3
107,1
101,2 135,9
54,3
169,3
-51,3%
453,4%
-5,5%
34,3%
-60,0%
211,5%
326,1%
Dont dotations et fonds divers
10,8
12,1
51,5
12,4
7,2
19,4
7,6
12,4%
326,3%
-76,0%
-41,7%
169,4%
-60,8%
-29,2%
- dont FCTVA
7,1
9,9
28,5
11,9
6,8
18,5
6,4
39,9%
187,1%
-58,3%
-42,6%
171,5%
-65,2%
-9,2%
- dont Taxe locale d'équipement
0,1
0,2
0,2
0,4
0,4
0,5
1,2
58,5%
6,8%
81,8%
-6,0%
37,5%
125,7%
797,7%
-
Dont Versement PLD
3,5
2,0
22,8
0,1
0,0
0,3
0,0
-44,4%
1062,8%
-99,6%
-80,9% 1772,2%
-100,0%
-100,0%
Dont Subventions d'investissement
2,3
1,4
1,6
1,9
2,4
1,5
6,6
-37,4%
12,1%
23,2%
24,3%
-37,5%
337,6%
194,0%
dont Amendes de police
0,6
0,4
0,6
0,5
0,6
0,6
0,5
-31,4%
26,8%
-18,3%
27,4%
0,7%
-18,6%
-25,8%
dont Etat et EPN
0,0
0,0
0,1
1,1
0,0
0,0
0,1
-
262,5%
680,7%
-100,0%
-
298,4%
#DIV/0!
dont régions
0,9
0,5
0,0
0,0
1,1
0,2
0,0
-45,6%
-100,0%
-
-
-77,4%
-100,0%
-100,0%
dont Département
0,6
0,1
0,8
0,2
0,5
0,2
0,1
-76,6%
465,7%
-70,1%
136,0%
-56,1%
-48,6%
-78,9%
dont autres
yc Gpts de collectivités en 2010
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
5,6
-70,0%
-100,0%
-
-35,8%
16,5%
6857,7%
11401,5%
dont partiicpation non réal° aires de stationnement
0,1
0,3
0,1
0,0
0,2
0,3
0,2
174,5%
-65,2%
-85,7%
986,7%
100,6%
-28,7%
111,8%
• Dont produits de cessions
25,1
4,5
6,9
12,2
14,9
6,9
61,9
-82,2%
54,7%
76,3%
22,1%
-54,0%
802,5%
146,8%
• Dont recettes Immobilisation financières
0,4
1,3
37,6
73,3
82,6
26,3
93,1
228,8%
2813,3%
95,3%
12,7%
-68,2%
254,6%
23648,0%
Prêts reçus
0,0
0,0
0,6
65,1
34,7
25,7
76,1
-
-
10321,6%
-46,7%
-26,1%
196,6%
-
dépôts et cautionnement
0,4
1,3
3,3
1,1
0,7
0,3
0,0
228,6%
155,7%
-65,4%
-41,9%
-59,9%
-98,0%
-98,7%
dont recettes créanciers participations personnes
privées
0,0
0,0
33,6
7,1
47,2
0,0
17,0
-
-
-79,0%
568,7% -100,0%
-
-
• Dont autres recettes réelles d'investissement
1,3
0,1
9,5
1,4
28,7
0,3
0,1
-92,7%
10091,5%
-85,6% 1999,2%
-98,9%
-67,4%
-92,0%
dont immobilisations corporelles ou en cours
1,2
0,0
9,5
0,6
28,7
0,2
0,0 -100,0%
-
-93,2% 4352,3%
-99,2%
-100,0%
-100,0%
Emprunts souscrits
67,0
230,0
310,0
25,0
70,0
58,7
0,0
243,3%
34,8%
-91,9%
180,0%
-16,1%
-100,0%
-100,0%
DETTE (en M€) au 31/12
287,1
496,6
785,3
720,3 728,1 731,4
595,0
72,9%
58,1%
-8,3%
1,1%
0,5%
-18,7%
-17,4%
Dont dette Sémarelp
373,7
334,2 299,5 274,5
183,1
Dette hors Sémarelp
287,1
496,6
411,6
386,1 428,6 456,9
411,9
CAF brute / Produits réels de fonctionnement (Taux
d'épargne brute)
16%
10%
13%
15%
17%
14%
11%
Capacité de désendettement (en année)
11,3
31,7
28,5
25,0
22,8
28,6
28,1
Capacité de désendettement corrigée
(en année)
11,3
31,7
14,9
13,4
13,4
17,9
19,4
(DRF + Remboursements de dette ) / RRF (%)
95%
102%
97%
133% 116% 116%
162%
Fonds de roulement au 31/12 (en M€)
5,27
156,13
60,65
19,86
-0,14
-0,16 -11,60
Charges rée les de fonctionnement : dépenses rée les
hors comptes 675, 676 et 68 / produits réels de fonctionnement : recettes rée les hors comptes 775, 776,777 et 78 / Recettes rée les d'investissement
hors 1068 mais yc compte cpte 775
S2 – 2150672/BB
48/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
5.1.
Analyse rétrospective 2007-2013
5.1.1.
Vue d’ensemble des masses financières réelles en jeu : des fluctuations très fortes
liées au financement des opérations d’aménagement
De 2007 à 2013, les masses financières réelles totales
(44)
de de Levallois-Perret ont connu
une évolution contrastée selon les années. Ces variations sont principalement dues à la
souscription d’emprunts par la commune pour le financement d’opérations d’aménagement
conduites par la Semarelp - qui assure en contrepartie les remboursements correspondants
selon une logique d’équilibre. Les exercices 2008 et 2009 ont été les plus concernés par ces
flux, puisque la commune a souscrit des emprunts relativement conséquents à hauteur de
230 M€ et 310 M€, majoritairement mobilisés pour financer des opérations d’aménagement
portées par la Sem dans trois Zac. Ce n’est qu’en 2009 qu’une opération globale de
consolidation des avances consenties à la Semarelp par la commune est intervenue pour un
montant de 373,7 M€
(45)
, dont l’objectif était d’assurer la mise en conformité aux dispositions
de l’article L. 1523-2 du CGCT et aux règles de la comptabilité publique
(46)
. Cela a eu pour
effet d’augmenter optiquement le montant des dépenses réelles totales.
Graphique n° 1 : Évolution des dépenses et recettes réelles totales (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
Globalement, au sein de la section de fonctionnement, les charges réelles ont progressé à
un rythme plus dynamique (+ 3,5 %) que les produits (+ 2,6 %). L’exercice 2009 a été
caractérisé par un pic des charges et des produits, liés respectivement au paiement des
intérêts de la dette par la commune (54,4 M€) – conséquence des emprunts massifs
souscrits pour le compte de la Semarelp – et aux remboursements réalisés par la Semarelp
(43,3 M€).
(44)
Fonctionnement et investissement emprunts inclus.
(45)
Source : Analyse financière et fiscale commune de Levallois 2008-2010, page 10, DDFip des Hauts-de-Seine.
(46)
Source : Lettre d’observation du 12 juin 2008 : le préfet alerte la commune sur le risque d’insincérité du budget en l’absence
de constatation budgétaire des avances de trésoreries consenties à la Semarelp depuis 2004. Il rappelle que la convention du
25 juin 2007 dérogeait aux dispositions de l’article L. 1523-2 du CGCT ainsi qu’aux règles de la comptabilité publique. Ces
avances doivent être enregistrées dans les comptes de classe 1 et 2 et non en classe 5 compte tenu de leur caractère
renouvelable. Les besoins de la Sem excédant largement « un besoin de trésorerie temporaire »
.
258,4
256,6
716,1
357,8
420,3
305,1
366,7
266,2
407,5
631,8
314,2
397,2
299,0
355,3
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Dépenses réelles totales
Recettes réelles totales
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Graphique n° 2 : Les charges et les produits réels de fonctionnement (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
Les recettes et les dépenses de la section d’investissement ont été très fluctuantes, ce qui,
pour l’essentiel, explique les variations des masses financières totales. Les dépenses
d’investissement ont atteint une moyenne de 224,8 M€, avec un pic de 528,9 M€ en 2009,
lié (comme indiqué précédemment) à l’opération globale de consolidation des avances
consenties à la Semarelp effectuée pour un montant de 373,7 M€. En face, les recettes
d’investissement ont atteint une moyenne de 198,2 M€, avec un pic de 417,1 M€ en 2009,
lié au volume d’emprunts souscrits.
Graphique n° 3 : Évolution des dépenses et recettes réelles d’investissement
(emprunts inclus) – en M€
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
134,2
142,4
187,1
159,2
159,5
160,4
164,8
159,5
158,1
214,7
188,0
191,3
185,9
186,0
0
50
100
150
200
250
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Charges réelles de fonctionnement
Produits réels de fonctionnement
124,2
114,2
528,9
198,6
260,8
144,7
201,9
106,7
249,3
417,1
126,2
205,9
113,0
169,3
0
100
200
300
400
500
600
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Dépenses réelles d'investissement
Recettes réelles d'investissement
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
5.1.2.
Les charges réelles de fonctionnement ont progressé à un rythme soutenu
Les charges réelles de fonctionnement (164,8 M€ en 2013) ont évolué sur la période à
un rythme annuel moyen de 3,5 %. En euro par habitant, elles sont très nettement
supérieures aux moyennes départementale, régionale ou nationale, les écarts étant quasi-
systématiquement supérieurs à 50 % depuis 2010
(47)
.
Tableau n° 23 : Le ratio des charges réelles de fonctionnement (en € par habitant)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Commune de Levallois-Perret
2 440
2 590
2 957
2 502
2 515
2 510
2 545
Département
Données non disponibles
1534
1 650
1 668
1 690
Région
1 409
1 592
1 616
1 610
National
1 316
1 692
1 719
1 726
Écart % Département
63 %
52 %
50 %
51 %
Écart % Région
78 %
58 %
55 %
58 %
Écart % National
90 %
49 %
46 %
47 %
Source : Fiches DGFip de 2007 à 2009 puis fiches AEFF de 2010 à 2013
Le graphique ci-après illustre l’évolution des principaux postes de charges. Après avoir
connu des augmentations fortes, notamment en 2009, en raison de la hausse des intérêts de
la dette (+ 25 M€ de 2007 à 2010), les charges réelles de fonctionnement évoluent plus
modérément depuis 2010 (+ 5,6 M€ de 2010 à 2013).
Graphique n° 4 : Évolution des principales charges réelles de fonctionnement (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
(47)
Données indisponibles avant 2010.
124,3
129,3
132,8
135,4
136,9
138,5
142,0
40,4
41,8
42,9
44,7
44,4
47,1
47,0
62,6
63,5
65,7
66,6
66,4
67,4
69,2
17,0
19,1
19,2
19,1
17,9
18,2
18,6
4,1
4,5
4,6
4,7
5,1
4,9
5,0
9,9
13,3
54,4
23,9
25,4
21,9
24,7
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Charges de fonctionnement
hors intérêts de dette (1)
charges à caractère général
charges de personnel
subventions
autres charges de gestion courante
• Charges financières
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
5.1.2.1.
Les charges de personnel gagneraient à être mieux pilotées
Les charges de personnel (69,2 M€ en 2013), globalement élevées, ont été supérieures de
20 % aux moyennes de référence
(48)
. Cependant, entre 2007 à 2013, elles ont progressé de
10,6 %, selon un rythme moyen annuel de 1,7 %, inférieur à celui des dépenses de
personnel de l’ensemble des collectivités territoriales établi à 2,4 %
(49)
pour la même période.
Ce taux de croissance moindre s’expliquerait par une politique de rationalisation de la
gestion des postes engagée par la commune, conduisant à l’optimisation des ressources
affectées et à la réduction des flux d’entrées. Or aucune analyse rétrospective ou
prospective n’a été élaborée pour le confirmer. De surcroît, les déterminants de l’évolution
des dépenses de personnel ne sont ni suivis ni chiffrés par la collectivité, malgré l’existence,
depuis 2011, d’un contrôleur de gestion, rattaché à la direction des finances, chargé du suivi
de la masse salariale.
Ces lacunes dans le pilotage de la masse salariale s’expliquent, selon la commune, d’une
part, par le système d’information des ressources humaines, ASTRE. Celui-ci ne dispose
pas des fonctionnalités techniques suffisantes permettant une modélisation de la masse
salariale
(50)
- que la commune aurait cependant pu développer sur tableur. Elles s’expliquent
d’autre part, par l’absence d’une coopération étroite du contrôleur de gestion avec la
direction des ressources humaines qui ne lui permet pas de disposer de l’ensemble des
informations utiles pour produire des indicateurs exhaustifs.
Graphique n° 5 : Évolution des charges de personnel du budget principal (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
En dépit d’une hausse importante (+ 83,8 ETP rémunérés de 2007 à 2013, soit + 5,1 %), le
niveau global des effectifs paraît adapté au regard de la population levalloisienne. Au
31 décembre 2011, le taux d’administration s’élevait à 25,6 pour 1 000 habitants
(51)
, pour une
moyenne de 27,6 pour 1 000 habitants en région Île-de-France hors Paris
(52)
, avec la réserve
que cette dernière valeur comprend tous les types de structures de la fonction publique
territoriale de cette région.
(48)
En 2013, elles représentaient 1 069 € par habitant, pour 856 € au plan départemental, 882 € au plan régional et 925 € au
plan national.
(49)
Taux moyen annuel calculé à partir du Rapport de l’Observatoire des finances locales, Les finances des collectivités locales
en 2014, page 18 : 30,38 Mds€ en 2007 pour 35,01 Mds€ en 2013.
(50)
En effet, pour un agent donné, les données relatives à la paye et celles relatives à la carrière sont positionnées dans des
silos différents et ne peuvent être consolidées.
Cf
. entretien avec le directeur adjoint des ressources humaines.
Le directeur adjoint des ressources humaines a d’ailleurs adressé le 28 novembre 2014 une note au directeur général des
services pour alerter sur les difficultés générées par le SIRH Astre. Cette note précise que le SIRH
« est aujourd’hui
particulièrement bloquant au regard de fusion des tâches du service paie et du service carrière (mise en place de la gestion
intégrées). » […] « Il apparaît déterminant de disposer d’un module « prévision budgétaire ».
(51)
Selon l’Insee, le taux d’administration correspond au nombre d’agents de la fonction publique (converti en ETP) pour
1 000 habitants. En 2011, la commune de Levallois comptait 1 656 ETP et la population municipale s’élevait à 64 629 habitants.
(52)
Source : Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2013, DGAFP
.
62,6
63,5
65,7
66,6
66,4
67,4
69,2
60,0
62,0
64,0
66,0
68,0
70,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Graphique n° 6 : Les effectifs (exprimés en ETP rémunérés)
Source : CRC Île-de-France à partir des données de la commune
(53)
En revanche, un tel niveau de charges de personnel peut s’expliquer en partie par le fait que la
commune assume irrégulièrement, sans remboursement, la rémunération des agents mis à
disposition auprès des associations (de l’ordre de 1,2 M€ de salaires nets) ainsi que les
charges de personnel de la caisse des écoles, qui est un établissement public local autonome
.
La prise en charge financière de ces personnels sur le budget municipal est une dépense
indue et la chambre invite la commune à régulariser cette situation.
Tableau n° 24 : Les charges de personnel consolidées (en M€)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Évolution en %
2007-2013
Budget principal
62,6
63,5
65,7
66,6
66,4
67,4
69,2
10,6 %
Budget annexe (de l’assainissement)*
0,2
0
0
0
0
0
0
- 100,0 %
Total Charges de personnel
62,8
63,5
65,7
66,6
66,4
67,4
69,2
10,2 %
Part du budget principal
100 %
100 %
100 %
100 %
100 %
100 %
100 %
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs / * depuis 2008, le budget annexe du service de
l’assainissement ne supporte plus de charges liées aux dépenses de personnel, le service étant géré en
délégation de service public.
En outre, les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) sont très élevées
(1,7 M€ en 2013, soit 2,5 % de la masse salariale) et elles correspondent à 98 301 heures
supplémentaires. La commune a reconnu qu’une économie de 30 à 40 000 € par mois (soit
0,5 M€ annuellement) pourrait être réalisée par la mise en place d’un contrôle plus strict des
heures supplémentaires.
Tableau n° 25 : Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires depuis 2010
2010
2011
2012
2013
Charges de personnel
66,6
66,4
67,4
69,2
Nombre d’heures supplémentaires
120 670
109 999
104 473
98 301
Montant IHTS (en M€)
1,9
1,8
1,8
1,7
% de la masse salariale
2,9 %
2,8 %
2,7 %
2,5 %
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs et des données du service financier de la
commune
(53)
Les effectifs de la DRH diffèrent de ceux présentés en annexe des comptes administratifs. La commune reconnaît que les
données de la DRH, qui s’appuient sur la paye, sont fiables. En revanche, les données des annexes des comptes administratifs
le sont nettement moins, «
faute d’une remise à jour régulière
». Ce sujet fait d’ailleurs l’objet d’une étude de la commune
(
cf
. partie 4.1.5.1.).
1 655,49
1 672,82
1 701,59
1 687,82
1 688,49
1 713,27
1 739,29
1 600
1 620
1 640
1 660
1 680
1 700
1 720
1 740
1 760
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Par ailleurs, l’absentéisme génère un surcoût très important. En 2013, toutes causes
confondues, l’absentéisme aurait représenté 199 équivalents temps plein, selon une enquête
menée par le service du contrôle de gestion sur la période 2009-2013. Dans les procès-
verbaux des réunions du comité technique paritaire (CTP) en date des 23 juin et 6 décembre
2010, au titre de l’exercice 2009 pour lequel l’absentéisme représentait 133 équivalent temps
plein, est mentionné que «
le coût « net » (différence entre les traitements versés et les
remboursements de l’assureur ou de la sécurité sociale) de l’absentéisme était de l’ordre de
1,5 M€ annuel et de 2,2 M€ en tenant compte des remplacements à opérer
». Pour 2013,
une rapide règle de trois sur 199 équivalents temps plein donnerait ainsi un coût « net » de
l’ordre de 2,24 M€ annuel et de 3,3 M€ si l’on prend en compte les remplacements à opérer
.
Des leviers d’économies, que la chambre évalue a minima à 5 M€ par an (voir tableau
ci-après), existent donc. Par ailleurs, les constats établis sur la gestion des ressources
humaines mettent en évidence d’autres leviers d’économie (voir partie 6).
Tableau n° 26 : Synthèse des leviers d’économie de GRH
Montant
Salaires nets des agents mis à disposition des associations
1,2 M€
Salaires des agents affectés à la caisse des écoles (CDE)
non déterminé
Surcoût des heures supplémentaires
0,5 M€
Coût net de l’absentéisme
3,3 M€
Total
5 M€ (hors CDE)
Source : CRC, d’après les données de la commune
En 2013, si les charges de personnel représentaient 42 % des charges réelles de
fonctionnement, pour 50,6 % pour la moyenne départementale et 54,8 % pour la moyenne
régionale, cela s’explique, essentiellement, par le poids particulièrement élevé des autres
charges.
5.1.2.2.
Les autres charges
de fonctionnement (hors charges financières) sont
relativement importantes
Les charges à caractère général (47 M€ en 2013) représentaient moins de 30 % des
charges de fonctionnement et étaient 1,5 fois supérieures aux moyennes
(54)
. Elles ont été
dynamiques (2,5 % de taux moyen annuel de croissance) sur la période et ont notamment
connu une nette hausse de 2011 à 2012 (+ 6,1 %) liée à la forte progression des charges
locatives et de copropriétés qui ont augmenté de 48 % (passant de 2,9 M€ à 4,3 M€) et des
achats (+ 8 % passant de 13,8 M€ à 14, 9 M€).
Les subventions versées (18,6 M€ en 2013 soit 288 € par habitant) représentaient plus
de 11 % des charges réelles de fonctionnement et étaient plus de deux fois plus élevées que
les moyennes départementale (125 € par habitant) et régionale (111 € par habitant).
Notamment, la commune verse des subventions importantes aux associations gérant des
services municipaux (16,1 M€ en 2013 + 2,4 % en moyenne annuelle) (
cf. infra
). Entre 2007
et 2013, les subventions ont connu une évolution erratique liée aux versements
exceptionnels alloués au
Levallois sporting club
et à
Levallois découvertes
.
(54)
En 2013, elles s’élevaient à 706 € par habitant pour 468 € par habitant pour la moyenne départementale et 445 € par
habitant pour la moyenne régionale.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Graphique n° 7 : Les subventions de fonctionnement de 2007 à 2013
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
Les autres charges de gestion courante ne représentaient que 3 % des charges réelles de
fonctionnement (5 M€ en 2013, + 3,3 % en moyenne annuelle). Elles étaient principalement
consacrées aux contributions obligatoires versées à la brigade des sapeurs-pompiers de
Paris (1 M€ en 2013) et aux organismes de regroupement (3,2 M€ essentiellement au
syndicat mixte central des ordures ménagères – Syctom).
5.1.2.3.
Les charges financières ont aussi fortement contribué au dynamisme des charges
Les marges de manoeuvre de la commune sont obérées par son fort niveau d’endettement,
lequel a augmenté de façon très importante en une décennie
(55)
. Les charges financières
constituent ainsi un poste important de la section de fonctionnement. En 2013, leur poids
s’élevait à 15 % (contre 7,4 % en 2007) des charges réelles de fonctionnement et leur niveau
atteint en 2013 était nettement supérieur aux moyennes régionale, départementale et
nationale (voir tableau ci-après).
Il faut préciser que les charges financières comprennent les intérêts supportés par la
commune dans le cadre du financement des opérations d’aménagement conduites par la
Semarelp. Ces charges sont théoriquement neutralisées par les produits «
financiers
»
facturés par la commune à la société au titre des intérêts lui incombant.
Si l’incidence des charges financières brutes est donc à relativiser, après neutralisation des
charges financières remboursées par la Semarelp, les charges financières nettes par
habitant restaient toutefois très nettement supérieures aux moyennes (en 2013, elles
atteignaient 282 €/habitant pour 131 €/habitant au niveau départemental).
Tableau n° 27 : Le ratio de charges financières (en € par habitant)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Charges brutes
181
241
859
376
401
342
382
Charges nettes
181
241
221
231
205
269
282
Département
60
69
111
66
119
111
131
Région
59
63
66
50
76
80
93
National
non connu
non connu
53
45
80
83
94
Écart % Département
202 %
249 %
674 %
470 %
237 %
208 %
192 %
Écart % Région
207 %
283 %
1 202 %
652 %
428 %
328 %
311 %
Écart % National
non connu
non connu
1521%
736 %
401 %
312 %
306 %
Source : Fiches AEFF
(55)
De 155 M€ en 2000 à 287 M€ en 2007, puis 497 M€ en 2008 et 785 M€ en 2009, il s’est depuis lors largement résorbé,
notamment entre 2012 et 2013 (de 731 à 595 M€).
17,0
19,1
19,2
19,1
17,9
18,2
18,6
14,0
16,5
16,7
16,8
15,4
15,7
16,1
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
subventions
dont aux associations
S2 – 2150672/BB
55/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
À partir de 2009, le découplage des charges brutes et des charges nettes, a souligné le
poids important des charges financières imputables aux emprunts souscrits (en fait
régularisés) pour financer les opérations de la Semarelp.
Graphique n° 8 : Les charges financières 2007-2013 (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs et des données de la DGFip
Conclusion sur les charges réelles de fonctionnement
Pour conclure, les charges réelles de fonctionnement, élevées, ont progressé à un rythme
assez soutenu entre 2007 et 2013. Si ce constat résulte de l’évolution conjuguée de tous les
postes de dépenses, la hausse des charges financières, surtout, cette période.
5.1.3.
Les produits réels de fonctionnement ont été soutenus par la richesse fiscale des
entreprises
À l’image des charges réelles de fonctionnement, les produits réels de fonctionnement par
habitant ont été très supérieurs aux moyennes départementale, régionale et nationale, selon
les statistiques de la DGCL. En 2013, la commune percevait 2 872 € de recettes par
habitant, pour 1 934 € au niveau départemental et 1 827 € au niveau régional. Depuis 2010,
les écarts sont (comme pour les charges) quasi-systématiquement supéri