COMMUNE
DE LEVALLOIS-PERRET
(92)
Exercices 2007 et suivants
Observations définitives
délibérées le 9 décembre 2015
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
...........................................................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
....................................................................................................................................
10
OBSERVATIONS
...............................................................................................................................................
11
1. PROCÉDURE ET DÉLIBÉRÉ
......................................................................................................................
11
2. PRESENTATION GENERALE DE LA COMMUNE DE LEVALLOIS-PERRET
................................
11
2.1. Présentation administrative et institutionnelle
................................................................................................
11
2.2. Une commune à la population très dense, dont le profil sociologique a fortement évolué au cours des
dernières décennies
...............................................................................................................................................
12
2.3. Une commune qui bénéficie du dynamisme de l’activité économique sur son territoire
...............................
12
3. LE SUIVI DES DERNIERES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE PRESENTE DE
NOMBREUSES LACUNES
...............................................................................................................................
14
4. LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ET COMPTABLE
................................................
18
4.1. La qualité de l’information financière et budgétaire
......................................................................................
18
4.1.1. L’information présentée lors des débats d’orientations budgétaires n’est pas conforme aux textes et à la
jurisprudence
.........................................................................................................................................................
18
4.1.2. Les décisions modificatives ne sont pas présentées conformément à la M14
.............................................
19
4.1.3. Les rapports au conseil municipal des représentants de la commune au conseil d’administration de la
Semarelp sont inexistants
......................................................................................................................................
19
4.1.4. Les résultats du compte administratif.
.........................................................................................................
20
4.1.5. Les annexes obligatoires ne sont pas toutes produites dans les documents budgétaires
.............................
24
4.2. La qualité de l’information comptable
...........................................................................................................
29
4.2.1. Rappel des normes juridiques fondamentales
.............................................................................................
29
4.2.2. La gestion du patrimoine communal
...........................................................................................................
30
4.2.3. L’application du principe de prudence est insuffisante
...............................................................................
35
4.2.4. L’application du principe d’indépendance des exercices est à améliorer
....................................................
38
4.2.5. Les délais de paiement sont très satisfaisants
..............................................................................................
39
4.3. La fonction financière et comptable
...............................................................................................................
39
4.3.1. L’organisation centralisée de la fonction financière et comptable
..............................................................
39
4.3.2. La commune n’a pas de règlement budgétaire et financier
.........................................................................
40
4.3.3. La gestion des deux principales régies doit être améliorée
.........................................................................
40
4.4. Conclusion sur la fiabilité des comptes de la commune
.................................................................................
46
5. ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE
.........................................................................................
46
5.1. Analyse rétrospective 2007-2013
...................................................................................................................
49
5.1.1. Vue d’ensemble des masses financières réelles en jeu : des fluctuations très fortes liées au financement des
opérations d’aménagement
....................................................................................................................................
49
5.1.2. Les charges réelles de fonctionnement ont progressé à un rythme soutenu
................................................
51
5.1.3. Les produits réels de fonctionnement ont été soutenus par la richesse fiscale des entreprises
....................
56
5.1.4. La capacité d’autofinancement (Caf) s’est fortement détériorée
.................................................................
64
5.1.5. Les dépenses réelles d’investissement (hors emprunt) témoignent d’une politique d’investissement
dynamique qui s’appuie sur la Semarelp
...............................................................................................................
65
5.1.6. Les recettes réelles d’investissement (hors emprunt) sont fortement dépendantes des produits de cession 67
5.1.7. L’endettement
.............................................................................................................................................
69
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
5.2. Les résultats 2014 et les orientations du budget 2015
....................................................................................
74
5.2.1. Les résultats de l’année 2014
......................................................................................................................
75
5.2.2. Les orientations du budget primitif 2015
....................................................................................................
76
6. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.......................................................................................
80
6.1. Le régime du temps de travail et son coût
......................................................................................................
80
6.2. Les rémunérations et les avantages en nature
.................................................................................................
81
6.2.1. L’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) comporte quelques anomalies
..........................
81
6.2.2. Cinq cadres de catégorie A bénéficient d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) indues
82
6.2.3. Trois agents bénéficient irrégulièrement d’un logement de fonction et perçoivent des indemnités
forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS)
.................................................................................................
85
6.2.4. L’indemnité exceptionnelle a été versée en l’absence de délibération
........................................................
86
6.2.5. Les avantages en nature
..............................................................................................................................
86
6.3. La politique d’avancement et la promotion interne
........................................................................................
95
6.4. Les emplois fonctionnels
................................................................................................................................
95
6.4.1. Rappel des conditions de création et de recrutement surs emplois fonctionnels
.........................................
95
6.4.2. Cinq emplois fonctionnels étaient répertoriés au budget en 2014
...............................................................
96
6.4.3. Sept personnes occupaient un emploi fonctionnel dans l’organigramme en 2014
......................................
97
6.5. Les contractuels de catégorie A
...................................................................................................................
102
6.5.1. Les personnes non-titulaires occupent une place très importante dans les effectifs
..................................
102
6.5.2. Les vacataires «
permanents
» sont également très nombreux
..................................................................
103
6.5.3. L’examen de dossiers individuels d’agents non titulaires de catégorie A
.................................................
104
6.6. Les collaborateurs du cabinet du maire et des adjoints
................................................................................
106
6.6.1. Rappel de la réglementation
......................................................................................................................
106
6.6.2. Une délibération de 1989 a créé trois emplois de collaborateurs de cabinet
.............................................
106
6.6.3. L’effectif réel excède le plafond réglementaire et n’est pas conforme à la délibération précitée
.............
108
6.6.4. La situation occulte d’un conseiller particulier du maire
..........................................................................
109
6.6.5. La rémunération des collaborateurs de cabinet n’est pas conforme aux textes
.........................................
109
6.7. Les nombreuses mises à disposition de personnel à titre gracieux sont irrégulières
....................................
110
6.7.1. Rappel du cadre juridique
.........................................................................................................................
110
6.7.2. Les pratiques constatées à Levallois-Perret ne respectent pas le cadre légal
............................................
111
7. LES RELATIONS AVEC LE SECTEUR ASSOCIATIF
.........................................................................
112
7.1. Les règles générales encadrant les relations entre les collectivités et les associations
.................................
112
7.2. La politique générale de la commune en matière de soutien du secteur associatif
.......................................
113
7.2.1. Un soutien financier important, mais concentré sur un faible nombre de structures bénéficiaires
...........
113
7.2.2. Des subventions fréquemment complétées par diverses aides en nature
...................................................
115
7.3. Les relations commune/associations ne respectent pas l’ensemble des règles juridiques et financières en
vigueur
................................................................................................................................................................
116
7.3.1. Des conventions pluriannuelles dont le contenu est lacunaire
..................................................................
116
7.3.2. Le vote global des subventions par le conseil municipal lors de l’adoption du budget ne respecte pas les
prescriptions légales
............................................................................................................................................
117
7.3.3. Des conditions de mises à disposition de moyens irrégulières dans certains cas
......................................
118
7.4. Le degré d’autonomie des associations subventionnées
...............................................................................
119
7.4.1. Les principales associations levalloisiennes sont toutes placées dans l’orbite de la municipalité
............
119
7.4.2. Plusieurs associations paraissent dénuées d’autonomie réelle vis-à-vis de la collectivité
........................
120
8. LA COMMANDE PUBLIQUE
....................................................................................................................
125
8.1. L’organisation et l’état des lieux de la commande publique au sein de la commune de Levallois-Perret ... 125
8.1.1. L’organisation de la commande publique
.................................................................................................
125
8.1.2. Le contrôle interne en matière de marchés publics est perfectible
............................................................
127
8.1.3. Les fonctions d’ordonnateur ne sont confiées et déléguées qu’aux élus
...................................................
127
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8.2. Le contrôle des marchés publics
..................................................................................................................
128
8.2.1. État des lieux chiffré
.................................................................................................................................
128
8.2.2. Les marchés examinés par la chambre
......................................................................................................
129
8.2.3. Malgré la mise en place de marchés transversaux, des achats commandés hors marché ont été relevés .. 139
8.2.4. Le marché de nettoyage de la voirie, prolongé en 2013, a vu son économie générale bouleversée par défaut
d’anticipation
......................................................................................................................................................
143
8.2.5. Des anomalies dans la prolongation de la délégation de service public de production et distribution du
froid
.................................................................................................................................................................
144
9. LA GESTION DU STATIONNEMENT URBAIN
....................................................................................
151
9.1. Les objectifs de la commune relatifs au stationnement urbain
.....................................................................
151
9.2. L’offre de stationnement à Levallois-Perret
.................................................................................................
153
9.3. Les travaux sur la voirie ou sur les parcs de stationnement
.........................................................................
156
9.4. Les délégations de service public relatives au stationnement
......................................................................
157
9.4.1. La préparation de la convention de délégation de service public globale
.................................................
158
9.4.2. La passation de la convention de délégation de service public globale
.....................................................
160
9.4.3. L’exécution de la convention de délégation de service public globale
.....................................................
165
9.5. La politique tarifaire
.....................................................................................................................................
171
9.6. Les dispositifs de contrôle
............................................................................................................................
175
9.6.1. Le contrôle du stationnement
....................................................................................................................
175
9.6.2. Le contrôle du délégataire
.........................................................................................................................
176
9.6.3. Le contrôle interne
....................................................................................................................................
178
9.7. La performance de la gestion du stationnement
...........................................................................................
181
9.7.1. Le taux d’occupation des parcs
.................................................................................................................
181
9.7.2. Le taux de respect du stationnement payant
..............................................................................................
182
ANNEXES
.........................................................................................................................................................
184
Annexe n° 1 : Synthèse des observations et recommandations du précédent rapport d’observations définitives de
la chambre sur la commune de Levallois-Perret (mai 2009)
...............................................................................
184
Annexe n° 2 : Synthèse de l’exécution des comptes administratifs de 2007 à 2013
...........................................
186
Annexe n° 3 : Reconstitution du résultat des comptes administratifs de 2007 à 2013
........................................
188
Annexe n° 4 : Les restes à réaliser des recettes d’investissement
.......................................................................
189
Annexe n° 5 : Tableau des retraitements du CA 2013 pour l’analyse financière
................................................
190
Annexe n° 6 : Compte prévisionnel recalé de la DSP stationnement global
.......................................................
191
GLOSSAIRE DES SIGLES
.............................................................................................................................
192
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SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes, qui a examiné la gestion de la commune de Levallois-Perret
au cours des exercices 2007 et suivants, a analysé au préalable les suites données à son
précédent rapport d’observations définitives (rendu public en 2009) par la commune.
Comme l’a souligné la collectivité, dans sa réponse aux observations provisoires, la commune de
Levallois-Perret qui comptait 64 629 habitants en 2011
(1)
pour une superficie de 2,4 km
2
seulement, présente la plus forte densité de population de France et d’Europe, avec quelque
26 500 habitants/km
2
, ce qui emporte des contraintes spécifiques en termes d’aménagement
urbain comme de service public.
Les suites données au dernier rapport de la chambre
La plupart des faiblesses ou irrégularités précédemment relevées persistent encore à l’heure
actuelle, en particulier dans les domaines de la fiabilité des comptes, de la gestion des
ressources humaines, de la relation avec le secteur associatif et de la commande publique,
comme le détaille le présent rapport. Sur des points plus spécifiques, tels ceux de la maîtrise et
du contrôle insuffisants de certains frais généraux (restauration, cérémonies, réceptions),
l’amélioration apparente est en grande partie liée au fait que ces charges ont été improprement
imputées sur le compte 611 « Contrats de prestations de services », sans lien direct avec des
dépenses de cette nature.
La qualité de l’information financière et comptable reste insatisfaisante
Les comptes produits par la commune de Levallois-Perret, sur la période 2007 à 2013,
comportaient des anomalies significatives qui conduisent la chambre à demander leur correction
rétrospective en réduisant la situation nette de la commune (- 117 M€
(2)
). Au regard du caractère
très significatif de ces anomalies, il en ressort que ces comptes n’étaient ni sincères, ni réguliers
et qu’ils ne donnaient pas une image fidèle de la situation financière, de la situation patrimoniale
et du résultat de la gestion.
En effet, tout d’abord, les informations communiquées au conseil municipal sont lacunaires dans
les rapports d’orientations budgétaires, lors de la présentation des décisions modificatives et
dans les annexes budgétaires obligatoires, inexistantes en l’absence de rapports des
représentants de la commune au conseil d’administration de la société anonyme d’économie
mixte d’aménagement de Levallois-Perret (Semarelp). De plus, les résultats annuels, faussés par
l’absence de provisionnement des contentieux dont le risque financier est pourtant évalué par la
commune, les restes à réaliser erronés et la non régularisation des opérations en comptes
d’attente à la fin de chaque exercice, altèrent la sincérité de l’information financière et comptable.
Pour fiabiliser la situation patrimoniale de la commune, des actions importantes sont à engager,
concernant la gestion du patrimoine, en étroite collaboration avec le comptable public.
En outre, l’exécution des crédits d’investissement aurait pu être optimisée par la mise en place
d’une gestion en autorisation de programme/crédit de paiement des opérations pluriannuelles
d’envergure.
Enfin, les règles budgétaires et comptables mériteraient d’être formalisées dans un règlement
budgétaire et financier que le conseil municipal pourrait adopter, tandis que la gestion des deux
plus importantes régies de la commune présente encore (régie Levalloisirs) ou a laissé perdurer
trop longtemps (régie gestion du patrimoine privé) des anomalies.
(1)
Population municipale légale 2011 (Institut national de la statistique et des études économique-Insee).
(2)
M€ : millions d’euros.
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La situation financière de la commune est fragilisée par un fort endettement et une réduction
continue de ses marges de manoeuvre
Durant la période examinée, les charges réelles de fonctionnement (164,8 M€ au 31 décembre
2013) étaient très nettement supérieures (2 545 €/hab.) aux moyennes régionale (1 610 €/hab.)
et départementale (1 690 €/hab.). Elles ont progressé à un rythme annuel particulièrement
soutenu (3,5 % en moyenne) sous l’effet conjugué de la progression de toutes les dépenses mais
surtout du poids croissant des charges financières (24,7 M€ au 31 décembre 2013). Celles-ci
constituaient 15 % des charges en 2013 (contre 7,4 % en 2007). Ces dernières ont presque triplé
depuis 2007, notamment en raison, mais pas seulement, des emprunts contractés pour le
compte de la Semarelp.
Parallèlement, les produits réels de fonctionnement (186 M€ en 2013 ; 2 872 €/hab.) – également
très supérieurs aux moyennes régionale (1 827 €/hab.) et départementale (1 934 €/hab.) – ont
été soutenus par la richesse fiscale du territoire liée à la présence de nombreux sièges sociaux
d’entreprises implantés sur la commune. Toutefois la réforme de la taxe professionnelle en 2010
et la péréquation horizontale, fortement renforcée depuis l’année 2012, les ont atténués.
La dynamique des produits a également été portée, dans une moindre mesure, par
l’accroissement des services tarifés offerts à la population. Les produits financiers très élevés, en
apparence, étaient constitués pour partie des remboursements par la Semarelp des charges
financières, payées par la commune pour les emprunts contractés pour la société.
La capacité d’autofinancement (Caf) brute de la commune (21,2 M€ au 31 décembre 2013),
obérée par les charges financières, n’a cessé de se réduire depuis 2011 et elle ne dégage plus
suffisamment de ressources pour financer les investissements. Ainsi depuis 2010, la Caf nette
est demeurée fortement négative pour atteindre le « creux» de - 115,3 M€ au 31 décembre 2013.
En neutralisant la dette de la Semarelp, la Caf nette de la commune restait encore fortement
négative (- 33,4 M€).
La politique d’investissement ambitieuse de la ville, conduite en partie avec la Semarelp, dans le
cadre notamment des opérations d’aménagement, n’a pu être financée qu’au moyen
d’importantes cessions d’actifs dont les produits sont, par nature, exceptionnels et surtout
aléatoires, ainsi que par le recours à l’emprunt.
La dette de la commune a ainsi crû de façon très forte en une décennie : de 155 M€ en 2000, à
785 M€ en 2009, pour se réduire à 595 M€ au 31 décembre 2013. Cette croissance s’explique,
pour une grande part, par la souscription d’emprunts contractés par la commune pour le compte
de la Semarelp. En 2009, ils constituaient près de la moitié de son encours (374 M€ sur 785 M€).
La commune a par ailleurs sécurisé des emprunts structurés souscrits auprès de Dexia en 2007
et de la Société générale en 2006. Des renégociations ont permis de les refinancer dans des
conditions moins risquées mais coûteuses, la dernière étant intervenue durant l’automne 2014.
Le coût total de ces opérations atteint 17,5 M€ environ.
La réduction de la Caf et l’accroissement de la dette ont mécaniquement dégradé la capacité de
désendettement dont le ratio (28 ans au 31 décembre 2013 ; 19 ans après neutralisation de la
dette Semarelp) dépasse, depuis 2008, très largement le niveau d’alerte (15 ans) pour une
commune.
Le désendettement engagé est indispensable et devrait permettre la reconstitution de marges de
manoeuvre, sans que cela soit suffisant.
En effet, les résultats de l’année 2014 confirment l’absence de maîtrise des charges de
fonctionnement. Notamment, les charges de personnel ont connu une hausse sensible (+ 5,6 %
en 2014 contre 1,7 % en moyenne annuelle entre 2007 et 2013) alors que la baisse des
dotations de l’État engagée en 2014 puis doublée en 2015 et l’accentuation de la péréquation ont
fortement contraint les produits.
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La Caf nette est restée fortement négative (- 41 M€) tandis que la capacité de désendettement
s’est encore détériorée (34 ans au 31 décembre 2014 ; près de 25 ans après neutralisation de la
dette Semarelp).
Pour 2015, à l’aube de la création de la Métropole du Grand Paris dont l’impact financier n’est
pas encore mesurable, les perspectives sont très incertaines. Le budget primitif 2015 constituait
un budget de transition. Lors du vote de ce budget, pour la première fois depuis des années, les
taux de la fiscalité ont été relevés de 10 %, pour compenser à la fois la baisse des dotations de
l’État et la progression de la péréquation, mais ce budget a également réduit très nettement les
dépenses d’investissement, en l’absence de visibilité sur les compétences futures et les
ressources de la commune en 2016 et au-delà.
La commune devra aussi mobiliser d’autres leviers pour redresser ses finances et la maîtrise des
charges, notamment celles de personnel, semble indispensable.
La gestion des ressources humaines souffre de nombreuses irrégularités
Tout d’abord, le régime du temps de travail est inférieur à la durée légale et la collectivité octroie
des volumes d’heures supplémentaires à certains agents en dépassement des plafonds légaux et
de manière insuffisamment contrôlée, malgré des progrès à partir de septembre 2014.
Par ailleurs, la politique de rémunération présente de nombreuses irrégularités : l’attribution de la
nouvelle bonification indiciaire (NBI), le paiement d’heures supplémentaires ou d’astreintes
indues, l’attribution irrégulière de divers avantages en nature parfois incompatibles avec d’autres
indemnités allouées, la mise en place, sans délibération du conseil municipal, d’une indemnité
exceptionnelle.
La gestion des carrières montre que la commune maîtrise insuffisamment l’impact financier de sa
politique d’avancement et de promotion interne, alors que la progression de la masse salariale
est dynamique.
Les emplois fonctionnels ne sont pas exempts de critiques. Leur nombre effectif est supérieur
aux emplois créés par le conseil municipal. Les modalités de nomination d’un directeur général
adjoint (DGA) contractuel étaient irrégulières dès l’origine et les modifications intervenues sur son
contrat depuis son recrutement le sont également. Par ailleurs, les modalités de renouvellement
de détachement dans les emplois fonctionnels ont parfois été régularisées de façon rétroactive,
plusieurs années après la fin du premier détachement, fragilisant le statut des agents concernés
durant cette période, la perception de leur rémunération et l’octroi des avantages liés à leurs
fonctions. Enfin, le régime indemnitaire accordé à la directrice générale des services (DGS) et au
DGA chargé des affaires financières est irrégulier à plusieurs titres.
Par ailleurs, les conditions de recrutement d’agents non titulaires de catégorie A appellent de
nombreuses observations portant sur le manque de transparence dans les procédures mises en
oeuvre, des irrégularités statutaires ou liées aux rémunérations versées.
Les conditions de recrutement et le nombre des collaborateurs de cabinet s’écartent à la fois de
la réglementation applicable à une commune de la taille de Levallois-Perret, mais aussi de la
propre délibération prise par le conseil municipal pour autoriser la création de tels emplois.
Enfin, pour ce qui concerne les personnels mis à disposition de certaines associations, l’absence
de contrepartie financière et le contenu lacunaire des conventions de mise à disposition
constituent des irrégularités. Leur portée a d’ailleurs été accrue par le récent transfert de
l’ensemble des agents communaux en charge des équipements sportifs vers l’association
Levallois sporting club.
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Les relations avec le secteur associatif présentent de nombreuses anomalies
La commune de Levallois-Perret subventionne fortement le secteur associatif. Ce soutien
financier (qui représente environ 10 % de ses charges annuelles de fonctionnement)
se concentre sur un nombre réduit d’associations satellites de la collectivité. Celles-ci sont suivies
par le service du contrôle de gestion de la commune selon des modalités distinctes de celles
s’appliquant au reste du monde associatif local.
Ces associations disposent par ailleurs de nombreux moyens matériels et humains mis à
disposition dans des conditions insuffisamment formalisées dans les conventions d’objectifs et de
moyens, voire en contradiction totale avec les règles légales (absence de remboursement des
charges liées aux mises à disposition de personnels communaux, sous-estimation manifeste de
la redevance acquittée par le club professionnel de basket-ball de Paris-Levallois pour l’utilisation
d’équipements sportifs).
Une analyse détaillée des ressources, de la gouvernance et des missions poursuivies par ces
associations – que les services de la commune désignent eux-mêmes comme étant
« paramunicipales » – met en lumière leur autonomie limitée vis-à-vis de la commune, pour le
compte de laquelle elles agissent comme des prestataires de services, voire comme de simples
démembrements. Cette faible autonomie est manifeste pour les associations
Levallois
communication
,
Levallois information
, et le
Comité de développement économique et d’échanges
internationaux de Levallois (CODEEIL)
; elle est porteuse de risques juridiques et financiers pour
la commune et pour les élus du conseil municipal qui les administrent. Pour le CODEEIL, s’ajoute
la circonstance particulière que l’objet principal de cette association a manifestement visé à
rémunérer l’un des collaborateurs de cabinet du maire.
Les pratiques de la commune ne respectent pas les règles de la commande publique
Tout d’abord, s’il existe des fiches de procédures auxquelles les services ont accès sur l’intranet
de la commune, le contrôle interne de la commande publique demeure quant à lui perfectible,
et ce, malgré l’existence d’une inspection générale des services.
Malgré la mise en place de marchés transversaux, des pratiques irrégulières subsistent. Ainsi la
chambre a identifié deux types de prestations non couvertes par des marchés publics alors que
les dépenses en cause dépassent le seuil de l’appel d’offres (fourniture de denrées alimentaires ;
entretien et réparation des véhicules). Il conviendrait que la commune adopte, en conseil
municipal, une nomenclature des achats.
Enfin, d’importantes anomalies ont été décelées non seulement dans la passation ou l’exécution
de plusieurs marchés publics mais aussi pour certaines délégations de service public (DSP) qui
ont pu bouleverser l’économie générale des contrats.
La chambre a donc constaté que les principes de la commande publique - transparence dans les
procédures, égal accès à la commande publique et égalité de traitement des candidats - n’étaient
pas toujours respectés.
La gestion du stationnement urbain pourrait être clarifiée
La commune de Levallois-Perret gère le stationnement urbain mais elle n’a pas identifié un
service municipal en particulier en charge de cette politique. Si elle en a défini les objectifs –
soulager le stationnement de surface et reconquérir l’espace public –, elle n’a cherché ni à les
mettre en cohérence avec ceux du plan de déplacement urbain d’Île-de-France (PDUIF), ni défini
une stratégie qui lui permettrait de les atteindre. Il en résulte certaines incohérences comme
l’augmentation sensible du nombre de places de stationnement en ouvrages publics depuis 2010
alors que la commune semble vouloir diminuer le trafic automobile.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Ces 19 parcs sont gérés sous la forme de délégations de service public. Dans le cadre d’une
délégation de service public globale conclue le 9 juin 2009, la société Levaparc (filiale de la
Semarelp), exploite, notamment, le stationnement sur voirie. Cette activité particulièrement
rentable et le soutien de la commune (qui a par exemple revu les tarifs à la hausse en 2012 et
en 2015) lui permettent de compenser les pertes occasionnées par la gestion des parcs en raison
de leurs capacités excessives. Elle lui permet aussi de bien rémunérer ses salariés.
Une autre contradiction tient au fait que la commune veut remédier à la saturation du
stationnement en surface sans se donner les moyens d’en contrôler le paiement. Son taux de
respect était inférieur à 10 % en 2014 et diminue depuis 2012 alors que les moyens consacrés à
la verbalisation ont augmenté.
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RECOMMANDATIONS
AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L’INFORMATION FINANCIERE ET COMPTABLE
Recommandation n° 1 : ………………………………………………………………..page 20
Mettre en place une gestion en autorisations de programmes et crédits de paiements pour
les opérations d’investissement pluriannuelles.
Recommandation n° 2 : ………………………………………………………………..page 38
Faire adopter, par le conseil municipal, le seuil de 3 000 € retenu pour le rattachement des
charges de l’exercice.
Recommandation n° 3 : ………………………………………………………………..page 40
Faire adopter, par le conseil municipal, un règlement budgétaire et financier.
RENDRE PLUS TRANSPARENTES LES RELATIONS AVEC LES ASSOCIATIONS
Recommandation n° 4 : ………………………………………………………………..page 116
Procéder à la valorisation des aides en nature à destination des associations qui en
disposent de manière pérenne et exclusive.
AMELIORER LES PROCEDURES DE LA COMMANDE PUBLIQUE
Recommandation n° 5 : ………………………………………………………………..page 126
Élaborer une nomenclature des achats à faire adopter par le conseil municipal.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
OBSERVATIONS
1.
PROCÉDURE ET DÉLIBÉRÉ
La chambre régionale des comptes d’Île-de-France, délibérant en formation restreinte
le 9 décembre 2015, a adopté le présent rapport d’observations définitives après avoir pris
en compte tous les résultats de la contradiction.
Ce rapport fait suite au rapport d’observations provisoires adressé, le 25 juin 2015, aux
ordonnateurs en fonction sur la période contrôlée, des extraits étant également adressés aux
personnes physiques et morales, tiers concernés.
Ce contrôle, engagé par lettres du 12 septembre 2014 adressées à M. Jérôme Karkulowski,
ordonnateur et adjoint au maire délégué aux finances, à Mme Isabelle Balkany, 1
er
adjoint au
maire et ordonnateur de 2001 à la fin du mois de mars 2014 et, pour information, à
M. Patrick Balkany, député-maire, s’est achevé par un entretien préalable le 16 mars 2015,
avec Mme Isabelle Balkany et le 17 mars 2015, avec M. Jérôme Karkulowski,
Par courrier du 18 septembre 2015, M. Philippe Launay a indiqué à la chambre qu’il avait
remplacé M. Karkulowski dans les fonctions d’adjoint au maire délégué aux finances depuis
le 15 juin 2015, et qu’il s’était vu confier à ce titre les fonctions d’ordonnateur de la commune
par le conseil municipal du 22 juin 2015.
La réponse de la commune aux observations provisoires, signée par le député-maire, a été
envoyée le 30 septembre 2015 et reçue au greffe de la chambre le même jour.
2.
PRESENTATION GENERALE DE LA COMMUNE DE LEVALLOIS-
PERRET
2.1.
Présentation administrative et institutionnelle
La commune de Levallois-Perret, située dans les Hauts-de-Seine, est limitrophe de Neuilly-
sur-Seine au sud-ouest, de Courbevoie et Asnières-sur-Seine au nord (toutes deux séparées
de Levallois-Perret par le cours de la Seine), de Clichy à l’est et du 17
e
arrondissement de
Paris au sud. Le territoire de l’Île de la Jatte, située sur le cours de la Seine, est également
partagé au plan administratif entre Neuilly-sur-Seine et Levallois-Perret.
Jusqu’en 2015, la commune n’appartenait à aucun établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, à l’instar des deux collectivités voisines situées sur
la rive droite de la Seine, Neuilly-sur-Seine et Clichy. Le projet de schéma départemental de
coopération intercommunale (SDCI) arrêté par le préfet des Hauts-de-Seine en 2011
ne prévoyait pas d’intégrer la commune à une intercommunalité. Levallois-Perret fait en
revanche partie, au même titre que les 122 autres communes de la première couronne
parisienne, des communes membres de la Métropole du Grand Paris (MGP), telle que
définie par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique
territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) et instituée au 1
er
janvier 2016.
Le fonctionnement institutionnel de cette nouvelle intercommunalité a été précisé par la loi
du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. En vue de cette
échéance, la commune avait adopté, lors du conseil municipal du 15 décembre 2014, une
délibération pour solliciter son adhésion à la communauté d’agglomération Seine-Défense
(composée de Courbevoie et de Puteaux) à compter du 1
er
janvier 2015. Au 1
er
janvier 2016,
elle devrait intégrer le futur établissement public territorial dit de « La Défense » qui inclurait
également les communes de Neuilly-sur-Seine, Puteaux, Courbevoie, La Garenne-
Colombes, Nanterre, Rueil-Malmaison, Suresnes, Saint-Cloud, Garches et Vaucresson.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Levallois-Perret adhère également à plusieurs syndicats mixtes, notamment :
-
le syndicat mixte des Hauts-de-Seine pour l’élimination des ordures ménagères
(Sielom), qui représente lui-même les intérêts des communes du département au sein
du syndicat mixte central du traitement des ordures ménagères (Syctom) ;
-
le syndicat des eaux d’Île-de-France(Sedif) pour la desserte en eau potable ;
-
le syndicat interdépartemental pour l’assainissement de l’agglomération parisienne
(Siaap) ;
-
le syndicat intercommunal pour le gaz et l’électricité en Île-de-France (Sigeif) ;
-
le syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l’électricité et les réseaux de
communication (Sipperec) qui représente et gère pour le compte des communes
membres les relations avec l'ensemble des fournisseurs d'énergie.
2.2.
Une commune à la population très dense, dont le profil sociologique a fortement
évolué au cours des dernières décennies
Comptabilisant 64 629 habitants en 2011
(3)
pour une superficie de 2,4 km
2
seulement, la
commune de Levallois-Perret présente la plus forte densité de population de France et
d’Europe, avec quelque 26 500 hab/km
2
.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la collectivité a insisté sur cette caractéristique,
qui emporte selon elle des contraintes spécifiques en termes d’aménagement urbain comme
de service public.
L’augmentation d’un tiers de la population locale depuis les années 1990 s’est doublée d’une
transformation sociologique importante : longtemps marquée par son identité industrielle et
ouvrière (site de production historique de la 2CV de Citroën), elle est désormais caractérisée
par la prédominance des cadres et professions intellectuelles supérieures, dont la proportion
est passée de 23 % à 30 % entre 1999 et 2011. Dans le même temps, la part des
professions intermédiaires est demeurée relativement stable (environ 17 % en 2011), tandis
que celle des employés et ouvriers ne représente aujourd’hui plus que 13 % et 4 %
respectivement. Cette population est de surcroît relativement jeune : l’âge moyen y est
de 37 ans.
Le revenu net déclaré moyen par foyer fiscal en 2011 dépassait 44 K€
(4)
, ce qui est
sensiblement au-dessus des moyennes départementale et régionale (39,5 K€ et 32,5 K€
respectivement la même année). La proportion de foyers imposables dépasse 75 % (contre
70 % et 65 % respectivement).
2.3.
Une commune qui bénéficie du dynamisme de l’activité économique sur son
territoire
L’activité économique à Levallois-Perret est dominée par le secteur tertiaire, qui représente
près de 80 % des emplois locaux. La proximité de Paris – à laquelle elle est reliée par la
ligne 3 du métro et la ligne L du Transilien – et du quartier d’affaires de la Défense explique
la concentration de nombreux sièges sociaux d’entreprises sur le territoire levalloisien.
(3)
Population municipale légale 2011 (Institut national de la statistique et des études économique-Insee).
(4)
K€ : milliers d’euros.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Plusieurs opérations d’aménagement de grande ampleur ont contribué à renouveler le tissu
urbain levalloisien et à accompagner cette transformation économique, notamment
(5)
:
-
des années 1980 à 2000 :
o
la
zone d’aménagement concertée (Zac) de l’île de Jatte
(suppression de bâtiments
industriels et d’entrepôts vétustes, remplacés par des immeubles de logements et des
espaces verts) ;
o
la
Zac du Front de Paris
(quartier historique de Levallois situé à la limite sud-ouest de
la commune) ;
o
la
Zac Victor Hugo
(renouvellement du tissu urbain dans une zone située à l’extrémité
est de la commune, en limite avec Clichy et Paris) ;
o
la
Zac Front de Seine
: situé en bordure du fleuve au nord de la commune, ce quartier
abritait jusqu’au début des années 1980 une activité industrielle importante, en
premier lieu celle de l’usine historique du constructeur automobile Citroën où était
produite la 2CV (quai Michelet). Pour pallier son déclin, la Zac initiée en 1987 a donné
lieu à la création de nombreux logements, bureaux et équipements publics enceintes
sportives, établissements scolaires, médiathèque, espaces verts.
-
depuis les années 2000 :
o
la
Zac Eiffel
: ce quartier en bordure du boulevard périphérique avait fait l’objet de
l’édification de grands ensembles et d’un centre commercial dans les années 1970.
La restructuration complète de cette zone a été décidée par délibération municipale
en 2002 ;
o
au nord-ouest de la commune : la
Zac Collange
(entamée en 2006) et l’aménagement
des derniers îlots de la Zac Front de Seine.
Malgré sa faible superficie, la commune est également très bien dotée en équipements
publics, dans les domaines suivants :
-
culture :
o
trois médiathèques, dont la principale (médiathèque
Gustave-Eiffel
, située sur le
périmètre de la Zac du même nom), d’une superficie de 2 000 m
2
, a été livrée en
mai 2011 ;
o
un conservatoire (Maurice-Ravel) à rayonnement communal, inauguré en 2008,
abritant une salle de concert de 450 places et un auditorium de 120 places ;
-
sport : le complexe
Louison-Bobet
, le Palais des Sports
Marcel-Cerdan
de
4 000 places, un centre aquatique ouvert en 2009, cinq gymnases ;
-
scolaire : 10 écoles élémentaires, 3 collèges et 1 lycée publics.
Dans un autre registre, la commune abrite aussi le complexe commercial « So Ouest »
(53 000 m
2
), inauguré dans la Zac Eiffel en 2012 après six ans de travaux. Celui-ci a été
complété par l’ouverture d’un multiplexe cinématographique de huit salles en avril 2015.
(5)
Source : dossier d’approbation du plan local d'urbanisme (PLU) de Levallois-Perret, rapport de présentation
.
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3.
LE
SUIVI
DES
DERNIERES
RECOMMANDATIONS
DE
LA
CHAMBRE PRESENTE DE NOMBREUSES LACUNES
Le précédent rapport de la chambre consacré à la commune de Levallois-Perret, rendu
public en mai 2009, portait sur la période 1994 à 2006.
Les principales observations définitives portaient sur l’insuffisante fiabilité des comptes de la
commune, certaines anomalies relatives à la gestion des ressources humaines et des frais
généraux, les relations avec le secteur associatif et avec la Semarelp et des irrégularités en
matière de marchés publics. Un tableau de synthèse de ces observations figure en
annexe n° 1 du présent rapport.
La commune n’a, sur de nombreux points, pas tenu compte des observations de la chambre
lorsque celle-ci l’invitait à corriger des faiblesses ou des irrégularités
(6)
.
En matière de fiabilité des comptes et de qualité de l’information financière, la transformation
des billets de trésorerie émis jusqu’en 2008 pour financer les avances consenties à la
Semarelp par de l’endettement classique a constitué une amélioration, apparemment surtout
dictée toutefois par l’impossibilité de poursuivre ce mode de financement. L’information
destinée à l’assemblée délibérante et relative aux engagements financiers de la commune
pour les Zac reste lacunaire, comme le souligne la partie suivante de ce rapport (
cf
. ci-après,
partie 4.1.5.3), dans laquelle sont également prises en compte les réponses de la collectivité
aux observations provisoires de la chambre.
En matière de gestion des ressources humaines, les irrégularités relatives aux dépassements
des plafonds d’heures supplémentaires et à l’encadrement insuffisant de certains avantages
en nature (logements, véhicules de fonction) demeurent, comme le montre la partie 6 ci-après.
D’autres irrégularités et incompatibilités dans le régime indemnitaire de plusieurs cadres de la
commune ont par ailleurs été relevées au cours du présent examen de gestion. Les réponses
apportées par la collectivité sur ces différents sujets sont restituées dans la suite du rapport.
Plusieurs points relatifs à l’engagement et au contrôle des frais généraux, ont été analysés
dans la suite de l’examen de gestion de 2009 :
- S’agissant du non-respect des règles de prise en charge des déplacements des élus :
o
le régime de remboursement de frais des élus municipaux est encadré par des
dispositions réglementaires (articles R. 2123-22-1 et suivants du code général des
collectivités territoriales (CGCT)). Comme le rappelait la chambre dans son précédent
rapport,
« le versement, sur justificatifs, d’indemnités journalières forfaitaires pour
couvrir les frais supplémentaires de repas et de nuitée et d’indemnités kilométriques
pour les frais de transport est réservé aux élus chargés de mandats spéciaux par le
conseil municipal ou qui se déplacent hors du territoire de la commune pour prendre
part aux réunions d’organismes dont ils font partie ès qualités. »
La notion de
« mandat spécial » renvoie à des missions accomplies dans l’intérêt de la collectivité,
par un membre de son organe délibérant et avec l’autorisation de celui-ci (donnant
donc lieu à une délibération). Le mandat spécial exclut les activités courantes de l’élu,
et doit correspondre à une opération déterminée de manière précise ;
o
or, le système de remboursement forfaitaire mis en place par la municipalité, qui
conduit à une absence totale de justificatif, n’a pas été mis en conformité avec ces
dispositions depuis le précédent rapport : aucune délibération depuis 2007 ne fait état
d’un mandat spécial accordé par le conseil municipal à l’un de ses membres.
(6)
A la question ainsi formulée :
« 1.11. Exposer les suites que la commune de Levallois a données au dernier rapport de la
chambre régionale des comptes. »
et malgré une relance ultérieure, la commune n’a pas adressé de réponse.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
- S’agissant de la progression sensible des dépenses de relations publiques, retracées
dans les comptes 6232 « Fêtes et cérémonies » et 6257 « Réceptions » :
o
le précédent rapport soulignait leur forte progression, entre 2000 et 2005. Le montant
du premier compte approchait 0,5 M€
(7)
en 2005, auquel s’ajoutait par ailleurs 0,5 M€
de
dépenses
événementielles
prises
en
charge
par
l’association
Levallois
communication
, relatives à des manifestations organisées pour le compte de la
commune ;
o
de l’’analyse des comptes administratifs au cours de la période examinée, il ressort une
diminution significative (montant divisé par six), à partir de 2010, des dépenses
imputées sur le compte des « Fêtes et cérémonies » ;
o
toutefois, il semble qu’une partie au moins de cette diminution ne soit due qu’à un
changement d’imputation comptable : de nombreuses dépenses relatives à des
prestations de traiteurs, à l’occasion de diverses manifestations (voeux du maire,
cérémonie d’accueil des nouveaux Levalloisiens, cérémonie pour les médaillés du
travail, etc.) ont été imputées sur le compte 611 « Contrats de prestations de
services »
(8)
. Pour l’exercice 2013, par exemple, près de 130 K€ de frais de
traiteur - auprès du même prestataire–, apparaissent sur le compte 611. En 2014
(d’après les informations extraites de l’application de gestion budgétaire et comptable
Cegid-Civitas au 20 novembre 2014), ces mêmes dépenses approchaient 170 K€, dont
quelque 55 K€ pour les seuls voeux du maire au personnel communal. En revanche,
les prestations effectuées par ce même prestataire au titre des comptes 6232 et 6257
ne représentaient, pour chacun de ces exercices, que 8 K€ environ.
Tableau n° 1 : Dépenses de relations publiques de la commune de Levallois-Perret
(en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
(BP + BS+DM)
C/ 6232 « Fêtes et cérémonies »
543 601
568 210
478 052
74 220
70 320
7 446
78 935
45 276
C/ 6257 « Réceptions »
41 221
39 085
42 598
41 287
16 485
11 658
10 158
17 620
Source : comptes administratifs de la commune
- S’agissant de l’insuffisant contrôle des frais de restaurant :
o
la chambre relevait que
« les nombreuses factures de restaurant transmises au
comptable pour paiement ne mentionnent pas le nom des convives présents ; certaines
n’indiquent même pas le nombre de repas pris »
. Elle constatait aussi que, en dépit de
la mise en place annoncée de procédures d’engagement et de contrôle, l’application de
ces procédures demeurait peu rigoureuse et lacunaire. L’ordonnateur s’était cependant
engagé à mieux assurer le contrôle de ces factures de restaurant ;
o
l’examen conduit met en évidence que les sommes en jeu sur le compte
« Réceptions » ont considérablement décru à partir de l’exercice 2011 (16 K€, contre
41 K€ l’année précédente). Au sein de ce compte, les dépenses liées à des repas pris
au restaurant ne représentent elles-mêmes qu’une part mineure, l’essentiel étant
constitué des manifestations organisées par certains services de la commune (centre
culturel, service du développement économique, etc.) ;
o
néanmoins, cette baisse est apparente car de nombreuses dépenses de restauration ont
été prises en charge sur le compte des « Contrats de prestations de services »
précédemment mentionné, diminuant ainsi de façon subreptice les dépenses de
restaurant : il s’agit de repas pris au restaurant (par exemple des déjeuners au restaurant
« Le Petit Poucet » sur l’île de la Jatte pour un montant total de 4 000 € en 2013), sans
que l’identité des convives ne soit précisée sur les factures ;
(7)
M€ : millions d’euros.
(8)
L’instruction budgétaire et comptable M14 prévoit que ce compte sert pour enregistrer
« les dépenses facturées par un
prestataire de services pour l’exécution d’un service public administratif (enlèvement des ordures et déchets, nettoiement de la
voirie…) ».
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
o
par ailleurs, de nombreuses prestations de livraisons de repas au bénéfice du cabinet
des adjoints ou d’autres services (repas pour le séminaire des services techniques
à Fontenay Saint-Père) ont également été imputées sur ce même compte. Ces
dernières prestations, d’un montant dépassant 8 000 € en 2013, ont effectuées par
l’entreprise titulaire du marché de restauration scolaire de la commune (en groupement
avec le centre communal d’action sociale (CCAS) et la caisse des écoles). Elles ont
cependant été réglées hors marché - cas des repas du cabinet des adjoints - ou
encore, pour le repas du séminaire, au titre du marché avec ce prestataire alors même
que leur objet est différent.
Enfin ces prestations incluaient à chaque fois des boissons
alcoolisées consommées à l’occasion de ces repas, alors que celles-ci font
normalement l’objet d’un marché public distinct.
Sur l’ensemble de ces points liés à l’engagement et au contrôle des frais généraux,
la chambre invite donc une nouvelle fois la collectivité à faire preuve d’une plus grande
rigueur et à se conformer à la réglementation.
S’agissant des relations avec les associations, l’engagement pris en 2009 par l’ordonnateur
de valoriser les nombreuses aides en nature accordées à l’association sportive
Levallois
sporting club
n’a pas été suivi d’effet. Il en a été de même pour les conditions dans
lesquelles la commune soutient le club professionnel de basket-ball de Paris-Levallois,
puisque la redevance perçue par la collectivité en contrepartie de la mise à disposition
d’équipements sportifs est très sous-évaluée. Plus largement, les risques juridiques
significatifs qui sont liés à l’insuffisante autonomie de plusieurs structures associatives
vis-à-vis de la commune – qui agissent, de fait, comme des démembrements de celle-ci –
restent inchangés, puisque la commune n’a pas procédé à la remunicipalisation des activités
de ces associations. La partie 7 de ce rapport analyse la persistance de ces risques.
S’agissant des questions soulevées à propos de la délégation de service public de
restauration scolaire, elles n’ont plus d’actualité, celle-ci s’étant achevée en novembre 2008
et n’ayant pas été reconduite. En revanche, cette délégation de service public a été
remplacée par un marché public, confié au même prestataire, dans des conditions qui
appellent certaines observations car les modalités de passation de ce marché ont
manifestement favorisé l’ancien concessionnaire. Ces observations sont développées dans
la partie 8 du rapport consacrée à la commande publique, de même que les réponses
apportées par la collectivité sur ce point.
Les liens unissant la commune à sa société d’économie mixte, la Semarelp, avaient été
examinés sous plusieurs aspects dans le précédent rapport :
-
en matière de commande publique, la chambre avait estimé que les modalités de
passation du marché conclu par la commune avec la Semarelp pour la gestion du
patrimoine privé communal ne respectaient pas les règles d’égalité de traitement et de
transparence. Depuis lors, ce marché a été de nouveau attribué à la Semarelp en 2010
puis en 2014 : ses conditions d’attribution posent à nouveau question, pour les raisons
développées dans la partie 8.2.2. ;
-
la relation plus générale entre la commune, sa société d’économie mixte et les
opérations d’urbanisme est analysée par ailleurs dans le cadre de l’examen de la
gestion spécifique de cette société, engagé par la chambre en octobre 2014.
À ce propos, le précédent rapport constatait, d’abord, que la commune avait procédé, au
moment de l’examen de la chambre, à la régularisation des rémunérations (jetons de
présence) et avantages en nature accordés aux représentants de la commune au sein de de
la société d’économie mixte (Sem), par rapport aux dispositions de l’art. L. 1524-5 du CGCT.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Le rapport alertait également la collectivité sur le risque juridique soulevé par la participation
des élus municipaux à la réunion du conseil municipal et au vote des délibérations procédant
à leur propre désignation et autorisant leur propre rémunération. La commune n’a toutefois
pas modifié ses pratiques, les délégués municipaux au conseil d’administration de la société
d’économie mixte continuant de prendre part aux délibérations fixant les conditions de
rémunération des membres de ce conseil.
En réponse aux observations provisoires, la collectivité a invoqué une erreur matérielle et
une mauvaise retranscription des votes dans le procès-verbal, qui laisseraient croire à tort à
une participation au vote des conseillers municipaux concernés.
La chambre relève toutefois qu’une telle irrégularité a été constatée lors de plusieurs votes
renouvelant le conseil d’administration de la Semarelp, qu’elle n’a jamais donné lieu à une
correction
a posteriori
des procès-verbaux, et qu’elle s’est également produite pour les votes
portant désignation de conseillers municipaux aux conseils d’administrations d’associations
ou autres établissements publics locaux.
La chambre observait également que certaines informations figurant dans les rapports de
gestion de la société n’étaient pas reproduites dans les rapports soumis au conseil
municipal. Ce n’est toujours pas mis en oeuvre. Plusieurs rubriques des rapports de gestion
présentés au conseil d’administration ne figuraient pas dans les versions soumises à
l’assemblée délibérante (intitulées « rapport d’activité ») comme, par exemple, en 2009, les
éléments relatifs à la liste des mandats ou fonctions exercés dans toutes sociétés par les
mandataires sociaux ceux liés à la rémunération et aux avantages en nature de ces derniers.
Dès lors, les conseillers municipaux ne pouvaient pas savoir que leurs collègues
administrateurs de la Semarelp avaient perçu 7 174 € de jetons de présence sur chacun de
exercices 2009 et 2010, et même 10 672 € dans les cas des élus exerçant les fonctions de
vice-présidents. Ils devaient aussi ignorer, de ce fait, que l’un de ces vice-présidents avait
été remboursé pour ses frais de représentation à hauteur de 10 609,79 € en 2009 et de
11 165,45 € en 2010. La valeur de l’information de l’assemblée délibérante sur ce point ne
s’est pas amélioré en 2011, 2012 et 2013.
D’autres modifications ou omissions entre les versions du rapport de gestion et du rapport
d’activité ont pu altérer l’information de l’assemblée délibérante : c’est le cas, pour
l’exercice 2009, d’une minoration du résultat global des filiales ou structures dans lesquelles
la Scrim détenait des participations, ou de l’absence de mention d’un contentieux engagé
avec une entreprise dans le rapport 2011.
En matière d’urbanisme, la chambre relevait par ailleurs que le bilan des acquisitions et
cessions opérées par la Semarelp dans le cadre des concessions d’aménagement n’avait
pas fait l’objet, chaque année depuis 2004, d’une délibération du conseil municipal, avant
d’être annexé au compte administratif (CA) conformément aux dispositions de l’article
L. 2241-1 du CGCT. Ce n’est toujours pas le cas.
En revanche, la commune a – partiellement – tenu l’engagement pris de présenter des
comptes rendus
(9)
détaillés au conseil municipal lui permettant de suivre l’avancement des
opérations d’aménagement. Les comptes rendus d’activités à la collectivité locale (CRACL)
relatifs à la Zac Collange ont ainsi fait l’objet de délibérations du conseil municipal en 2009,
en 2013 et en 2014. Il n’en a rien été lors des exercices 2010 à 2012.
Le conseil municipal ne s’est pas non plus prononcé sur les CRACL de la Zac Front de
Seine en 2010 et de la Zac Eiffel en 2010.
Ces comptes rendus doivent pourtant être fournis chaque année par le concessionnaire
conformément aux dispositions de l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme.
(9)
Compte rendu d’aménagement à la collectivité locale ou CRACL.
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4.
LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ET COMPTABLE
Les développements ci-après portent sur les exercices 2007 à 2013 pour lesquels les
comptes de la commune avaient été approuvés par le conseil municipal, lors du contrôle de
la chambre. Cependant, pour donner une information actualisée, des données constatées
pour l’exercice 2014 ont parfois été introduites lorsqu’elles étaient pertinentes. Le compte
administratif 2014 a ensuite été approuvé par le conseil municipal le 22 juin 2015.
4.1.
La qualité de l’information financière et budgétaire
4.1.1.
L’information présentée lors des débats d’orientations budgétaires n’est pas
conforme aux textes et à la jurisprudence
L’article L. 2312-1 du CGCT prévoit l’organisation d’un débat sur les orientations budgétaires
(DOB) de l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés, l’évolution et les
caractéristiques de l’endettement, dans un délai de deux mois précédant le vote du budget
primitif.
Selon un arrêt de la cour administrative d’appel de Douai de 2005
(10)
, les membres de
l’organe délibérant doivent disposer d’une information complète et suffisamment détaillée
pour pouvoir utilement débattre des orientations générales du budget. Les informations
attendues dans les notes détaillées adressées à l’assemblée délibérante sont notamment :
des éléments d'analyse prospective, des informations sur les principaux investissements
projetés, sur le niveau d'endettement et son évolution prévue ainsi que sur l'évolution
envisagée des taux d'imposition. À défaut d’une information suffisante, la procédure
d’adoption du budget primitif est susceptible d’être entachée d’irrégularité.
Les notes de synthèse 2007 à 2014, présentées au conseil municipal, lors des débats
d’orientations budgétaires sont, chaque année, structurées de la même façon : elles
présentent, le contexte économique et financier national et levalloisien, les chiffres-clés de la
commune et les «
grandes
» orientations budgétaires de l’année à venir.
Cependant, le chapitre relatif aux chiffres-clés, particulièrement succinct, ne présente que les
principaux soldes de gestion du dernier compte administratif voté par le conseil municipal
quelques mois plus tôt et aucune rétrospective.
Aucune analyse prospective n’est non plus présentée. Si les opérations d’investissement
sont annoncées pour le budget à venir, elles ne sont jamais chiffrées, alors que la
programmation pluriannuelle des investissements (PPI), actualisée chaque année par la
direction des finances, comprend le montant de toutes les opérations d’investissement
envisagées par la commune sur trois ans.
Ainsi, l’ordonnateur présente au conseil municipal une information qui pourrait être encore
enrichie pour mieux débattre des orientations générales du budget.
Par ailleurs, l’attention de la commune est appelée sur les dispositions de la loi du
7 août 2015, dont l’article 107 II 4°complète l’article L. 2312-1 du CGCT : le rapport
préparatoire au DOB doit comporter
« une présentation de la structure et de l'évolution des
dépenses et des effectifs »
et
« précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution
des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps
de travail ».
(10)
Cour administrative d’appel Douai, 14 juin 2005, commune de Breteuil-Sur-Noye n° 02DA00016.
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Ces dispositions visent à améliorer l’information donnée aux élus et aux citoyens.
Il appartient donc à l’ordonnateur non seulement de corriger les faiblesses identifiées mais
aussi de mettre en oeuvre ces nouvelles dispositions pour les prochains débats d’orientations
budgétaires.
4.1.2.
Les décisions modificatives ne sont pas présentées conformément à la M14
La M14
(11)
prévoit des modèles de maquettes budgétaires que toutes les communes doivent
respecter et présenter au conseil municipal, à chaque étape budgétaire, y compris pour les
états annexes.
Les décisions modificatives présentées par l’ordonnateur au conseil municipal ne respectent
pas le cadre règlementaire, à l’exception du budget supplémentaire
(12)
. Ainsi que l’a confirmé
la directrice des finances, toutes les autres décisions modificatives ne font l’objet que d’un
tableau annexé aux délibérations du conseil municipal qui les adoptent. Si leur lisibilité n’est
pas contestée, cela ne dispense pas l’ordonnateur de les accompagner des documents
règlementairement prévus.
Par conséquent, la chambre rappelle à l’ordonnateur son obligation de se conformer à la
M14 et de présenter les décisions modificatives proposées au conseil municipal selon les
maquettes budgétaires règlementaires prévues à cet effet.
La commune s’y est engagée dans sa réponse aux observations provisoires, précisant
qu’elle s’appuiera pour ce faire sur les nouvelles modalités de dématérialisation des flux
comptables et de transmissions au contrôle de légalité, qui imposent un tel formalisme.
4.1.3.
Les rapports au conseil municipal des représentants de la commune au conseil
d’administration de la Semarelp sont inexistants
L’article L. 1524-5 du CGCT dispose en son 14
ème
alinéa que
« les organes délibérants des
collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires se prononcent sur le rapport
écrit qui leur est soumis au moins une fois par an par leurs représentants au conseil
d'administration ou au conseil de surveillance, et qui porte notamment sur les modifications
des statuts qui ont pu être apportées à la société d'économie mixte. »
.
Or, la commune délibère systématiquement sur les rapports de gestion de la Semarelp et
non pas sur des rapports qui seraient rédigés spécifiquement à l’attention du conseil
municipal par les représentants de la commune au sein du conseil d’administration de
l’entreprise.
Par ailleurs, de 2007 à 2013, les procès-verbaux des conseils municipaux montrent que le
débat sur ces rapports a été introduit formellement par le maire (alors président du conseil
d’administration) mais qu’en pratique, lors de la période sous revue, il n’y a qu’en 2009 que
le maire présente véritablement le contenu du rapport à l’assemblée. La collectivité a indiqué
qu’elle se conformerait pour l’avenir à ces dispositions législatives.
(11)
Instruction budgétaire et comptable des communes.
(12)
Décision modificative reprenant les résultats de l’année précédente dans le budget en cours.
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4.1.4.
Les résultats du compte administratif.
4.1.4.1.
Le taux d’exécution du budget est perfectible
L’exécution des crédits de la section de fonctionnement s’est améliorée sur la période
Les taux d’exécution des budgets votés entre 2007 et 2013 (voir annexe n° 2) se sont
progressivement améliorés pour les dépenses réelles de fonctionnement. Ils ont atteint plus
de 99 % en 2013, notamment en ce qui concerne les charges de personnel et celles de
gestion courante, pour lesquels les budgets votés l’ont été au plus juste de l’exécution.
En ce qui concerne les recettes réelles de fonctionnement, les prévisions étant évaluatives,
il est possible de dépasser, en exécution, le montant des crédits inscrits (100,8 % en 2012 et
103 % en 2007). On observe ce cas de figure durant toute la période sauf en 2013 (99,5 %),
notamment pour la fiscalité dont les rôles supplémentaires abondent chaque fin d’année les
budgets de la commune. En 2013, une sous exécution des autres produits de gestion
courante et des produits financiers explique principalement le taux constaté pour l’ensemble
des produits. Les produits exceptionnels, abondants, sont chaque année ajustés aux
produits de cessions attendus.
La chambre constate qu’il n’existe aucun reste à réaliser en section de fonctionnement, tant en
dépenses qu’en recettes. Les notes de fin de gestion de la direction des finances et du
contrôle de gestion rappellent, chaque année aux services gestionnaires, les règles de
rattachement et de reports à appliquer. Elle relève que le seuil de rattachement des factures,
fixé à 3 000 €, n’a été fixé par aucune délibération du conseil municipal (
cf. infra point 4.2.4.2
).
L’exécution des crédits de la section d’investissement pourrait être optimisée
Le constat est très différent pour la section d’investissement dont le niveau de réalisation est
traditionnellement plus dégradé que celui de la section de fonctionnement. En dépenses,
le taux de réalisation des seules dépenses d’équipement qui s’est amélioré sensiblement
entre 2007 (60 %) et 2013 (75 %), avec une forte sous-consommation des crédits en 2010
(40 %), peut encore l’être.
Les comptes révèlent chaque année d’importants restes-à-réaliser qu’une gestion
pluriannuelle en autorisation de programme et crédit de paiement (AP/CP) des crédits aurait
permis d’éviter. Durant la période, les travaux liés aux opérations d’aménagement ainsi que
les dépenses d’équipement direct, retracés dans la programmation pluriannuelle des
investissements de la commune auraient pu être gérés de cette façon et l’information
budgétaire aurait gagné en transparence et en lisibilité.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la collectivité a fait part de ses réticences
quant à la mise en oeuvre de cette gestion pluriannuelle, indiquant que celle-ci est surtout
utilisée par les régions et les départements qui conduisent des programmes d’équipements
constants dans le temps, et arguant d’un « bilan avantages/inconvénients » trop défavorable
ainsi que de l’existence d’une planification pluriannuelle des investissements à usage interne
jugée suffisante.
Toutefois, comme cela a été noté plus haut, l’assemblée délibérante n’est pour l’heure pas
en mesure de se prononcer réellement sur ces orientations pluriannuelles.
Recommandation n° 1 :
Mettre en place une gestion en autorisations de programmes et crédits de paiements pour
les opérations d’investissement pluriannuelles.
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4.1.4.2.
De multiples anomalies affectent les résultats annuels
Des anomalies liées à l’insincérité des restes à réaliser des recettes d’investissement
La chambre a vérifié les résultats annuels de la commune et la régularité de leur affectation
(
cf
. annexe n° 3). Durant la période examinée, la commune n’a, en apparence, connu aucun
exercice en déficit, mais le niveau élevé des restes à réaliser (RAR) en recettes
d’investissement a conduit la chambre à en vérifier la sincérité.
En effet seuls des restes à réaliser des recettes d’investissement sincères permettent de
couvrir les dépenses d’investissement réalisées et celles engagées mais non mandatées et,
in fine
, d’assurer l’équilibre du compte administratif.
Les justificatifs communiqués pour les produits de cessions (12,3 M€ pour huit projets)
en 2013 sont bien constitués des promesses de vente signées en 2013 et pour certaines de
leur prorogation jusqu’au 31 décembre 2014 voire jusqu’au 31 décembre 2015. Seule
l’exception, pour le projet de cession du 13 rue A. Briand (255 000 €), aucune promesse de
vente n’avait été signée en 2013. Une lettre d’intention de la commune n’a été adressée à la
locataire que le 30 janvier 2015 pour l’informer qu’elle pouvait acquérir le bien. Ainsi,
en 2013, la cession n’était juridiquement pas engagée. Par conséquent, le montant des
produits de cessions restant à réaliser en 2013 a été indûment majoré de 255 000 € en
l’absence de promesse de vente.
Pour ce qui concerne les subventions d’investissement, tous les justificatifs des restes à
réaliser en 2013 (882 414 €) ont été produits. Cependant, les notifications des tiers
financeurs datent des années 2010 à 2012
(13)
. Ces subventions auraient donc dû apparaître
en restes à réaliser dans les comptes administratifs des exercices correspondants. Cela
étant précisé, ces subventions n’ont été versées qu’en 2014, leur prise en compte dans les
restes à réaliser de 2013 était donc aussi justifiée.
En revanche, pour les recettes d’emprunts constatées en restes à réaliser sur la période, les
justificatifs demandés n’ont pas tous été produits (voir annexe n° 4) et certains attestent de
l’insincérité des engagements de recettes inscrits en restes à réaliser. Ainsi, les restes à
réaliser des exercices 2007, 2008, 2011, 2012 et 2013 n’étaient pas sincères.
La chambre rappelle la nécessité impérative de respecter les dispositions règlementaires en
matière de sincérité des restes à réaliser, gage de la sincérité du compte administratif, et elle
appelle l’attention de l’ordonnateur sur le risque juridique d’appréciation stricte, par le juge
administratif, d’un reste à réaliser d’emprunt dont le contrat n’est pas signé avant le
31 décembre de l’exercice. En effet, les comptes administratifs correspondants auraient pu
faire l’objet d’une annulation devant le tribunal administratif s’il avait été saisi non seulement
par le préfet mais aussi par toute personne ayant intérêt à agir (contribuable ou élu de
l’opposition).
Destinataire d’un extrait des observations provisoires de la chambre, le préfet des Hauts-de-
Seine a indiqué, dans sa réponse, que le sujet de la sincérité des restes à réaliser en recettes
ferait l’objet à l’avenir d’un contrôle renforcé de la part de ses services.
(13)
Délibération de la commission permanente du conseil général des Hauts-de-Seine du 25 juin 2010 et courriers de
notification des 5 et 20 juillet 2010. Délibération de la commission permanente du conseil général des Hauts-de-Seine du
novembre 2011 et courrier de notification du 20 décembre 2011. Décision du conseil d’administration de l’agence des espaces
verts (AEV) de la région Île-de-France des 7 février et 20 mars 2012 et conventions signées avec l’AEV le 9 octobre 2012.
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Des anomalies liées aux restes à classer en recettes et en dépenses
Les opérations qui ne peuvent être imputées de façon certaine ou définitive à un compte
déterminé au moment où elles doivent être enregistrées, sont inscrites provisoirement dans
des comptes d’attente (compte 47). Ainsi que le prévoit la M14, les sommes enregistrées sur
les subdivisions de ce compte doivent être régularisées au plus tard en fin d’exercice.
À défaut, ces opérations ne sont pas prises en compte dans le résultat de l’exercice.
Or,
les comptes de la commune présentent des recettes d’un montant significatif en attente
d’émission de titres de recettes, à la fin de chaque exercice.
Tableau n° 2 : Les recettes à régulariser
Recettes à classer ou
régulariser (en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
recettes c/ 471
1 376 771
6 832 820
564 854
976 101
187 561
8 654 950
9 837 252
dont recettes perçues avant
émission de titres c/4713
565 903
2 005 470
0
224 642
0
8 435 895
1 129 000
dont autres recettes à
régulariser c/4718
766 054
4 730 114
563 876
413 705
162 932
159 924
8 696 330
Source : comptes de gestion
En 2012 et 2013, la Semarelp a réglé par anticipation fin décembre, l’échéance de janvier de
l’emprunt (8 M€ environ), comme l’a précisé le comptable public lors de l’instruction de la
chambre. Ces sommes ont été imputées sur ces comptes transitoires, expliquant ainsi les
soldes élevés pour ces exercices. En 2008, il s’agissait notamment de règlements effectués
par la Semarelp, dont deux (1 089 765,06 € et 209 613,18 €) ont été encaissés en
décembre 2007 mais régularisés tardivement.
Quant aux dépenses à régulariser, les comptes mettent en évidence des anomalies
significatives, en début de période. Ainsi, 16 M€ en 2007 et 29,3 M€ en 2008 constituaient
des dépenses non enregistrées dans les comptes administratifs de ces deux exercices.
La commune explique ces résultats par les intérêts précomptés sur les émissions de billets
de trésorerie effectuées à l’époque. Comme l’avait déjà rappelé la chambre dans son
précédent rapport et comme elle le fait à nouveau (
cf. infra parties 4.1.5.2. et 4.2.2.3.)
,
la comptabilisation de ces billets de trésorerie a soulevé des difficultés plus larges au sujet
desquelles la commune avait été plusieurs fois alertée par le comptable public et les services
préfectoraux.
Tableau n° 3 : Les dépenses à régulariser
Dépenses à classer ou
régulariser (en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
dépenses c/472
16 010 759
29 324 614
3 284
997
42 268
4 845
81 404
dont dépenses réglées sans
mandatement préalable c/4721
16 010 751
29 324 556
0
991
42 245
2 461
79 217
autres dépenses à régulariser
c/4728
3 284
6
23
2 384
2 187
Source : comptes de gestion
Ces constats révèlent
,
une fois de plus, que les résultats de la commune étaient inexacts.
Compte tenu des masses financières particulièrement élevées en 2007, 2008, 2012 et 2013,
les résultats desdits comptes administratifs ont été significativement altérés.
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Des anomalies liées au non provisionnement de certains litiges
Un état des lieux des contentieux, en cours en novembre 2014, produit par la direction des
affaires juridiques de la commune a fait apparaître de nombreux litiges aux enjeux financiers
significatifs. Certains ont, de surcroît, fait l’objet d’une proposition financière aux requérants
de la part de la commune.
Le cumul des risques financiers liés aux litiges, chiffrés par les services de la commune,
atteignait près de 7,2 M€ à cette date. Ces contentieux étaient, pour l’essentiel, relatifs à des
dossiers d’expropriation.
À ce titre, la commune a estimé dans sa réponse aux observations provisoires, que ceux-ci ne
sont pas constitutifs d’un « risque financier », dès lors que la collectivité a vocation à devenir
propriétaire des biens concernés, quand bien même ces acquisitions sont susceptibles d’être
effectuées à un montant supérieur à celui des offres faites aux requérants. Pour les autres
litiges identifiés, elle argue soit du caractère farfelu de la demande initiale d’un requérant, ou
encore du caractère non-significatif de certains autres montants.
La chambre estime néanmoins que l’absence de provisionnement, pourtant obligatoire, de
ces litiges a porté atteinte aux résultats annuels de la commune, ainsi qu’au respect du
principe de prudence (
cf. infra partie 4.2.3.
).
4.1.4.3.
Conclusion : plusieurs exercices étaient en réalité déficitaires
Les anomalies et insuffisances identifiées conduisent à constater que trois exercices (2007,
2011 et 2012) sur les sept examinés étaient déficitaires et pour deux (2007 et 2012), ce
déficit était très élevé (respectivement - 28,7 % et - 6,2 % des recettes réelles de
fonctionnement (RRF)). Comme en dispose l’article L. 1612-14 du CGCT, ces déficits réels
auraient dû conduire à ce que la chambre en soit saisie. Le tableau ci-après récapitule
l’ensemble des modifications apportées, par la chambre, aux résultats des différents
comptes administratifs. Ce tableau n’inclut pas les corrections relatives aux montants des
dotations aux provisions qui, si celles-ci avaient été prises de façon conforme par la
collectivité, auraient encore accru à la marge ces écarts.
Tableau n° 4 : Révision des résultats 2007-2013
Source : CRC Île de France à partir des CA 2007 à 2013 et des justificatifs produits par la commune ou
récupérés sur Finance Active
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L’ensemble des révisions effectuées sur les résultats doit conduire à corriger de manière
rétrospective les comptes de la commune
(14)
.
En effet, selon l’avis rendu par le CNOCP
(15)
le 18 octobre 2012, une erreur d’un exercice
antérieur est corrigée de manière rétrospective, dans l’exercice au cours de laquelle elle a
été découverte. Ainsi, le solde d’ouverture de cet exercice doit être ajusté pour les éléments
concernés de l’actif, du passif et de la situation nette de l’effet de la correction d’erreur sur
les exercices antérieurs.
La chambre invite donc l’ordonnateur à prendre en compte ces éléments, en étroite
collaboration avec le comptable public, en réduisant la situation nette de la commune du
montant des anomalies identifiées.
Tableau n° 5 : Révision de la situation nette si elle avait été effectuée en 2013
Source : Chambre régionale des comptes (CRC) d’Île-de-France
4.1.5.
Les annexes obligatoires ne sont pas toutes produites dans les documents
budgétaires
Les annexes aux documents budgétaires sont limitativement énumérées par l’article
R. 2313-3 du CGCT et la M14. Elles visent à compléter l'information des élus et des tiers sur
certains éléments patrimoniaux, certains éléments relatifs aux engagements de la commune,
ainsi que sur les services non individualisés qu'elle gère et sur les établissements publics qui
lui sont rattachés. Elles comportent enfin diverses informations relatives à certaines
dépenses ou recettes de fonctionnement essentielles, telles que le personnel et le vote des
taux d'imposition. La production de ces états est obligatoire.
Examinant les principales annexes de la commune, la chambre a constaté que certaines
n’étaient pas produites et que d’autres n’étaient pas assez fiables.
4.1.5.1.
L’état du personnel n’est pas fiable
Les états du personnel sont incomplets. De 2007 à 2012, ils ne présentent pas de
totalisation par filière ; parfois l’effectif pourvu pour une catégorie de personnel est supérieur
à l’effectif budgétaire (en 2010, l’effectif budgétaire calculé pour la filière animation est
de 296, l’effectif pourvu est supérieur de 13 agents). De plus, le nombre total des personnels
non-titulaires n’est pas indiqué. Des erreurs apparaissent au niveau de l’effectif général.
Ainsi en 2012, le compte administratif fait apparaître en total général : effectifs
budgétaires 1 837, effectifs pourvus 1 743, mais les totaux recalculés sont supérieurs et
donnent respectivement 1 845 et 1 751.
La direction des ressources humaines a confirmé, le 5 mars 2015, que la mise à jour des
données du tableau des effectifs, dans les comptes administratifs, était difficile depuis
plusieurs années.
Les états du personnel ne sont donc pas totalement fiables et cela nuit à la bonne
information des élus et des citoyens. La collectivité a précisé qu’un travail de mise à jour de
ces documents avait d’ores et déjà été initié par sa direction des ressources humaines.
(14)
M14 Cadre budgétaire – Chapitre 6 - Régularisations des écritures erronées sur exercices antérieurs.
(15)
Avis n° 2012–05 relatif aux changements de méthodes comptables, changements d’estimations comptables et corrections d’erreurs.
Cumul 2007-2013
Au 31/12/2013
Corrections n°1
-89 455 000
Solde c/1068
338 890 509
Corrections n°2
-27 369 933
Correction CRC
-116 824 933
Total
-116 824 933
Solde corrigé
222 065 576
S2 – 2150672/BB
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4.1.5.2.
L’état de la dette et les écritures de refinancement
Les annexes constituant l’état de la dette joint au compte administratif, ne sont pas toutes
renseignées ou comportent des anomalies. Sur plusieurs exercices, les services de la
préfecture et ceux de la direction départementale des finances publiques (DDFip) des Hauts-
de-Seine ont adressé des observations à la commune, sur la tenue de ses documents
budgétaires, sans toutefois obtenir l’ensemble des régularisations demandées. Certaines de
ces anomalies ont porté ou portent encore sur des montants significatifs. Ainsi :
L’annexe A2.4 « répartition par nature de dette », n’est pas servie correctement, notamment
aux comptes administratifs 2012 et 2013 :
Des emprunts figurent au compte 16441 « emprunt assorti d’une option de tirage sur ligne de
trésorerie-opération afférente à l’emprunt » alors que ce compte n’est pas retracé dans les
balances correspondantes (65 M€ en 2013) ; dans un courrier en réponse du 19 mars 2014
adressé à la préfecture, la commune indique qu’il s’agit d’une erreur matérielle, rectifiée.
Un prêt octroyé à la commune dans le cadre d’une émission obligataire groupée avec
d’autres collectivités figure à tort, selon la préfecture, au compte 163 ; or, en principe,
ce compte ne doit être utilisé qu’en cas d’émission obligataire directe. La commune soutient
qu’il s’agit d’une émission obligataire groupée et directe et maintient son écriture comptable.
De plus, un remboursement en capital de 0,5 M€ apparaît sur cette annexe pour ce compte,
ce remboursement n’étant pas retracé au compte de gestion ; la commune indique qu’il s’agit
d’une erreur matérielle, rectifiée en 2014.
L’annexe A2.1 « dette pour financer l’emprunt d’un autre organisme » n’est pas servie alors
que plusieurs emprunts contractés par la commune sont destinés à financer les avances de
trésorerie consenties à la Semarelp et relatives aux concessions d’aménagement. Ce n’est
qu’en 2014 que la commune s’est engagée, par courrier du 19 mars précité, à inscrire dans
cette annexe les lignes d’emprunts correspondantes.
L’état de la dette comporte des écarts avec le compte de gestion non expliqués par la
commune.
Tableau n° 6 : Annuité de la dette
(en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
en capital CG
débit c/1641
16 823 432
19 871 064
21 269 734
90 705 871
62 163 206
56 063 612
136 657 806
débit c/1681
303
64
64
0
0
0
0
débit c/1687
17 239
8 620
s/total
16 823 735
19 871 128
21 269 798
90 705 871
62 163 206
56 080 851
136 666 425
annexe CA
16 823 735
19 635 609
21 269 415
90 656 256
62 163 206
55 733 799
136
348
157
écart CA-CG
0
- 235 519
- 383
- 49 615
0
- 347 052
- 318 268
en intérêts CG
solde c/66111
9 954 669
12 428 192
43 737 806
26 409 445
25 071 554
23 284 699
22 928 416
annexe CA
9 826 850
12 358 519
14 557 737
26 409 445
25 071 554
23 296 122
22 944 694
écart CA-CG
- 127 819
- 69 673
- 29 180 069
0
0
11 422
16 278
Source : CRC IDF, d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion de la commune
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Tableau n° 7 : Encours de la dette
solde au
31/12 (en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
solde c/164
276 191 452
446 555 907
765 286 556
719 630 300
727 467 094
702 747 094
566 295 054
solde c/1681
5 188
5 125
5 061
5 061
5 061
5 061
5 061
solde c/163
27 700 000
27 700 000
solde c/1687
0
0
0
644 734
644 734
627 495
618 876
encours CG
276 196 640
446 561 032
765 291 617
720 280 095
728 116 889
731 079 650
594 618 990
encours CA
287 126 196
497 490 587
786 220 835
720 564 917
728 401 710
732 021 265
596 893 428
écart CA -CG
10 929 556
50 929 555
20 929 218
284 822
284 821
941 615
2 274 438
Source : CRC IDF, d’après les comptes administratifs et les comptes de gestion de la commune
S’agissant plus particulièrement du compte administratif 2013, la préfecture a émis une
observation relative aux écarts sur le montant d’intérêts de l’exercice et celui du compte 66111.
En réponse, la commune a apporté des éclaircissements, expliquant que les différents états
annexés au compte administratif proviennent de leur outil de suivi de la dette, fourni par leur
prestataire Finance Active. De multiples erreurs sont intervenues entre cet outil et les données
saisies en comptabilité par la commune. Celle-ci a indiqué qu’un dispositif automatisé des
échéances d’emprunt serait dorénavant utilisé, afin d’éviter ces écarts.
En ce qui concerne les exercices antérieurs, à compter de 2007, les tableaux transmis par la
commune font ressortir les anomalies constatées auxquelles elle n’a pu apporter de
justifications. La collectivité a reconnu n’avoir procédé à aucun rapprochement des données
du compte administratif avec celles du compte de gestion.
Il apparaît donc indispensable, dans le cadre des opérations de fin de gestion réalisées en
collaboration avec le comptable public, que les travaux de contrôle portent aussi sur les
éléments liés à la dette, les deux comptes devant présenter des données exactement
conformes.
Par ailleurs, en 2007 le comptable public et la préfecture avaient alerté le maire sur le risque
d’insincérité du
budget en raison de l’absence de comptabilisation, dans l’encours de dette,
des billets de trésorerie émis pour financer les opérations d’aménagement ; la chambre
l’avait également relevé dans son précédent rapport. En effet, la commune comptabilisait les
avances de trésorerie faites à la Semarelp, par émission de billets de trésorerie, dans un
compte de classe 5, compte financier n’apparaissant pas au budget et ses annexes
(
voir infra point 4.2.2.3
) Le préfet avait demandé que des régularisations soient effectuées
afin de respecter le cadre de la comptabilité publique. Ce n’est qu’à partir 2009 que ces
avances ont été consolidées en prêts et prises en compte dans le budget.
Enfin, à partir de l’exercice 2011, les annexes au compte administratif font apparaître, dans
l’état « typologie de la répartition de l’encours », les emprunts, sans apporter de précisions
sur leur classification selon la charte « Gissler », alors qu’en 2011, trois emprunts étaient à
risques et classés 6F, 3E, et 2E
(16)
; en 2012, deux emprunts étaient encore classés 3E
et 2E ; en 2013, un emprunt restait classé 3E. Ces emprunts à risque ont été renégociés à
partir de la fin 2011, auprès de Dexia CL et la caisse française de financement locale
(CAFFIL), mais la dernière renégociation est intervenue en 2014.
La commune précise, dans sa réponse aux observations provisoires, que ces anomalies ont
été corrigées ou sont en voie de l’être pour les plus récentes d’entre elles. Elle estime,
en outre, qu’une information suffisante des élus et de la populations locale au sujet de la
dette est déjà assurée par le biais de ses rapports sur les orientations budgétaires ou des
encarts dédiés paraissant dans son magazine municipal.
(16)
Les emprunts 6F sont les plus «
toxiques
» dans la charte Gissler.
S2 – 2150672/BB
26/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
La chambre en prend note, mais relève que ces supports ne permettent pas de garantir le
même niveau d’exhaustivité et de transparence que les annexes budgétaires dédiées,
notamment au sujet du coût de sortie des emprunts structurés (
cf
. ci-dessous).
Les opérations de refinancement de dette
La M14 prévoit que les opérations de refinancement de dette, c’est-à-dire de remboursement
d’un emprunt auprès d’un établissement de crédit suivi de la souscription d’un nouvel
emprunt
(17)
, sont retracées au compte 166.
Dans le cas de Levallois-Perret, la comptabilisation des opérations de refinancement de
dette survenues au cours de la période a donné lieu à des échanges nourris entre la
commune et la trésorerie municipale en raison de divergences d’interprétation sur
l’application de ces règles comptables. La commune a notamment refusé de suivre ce
schéma d’écritures comptables lors de l’opération de refinancement de son emprunt à risque
(6F) Dexia survenue le 1
er
juillet 2012, qui a donné lieu au paiement d’une indemnité
compensatrice d’un montant de 12,8 M€, répercutée dans les conditions financières du
nouvel emprunt.
Très récemment, la commune s’est conformée à ce schéma, à l’occasion du dernier
refinancement négocié avec la CAFFIL en novembre 2014 pour le dernier contrat classé 3E :
la décision modificative (DM) de fin d’exercice adoptée par le conseil municipal du
15 décembre 2014 fait bien apparaître les mouvements correspondants, en débit et en
crédit, sur le compte 166. En revanche, la commune n’a pas passé les écritures
complémentaires permettant de faire apparaître le montant de l’indemnité de sortie, intégrée
dans les conditions financières du nouvel emprunt, qui s’élevait à 3,082 M€. L’information du
conseil municipal sur les conditions de refinancement demeure donc encore, à ce jour,
incomplète.
4.1.5.3.
Les annexes dédiées aux engagements hors bilan sont lacunaires
Les emprunts garantis
L’annexe B1.1 du compte administratif détaille la dette garantie au 31 décembre 2013 par la
collectivité, pour un montant de 136 940 928 € ; selon les indications qui y figurent, plus de
90 % de ce total est destiné à des opérations de logements aidées par l’État.
Cette annexe indique par ailleurs que des garanties sont accordées par la commune pour les
emprunts contractés par la Semarelp (5 M€ auprès de Dexia) et Levaparc (425 000 € auprès
de Arkea-BEI). Cependant, une délibération du conseil municipal du 22 avril 2013 indique
que la garantie accordée à Levaparc, à hauteur de 50 %, porte en réalité sur un emprunt
d’un montant de 4,8 M€ contracté auprès de Arkea-BEI – qui a confirmé l’exactitude de cette
somme – et non de 425 000 €. Ce montant supérieur aurait dû être retracé dans
l’annexe B1.1. Cette dernière a donc donné une fausse information à l’assemblée
délibérante et aux administrés.
(17)
Opération distincte d’un réaménagement, qui se caractérise par une simple modification des caractéristiques financières du
contrat initial et n’entraîne pas de flux de trésorerie.
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Par ailleurs, à plusieurs reprises et encore récemment pour le compte administratif 2013,
l’attention de la commune a été appelée par les services de la préfecture, sur le ratio de
la dette garantie (60,08 %), qui dépasse le pourcentage défini par le CGCT (50 %
maximum)
(18)
. La commune a expliqué que ce dépassement était dû à l’annuité en capital
importante remboursée durant cet exercice, témoignant de son effort volontaire de
désendettement. Cela est vrai pour l’exercice 2013, mais il n’en a pas été forcément ainsi
pour les années antérieures au cours desquelles ce dépassement était constaté. En outre,
si l’on réintègre le montant réel de l’emprunt garanti par la commune, non retracé dans
l’annexe, le ratio s’en trouve davantage encore détérioré
(19)
.
Les contrats de concession d’aménagement ne figurent pas dans les annexes
prévues à cet effet
Les engagements donnés par la commune dans le cadre des trois contrats de concession
d’aménagement conclus avec la Semarelp représentent des enjeux financiers élevés et
porteurs de risques, dans la mesure où ils sont partagés entre la collectivité et l’aménageur,
Sem communale. Ces opérations peuvent générer des dépenses supplémentaires
significatives, notamment en cas de difficulté de commercialisation du foncier.
L’article L. 2331-1 du CGCT prévoit que
« pour l’ensemble des communes, les documents
budgétaires sont assortis d’états portant sur la situation patrimoniale et financière de
la collectivité ainsi que sur ses différents engagement. »
L’article R. 2313-3 du même
code précise que les états annexés au budget et au compte administratif sont :
« …7° présentation des engagements donnés et reçus »
.
Les annexes du budget et du compte administratif durant la période 2007 à 2013 ne
comportent aucun élément au titre des engagements donnés ou reçus
(20)
.
Or, la commune de Levallois-Perret a conclu en 2007, trois contrats de concessions
d’aménagement avec la Semarelp dont les engagements financiers s’élèvent pour les trois
Zac à plus de 337 M€ d’après les délibérations du conseil municipal du 27 juin 2007.
Au 31 décembre 2013, la commune avait déjà versé 173,59 M€ à la Semarelp.
Si le conseil municipal prend connaissance des informations contenues dans les comptes
rendus annuels à la collectivité locale (CRACL), établis par la Semarelp, qu’il approuve et qui
portent sur l’exécution des contrats de concession, en revanche, aucune information relative
aux engagements financiers de la commune ne figure dans les états annexes des
documents budgétaires depuis 2007, alors que les enjeux financiers sont significatifs.
Cette lacune nuit à la bonne information des élus et des citoyens et ne respecte pas les
dispositions du CGCT.
De la même façon, les avances de trésorerie accordées par la commune, dans le cadre de la
convention signée avec la Sem, le 4 juillet 2007, ont donné lieu à l’origine à l’émission de
billets de trésorerie pour plus de 208,166 M€ transformés ensuite en dette à long terme pour
permettre à la Semarelp de financer les opérations d’aménagement (
cf. supra
). Or, l’état
annexe prévu par la M14 intitulé « État de la dette – A2.2 Dette pour financer l’emprunt d’un
autre organisme » n’est pas présent dans les documents budgétaires de la commune, alors
que la dette contractée par la commune pour le compte de la Semarelp atteignait encore
198 M€ au 31 décembre 2013 (149 M€ à la fin de l’année 2014).
(18)
Art. L. 2252-1 et D. 1511-32 du CGCT.
(19)
En l’absence d’information sur l’annuité correspondant à l’emprunt garanti, il n’a pas été possible de recalculer le ratio.
(20)
Annexes IV- C5 et C6 État des autres engagements donnés et reçus.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
La chambre rappelle à l’ordonnateur qu’il doit porter à la connaissance du conseil municipal
et des citoyens, dans les annexes budgétaires prévues à cet effet, les engagements
financiers donnés à la Semarelp correspondant à chacun des trois contrats de concession
d’aménagement signés en 2007, jusqu’à leur échéance prévue en 2017, ainsi que l’état de la
dette contractée pour le compte de cette même société, qui figure sans distinction dans
l’encours de dette de la commune. Sur ce dernier point, la collectivité a précisé avoir
renseigné l’état annexe A2.2 « Dette pour financier l’emprunt d’un autre organisme » lors de
l’adoption du budget primitif 2015 puis du compte administratif 2014.
Il en est de même pour les engagements financiers liés aux délégations de service
public
Ainsi que le rappelle le comité national de fiabilité des comptes locaux, l’engagement pris au
titre des délégations de service public, à l’instar des garanties d’emprunt, est analysé comme
un engagement hors bilan dont la réalisation est conditionnelle. Une inscription à titre
informatif en tant qu’engagement hors bilan s’impose alors, surtout si les montants de ces
engagements sont significatifs.
La commune de Levallois-Perret a conclu neuf délégations de service public sous diverses
formes (concession ou affermage). Or, aucune annexe relative aux engagements donnés n’a
été présentée dans les documents budgétaires de la commune entre 2007 et 2013.
Si la commune a bien fait figurer dans ces comptes administratifs, dans l’annexe IV – C2
« Listes des organismes dans lesquels a été pris un engagement financier », la liste des
délégations de service public et leur titulaire, en revanche, aucune donnée chiffrée ne figure
dans la colonne « montant de l’engagement », prévue à cet effet.
Enfin, le CGCT impose de joindre aux comptes administratifs les rapports des délégataires
de service public
(21)
. À Levallois-Perret, ces rapports sont présentés au conseil municipal à la
fin du mois de décembre qui suit l’année d’exécution de la délégation de service public, alors
qu’en principe produits avant le 1
er
juin, ils doivent être présentés à l’assemblée délibérante
lors de sa plus proche réunion.
La chambre rappelle les obligations, comme l’ont fait les services préfectoraux et
comptables, qu’imposent la M14 et le CGCT dans la production des annexes afin d’assurer
une meilleure transparence de l’information financière communiquée aux élus et aux
citoyens. La position défendue par la collectivité, selon laquelle les choix qu’elle effectue
garantissent suffisamment cette transparence, paraît peu recevable au regard des multiples
lacunes relevées.
4.2.
La qualité de l’information comptable
4.2.1.
Rappel des normes juridiques fondamentales
La M14 a introduit les principes d’une comptabilité en droits constatés, d’indépendance des
exercices et de prudence dans les comptes des communes et a renforcé l’exigence de tenir
une comptabilité patrimoniale.
En 2008, la révision constitutionnelle du 28 juillet a introduit un article 47-2 dans la
Constitution qui affirme dans son 2
ème
alinéa : «
les comptes des administrations publiques
sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur
patrimoine et de leur situation financière
».
(21)
Article L. 1411-3, L. 2313-1, R. 1311-8 et R. 1411-7 du CGCT.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
En 2011, la fiabilité des comptes est devenue une obligation résultant de la directive
européenne du 8 novembre 2011 relative aux exigences applicables aux cadres budgétaires
des États membres qui précise : «
l’application de pratiques de comptabilité publique
exhaustives et fiables dans tous les sous-secteurs des administrations publiques est une
condition préalable à la production de statistiques de grande qualité qui soient comparables
d’un État membre à l’autre.
»
La qualité de l’information financière et comptable repose ainsi sur un socle de normes
juridiques incontestables et fondamentales. L’objectif de s’assurer que les comptes des
entités publiques présentent une image fidèle de leur situation financière et patrimoniale est
réaffirmé par la
charte nationale relative à la fiabilité des comptes locaux
,
signée le 21 mars
2014 par les ministres chargés des finances, du budget et des collectivités territoriales,
les présidents des grandes associations nationales d'élus locaux et le Premier président de
la Cour des comptes, soulignant ainsi l’importance de la qualité des comptes locaux pour
la démocratie.
4.2.2.
La gestion du patrimoine communal
4.2.2.1.
L’état de l’actif et l’inventaire
La responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à
l’ordonnateur et au comptable public.
Les informations transmises par la commune indiquent qu’il n’existe pas d’inventaire
physique du patrimoine, l’empêchant ainsi de le connaître de façon précise et exhaustive.
De son côté, le comptable a produit un état de l’actif en 2012 et en 2013. Pour l’exercice
2013, le montant total des immobilisations (1 437 M€ en valeurs brutes et 1 359 M€ nettes)
ne correspond pas à celui figurant au bilan (respectivement 1 439 M€ et 1 443 M€). Si la
différence portant sur le montant brut provient de la non prise en compte dans l’état de l’actif,
des mouvements du compte de liaison avec les budgets annexes non personnalisés
(22)
,
le comptable a admis que pour la valeur nette, les amortissements figurant à l’état de l’actif
ne sont pas cohérents. Il a confirmé que l’actualisation de l’état de l’actif n’avait pas encore
été réalisée, un plan d’action pour produire un état de l’actif ajusté pour la fin de l’exercice
2014 devait être engagé.
La commune ne disposant pas d’une connaissance satisfaisante de son patrimoine,
la chambre l’invite à mettre en oeuvre un plan d’action pour ajuster son inventaire avec l’état
de l’actif actualisé du comptable. En réponse, les services communaux et ceux de la
trésorerie municipale ont indiqué qu’un plan d’action en ce sens allait être engagé.
4.2.2.2.
Les immobilisations en cours
Le tableau suivant retrace le solde du compte 23
(23)
des immobilisations en cours ; le rythme
et les montants des transferts effectués du compte des immobilisations en cours vers celui
d’imputation définitif apparaissent irréguliers.
(22)
Compte 181.
(23)
Le compte 23 « Immobilisations en cours » enregistre, à son débit, les dépenses afférentes aux immobilisations non
achevées à la fin de l’exercice. Il enregistre à son crédit le montant des travaux achevés. Lorsque ces immobilisations sont
terminées – immobilisations corporelles (c/231) et incorporelles (c/232) – elles doivent être transférées au compte 21 par
opération d’ordre non budgétaire.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Tableau n° 8 : Les immobilisations en cours
immobilisations en cours
(€)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
solde du c/ 23
94 315 547
154 146 043
185 864 115
213 271 669
159 305 579
187 557 821
158 975 944
opérations budgétaires sur
c/23 (débit)
73 412 707
61 468 820
32 478 610
27 423 781
44 034 449
42 764 509
17 890 174
opérations non budgétaires
sur c/23 (crédit)
328 824
0
0
769
68 630 106
14 006 339
40 561 188
Source : comptes de gestion
Le dispositif mis en place pour recenser les opérations de travaux n’est pas suffisamment
encadré pour garantir la prise en compte exhaustive de ces informations patrimoniales.
Chargé du recensement des biens de la commune, l’ordonnateur doit tenir informé le
comptable de l’ensemble des mouvements affectant les immobilisations. Dans ce cadre,
l’intégration au patrimoine des travaux en cours, après achèvement, donne lieu à
l’établissement d’un certificat administratif par l’ordonnateur, seul en mesure de savoir si des
travaux sont achevés. Ce certificat doit permettre la mise à jour de l’inventaire et par suite de
l’état de l’actif.
Les éléments transmis par le comptable ont confirmé que des équipements en service
depuis de nombreuses années (certains procès-verbaux de remise d’ouvrages datent
de 1992), n’avaient pas été intégrés à l’état de l’actif. Ces opérations d’intégration n’ont été
effectuées qu’à partir de 2011, sur la base de certificats administratifs de l’ordonnateur
établis tardivement en 2011 et 2012. Pour certains de ces certificats, les procès-verbaux de
remise d’ouvrages n’avaient pu être retrouvés
« compte tenu de l’ancienneté des
opérations
». Cette situation confirme l’insincérité de l’état de l’actif. Tant la collectivité que le
comptable ont indiqué que l’intégration des immobilisations en cours vers les comptes d’actif
allait se poursuivre, notamment pour les opérations les plus anciennes.
Les avances versées sur commandes d’immobilisations
(24)
Le tableau suivant retrace le solde du compte 238, durant la période examinée.
Tableau n° 9 : Les soldes du compte 238
En €
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
avances versées
compte 238 (solde)
33 666 496
33 666 496
33 666 496
33 666 496
5 219 954
5 326 346
5 417 748
Source : comptes de gestion
Dans son précédent rapport, la chambre avait déjà relevé que des inscriptions figurant à ce
compte correspondaient à des résultats déficitaires d’opérations de Zac et non à des
avances et elle recommandait que la commune procède à des régularisations pour rétablir
ses comptes.
En 2011, seulement, ces régularisations sont intervenues. D’après les informations fournies
par le comptable, une importante régularisation d’opérations datant de 1995 à 2002 et
relative à l’intégration des équipements construits par la Semarelp a été réalisée pour un
montant de 28,5 M€.
(24)
Les avances versées sur commandes d’immobilisations corporelles sont portées au débit du compte 238 où elles demeurent
jusqu’à la justification de leur utilisation. Au vu des pièces justificatives de l’exécution des travaux, ces comptes sont crédités
par le débit des comptes 231 et 232 (opération d’ordre budgétaire).
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Le comptable a enfin précisé l’utilisation du compte 238 «
à partir de 2014 pour suivre les
opérations sous mandats dans le cadre des travaux sur le patrimoine privé de la commune
».
Il ne résulte que les opérations sous mandat n’avaient, jusque-là, pas été comptabilisées au
compte 238 alors que le contrat attribué à la Semarelp pour la gestion du patrimoine privé de
la commune date de 1999.
4.2.2.3.
Les immobilisations financières
Les participations et créances rattachées à des participations
(25)
Le tableau suivant retrace le solde du compte 26, durant la période.
Tableau n° 10 : Les soldes du compte 26
Soldes au 31/12 (en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
compte 261 (titres de
participations)
28 435 360
28 435 360
28 435 360
28 435 360
28 435 360
28 435 360
28 435 360
compte 266 (autres
formes de participations)
8 238 917
8 238 917
8 238 917
8 238 917
8 238 917
8 238 917
8 238 917
sous total 26
36 674 277
36 674 277
36 674 277
36 674 277
36 674 277
36 674 277
36 674 277
Source : comptes de gestion
Alors que, pour le comptable public, au 31 décembre 2013, les participations de la commune
concernent Levallois Habitat pour 27 566 713,26 € (compte 261) et la Semarelp pour
8 238 917,16 € (compte 266)
(26)
, selon la commune, le montant du capital souscrit dans les
deux sociétés se répartit entre Levallois Habitat pour40 379 082 € et la Semarelp pour
15 857 450 €.
Le montant des participations diffère donc de 19 562 255 € : cette différence significative doit
faire l’objet d’une vérification par l’ordonnateur, en collaboration étroite avec le comptable.
Les créances sur des collectivités et établissements publics
(27)
Le tableau suivant retrace le solde du compte 27, durant la période sous revue.
Tableau n° 11 : Les soldes du compte 27
Soldes au 31/12
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
compte 274 (prêts)
687 693
687 693 373 725 567 308 590 336 300 173 391 274 515 628
198 429 691
compte 275 dépôts et
cautionnements
8 104 295
8 629 560
6 621 809
9 088 243
8 424 736
8 299 099
8 329 377
compte 2764 (créances
sur particuliers)
536 059
536 059
19 376 184
59 725 315
52 477 551
90 572 551
17 676 551
compte 27684 (intérêts
courus sur prêt)
11 205 570
9 200 018
6 102 059
0
0
sous total 27
9 328 047
9 853 311 410 929 129 386 603 912 367 177 737 373 387 279 224 435 619
Source : comptes de gestion
(25)
Selon l’instruction M14
,
le compte 26 a vocation à recueillir les droits détenus par la collectivité dans le capital
d’établissements privés, matérialisés ou non par des titres. Les participations matérialisées par des titres sont inscrites au
compte 261 « Titres de participation », sinon, elles sont inscrites au compte 266 « Autres formes de participations ».
(26)
Au 31 décembre 2014, le montant de ces participations était bien moindre : 1,026 M€, au seul compte 261 (d’après la
réponse du comptable public aux observations provisoires). Cette diminution tient essentiellement au retrait de la commune du
capital de la SEM Levallois Habitat.
(27)
Au compte 27 figurent des prêts, des dépôts et cautionnements et des titres immobilisés.
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Avant 2009, d’importantes avances de trésorerie ont été effectuées en faveur de la Semarelp
financées par l’émission de billets de trésorerie, comptabilisés à tort dans un compte de
trésorerie (classe 5).
Le préfet avait alerté la commune sur cette pratique irrégulière et dans un courrier
du 18 juillet 2007, il avait notamment signalé le risque d’insincérité du budget. En effet,
les comptes de classe 1 et 2 devaient être utilisés, et non la classe 5, la durée de mise
à disposition de ces avances de trésorerie dépassant deux ans.
En réponse, le maire avait décidé de maintenir
« son principe de comptabilisation actuel
qui présente la dette de la commune au travers du solde créditeur du compte 5194 – billets
de trésorerie – soit 204 M€, au 31 décembre 2006, et la créance au solde débiteur
du compte 552 – avances aux Sem »
.
Le préfet avait renouvelé, en juin 2008, ses recommandations de prudence, notamment dans
le portage financier des opérations d’aménagement avec la Semarelp. En 2009 seulement,
les avances ont été consolidées en prêts (enregistrées au compte 274) souscrits par la
commune pour le compte de la Semarelp, les échéances étant remboursées à la commune
par la société à l’euro près.
Selon les conventions d’aménagement signées, la commune doit verser des participations à
la société à des périodes données et la Semarelp doit effectuer les remboursements
d’emprunts à réception des titres de recettes émis par la commune. Selon le comptable, en
période de difficultés de trésorerie de l’une des parties, des compensations interviennent
entre participations et remboursements, la commune ou la Semarelp ne payant que la
différence. Cette pratique s’impose à lui, comme il l’a précisé, au titre de la compensation
légale entre des créances réciproques prévue par les articles 1289 et suivants du code civil.
4.2.2.4.
Les amortissements
La délibération très générale qui fixe les règles d’amortissement des immobilisations datant
du 17 décembre 2001, il conviendrait de l’actualiser pour apporter davantage de précisions.
Les durées d’amortissement paraissent globalement cohérentes avec le barème indicatif
proposé par la M14.
La chambre constate la parfaite concordance entre les données du compte de gestion et du
compte administratif. Toutefois, la commune ne disposant pas d’un inventaire exhaustif de
ses biens, l’exhaustivité des amortissements enregistrés dans la comptabilité n’est pas
assurée. Mais les frais d’études sont correctement amortis.
La commune a fait part, dans sa réponse au rapport provisoire, de son intention d’actualiser
prochainement la délibération de 2001.
4.2.2.5.
Les opérations de cessions d’actifs
Des discordances sur le prix des cessions sont relevées entre les montants figurant au
compte administratif et le tableau des cessions produits par la commune (exercices 2008,
2010 à 2013).
Le bilan annuel des acquisitions et cessions ne fait toujours pas l’objet d’une
délibération du conseil municipal
Le 2
e
alinéa de l’art. L. 2241-1 du CGCT dispose :
« Le bilan des acquisitions et cessions
opérées sur le territoire d'une commune de plus de 2 000 habitants (…) donne lieu chaque
année à une délibération du conseil municipal. Ce bilan est annexé au compte administratif
de la commune. »
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Le précédent rapport avait déjà relevé, depuis 2004, l’absence d’une telle délibération
portant sur le bilan des acquisitions et cessions opérées pendant l’exercice. Cette lacune
demeure. La chambre insiste sur la nécessité d’adopter cette délibération ; la collectivité
indique qu’elle en tiendra compte pour l’avenir.
Les prix de cessions sont parfois très éloignés de l’évaluation du service des
domaines
La chambre a comparé les avis émis par le service des domaines et les prix de cession des
biens immobiliers concernés. Entre janvier 2007 et mai 2014, les cessions immobilières ont
porté sur environ 70 biens.
Si la majeure partie a été cédée au prix exact évalué par les services du domaine,
cependant, une part non négligeable présente des écarts variant de + 25 % à - 70% avec
l’évaluation. Dans certains cas, le service des domaines avait refusé le prix proposé par
la commune en signalant que ce dernier était très en-dessous des prix du marché.
La chambre prend acte de la réponse de la commune aux observations provisoires,
rappelant que ces moins-values, lorsqu’elles concernent des cessions donnant lieu à la
réalisation effective de logements sociaux, sont déduites du prélèvement effectué par l’État
sur ses ressources fiscales. Pour autant, pour plusieurs opérations, les écarts constatés
paraissent insuffisamment justifiés.
4.2.2.6.
Les créances (les comptes de tiers et les restes à recouvrer)
Tableau n° 12 : Les restes à recouvrer
Année
Reste à recouvrer
1993
762,25
2000
300,02
2001
389,05
2002
12 876,40
2003
790,17
2004
6 600,50
2005
6 291,53
2006
33 382,74
2007
152 607,64
2008
59 821,94
2009
47 620,95
2010
88 338,83
2011
72 942,39
2012
774 314,46
2013
3 361 130,32
Total général
4 618 169,19
Source : données issues des états produits par le comptable
Tableau n° 13 : Les admissions en non-valeurs et les créances éteintes
Solde au 31/13 (en €)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
C/6541 créances en non-valeur
0
0
0
0
90 251
182 716
20 936
C/6542 créances éteintes
19131
19 131
127 454
Total
0
0
0
0
109 382
201 847
148 390
Source : compte de gestion
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Les restes à recouvrer s’élevaient à plus de 4,6 M€ au 31 décembre 2013. La chambre a
constaté la présence de créances anciennes et pour certaines, des autorisations de poursuites
très récentes (2013). En effet, le recours au recouvrement contentieux n’est pratiqué et
généralisé que depuis la fin de l’année 2012, voire depuis le début de l’année 2013. Le suivi du
recouvrement des créances, avant cette date, était donc très insuffisant.
Compte tenu de leur ancienneté et du risque de non-recouvrement, certains titres, auraient
dû être transférés au compte 4161 « Créances douteuses », afin de permettre un meilleur
suivi et l’enregistrement de dotations aux provisions adéquates par l’ordonnateur.
S’agissant des admissions en non-valeur, les décisions n’ont été prises qu’à compter de
l’exercice 2011 ; l’apurement des comptes de prise en charge des titres de recettes ne faisait
donc pas l’objet d’un suivi régulier.
Le comptable public, sans contester ces retards pris dans le recouvrement contentieux,
a précisé que l’effort de rattrapage a porté prioritairement sur les créances récentes, et qu’un
plan
d’apurement
des
non-valeurs
anciennes,
parallèlement
à une
politique
de
provisionnement des créances irrécouvrables, devaient être mis en place à compter de
l’exercice 2015, en coordination avec les services financiers de la collectivité.
4.2.3.
L’application du principe de prudence est insuffisante
Le provisionnement permet, entre autres, de constater une dépréciation ou un risque.
En application du 29° de l’article L. 2321-2 du CGCT, les dotations aux provisions sont des
dépenses obligatoires. La M14 et le CGCT
(28)
précisent, par ailleurs, qu’une provision doit
être constituée par délibération de l'assemblée délibérante dans les cas suivants :
-
dès l'ouverture d'un contentieux en première instance contre la commune ;
-
dès l'ouverture d'une procédure collective prévue au livre VI du code de commerce,
une provision est constituée pour les garanties d'emprunts, les prêts et créances, les
avances de trésorerie et les participations en capital accordés par la commune à
l'organisme faisant l'objet de la procédure collective ;
-
lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis
malgré les diligences faites par le comptable public.
Les provisions pour litiges et contentieux
•
Le contentieux SEPUR
Les comptes de la commune ne font apparaître qu’une provision constituée en 2013 pour un
montant de 876 630 €. Elle correspond à un contentieux susceptible de conduire à
l’annulation de trois titres de recettes, émis en janvier 2013 et liés à l’ancien marché de
nettoiement des voies et contestés par l’entreprise SEPUR, alors titulaire du marché.
À la fin de l’année 2013, la commune a provisionné cette somme par délibération du
16 décembre 2013 adoptant la décision modificative n° 3 du budget 2013. Celle-ci a intégré
ladite dotation aux provisions pour risques et charges dans les mouvements budgétaires,
mais aucune mention ne figure dans la délibération sur son montant, son objet et sa
justification.
(28)
Art. R. 2321-2.
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Ainsi que le procès-verbal du conseil municipal en atteste, l’adjoint aux finances qui a
présenté la DM n° 3 n’a pas fait référence à cette provision. Par ailleurs, les crédits ont été
inscrits sur un chapitre erroné (042 au lieu du chapitre 68) à la suite «
d’erreurs matérielles
»,
d’après le certificat administratif signé par un adjoint au maire
(29)
, le 2 janvier 2014 qui corrige
l’imputation des crédits pour l’inscrire sur un autre chapitre, alors que le parallélisme des
formes aurait voulu qu’une délibération du conseil municipal modifie la délibération du
16 décembre 2013.
•
Les autres contentieux ne sont pas provisionnés
Bien que la commune ait affirmé par écrit
« qu’aucun contentieux ne semble induire de
risque financier probable pour la commune »
et que
« de ce fait, il n’a pas été jugé utile de
doter une quelconque provision »
, l’état des lieux des contentieux en cours, en novembre
2014, fait apparaître de nombreux litiges dont les enjeux financiers totaux sont significatifs
(voir
supra
4.1.4.2). Le cumul des risques financiers chiffrés atteint près de 7,2 M€.
Or l’article R. 2321-12 du CGCT oblige les communes à constituer, par délibération, une
provision
« dès l’ouverture d’un contentieux en première instance contre la commune, à
hauteur du montant estimé par la commune de la charge qui pourrait en résulter en fonction
du risque financier encouru. »
La chambre rappelle la nécessité de provisionner tous les risques financiers liés à des
contentieux et d’inscrire au budget 2015, les crédits correspondants lors de la prochaine
décision modificative (DM).
La commune, contestant le bienfondé de cette règle, a simplement indiqué, dans sa réponse
aux observations provisoires, que ses services allaient
« étudier chacune des procédures en
cours et [proposeraient] la dotation de provisions lorsque cela s’avèrera nécessaire dans le
respect du CGCT et de la M14 ».
Provisions pour dépréciation des comptes de tiers : la créance sur M. Balkany
Le compte de gestion fait apparaître, depuis le 31 décembre 2009, une provision pour
dépréciation des comptes de tiers, d’un montant de 630 942 €.
Tableau n° 14 : Les provisions pour dépréciation des comptes de tiers
provision dépréciation
comptes débiteurs divers
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
c/4962
748 525
748 525
630 942
630 942
630 942
630 942
630 942
Source : comptes de gestion
À l’origine, cette provision avait été constituée à hauteur de 748 524 € (4,9 MFF à l’époque),
par une délibération du 13 décembre 1999 adoptant la DM n° 3 du budget de l’année 1999,
à la suite de l’émission des titres de recettes faisant suite à la mise en débet de M. Patrick
Balkany, par le jugement de la chambre régionale du 28 juillet 1999.
En 2009, une reprise de provision avait été effectuée, lors de l’adoption de la DM n° 1 du
budget 2009 suite à une demande faite dans une réunion du 18 juin 2007 par le comptable
public de l’époque. Aucune justification n’avait alors été donnée au conseil municipal qui
n’avait donc pas pris connaissance de l’objet de ladite reprise sur provision
(30)
.
(29)
Monsieur Bertrand Percie du Sert, adjoint au maire délégué à la sécurité publique et aux questions de défense.
(30)
Voir PV de la séance du conseil municipal du 9 février 2009.
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Cette dernière ne figure d’ailleurs pas dans les annexes budgétaires dédiées à l’état des
provisions, alors qu’elle devrait y être répertoriée, conformément aux dispositions de l’article
R. 2321-2 du CGCT « [...]
son évolution et son emploi sont retracés sur l’état des provisions
joints au budget et au compte administratif. »
Après avoir remboursé le principal du débet mis à sa charge (soit 523 987 €), M. Balkany
avait demandé au ministre chargé du budget de lui accorder la remise gracieuse des intérêts
dus à la commune de Levallois-Perret sur cette somme, soit 232 310 €.
Le ministre ayant rejeté sa demande, par une décision du 14 juin 2011, M. Balkany a formé
des recours en première instance devant le TA de Paris, puis en appel devant la cour
administrative d'appel (CAA) de Paris et enfin s’est pourvu en cassation devant le Conseil
d’État. Celui-ci, par une décision en date du 22 octobre 2014, a rejeté son pourvoi,
considérant qu’il n’était fondé sur aucun moyen sérieux. La décision de refus ministériel,
devenue définitive, a conduit à émettre un titre de recettes complémentaire
.
La créance étant remboursée chaque mois par M. Balkany
(31)
, au 31 décembre 2013, le
reliquat s’élevait à 70 000 € (62 615 € au 31 décembre 2014). Ainsi, à la demande du
comptable public, la commune a repris la provision constituée en 1999 à hauteur de
422 000 € dans le cadre d’une décision modificative adoptée le 15 décembre 2014, sans que
la délibération ne mentionne expressément ni son objet, ni son montant.
Or, l’article R. 2321-2 du CGCT précise qu’
« une délibération détermine les conditions de
constitution, de reprise et le cas échéant, de répartition et d’ajustement de la provision.
Le montant de la provision, etc. »
Le comptable a donc exigé de l’ordonnateur la production d’un certificat administratif que
ce dernier a produit le 29 janvier 2015. Ce document ne précise pas davantage que cette
reprise concerne pour l’essentiel la créance détenue par la commune sur M. Balkany,
et indique uniquement «
d’autres créances
» (Levalloisirs, gestion du patrimoine, droits
de voirie) sans en préciser les montants respectifs mais qui justifient, selon le certificat,
une reprise de provision pour un montant de 422 600 €.
Or, le comptable public a rejeté le titre émis par l’ordonnateur, son attention ayant été attiré
sur trois points :
-
le montant de la reprise doit être égal au montant total de la réduction du risque ;
-
les conditions préconisées par l’article R. 2321-2 du CGCT ne sont pas remplies ;
-
la reprise doit être budgétaire, par souci de parallélisme avec sa constitution en 1999
et la reprise en 2009, en l’absence de vote explicite.
La commune a donc été invitée à présenter un rapport au conseil municipal afin que ce
dernier clarifie le régime des provisions appliquées (semi- budgétaire).
Au regard de l’ensemble de ces constats, la chambre invite la commune à faire adopter par
le conseil municipal le régime budgétaire des dotations aux provisions, à rendre plus
transparente la procédure de vote des provisions et leurs éventuelles reprises, celles-ci
devant être expressément motivées et décidées par le conseil municipal dont la délibération
doit en préciser, à la fois, l’objet, la justification et le montant et enfin, à répertorier, en toute
transparence, dans les annexes budgétaires prévues à cet effet l’intégralité des provisions
votées par le conseil municipal.
(31)
Prélevé par échéances mensuelles de 2 068 €.
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4.2.4.
L’application du principe d’indépendance des exercices est à améliorer
4.2.4.1.
Rappel du principe de rattachement des charges et des produits à l’exercice
L’application du principe d’indépendance des exercices implique que les charges et les
produits soient rattachés à l’exercice auquel ils se rapportent. Le rattachement des charges
ne peut être effectué que si les crédits nécessaires ont été inscrits au budget. Il ne vise que
la section de fonctionnement et permet ainsi de dégager le résultat comptable de l’exercice.
Il peut faire l’objet d’aménagements lorsque les charges et les produits à rattacher ne sont
pas susceptibles d’avoir une incidence significative sur le résultat de l’exercice ; toutefois,
il importe de conserver chaque année une procédure identique pour ne pas nuire à la
lisibilité des comptes.
4.2.4.2.
Le rattachement des charges : un seuil à fixer par délibération
Tableau n° 15 : Le rattachement des charges
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
charges rattachées au compte
administratif
3 635 698
3 951 750
15 588 349
13 241 875
10 355 951
9 362 782
8 581 413
factures non parvenues c/408
728 885
476 284
874 303
1 543 727
1 363 781
1 830 689
1 141 065
c/1688 intérêts courus
2 750 245
3 475 464
14 095 457
11 452 002
8 992 170
7 531 709
7 440 348
c/4686 divers autres charges à
payer
155 252
0
8 200
6 795
0
0
0
C/4486 état autres charges à
payer
1 316
0
610 390
239 350
0
384
0
total charges rattachées
compte de gestion
3 635 697
3 951 748
15 588 349
13 241 874
10 355 951
9 362 782
8 581 413
écart
0
2
0
2
0
0
0
Source : comptes de gestion
Près de 90 % des charges rattachées sont constituées du montant des intérêts courus non
échus (ICNE) des emprunts contractés.
Par ailleurs, la commune a fixé, en accord avec le comptable, un seuil de rattachement à
3 000 €, considéré comme significatif, afin d’éviter une multitude de rattachements de petits
montants. Or, l’examen de l’état des charges rattachées en 2013 atteste que ce seuil de
3 000 € n’est pas appliqué. En effet, sur 86 engagements rattachés à l’exercice,
42 n’atteignaient pas ce seuil et le rattachement le moins élevé n’atteignait que 72,96 €.
Pour mieux encadrer et formaliser cette pratique, il conviendrait que la commune fixe ce
seuil de 3 000 € par une délibération du conseil municipal ainsi que le préconise le comité
national de fiabilité des comptes locaux. La commune a fait part de son intention de suivre
cette recommandation.
Recommandation n° 2 :
Faire adopter, par le conseil municipal, le seuil de 3 000 € retenu pour le rattachement des
charges de l’exercice.
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4.2.4.3.
Le rattachement des produits est récent et partiel
Tableau n° 16 : Le rattachement des produits
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
compte 418 - produits non
encore facturés
417 092
0
0
0
0
414 603
294 985
compte 4487 - état autres
produits à recevoir
0
0
0
0
0
0
compte 4687 - divers-
produits à recevoir
0
0
total compte de gestion
417 92
0
0
0
0
414 603
294 985
produits rattachés compte
administratif
417 092
0
0
0
0
414 603
294 985
écart
0
0
0
0
0
0
0
Source : compte de gestion
La chambre constate l’absence de produits rattachés de 2008 à 2012. Elle en conclut au
non-respect du principe d’indépendance des exercices qui permet d’intégrer dans le résultat
de fonctionnement d’un exercice tous les produits qui s’y rapportent.
L’absence d’application de ce principe pour les produits a été confirmée par le comptable
public, notamment pour ce qui concerne les recettes encaissées par les régies.
La chambre rappelle à l’ordonnateur qu’il doit rattacher les produits à l’exercice de façon plus
rigoureuse et étendre ce principe aux opérations comptables relatives aux régies de recettes.
4.2.5.
Les délais de paiement sont très satisfaisants
La réduction des délais de paiement en matière de commande publique, engagée depuis
plusieurs années, constitue l’un des points du pacte national pour la compétitivité, la
croissance et l'emploi du 6 novembre 2012 que le décret du 29 mars 2013 relatif à la lutte
contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique a concrétisé.
Applicable à l'ensemble des contrats de la commande publique, le décret vise à uniformiser
les règles juridiques pour le paiement des sommes dues par les acheteurs publics
dorénavant assujettis à un délai maximal de paiement de 30 jours
(32)
.
Après examen, il apparaît que le délai global de paiement est très satisfaisant sur la période
2011à 2014, allant de 7,46 jours à 10,7 jours, soit un délai très inférieur au délai maximal fixé
par les textes.
4.3.
La fonction financière et comptable
4.3.1.
L’organisation centralisée de la fonction financière et comptable
La préparation budgétaire, pilotée par la direction des finances et du contrôle de gestion est
déconcentrée dans les services gestionnaires.
(32)
Le décret n° 2002-232 du 21 février 2002 avait instauré, pour le paiement des dépenses des collectivités publiques, un délai
global de 45 jours, à compter du 1
er
janvier 2004. Cette réglementation a été modifiée par le décret n° 2008-1550 du
31 décembre 2008. Ce texte prévoit, au 1
er
juillet 2009, un délai global de paiement de 40 jours, puis de 35 jours au 1
er
janvier
2010 et de 30 jours au 1
er
juillet 2010, dont 20 jours pour l’ordonnateur et 10 jours pour le comptable. Le non-respect du délai
global de paiement entraîne de plein droit la liquidation d’intérêts moratoires au profit du fournisseur.
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L’exécution budgétaire est partagée avec les services gestionnaires. Ces derniers effectuent
les engagements de dépenses et attestent du service fait, tandis que la direction des
finances et du contrôle de gestion est chargée de la liquidation et de l’ordonnancement des
recettes et des dépenses, à l’exception de la paie qui est ordonnancée par la direction des
ressources humaines. La gestion comptable est donc relativement centralisée.
4.3.2.
La commune n’a pas de règlement budgétaire et financier
La commune de Levallois-Perret ne s’est pas dotée d’un règlement budgétaire et financier.
Même si le CGCT ne l’impose pas pour les communes, ainsi que le rappelle le comité
national de fiabilité des comptes locaux
(33)
, un tel document présente l’avantage de :
-
décrire les procédures de la collectivité et de les faire connaître ;
-
créer un référentiel commun et une culture de gestion que les directions et services de
la collectivité doivent s’approprier ;
-
rappeler les normes et respecter le principe de permanence de méthodes ;
-
combler les vides juridiques, notamment en matière d’autorisation d’engagement (AE),
d’autorisation de programme (AP) et de crédit de paiement (CP).
Par conséquent, la chambre, en lien avec ses préconisations précédentes (adoption d’une
gestion en AP/CP, formalisation des règles de rattachement des charges et produits),
recommande à la commune de Levallois-Perret de se doter un règlement budgétaire et
financier, adopté en conseil municipal.
Recommandation n° 3 :
Faire adopter, par le conseil municipal, un règlement budgétaire et financier.
4.3.3.
La gestion des deux principales régies doit être améliorée
En octobre 2014, après la fusion de 16 régies disséminées au sein des structures d’accueil
de la petite enfance, la commune recensait encore 20 régies d’avances et/ou de recettes.
Parmi celles-ci, ont fait l’objet d’une attention particulière la régie d’avances et de recettes
Levalloisirs et celle relative à la gestion du patrimoine privé de la commune, mise en place
au sein de la Semarelp.
La régie d’avances et de recettes Levalloisirs
La régie de recettes Levalloisirs créée en mai 2003, devenue mixte (dépenses et recettes)
en septembre 2003 et étendue à toutes les prestations municipales en mai 2006, est la plus
importante en volume financier (montant de l’encaisse de 1,3 M€). Elle a pour objet de
facturer et d’encaisser les recettes de la commune de Levallois-Perret relatives aux
prestations scolaires, périscolaires, culturelles, sportives, de la petite enfance et des centres
de vacances.
La commune a indiqué que la création de cette régie était motivée par le
souhait de mettre en place un guichet unique à destination de la population locale, afin de
simplifier ses démarches administratives.
Le personnel de la régie est constitué d’un régisseur, titulaire, en l’espèce le DGA chargé
des affaires financières et de l’informatique, et de deux mandataires.
(33)
Guide pour la rédaction d’un règlement budgétaire et financier pour les collectivités territoriales et leur groupement –
Décembre 2012.
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Sur le fondement de l’article R. 1617-17 du CGCT
(34)
et de l’instruction codificatrice
n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006, la DDFip des Hauts-de-Seine a proposé un audit
«
partenarial
» de la régie. L’audit s’est déroulé du 9 juillet au 10 septembre 2013 et a porté
sur la saison 2011-2012 au cours de laquelle ont été encaissés 13,95 M€.
L’audit qui ne s’apparentait pas à une vérification de régie réalisée par le comptable ou
l’ordonnateur s’est attaché à :
-
apprécier l’environnement dans lequel évolue la régie ;
-
analyser le degré de maîtrise des risques attachés à cette régie à enjeux en
s’appuyant sur un diagnostic et une cartographie des risques ;
-
donner tous les éléments permettant d’adapter les outils existants ;
-
évaluer le niveau de sécurité des logiciels utilisés.
Si la DDFip 92 a identifié cinq points forts, sept points faibles nécessitaient des actions pour
remédier aux anomalies détectées.
Les cinq points forts :
o
la nature juridique de la régie est conforme aux opérations réalisées ;
o
la régie utilise deux logiciels répondant aux fonctionnalités définies dans l’instruction
codificatrice du 21 avril 2006 ;
o
la tenue rigoureuse de la caisse ;
o
un rapprochement bancaire est réalisé mensuellement ;
o
les remboursements aux usagers et les rétrocessions effectuées par la régie aux tiers
sont appuyés de pièces justificatives conformes.
Les sept points faibles ont été assortis de recommandations dont les principales
adressées au comptable public et à l’ordonnateur sont les suivantes :
o
la commune a été invitée à mettre à jour les arrêtés de nomination qui ne comportent
pas tous les membres de la régie alors que les textes l’exigent ;
o
la DDFip a recommandé d’assurer une vérification annuelle de l’adéquation du
montant du cautionnement et de l’indemnité de responsabilité conformément à
l’instruction codificatrice de 2006 et au régisseur de souscrire une assurance afin de
prévenir tout déficit mis à sa charge, même si elle est facultative ;
o
le plafond d’encaisse (600 000 €), systématiquement dépassé (entre 1 M€ et 1,4 M€
entre janvier et juin 2013), doit être réévalué ;
o
la DDFip a recommandé la mise en place d’un contrôle de supervision par sondage et
l’annotation systématique des motifs d’annulation des règlements, dans Axel
(35)
;
o
la justification des opérations de remboursements et de rétrocessions n’est pas
toujours assurée ;
o
il est recommandé de renouveler le mot de passe dans l’application Axel et d’en
instaurer dans l’application Sage
(36)
;
o
la DDFip a recommandé de transmettre systématiquement les pièces justificatives à
la trésorerie, afin que celle-ci assure son visa, et de renforcer le contrôle sur pièces.
(34)
Article R. 1617-17 du CGCT :
« Les régisseurs de recettes, d'avances ainsi que de recettes et d'avances ainsi que les
régisseurs intérimaires et les mandataires sont soumis aux contrôles du comptable public assignataire et de l'ordonnateur ou de
leurs délégués auprès desquels ils sont placés. Ils sont également soumis aux vérifications des autorités habilitées à contrôler
sur place le comptable public assignataire et l'ordonnateur ou de leurs délégués. »
(35)
Application qui permet d’assurer l’inscription, le suivi et la facturation des activités proposées par la commune.
(36)
Logiciel comptable non interfacé avec Axel.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Le dernier contrôle réalisé par le comptable date de 2010 et l’ordonnateur n’a réalisé aucun
contrôle de la régie. Or, il résulte des dispositions de l’article R. 1617-17 du CGCT une
obligation de contrôle de l’ordonnateur et du comptable.
Par ailleurs, la régie adresse des lettres de relance aux usagers en cas d’impayés tous les
trimestres. Or, l’acte constitutif de la régie n’a pas prévu le caractère « prolongé »
(37)
de cette
dernière. Il ne mentionne pas les modalités de fixation des dates limites de paiement au-delà
desquelles le régisseur n’est plus habilité à réaliser des encaissements ainsi que le prévoit
l’instruction codificatrice. Pourtant, la régie accorde périodiquement des délais de paiement de
six mois maximum. L’instruction codificatrice du 21 avril 2006 précise cependant que le
régisseur n’a qualité, ni pour accorder des délais de paiement, ni pour engager des poursuites.
Sur ce point, l’ordonnateur a été invité par la DDFip à rendre l’acte constitutif de la régie
conforme à l’instruction codificatrice de 2006 ; à défaut, une demande circonstanciée de
dérogation doit être adressée à la direction générale des finances publiques.
Si le rapport de la DDFip a été transmis, le 26 septembre 2013 au régisseur titulaire, pour
remarques et observations, aucune réponse n’a été adressée en retour. Rencontrée par la
chambre, le 10 octobre 2014, la DDFip, n’a jamais eu connaissance des actions mises en
oeuvre par la commune de Levallois-Perret pour suivre ses recommandations et sécuriser le
fonctionnement de la régie.
En décembre 2014, le régisseur titulaire a indiqué à la chambre qu’il n’avait effectivement
pas encore mis en oeuvre les préconisations de la DDFip mais qu’il y souscrivait tout à fait.
À la suite de cet échange, par une décision municipale du 15 janvier 2015, l’ordonnateur a
procédé à l’actualisation de la régie sur deux points relevés par l’audit : la réévaluation du
montant maximum de l’encaisse à 1 400 000 € et la précision d’un délai de 6 mois pour
l’encaissement des produits par la régie au-delà duquel les titres doivent être émis par la
commune.
La chambre invite la commune à mettre en oeuvre, dans les plus brefs délais, les actions
nécessaires pour remédier aux dysfonctionnements constatés par l’audit de la DDFIP, non
encore corrigés.
La régie d’avances et de recettes pour la gestion du patrimoine privé de la commune
a été mise en place très tardivement auprès de la Semarelp
Dans le cadre du marché de gestion et de mise en valeur du patrimoine privé de la
commune de Levallois-Perret, conclu par appel d’offres depuis 2010 et renouvelé en 2014
(
cf
. partie 8 consacrée à la commande publique), une régie d’avances et de recettes devait
être mise en place pour que le titulaire du marché, par ailleurs mandataire, recouvre les
loyers des locataires. En effet, seul le comptable étant habilité à manier des deniers publics,
pour assurer le recouvrement de ces loyers, une régie doit être mise en place conformément
aux dispositions des articles L 1617-1 et suivants du CGCT.
Dans son précédent rapport, la chambre avait examiné le marché conclu en 2004 et déjà
relevé la nécessité de mettre en place une telle régie.
Or, dans les deux marchés conclus en 2010 puis en 2014, alors que les cahiers des clauses
particulières (art. 4.5) avaient bien prévu la nomination d’un régisseur pour permettre
l’encaissement des loyers et le paiement de menues dépenses (hors travaux et dépenses
d’entretien courant), la régie n’a été mise en place qu’à compter du 1
er
janvier 2013 et elle
n’a véritablement fonctionné sur l’intégralité des recouvrements qu’au début de l’année 2014.
(37)
Une régie prolongée permet au régisseur d’adresser une demande de paiement à un usager lorsque le règlement au
comptant n’a pas été effectué immédiatement. Dans ce cas l’acte constitutif de la régie doit prévoir les modalités de fixation des
dates limites de paiement.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Par une première décision municipale du 29 novembre 2010, l’ordonnateur avait institué
ladite régie auprès de la Semarelp et un arrêté du 4 janvier 2011 avait nommé régisseur
le directeur général de la société, après avis conforme du trésorier municipal du
23 décembre 2010.
Cependant, un mois plus tard, une décision municipale du 4 février 2011 a reporté à une
date ultérieure la création de cette régie et ce n’est que le 21 novembre 2012 qu’un nouvel
acte constitutif a mis en place la régie de manière effective, à compter du 1
er
janvier 2013
jusqu’au 30 juin 2014, soit deux ans et demi après la notification du nouveau marché conclu
en 2010. Un arrêté du 28 novembre 2012 a ensuite nommé un nouveau régisseur.
En effet, la délibération portant la fixation des tarifs, dont la chambre avait relevé
l’inexistence dans son précédent rapport, n’avait pas encore été adoptée par le conseil
municipal, empêchant ainsi l’encaissement des recettes en l’absence de fondement. Une
délibération du 28 juin 2012 a donc fixé les tarifs de location des commerces, logements et
autres locaux appartenant à la commune, pour les baux neufs conclus à partir de l’entrée en
vigueur de ladite délibération, à l’exception des baux existants ou renouvelés par tacite
reconduction ou dont le montant du loyer est fixé par voie judiciaire.
Par conséquent, en l’absence de régie, la Semarelp a continué à recouvrer les loyers des
locataires sur un compte bancaire dédié
(38)
. En revanche, les charges locatives qui n’avaient
pas vocation à être payées par la régie d’avances, ont été reprises pour ordonnancement
en 2013 par la commune.
Ainsi, chaque année, la société a reversé le solde de sa gestion (produits - charges) à la
commune par un chèque émis en faveur du Trésor public en N+1, alors que si une régie
avait été mise en place, l’obligation de restitution au comptable public aurait été mensuelle.
Cependant, comme le mentionne un compte-rendu d’une réunion de travail du 10 janvier
2013, la mise en place de la régie, à compter du 1
er
janvier 2013, impliquait, à titre provisoire,
que :
-
les prélèvements et autres encaissements de janvier 2013 de loyers soient encaissés
par la Semarelp pour les reverser à la trésorerie municipale au titre de la régie ;
-
les prélèvements soient encaissés sur le compte DFT
(39)
de la régie à compter de
février 2013.
Le changement de mode de gestion a eu des incidences fortes sur les opérations
comptables de l’exercice 2012. La reprise du solde des produits et charges en droits
constatés n’avait pas été anticipée par la commune et aucun crédit budgétaire n’était prévu
pour procéder aux rattachements à l’exercice. Les opérations ont donc été reportées sur
l’exercice 2013, pour un montant identique en produits et en charges de 2 301 858 €. Si le
résultat n’en a pas été affecté, en revanche, le montant total des produits et des charges
était donc erroné en 2012.
Cependant, et contrairement aux affirmations de la direction des finances de la commune et
ainsi que le comptable l’a indiqué, la mise en oeuvre de la régie a généré des difficultés
informatiques. Les prélèvements par la Semarelp ont duré toute l’année 2013, ainsi que
l’attestent les relevés de comptes bancaires, détenus par la société auprès de Dexia et la
Société générale, des mois de janvier à novembre 2013.
(38)
Dexia puis Société générale.
(39)
Compte de dépôt des fonds au Trésor.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Ce n’est que lorsque la dernière version du logiciel de la direction générale des finances
publiques (DGFip) a pu être installée dans l’environnement informatique de la Semarelp,
en décembre 2013, que le fonctionnement prévu a été mis en oeuvre intégralement.
Le comptable a déclaré que les prélèvements des loyers ont pu être effectués, à compter du
mois de février 2014 seulement, sur les comptes bancaires des locataires au moyen du
logiciel dédié et crédités directement sur le compte du régisseur en lieu et place des comptes
bancaires de la Semarelp.
Tableau n° 17 : La gestion hors régie du patrimoine privé de la commune par la
Semarelp : 2007 - 2013
Pour l’année 2013, la consolidation des données, transmises par le comptable public, met en
évidence que sur plus 2,8 M€ de produits liés à la gestion du patrimoine de la commune, la
Semarelp a continué à en percevoir 58 % (1,639 M€), via ses comptes bancaires.
Tableau n° 18 : Part des produits prélevés par la Semarelp hors régie
Source : comptable public ; comptes bancaires de la Semarelp
En conclusion, depuis l’origine de la mission confiée à la Semarelp
(40)
, les loyers des biens
du patrimoine privé de la commune et les charges locatives ont été recouvrés et payés sans
habilitation, en l’absence de régisseur, par cette société.
Par ailleurs, les charges et les produits n’ont pas été rattachés à leur exercice comptable
jusqu'en 2012. Le solde annuel des produits et des charges, qu’il n’est en principe pas
possible de contracter, était reversé chaque année par chèque bancaire de la Semarelp dans
les caisses du comptable public l’année suivante. Par conséquent, ni le principe comptable
d’indépendance des exercices, ni le principe budgétaire d’universalité n’ont été respectés.
Enfin, la chambre relève que l’attribution du nouveau marché à la Semarelp, en juin 2014
(
voir infra – 8.2.4.1
), a conduit l’ordonnateur à prendre une nouvelle décision de création de la
régie, le 11 juillet 2014, pour une mise en oeuvre rétroactive à compter du 1
er
juillet 2014.
Pourtant, la régie existait déjà et une prolongation aurait pu être envisagée, le titulaire du
marché n’ayant pas changé. Par ailleurs, la décision ne comporte plus aucune mention sur
l’échéance de la régie ainsi (re)-créée auprès de la Semarelp, alors que le marché a une durée
de deux ans reconductible une seule fois. Ce constat peut laisser supposer que le marché
n’aurait pas vocation à changer de titulaire (
voir infra partie 8
– Commande publique).
(40)
Depuis la convention de mandat de juin 1999.
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013*
Produits
2 537 693
2 572 957
2 904 450
3 083 761
3 154 153
3 385 542
1 639 215
dont loyers et provisions charges
locatives
2 408 482
2 389 216
2 768 942
2 869 691
3 057 629
3 105 042
1 517 206
Charges
881 121
1 724 780
1 517 417
1 311 488
1 874 733
3 101 858
nd
Solde de gestion reversé par chèque
au Trésor public en mai N+1
1 656 572
848 178
1 387 034
1 772 273
1 279 420
283 684
0
Source : SEMARELP - Comptes annuels relatifs à la gestion du patrimoine de la Ville de Levallois-Perret 2007 à 2012 / 2013
: relevé du compte DFT transmis par le comptable public / * mouvements crédit des comptes bancaires (Dexia et Société
2011
2012
2013
Revenus du patrimoine privé
3 154 153
3 385 542
2 818 896
Part prélevée par SEMARELP via
ses comptes bancaires
100%
100%
58%
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
4.3.3.1.
Les risques liés aux activités d’aménagement de la Semarelp
(41)
La commune de Levallois-Perret est actionnaire de deux sociétés d’économie mixte :
la Semarelp et Levallois Habitat.
Tableau n° 19 : L’actionnariat de la commune de Levallois-Perret
société
nature de l'organisme
capital souscrit
engagement
Levallois Habitat
Sem
40 379 082
75,81 %
Semarelp
Sem
15 857 450
79,99 %
Source : commune
La Semarelp, société d’aménagement de la commune, présente des risques susceptibles de
peser sur les finances communales. En effet, ses comptes mettent en évidence sa fragilité
financière. Si l’endettement du groupe qu’elle constitue avec ses filiales a diminué de 40 %
entre 2009 et 2012, dans le même temps les résultats d’exploitation ont été déficitaires,
trois exercices sur cinq. Ainsi, la rentabilité d’exploitation reste faible. Le résultat n’a été
positif en 2009 et en 2012 que grâce, respectivement, au résultat exceptionnel (une reprise
sur provision) et au résultat financier. L’année 2013 enregistre le déficit le plus élevé depuis
2009 (- 1,89 M€).
Tableau n° 20 : Semarelp – évolution du résultat
2009
2010
2011
2012
2013
Résultat d'exploitation
360 520 €
- 1 649 965 €
3 410 003 €
- 1 737 494 €
- 1 618 261 €
Résultat financier
- 943 532 €
59 559 €
- 77 001 €
2 777 141 €
- 290 373 €
Résultat courant avant impôts
- 583 012 €
- 1 590 406 €
3 333 002 €
1 039 647 €
- 1 909 468 €
Résultat exceptionnel
910 359 €
-58 008 €
390 866 €
- 50 764 €
- 48 224 €
Résultat de l'exercice
442 836 €
- 1 432 981 €
3 791 387 €
1 341 262 €
- 1 889 995 €
Source : instruction CRC d’après comptes sociaux 2009 à 2012
La commune est aussi exposée aux risques inhérents aux opérations d’aménagement
conduites par la Semarelp dans la mesure où leur solde final pourrait être à sa charge. A ce
stade, le bilan d’activité des trois Zac est déficitaire. Le bilan prévisionnel prévoit un retour à
l’équilibre, et même un excédent dans le cas de la Zac Front de Seine, qui dépendra,
toutefois, du montant effectif des cessions de charges foncières.
Tableau n° 21 : Semarelp – Situation et perspectives des opérations d’aménagement
au 31 décembre 2013 (en M€)
Réalisé
Situation
Reste à réaliser
Situation à terminaison
Zac Gustave Eiffel
Dépenses
331
- 17
6
- 10
Recettes
314
14
Zac Front de Seine
Dépenses
158
- 156
22
0
Recettes
2
174
Zac Collange
Dépenses
251
- 72
51
0
Recettes
179
123
Source : extraits des comptes sociaux 2013 de la Semarelp
(41)
Voir également le rapport d’instruction à fin d’observations provisoires relatif à l’examen de la gestion de la Semarelp.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
La fragilité de la situation financière de la Semarelp et les conditions de l’équilibre
économique des opérations d’aménagement qu’elle conduit font peser un risque réel sur les
finances communales.
Plus indirectement, les activités de la SCRIM Île-de-France, SARL
(42)
dont l’objet est d’assurer
des opérations de promotion immobilière de toute nature, filiale à 100 % de la Semarelp et
dont les comptes sont intégrés au groupe Semarelp, ne sont pas exemptes de risque.
En effet, le contexte économique du secteur de la promotion immobilière s’est fortement
dégradé depuis 2009 dans la construction de logements suite à la crise économique de 2008.
Selon la dernière enquête trimestrielle de conjoncture dans la promotion immobilière
de l’Institut national de la statistique et des études économique (Insee)
(43)
, la demande de
logements reste faible et les perspectives de mise en chantier demeurent dégradées sur les
trois prochains mois. Les stocks de logements invendus restent élevés, impliquant une baisse
des prix moyens des logements neufs mis en vente. La Scrim est une société dont
la rentabilité économique est fragile. Son chiffre d’affaires est en constante diminution
depuis 2010 et ses résultats sont irréguliers. Elle parvient ainsi avec difficulté à tirer profit de
sa production.
La chambre considère, contrairement au point de vue de la commune, que les finances
communales sont bien exposées à des risques inhérents aux activités de la Semarelp et de
sa filiale de promotion immobilière.
4.4.
Conclusion sur la fiabilité des comptes de la commune
L’ensemble des développements relatifs à la qualité de l’information financière et comptable
conduisent à conclure que les comptes de la commune de Levallois-Perret, sur la période
2007 à 2013, comportaient des anomalies et faiblesses significatives. Par conséquent, les
comptes ne donnaient pas l’assurance d’être sincères, ni réguliers et ils ne reflétaient pas
l’image fidèle de la situation financière et patrimoniale de la commune et du résultat de sa
gestion.
5.
ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE
L'analyse de la situation financière de la commune a été réalisée à partir des seuls comptes
administratifs de la collectivité et des balances des comptes de gestion. Les comparaisons
avec les moyennes nationales sont établies à partir des données publiées par la direction
générale des collectivités locales (DGCL) et la DGFip.
Le tableau synoptique des comptes 2007 à 2013 de la commune, retraités dans le cadre de
l’analyse financière, est présenté ci-après. Les retraitements opérés visent d’une part, à
neutraliser ou retraiter certains mouvements exceptionnels ainsi que les opérations d’ordre
entre sections ou au sein d’une même section qui ne donnent lieu à aucun décaissement ou
encaissement et gonflent artificiellement les masses financières, et d’autre part, à reclasser
respectivement en produits et en charges certains postes imputés, en M14, en dépenses
(atténuations de produits) ou en recettes (atténuations de charges). Ces retraitements
permettent d’obtenir les produits et les charges réels de la collectivité. À titre pédagogique,
les retraitements du compte administratif 2013 figurent en annexe n° 5.
Le périmètre retenu pour l’analyse financière porte sur le budget principal, les volumes
financiers du budget annexe de l’assainissement étant peu significatifs (à peine 500 000€).
(42)
Société à responsabilité limitée dont le contrôle par la chambre est en cours.
(43)
Enquête de janvier 2015 – voir
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Tableau n° 22 : Tableau synoptique des comptes administratifs retraités 2007 – 2013
Commune de Levallois-Perret - Budget principal
SOURCE : comptes administratifs
(en M€)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Evol %
2008
2007
Evol %
2008
2009
Evol %
2009
2010
Evol %
2010
2011
Evol %
2011
2012
Evol
2012
2013
Evol%
2007-2013
Evol
annuelle
moy.
2007-2013
Dépenses réelles totales
258,4
256,6
716,1
357,8 420,3 305,1
366,7
-0,7%
179,0%
-50,0%
17,5%
-27,4%
20,2%
41,9%
6,0%
Recettes réelles totales
266,2
407,5
631,8
314,2 397,2 299,0
355,3
53,1%
55,0%
-50,3%
26,4%
-24,7%
18,8%
33,5%
4,9%
Charges réelles de fonctionnement
134,2
142,4
187,1
159,2 159,5 160,4
164,8
6,2%
31,4%
-14,9%
0,2%
0,6%
2,8%
22,8%
3,5%
Charges de fonctionnement
hors intérêts de dette (1)
124,3
129,3
132,8
135,4 136,9 138,5
142,0
4,0%
2,7%
2,0%
1,0%
1,2%
2,5%
14,2%
2,2%
•
dont charges à caractère général
40,4
41,8
42,9
44,7
44,4
47,1
47,0
3,6%
2,5%
4,2%
-0,5%
6,1%
-0,3%
16,3%
2,5%
•
dont charges de personnel
62,6
63,5
65,7
66,6
66,4
67,4
69,2
1,5%
3,5%
1,2%
-0,3%
1,5%
2,8%
10,6%
1,7%
•
dont subventions
17,0
19,1
19,2
19,1
17,9
18,2
18,6
12,5%
0,4%
-0,6%
-6,1%
1,4%
2,4%
9,4%
1,5%
dont aux associations
14,0
16,5
16,7
16,8
15,4
15,7
16,1
17,9%
1,2%
0,6%
-8,0%
1,7%
2,5%
15,2%
2,4%
dont au CCAS
3,1
2,7
2,6
2,3
2,5
2,5
2,6
-12,2%
-4,8%
-10,2%
8,7%
0,0%
2,0%
-16,8%
-3,0%
•
dont autres charges de gestion courante
4,1
4,5
4,6
4,7
5,1
4,9
5,0
10,3%
3,0%
1,7%
8,5%
-3,9%
0,9%
21,6%
3,3%
dont service d'incendie
0,8
0,8
0,9
1,0
1,0
1,0
1,0
2,4%
1,7%
20,4%
-4,9%
0,0%
2,2%
21,9%
3,4%
dont contribution organismes de regroupement
2,6
3,2
2,7
2,9
3,6
3,3
3,2
20,4%
-15,0%
9,0%
21,0%
-8,5%
-1,5%
21,8%
3,3%
• Charges financières
9,9
13,3
54,4
23,9
25,4
21,9
24,7
33,5%
309,8%
-56,0%
6,4%
-13,9%
13,0%
148,8%
16,4%
dont Intérêts de la dette
9,8
13,2
54,4
23,8
22,6
21,8
22,8
33,7%
313,3%
-56,3%
-4,9%
-3,5%
4,6%
132,1%
15,1%
dont autres charges financières
0,0
0,0
0,0
0,0
2,8
0,1
1,9
-
-
-
-
-98,0%
3282,1%
-
-
Produits réels de fonctionnement
159,5
158,1
214,7
188,0 191,3 185,9
186,0
-0,8%
35,8%
-12,5%
1,8%
-2,8%
0,0%
16,6%
2,6%
• dont impots et taxes (Reversements déduits)
93,0
93,1
102,3
105,1 109,1 109,9
104,5
0,1%
9,8%
2,7%
3,8%
0,7%
-4,9%
12,3%
2,0%
- dont fiscalité directe et impôts assimilés
82,7
86,0
90,4
89,0
99,6 103,4
103,6
4,0%
5,1%
-1,6%
11,9%
3,8%
0,2%
25,3%
3,8%
- dont Reversements FSRIF, FNGIR et FPIC
-5,9
-6,3
-5,4
-5,6
-15,1
-17,7
-20,5
7,7%
-14,8%
3,3%
172,1%
16,9%
15,9%
249,7%
23,2%
- dont fiscalité directe et impôts assimilés nets des
reversements
76,8
79,7
85,0
83,4
84,5
85,7
83,1
3,7%
6,7%
-1,9%
1,3%
1,5%
-3,0%
8,2%
1,3%
- dont TEOM
6,1
6,2
7,9
7,9
8,0
8,3
8,6
2,1%
26,2%
0,3%
2,0%
2,8%
4,3%
41,3%
5,9%
- dont taxe de balayage
0,0
0,0
0,0
4,5
4,8
4,5
4,7
-
-
-
6,5%
-6,9%
4,2%
#DIV/0!
1,1%
- dont Taxe sur l'électricité
1,4
1,1
1,6
1,0
1,3
1,3
1,4
-25,3%
47,2%
-38,0%
30,4%
-2,9%
8,8%
-6,0%
-1,0%
- dont Taxe additionnelle DMTO
8,6
6,1
7,7
7,9
9,8
9,7
6,3
-29,5%
26,3%
3,2%
24,3%
-0,9%
-35,6%
-27,1%
-5,1%
• dont Dotations et participations
52,1
52,6
52,8
52,4
52,4
51,6
51,6
0,9%
0,5%
-0,8%
0,1%
-1,6%
0,0%
-0,9%
-0,2%
dont DGF
44,1
44,6
46,0
46,1
46,4
45,8
45,1
1,1%
3,1%
0,3%
0,5%
-1,3%
-1,4%
2,3%
0,4%
dont compensations fiscales
3,6
2,9
2,1
0,9
1,2
1,1
1,0
-21,3%
-27,1%
-54,7%
23,9%
-5,9%
-8,0%
-72,1%
-19,2%
dont participations du Département
1,0
2,8
1,5
2,0
1,4
1,8
1,2
172,5%
-44,7%
27,9%
-26,8%
21,5%
-29,5%
21,0%
3,2%
dont groupements de collectivités
0,1
0,1
0,4
0,2
0,2
0,1
0,3
-17,7%
299,1%
-63,2%
2,5%
-47,2%
250,8%
129,4%
14,8%
dont participations autres organismes
2,9
1,9
2,3
2,8
3,0
2,8
3,7
-34,1%
21,1%
20,0%
6,8%
-4,7%
29,8%
26,5%
4,0%
• dont Autres produits de fonctionnement
14,2
12,4
16,3
16,6
16,9
19,1
19,9
-12,7%
31,2%
1,7%
-92,9% 1531,1%
4,5%
40,1%
5,8%
- dont produits dess services, du domaine…
9,5
8,5
10,7
10,9
10,0
11,6
13,1
-10,3%
26,1%
1,5%
-8,2%
16,0%
12,7%
37,6%
5,5%
dont droits et redevances services culturels, sociaux,
loisirs et périscolaires
4,8
4,7
7,4
8,0
7,8
9,3
9,2
-0,9%
57,5%
7,1%
-2,2%
19,5%
-0,8%
93,6%
11,6%
- dont autres produits de gestion courante :
3,9
3,8
5,4
5,6
6,1
7,4
6,6
-3,4%
41,7%
5,1%
7,7%
21,9%
-11,2%
67,8%
9,0%
dont revenus des immuebles
2,3
2,6
2,8
3,1
3,2
4,4
5,8
11,7%
7,7%
9,1%
5,3%
35,8%
31,4%
146,6%
16,2%
dont redevance fermiers et concessionnaires
1,4
1,0
2,4
2,5
2,7
2,9
0,7
-25,1%
131,1%
2,4%
11,0%
5,7%
-76,5%
-51,1%
-11,2%
• dont produits financiers
0,1
0,0
43,3
13,9
13,0
4,7
10,0
-75,8%
128493,5%
-67,8%
-6,9%
-64,1%
113,9%
7070,5%
103,8%
Capacité d'autofinancement
CAF brute
25,3
15,7
27,6
28,8
31,9
25,6
21,2
-38,0%
76,0%
4,2%
10,8%
-19,8%
-17,1%
-16,2%
-2,9%
CAF nette
8,5
-4,0
6,3
-61,9
-30,3
-30,2 -115,3 -146,6%
-260,2%
-1077,8%
-51,1%
-0,4%
282,1%
-1458,9%
S2 – 2150672/BB
47/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Source : CRC Île de France à partir des comptes administratifs et des balances des comptes de gestion
Commune de Levallois-Perret - Budget principal
SOURCE : comptes administratifs
(en M€)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Evol %
2008
2007
Evol %
2008
2009
Evol %
2009
2010
Evol %
2010
2011
Evol %
2011
2012
Evol
2012
2013
Evol%
2007-2013
Evol
annuelle
moy.
2007-2013
Dépenses réelles d'investissement
124,2
114,2
528,9
198,6 260,8 144,7
201,9
Dépenses réelles d’investissement hors
emprunts
107,4
94,5
507,7
107,9 198,7
89,0
65,5
-12,0%
437,0%
-78,7%
84,1%
-55,2%
-26,5%
-39,1%
•
Dont dépenses d'équipement direct
102,0
88,9
78,3
52,1 127,9
49,9
38,2
-12,8%
-12,0%
-33,5%
145,8%
-61,0%
-23,4%
-62,5%
•
Dont subventions d'équipement versées
1,2
2,0
1,2
4,7
4,3
0,8
0,6
69,2%
-37,9%
284,9%
-9,2%
-82,4%
-26,8%
-52,7%
dont subventions au département
0,0
0,0
0,0
2,7
1,0
-
-
-
-63,8% -100,0%
-
#DIV/0!
dont subventions versées aux EPL
1,0
1,8
0,2
0,4
0,4
77,7%
-86,5%
59,0%
12,9% -100,0%
-
-100,0%
dont subventions aux personnes privées
0,0
0,0
0,8
1,3
2,6
-50,0%
4045,0%
60,2%
97,1% -100,0%
-
-100,0%
•
Dont Versement PLD
2,8
1,7
0,7
0,0
0,1
0,0
21,5
-37,7%
-57,2%
-100,0%
-
-100,0%
-
678,2%
• Dont dépenses immobilisation financières
1,4
1,8
427,4
51,0
66,3
38,2
5,1
26,9%
23475,5%
-88,1%
29,9%
-42,3%
-86,6%
258,3%
dont dépôts et cautionnement
1,4
1,8
1,3
3,6
0,0
0,1
0,0
27,0%
-29,1%
180,8%
-100,0%
-
-74,6%
-97,5%
dont prêts versés
0,0
0,0
373,7
0,0
26,3
0,0
0,0
-
-
-100,0%
#DIV/0!
-100,0%
-
#DIV/0!
dont dépenses créanciers participations personnes
privées
0,0
0,0
52,5
47,4
40,0
38,1
5,1
-
-
-9,6%
-15,6%
-4,8%
-86,7%
#DIV/0!
Remboursements de dette
16,8
19,6
21,3
90,7
62,2
55,7
136,5
16,7%
8,3%
326,2%
-31,4%
-10,4%
144,9%
711,1%
Recettes réelles d'investissement
106,7
249,3
417,1
126,2 205,9 113,0
169,3
Recettes
réelles d’investissement hors emprunts
39,7
19,3
107,1
101,2 135,9
54,3
169,3
-51,3%
453,4%
-5,5%
34,3%
-60,0%
211,5%
326,1%
•
Dont dotations et fonds divers
10,8
12,1
51,5
12,4
7,2
19,4
7,6
12,4%
326,3%
-76,0%
-41,7%
169,4%
-60,8%
-29,2%
- dont FCTVA
7,1
9,9
28,5
11,9
6,8
18,5
6,4
39,9%
187,1%
-58,3%
-42,6%
171,5%
-65,2%
-9,2%
- dont Taxe locale d'équipement
0,1
0,2
0,2
0,4
0,4
0,5
1,2
58,5%
6,8%
81,8%
-6,0%
37,5%
125,7%
797,7%
-
Dont Versement PLD
3,5
2,0
22,8
0,1
0,0
0,3
0,0
-44,4%
1062,8%
-99,6%
-80,9% 1772,2%
-100,0%
-100,0%
•
Dont Subventions d'investissement
2,3
1,4
1,6
1,9
2,4
1,5
6,6
-37,4%
12,1%
23,2%
24,3%
-37,5%
337,6%
194,0%
dont Amendes de police
0,6
0,4
0,6
0,5
0,6
0,6
0,5
-31,4%
26,8%
-18,3%
27,4%
0,7%
-18,6%
-25,8%
dont Etat et EPN
0,0
0,0
0,1
1,1
0,0
0,0
0,1
-
262,5%
680,7%
-100,0%
-
298,4%
#DIV/0!
dont régions
0,9
0,5
0,0
0,0
1,1
0,2
0,0
-45,6%
-100,0%
-
-
-77,4%
-100,0%
-100,0%
dont Département
0,6
0,1
0,8
0,2
0,5
0,2
0,1
-76,6%
465,7%
-70,1%
136,0%
-56,1%
-48,6%
-78,9%
dont autres
yc Gpts de collectivités en 2010
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
5,6
-70,0%
-100,0%
-
-35,8%
16,5%
6857,7%
11401,5%
dont partiicpation non réal° aires de stationnement
0,1
0,3
0,1
0,0
0,2
0,3
0,2
174,5%
-65,2%
-85,7%
986,7%
100,6%
-28,7%
111,8%
• Dont produits de cessions
25,1
4,5
6,9
12,2
14,9
6,9
61,9
-82,2%
54,7%
76,3%
22,1%
-54,0%
802,5%
146,8%
• Dont recettes Immobilisation financières
0,4
1,3
37,6
73,3
82,6
26,3
93,1
228,8%
2813,3%
95,3%
12,7%
-68,2%
254,6%
23648,0%
Prêts reçus
0,0
0,0
0,6
65,1
34,7
25,7
76,1
-
-
10321,6%
-46,7%
-26,1%
196,6%
-
dépôts et cautionnement
0,4
1,3
3,3
1,1
0,7
0,3
0,0
228,6%
155,7%
-65,4%
-41,9%
-59,9%
-98,0%
-98,7%
dont recettes créanciers participations personnes
privées
0,0
0,0
33,6
7,1
47,2
0,0
17,0
-
-
-79,0%
568,7% -100,0%
-
-
• Dont autres recettes réelles d'investissement
1,3
0,1
9,5
1,4
28,7
0,3
0,1
-92,7%
10091,5%
-85,6% 1999,2%
-98,9%
-67,4%
-92,0%
dont immobilisations corporelles ou en cours
1,2
0,0
9,5
0,6
28,7
0,2
0,0 -100,0%
-
-93,2% 4352,3%
-99,2%
-100,0%
-100,0%
Emprunts souscrits
67,0
230,0
310,0
25,0
70,0
58,7
0,0
243,3%
34,8%
-91,9%
180,0%
-16,1%
-100,0%
-100,0%
DETTE (en M€) au 31/12
287,1
496,6
785,3
720,3 728,1 731,4
595,0
72,9%
58,1%
-8,3%
1,1%
0,5%
-18,7%
-17,4%
Dont dette Sémarelp
373,7
334,2 299,5 274,5
183,1
Dette hors Sémarelp
287,1
496,6
411,6
386,1 428,6 456,9
411,9
CAF brute / Produits réels de fonctionnement (Taux
d'épargne brute)
16%
10%
13%
15%
17%
14%
11%
Capacité de désendettement (en année)
11,3
31,7
28,5
25,0
22,8
28,6
28,1
Capacité de désendettement corrigée
(en année)
11,3
31,7
14,9
13,4
13,4
17,9
19,4
(DRF + Remboursements de dette ) / RRF (%)
95%
102%
97%
133% 116% 116%
162%
Fonds de roulement au 31/12 (en M€)
5,27
156,13
60,65
19,86
-0,14
-0,16 -11,60
Charges rée les de fonctionnement : dépenses rée les
hors comptes 675, 676 et 68 / produits réels de fonctionnement : recettes rée les hors comptes 775, 776,777 et 78 / Recettes rée les d'investissement
hors 1068 mais yc compte cpte 775
S2 – 2150672/BB
48/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
5.1.
Analyse rétrospective 2007-2013
5.1.1.
Vue d’ensemble des masses financières réelles en jeu : des fluctuations très fortes
liées au financement des opérations d’aménagement
De 2007 à 2013, les masses financières réelles totales
(44)
de de Levallois-Perret ont connu
une évolution contrastée selon les années. Ces variations sont principalement dues à la
souscription d’emprunts par la commune pour le financement d’opérations d’aménagement
conduites par la Semarelp - qui assure en contrepartie les remboursements correspondants
selon une logique d’équilibre. Les exercices 2008 et 2009 ont été les plus concernés par ces
flux, puisque la commune a souscrit des emprunts relativement conséquents à hauteur de
230 M€ et 310 M€, majoritairement mobilisés pour financer des opérations d’aménagement
portées par la Sem dans trois Zac. Ce n’est qu’en 2009 qu’une opération globale de
consolidation des avances consenties à la Semarelp par la commune est intervenue pour un
montant de 373,7 M€
(45)
, dont l’objectif était d’assurer la mise en conformité aux dispositions
de l’article L. 1523-2 du CGCT et aux règles de la comptabilité publique
(46)
. Cela a eu pour
effet d’augmenter optiquement le montant des dépenses réelles totales.
Graphique n° 1 : Évolution des dépenses et recettes réelles totales (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
Globalement, au sein de la section de fonctionnement, les charges réelles ont progressé à
un rythme plus dynamique (+ 3,5 %) que les produits (+ 2,6 %). L’exercice 2009 a été
caractérisé par un pic des charges et des produits, liés respectivement au paiement des
intérêts de la dette par la commune (54,4 M€) – conséquence des emprunts massifs
souscrits pour le compte de la Semarelp – et aux remboursements réalisés par la Semarelp
(43,3 M€).
(44)
Fonctionnement et investissement emprunts inclus.
(45)
Source : Analyse financière et fiscale commune de Levallois 2008-2010, page 10, DDFip des Hauts-de-Seine.
(46)
Source : Lettre d’observation du 12 juin 2008 : le préfet alerte la commune sur le risque d’insincérité du budget en l’absence
de constatation budgétaire des avances de trésoreries consenties à la Semarelp depuis 2004. Il rappelle que la convention du
25 juin 2007 dérogeait aux dispositions de l’article L. 1523-2 du CGCT ainsi qu’aux règles de la comptabilité publique. Ces
avances doivent être enregistrées dans les comptes de classe 1 et 2 et non en classe 5 compte tenu de leur caractère
renouvelable. Les besoins de la Sem excédant largement « un besoin de trésorerie temporaire »
.
258,4
256,6
716,1
357,8
420,3
305,1
366,7
266,2
407,5
631,8
314,2
397,2
299,0
355,3
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Dépenses réelles totales
Recettes réelles totales
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Graphique n° 2 : Les charges et les produits réels de fonctionnement (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
Les recettes et les dépenses de la section d’investissement ont été très fluctuantes, ce qui,
pour l’essentiel, explique les variations des masses financières totales. Les dépenses
d’investissement ont atteint une moyenne de 224,8 M€, avec un pic de 528,9 M€ en 2009,
lié (comme indiqué précédemment) à l’opération globale de consolidation des avances
consenties à la Semarelp effectuée pour un montant de 373,7 M€. En face, les recettes
d’investissement ont atteint une moyenne de 198,2 M€, avec un pic de 417,1 M€ en 2009,
lié au volume d’emprunts souscrits.
Graphique n° 3 : Évolution des dépenses et recettes réelles d’investissement
(emprunts inclus) – en M€
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
134,2
142,4
187,1
159,2
159,5
160,4
164,8
159,5
158,1
214,7
188,0
191,3
185,9
186,0
0
50
100
150
200
250
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Charges réelles de fonctionnement
Produits réels de fonctionnement
124,2
114,2
528,9
198,6
260,8
144,7
201,9
106,7
249,3
417,1
126,2
205,9
113,0
169,3
0
100
200
300
400
500
600
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Dépenses réelles d'investissement
Recettes réelles d'investissement
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
5.1.2.
Les charges réelles de fonctionnement ont progressé à un rythme soutenu
Les charges réelles de fonctionnement (164,8 M€ en 2013) ont évolué sur la période à
un rythme annuel moyen de 3,5 %. En euro par habitant, elles sont très nettement
supérieures aux moyennes départementale, régionale ou nationale, les écarts étant quasi-
systématiquement supérieurs à 50 % depuis 2010
(47)
.
Tableau n° 23 : Le ratio des charges réelles de fonctionnement (en € par habitant)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Commune de Levallois-Perret
2 440
2 590
2 957
2 502
2 515
2 510
2 545
Département
Données non disponibles
1534
1 650
1 668
1 690
Région
1 409
1 592
1 616
1 610
National
1 316
1 692
1 719
1 726
Écart % Département
63 %
52 %
50 %
51 %
Écart % Région
78 %
58 %
55 %
58 %
Écart % National
90 %
49 %
46 %
47 %
Source : Fiches DGFip de 2007 à 2009 puis fiches AEFF de 2010 à 2013
Le graphique ci-après illustre l’évolution des principaux postes de charges. Après avoir
connu des augmentations fortes, notamment en 2009, en raison de la hausse des intérêts de
la dette (+ 25 M€ de 2007 à 2010), les charges réelles de fonctionnement évoluent plus
modérément depuis 2010 (+ 5,6 M€ de 2010 à 2013).
Graphique n° 4 : Évolution des principales charges réelles de fonctionnement (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
(47)
Données indisponibles avant 2010.
124,3
129,3
132,8
135,4
136,9
138,5
142,0
40,4
41,8
42,9
44,7
44,4
47,1
47,0
62,6
63,5
65,7
66,6
66,4
67,4
69,2
17,0
19,1
19,2
19,1
17,9
18,2
18,6
4,1
4,5
4,6
4,7
5,1
4,9
5,0
9,9
13,3
54,4
23,9
25,4
21,9
24,7
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Charges de fonctionnement
hors intérêts de dette (1)
•
charges à caractère général
•
charges de personnel
•
subventions
•
autres charges de gestion courante
• Charges financières
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51/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
5.1.2.1.
Les charges de personnel gagneraient à être mieux pilotées
Les charges de personnel (69,2 M€ en 2013), globalement élevées, ont été supérieures de
20 % aux moyennes de référence
(48)
. Cependant, entre 2007 à 2013, elles ont progressé de
10,6 %, selon un rythme moyen annuel de 1,7 %, inférieur à celui des dépenses de
personnel de l’ensemble des collectivités territoriales établi à 2,4 %
(49)
pour la même période.
Ce taux de croissance moindre s’expliquerait par une politique de rationalisation de la
gestion des postes engagée par la commune, conduisant à l’optimisation des ressources
affectées et à la réduction des flux d’entrées. Or aucune analyse rétrospective ou
prospective n’a été élaborée pour le confirmer. De surcroît, les déterminants de l’évolution
des dépenses de personnel ne sont ni suivis ni chiffrés par la collectivité, malgré l’existence,
depuis 2011, d’un contrôleur de gestion, rattaché à la direction des finances, chargé du suivi
de la masse salariale.
Ces lacunes dans le pilotage de la masse salariale s’expliquent, selon la commune, d’une
part, par le système d’information des ressources humaines, ASTRE. Celui-ci ne dispose
pas des fonctionnalités techniques suffisantes permettant une modélisation de la masse
salariale
(50)
- que la commune aurait cependant pu développer sur tableur. Elles s’expliquent
d’autre part, par l’absence d’une coopération étroite du contrôleur de gestion avec la
direction des ressources humaines qui ne lui permet pas de disposer de l’ensemble des
informations utiles pour produire des indicateurs exhaustifs.
Graphique n° 5 : Évolution des charges de personnel du budget principal (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
En dépit d’une hausse importante (+ 83,8 ETP rémunérés de 2007 à 2013, soit + 5,1 %), le
niveau global des effectifs paraît adapté au regard de la population levalloisienne. Au
31 décembre 2011, le taux d’administration s’élevait à 25,6 pour 1 000 habitants
(51)
, pour une
moyenne de 27,6 pour 1 000 habitants en région Île-de-France hors Paris
(52)
, avec la réserve
que cette dernière valeur comprend tous les types de structures de la fonction publique
territoriale de cette région.
(48)
En 2013, elles représentaient 1 069 € par habitant, pour 856 € au plan départemental, 882 € au plan régional et 925 € au
plan national.
(49)
Taux moyen annuel calculé à partir du Rapport de l’Observatoire des finances locales, Les finances des collectivités locales
en 2014, page 18 : 30,38 Mds€ en 2007 pour 35,01 Mds€ en 2013.
(50)
En effet, pour un agent donné, les données relatives à la paye et celles relatives à la carrière sont positionnées dans des
silos différents et ne peuvent être consolidées.
Cf
. entretien avec le directeur adjoint des ressources humaines.
Le directeur adjoint des ressources humaines a d’ailleurs adressé le 28 novembre 2014 une note au directeur général des
services pour alerter sur les difficultés générées par le SIRH Astre. Cette note précise que le SIRH
« est aujourd’hui
particulièrement bloquant au regard de fusion des tâches du service paie et du service carrière (mise en place de la gestion
intégrées). » […] « Il apparaît déterminant de disposer d’un module « prévision budgétaire ».
(51)
Selon l’Insee, le taux d’administration correspond au nombre d’agents de la fonction publique (converti en ETP) pour
1 000 habitants. En 2011, la commune de Levallois comptait 1 656 ETP et la population municipale s’élevait à 64 629 habitants.
(52)
Source : Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2013, DGAFP
.
62,6
63,5
65,7
66,6
66,4
67,4
69,2
60,0
62,0
64,0
66,0
68,0
70,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Graphique n° 6 : Les effectifs (exprimés en ETP rémunérés)
Source : CRC Île-de-France à partir des données de la commune
(53)
En revanche, un tel niveau de charges de personnel peut s’expliquer en partie par le fait que la
commune assume irrégulièrement, sans remboursement, la rémunération des agents mis à
disposition auprès des associations (de l’ordre de 1,2 M€ de salaires nets) ainsi que les
charges de personnel de la caisse des écoles, qui est un établissement public local autonome
.
La prise en charge financière de ces personnels sur le budget municipal est une dépense
indue et la chambre invite la commune à régulariser cette situation.
Tableau n° 24 : Les charges de personnel consolidées (en M€)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Évolution en %
2007-2013
Budget principal
62,6
63,5
65,7
66,6
66,4
67,4
69,2
10,6 %
Budget annexe (de l’assainissement)*
0,2
0
0
0
0
0
0
- 100,0 %
Total Charges de personnel
62,8
63,5
65,7
66,6
66,4
67,4
69,2
10,2 %
Part du budget principal
100 %
100 %
100 %
100 %
100 %
100 %
100 %
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs / * depuis 2008, le budget annexe du service de
l’assainissement ne supporte plus de charges liées aux dépenses de personnel, le service étant géré en
délégation de service public.
En outre, les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) sont très élevées
(1,7 M€ en 2013, soit 2,5 % de la masse salariale) et elles correspondent à 98 301 heures
supplémentaires. La commune a reconnu qu’une économie de 30 à 40 000 € par mois (soit
0,5 M€ annuellement) pourrait être réalisée par la mise en place d’un contrôle plus strict des
heures supplémentaires.
Tableau n° 25 : Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires depuis 2010
2010
2011
2012
2013
Charges de personnel
66,6
66,4
67,4
69,2
Nombre d’heures supplémentaires
120 670
109 999
104 473
98 301
Montant IHTS (en M€)
1,9
1,8
1,8
1,7
% de la masse salariale
2,9 %
2,8 %
2,7 %
2,5 %
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs et des données du service financier de la
commune
(53)
Les effectifs de la DRH diffèrent de ceux présentés en annexe des comptes administratifs. La commune reconnaît que les
données de la DRH, qui s’appuient sur la paye, sont fiables. En revanche, les données des annexes des comptes administratifs
le sont nettement moins, «
faute d’une remise à jour régulière
». Ce sujet fait d’ailleurs l’objet d’une étude de la commune
(
cf
. partie 4.1.5.1.).
1 655,49
1 672,82
1 701,59
1 687,82
1 688,49
1 713,27
1 739,29
1 600
1 620
1 640
1 660
1 680
1 700
1 720
1 740
1 760
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Par ailleurs, l’absentéisme génère un surcoût très important. En 2013, toutes causes
confondues, l’absentéisme aurait représenté 199 équivalents temps plein, selon une enquête
menée par le service du contrôle de gestion sur la période 2009-2013. Dans les procès-
verbaux des réunions du comité technique paritaire (CTP) en date des 23 juin et 6 décembre
2010, au titre de l’exercice 2009 pour lequel l’absentéisme représentait 133 équivalent temps
plein, est mentionné que «
le coût « net » (différence entre les traitements versés et les
remboursements de l’assureur ou de la sécurité sociale) de l’absentéisme était de l’ordre de
1,5 M€ annuel et de 2,2 M€ en tenant compte des remplacements à opérer
». Pour 2013,
une rapide règle de trois sur 199 équivalents temps plein donnerait ainsi un coût « net » de
l’ordre de 2,24 M€ annuel et de 3,3 M€ si l’on prend en compte les remplacements à opérer
.
Des leviers d’économies, que la chambre évalue a minima à 5 M€ par an (voir tableau
ci-après), existent donc. Par ailleurs, les constats établis sur la gestion des ressources
humaines mettent en évidence d’autres leviers d’économie (voir partie 6).
Tableau n° 26 : Synthèse des leviers d’économie de GRH
Montant
Salaires nets des agents mis à disposition des associations
1,2 M€
Salaires des agents affectés à la caisse des écoles (CDE)
non déterminé
Surcoût des heures supplémentaires
0,5 M€
Coût net de l’absentéisme
3,3 M€
Total
5 M€ (hors CDE)
Source : CRC, d’après les données de la commune
En 2013, si les charges de personnel représentaient 42 % des charges réelles de
fonctionnement, pour 50,6 % pour la moyenne départementale et 54,8 % pour la moyenne
régionale, cela s’explique, essentiellement, par le poids particulièrement élevé des autres
charges.
5.1.2.2.
Les autres charges
de fonctionnement (hors charges financières) sont
relativement importantes
Les charges à caractère général (47 M€ en 2013) représentaient moins de 30 % des
charges de fonctionnement et étaient 1,5 fois supérieures aux moyennes
(54)
. Elles ont été
dynamiques (2,5 % de taux moyen annuel de croissance) sur la période et ont notamment
connu une nette hausse de 2011 à 2012 (+ 6,1 %) liée à la forte progression des charges
locatives et de copropriétés qui ont augmenté de 48 % (passant de 2,9 M€ à 4,3 M€) et des
achats (+ 8 % passant de 13,8 M€ à 14, 9 M€).
Les subventions versées (18,6 M€ en 2013 soit 288 € par habitant) représentaient plus
de 11 % des charges réelles de fonctionnement et étaient plus de deux fois plus élevées que
les moyennes départementale (125 € par habitant) et régionale (111 € par habitant).
Notamment, la commune verse des subventions importantes aux associations gérant des
services municipaux (16,1 M€ en 2013 + 2,4 % en moyenne annuelle) (
cf. infra
). Entre 2007
et 2013, les subventions ont connu une évolution erratique liée aux versements
exceptionnels alloués au
Levallois sporting club
et à
Levallois découvertes
.
(54)
En 2013, elles s’élevaient à 706 € par habitant pour 468 € par habitant pour la moyenne départementale et 445 € par
habitant pour la moyenne régionale.
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Graphique n° 7 : Les subventions de fonctionnement de 2007 à 2013
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
Les autres charges de gestion courante ne représentaient que 3 % des charges réelles de
fonctionnement (5 M€ en 2013, + 3,3 % en moyenne annuelle). Elles étaient principalement
consacrées aux contributions obligatoires versées à la brigade des sapeurs-pompiers de
Paris (1 M€ en 2013) et aux organismes de regroupement (3,2 M€ essentiellement au
syndicat mixte central des ordures ménagères – Syctom).
5.1.2.3.
Les charges financières ont aussi fortement contribué au dynamisme des charges
Les marges de manoeuvre de la commune sont obérées par son fort niveau d’endettement,
lequel a augmenté de façon très importante en une décennie
(55)
. Les charges financières
constituent ainsi un poste important de la section de fonctionnement. En 2013, leur poids
s’élevait à 15 % (contre 7,4 % en 2007) des charges réelles de fonctionnement et leur niveau
atteint en 2013 était nettement supérieur aux moyennes régionale, départementale et
nationale (voir tableau ci-après).
Il faut préciser que les charges financières comprennent les intérêts supportés par la
commune dans le cadre du financement des opérations d’aménagement conduites par la
Semarelp. Ces charges sont théoriquement neutralisées par les produits «
financiers
»
facturés par la commune à la société au titre des intérêts lui incombant.
Si l’incidence des charges financières brutes est donc à relativiser, après neutralisation des
charges financières remboursées par la Semarelp, les charges financières nettes par
habitant restaient toutefois très nettement supérieures aux moyennes (en 2013, elles
atteignaient 282 €/habitant pour 131 €/habitant au niveau départemental).
Tableau n° 27 : Le ratio de charges financières (en € par habitant)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Charges brutes
181
241
859
376
401
342
382
Charges nettes
181
241
221
231
205
269
282
Département
60
69
111
66
119
111
131
Région
59
63
66
50
76
80
93
National
non connu
non connu
53
45
80
83
94
Écart % Département
202 %
249 %
674 %
470 %
237 %
208 %
192 %
Écart % Région
207 %
283 %
1 202 %
652 %
428 %
328 %
311 %
Écart % National
non connu
non connu
1521%
736 %
401 %
312 %
306 %
Source : Fiches AEFF
(55)
De 155 M€ en 2000 à 287 M€ en 2007, puis 497 M€ en 2008 et 785 M€ en 2009, il s’est depuis lors largement résorbé,
notamment entre 2012 et 2013 (de 731 à 595 M€).
17,0
19,1
19,2
19,1
17,9
18,2
18,6
14,0
16,5
16,7
16,8
15,4
15,7
16,1
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
•
subventions
dont aux associations
S2 – 2150672/BB
55/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
À partir de 2009, le découplage des charges brutes et des charges nettes, a souligné le
poids important des charges financières imputables aux emprunts souscrits (en fait
régularisés) pour financer les opérations de la Semarelp.
Graphique n° 8 : Les charges financières 2007-2013 (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs et des données de la DGFip
Conclusion sur les charges réelles de fonctionnement
Pour conclure, les charges réelles de fonctionnement, élevées, ont progressé à un rythme
assez soutenu entre 2007 et 2013. Si ce constat résulte de l’évolution conjuguée de tous les
postes de dépenses, la hausse des charges financières, surtout, cette période.
5.1.3.
Les produits réels de fonctionnement ont été soutenus par la richesse fiscale des
entreprises
À l’image des charges réelles de fonctionnement, les produits réels de fonctionnement par
habitant ont été très supérieurs aux moyennes départementale, régionale et nationale, selon
les statistiques de la DGCL. En 2013, la commune percevait 2 872 € de recettes par
habitant, pour 1 934 € au niveau départemental et 1 827 € au niveau régional. Depuis 2010,
les écarts sont (comme pour les charges) quasi-systématiquement supérieurs à 50 %.
Tableau n° 28 : Produits réels de fonctionnement/population (en € par habitant)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Commune de Levallois-Perret
2 900
2 875
3 393
2 953
3 018
2 910
2 872
Département
Données non disponibles
1 805
1 951
1 936
1 934
Région
1619
1850
1 845
1 827
National
1 501
1 968
1 971
1 965
Écart % Département
74 %
60 %
55 %
54 %
Écart % Région
80 %
54 %
49 %
47 %
Écart % National
64 %
55 %
50 %
49 %
Source : DGCL
9,9
13,3
54,4
23,9
25,4
21,9
24,7
9,9
13,3
14,0
14,7
13,0
17,2
18,2
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Charges financières brutes
Charges financières nettes après neutralisation Sémarelp
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Les produits réels de fonctionnement (186 M€ en 2013) ont progressé de 2,6 %, en
moyenne annuelle depuis 2007. Mais entre 2011 à 2013, ils ont globalement diminué de
près de 5 M€ sous l’effet de la réforme fiscale et du gel des dotations de l’État.
Si la structure des produits réels de fonctionnement est demeurée globalement identique
avec des variations légères d’une année sur l’autre (exception faite de l’exercice 2009
marqué par un pic des produits financiers), en revanche la structure interne de la fiscalité
communale a été bouleversée du fait de la suppression de la taxe professionnelle en 2010.
Graphique n° 9 : Évolution des produits réels de fonctionnement (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
5.1.3.1.
La fiscalité est marquée par le dynamisme des recettes assises sur la fiscalité des
entreprises, mais est atténuée par les mécanismes de péréquation et la réforme fiscale
Durant la période examinée, la commune a subi la réforme de la fiscalité locale qui a
supprimé la taxe professionnelle (TP), opéré une redistribution complète des ressources de
la fiscalité directe locale entre collectivités locales et créé des ressources fiscales
nouvelles
(56)
.
Entre 2007 à 2013, la part des impôts et des taxes (reversements déduits
(57)
) a été majeure
dans les produits réels de fonctionnement de la commune (de 47,5 % à 59,1 % selon les
années). De surcroît, de 2007 à 2013, les impôts et les taxes (104,5 M€ en 2013) ont
augmenté de 12,3 %, mais ils subissent depuis 2012 le renforcement des mécanismes de
péréquation horizontale.
(56)
CVAE, CFE, TASCOM, IFER.
(57)
Fiscalité reversée au FPIC, FSRIF et FNGIR.
159,5
158,1
214,7
188,0
191,3
185,9
186,0
93,0
93,1
102,3
105,1
109,1
109,9
104,5
52,1
52,6
52,8
52,4
52,4
51,6
51,6
14,2
12,4
16,3
16,6
16,9
19,1
19,9
0,1
0,0
43,3
13,9
13,0
4,7
10,0
0
50
100
150
200
250
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Produits réels de fonctionnement
• dont impots et taxes (Reversements déduits)
• dont Dotations et participations
• dont Autres produits de fonctionnement
• dont produits financiers
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Les produits de la fiscalité sont globalement élevés
Durant la période, les impôts locaux étaient supérieurs de plus 50 % aux moyennes des
communes de la même strate
(58)
, signe d’une réelle richesse fiscale. Toutefois, l’écart s’est
amenuisé, passant de 71,7 % en 2007 à 48,3 % en 2013.
Tableau n° 29 : Les impôts locaux par habitant (en € par habitant)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Commune de Levallois-Perret
1 504
1 564
1 429
1 398
1 425
1 465
1 449
Communes de même strate
876
928
939
983
961
980
977
Écart
71,7 %
68,5 %
52,2 %
42,2 %
48,3 %
49,5 %
48,3 %
Source : DGFip
En 2013, la fiscalité directe nette des reversements (103,6 M€) reposait essentiellement, par
ordre décroissant, sur la taxe foncière (32,1 M€), sur la taxe d’habitation (29 M€), sur la CVAE
(22,6 M€) et sur la cotisation foncière des entreprises (CFE) (19,1 M€). La TASCOM s’élevait
à 0,4 M€ et l’IFER atteignait 0,2 M€.
Avec 3,8 % d’augmentation moyenne annuelle, la fiscalité directe locale reste très
dynamique. En 2013, la commune a bénéficié de niveaux de produits de TFPB et de CFE au
moins 1,6 fois supérieurs aux moyennes de la strate. Le niveau du produit de la TH est, lui,
comparable à celui de la moyenne de référence
(59)
. La commune tire avantage de la richesse
des ménages mais surtout des entreprises ; les contributions directes proviennent à 58 %
des entreprises et à 42 % des ménages.
Graphique n° 10 : Évolution de la fiscalité locale (reversements déduits)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
(58)
1 449 €/habitant pour 977 €/habitant pour les communes de même strate.
(59)
A l’échelle du département des Hauts-de-Seine composé de 36 communes, la commune de Levallois fait partie des
5 premières communes du département à disposer de produits de TH (grâce aux valeurs locatives élevées), de TFPB, de CFE
et de CVAE les plus élevés.
Source : États des lieux de la fiscalité directe locale, Exercice 2013, DDFip 92.
93,0
93,1
102,3
105,1
109,1
109,9
104,5
82,7
86,0
90,4
89,0
99,6
103,4
103,6
-5,9
-6,3
-5,4
-5,6
-15,1
-17,7
-20,5
76,8
79,7
85,0
83,4
84,5
85,7
83,1
6,1
6,2
7,9
7,9
8,0
8,3
8,6
1,4
1,1
1,6
1,0
1,3
1,3
1,4
8,6
6,1
7,7
7,9
9,8
9,7
6,3
-40,0
-20,0
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Impots et taxes (Reversements déduits)
- dont fiscalité directe et impôts assimilés
- dont Reversements FSRIF, FNGIR et FPIC
- dont fiscalité directe et impôts assimilés nets des reversements
- dont TEOM
- dont taxe de balayage
- dont Taxe sur l'électricité
- dont Taxe additionnelle DMTO
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Les impôts indirects comprennent essentiellement la taxe additionnelle aux droits de
mutation (6,3 M€), la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) (8,6 M€ en 2013,
en augmentation), la taxe de balayage (4,7 M€), la taxe sur l’électricité (1,4 M€), la taxe de
séjour (0,3 M€) et la taxe locale sur la publicité extérieure (0,1 M€). Mais la crise économique
et le ralentissement important des transactions immobilières ont eu un impact direct sur le
produit de la taxe additionnelle aux droits de mutation
(60)
.
La chambre relève que la commune a instauré en 2009 la taxe de balayage. Or à ce jour,
seules sept collectivités en Île-de-France, dont Paris, ont institué une taxe de balayage
(61)
.
Dès 2010, cette taxe lui a rapporté 4,5 M€ /an et depuis son produit est resté quasi-stable
(4,7 M€ en 2013).
Tableau n° 30 : La fiscalité directe / habitant (produits des principaux impôts locaux)
2009
2010
2011
2012
2013
En €
par
hab.
Moyenne
de la strate
En €
par
hab.
Moyenne de
la strate
En €
par
hab.
Moyenne de
la strate
En €
par
hab.
Moyenne
de la strate
En €
par
hab.
Moyenne
de la strate
TH
259
217
259
229
420
393
430
404
439
440
TFPB
461
279
460
286
471
301
474
307
494
299
TFPNB
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
CFE
294
183
295
165
285
164
286
155
Source : DGFip
Une richesse fiscale assise sur des bases fiscales très confortables
Le dynamisme de la fiscalité directe repose davantage sur des bases fiscales élevées
(62)
que
sur l’évolution des taux votés (
cf. infra
). En effet, de 2009 à 2013, l’écart entre les bases de
la commune et celles des communes de même strate s’est accru, il est passé de 70 % à
71,4 % s’agissant de la TFPB, et de 63 % à 100,5 % s’agissant de la CFE
(63)
. L’écart s’est
réduit en matière de taxe d’habitation (36,4 % en 2009 à 20,3 % en 2013).
Les bases de la TFPB sont prépondérantes dans l’ensemble des bases imposées au profit
de la commune, sachant que leur structure repose pour plus de la moitié sur les locaux à
usage professionnel et à 42 % sur les locaux d’habitation ordinaires.
Tableau n° 31 : Les bases nettes de la fiscalité directe (en € / habitant)
2009
2010
2011
2012
2013
En €
par
hab.
Moyenne
de la
strate
En €
par
hab.
Moyenne
de la
strate
En €
par
hab.
Moyenne
de la
strate
En €
par
hab.
Moyenne
de la
strate
En €
par
hab.
Moyenne
de la
strate
TH
2
268
1 663
2 268
1 796
2 329
1 837
2 386
1 880
2 436
2 025
TFPB
3
368
1 981
3 362
2 146
3 443
1 964
3 465
1 998
3 609
2 105
TFPNB
2
3
2
3
2
3
3
4
3
4
Taxe additionnelle
TFPNB
2
3
3
3
3
4
TP
3 817
2 431
CFE
1 234
757
1 237
612
1 193
608
1 199
598
Source : DGFIP
(60)
Au cours de l’année 2008 (- 2,5 M€). De 2009 à 2012, cette taxe est en hausse (+ 2,1 M€). En revanche, en 2013, la taxe
diminue de 3,4 M€.
(61)
Source : Analyse financière et fiscale commune de Levallois 2008-2010, page 23, DDFip.
(62)
Combinaison d’un effet physique et des revalorisations forfaitaires annuelles des bases en loi de finances.
(63)
L’évolution calculée pour la CFE concerne la période de 2010 à 2013.
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Graphique n° 11 : Évolution des bases imposées au profit de la collectivité (en M€)
Source : Analyses financières et fiscales, DDFip des Hauts-de-Seine
De 2008 à 2009, les bases de taxe professionnelle ont diminué en raison de fermetures
d’établissements en 2009
(64)
. Entre 2010 et 2012, les bases de la CFE ont également décru
car «
l’implantation de nouvelles entreprises ne compense pas les fermetures ou les
variations à la baisse des bases des entreprises présentes sur le territoire
(65)
».
En revanche, les bases de TH et de TFPB ont constamment évolué à la hausse. Pour la taxe
foncière, cette augmentation a été plus marquée en 2011, avec la livraison des bureaux de
la Tour Courcellor 2. En 2013, les bases ont progressé également fortement en raison de
l’augmentation des bases des locaux professionnels (+ 7,84 %). Cette hausse peut être mise
en parallèle avec l’achèvement des travaux du nouveau centre commercial So Ouest
(Zac Eiffel) : celui-ci a ouvert ses portes en octobre 2012 et s’étend sur 53 000 m² de
commerces et 33 000 m² de bureaux.
Les taux votés attestent d’une pression fiscale stable et modérée
Grâce au dynamisme de l’activité économique et à la forte concentration de sièges sociaux
sur son territoire (base de CFE/habitant supérieure de 100 % à celle de la strate), la
commune de Levallois-Perret affiche un niveau de pression fiscale relativement modéré. Elle
a maintenu inchangés ses taux de fiscalité depuis 2009. La hausse apparente du taux de
cotisation foncière des entreprises (CFE) ainsi que des taux de taxe d’habitation et de taxe
foncière est uniquement liée au mécanisme de rebasage des taux
(66)
, la pression fiscale
exercée sur le contribuable restant identique.
(64)
Cessation d’activités de GDF Suez, Orangina Schweppes, GIE Personal Finances Technology, Société propriétaire de
Wagon PW, Dynapost, etc.,
cf
. Analyse financière et fiscale commune de Levallois 2008-2010, page 13, DDFip.
(65)
Fermetures de la SA Armand Thiery, OBERTHUR, ALTI, départ de CARREFOUR en 2011,
source : DDFip
.
(66)
À compter du 1
er
janvier 2011, les départements ne perçoivent plus de taxe d’habitation. Le produit correspondant de taxe
d’habitation est transféré aux communes isolées et aux EPCI via un mécanisme dit de rebasage des taux qui consiste à majorer les
taux votés 2010 du bloc communal du taux de TH départemental voté en 2010 (pour mémoire, 6,04 % pour les Hauts de Seine).
140,9
143,5
144,3
147,7
152,4
157,7
207,6
213,1
214,0
218,3
221,4
233,7
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
0,2
243,6
241,5
78,5
78,5
76,2
77,6
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
TH
TFPB
TFPNB
TP
CFE
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Les taux d’imposition de Levallois se situent systématiquement en-deçà des moyennes des
communes de même strate.
Tableau n° 32 : Les taux de fiscalité communale à Levallois-Perret
2009
2010
2011
2012
2013
Taux
voté
Taux
moyen
de la
strate
Taux
voté
Taux
moyen
de la
strate
Taux
voté
Taux
moyen
de la
strate
Taux
voté
Taux
moyen
de la
strate
Taux
voté
Taux
moyen
de la
strate
TH
11,40 %
13,07 %
11,40 %
12,76 %
18,03 %
21,40 %
18,03 %
21,49 %
18,03 %
21,75 %
TFPB
13,69 %
14,06 %
13,69 %
13,34 %
13,69 %
15,32 %
13,69 %
15,38 %
13,69 %
14,21 %
TFPNB
31,10 %
34,17 %
31,10 %
28,45 %
32,61 %
31,67 %
32,61 %
32,72 %
32,61 %
31,02 %
Taxe
additionnelle
TFPNB
10,49 %
14,83 %
10,49 %
14,88 %
10,49 %
14,48 %
TP
17,87 %
17,59 %
CFE
23,86 %
24,22 %
23,86 %
26,89 %
23,86 %
27,00 %
23,86 %
25,88 %
Source : DGFip
On soulignera que seule la TFPNB présente un taux supérieur à la moyenne de la strate,
très probablement en raison de l’assiette locale très réduite de cet impôt auquel la commune
a, de surcroît, ajouté une taxe additionnelle à la suite de la réforme fiscale.
Au sein du département des Hauts-de-Seine, la commune pratique des taux assez proches
des communes voisines pour ce qui est de la taxe d’habitation et de la taxe foncière sur les
propriétés bâties alors que le taux de CFE se situe quant à lui au 6
ème
rang des taux les plus
élevés du département. Cela confirme que la commune fait peser davantage la pression
fiscale sur les entreprises
(67)
.
Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF) de la commune a atteint 64,23 % en
2013
(68)
. Il indique une pression fiscale très modérée et est très nettement inférieur à la
moyenne nationale de la strate, qui s’élevait à 80,90 % en 2013. Enfin, les taux fixés sont très
éloignés des taux plafonds
(69)
, ce qui laisse à la commune de réelles marges de manoeuvre.
La politique d’abattement de la taxe d’habitation est aussi favorable aux ménages
Pour la taxe d’habitation, les taux d’abattements pour charges de famille de droit commun
(10 et 15 %) ont été portés respectivement à 20 % pour les personnes de rang 1 et 2 et à
25 % pour les rangs 3 et suivants. La commune a par ailleurs voté un taux d’abattement
général à la base dérogatoire au régime de droit commun (environ 13 %) et s’est également
prononcée sur l’abattement spécial à la base, fixé à 15 %
(70)
. Avec ces taux d’abattement
favorables aux familles, la commune dispose d’une certaine marge de manoeuvre, dans un
contexte où les prélèvements au titre des mécanismes de péréquation horizontale sont
relativement lourds.
(67)
Sources : État des lieux de la fiscalité locale des Hauts-de-Seine, Exercice 2013, DDFip et Analyse financière et fiscale
commune de Levallois 2011-2013, page 19, DDFip
.
(68)
Source : comptes administratifs de la commune
.
(69)
Les taux plafonds, notamment indiqués dans les états fiscaux de la commune, s’élèvent à 59,58 % pour la TH, 50,10 % pour
la TFPB et 51,18 % pour la CFE.
(70)
Sources : Fiches AEFF
.
S2 – 2150672/BB
61/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Le dynamisme de la fiscalité est atténué par la péréquation horizontale et la
neutralisation économique de la réforme de la taxe professionnelle
Le dynamisme de la fiscalité est toutefois atténué par les prélèvements croissants opérés au
titre des mécanismes de péréquation horizontale francilien (FSRIF) et national (FPIC) et au
titre du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) issu de la réforme
fiscale. En 2013, ces prélèvements représentaient près de 20 % des produits de la fiscalité
directe (20,5 M€ pour 103,6 M€ d’impôts directs avant reversements) contre 7 % en 2007
(5,9 M€).
Le montant annuel des prélèvements sur la fiscalité a plus que triplé depuis 2007,
notamment avec la mise en place du FNGIR qui a figé les effets de la réforme fiscale
de 2010 et la création du FPIC en 2012 auquel la contribution de la commune a plus que
doublé en une année (1,4 M€ à 3,7 M€) conformément au dispositif initialement prévu par la
loi de finances pour 2012. Celle-ci a aussi prévu sa montée en puissance jusqu’en 2016.
Si le mécanisme de solidarité, instauré au sein du bloc communal depuis 2012, est fortement
contesté par la commune, il traduit un objectif de valeur constitutionnelle depuis la révision
de la Constitution intervenue en 2003
(71)
visant à corriger les inégalités de richesse.
La richesse économique du territoire et des habitants de Levallois-Perret fonde la
contribution de la commune aux mécanismes de péréquation horizontale.
Graphique n° 12 : La péréquation horizontale (FPIC+FSRIF) et le FNGIR
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs de la commune
5.1.3.2.
Les dotations et participations diminuent depuis 2009
En 2013, les dotations et participations représentaient 28 % des produits réels de
fonctionnement. Elles étaient constituées à 87 % de la dotation globale de fonctionnement
(DGF), à 7 % des participations de la caisse d’allocations familiales (3,7 M€), à 2 % des
compensations fiscales, à 2 % des participations du département (1,2 M€) et à 1 % d’une
participation du syndicat de traitement des ordures ménagères des Hauts-de-Seine.
(71)
L’article 72-2
de la Constitution dispose que «
La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre
les collectivités territoriales ».
5,9
6,3
5,4
5,6
15,1
17,7
20,5
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
FSRIF
uniquement jusqu'en 2010
Impact FNGIR en 2011
Impact FPIC en 2012 et 2013
S2 – 2150672/BB
62/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Sur la période, les dotations et les participations ont subi une lente érosion. La DGF
(45,1 M€ en 2013 ; - 1,2 M€ de 2011 à 2013) représentait en 2013 près du quart des
produits de fonctionnement de la commune tandis que les allocations compensatrices, liées
à la fiscalité directe locale, ont servi de variables d’ajustement pour l’État. Elles ont été
quasiment divisées par quatre entre 2007 (3,6 M€) et 2013 (1 M€).
5.1.3.3.
Les autres produits de fonctionnement (hors produits financiers) sont diversifiés
Les autres produits courants (19,9 M€) ont fortement augmenté (+ 40,1 % de 2007 à 2013)
et représentaient 10,7 % des produits réels de fonctionnement en 2013 (9 % en 2007).
Ils sont principalement composés des produits des services et des domaines ainsi que, dans
une moindre mesure, des revenus des immeubles et des redevances des fermiers et
concessionnaires.
Les produits des services et des domaines ont évolué de 37,6 % - de 9,5 M€ à 13,1 M€ - par
l’accroissement de l’offre de services municipaux soumis à tarification : le centre aquatique
(1,2 M€ en 2013) depuis 2010, la restauration scolaire (2,9 M€ en 2013), le stationnement
urbain de surface et dans les parkings (2 M€ en 2013).
Les
autres
produits
(revenus
des
immeubles
et
redevances
des
fermiers
et
concessionnaires) ont cru de 3,9 M€ à 6,6 M€ de 2007 à 2013, selon une évolution
contrastée. Tandis que les produits des immeubles ont plus que doublé pour atteindre
5,8 M€ en 2013, les redevances des délégataires de services publics ont diminué de moitié
sans explication apparente pour n’atteindre que 0,7 M€ en 2013.
5.1.3.4.
Les produits financiers proviennent essentiellement des intérêts refacturés à la
Semarelp
Les produits financiers comportent essentiellement les intérêts mis à la charge de
la Semarelp. Ils constituent la contrepartie des avances et des prêts consentis à la Sem.
En 2013, les produits financiers s’élevaient à 10 M€ et représentaient 5,4 % des recettes
réelles de fonctionnement.
Graphique n° 13 : Les produits financiers
2007-2013
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs de la commune
0,1
0,0
43,3
13,9
13,0
4,7
10,0
0,1
0,0
43,3
4,7
0,6
0,0
3,5
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Produits financiers
Produits financiers nets des reversements de la Sémarelp
S2 – 2150672/BB
63/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Conclusion sur l’évolution des produits de fonctionnement
La richesse de la commune repose pour une grande part sur des bases fiscales
économiques solides et dynamiques liées aux sièges des nombreuses entreprises
implantées sur son territoire mais aussi sur les valeurs foncières du patrimoine immobilier ou
locatif des habitants. La hausse des produits a, dans une moindre mesure, également été
portée par l’offre croissante de services municipaux tarifés, tandis que les produits financiers
très élevés, en apparence, sont constitués en majeure partie des remboursements, par la
Semarelp, des charges financières que paie la commune pour les emprunts qu’elle a
contractés pour sa société d’aménagement.
5.1.4.
La capacité d’autofinancement (Caf) s’est fortement détériorée
L’épargne de gestion est un indicateur qui mesure ce qu’une collectivité dégage comme
ressources sur sa section de fonctionnement, avant prise en compte des charges et des
produits de nature financière. Il permet de constater leur impact sur la capacité
d’autofinancement brute (Caf)
(72)
. Ainsi que le montre le graphique suivant, les opérations
financières ont un impact significatif sur la dégradation de la capacité d’autofinancement
brute de la commune.
Graphique n° 14 : Épargne de gestion et Caf brute
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs de la commune
Depuis 2007, la commune parvient à dégager un niveau de Caf brute, s’échelonnant entre
15,7 M€ et 31,9 M€ et représentant, selon les années, entre 10 % et 17 %
(73)
des produits
réels de fonctionnement. Si le taux d’épargne brute
(74)
est légèrement inférieur à la moyenne
des communes depuis 2008, il se situe sur toute la période bien au-dessus du seuil d’alerte
généralement admis (7 %).
(72)
La Caf est calculée par différence entre les produits réels et les charges réelles de fonctionnement. Elle traduit la capacité de
la collectivité à financer, par son fonctionnement courant, ses opérations d’investissement (remboursement des dettes,
dépenses d’équipement direct et subventions). Une Caf élevée suppose une forte capacité à absorber de nouvelles dépenses
de fonctionnement. En revanche, une Caf réduite témoigne d’une réduction des marges de manoeuvre.
(73)
Respectivement en 2008 et 2011.
(74)
Le taux d’épargne brute correspond au ratio de la Caf rapporté aux produits réels de fonctionnement.
35,1
28,9
38,6
38,7
44,3
42,8
36,0
25,3
15,7
27,6
28,8
31,9
25,6
21,2
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Epargne de gestion
CAF brute
S2 – 2150672/BB
64/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Tableau n° 33 : Les indicateurs de la Caf
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Caf brute (en M€)
25,3
15,7
27,6
28,8
31,9
25,6
21,2
Taux d'épargne brute
15,9 %
9,9 %
12,9 %
15,3 %
16,7 %
13,7 %
11,4 %
Moyenne communes (France hors Mayotte)
15,5 %
14,1 %
14,7 %
16,2 %
17,1 %
16,5 %
nd
Caf nette / population (€/hab)
154
- 72
100
- 973
- 478
- 472
- 1 780
Moyenne communes (France hors Mayotte)
81,2
73,3
80,9
98,3
113,5
110,1
nd
Source : CRC Île-de-France - DGCL
Toutefois, déjà ponctuellement en 2008 mais chaque année à partir de 2010, la commune ne
dégage plus une Caf suffisante pour couvrir le remboursement en capital de la dette compte
tenu de la forte progression des remboursements d’emprunts (21,3 M€ en 2009 à 136 M€
en 2013). La Caf nette est ainsi devenue négative pour atteindre - 115,3 M€ en 2013.
Graphique n° 15 : L’évolution de la Caf et de la Caf corrigée
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs de la commune
Cette situation s’explique en partie, par les remboursements d’emprunts contractés par la
commune pour le compte de la Semarelp. Toutefois même en neutralisant les
remboursements de la Semarelp à la commune (81,9 M€), la Caf nette corrigée demeure
négative en 2013 (- 33,4 M€). Ainsi depuis 2010, la commune n’est plus en mesure de
financer sa politique d’investissement par ses ressources de fonctionnement.
5.1.5.
Les dépenses réelles d’investissement (hors emprunt) témoignent d’une politique
d’investissement dynamique qui s’appuie sur la Semarelp
Depuis 2007, les dépenses réelles d’investissement hors emprunt (65,5 M€ en 2013) ont
beaucoup fluctué. S’établissant en moyenne à 167,2 M€, elles ont été particulièrement
élevées en 2009 (507,7 M€) et dans une moindre mesure en 2011 (198,7 M€), en raison de
régularisations d’opérations comptables. En effet, le pic de 2009 a été lié à une opération
globale de consolidation des avances consenties à la Semarelp évaluées à 373,7 M€, tandis
que le pic de 2011 a été généré par la régularisation d’opérations anciennes
(75)
, à l’origine de
la hausse des dépenses d’équipement direct qui, entre 2010 et 2011, ont été multipliées par
2,5 (de 52,1 M€ à 127,9 M€).
(75)
Source : Analyse financière et fiscale commune de Levallois 2008-2010, page 4, DDFip
.
25,3
15,7
27,6
28,8
31,9
25,6
21,2
8,5
-4,0
6,3
-61,9
-30,3
-30,2
-115,3
8,5
-4,0
6,3
3,2
4,4
-4,5
-33,4
-140
-120
-100
-80
-60
-40
-20
0
20
40
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
CAF brute
CAF nette
CAF nette corrigée du remboursement de la Sémarelp
S2 – 2150672/BB
65/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Graphique n° 16 : Dépenses réelles d’investissement hors emprunts (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
En 2013, les dépenses réelles d’investissement hors emprunt étaient composées à plus de
58 % de dépenses d’équipement direct (38,2 M€), à 33 % du versement pour le plafond légal
de densité
(76)
(PLD : 21,5 M€ en 2013), à 8 % des avances versées à la Semarelp (5,1 M€),
à moins de 1 % de subventions d’équipement versées, principalement à l’office de l’habitat,
et devenues marginales (0,6 M€).
Durant toute la période, si l’on considère les dépenses d’équipement dans leur globalité – à
savoir l’ensemble constitué des équipements directs et des équipements réalisés par la
Semarelp – les dépenses d’équipement par habitant ont été nettement supérieures aux
moyennes départementale, régionale et nationale (en 2013, respectivement 1 622 € pour
724 €, 552 € et 582 €).
A ces dépenses d’équipement se sont ajoutés les versements à la Semarelp des avances
pour financer la construction d’équipements publics prévus par les traités de concession. Les
montants en jeu ont été décroissants sur la période (52,5 M€ en 2009 et 5,1 M€ en 2013).
(76)
Cf
. Code de l’urbanisme, article L. 112-2
« L’édification d’une construction d’une densité excédant le plafond légal est
subordonnée au versement par le bénéficiaire de l'autorisation de construire d'une somme égale à la valeur du terrain dont
l'acquisition serait nécessaire pour que la densité de la construction n'excède pas ce plafond. »
Le versement au plafond légal
de densité, en moyenne égal à 3,8 M€, s’élève à 21,5 M€ en 2013. Il correspond au reversement du PLD par la commune à
l’aménageur de la Zac Front de Seine. En effet, ce PLD avait été perçu et comptabilisé en 2009 mais n’était pas exigible
compte tenu de l’évolution de l’opération actée par l’avenant n° 2 au traité de concession.
107,4
94,5
507,7
107,9
198,7
89,0
65,5
102,0
88,9
78,3
52,1
127,9
49,9
38,2
1,2
2,0
1,2
4,7
4,3
0,8
0,6
2,8
1,7
0,7
0,0
0,1
0,0
21,5
1,4
1,8
427,4
51,0
66,3
38,2
5,1
0
100
200
300
400
500
600
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Dépenses réelles d’investissement hors emprunts
•
Dont dépenses d'équipement direct
•
Dont subventions d'équipement versées
•
Dont Versement PLD
• Dont dépenses immobilisation financières
S2 – 2150672/BB
66/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Tableau n° 34 : Les principaux investissements réalisés (en M€)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total
Acquisitions foncières opérations de logements sociaux
16,3
18,3
5,4
4,7
2,4
2,8
2,2
52,1
Complexe sportif Louison Bobet
24,0
19,2
1,5
0,1
0,2
0,1
0,0
45,0
Groupe scolaire Buffon
0,0
0,0
3,0
12,5
26,8
0,1
0,0
42,5
Groupe scolaire Saint-Exupéry
0,0
0,0
33,6
0,0
0,0
0,0
0,0
33,6
Nouveau conservatoire Maurice Ravel
24,7
4,7
2,0
0,6
0,1
0,2
0,1
32,4
Parking Eiffel
0,0
0,0
0,0
0,0
0,7
23,3
1,8
25,8
Démolition de bâtiments
1,7
6,0
3,0
3,9
1,7
2,7
4,5
23,5
Opération parking et piscine Brossolette
9,4
14,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
23,4
Centre aquatique
0,0
0,0
12,1
5,2
4,6
0,6
0,2
22,6
Parking Leclerc et salons A. France
4,5
3,9
2,8
0,2
0,0
0,0
0,0
11,5
Acquisitions pour équipements publics
1,6
4,2
1,7
1,0
0,1
0,1
0,2
8,8
Acquisition 143 rue Anatole France
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
8,0
8,0
Total
82,3
70,1
65,1
28,3
36,6
29,8
17,1
329,2
Total dépenses d'équipement réalisées
102,0
88,9
78,3
52,1
52,2
49,9
35,6
459,1
Source : CRC Île-de-France à partir des rapports des comptes administratifs
5.1.6.
Les recettes réelles d’investissement (hors emprunt) sont fortement dépendantes
des produits de cession
(77)
Depuis 2007, les recettes réelles d’investissement hors emprunt (169,3 M€ en 2013) ont
également
beaucoup
varié.
S’établissant
en
moyenne
à
89,6 M€,
elles
étaient
particulièrement élevées en 2011 (135,9 M€) puis en 2013 (169,6 M€). Elles ont suivi
l’évolution illustrée dans le graphique suivant.
Graphique n° 17 : Évolution des recettes réelles d’investissement (hors emprunt)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs de la commune
(77)
En analyse financière les produits de cessions (compte 775), en raison de leur caractère exceptionnel, sont retraités des
produits de fonctionnement et reclassés dans les recettes réelles d’investissement.
39,7
19,3
107,1
101,2
135,9
54,3
169,3
99,5
10,8
12,1
51,5
12,4
7,2
19,4
7,6
3,5
25,1
4,5
6,9
12,2
14,9
6,9
61,9
52,7
0,4
1,3
37,6
73,3
82,6
26,3
93,1
30,3
2,3
1,4
1,6
1,9
2,4
1,5
6,6
12,9
1,3
0,1
9,5
1,4
28,7
0,3
0,1
0,2
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
180,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
BP+DM
2014
Recettes
réelles d’investissement hors emprunts
•
Dont dotations et fonds divers
• Dont produits de cessions
• Dont recettes Immobilisation financières
•
Dont Subventions d'investissement
• Dont autres recettes réelles d'investissement
S2 – 2150672/BB
67/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
En 2013, les recettes réelles d’investissement étaient composées à 55 % des recettes
d’immobilisations financières, à 36,5 % des produits de cession, à 4,5 % des dotations et
fonds divers, à 3,9 % des subventions d’investissement et à 0,1 % d’autres recettes réelles
d’investissement. Cette structure des recettes réelles a été particulière pour 2013, les
produits de cession et les recettes d’immobilisations financières étant largement variables,
de par leur nature.
En 2009, les recettes réelles d’investissement ont augmenté de 87,7 M€ en raison
principalement de la hausse des dotations et de fonds divers, et plus précisément de la
hausse des recettes du fond de compensation de la TVA (FCTVA) (passant de 9,9 M€ à
28,5 M€ de 2008 à 2009, soit une hausse de 18,6 M€) - cette hausse trouvant son origine
dans le plan de relance de l’économie
(78)
- et du versement du plafond légal de densité
(passant de 2 M€ à 22,8 M€ de 2008 à 2009, soit une hausse de 20,9 M€).
De 2009 à 2011 puis en 2013, l’impact des recettes d’immobilisations financières est
majoritaire dans les ressources qui alimentent la section d’investissement. Ces recettes
correspondent aux remboursements par la Semarelp des emprunts. Elles représentaient, à
la fin de l’année 2013, plus de la moitié des recettes réelles qui financent, avant emprunt,
cette section (hors Caf), soit 93,1 M€.
Outre, ces flux qui bouleversent optiquement le niveau des recettes réelles d’investissement,
en 2013, les produits des cessions étaient particulièrement élevés par rapport au reste de la
période (61,9 M€ en 2013 pour une moyenne établie à 11,7 M€ sur le reste de la période) et
représentaient plus d’un tiers des recettes réelles d’investissement. En 2013, ces produits de
cessions correspondaient à des cessions des terrains
(79)
pour 59,1 M€. Ils n’ont cependant
pas suffi à compenser la Caf nette, qui est négative depuis 2010.
Graphique n° 18 : Caf nette et produits de cessions
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
(78)
Source : Rapport de présentation du compte administratif 2009, page 14.
(79)
Rues Baudin, Michel Aufan, Paul Vaillant Couturier et Anatole France.
8,5
-4,0
6,3
-61,9
-30,3
-30,2
-115,3
25,1
4,5
6,9
12,2
14,9
6,9
61,9
-140,0
-120,0
-100,0
-80,0
-60,0
-40,0
-20,0
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
CAF nette
• Produits de cessions
S2 – 2150672/BB
68/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Par ailleurs, les subventions d’investissement reçues ont été relativement marginales
durant la période (2,5 M€ en moyenne). En 2013, elles ont atteint exceptionnellement
6,6 M€, un montant qui correspondait au droit d’entrée lié à la délégation de service public
d’énergie calorifique de 5,1 M€
(80)
.
Enfin, les autres recettes d’investissement, essentiellement composées des immobilisations
corporelles ou en cours, s’établissent sur une moyenne de 5,9 M€, avec un pic en 2011
de 28,7 M€, lié à l’intégration de deux actifs (voir
supra
partie 4.2.2.2).
En l’absence de ressources propres suffisantes, pour assurer le financement de sa politique
d’investissement, la commune a dû recourir massivement à l’endettement.
5.1.7.
L’endettement
5.1.7.1.
Le portage financier des opérations d’aménagement par la commune explique la
forte hausse de l’endettement sur la période
Au 31 décembre 2013, le niveau d’endettement pour le budget principal de la commune
s’établissait à 595 M€, en forte augmentation par rapport au niveau constaté fin 2007
(287 M€ :+ 107 %). Cette évolution très significative s’explique pour une large part par la
souscription, à partir de l’exercice 2008, d’emprunts bancaires en contrepartie des prêts
accordés par la commune à la Semarelp.
En termes de gestion de la dette municipale, ces emprunts liés aux opérations de la Sem sont
totalement indifférenciés de ceux relatifs aux propres investissements de la commune, et
fongibles avec ces derniers. Des tableaux de suivi tenus par la direction des finances et par le
comptable public permettent toutefois d’individualiser le profil de remboursement des emprunts
directement liés à ces opérations d’aménagement. Par ailleurs, la convention d’avances de
trésorerie entre la commune et la Semarelp prévoit que celle-ci rembourse, en sus du capital
avancé, le montant des intérêts, également retracés dans ces tableaux de suivi.
Graphique n° 19 : Évolution de la dette communale (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs et des données de la DDFip
(80)
Source : Rapport de présentation du compte administratif 2013, page 16
.
287,1
496,6
785,3
720,3
728,1
731,4
595,0
373,7
334,2
299,5
274,5
183,1
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
DETTE (en M€) au 31/12
Dont dette Sémarelp
S2 – 2150672/BB
69/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Avant 2008, ce « portage financier » revêtait la forme d’émissions de billets de trésorerie, qui
n’étaient pas comptabilisés dans l’encours de dette de la commune (
cf
.
supra
). Contestable
en termes de sincérité budgétaire – sujet sur lequel la commune avait été alertée tant par le
précédent rapport de la chambre que par le comptable public et les services préfectoraux –
cette stratégie de recours à l’émission de billets de trésorerie a néanmoins été privilégiée par
la commune pour sa relative souplesse et son moindre coût par rapport à un financement
bancaire classique. Malgré ces qualités supposées, elle n’a plus été reconduite après 2008,
dans un contexte de raréfaction de l’offre de liquidité consécutif à l’éclatement de la crise
financière.
En remplacement de ces billets de trésorerie, la commune a donc souscrit des emprunts
auprès de multiples établissements financiers privées (Dexia, BPCE, etc.) ou institutionnels
(Caisse des dépôts et consignations, Crédit foncier de France) pour des volumes
significatifs. Ces emprunts nouvellement souscrits en 2008 et 2009 ont ainsi atteint 230 M€
et 310 M€ respectivement, dont 400 M€ souscrits sur la seule période de six mois entre
octobre 2008 et avril 2009, directement liés au financement des opérations de la Semarelp.
Certains de ces contrats ont fait l’objet de renégociations avec les établissements concernés
en janvier 2011.
Tableau n° 35 : Emprunts « Semarelp » souscrits par la commune en 2008 et 2009
BANQUE
N° emprunt
Index
Date d'effet
Durée
Montant
Dexia
200806
fixe 4,55 %
15/10/2008
2 ans
50 000 000
200903-1
LEP + 1,15 %
10/02/2009
10 ans
25 000 000
Caisse des dépôts et consignations
200807
fixe 4,45 %
17/12/2008
4 ans
100 000 000
Caisse d'Épargne Île-de-France
200901
fixe 3,76 %
10/02/2009
4 ans
125 000 000
Crédit Foncier
200902
fixe 3,59 %
09/02/2009
4 ans
50 000 000
200904-1
fixe 3,94 %
27/04/2009
10 ans
27 000 000
200904-2
variable
27/04/2009
5 ans
23 000 000
Source : CRC Île-de-France, d’après données transmises par le comptable public
et par le conseil financier de la commune
Ces souscriptions nouvelles ont porté l’encours de dette à 785 M€ à l’issue de l’année 2009.
Ce niveau a constitué un pic au cours de la période sous revue, l’encours s’étant ensuite
stabilisé entre 720 et 730 M€ durant les trois exercices suivants, avant de diminuer de
136 M€ en 2013 sous l’effet de premiers remboursements des avances consenties à la
Semarelp (aucun emprunt nouveau n’ayant été souscrit cette année-là par ailleurs).
Graphique n° 20 : Les remboursements et souscriptions d’emprunt (en M€)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
16,8
19,6
21,3
90,7
62,2
55,7
136,5
67,0
230,0
310,0
25,0
70,0
58,7
0,0
0
50
100
150
200
250
300
350
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Remboursements de dette
Emprunts souscrits
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Compte tenu de cette participation financière aux opérations d’aménagement, les indicateurs
d’endettement de la commune se situent encore à des niveaux très dégradés. L’encours par
habitant s’élevait à 9 188 € en 2013, contre 2 455 € en moyenne pour les communes de la
même strate au niveau national (3 023 € au niveau départemental). La capacité de
désendettement de la commune s’élevait, en 2013, à 28,1 années de Caf pour parvenir au
remboursement total de la dette, soit près de deux fois le seuil d’alerte de 15 années
communément admis pour les collectivités territoriales. En retranchant les emprunts
contractés dans le cadre des opérations d’aménagement, l’encours de dette de la commune
fin 2013 atteignait 412 M€, soit un niveau d’endettement par habitant de 6 165 € : ce niveau
demeure près de deux fois supérieur à la moyenne départementale de la strate.
Graphique n° 21 : Évolution de la capacité de désendettement (budget principal)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs et des informations DDFip
Tableau n° 36 : Les ratios d’endettement
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Annuité/hab (en €)
485
596
1 195
1 798
1 337
1 214
2 460
Moyenne de la strate
225
204
218
254
259
260
396
Encours /habitant (en €)
5 204
9 030
12 412
11 318
11 484
11 447
9 188
Moyenne de la strate
1 716
1 960
2 076
2 171
2 377
2 430
2 455
Dette/RRF (en %)
180
314
366
383
381
393
320
Moyenne de la strate
84
89
91
91
89
90
Capacité de désendettement
(en années)
11,3
31,7
28,5
25,0
22,8
28,6
28,1
Source : CRC Île-de-France à partir des données des comptes administratifs et des statistiques nationales
publiées par la DGFIp et la DGCL
11,3
31,7
28,5
25,0
22,8
28,6
28,1
11,3
31,7
14,9
13,4
13,4
17,9
19,4
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Capacité de désendettement (en année)
Capacité de désendettement corrigée (en année)
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
5.1.7.2.
La stratégie de renégociation des emprunts structurés les plus risqués a permis
de sécuriser l’encours de dette de la commune
La gestion de l’encours de dette a fait partie, sur toute la période examinée, des
compétences faisant l’objet d’une délégation du conseil municipal en vertu des articles
L. 2122-22 et L. 2122-23 du CGCT. En pratique, ce dossier est piloté au sein des services
par le DGA Finances, en fonction à ce poste depuis 2001. La commune bénéficie d’un
conseil externe spécialisé, en l’occurrence le cabinet Finance Active.
La commune n’édite pas de rapport annuel sur l’état de la dette. Elle indique en revanche
que
« les membres du Conseil municipal sont régulièrement informés de l’état de la dette,
tout comme les Levalloisiens »,
ceux-ci étant destinataires chaque année d’une publication,
en marge du journal municipal, décrivant le budget voté et comportant notamment des
développements relatifs à l’endettement. Concernant les premiers, elle précise qu’
« un point
sur l’évolution de l’encours de dette est présenté lors de chaque grande étape budgétaire :
DOB, BP et CA ».
Au cours de la période, la commune a détenu dans son encours plusieurs emprunts
structurés pouvant être qualifiés de produits « à risques », à l’aune de la classification de la
charte de bonne conduite (charte Gissler) : deux emprunts, respectivement 6F et 3E,
souscrits auprès de Dexia CL en 2007 en refinancement de précédents contrats, et un
emprunt 2E
contracté auprès de la Société générale en 2008.
Ces emprunts à risques ont fait l’objet de réaménagements amiables
(81)
ayant permis de
désensibiliser l’encours de la commune, désormais constitué à plus de 90 % de produits
classés 1A et pour lequel l’indice le plus élevé constaté n’excède pas 1C. En dépit de cette
sécurisation récente (elle s’est achevée par une renégociation survenue en octobre 2014
pour l’emprunt 2E de Dexia), c’est de façon inexacte que la commune a pu affirmer à de
multiples reprises, dans ses publications destinées à la population locale, que son encours
« ne comprend pas d’emprunts toxiques »
(82)
.
Lors des entretiens conduits avec le DGA Finances, celui-ci estimait que des emprunts ne
sont réellement « toxiques » que lorsque leur barrière de taux est franchie, ce qui n’a pas été
le cas de la commune. Cette appréciation ne modifie en rien le constat fait sur l’existence
passée de produits à risques dans l’encours de dette.
La commune de Levallois-Perret est d’ailleurs éligible, au titre de l’opération de
refinancement survenue à l’automne 2014 relative à l’emprunt 3E Dexia, pour déposer une
demande d’aide au fonds de soutien créé par l’article 92 de loi de finances initiale pour 2014.
Les modalités de fonctionnement de ce fonds ont été précisées par un décret du
29 avril 2014
(83)
et par son arrêté d’application du 4 novembre 2014. La directrice des
finances a confirmé que la commune allait déposer un dossier de demande d’aide en
préfecture, avant la date limite fixée au 30 avril 2015.
(81)
Le DGA Finances a précisé à l’équipe de contrôle qu’aucune démarche contentieuse n’a été entreprise, ni même réellement
envisagée, à l’égard des établissements prêteurs. Il estime que la relation avec ces établissements est demeurée très
constructive et satisfaisante tout au long de la période.
(82)
Cf
. par exemple le dépliant « Levallois au microscope » du 4 février 2012, qui cite nommément le DGA Finances :
« Comme
il y a une échelle de Beaufort pour le vent ou une échelle de Richter pour les séismes, il en existe une pour les emprunts,
l’échelle dite de Gissler, établie par les organismes spécialisés. Elle comprend des catégories liées aux indices et aux
structures des emprunts, l’ensemble allant de 1A (taux fixe ou variable simple) à 6F (hors catégories comme certains cols du
Tour de France cycliste).L’échelle de Gissler de Levallois montre que la dette de la Commune est gérée de manière rigoureuse,
qu’elle est saine et ne comprend pas d’emprunts toxiques. 60 % des emprunts sont à taux fixe et 40 % à taux variable (…) ».
À
cette date, l’encours de dette communale comportait pourtant encore trois emprunts toxiques, dont celui classé 6F.
(83)
Décret n° 2014-444 du 29 avril 2014 relatif au fonds de soutien aux collectivités territoriales et à certains établissements
publics ayant souscrit des contrats de prêt ou des contrats financiers structurés à risque.
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Même si ces contrats structurés n’ont jamais représenté une part significative de l’encours
(fin 2011, soit avant leur désensibilisation, ils constituaient un peu plus de 4 % du CRD, soit
31 M€), cette part étant également demeurée inférieure à celle constatée pour les
communes de la même strate, la sortie de ces emprunts n’en a pas moins été coûteuse.
D’après les documents contractuels, le montant cumulé des indemnités de sortie de ces trois
emprunts a atteint 17,6 M€. Les 9/10
e
de ce total ont été intégrés dans les conditions de
refinancement négociées avec Dexia CL (pour le produit 6F), puis avec la Caisse française
de financement local – CAFFIL
(84)
(pour le produit 3E). La part restante effectivement
décaissée, d’1,8 M€ environ, correspond à la soulte acquittée en 2013 pour sortir de
l’emprunt conclu avec la Société Générale.
Tableau n° 37 : Caractéristiques des emprunts structurés « sensibles » détenus sur la
période par la commune de Levallois-Perret
Référence contrat
Dexia, MPH256694EUR
Dexia, MPH257872EUR
Société Générale, Évolution n°16345
Date de signature
07/2007
08/2007
03/2006
Durée d’amortissement
25 ans
20 ans
20 ans
Montant initial
13 228 813 €
(refinancement)
15 452 375 €
(refinancement)
8 000 000 €
Risque de taux
Change
Pente
Écart d’inflation
Risque CBC (Gissler)
6F
3E
2E
Formule de taux de la 2
e
phase
3,60% si l'écart (EUR-CHF
- EUR-
USD) ≥ 0,00 ;
3,60% + 28% x (EUR-USD
- EUR-CHF) sinon
4,08% si l'écart (CMS
30A -
CMS 01A) ≥
0,00% ;
5,98% - 5 x (CMS 30A -
CMS 01A) sinon
4,95% - 5 x (inflation zone € - inflation FR)
si inflation FR ≥ 0,90%
;
4,95% - 5 x (inflation zone € + 0,90%) sinon
[taux payé flooré à 0% (taux minimum
payable par la commune)]
Décisions ultérieures
Refinancement le
01/07/2012 :
11,70 M€ de CRD + 3
autres prêts 1A refinancés
pour un total de 46, 91 M€
Refinancement le
01/11/2014 :
10,99 M€ de CRD + 5
M€ nouvellement
souscrits
1) Sécurisation de la 1
ère
phase, prolongée
jusqu’en 2015
2) remboursement anticipé le 04/12/2013
(5,90 M€ de CRD)
Indemnité de sortie (mode
de prise en charge)
12,78 M€ (intégrée dans
les conditions financières
du prêt refinancé)
3,08 M€ (intégrée
dans les conditions
financières du prêt
refinancé)
1,78 M€ (soulte)
Taux / durée du contrat de
refinancement
5,48% / 20 ans
3,72% / 20 ans
sans objet
Source : CRC IDF, d’après contrats de la commune et données Finance Active
En dépit de ces réserves sur les conditions de refinancement, le DGA Finances estime que
les perspectives pour la dette communale sur le mandat à venir sont relativement favorables,
ce dont témoignent plusieurs indicateurs : fin 2014, le taux moyen de cette dette s’établissait
à 3,11 % et sa durée de vie moyenne était de 6 années environ. Elle est indexée à 60 % sur
des taux fixes.
L’encours de la dette communale se composait, à la même date, de 61 emprunts (et de
2 emprunts obligataires, détaillés ci-après), contractés auprès de 9 établissements. Les
emprunts conclus ou refinancés avec la SFIL représentaient environ 24 % du CRD.
Suivaient ensuite, par ordre d’importance, la Caisse des dépôts et consignations, le Crédit
foncier de France, le Crédit agricole et la Société générale, qui représentaient chacun une
part comprise entre 10 et 15 % de cet encours, dont l’origine est donc relativement
diversifiée. Un emprunt conclu avec Dexia CL en 2009, classé 1A (taux fixe) et qui n’a par
conséquent pas fait l’objet de réaménagement, subsistait dans cet encours dont il
représentait environ 4 % du total (CRD de 23,7 M€ fin 2014).
(84)
La CAFFIL est la filiale de la Société de financement local (SFIL), constituée au début de l’année 2013 à la suite de la mise
en oeuvre du plan de résolution ordonnée du groupe Dexia. L’État français détient 75 % du capital de la SFIL, la part restante
étant détenue par la Caisse des dépôts et consignations (20 %) et par la Banque Postale (5 %).
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Dans un contexte de désendettement attendu sur le prochain mandat, le principal axe
stratégique envisagé pour les années à venir est de procéder à un rééchelonnement de la
dette, afin d’allonger sa durée moyenne et ainsi de lisser davantage l’impact des
remboursements de capital au sein de la section d’investissement.
5.1.7.3.
La commune a parallèlement participé à deux émissions obligataires groupées
sur la période
La commune de Levallois-Perret a pris part à deux émissions obligataires conjointes,
en 2008 puis en 2012. Le DGA Finances a justifié cette démarche en expliquant qu’il
s’agissait de
« montrer que les collectivités peuvent trouver des financements alternatifs »
.
La première émission a été lancée en novembre 2008, par un groupement de
22 collectivités, pour un montant total de 120 M€ amortissables à 20 ans, avec une marge
indicative de 100 points de base au-dessus de l’Euribor 12 mois. La quote-part de Levallois-
Perret était de 10 M€.
La seconde opération est intervenue en octobre 2012 : l’émission obligataire « Collectivités
Territoriales de France n° 2 » a regroupé 44 collectivités, pour un montant total de 610 M€ à
10 ans (remboursables
in fine
) et un taux fixe de 4,3 %. La quote-part de la commune s’est
élevée cette fois à 19,7 M€.
Même si cet outil est jugé très positivement par le DGA Finances, il est à noter que la
commune de Levallois-Perret n’a pas pris part à l’Agence France Locale (AFL), agence de
financement dédiée aux collectivités locales constituée en 2013
(85)
. Les raisons de cette
abstention tiennent, toujours selon le DGA, aux conditions d’adhésion à la société-mère de
cette agence : le montant de l’apport en capital initial de chaque collectivité participante est
en effet calculé principalement à partir du niveau de son encours de dette lors de
l’antépénultième année civile précédant la date d’adhésion. Compte tenu de son
endettement très élevé (en particulier jusqu’à 2012), la commune était peu encline
financièrement à joindre ce groupement.
5.2.
Les résultats 2014 et les orientations du budget 2015
La prochaine création de la Métropole du Grand Paris aura un impact institutionnel et
financier pour la commune de Levallois-Perret, dès le 1
er
janvier 2016. Les évolutions
législatives, qui n’étaient pas encore stabilisées à la fin de l’instruction de la chambre (actées
à l’été 2015) rendent ainsi inopérante toute tentative d’analyse financière prospective à
moyen terme.
La chambre s’est donc limitée à établir un état des lieux de l’exécution du budget 2014, alors
que le compte administratif n’avait pas encore été approuvé, et à dresser quelques
perspectives pour l’année 2015, sur la base du projet de budget primitif 2015 ayant été
communiqué par la commune. Depuis lors, il a été voté le 13 avril 2015.
(85)
La création de l’AFL a été autorisée par la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de régulation et de séparation des activités
bancaires, laquelle a introduit un nouvel article L. 1611-3-2 dans le CGCT : cet article prévoit expressément la possibilité pour
les collectivités de créer une société publique revêtant la forme de société anonyme (la « Société Territoriale », dans la
terminologie retenue), régie par le Livre II du Code de commerce dont l’objet est de contribuer, par l’intermédiaire d’une filiale
(l’AFL), à leur financement.
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
5.2.1.
Les résultats de l’année 2014
Les développements qui suivent reposent sur les données d’exécution 2014, issues de
l’application de gestion budgétaire et comptable Cegid-Civitas et communiquées par la
direction des finances, après les opérations de fin de gestion. Elles ont ensuite été ajustées
avec les données issues de la balance 2014 du compte de gestion du comptable public,
arrêtée à la fin avril 2015 pour prendre en compte les derniers ajustements. L’analyse repose
sur la méthodologie déjà évoquée pour la rétrospective 2007-2013.
Les charges réelles de fonctionnement (près de 159 M€) affichent une réduction de 3,4 %
par rapport à l’exercice 2013, essentiellement due à une diminution de près de 28 % des
charges financières résultant du désendettement de la commune. En réalité, hors charges
financières, les charges de fonctionnement progressent encore de près de 1 % sous l’effet
d’évolutions contrastées des différents postes de charges.
La chambre relève la forte progression des charges de personnel en 2014 (73,1 M€ ; + 5,6 %),
un rythme exceptionnel sur la période, tandis que toutes les autres charges sont en diminution
(charges à caractère général :- 5,7 % et charges de gestion courante : - 0,9 %).
Selon la direction des finances et du contrôle de gestion, la progression des charges de
personnel s’explique pour 40 % par des mesures locales (1,54 M€) et pour 60 % par des
mesures nationales (2,156 M€).
Tableau n° 38 : Décomposition de l’évolution des charges de personnel en 2014
Source : commune de Levallois-Perret
Or, les mesures nationales évoquées par la commune étaient connues et ont été intégrées
lors du vote du budget primitif (BP) 2014 en décembre 2013, ainsi que la note de synthèse
présentée au conseil municipal l’exposait. En effet, le tableau de suivi mensuel de la masse
salariale, élaboré par le service du contrôle de gestion de la commune, atteste du
dépassement de l’objectif initialement fixé pour 2014 (+ 1,78 %) et même de l’objectif révisé
après le vote du budget supplémentaire en juin 2014 (+ 2,37 %).
L’année 2014 a donc été marquée par une hausse incontestable des charges de personnel
que la décision modificative n° 1, votée le 15 décembre 2014, a dû compenser : 1,6 M€ de
crédits supplémentaires ont dû être inscrits pour les salaires des agents. Si 375 K€ sont
imputables à un redressement de l’URSSAF
(86)
notifié en septembre 2014, le solde provient
bien d’une hausse non maîtrisée. Il est donc impératif que la commune améliore la régulation
de ses charges de personnel.
(86)
Redressement relatif aux cotisations sociales des années 2011 à 2013.
Les mesures nationales
2,16
-
L’augmentation des cotisations et des validations de service :
0,94
-
Le reclassement de la catégorie C :
0,64
-
L’augmentation du chômage :
0,19
-
Le réajustement de l’assurance du personnel :
0,27
-
La GIPA :
0,06
-
Les primes d’installation liées à la loi de la résorption de l’emploi précaire :
0,06
Les mesures de gestion locale
1,54
-
Des effectifs supplémentaires (vacataires, saisonniers et autres) :
1,20
-
L’augmentation des HS :
0,13
-
Le coût des élections :
0,15
-
Le régime indemnitaire
:(en raison de la revalorisation indiciaire et de l’augmentation des effectifs)
0,06
Total
3,7
S2 – 2150672/BB
75/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Parallèlement, les produits réels de fonctionnement (175,2 M€) ont été réduits de 5,8 %,
sous l’effet combiné de plusieurs facteurs :
-
la progression des prélèvements sur la fiscalité (+ 15 %) essentiellement liée à
l’accentuation de la péréquation horizontale (FPIC essentiellement) ;
-
la réduction des dotations de l’État (- 4,5 %) dans le cadre de la participation des
collectivités territoriales au redressement des finances publiques engagée pour la
première fois en 2014 ;
-
la réduction de 15 % des produits du domaine et de la tarification des services. Les
anomalies identifiées sur les loyers du patrimoine privé de la commune (
cf. supra
point 4.3.3.2
) n’y sont probablement pas étrangers.
Ces évolutions ont eu un impact direct sur la capacité d’autofinancement brute (Caf :
16,5 M€). Celle-ci, réduite de près d’1/4 par rapport à l’année 2013, n’a pas été suffisante
pour couvrir, une fois de plus, le remboursement en capital de la dette (57,5 M€). Ainsi, la
Caf nette, négative depuis 2010 l’est restée en 2014 (- 41 M€).
Par conséquent, les dépenses réelles d’investissement réalisées (49 M€), bien que réduites
de 25 % par rapport aux réalisations 2013, n’ont pas pu être financées par les ressources
dégagées par la section de fonctionnement. Elles ont été couvertes par les seules
ressources d’investissement :
-
des produits de cession toujours aussi importants (près de 49 M€) mais toujours
aléatoires ;
-
des subventions d’investissement reçues (5,4 M€) en diminution de 18 % ;
-
très minoritairement par le FCTVA et la taxe locale d’équipement (3,2 M€) ;
-
mais aussi par le remboursement anticipé, par la Semarelp, d’une partie du capital
emprunté pour son compte par la commune (22,5 M€).
À la fin 2014, le capital des emprunts restant à rembourser par la Semarelp atteignait 149 M€.
Cette situation n’a cependant pas évité le recours à l’emprunt (6,8 M€). Ainsi, à la fin de
l’exercice 2014, si l’encours de dette de la commune (544 M€) a pu être réduit de 8 %, en
revanche, en raison de la forte réduction de la Caf, la capacité de désendettement de la
commune s’est fortement détériorée et atteint dorénavant 33 ans (contre 28 en 2013).
Corrigée de la dette contractée pour la Semarelp, la capacité de désendettement atteint
encore près de 25 ans et demeure ainsi alarmante.
Pour l’année 2015, sans désendettement rapide et reconstitution des marges de manoeuvre
sur la section de fonctionnement, la situation financière de la commune devrait rester
préoccupante. Elle dispose toutefois de leviers qu’elle est en mesure de mobiliser.
5.2.2.
Les orientations du budget primitif 2015
5.2.2.1.
Le contexte inédit de la préparation du BP 2015
La lettre de procédure d’élaboration du BP 2015, du 26 juin 2014, a fixé le contexte inédit
dans lequel s’inscrivait sa préparation : amplification de la contribution des collectivités
territoriales à l’effort de redressement des finances publiques et renforcement de la
péréquation horizontale. Compte tenu de l’ampleur de l’effort à fournir, tous les leviers ont
alors été identifiés pour «
ne pas laisser se dégrader les ratios financiers, malgré la richesse
la commune
» :
-
augmenter les recettes de fonctionnement en ayant recours au levier fiscal et/ou à la
tarification des services ;
-
diminuer les dépenses de fonctionnement en tenant compte de la rigidité de certaines
charges et notamment celles de personnel ;
-
diminuer la charge de la dette.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Initialement prévu pour être voté en décembre, comme chaque année, pour la première fois,
le budget primitif 2015 a finalement été soumis au vote du conseil municipal le 13 avril 2015.
En effet, le maire a pris la décision de se joindre à la démarche engagée par l’association
des maires des Hauts-de-Seine
(87)
pour contester la baisse des dotations de l’État et la
progression importante de la péréquation. Parmi les actions retenues, les communes qui
votaient leur budget en fin d’année ont accepté de repousser leur examen à la fin du premier
trimestre 2015, «
afin d’être mieux informés des réalités financières et structurelles […]
notamment du fait des débats à venir sur la Métropole du Grand Paris et des incertitudes qui
pèsent sur le projet de loi de finances pour 2015 […] »
(88)
,
selon les considérants de la
délibération du conseil municipal adoptée le 17 novembre 2014.
À l’issue d’un premier tour des propositions des services, avant arbitrage par le maire,
le projet de budget primitif 2015 faisait apparaître des propositions très ambitieuses,
notamment en investissement (166 M€). Le maire a rendu des arbitrages inédits pour la
politique d’investissement de la commune : aucune opération nouvelle ne devait être inscrite
au budget primitif 2015, seules les opérations engagées devaient donner lieu à l’inscription
de crédits au budget.
Cette position intervient dans un contexte national de protestation des maires, qui par
l’intermédiaire de l’AMF, ont fait savoir à l’État que les investissements communaux allaient
être sacrifiés.
5.2.2.2.
Le projet de budget primitif 2015 : une reconstitution difficile des marges de
manoeuvre
L’analyse qui suit compare les résultats de l’exécution 2014 au projet de BP 2015
communiqué par la direction des finances, tel qu’il résulte des arbitrages rendus par le maire.
On constate qu’ils conduisent principalement à contraindre très fortement les dépenses
d’investissement alors que les ressources afficheront une très forte réduction.
Dans ce projet, les charges réelles de fonctionnement sont réduites en 2015 (- 1,8 %) sous
l’effet d’une forte diminution des charges financières (115,9 M€ ; - 11 %). Hors ces dernières,
les charges sont en réalité seulement stabilisées (140,4 M€). Par ailleurs, ce projet maintient
la masse salariale au niveau très élevé atteint en 2014 (73 M€), réduit les charges courantes
et les subventions (22,5 M€) de près de 4 % et stabilise les charges à caractère général
(44,1 M€).
La tendance est donc d’essayer de réduire le train de vie des services municipaux sans y
parvenir vraiment s’agissant de la masse salariale.
Les produits réels de fonctionnement ne devraient pas progresser en 2015, malgré le
relèvement des taux de 10 % de tous les impôts directs locaux
(89)
acté par le conseil
municipal en avril 2015, tandis que la disposition de la loi de finances initiale (LFI) 2015 qui
permet aux communes de relever le plafond de la taxe de séjour, pour les hôtels de trois
étoiles et plus, a été mise en oeuvre par la délibération du 9 février 2015 (450 K€ au lieu de
350 K€). Au total, la commune prévoit de recevoir 9 M€ de produits supplémentaires issus
de la fiscalité locale.
(87)
Lettre du président de l’association des maires des Hauts-de-Seine du 23 octobre 2014.
(88)
Considérant de la délibération du conseil municipal du 17 novembre 2014.
(89)
TH, TFB, TFNB et CFE.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Tableau n° 39 : Évolution des taux de la fiscalité en 2015
Mais parallèlement, les dotations de l’État poursuivront leur décrue (45,7 M€ ; - 7,6 %).
Le doublement, en 2015, de la contribution des collectivités au redressement des finances
publiques réduira de 4,3 M€ la DGF tandis que la péréquation horizontale s’accentuera
(27,9 M€
(90)
; + 19 % soit + 4,5 M€). Les autres produits de fonctionnement seront stabilisés
à 17 M€.
Ainsi, le relèvement des taux de la fiscalité vient compenser la réduction de la DGF et la
progression de la péréquation pour en neutraliser les effets.
Ces contraintes pèseront sur la Caf (prévisionnelle) dégagée par la section de fonctionnement
(14,6 M€) qui continue de se réduire. Dans un tel contexte, une fois encore, elle demeurera
insuffisante pour couvrir le remboursement en capital de la dette prévu (56,5 M€).
Par ailleurs, les ressources réelles d’investissement hors emprunt seront en forte diminution
également (44,5 M€ ; - 65 %) principalement due à la réduction : des produits de cession
(12,8 M€ ; - 74 %), des subventions reçues (1,76 M€ ; - 69 %) et des immobilisations financières
(25,3 M€ ; - 49,5 %) en raison du remboursement anticipé d’emprunt en 2014 par la Semarelp.
Seules les dotations et fonds divers afficheront une progression (4,5 M€ ; + 42 %).
Les ressources ne permettront donc pas de lancer de nouveaux investissements que la
commune avait pourtant envisagés à hauteur de 53 M€ au total pour 2015, un an plus tôt,
dans la programmation pluriannuelle des investissements. Par conséquent, les dépenses
d’investissement réelles (23,6 M€) seront réduites de plus de la moitié par rapport à
l’année 2014. Elles seront principalement consacrées :
-
aux équipements direct (dont 14,7 M€ ; - 65 %), près de 7 M€ au titre de la
participation financière de la commune pour la construction d’équipements publics
dans la Zac Front-de-Seine, à l’aménagement du quartier de la gare (1,2 M€) et à une
opération de construction de parking (4,6 M€) ;
-
aux travaux récurrents sur la voirie, les bâtiments et les espaces verts (4,9 M€).
En complément de ces éléments de diagnostic, la collectivité, dans sa réponse aux
observations provisoires, a énuméré – outre la diminution des volumes d’heures
supplémentaires – les actions suivantes comme exemples de « mesures fortes » destinées à
réduire ses charges de fonctionnement :
-
« La réduction de l’amplitude horaire d’ouverture du Centre Aquatique et des parcs
et jardins ;
-
La fermeture de la bibliothèque Gabriel Péri à compter du 1
er
juillet ;
-
La fermeture du JDD Alfred de Musset ;
-
La fin du principe d’une ATSEM par classe et suppression de dix postes d’ATSEM
dans les écoles. »
(90)
FNGIR inclus figé à 9,77 M€.
Taux 2014
Taux 2015
Evolution %
Taxe d'habitation
18,03%
19,83%
9,98%
Taxe sur le foncier bati
13,69%
15,06%
10,01%
Taxe sur le foncier non bâti
32,61%
35,87%
10,00%
Cotisation foncière des entreprises
23,86%
26,25%
10,02%
Taxe d'enlèvement des ordures ménagères
3,67%
4,04%
10,08%
Source : Etat fiscal 2014 n° 1259 2014 et délibération du 13 avril 2015
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Parallèlement, la commune prévoit de poursuivre sa politique de désendettement. Si elle
envisage de recourir à de nouveaux emprunts (21 M€ pour équilibrer son budget), elle en
remboursera davantage (56,5 M€). À la fin de de l’année 2015, l’encours de dette atteindrait
489 M€ (- 10 %) dont 126 M€ au titre de l’encours contracté pour le compte de la Semarelp.
Cet encours aurait vocation à être complètement éteint d’ici à 2018, selon le directeur
général adjoint en charge des finances. Cette analyse est corroborée par les données
figurant dans le tableau du profil d’extinction de la dette communale accessible sur le site du
conseil financier de la commune, Finance Active. Celui-ci prévoit, pour les quatre exercices
2015 à 2018, un rythme annuel moyen d’amortissement du capital de 56 M€, et un niveau de
capital restant dû (CRD) à la fin 2018 qui s’établirait, à dette inchangée, à 320 M€ environ.
Tableau n° 40 : Profil d’extinction de la dette communale
Année de la date
de début
d'exercice
CRD début
d'exercice
Capital amorti
Intérêts
Flux total
CRD fin
d'exercice
2015
544 925 184,85 €
56 431 083,63 €
16 625 203,37 €
73 056 287,00 €
488 494 101,22 €
2016
488 494 101,22 €
56 132 739,72 €
14 900 780,26 €
71 033 519,98 €
432 361 361,50 €
2017
432 361 361,50 €
55 926 092,48 €
13 290 952,59 €
69 217 045,07 €
376 435 269,02 €
2018
376 435 269,02 €
56 438 495,10 €
11 708 707,24 €
68 147 202,34 €
319 996 773,92 €
Source : conseil financier de la commune
Pour conclure, la commune a pris conscience des contraintes très fortes qui pèsent
dorénavant sur ses finances. Les tensions sont réelles sur la section de fonctionnement qui
ne réussit plus, depuis plusieurs années, à dégager suffisamment de ressources de
fonctionnement pour rembourser l’annuité en capital de la dette. Seule la poursuite du
désendettement peut permettre de reconstituer des marges de manoeuvre.
La création de la Métropole du Grand Paris, au 1
er
janvier 2016, n’est, au demeurant, pas de
nature à inciter la commune à lancer de nouveaux projets alors que certaines de ces
compétences auraient vocation à être transférées à la métropole et que l’incertitude règne
sur la répartition des ressources fiscales en 2016.
Les mesures affichées pour 2015 et le recours à la fiscalité constituent des leviers qui ne
suffisent pas à reconstituer des marges de manoeuvre pérennes. Il conviendra donc que la
commune réussisse à réduire ses charges et notamment sa masse salariale. Une revue des
politiques publiques facultatives pourrait y contribuer.
Le budget primitif 2015 apparaît ainsi comme un budget de transition, en attendant d’une
part, les décisions du préfet portant sur le futur territoire auquel sera rattachée la commune
de Levallois-Perret et d’autre part, le vote définitif de la loi sur la loi nouvelle organisation
territoriale de la République par le Parlement.
L’appartenance, à compter du 1
er
janvier 2015, de la commune Levallois-Perret à la
communauté d’agglomération Seine-Défense et, en 2016 à l’un des futurs établissements
publics territoriaux de la Métropole, favorisera la mutualisation des moyens. Elle devrait
permettre des économies de fonctionnement et la restauration de marges de manoeuvre.
En effet, les ressources de la collectivité vont se réduire, dans un environnement financier et
fiscal contraint par les objectifs nationaux de redressement des finances publiques au moins
jusqu’en 2017, par la réforme annoncée de la DGF du bloc communal en 2017, par
l’accentuation de la péréquation horizontale à laquelle la commune contribue chaque année
davantage et enfin, par le partage de la fiscalité économique entre la métropole et ses
territoires. La hausse des taux décidée par le conseil municipal en avril 2015 devrait lui
permettre de recevoir une dotation de compensation de la Métropole qui intègrera cette
progression.
Pour anticiper, ces évolutions, la commune devra aussi réduire plus fortement son
«
train de vie
».
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
6.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
6.1.
Le régime du temps de travail et son coût
Les règles encadrant le temps de travail dans la fonction publique territoriale
(91)
ont fixé la
durée annuelle effective à 1 607 heures auxquelles peuvent s’ajouter des heures
supplémentaires.
Dans les services de Levallois-Perret, cette durée s’établit en théorie à 1 583,6 heures.
Le protocole d’accord sur l’aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT), adopté
par le conseil municipal le 17 décembre 2001, a maintenu une durée annuelle inférieure à la
durée légale. Cette possibilité était donnée par la loi du 3 janvier 2001 au titre de la validation
de situations acquises antérieurement. Le temps de travail hebdomadaire est ainsi resté fixé
à 37 heures.
Le dispositif adopté est plus favorable que le dispositif réglementaire. La commune de
Levallois-Perret n’a pas adopté de règlement intérieur, mais un livret d’accueil à l’attention des
nouveaux arrivants apporte des informations complémentaires sur « la gestion des temps » :
-
14 jours d’ARTT sont octroyés au personnel. Sur la base d’une durée hebdomadaire de
travail de 37 h, le nombre de jours ARTT qui serait réglementairement accordés serait de
12, ce qui réduit d’autant la durée annuelle de travail au sein de la collectivité ;
-
s’agissant des agents d’encadrement, une note du DGS du 27 février 2013, intitulée
« ARTT Cadre », rappelle qu’ils bénéficient d’un forfait de 1,5 jour d’ARTT par
trimestre, au titre des responsabilités assumées et des heures supplémentaires
« conséquentes » effectuées ;
-
par note du DGS en date 5 mai 2014, le maire a accordé une journée exceptionnelle,
au titre de la « fête des mères », aux seules mères de famille : l’octroi de cette journée
de congé supplémentaire n’est pas réglementaire et de plus, elle établit une
discrimination parmi les agents. La collectivité s’est engagée à supprimer ce jour de
congé irrégulier avant la fin de l’année 2015 ;
-
une note du DGS en date du 10 février 2014, à l’attention des directeurs et chefs de
service, rappelle notamment le régime octroyé pour les autorisations d’absences ;
il apparait que le dispositif appliqué est plus généreux que celui pratiqué dans la
fonction publique d’état (FPE) : pour exemple, 8 jours sont accordés pour le mariage
de l’agent au lieu de 5 et 3 jours en moyenne pour le mariage d’un parent alors que
cela n’est pas prévu dans la FPE. Comme pour le cas précédent, la commune a
affirmé qu’elle procéderait à un alignement sur les pratiques de la fonction publique
d’État pour le début de l’année 2016.
Il ressort de ces éléments que la commune de Levallois-Perret a institué un régime du temps
de travail effectif bien inférieur à la durée annuelle légale.
Cela représente un coût pour la collectivité. En effet, si la durée du travail était conforme à la
réglementation, la commune pourrait réduire ses effectifs, sans diminuer le service rendu à la
population, de 25 ETPT environ
(92)
(le nombre d’heures de travail non effectuées par agent
s’élevant annuellement à 24 heures minimum) et par voie de conséquence réduire également
sa masse salariale. Cela est d’autant plus vrai que le personnel communal effectue, par
ailleurs, des heures supplémentaires qui ne sont pas contrôlées (
voir infra 6.2.2.1.
). Ce coût
pourrait également être réduit si la durée annuelle de travail légale était respectée.
(91)
Décret du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’État,
rendu applicable aux agents territoriaux par le décret du 12 juillet 2001 modifié en 2004.
(92)
Sur la base de 1 739,29 ETPT comptabilisés par le contrôle de gestion au 31/12/2013 ; (1 739,29 x 24) /1 607 = 25 ETPT.
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Dans sa réponse aux observations provisoires, la collectivité – sans remettre en question
l’exactitude de cette estimation de l’économie potentielle que permettrait un alignement sur
la durée légale du travail – a en revanche contesté cette démarche en affirmant qu’il s’agit
d’une appréciation en opportunité.
La chambre rappelle qu’une telle évaluation s’inscrit pleinement dans le périmètre des
observations que les juridictions financières sont habilitées à formuler au titre de leur mission
de l’examen de gestion au sens de l’article L. 211-8 du code des juridictions financières. Cet
examen porte en effet aussi bien sur la régularité des actes de gestion que, comme c’est le
cas en l’espèce, sur l’économie des moyens mis en oeuvre dans l’utilisation des fonds publics.
6.2.
Les rémunérations et les avantages en nature
Le système d’information des ressources humaines ASTRE, actuellement utilisé par la
commune, ne comporte pas les fonctionnalités nécessaires à l’exercice d’un contrôle de
régularité quant à l’octroi des indemnités
(93)
. Consciente de ces lacunes, la collectivité a
indiqué que la transition vers un nouveau système d’information était à l’étude, de même que
la formalisation de certaines de ses procédures. Sans progiciel, la chambre a tout de même
constaté de nombreuses anomalies.
Tout d’abord, entre 2009 à 2013, la part du régime indemnitaire et des heures
supplémentaires (10,5 M€) versés aux agents de la commune a fortement progressé,
passant de 18,6 % à 23,5 %
(94)
du montant total des rémunérations annuelles brutes. Elle
s’établit ainsi à un niveau très supérieur à la moyenne nationale des communes (18,7 %
en 2011
(95)
). La commune, il est vrai, a depuis mis en place des mesures de rationalisation
du volume d’heures supplémentaires octroyées à compter de septembre 2014, qui ont
contribué à une diminution de ces volumes. Elle chiffre cette économie à 45 000 € environ
par mois depuis lors.
6.2.1.
L’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) comporte quelques
anomalies
En octobre 2014, sur un total de 1 288 agents éligibles
(96)
, 270 agents perçoivent la NBI, soit
un taux de 21 %. En 2013, le montant total brut versé au titre de la NBI s’élève à 194 292 €,
soit 0,6 % de l’ensemble des rémunérations annuelles brutes versées aux fonctionnaires (qui
s’élève à 34,7 M€). Ce poids faible de la NBI est inférieur de moitié à la moyenne nationale
des communes de plus de 50 000 habitants (1,2 %)
(97)
.
Pour vérifier la fiabilité de l’attribution de la NBI, la chambre a constitué un échantillon de
20 agents, sélectionnés selon le service d’affectation (pour les agents bénéficiaires d’une
NBI strictement inférieure à 20 points) ou selon la position dans l’organigramme (pour les
agents bénéficiaires d’une NBI supérieure ou égale à 20 points).
(93)
Cf
. Note adressée au directeur général des services par le directeur adjoint des ressources humaines le 23 décembre 2014
présentant les limites du SIRH actuel, parmi lesquelles «
le paramétrage trop individualisable de la carrière des agents,
générateur d’erreurs
» est pointé.
(94)
Source : CRC, à partir des rapports sur l’état de la collectivité (REC).
(95)
Source : CNFPT / DGCL, Synthèse nationale des rapports au comité technique paritaire sur l'état des collectivités
territoriales au 31 décembre 2011.
(96)
Les 1 288 agents éligibles sont composés de 1 154 fonctionnaires titulaires et de 134 fonctionnaires stagiaires.
(97)
Source : CNFPT / DGCL, Synthèse nationale des rapports au comité technique paritaire sur l'état des collectivités
territoriales au 31 décembre 2011.
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Sur la base des dossiers individuels consultés sur place, huit d’entre eux comportaient des
anomalies :
-
pour cinq agents, les fonctions occupées ne remplissaient pas les conditions
nécessaires pour justifier l’attribution de la NBI ;
-
pour trois agents, l’attribution de la NBI n’était pas systématiquement adossée à un
arrêté individuel.
Dans la plupart des cas, la principale raison expliquant la perception indue de la NBI est
l’absence de réajustement de celle-ci après le changement de poste d’un agent.
Les résultats d’une investigation complémentaire portant spécifiquement sur les agents
ayant changé de service depuis 2009 confirme la principale raison invoquée. Sur
neuf agents sélectionnés ayant changé de service tout en conservant leur NBI, deux
n’exercent plus les fonctions mentionnées sur l’arrêté individuel portant attribution de la NBI.
Les arrêtés de ces deux agents, du 13 juillet 2007, ne sont donc plus juridiquement fondés.
La chambre invite la commune à actualiser systématiquement les arrêtés portant attribution
de la NBI à chaque changement de poste et à cesser les versements aux agents lorsqu’ils
ne sont plus justifiés.
En réponse, la collectivité a précisé avoir entamé, sur la base de ces constats, un examen
attentif des conditions d’attribution de la NBI, qui s’appuiera sur la formalisation des
procédures et l’installation d’un nouveau système d’information précédemment évoquées.
Elle ajoute qu’il sera procédé à
« un contrôle systématique de toutes les situations de
mobilité intervenues depuis 5 ans »
, de manière à diminuer les risques d’erreurs.
6.2.2.
Cinq cadres de catégorie A bénéficient d’indemnités horaires pour travaux
supplémentaires (IHTS) indues
En 2010, quatre agents de catégorie A ont bénéficié d’IHTS, pour des montants mensuels
bruts pouvant excéder 1 000 € par personne : il s’agissait de la DGA chargée des affaires
générales juridiques et administratives, de la DGA chargée des ressources humaines, de la
directrice des affaires générales et du directeur de la salubrité.
La commune explique l’attribution de ces heures supplémentaires comme une compensation
des «
opérations de continuité de service en cas de pandémie grippale
».
Or, le décret du 19 novembre 2007 prévoit que « les indemnités horaires pour travaux
supplémentaires peuvent être versées, dès lors qu'ils exercent des fonctions ou
appartiennent à des corps, grades ou emplois dont les missions impliquent la réalisation
effective d'heures supplémentaires, aux fonctionnaires de catégorie C et aux fonctionnaires
de catégorie B. » Cette indemnité est octroyée aux agents dont la rémunération est au plus
égale à celle afférente à l’indice brut 380, sous réserve des dérogations réglementaires et
dans la limite imposée par le décret susvisé.
Dans le cas présent, les «
opérations de continuité de service en cas de pandémie grippale
»
ne constituent pas un cas dérogatoire pour les collectivités territoriales. En effet, la circulaire
N° BCFF0919655C du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de
la réforme de l’État en date du 26 août 2009 relative à la gestion des ressources humaines
dans la fonction publique en situation de pandémie grippale prévoit une organisation du
temps de travail dérogatoire mais n’autorise pas l’indemnisation d’heures supplémentaires
aux agents de catégorie A. Seule une modification des arrêtés ministériels en ce sens,
transposée ensuite dans les collectivités, aurait pu justifier une telle dérogation, mais il n’en a
pas été ainsi en l’espèce. Comme le rappelle la circulaire, il aurait en revanche été possible
pour la collectivité de moduler, dans les limites réglementaires, les indemnités auxquelles
ces agents étaient éligibles pour tenir compte des sujétions particulières liées à un tel
événement. En conséquence, les IHTS perçues par les agents de catégorie A de Levallois-
Perret ont été octroyées irrégulièrement.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Par ailleurs, en octobre 2014, une autre collaboratrice de la collectivité, DGA en charge de la
sécurité publique, a effectué 25 heures supplémentaires rémunérées à hauteur de
1 213 € brut. La commune a expliqué dans ce cas précis qu’il s’agissait d’heures
d’interventions effectuées pendant une astreinte, indemnisées par erreur sous la forme
d’heures supplémentaires.
Même si cette «
erreur
» sur la paie d’octobre 2014 a été rectifiée en novembre 2014,
l’intéressée a ensuite obtenu des indemnisations d’astreintes (737 € brut en novembre et
988 € brut en décembre) alors que celles-ci sont incompatibles avec des fonctions de DGA
ouvrant déjà droit à l’obtention de la NBI au titre de l’exercice de fonctions de responsabilité
supérieure
(98)
.
La chambre note que, d’après la commune, il a été mis fin à ce cumul au 1
er
février 2015 ;
elle invite également la collectivité à recouvrer les indemnités indûment versées.
6.2.2.1.
De nombreux agents cumulent un volume d’heures supplémentaires très
important
En 2014, la commune a rémunéré 94 397 heures supplémentaires.
La réglementation impose à chaque collectivité de prendre une délibération fixant, par cadre
d’emplois et fonction, la liste des emplois qui, en raison des missions exercées, ouvrent droit
aux heures supplémentaires dans les conditions fixées par l’article 2 du décret n° 2002-60 du
14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires.
Une délibération portant sur la dérogation au quota des 25 heures supplémentaires a été
adoptée en novembre 2002. Cette délibération précise les cadres d’emplois et les fonctions
concernés : personnel de la police municipale ; secrétariat du maire, du cabinet et de la
direction générale des services ; agents assurant des permanences de week-end ou de nuit
du fait de la nature ou des contraintes de leurs fonctions
(99)
.
En revanche, la commune n’a pas mis en place un contrôle automatisé des horaires, y
compris pour les agents effectuant des heures supplémentaires à leur poste fixe. Même si la
commune allègue que ces heures sont
« scrupuleusement consignées, au quotidien »
et
donnent lieu à un contrôle hiérarchique rigoureux, cette lacune constitue une irrégularité au
regard de la réglementation en vigueur
(100)
qui conditionne le versement des IHTS à la mise
en place d’un tel contrôle automatisé. Aux termes de cette réglementation, l’utilisation d’un
décompte déclaratif contrôlable, en lieu et place du dispositif de contrôle automatisé, n’est
permise que
« s'agissant des personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de
rattachement »
ou encore
« pour les sites dont l'effectif des agents susceptibles de percevoir
des indemnités horaires pour travaux supplémentaires est inférieur à 10 »
. La majorité des
agents ayant perçu les plus gros volumes d’IHTS à Levallois sont affectés de manière
permanente à l’hôtel de ville, et n’entrent donc pas dans ces deux cas de figure.
(98)
Article 3 du décret n° 2005-542 du 19 mai 2005 relatif aux modalités de la rémunération et de la compensation des
astreintes et des permanences dans la fonction publique territoriale.
(99)
Notamment : chauffeurs, personnel affecté aux cuisines et à des tâches de restauration, personnel en charge de
l’organisation des manifestations et cérémonies ; huissiers.
(100)
Cf
. art. 2 du décret du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
De plus, l’obligation mentionnée à l’article 6 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002
d’informer les représentants du personnel du comité technique paritaire de l’existence de
dérogations au quota des 25 heures supplémentaires n’a pas été respectée. Cette lacune,
que la commune s’est engagée à corriger, est d’autant plus préjudiciable qu’en 2014,
336 agents, soit 12,2 % des effectifs
(101)
ont effectué plus de 25 heures un mois donné.
En particulier, de 2009 à 2013, 16 agents ont un nombre d’heures supplémentaires très
élevé, s’échelonnant entre 25 heures et 135 heures, avec en moyenne 49 heures par mois.
Certains d’entre eux bénéficient du même nombre d’heures supplémentaires pendant
plusieurs mois consécutifs.
La chambre rappelle que le droit du travail
(102)
ne permet pas à un salarié de travailler plus
de 220 heures supplémentaires par an. Les dépassements observés à Levallois-Perret
enfreignent cette législation.
Interrogée sur ce sujet, la commune a corrigé ces écarts et indiqué :
« Ces écarts existaient
en effet dans le passé et ont connu une correction à compter de septembre 2014. Quelques
exceptions ponctuelles demeurent sur des emplois de cabinet et / ou comprenant une
organisation du travail atypique. Celles-ci tomberont à mesure que des agents
supplémentaires seront embauchés sur ces missions particulières. »
Les états détaillés des heures supplémentaires du mois de novembre 2014 transmis par la
commune montrent effectivement pour les 16 agents en question une diminution d’heures,
maintenue dans la majorité des cas en décembre 2014 :
Tableau n° 41 : Agents de la commune de Levallois-Perret ayant effectué le plus
d’heures supplémentaires
Service de l’agent
Heures sup par mois 2009 à
2013
Heures sup.
novembre 2014
Heures sup
décembre 2014
Affaires générales
Comprises entre 25h et 93h25
25
25
Cabinet
48h presque tous les mois
31
24
Cabinet
48h presque tous les mois
23
24
Cabinet
40h presque tous les mois
22,5
20,5
Cabinet
44h presque tous les mois
0
0
Cabinet
Comprises entre 32h et 135h
46
39
Cabinet
Comprises entre 33h et 93h
31
29
Centres de loisirs
Comprises entre 26h et 77h
25
23
Garage municipal
47,75h presque tous les mois
51,5
38
Logement et habitat
Comprises entre 27h et 86h
25
25
Personnel de service
Comprises entre 25h et 111h
52
36
Police – agents stationnement
Comprises entre 25h et 56h
0
43,50
Police et sécurité publique
Comprises entre 25h et 121h
46
46
Police et sécurité publique
Comprises entre 25h et 122h
25
24,5
Police et sécurité publique
Comprises entre 25h et 107h
25
25,5
Voirie
Comprises entre 25h et 72h
0
0
Source : CRC à partir de XEMELIOS et des données de la commune
(101)
Le résultat d’une requête Xémélios recense 2 743
agents rémunérés en 2014.
(102)
Décret n° 2008-1132 du 4 novembre 2008 relatif au contingent annuel d'heures supplémentaires et à l'aménagement du
temps de travail et portant diverses mesures relatives au temps de travail.
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À la demande de la chambre, la commune a communiqué les états détaillés des heures
effectuées par l’ensemble du personnel communal pour la période du 20 septembre 2014 au
19 octobre 2014. Au cours de cette période, en dehors des agents affectés aux centres de
loisirs, cinq chauffeurs et un agent de service affectés au cabinet ont cumulé un nombre
important d’heures. Les motifs à l’origine de leurs heures supplémentaires soulèvent des
interrogations. En effet, deux chauffeurs affectés au cabinet cumulent chacun 46 heures pour
la «
conduite de Monsieur le Maire
». Un troisième cumule 41 heures au motif de la «
conduite
des élus
». Deux autres agents cumulent 25 heures selon le motif «
présence obligatoire
».
Enfin, un agent de service affecté au cabinet cumule 52 heures supplémentaires, pour divers
motifs (cocktails, conseil municipal, etc.).
Les heures supplémentaires effectuées par ces agents ne sont pas précisément justifiées et
elles apparaissent comme des compléments de rémunérations attribués à des agents qui
travaillent auprès des élus.
Enfin, le rapport d’inspection de la direction de la sécurité publique de février/mars 2013
produit par l’inspectrice générale des services révèle l’existence d’un forfait de 25 heures
supplémentaires, systématiquement attribué aux agents de la police municipale dès leur
recrutement, sans que ces heures soient nécessairement accomplies.
Cette pratique n’a été actée ni dans une délibération, ni dans les procès-verbaux des CTP
demandés à la commune par la chambre depuis 2007. Ainsi, ce forfait d’indemnités horaires
pour travaux supplémentaires forfaitaire est irrégulièrement versé à l’ensemble du personnel
de la police municipale.
La collectivité doit impérativement régulariser cette situation pour l’avenir. Selon la commune,
une nouvelle organisation du service engagée depuis un an dans cette direction, avec
modification des plannings, a permis une baisse significative des heures supplémentaires.
Pour le passé, la commune doit veiller au reversement des sommes indument payées sur les
quatre dernières années.
6.2.3.
Trois agents bénéficient irrégulièrement d’un logement de fonction et perçoivent
des indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS)
En décembre 2014, trois agents, dont la directrice générale des services, bénéficiaient d’un
logement de fonction pour nécessité absolue de service et percevaient des IFTS pour un
montant mensuel compris entre 719 et 925 €.
Or, le décret n° 2002-63 du 14 janvier 2002 relatif à l’IFTS des services déconcentrés prévoit
qu’
« Il ne peut être attribué aucune indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires aux
agents logés par nécessité absolue de service. »
La commune a précisé les raisons pour lesquelles ces agents étaient en mesure de
bénéficier d’un logement de fonction, mais elle n’a pas donné d’explication sur le cumul
d’IFTS avec le logement attribué par nécessité absolue de service.
La chambre invite la commune à régulariser, comme elle s’y est engagée, la situation de ces
trois agents et à recouvrer les IFTS dont ces agents ont irrégulièrement bénéficié.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
6.2.4.
L’indemnité exceptionnelle a été versée en l’absence de délibération
Le décret n° 97-215 du 10 mars 1997 modifié instaure en faveur de certaines catégories
d’agents une indemnité exceptionnelle destinée à compenser la perte de rémunération qui
pourrait découler du transfert de la cotisation d’assurance maladie vers la contribution
sociale généralisée
(103)
.
En 2014, le total annuel des montants versés, uniquement aux fonctionnaires, au titre de
l’indemnité exceptionnelle s’est élevé à 86 705 €. Or, la commune de Levallois-Perret n’a
adopté aucune délibération pour instaurer cette indemnité. En effet, le décret du 10 mars
1997 n’étant pas applicable de plein droit à la fonction publique territoriale, il appartenait au
conseil municipal d’en transcrire par délibération les modalités au profit des fonctionnaires de
la commune.
Ainsi l’indemnité exceptionnelle est irrégulièrement versée aux agents. La commune doit
donc impérativement régulariser cette situation pour l’avenir en supprimant son versement,
l’État ayant pris la décision de la supprimer progressivement pour ces agents à compter du
1
er
mai 2015
(104)
. Une délibération en ce sens a été adoptée par le conseil municipal du
16 novembre 2015, qui transpose les règles applicables pour la fonction publique d’État.
Pour le passé, le recouvrement de cette indemnité indue devrait être effectué sur les quatre
dernières années.
6.2.5.
Les avantages en nature
6.2.5.1.
Les logements de fonction
Les textes et la jurisprudence
Le régime juridique encadrant les logements de fonction des fonctionnaires territoriaux est
défini à l’article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique
territoriale. Ce texte dispose notamment que, pour une commune de moins de
80 000 habitants, le seul emploi fonctionnel pouvant donner lieu à l’attribution d’un logement
de fonction pour nécessité absolue de service est celui de directeur général des services.
Cette possibilité n’est en revanche ouverte à aucun collaborateur de cabinet pour une
commune de cette taille.
(103)
Seuls les fonctionnaires civils (titulaires ou stagiaires) régis par les lois n° 84-16 du 11 janvier 1984 et n° 86-33 du 9 janvier
1986, les militaires à solde mensuelle, les magistrats de l'ordre judiciaire et les agents non titulaires en poste à l'étranger
peuvent bénéficier de l'indemnité exceptionnelle sous réserve qu'ils aient été nommés avant le 1
er
janvier 1998.
(104)
Décret n° 2015-492 du 29 avril 2015, paru au Journal officiel le 30 avril 2015.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Dans sa réponse aux observations provisoires, la collectivité souligne que la formulation
retenue par le législateur dans cet article de loi aurait pour effet de n’appliquer le seuil
démographique qu’aux seuls établissements publics de coopération intercommunale et non
aux communes. S’il est vrai que cette formulation peut prêter à confusion, l’intention du
législateur d’aligner le régime des collaborateurs de cabinet sur celui des emplois
fonctionnels (où ce seuil s’applique expressément aux communes et établissements publics
de coopération intercommunale), ne fait quant à elle aucun doute
(105)
. C’est d’ailleurs aussi
l’interprétation qu’en retient le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) lui-
même, dans son
vademecum
« notions-clés » sur la vie communale et intercommunale,
publié en 2014
(106)
.
Le décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 portant réforme du régime des concessions de logement
s’applique aux agents des administrations de l’État et, en vertu du principe de parité entre les
fonctions publiques, à ceux des collectivités territoriales
(107)
. Pour ces derniers, il remplace
donc les dispositions de l'article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 (à l’exception
des titulaires de certains emplois de direction et de collaborateurs de cabinet qui ont des
qualifications équivalentes à un sous-préfet, pour lesquels ces dispositions législatives restent
applicables).
Dans les collectivités qui ont déjà pris une délibération pour prendre en compte les
dispositions du décret de mai 2012, le nouveau régime s’applique aux agents disposant d’un
logement de fonction avant le 11 mai 2012 ainsi qu’aux nouveaux bénéficiaires. Dans les
collectivités qui n’ont pas encore pris de délibération, la situation des agents demeure sans
changement. Ils sont régis par l’ancien dispositif tant que la collectivité n’a pas délibéré et au
plus tard le 1
er
septembre 2015 (décret n° 2013-651 du 19 juillet 2013).
Le nouveau cadre réglementaire a rendu plus restrictives les conditions d’octroi de
logements de fonction :
-
seuls les personnels ayant une obligation de disponibilité totale pour des raisons de
sûreté, de sécurité ou de responsabilité pourront bénéficier d'un logement par
nécessité absolue de service ;
-
les fonctions qui peuvent ouvrir droit à l’attribution d’une convention d’occupation
précaire doivent comporter un service d’astreinte et une redevance d'occupation est
due, par les bénéficiaires, représentant 50 % de la valeur locative réelle des locaux,
calculée sur le montant des loyers du marché immobilier local ;
-
la gratuité des avantages accessoires (eau, gaz, électricité, chauffage) a été
supprimée ;
-
les surfaces sont limitées et déterminées en fonction du nombre de personnes à
charge du bénéficiaire occupant le logement.
(105)
Cette formulation de l’article 21 de la loi du 28 novembre 1990 résulte d’un amendement sénatorial à la loi n° 2002-276 du
27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Avant cette date, l’article 21 ne faisait pas mention des collaborateurs de
cabinet, mais uniquement des emplois fonctionnels des collectivités. L’auteur de cet amendement n°535, le sénateur Jean-
Claude Peyronnet, indiquait qu’il
« a pour objet d'aligner, au regard des avantages en nature, le régime des directeurs de
cabinet des présidents de conseil général et de conseil régional ainsi que des directeurs de cabinet des maires des communes
et des présidents de communautés de communes de plus de 80 000 habitants sur le régime des directeurs généraux desdites
collectivités. ».
Dans les discussions qui suivent, il précise à nouveau que
« c’est pour la commune qu’il y a un seuil
[de
80 000 habitants]
»
[
]
(106)
Cf.
fiche n° 29 sur les collaborateurs de cabinet (page 6) :
(107)
Cf
. article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Enfin, l’article 34 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a
modifié le CGCT avec l’insertion d’un nouvel article L. 2123-18-1-1 qui dispose que le conseil
municipal doit délibérer pour fixer les modalités d’attribution et d’usage des avantages en
nature accordés aux agents ou élus de la collectivités : la mise à disposition d’un véhicule
s’effectue dans les conditions fixées par une délibération annuelle, tandis que tout autre
avantage en nature (logement, etc.) doit donner lieu à une délibération nominative pour en
préciser les modalités d’usage.
Les pratiques de la commune de Levallois-Perret
La commune de Levallois-Perret a indiqué qu’elle mettrait en place les nouvelles dispositions
liées au décret n° 2012-752 du 9 mai 2012
« au plus tard en septembre 2015 ».
Dans sa
réponse au rapport d’observations provisoires, la collectivité a indiqué s’être conformée à ce
délai pour transposer ce régime réglementaire, mais elle n’a apporté aucune précision quant
à la délibération du conseil municipal qui aurait acté cette mesure. A fortiori, elle n’a pas non
plus transmis les actes administratifs individuels portant attribution des logements de
fonction en application du nouveau cadre réglementaire.
La chambre a pu vérifier qu’une délibération a bien été prise en date du 16 novembre 2015 –
soit postérieurement à la réponse de la commune – pour modifier à nouveau la liste des
« fonctions ouvrant droit à l’attribution d’une concession de logement » (
cf
. ci-après).
En l’état, cette délibération établit bien la distinction récente entre logements de fonction pour
nécessité absolue de service et ceux par convention d’occupation précaire avec astreinte.
Elle n’est cependant pas suffisante pour permettre à la collectivité de se conformer au
nouveau régime des concessions de logement prévu par le décret précité, puisqu’elle ne
transpose pas un nombre important de dispositions : préciser les sujétions et contraintes
particulières justifiant l’attribution d’un logement de fonction à certains emplois, supprimer la
gratuité des avantages accessoires, limiter et déterminer les surfaces en fonction du nombre
de personnes à charge du bénéficiaire du logement. Du reste, l’inclusion dans cette
délibération des fonctions de directeur de cabinet et de directeur général des services
techniques comme bénéficiaires d’un logement pour nécessité absolue de service est elle-
même contraire à la réglementation (
cf
. ci-après). Enfin, le conseil municipal n’a, pour
l’heure, pas encore adopté de délibération fixant nominativement la liste des bénéficiaires
d’avantages en nature, prévue par les dispositions législatives de 2013 rappelées ci-dessus.
Avant ces changements récents, la commune de Levallois-Perret est donc restée soumise aux
dispositions de la loi de 1990. En 2014, 31 agents disposaient d’une concession de logement,
dont 27 au titre de la nécessité absolue de service et 4 au titre de l’utilité de service
(108)
.
La chambre a relevé le caractère non exhaustif du contenu des arrêtés individuels,
l’attribution irrégulière de logement pour nécessité absolue de service pour certains agents et
l’encaissement par la Semarelp des redevances en contrepartie des logements pour utilité
de service.
En effet, les arrêtés individuels portant concession de logement ne précisent ni la superficie
des logements, ni le nombre et la qualité des personnes à charges occupant le logement.
Or, l’article R. 2124-66 du code général de la propriété des personnes publiques précise que
l’arrêté doit être nominatif et doit indiquer la localisation, la consistance et la superficie des
locaux mis à disposition, le nombre et la qualité des personnes à charge occupant le
logement, ainsi que les conditions financières, les prestations accessoires et les charges de
la concession. Les arrêtés individuels portant attribution des logements de fonction sont donc
irréguliers.
(108)
Cf
. Tableau récapitulatif transmis par la commune des agents bénéficiant d’un logement de fonction en septembre 2014 et
actualisations avec Xémélios.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
En ce qui concerne l’attribution des logements, par délibération du 20 septembre 1999,
le conseil municipal a fixé la liste des emplois bénéficiant de l’occupation de logement par
nécessité absolue de service et par utilité de service. Plusieurs délibérations ultérieures ont
modifié ces listes, qui concernent désormais pour les logements par nécessité absolue de
service : le directeur de cabinet du maire, le directeur général des services, le directeur
général des services techniques, le directeur de la police municipale, le directeur de la
piscine municipale, le responsable technique du centre aquatique, le conservateur du
cimetière municipal, le gardien du centre technique, les fonctions de directeur de structure
multi-accueil de la petite enfance et de gardien de groupe scolaire. Pour les logements pour
utilité de service (désormais requalifiés en convention d’occupation précaire avec astreinte
depuis la délibération du 16 novembre 2015), sont concernés les directeurs généraux
adjoints, le directeur de la voirie, le directeur des espaces verts, le directeur des bâtiments
municipaux, le directeur de la vie scolaire et périscolaire et celui de la petite enfance.
Le directeur de cabinet bénéficie donc d’un logement pour nécessité absolue de service,
sans qu'une délibération en vigueur ne soit venue autoriser cette concession de logement
avant novembre 2015
(109)
(bien qu’un arrêté individuel signé le 25 juin 2014 existe) et surtout
en contradiction avec les dispositions précédemment rappelées de l’article 21 de la loi
du 28 novembre 1990, qui excluent cette possibilité pour une commune de la taille de
Levallois-Perret.
Ainsi, l’octroi d’un logement de fonction à l’actuel directeur de cabinet (et à son
prédécesseur) est irrégulier. Sur le fondement de ces mêmes seuils démographiques prévus
par la loi et que la commune a elle-même cité dans sa réponse, la chambre s’interroge sur la
régularité du logement de fonction pour nécessité absolue de service attribué au directeur
général des services techniques.
Les directeurs/rices de crèches bénéficient d’un logement pour nécessité absolue de service.
Or, la jurisprudence administrative n’admet la nécessité absolue de service que dans des
cas limitatifs, en particulier lorsque l’occupation est justifiée par des contraintes particulières
de l’emploi exigeant une présence continue, l’avantage constituant pour l’intéressé le seul
moyen d’assurer la continuité du service ou de répondre aux besoins d’urgence liés à
l’exercice des fonctions. Il n’y a nécessité absolue que si l’intéressé doit exercer un service,
de jour comme de nuit, tout au long de l’année, ou réaliser des missions de surveillance, ou
être soumis à des astreintes appelant une présence constante sur son lieu de résidence
(110)
.
L’amplitude horaire d’une crèche ne permet pas a priori de soutenir que les directeurs d'un
tel établissement se trouvent dans cette situation. Aussi, la commune doit-elle préciser les
obligations des directrices de crèches logées par nécessité de service
(111)
. Elle s’est engagée
à mettre en place un protocole qui permettra de justifier la régularité de l’attribution du
logement pour nécessité absolue de service pour ces personnels, comme elle était tenue de
le faire en appliquant le nouveau régime réglementaire.
En conclusion, la chambre invite la commune à régulariser les anomalies ainsi identifiées,
à transposer exactement le nouveau régime réglementaire des concessions de logement,
à limiter – parmi les emplois fonctionnels – l’octroi d’un logement de fonction pour nécessité
absolue de service au seul emploi de DGS et à supprimer celui accordé au directeur de
cabinet, lorsque le conseil municipal adoptera la délibération prévue par le nouvel article
L. 2123-18-1-1 du CGCT qui doit établir la liste nominative des bénéficiaires de cet avantage
en nature.
(109)
La délibération du 20 septembre 1999 mentionne l’emploi de directeur du cabinet du maire comme ayant le droit à un logement
de fonction par nécessité absolue de service. En revanche, la délibération suivante du 24 septembre 2001 n’en fait plus état.
(110)
Conseil d’État, 20 juillet 2007, 287569, M. Marcel A.
(111)
Comme le remarque à juste titre la commune de Levallois-Perret, dans le ROD de la commune de Paris paru le 31 octobre
2013, la chambre recommandait à la commune en 2006 de préciser les obligations des directrices de crèches logées par
nécessité de service. En 2007, un protocole d’occupation de logement de fonction par nécessité absolue de service a ainsi été
mis en place pour les directrices de crèche. Les obligations mises à la charge des directrices de crèches logées par nécessité
absolue de service ont été formalisées et explicitées.
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6.2.5.2.
Les véhicules de fonction
Les textes et la jurisprudence
L’utilisation d’un véhicule recouvre deux cas de figure distincts :
-
les véhicules de service, dont les agents ont l’usage uniquement dans le cadre des
missions du service, excluant donc un usage privatif. Leur utilisation est soumise à une
autorisation – permanente ou temporaire – du supérieur hiérarchique qui peut inclure,
à titre exceptionnel, une autorisation de remisage à domicile. L’employeur territorial fixe
également les conditions d’utilisation de ces véhicules. En l’absence de réglementation
propre aux collectivités territoriales relative, celles-ci se réfèrent aux textes applicables
aux agents de l’État
(112)
, qui exigent notamment la tenue d’un carnet de bord pour tous
les véhicules administratifs ;
-
les véhicules de fonction, pouvant être utilisés pour les besoins du service mais
également à titre privé. La mise à disposition d’un véhicule de fonction doit être justifiée
par des nécessités de service, et la liste des bénéficiaires potentiels est limitée par
l’article 21 de la loi du 28 novembre 1990 (version consolidée au 21 février 2007) à
certains emplois fonctionnels des collectivités. Pour les communes de moins de
80 000 habitants, seul l’emploi de DGS peut bénéficier d’un tel avantage en nature,
dont l’usage est privatif et exclusif.
Le nouvel article L. 2123-18-1-1 du CGCT, déjà mentionné, ne modifie pas cette liste
limitative de bénéficiaires mais annualise l’obligation préexistante de prendre une
délibération sur les véhicules de fonction accordés aux élus ou aux agents :
« Selon des
conditions fixées par une délibération annuelle, le conseil municipal peut mettre un véhicule
à disposition de ses membres ou des agents de la commune lorsque l'exercice de leurs
mandats ou de leurs fonctions le justifie. »
Les pratiques de la commune de Levallois-Perret
Le parc automobile est constitué actuellement de 197 véhicules et engins : 83 véhicules de
tourisme, 58 véhicules utilitaires, 7 autocars dont un minibus, 6 autobus, 13 engins divers,
2 remorques et 28 deux-roues.
La commune a fixé les règles d’attribution et d’utilisation du parc automobile par le personnel
communal dans un
« règlement intérieur relatif à l’utilisation des véhicules du garage
municipal »
, approuvé lors du comité technique paritaire du 20 juin 2014. Avant cette date,
il n’existait pas de règles formelles.
Le règlement intérieur concerne les véhicules de service que les agents de la commune
peuvent utiliser pour les besoins exclusifs du service pendant les heures d’ouverture de la
mairie (et pour les astreintes de nuit et de week-end).
•
Les véhicules de service
Pour les véhicules de service, des autorisations écrites du 10 juillet 2014 et du 5 août 2014
ont été adressées individuellement pour le remisage à domicile, excepté pour quatre agents :
le chef de cabinet ; l’attaché de presse et le chargé de mission au cabinet du maire, ainsi
que le chef de la police municipale.
La collectivité dit avoir régularisé ce point en juillet 2015.
(112)
En l’espèce, à la circulaire DAGEMO/BCG n° 97-4 du 5 mai 1997 relative aux conditions d’utilisation des véhicules de
service et des véhicules personnels des agents, à l’occasion du service.
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•
Deux agents ont bénéficié d’un véhicule de fonction selon des modalités irrégulières
La commune a indiqué à la chambre avoir agi conformément à l’article L. 2123-18-1-1
du CGCT, en adoptant une délibération le 23 juin 2014 encadrant l’affectation de véhicules
de fonction. Cette délibération, outre qu’elle ne vise pas expressément cette disposition
législative, n’en applique pas non plus totalement la lettre puisqu’elle n’encadre pas les
conditions de mise à disposition d’un véhicule aux membres du conseil municipal (permise
« lorsque l’exercice de leurs mandats (…) le justifie »
). Pourtant, la composition du cabinet
met en évidence l’existence de trois emplois de chauffeur spécifiquement dédiés au service
des élus : le chauffeur particulier du maire, celui de la première adjointe au maire et un
chauffeur d’élus. Un quatrième agent exerce quant à lui les fonctions conjointes de chauffeur
et de responsable de la sécurité du maire. Il a été noté plus haut (
cf
. partie 3) que le régime
de prise en charge des déplacements des élus dans son ensemble est irrégulier.
La délibération du 23 juin 2014 désigne deux agents bénéficiant d’un véhicule de fonction :
il s’agit de la directrice générale des services et du collaborateur/directeur de cabinet. Les
véhicules sont mis à disposition «
de manière permanente et exclusive, tant pour les
nécessités de service que pour un usage privatif
». Ce dernier usage correspond à un
avantage en nature qui doit donner lieu à une déclaration sociale et fiscale.
Dans le cas présent, les bulletins de salaire des bénéficiaires des véhicules de fonction
mentionnent bien cet avantage. Toutefois, d’après les bulletins de salaire, la DGS bénéficie
d’un véhicule de fonction depuis novembre 2011. La délibération ayant été prise le 25 juin
2014, la période de novembre 2011 à mai 2014 n’était pas couverte par une délibération.
De même, d’après les bulletins de salaire du directeur de cabinet, celui-ci bénéficie d’un
véhicule de fonction depuis août 2010. Outre le fait que la délibération n’a été prise que le
25 juin 2014, l’octroi de cet avantage en nature au collaborateur de cabinet d’une commune
de moins de 80 000 habitants n’est pas conforme aux dispositions légales, qui reposent sur
l’article 21 précité de la loi du 28 novembre 1990.
La chambre invite la commune à mettre un terme à cette irrégularité, dès le prochain
renouvellement annuel (qui n’était pas encore survenu à la fin septembre 2015) de la
délibération encadrant les conditions d’utilisation des véhicules de fonction. En lien avec ses
précédents rappels, elle l’invite également à en améliorer l’exhaustivité et l’exactitude pour
tenir compte des membres du conseil municipal disposant du même avantage, celui-ci
devant être strictement lié à l’exercice de leurs mandats.
6.2.5.3.
Les titres restaurant délivrés aux policiers municipaux
Les titres restaurant constituent une prestation d’action sociale et non un avantage en nature
lorsqu’ils sont octroyés en fonction de la rémunération de l’agent, son revenu fiscal ou sa
situation de famille. Ils ne sont alors pas soumis au principe de parité. Toutefois, les
collectivités territoriales peuvent faire bénéficier les agents de titres restaurant malgré la
présence d’un restaurant administratif, si ces derniers ne peuvent y accéder compte tenu de
la localisation de leur poste de travail
(113)
.
Lorsque le titre restaurant revêt le caractère d’avantage en nature, il ne peut être attribué
qu’un titre restaurant par jour de travail. La participation de l’employeur pour être exonérée
de cotisations doit être comprise entre 50 % et 60 % de la valeur faciale et ne pas excéder
5,33 € par titre au 1
er
janvier 2014
(114)
.
(113)
Article 67 de l’ordonnance du°67-830 modifié par la Loi de finances rectificative pour 2001 du 29 décembre 2001.
(114)
Article 114 loi de finances pour 2006.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
La fourniture de titres restaurant est effective depuis plus de 10 ans
La commune de Levallois-Perret a décidé, par délibération du conseil municipal du 17 mai
2004, de mettre en place un dispositif de titres restaurant en faveur des policiers municipaux, à
compter du 1
er
septembre 2004, considérant
« que les policiers municipaux ne peuvent, eu
égard à la nature de leurs fonctions et des contraintes spécifiques qui leur sont liées ainsi qu’à
la localisation de leur poste de travail, bénéficier d’un dispositif de restauration collective
. »
Selon le DGA en charge des affaires financières, en 2004, cette décision avait répondu à de
fortes revendications exprimées par ces agents. Ils indiquaient qu’ils n’avaient pas le temps
de changer de tenue durant la pause méridienne pour se restaurer dans lesdits
restaurants. En octobre 2014, 66 policiers municipaux sur 80 environ ont bénéficié de cet
avantage.
Le dernier marché pour la fourniture et la livraison de titres-restaurant
(115)
a été attribué
en 2013 à l’entreprise Chèque Déjeuner pour une durée maximale de quatre années,
reconductions comprises, et une valeur comprise entre 200 000 € et 800 000 € TTC
maximum. Durant la période sous-revue plusieurs titulaires se sont succédé, d’après les
informations comptables extraites de l’application Cegid-Civitas.
Tableau n° 42 : Les prestataires des titres restaurant depuis 2007
La valeur faciale et le taux de la participation de l’employeur ont été modifiés sans
délibération
Une délibération du 17 mai 2004 avait fixé à 7,67 € la valeur faciale des titres restaurant et à
4,60 € la part prise en charge par la commune. En 2012, la valeur
faciale des titres
restaurant a été portée à 8,67 € – à la suite d’une revendication des organisations syndicales
exprimée en comité technique paritaire du 21 juin 2011 – et la contribution de l'employeur a
été élevée à 5,20 €, représentant toujours 60 % du montant total.
Si l’historique depuis 2007 atteste que la part employeur n’a jamais dépassé le plafond
d’exonération tant en part relative de la valeur faciale qu’en volume financier, en revanche
les modifications intervenues en 2012 n’ont fait l’objet d’aucune délibération du conseil
municipal qui aurait dû intervenir pour modifier celle adoptée en 2004. La collectivité s’est
engagée à corriger ce point : une délibération datée du 16 novembre 2015 (postérieure à la
réponse de la commune) a acté la modification de la valeur faciale de ces titres à 8,67 €.
Tableau n° 43 : Caractéristiques de l’avantage en nature des titres restaurant
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Plafond d’exonération
4,98
5,04
5,19
5,21
5,29
5,29
5,29
5,33
Valeur faciale
7,67
7,67
7,67
7,67
7,67
8,67
8,67
8,67
Participation effective de la commune
4,60
4,60
4,60
4,60
4,60
5,20
5,20
5,20
Part employeur
60 %
60 %
60 %
60 %
60 %
60 %
60 %
60 %
Source : Commission nationale des titres restaurant
(115)
L’examen de la procédure de passation de ce marché n’a pas révélé d’anomalies.
Montants en € TTC
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
au 20 11 2014
SODEXO
0,00
22 097,27
87 116,63
92 630,59
83 909,80
75 434,45
0,00
0,00
CHEQUE DEJEUNER
100 684,09
63 214,80
0,00
0,00
0,00
0,00
29 868,15
87 315,57
NATIXIS INTERTITRES
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
29 902,83
67 478,61
0,00
TOTAL TTC
100 684,09
85 312,07
87 116,63
92 630,59
83 909,80
105 337,28
97 346,76
87 315,57
Source : CEGID -Civitas - Compte 6488
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La gestion des titres restaurant n’est pas conforme aux règles de la comptabilité
publique
Un régisseur peut détenir et délivrer des valeurs inactives et des valeurs actives à valeur
faciale (titres restaurant, chèques cadeaux, CESU, etc.). À ce titre, il est tenu de tenir une
comptabilité de stocks faisant état des entrées et sorties de valeurs.
La DGA chargée de la sécurité publique a exposé les modalités pratiques de délivrance des
titres restaurant.
« le 1
er
jour de chaque mois, l’assistante de direction, en charge de la
gestion des titres-restaurant établit un bon de commande en listant le nombre de jours de
présence pour chacun des policiers durant le mois N-1. Ce bon de commande, signé par le
chef de la police municipale, est adressé à la direction des ressources humaines qui se
charge de commander les chéquiers auprès du prestataire. Les chéquiers nominatifs sont
livrés à la direction de la police municipale avec un état de distribution. L’assistante remet le
carnet de titres-restaurant à chaque policier municipal contre émargement en mentionnant la
date de la remise. »
La DGA a confirmé qu’aucune régie n’avait été créée pour la gestion de
ces titres restaurant depuis 2004.
Or seule une personne habilitée à manier des deniers publics peut délivrer des valeurs
actives avec valeur faciale. C’est d’ailleurs bien selon ces modalités que sont délivrés les
chèques cadeaux à certains agents (
cf. infra 6.2.5.4
).
Il est impératif de mettre en place une régie d’avances et de nommer un régisseur auprès de
la direction de la police municipale, le dispositif présentant toutes les caractéristiques d’une
gestion de fait. À défaut, la livraison des titres doit être effectuée à la Trésorerie municipale.
La collectivité et le comptable public ont annoncé qu’une régie serait instituée à la fin 2015.
6.2.5.4.
Les chèques cadeaux délivrés à certains agents de la commune
La commune de Levallois-Perret distribue des bons d’achats à certains agents. Une
délibération du 29 mars 2010 a fixé à 80 € la valeur faciale des bons d’achats alloués aux
seuls agents qui ne bénéficient pas d’une tenue vestimentaire obligatoire.
Lors du CTP du 23 juin 2010, les organisations syndicales avaient demandé la revalorisation
de la valeur fixée en fonction de l’inflation. En réponse, le représentant de l’ordonnateur avait
répondu que la mesure adoptée par la commune était dérogatoire et pouvait être contestée
par le contrôle de légalité.
Un an plus tard, lors du CTP du 21 juin 2011
(116)
, les organisations syndicales ont demandé
un état des lieux précis pour étendre cet avantage aux agents situés au plus bas de la grille
indiciaire, qui bénéficient d’une tenue. À l’époque 1 070 agents non habillés en étaient
bénéficiaires. À cette occasion, l’administration avait rappelé que la règlementation ne
prévoyait pas que les agents non habillés bénéficient d’une compensation, mais qu’il
s’agissait d’une «
tradition de la commune qui n’a pas été remise en cause, mais qui pourrait
l’être d’un point de vue juridique
».
Ces bons d’achat sont délivrés aux agents, au mois de juin, par l’intermédiaire d’une régie
d’avances, créée le 19 janvier 2006 et tenue à la direction des ressources humaines. Trois
marchés à procédure adaptée, ont été conclus depuis 2011, pour une durée d’un an
renouvelable et pour un montant maximal de 198 000 € HT (reconduction comprise).
(116)
Voir PV pages 8 et 9.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Tableau n° 44 : Dépenses de bons d’achat cadeaux
L’URSSAF d’Île-de-France, dans un contrôle effectué en 2014, portant sur la période du
1
er
janvier 2011 au 31 décembre 2013, a détecté une anomalie qui contrevient à la
règlementation en vigueur et a redressé la commune du montant des cotisations et contributions
dues.
En effet, le code de la sécurité sociale
(117)
considère comme rémunérations toutes les
sommes allouées aux agents en contrepartie ou à l’occasion d’un travail. Il en est ainsi des
bons d’achat et cadeaux en nature attribués par les comités d’entreprises. Par dérogation à
ce principe, ne sont pas soumis à cotisations, ni à CSG/CRDS
(118)
, les bons d’achat ou
cadeaux sous certaines conditions. L’URSSAF d’Île-de-France a rappelé que les bons
d’achat doivent être accordés sans discrimination, par un comité d’entreprise, pour conserver
le caractère de prestations relevant des activités sociales et culturelles, l’une des conditions
strictes d’exonération. Tel n’est pas le cas des bons délivrés par la commune.
Pour cette anomalie, l’URSSAF d’Île-de-France a redressé la commune de 64 041 €
(119)
au
titre des cotisations, CSG et CRDS dues pour les années 2011 à 2013 pour la distribution
des bons d’achat à certains de ses agents. L’attribution de bons d’achat par la commune de
Levallois-Perret étant discriminatoire, ils constituent donc des éléments de rémunération
soumis à déclarations sociale et fiscale.
En effet, toute prestation n’obéissant pas à une justification d’ordre social constitue un
avantage en nature soumis à impôt et à cotisations, ainsi que l’a rappelé la ministre de la
fonction publique, le 12 novembre 2013
(120)
. Les juridictions administratives caractérisent
l’action sociale en fonction de la prise en considération de la situation sociale, économique et
familiale de chaque agent
(121)
.
Aussi, lorsque les chèques-cadeaux ne sont rattachés à aucun événement particulier et sont
remis indistinctement à l’ensemble des agents d’une collectivité sans conditions tenant à leur
situation personnelle ou familiale, ces prestations présentent, a fortiori si leur montant est
élevé
(122)
, un risque d’être requalifiées par le juge administratif en complément de rémunération
au sens des dispositions de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984. Les compléments de
rémunération sont soumis au principe de parité entre la fonction publique territoriale et la
fonction publique de l’État, et la collectivité ne saurait les instaurer en l’absence de tout cadre
législatif ou réglementaire.
Ces chèques cadeaux constituent un complément de rémunération non prévu par un cadre
législatif ou règlementaire et ne respectant pas le principe de parité avec l’État. La commune
a répondu à la chambre y avoir mis un terme au début de l’année 2015.
(117)
Article L. 241-1 alinéa 1 du code de la sécurité sociale.
(118)
Contribution sociale généralisée / contribution pour le remboursement de la dette sociale
(119)
Sur un total de redressement de 374 862 €.
(120)
Réponse à la question écrite de Philippe Meunier, n° 21032, par la ministre chargée de la Fonction publique, publiée au
Journal officiel de l’Assemblée nationale du 12 novembre 2013.
(121)
Cour administrative d'appel de Douai, 27 mars 2012, n° 10DA0151A.
(122)
Cour administrative d'appel de Douai, 12 juillet 2010, n° 10DA00611.
Fournisseur
2012
2013
2014
Chèque Cadhoc
96 016
92 128
91 912
Source : Civitas
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6.3.
La politique d’avancement et la promotion interne
Les agents titulaires de la fonction publique territoriale peuvent prétendre à trois types
d’avancement : l’avancement d’échelon, l’avancement de grade et la promotion interne.
Le régime juridique de l’avancement de grade a été modifié par la loi n° 2007-209 du 19 février
2007 qui a supprimé les quotas d’avancement de grade auparavant fixés nationalement et a
autorisé les collectivités à définir elles-mêmes leurs ratios de promus/promouvables, après
avis du comité technique paritaire.
La commune de Levallois-Perret, dans une délibération du 14 mai 2007, a décidé de fixer le
ratio d’avancement de grade à 100 % pour toutes les catégories de personnel (excepté la
police municipale). Elle revendique suivre
« une politique d'avancement favorable aux agents
communaux »
et précise que ce ratio est envisagé comme
« un élément de motivation,
d'attractivité, et de flexibilité, impactant favorablement la qualité du service »
. Cette
délibération indique en outre que le ratio est complété par des critères de choix de l’autorité
territoriale prenant en compte la manière de servir des agents concernés. En pratique, tout
en n’atteignant pas le taux maximum, la proportion constatée d’avancement de grade reste
significative et pèse sur la hausse de la masse salariale. Il n’a toutefois pas été possible de
retracer l’évolution année par année, en l’absence d’éléments chiffrés.
Tableau n° 45 : L’avancement et la promotion interne à Levallois-Perret
2009
2011
2013
avancement de grade
59
121
155
avancement d'échelon
375
421
465
promotion interne
5
21
3
Source : CRC d’après les rapports sur l’état de la collectivité (REC) de la commune de 2009, 2011 et 2013
Tableau n° 46 : Le ratio d’avancement de grade à Levallois-Perret
2009
2011
2013
avancement de grade
49 %
60 %
63 %
Source : CRC d’après les données de la commune
D’une façon générale, les documents de la commune relatifs aux ressources humaines
(rapport sur l’état de la collectivité ou REC notamment), n’apportent pas une information
complète sur la politique de gestion des carrières. Cela a été confirmé par la direction des
ressources humaines qui a indiqué, dans ses réponses à la chambre :
« la DRH ne produit pas
un chiffrage précis des mesures de gestion interne : variation des effectifs, avancements et
promotions, hausse du régime indemnitaire, recrutements temporaires »
. Il n’a pas été trouvé
d’éléments sur la relation entre avancement de grade et manière de servir, sur le dispositif
privilégié pour l’avancement d’échelon (ancienneté maximale ou minimale), ni d’études
éventuelles sur les coûts budgétaires induits par cette politique de gestion des carrières.
La chambre invite la commune à mettre en place un suivi des principaux déterminants de
l’évolution des dépenses de personnel ainsi qu’un dispositif d’avancement et de promotion
davantage corrélé à la manière de servir de ses agents.
6.4.
Les emplois fonctionnels
6.4.1.
Rappel des conditions de création et de recrutement surs emplois fonctionnels
Les emplois fonctionnels correspondent à des emplois de direction dont la liste est établie
par l’article 53 de la loi du 26 janvier 1984. Ils ne peuvent être créés que dans les conditions
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posées par ce texte et ses décrets d’application. Pour créer ces emplois, une délibération est
nécessaire et le respect des seuils démographiques est impératif.
Ces emplois sont en principe occupés par des fonctionnaires mis en position de
détachement sur ces postes. Mais il est également possible de recourir, dans les conditions
prévues par l’article 47 de la loi précitée, à des agents non titulaires par recrutement direct
mais uniquement sur les postes suivants :
-
Directeur général des services et directeur général des services techniques des
communes de plus de 80 000 habitants et des établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants ;
-
Directeur général adjoint des services des communes de plus de 150 000 habitants et
des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus
de 150 000 habitants.
Dans ce cas, l’accès à ces emplois par la voie du recrutement direct n’entraîne pas
titularisation dans la fonction publique territoriale.
6.4.2.
Cinq emplois fonctionnels étaient répertoriés au budget en 2014
L’état du personnel contenu dans les documents budgétaires fait mention des emplois
budgétaires dédiés à des emplois de direction générale. Durant la période, les effectifs
ouverts au budget ont été les suivants :
Tableau n° 47 : Les emplois de direction générale dans l’annexe « État du personnel »
CA 2007
CA 2008
CA 2009
CA 2010
CA 2011
CA 2012
CA 2013
BP 2014
1 DGS
3 DGA
1 DGST
1 DGS
2 DGA
1 DGST
1 DGS
3 DGA
1 DGST
1 DGS
2 DGA
1 DGST
1 DGS
2 DGA
1 DGST
1 DGS
3 DGA
1 DGST
1 DGS
2 DGA
1 DGST
1 DGS
3 DGA
1 DGST
Source : Comptes administratifs 2007 à 2013 et budget primitif 2014
Les emplois budgétaires inscrits en annexe du BP 2014, au titre des emplois fonctionnels,
étaient au nombre de cinq (contre quatre au CA 2013). En novembre 2014, sept agents
occupaient un emploi fonctionnel dans l’organigramme, alors que seulement quatre
délibérations créant ce type d’emploi ont été produites par la commune (voir tableau ci-
dessous), sachant qu’en juin 2014, le conseil municipal a transformé un poste de directeur
territorial en emploi de directeur général adjoint des services portant ainsi à cinq l’effectif des
emplois fonctionnels.
La chambre relève que la délibération créant le poste de DGS n’a pas été communiquée.
La collectivité a indiqué que ce poste est issu de la transformation de l'emploi préexistant de
secrétaire général au sein de ses effectifs, intervenu lors de la mandature 1995-2001,
par l’effet de l’article 31 de loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations
(123)
. Elle n’a, cependant, pas transmis la délibération ayant
créé ce poste antérieur, qui n’apparaît pas du reste dans les états du personnel.
(123)
Cet article a remplacé, dans les textes de loi y faisant référence, les appellations de « secrétaire général » et de « secrétaire
général adjoint » par celles, en cours, de « directeur général des services » et de « directeur général adjoint des services ». Il
dispose en outre que
« jusqu'à leur modification, les délibérations et les décisions individuelles mentionnant les appellations
telles qu'elles étaient fixées par le code général des collectivités territoriales et par la loi no 84-53 du 26 janvier 1984 précitée
avant les modifications prévues par le présent article sont réputées conformes aux dispositions modifiées par la présente loi ».
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Tableau n° 48 : Les délibérations du conseil municipal créant les emplois fonctionnels
Création de l’emploi fonctionnel
Référence de la délibération du conseil municipal
Directeur général des services
non communiquée
Directeur général adjoint des affaires
financières
n° 105 du 10 juin 1996 créant le poste par référence à la grille indiciaire des
directeurs territoriaux (IB 985 – IM 701) avec primes et indemnités liées à ce
grade. Même si l’intitulé du poste créé initialement était celui de « directeur
général des affaires financières », celui-ci correspond à l’heure actuelle à des
fonctions clairement identifiées de DGA (
cf.
développements ci-après)
Directeur général adjoint des services
n° 144 du 12 mai 2003 par transformation du poste de directeur général des
services techniques
Directeur général des services techniques
n° 337 du 14 novembre 2005 création de poste
Directeur général adjoint des services
n° 129 du 23 juin 2014 par transformation d’un emploi de directeur territorial
Source : CRC Île-de-France, à partir des documents transmis par la commune
6.4.3.
Sept personnes occupaient un emploi fonctionnel dans l’organigramme en 2014
La chambre a identifié sept personnes, dans l’organigramme, occupant un emploi
fonctionnel. Il résulte de ce premier constat que deux personnes occupaient ces emplois
sans qu’ils aient été créés par le conseil municipal. Pour apprécier la régularité des
nominations et des conditions de rémunérations de tous les intéressés, leur carrière a été
reconstituée avec les pièces contenues dans chaque dossier individuel.
Les irrégularités recensées ci-après dans la gestion de la double carrière des agents
détachés dans des emplois fonctionnels résultent, selon la collectivité, des limites techniques
de son système d’information des ressources humaines qu’elle s’apprête à remplacer.
La directrice générale des services
L’actuelle DGS a, auparavant, occupé l’emploi fonctionnel de DGA (communes de 40 000 à
150 000 habitants) chargé des ressources humaines, des affaires générales et des moyens
généraux, à compter du 15 juin 2003 pour une durée de cinq ans, renouvelée le 16 mai
2011. Cependant aucun arrêté n’a formalisé le renouvellement de ses fonctions entre 2008
et 2011.
À la suite du départ de l’ancien directeur général des services, l’intéressée a été nommée
dans cet emploi fonctionnel de DGS des communes de 40 000 à 150 000 habitants, par
arrêté du 15 septembre 2011 pour une durée de cinq ans à compter du 1
er
octobre 2011.
À ce titre, elle bénéficie d’un logement pour nécessité absolue de service depuis cette date
(arrêté du 15 septembre 2011) et d’une NBI de 60 points (arrêté du 15 septembre 2011),
conformément au décret du 27 décembre 2001. Elle dispose également d’un véhicule de
fonction que ses fiches de paie valorisent bien comme un avantage en nature et qu’une
délibération du municipal du 24 juin 2014 a prévu.
En octobre 2014, l’intéressée percevait l’ensemble des primes suivantes :
-
une prime mensuelle de responsabilité des emplois de direction de 579,24 €, en
principe attribuée aux seuls fonctionnaires administrateurs territoriaux ainsi que le
prévoit la délibération du 12 novembre 2002 par application du décret n° 88-631 du
6 mai 1988 modifié ; or en octobre 2014, l’intéressée était encore directeur territorial ;
-
l’indemnité d’exercice de mission des préfectures au taux 3 (373,50 € mensuels), ainsi
que l’a instituée la délibération n° 234 du 18 septembre 2000, ouverte aux agents du
cadre d’emploi des attachés, mais aucun acte juridique fixant ce taux individuel ne
figure dans le dossier individuel de l’intéressée ;
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
-
une indemnité mensuelle exceptionnelle de 142,27 € qu’aucune délibération du conseil
municipal n’a instituée ;
-
une
indemnité
forfaitaire
de
travaux
supplémentaires
au
taux 8
(980,78 €),
incompatible avec un logement pour nécessité absolue de service et qu’un arrêté du
4 mars 2013 a régularisée rétroactivement alors que l’intéressée la percevait depuis le
1
er
novembre 2006, soit durant sept ans sans aucun fondement juridique ;
-
une indemnité forfaitaire pour frais de représentation (570 € mensuels) qu’une
délibération du conseil municipal du 25 mars 2008 a mise en place, notamment, pour
l’emploi de DGS par parité avec l’emploi de sous-préfet.
Après sa réussite au premier examen professionnel d’accès par promotion interne au grade
d’administrateur organisé par le CNFPT en 2014, dont la liste d’aptitude a été publiée au
Journal officiel le 13 novembre 2014, elle a été nommée administrateur stagiaire en
détachement, à compter du 1
er
décembre 2014 pour six mois, après qu’une délibération du
17 novembre 2014 eut créé un poste d’administrateur territorial.
Dans ce nouveau grade, elle bénéficie, à compter du 1
er
décembre 2014, d’un nouveau
régime indemnitaire fixé par trois arrêtés distincts du 25 novembre 2014 :
-
une IFTS au coefficient 3, alors qu’elle bénéficie toujours de son logement de fonction
pour nécessité absolue de service, avantage incompatible avec cette indemnité ;
-
une prime de rendement mensuelle correspondant à 18 % du traitement brut le plus
élevé du grade d’administrateur, en référence à un décret de 1950 qui l’avait institué
pour les administrations centrales ;
-
une indemnité de fonction et de résultat calculée avec un coefficient de fonction 2, un
coefficient individuel de 2 et un taux individuel de 3.
Outre le fait que le conseil municipal ne s’était pas encore prononcé sur le nouveau régime
indemnitaire des administrateurs territoriaux avant le 1
er
décembre 2014 – la délibération
n’est intervenue que le 15 décembre – il faut noter que depuis le 1
er
janvier 2010, le régime
indemnitaire des administrateurs civils de l’État, sur lequel le régime indemnitaire des
administrateurs territoriaux de la commune a été calqué, a été remplacé par la prime de
fonction et de résultat (PFR)
(124)
.
Ainsi, les fondements juridiques du dispositif indemnitaire modifié par la délibération du
15 décembre 2014 ont été abrogés, rendant cette dernière illégale. En effet, la loi fait
obligation aux collectivités de mettre en conformité par délibération leur régime indemnitaire
lors de la première modification du régime indemnitaire des membres de l’un des cadres
d’emploi concernés par la PFR. Dans l’attente d’une telle délibération, le régime antérieur
aurait dû continuer à s’appliquer
(125)
.
Il résulte de ce tout qui précède que la directrice générale des services a perçu jusqu’au
30 novembre 2014, un régime indemnitaire irrégulier cumulant des primes et des avantages
juridiquement incompatibles, des indemnités indues dont certaines ont été rétroactivement
régularisées après plusieurs années. Depuis le 1
er
décembre 2014, elle bénéficie d’un
régime indemnitaire que le conseil municipal de Levallois-Perret n’avait pas encore institué
(124)
Décret du 22 décembre 2008 relatif à la PFR et arrêté du 9 octobre 2009 portant extension de la PFR au corps des
administrateurs civils.
(125)
Article 40 de la loi n°2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions
relatives à la fonction publique
:
[…]
« Lorsque les services de l’État servant de référence bénéficient d’une prime de fonctions et de
résultats, le régime indemnitaire que peut fixer l’organe délibérant comprend une part liée à la fonction et une part liée aux
résultats
.[…]
Ce régime est mis en place dans la collectivité territoriale ou l’établissement public local lors de la première
modification de son régime indemnitaire qui suit l’entrée en vigueur de la prime de fonctions et de résultats dans les services de
l’État. Le régime antérieur est maintenu jusqu’à cette modification. »
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
lorsque les arrêtés ont été pris par l’ordonnateur, mais surtout dont le fondement juridique a
disparu depuis 2010.
Sur la base de ces constats au stade de la contradiction, la collectivité a indiqué avoir rapporté
la délibération du 15 décembre 2014 lors du conseil municipal du 28 septembre 2015, qui a
instauré la PFR en lieu et place du régime indemnitaire antérieur. La chambre en prend acte,
mais rappelle que la commune doit recouvrer les différentes primes et indemnités indûment
perçues sur la période passée.
Le DGA chargé des affaires financières et de l’informatique
L’actuel DGA chargé des affaires financières et de l’informatique a été recruté par la commune
de Levallois-Perret en novembre 2000, après sélection par un cabinet de recrutement, mandaté
pour rechercher un directeur des services financiers (et non un directeur général adjoint).
L’intitulé des fonctions sur lesquelles il a été recruté initialement, par un contrat à durée
déterminée de trois ans au titre de l’article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984, était celui de
« directeur général des affaires financières », emploi créé par une délibération du 10 juin
1996 et chargé d’encadrer trois services : le service financier, le service achat et le service
du contrôle de gestion. La délibération avait aussi fixé les conditions de rémunération de cet
emploi par référence à la grille indiciaire des directeurs territoriaux avec les primes et
indemnités liées à ce grade. Dès l’année 2000, le périmètre de cette direction générale
adjointe avait évolué pour couvrir : la direction des finances, la direction des achats et le
service du contrôle de gestion. Depuis, l’organisation a été modifiée et le pôle comprend trois
véritables directions : la direction des finances et du contrôle de gestion, la direction de la
commande publique et la direction des systèmes d’information.
L’intéressé a vu son contrat initial renouvelé en novembre 2003, sur les mêmes fonctions et
le même fondement juridique (article 3.3 de la loi de 1984). En novembre 2006, après six
ans de contrat à durée déterminée, la commune de Levallois-Perret l’a recruté de nouveau
par contrat à durée indéterminée, en application des mêmes dispositions juridiques, pour
assurer les fonctions de directeur général adjoint des services en charge du pôle financier et
du pôle informatique. Les avenants ultérieurs à son contrat à durée indéterminée (CDI),
conclus entre 2009 et 2014, ont accru la rémunération de l’intéressé jusqu’à la porter à un
niveau supérieur au maximum théorique pour l’emploi fonctionnel de DGA des communes de
40 000 à 150 000 habitants, selon la grille indiciaire spécifique fixée par le décret n° 87-1102
du 30 décembre 1987
(126)
.
Une délibération du 10 juin 1996 avait créé l’emploi de « directeur général des affaires
financières » chargé d’encadrer trois services : le service financier, le service achat et le
service du contrôle de gestion. La délibération avait aussi fixé les conditions de rémunération
de cet emploi par référence à la grille indiciaire des directeurs territoriaux avec les primes et
indemnités liées à ce grade. Le salaire de l’intéressé a ainsi été fixé par référence au
7
ème
échelon du grade de directeur territorial (IB 985 / IM 797), échelon terminal du grade.
La chambre estime que la commune, depuis le recrutement initial de l’intéressé en 2000 puis
lors du renouvellement de ses contrats successifs, a délibérément contourné ces règles
statutaires applicables à une collectivité de la taille de Levallois, lesquelles restreignaient les
possibilités de recrutement direct. La position actuelle de l’intéressé, placé sur un emploi
fonctionnel alors qu’il est lié à la collectivité par un contrat à durée indéterminée, n’est
juridiquement pas permise. En effet,
« le rôle et la nature particulière des responsabilités »
incombant aux agents occupant un emploi fonctionnel justifient que ceux-ci puissent
« être
déchargés de leurs fonctions lorsqu’ils se trouvent placés dans une situation ne leur
permettant plus de disposer de la part de l’autorité territoriale de la confiance nécessaire au
(126)
Décret n° 87-1102 du 30 décembre 1987 relatif à l’échelonnement indiciaire de certains emplois administratifs de direction
des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
bon accomplissement de leurs missions [
…
]
», comme l’a rappelé un arrêt récent de la cour
administrative d’appel de Bordeaux
(127)
.
Ces pratiques qui ont eu pour effet de restreindre l’accès de fonctionnaires titulaires à de
telles fonctions auxquelles ils pouvaient prétendre, ont conduit à donner à l’intéressé une
rémunération indiciaire supérieure à celle à laquelle un fonctionnaire détaché dans ledit
emploi pourrait prétendre, ainsi qu’un déroulé de carrière plus avantageux, et ce alors même
qu’il lui était juridiquement impossible d’occuper cet emploi.
En réponse aux observations provisoires, la collectivité a assuré que l’intéressé, de son
recrutement jusqu’à aujourd’hui, n’a en réalité jamais été placé sur un emploi fonctionnel et
elle argue de son simple statut d’ « agent contractuel affecté aux affaires financières ».
Or, plusieurs éléments contredisent cette présentation :
-
dans l’organigramme général de la commune en date du 9 octobre 2014 récupéré
pendant l’instruction, l’intéressé apparaît bien comme « DGA affaires financières et
informatique », et il a exactement le même positionnement hiérarchique que les
autres DGA (rattachement direct à la DGS, et plusieurs directions placées sous son
autorité) ;
-
sa propre carte de visite comporte la seule mention « directeur général adjoint des
services », de même que ses bulletins de paie ;
-
dès la transformation de son CDD en CDI en 2006, celui-ci indique en son article 2
que l’intéressé « assurera les fonctions de directeur général adjoint des services en
charge du pôle financier et de l’informatique » ;
-
la délibération du 24 septembre 2001 qui est venue mettre à jour la liste des emplois
communaux assortis de l’attribution d’un logement de fonction énumère limitativement
les emplois susceptibles de donner lieu à l’octroi d’un logement par utilité de service
(moyennant redevance) aux seuls cas suivants : « directeurs généraux adjoints,
directeur général des services techniques, responsable des ateliers municipaux ».
Or, l’intéressé bénéficie depuis 2004 d’un tel logement, indice supplémentaire de la
réalité de l’emploi occupé aux yeux de la collectivité elle-même.
Ces anomalies ont été portées à la connaissance de la préfecture des Hauts-de-Seine Celle-
ci ne les a pas contestées en soulignant que les priorités du contrôle de légalité n’avaient
pas, jusque-là, porté sur les actes liés à la fonction publique territoriale.
Enfin, en plus de ces fonctions de DGA, l’intéressé a été autorisé chaque année, depuis
2010, par arrêté de l’adjoint au maire délégué aux ressources humaines, à exercer des
activités accessoires auprès de l’association
Levallois découvertes
, dont la réalité et les
contours sont difficilement identifiables. D’après la collectivité, il s’agit de prestations de
« conseil et expertise financière » dûment autorisées par l’exécutif territorial et en phase
avec les compétences de l’intéressé.
Pourtant, les autorisations d’exercice d’activité accessoire délivrées chaque année par
l’adjoint au maire ne s’appuient pas sur une demande écrite formulée par l’agent, censée
préciser les
« nature, durée, périodicité et conditions de rémunération »
de l’activité
accessoire envisagée, conformément à la réglementation
(128)
. Aucune trace d’une telle
(127)
CAA Bordeaux, 23 décembre 2013, communauté d'agglomération Côte Basque-Adour du 23 décembre 2013.
n° 13BX00624.
(128)
Article 5 du décret n° 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activité des fonctionnaires, des agents non
titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l’État.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
demande n’ayant été retrouvée dans le dossier individuel de l’agent, l’autorité territoriale
n’aurait pas dû donner suite à cette demande.
Le directeur général des services techniques
L’actuel directeur général des services techniques a été détaché dans cet emploi fonctionnel
à compter du 1
er
octobre 2007, pour une durée de trois ans.
Son renouvellement n’est pas intervenu à l’issue des trois ans, malgré la demande écrite de
l’intéressé le 4 juillet 2010, mais seulement en octobre 2012, rétroactivement, après avis de
la commissions administratives paritaires (CAP) du centre interdépartemental de gestion
(CIG) de la petite couronne, pour cinq ans à compter du 1
er
octobre 2010. Par conséquent
durant trois ans, l’intéressé a perçu une rémunération liée à l’emploi fonctionnel sur lequel
il n’était plus détaché. Il a, de surcroît, bénéficié d’un avancement dans cet emploi
fonctionnel début 2012, alors que juridiquement il n’était plus détaché dans cet emploi.
La commune évoque, sur ce point, une
« omission matérielle ».
En outre, le directeur général des services techniques bénéficie depuis 2008 d’un logement
pour nécessité absolue de service. Ce logement est certes prévu par une délibération de la
collectivité et fait l’objet d’une valorisation dans le bulletin de paie de l’agent, mais son octroi
apparaît irrégulier au regard de l’article 21 de la loi du 28 novembre 1990 précitée. Comme
cela a déjà été indiqué ci-dessus, cette loi dispose que le seuil démographique à partir duquel
les emplois fonctionnels d’une commune – hormis le DGS – peuvent disposer d’un tel
avantage en nature est de 80 000 habitants. La commune est donc invitée à régulariser cette
situation.
Enfin, les arrêtés individuels fixant le régime indemnitaire de l’agent faisaient défaut à la date
du contrôle de la chambre. La collectivité dit y avoir remédié depuis.
Le DGA chargé de la sécurité publique et inspecteur général des services
Plusieurs irrégularités et incompatibilités dans le régime indemnitaire accordé à l’agent
détaché dans l’emploi de DGA en charge de la sécurité publique et inspecteur général des
services – emploi dont la création a été actée par délibération du conseil municipal du 23 juin
2014 – ont été précédemment relevées par la chambre. Il s’agissait, pour rappel, de l’octroi
irrégulier d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires et d’indemnités d’astreintes et
d’intervention incompatibles avec la NBI dont bénéficie déjà l’intéressée.
En outre, lors du contrôle, le dossier de l’intéressé ne comportait aucun acte juridique fixant
son régime indemnitaire individuel, hormis celui lui attribuant la NBI. Ce n’est qu’à la suite
des observations provisoires de la chambre que la commune a indiqué avoir pris, en
août 2015, les arrêtés individuels idoines.
La collectivité a donc tardivement donné un fondement juridique à la rémunération de
l’intéressé et interrompu le versement de primes incompatibles avec son statut.
Il conviendrait également que l’ensemble des sommes indues soient recouvrées, à l’instar
des heures supplémentaires versées en octobre 2014 et récupérées sur la paie du mois de
novembre 2014 (
cf. supra
).
Des irrégularités, de moindre ampleur, ont également été identifiées dans la situation
des trois autres emplois fonctionnels
Les trois autres emplois fonctionnels de la collectivité sont ceux de DGA chargés de
l’urbanisme, aménagement et services techniques, de DGA chargé des affaires générales,
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
juridiques et administratives, et de DGA chargé de l’enfance, de la jeunesse et des affaires
scolaires. À partir de l’analyse des dossiers individuels des agents concernés, les seules
anomalies identifiées concernent un régime indemnitaire, assis sur aucun arrêté individuel,
et/ou l’absence d’arrêtés pris par la collectivité pour renouveler le détachement des
intéressés dans leurs emplois fonctionnels respectifs. La commune a indiqué avoir corrigé
ces lacunes à la suite des travaux de la chambre.
En conclusion, la gestion des emplois fonctionnels souffre d’importantes anomalies qu’il
conviendrait, lorsque cela n’a pas déjà été fait, de régulariser. La commune doit instaurer
une gestion plus rigoureuse de ses emplois de direction générale et respecter le droit
applicable à la fonction publique territoriale.
6.5.
Les contractuels de catégorie A
6.5.1.
Les personnes non-titulaires occupent une place très importante dans les effectifs
Selon le rapport sur l’état de la collectivité (REC) au 31 décembre 2013 présenté au comité
technique paritaire, 475 agents non-titulaires rémunérés occupent un emploi permanent
(129)
,
sur un effectif total de 1 739 personnes (tous statuts confondus), soit un taux d’emploi
d’agents non-titulaires de 27,3 %
(130)
. Cette situation place la collectivité largement au-delà
de la moyenne nationale. En effet, selon le rapport annuel sur l’état de la fonction publique
2013, au 31 décembre 2011, le taux d’agents non-titulaires s’élève à 19,7 % dans la fonction
publique territoriale. L’écart constaté est encore plus important en comparaison des données
des trois seuls départements de la petite couronne francilienne, pour lesquels ce taux
s’établissait à 18,5 % à la même date
(131)
.
Cet écart semble démentir l’argument de la faible mobilité géographique des fonctionnaires
titulaires qu’avance la collectivité dans sa réponse aux observations provisoires de
la chambre : celui-ci paraît peu opérant dans le contexte du bassin d’emploi francilien.
La commune a également indiqué que cette proportion importante de contractuels résulte
des difficultés de recrutement et des spécificités des filières de l’enfance et de la petite
enfance, qui auraient été encore accentuées par la récente réforme des rythmes scolaires.
Toutefois le recrutement d’agents non-titulaires doit rester une pratique dérogatoire au
principe de l’occupation des emplois par des fonctionnaires selon l’article 3 de la loi du
13 juillet 1983. La collectivité ne respecte pas de manière stricte ce principe, comme le
montre l’analyse par la chambre des dossiers individuels (
voir infra 6.5.3
), relatifs à des
agents de catégorie A exerçant des fonctions diversifiées : juristes, ingénieurs, responsables
de la communication, chargés de mission, etc.
À la décharge de la commune, il est vrai que les effectifs d’agents non-titulaires sont en
décroissance depuis 2009, puisque 608 étaient rémunérés au 31 décembre 2009 (soit un
taux de personnes non titulaires de 34,8 %), 527 au 31 décembre 2011 (soit un taux
de 31,7 %) et 475 au 31 décembre 2013 comme précédemment cité. Cette diminution du
(129)
Seuls sont recensés les agents dont les contrats relèvent des articles 3-1 à 3-3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Sont
exclus les agents recrutés pour un besoin saisonnier ou occasionnel (article 3 de la loi du 26 janvier 1984), les collaborateurs de
cabinet (article 110 de la loi du 26 janvier 1984) et les collaborateurs de groupe d’élus (article 110-1 de la loi du 26 janvier 1984).
(130)
La comptabilisation des agents non titulaires diffère selon les sources. Les résultats des requêtes issues de Xémélios pour
les mois de décembre 2013 et de décembre 2014 présentent des effectifs d’agents non titulaires respectivement portés à 400 et
339 agents. L’annexe au compte administratif 2013 relative à l’état du personnel au 31 décembre 2013 présente un effectif
d’agents non titulaires de 589 personnes (représentant 497 ETPT) : 538 personnes non-titulaires occupent un emploi
permanent (dont 66 agents relevant de la catégorie A) et 51 personnes non-titulaires occupent un emploi non permanent.
(131)
Données issues de la synthèse des REC 2013 par le centre interdépartemental de gestion de la petite couronne, paru
en 2015.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
nombre de contractuels est très certainement une conséquence de la loi du 12 mars 2012 et
des plans de titularisations qui ont suivi.
La baisse progressive des effectifs non-titulaires s’accompagne naturellement d’une
diminution des charges de personnel correspondantes
(132)
, passant de 16,1 M€ en 2009 à
15,3 M€ en 2013, soit une diminution de 0,8 M€ (pour une augmentation de 3,8 M€ de la
rémunération du personnel titulaire).
Par ailleurs, les rapports sur l’état de la collectivité 2011 et 2013 présentent l’ensemble des
agents non titulaires occupant un emploi permanent comme étant tous essentiellement
recrutés sur l’article 3-2 en vigueur « vacance temporaire d’emploi dans l’attente du
recrutement d’un fonctionnaire », alors qu’en réalité, les recrutements des agents non-
titulaires sur emplois permanents se répartissent sur l’ensemble des articles 3-1 à 3-3, même
si ces motifs de recrutement sont moins fréquents. Ces recensements manquent par
conséquent de précisions.
Le rapport sur l’état de la collectivité 2013 indique que 143 agents occupent un emploi
en CDI, soit 30 % de l’effectif des contractuels sur emplois permanents (pas de données
disponibles comparables dans les rapports sur l’état de la collectivité en 2009 et 2011 pour
mesurer l’évolution). Lors du CTP du 27 juin 2012, la direction des ressources humaines,
après avoir exposé les changements apportés par la loi du 12 mars 2012, a présenté pour
avis au comité technique un rapport sur la situation des agents potentiellement bénéficiaires
du dispositif. Ainsi, «
79 agents ont un CDD obligatoirement requalifié en CDI au 13 mars
2012, 259 agents peuvent être mis en stage sur un grade d’accès direct (sans concours
préalable) et 145 agents sont concernés par les modes de recrutements réservés (en attente
des décrets)
». Cette proposition avait recueilli un vote favorable unanime des membres du
CTP. La commune a également précisé que cette proportion d’agents en CDI résulte
également de la remunicipalisation des agents de la petite enfance au début des années
2000, consécutive aux préconisations antérieures de la chambre.
6.5.2.
Les vacataires «
permanents
» sont également très nombreux
En 2013, le nombre d’ETP de vacataires s’élevait à 495
(133)
. Cette forte représentation des
vacataires est singulière au regard des conditions strictes et cumulatives à remplir pour pouvoir
qualifier un emploi de vacataire selon la loi du 26 janvier 1984 et le décret du 15 février 1988
prévoyant un ensemble de dispositions applicables à ces agents. Le vacataire est recruté pour
exécuter une mission déterminée, qui s’apparente à une prestation de service ; l’emploi doit
être marqué par la discontinuité dans le temps. La rémunération est fixée sous la forme d’un
forfait voté par l’organe délibérant pour une vacation qui s’évaluera en fonction de la mission à
effectuer. La distinction entre les vacataires et les non titulaires est importante puisque qualifier
un agent de vacataire conduit à l’exclure du bénéfice des droits prévus à l’égard des agents
non titulaires par le décret du 15 février 1988 tels les droits à congés, le droit à la formation et
les compléments de rémunération.
En 2014, plus de 85 % de la masse salariale des vacataires, qui s’élevait au total à 1,1 M€,
concernaient des agents affectés dans les centres de loisirs (64 %) et des agents qualifiés
d’« intervenants extérieurs » (21 %). Les fichiers de paye montraient que certains agents
(comme les professeurs de langues ou les agents en charge de l’aide aux devoirs) étaient
reconduits chaque année dans leurs fonctions et plusieurs mois de suite.
La commune a indiqué, en réponse aux observations provisoires de la chambre, que ce
recours intensif aux vacataires, essentiellement à temps partiel, constitue une réponse
(132)
Source : ANAFI
(133)
Source : Tableau de bord « suivi des vacataires 2011 à 2014 » élaboré par le service du contrôle de gestion de la
commune.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
nécessaire et adéquate aux fortes variations dans le taux de participation des jeunes
Levalloisiens aux activités périscolaires Cela oblige en conséquence à moduler l’offre de
services proposés.
Elle ajoute toutefois qu’elle souscrit à la recommandation, émise par la chambre, de mener
une étude visant à identifier les agents vacataires placés en réalité sur des emplois
permanents, à restructurer et à requalifier ces emplois, pour permettre la réduction de la
précarité et ajuster la structure de l’effectif à la nature des besoins réels.
6.5.3.
L’examen de dossiers individuels d’agents non titulaires de catégorie A
Depuis 2008, dans le cadre du contrôle de légalité, la préfecture des Hauts-de-Seine a
adressé à la commune de Levallois-Perret 29 lettres d’observations portant sur le
recrutement ou le renouvellement de contrat de 27 agents non-titulaires de catégorie A.
L’objet de ces courriers était d’obtenir des documents supplémentaires (CV, diplômes) pour
justifier le motif ou le niveau de recrutement des agents engagés ou encore d’alerter la
commune sur d’éventuels renouvellements délicats pouvant mener à un contentieux.
D’après la commune, les réponses apportées aux lettres d’observation des services du
contrôle de légalité n’ont jamais donné lieu à une critique ultérieure de leur part.
La chambre a sélectionné un échantillon de dossiers. En octobre 2014, la commune
comptait 29 agents non-titulaires de catégorie A (hors cabinet). Seize d’entre eux intervenant
ponctuellement (professeurs, médecins, psychologues, etc.) ont été écartés. Les 13 dossiers
restants ont été examinés et ont révélé trois types d’anomalies.
Un manque de transparence dans les procédures de recrutement
La chambre constate que les dossiers individuels examinés ne font ressortir aucune trace
d’une réelle procédure de recrutement, mobilisant un jury et plusieurs candidats reçus.
En effet, ni synthèse des candidatures reçues, ni compte-rendu d’une commission de
recrutement ne figurent dans les dossiers. La commune reconnaît cette absence de traçabilité
et indique qu’elle veillera à la corriger pour l’avenir, mais affirme qu’une procédure formalisée
est bel et bien suivie, faisant intervenir la DRH et les services opérationnels concernés dans
l’examen des profils des candidats et les entretiens de recrutement conduits.
Par ailleurs, l’examen des dossiers individuels de contractuels de catégorie A montre que la
commune ne respecte pas systématiquement les modalités de publication de la vacance
d’emploi au CIG de la petite couronne d’Île-de-France (et notamment le respect d’un délai
raisonnable de publicité) et ne procède pas à des mesures de publicité complémentaires, ce
que la collectivité affirme pourtant faire (via la presse spécialisée ou des annonces en ligne).
La déclaration de vacance de poste auprès du CIG est simplement formelle, le poste étant
« pré-affecté » à l’agent en place. Par conséquent, ces pratiques ne sont pas de nature à
attester de la réalité et de l’effectivité des recherches préalables d’un fonctionnaire pour
occuper le poste.
En réponse aux observations provisoires, la collectivité s’engage à mieux s’assurer de la
publicité des créations et vacances d’emploi et à mieux décrire les postes objets d’annonces.
Elle affirme aussi qu’elle veillera plus strictement à observer un délai raisonnable de publicité
auprès du CIG avant le recrutement d'un agent non titulaire, en se fondant sur une
période
minimale de deux mois, conformément à la jurisprudence.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Des irrégularités statutaires
L’analyse des dossiers a révélé des pratiques de contournement du statut de la fonction
publique territoriale.
La transmission au contrôle de légalité n’est pas systématiquement respectée, ou bien
s’effectue de manière trop tardive (postérieure à la date d’effet de l’acte de recrutement).
La commune reconnaît l’occurrence de telles anomalies, mais indique que celles-ci résultent
d’omissions matérielles.
En outre, des cas de recours abusifs aux agents non titulaires ont été observés : certains ont
cumulé des contrats conclus au titre de l’ancien article 3 alinéa 1 et/ou de l’article 3-2 de la
loi du 26 janvier 1984 (« vacance temporaire d’emploi ») pendant de nombreuses années ;
d’autres ont fait l’objet de renouvellements successifs de contrats pendant plus de six ans,
alors que ces contrats pris pour répondre à des besoins temporaires sur des emplois
permanents tendent à maintenir les agents concernés en situation de précarité (et ne sont
désormais plus autorisés, au titre de la « loi Sauvadet » de 2012).
En plus de placer les agents concernés dans des situations de précarité, ces pratiques
empêchent l’accès aux agents titulaires. Pour ces agents, la chambre recommande d’étudier
les procédures de « CDIsation » possibles ou de fins de contrats, ce que la collectivité a
assuré être disposée à faire dans sa réponse aux observations provisoires pour les cas
individuels relevés pendant l’instruction. La chambre souhaite toutefois attirer son attention
sur le fait que d’autres agents, parmi les quelque 500 contractuels de la commune, sont
susceptibles d’être dans une position similaire. Enfin, les mentions obligatoires des actes de
recrutement ne sont pas toujours complétées ou sont mal renseignées. La commune a
répondu qu’elle s’emploiera à corriger ce point (en explicitant les durées et dates légales de
fin d’engagement contractuel, la définition du poste occupé ou le motif de recrutement) et à
mieux respecter les délais de notification réglementaires.
Des irrégularités dans les rémunérations versées :
La dernière catégorie d’anomalies identifiées concerne les rémunérations accordées aux
agents non-titulaires. Il existe en effet des disparités fortes dans les rémunérations
octroyées. Un placement dans la grille indiciaire en inadéquation avec l’ancienneté de l’agent
peut être observé dans certains cas, donnant lieu à des rémunérations individualisées très
favorables ou défavorables. Or, la rémunération doit être fixée en prenant en compte
principalement la rémunération accordée au titulaire remplacé et, à titre accessoire, d’autres
éléments tels que le niveau de diplôme et l’expérience professionnelle. Elle ne doit pas être
manifestement excessive au regard de la nature des fonctions exercées et de la qualification
de l’agent
(134)
.
En réponse à cette observation, la commune a rappelé qu’elle dispose, en l’absence de
dispositions législatives ou réglementaires spécifiques, d’une liberté de fixation soumise au
contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation par le juge administratif. Elle affirme aussi que
cette rémunération est déterminée en tenant notamment compte d’éléments objectifs tirés de
la technicité, de l’expérience, du cursus et des diplômes. Elle soutient enfin que,
comparativement au secteur privé, les agents concernés pourraient prétendre à des
rémunérations largement équivalentes. Toutefois, ce dernier aspect ne saurait constituer un
critère pertinent en l’espèce : comme cela a été rappelé, la comparaison doit s’effectuer par
(134)
CE, 28 juillet 1995, Département des Alpes-Maritimes, requête n°149801
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rapport au niveau de rémunération d’un fonctionnaire qui assurerait les mêmes fonctions à
niveaux de qualification et d’expérience professionnelle équivalents.
La chambre relève enfin, dans plusieurs cas, l’absence d’arrêtés individuels fixant le régime
indemnitaire des agents concernés, ou encore un versement irrégulier d’indemnités au cours
de la période d’essai, celui-ci n’ayant pas été prévu par une délibération. Sur ce dernier
point, la collectivité indique qu’elle entend prendre une délibération rapidement pour acter la
suppression des trois mois de carence.
Pour conclure, la chambre invite, une fois de plus, la commune à mieux respecter le droit de
la fonction publique territoriale dans le recrutement et la gestion des agents non titulaires de
catégorie A.
6.6.
Les collaborateurs du cabinet du maire et des adjoints
6.6.1.
Rappel de la réglementation
L’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que
« l’autorité territoriale peut, pour former
son cabinet, librement recruter ses collaborateurs et mettre fin à leurs fonctions. »
Cette
liberté est conditionnée au vote, par l’assemblée délibérante, des crédits budgétaires
correspondant à ces recrutements.
L’effectif maximum des collaborateurs est fixé en fonction du nombre d’habitants de la
collectivité selon les dispositions prévues par le décret du 16 décembre 1987 relatif aux
collaborateurs de cabinet des autorités territoriales
(135)
. Les emplois sont créés par
l’assemblée délibérante
(136)
et peuvent être pourvus par des fonctionnaires, des agents non
titulaires ou des personnes extérieures à la fonction publique. Dans tous les cas, ces
personnels ont la qualité d’agents non-titulaires
(137)
et ils ne peuvent pas, durant leur
engagement, être simultanément affectés à un emploi permanent d’une collectivité.
Le recrutement d’un collaborateur fait l’objet d’un arrêté qui doit indiquer les fonctions
exercées, le montant de la rémunération et les éléments qui servent à la déterminer, et la
rémunération individuelle de chaque collaborateur est plafonnée
(138)
.
La règlementation en vigueur
(139)
permet au maire de Levallois-Perret de disposer de trois
emplois de cabinet, au maximum.
6.6.2.
Une délibération de 1989 a créé trois emplois de collaborateurs de cabinet
Trois emplois budgétaires figurent dans l’état du personnel annexé aux documents
budgétaires qu’une délibération du 17 mars 1989 a bien créés.
(135)
Articles 10 à 13-1.
(136)
Article 34 et 110 de la loi du 26 janvier 1984.
(137)
Article 1
er
du décret n°88-145 du 15 février 1988.
(138)
L’article 7 du décret du 16 décembre 1987 précise que Le traitement indiciaire ne peut dépasser 90 % du traitement
correspondant soit à l’indice terminal de l’emploi administratif fonctionnel de direction le plus élevé occupé par un fonctionnaire
dans la collectivité ; soit à l’indice terminal du grade administratif le plus élevé détenu par un fonctionnaire en activité dans la
collectivité. Le régime indemnitaire ne peut dépasser 90 % du montant maximum du régime indemnitaire institué et servi au
fonctionnaire titulaire de l’emploi administratif fonctionnel sus cité.
(139)
L’article 10 du décret fixe l’effectif maximum de collaborateurs de cabinet dont peut disposer un maire soit :
- une personne lorsque la population de la commune est inférieure à 20 000 habitants ;
- deux personnes lorsque la population de la commune est comprise entre 20 000 et 40 000 habitants ;
-
une personne pour chaque tranche supplémentaire de 1 à 45 000 habitants lorsque la population de la commune est
comprise entre 40 001 et 400 000 habitants ;
-
une personne pour chaque tranche supplémentaire de 1 à 80 000 habitants lorsque la population de la commune est
supérieure à 400 000 habitants.
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- L’emploi de directeur de cabinet du maire
(140)
dont la rémunération est fixée, par la
délibération, au seuil prévu par le décret de 1987 précité
(141)
:
o
cet emploi est occupé depuis le 31 mars 2014 par un agent non titulaire qui, entre le
16 mars 2008 et le 30 mars 2014, était directeur adjoint du cabinet du maire, emploi
non créé par l’assemblée délibérante, et qui était précédemment chef du cabinet du
maire entre le 1
er
août 2007 et le 15 mars 2008 ;
o
entre le 16 mars 2008 et le 30 mars 2014, son prédécesseur, agent non titulaire,
assurait les mêmes fonctions de directeur de cabinet, et était auparavant directeur
adjoint du cabinet du maire depuis 2002 - emploi non créé par le conseil municipal.
- L’emploi de chef de cabinet du maire dont la rémunération a été fixée par le conseil
municipal à l’identique de celle du directeur de cabinet :
o
cet emploi est occupé depuis le 1
er
septembre 2011 par une fonctionnaire titulaire,
adjoint administratif promue rédacteur depuis le 1
er
août 2014.
- L’emploi de chef de cabinet des adjoints au maire dont la rémunération a été fixée par le
conseil municipal par référence à l’indice brut 786-IM 641 :
o
cet emploi est occupé, depuis le 15 mai 2013, par une attachée non-titulaire, en CDI
depuis juillet 2012.
Ces premiers éléments mettent, tout d’abord, en évidence deux anomalies : d’une part,
le recrutement sur un emploi de cabinet (chef de cabinet du maire) d’un agent titulaire qui n’a
pas été détaché dans cet emploi conformément à ce que prévoient les textes et d’autre part,
le recrutement en CDI du chef de cabinet des adjoints, alors que la durée indéterminée de
son contrat est incompatible avec ses fonctions qui en principe prennent fin à l’échéance de
la mandature, au plus tard.
Ensuite, la commune a communiqué trois arrêtés de nomination relatifs à trois collaborateurs
de cabinet sur la période : le directeur de cabinet, l’ancien directeur adjoint de cabinet et un
chargé de mission. Outre le fait que l’emploi de directeur adjoint de cabinet n’est
actuellement pas pourvu, il n’a surtout pas été créé par le conseil municipal, pas plus que
l’emploi de chargé de mission, alors que les emplois de chef de cabinet du maire et de chef
de cabinet des adjoints au maire sont pourvus (
cf. infra
).
Pour expliquer cette situation, la commune a estimé, dans sa réponse aux observations
provisoires, que les deux emplois de chef de cabinet et chef de cabinet des adjoints,
actuellement pourvus ne correspondent plus depuis 2008 à des fonctions réelles de
collaborateurs de cabinet, mais à des fonctions administratives classiques. Selon elle, le
constat de la chambre sur l’irrégularité de leur position statutaire (ces deux agents n’ont pas
été détachés sur les emplois de cabinet, ils ont été maintenus à leurs postes au-delà de la fin
du mandat précédent) et sur le dépassement des effectifs serait de ce fait invalidé.
Si elle plaide ainsi une
« confusion sémantique »
, la commune n’a pourtant jamais jugé
pertinent de réviser sa propre délibération de 1989 pour modifier les profils des emplois de
cabinet ainsi créés si, comme elle l’affirme, les deux emplois précités de chefs de cabinet ne
correspondaient plus à des réelles fonctions de collaborateurs cabinet depuis 2008. En l’état,
la position des deux agents remplissant ces fonctions demeure non conforme à la
délibération initiale, de même que les postes de directeur adjoint ou de chargé de mission
qui n’ont pas été prévus par l’assemblée délibérante.
(140)
Arrêté de nomination du 31 mars 2014.
(141)
90 % de la rémunération afférente à l’indice terminal de secrétaire général des communes de 40 000 à 80 000 habitants.
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Sur le fond, ces deux emplois de chef de cabinet du maire et de chef de cabinet des adjoints
ont certes une dominante administrative, mais leur rattachement hiérarchique auprès du
directeur de cabinet et le fait qu’ils soient, au moins partiellement, au service direct du maire et
des élus, sont indéniables et attestés par la fiche de poste et/ou le compte-rendu d’entretien
professionnel des agents concernés. De tels emplois rentrent bien dans la typologie des
emplois de cabinet, comme le rappelle notamment le
vademecum
du CNFPT précité
(142)
.
Postérieurement à sa réponse aux observations provisoires, la commune a fait adopter lors
de la séance du conseil municipal du 16 novembre 2015 une délibération portant redéfinition
de la composition des emplois de cabinet. Cette délibération supprime l’emploi de chef de
cabinet des adjoints, qu’elle remplace par l’emploi de chargé de mission au sein du cabinet
du maire. Elle confirme en revanche la classification du poste de chef de cabinet parmi les
emplois de collaborateurs de cabinet, contredisant ainsi sur ce sujet sa propre argumentation
dans sa réponse à la chambre.
6.6.3.
L’effectif réel excède le plafond réglementaire et n’est pas conforme à la
délibération précitée
L’organigramme des responsables de la commune faisait apparaître, en octobre 2014,
quatre responsables rattachés au cabinet, affectés aux fonctions de directeur de cabinet, de
chef de cabinet du maire, de chef de cabinet des adjoints au maire et un emploi d’attaché de
presse directement rattaché au directeur de cabinet, soit un emploi de plus que l’effectif
règlementaire et autorisé par le conseil municipal. Avant octobre 2014, il y avait en outre un
emploi de directeur adjoint de cabinet qui était pourvu. Cette organisation n’est donc pas
conforme à la typologie des emplois de cabinet créés par l’assemblée délibérante dans sa
délibération de 1989.
L’incertitude sur les effectifs réels du cabinet est également accrue par le fait que les outils
de contrôle de gestion utilisés par la collectivité – notamment le tableau de suivi de la masse
salariale par service – ainsi que son organigramme ne permettent pas de distinguer les
emplois de collaborateurs de ceux des agents permanents de l’administration (agents
administratifs ou techniques) associés à l’activité du cabinet.
Tableau n° 49 : L’effectif des collaborateurs du cabinet
Source
2009
2010
2011
2012
2013
31/10/ 2014
Annexes des CA 2009-2013 / Annexe du BP en 2014
3
3
3
3
3
3
Fichiers de paye Xémélios
33
34
31
39
35
30
Étude absentéisme 2009-2013 (effectifs payés)
31
34
29
34
33
nd
Organigramme du cabinet sur l’intranet
En novembre 2014 : 31 dont
Cabinet du maire
: 20 + 1 (au Comité du Développement Économique)
Cabinet des adjoints au maire : 10
Source : CA 2009 à 2013 – BP 2014 – Xémélios et commune de Levallois-Perret
Tableau n° 50 : La masse salariale du cabinet depuis 2008 (en €)
CA 2008
CA 2009
CA 2010
CA 2011
CA 2012
CA 2013
Réalisé 2014
Masse salariale
1 679 718
1 647 056
1 804 359
1 785 686
1 954 611
1 976 495
1 775 827
(142)
La fiche dédiée aux collaborateurs de cabinet rappelle que
« les emplois de cabinet sont des emplois que les autorités
territoriales peuvent pourvoir pour les assister dans leur double responsabilité politique et administrative. Ils se situent à la
frontière du domaine politique et du domaine administratif ».
Comme le précise également cette fiche :
« Il n’existe pas
d’organisation type de cabinet. Elle dépend en fait de l’effectif total de personne que l’exécutif territorial peut légalement
recruter. En règle générale, on peut avoir, au sein du cabinet, un directeur, un directeur adjoint, un chef de cabinet, un
secrétariat particulier, des emplois de conseillers techniques, de chargés de mission ou de chargés de communication. »
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Source : Direction des finances et du contrôle de gestion – Suivi de la masse salariale 2008-2014
Pour dissiper cette confusion, la collectivité a déclaré dans sa réponse aux observations
provisoires, s’engager
« à revoir son organigramme administratif, afin que celui-ci soit
parfaitement clair et en totale adéquation avec la répartition des missions et le
fonctionnement du Cabinet et des services administratifs. Ainsi, la nouvelle répartition des
emplois permettra-t-elle de distinguer dans l’organigramme comme dans les tableaux de
bord de suivi budgétaire, les emplois administratifs et ceux de collaborateurs Cabinet du
Maire stricto sensu »
. La chambre prend acte de cet engagement.
6.6.4.
La situation occulte d’un conseiller particulier du maire
M. G. a été employé par la commune en tant que directeur du développement économique
(non titulaire) jusqu’en octobre 2012, date de son départ à la retraite.
Depuis lors, ce dernier demeure dirigeant du comité de développement économique, une
association satellite de la commune dont le montant de la subvention a par ailleurs
sensiblement augmenté entre 2012 et 2013, de 65 K€ à 110 K€, puis en 2014 pour atteindre
150 K€. Cette première hausse de 45 K€ correspond d’ailleurs peu ou prou au montant de la
rémunération annuelle nette que percevait l’intéressé lorsqu’il était employé par la commune,
tandis que la seconde ne semble pas liée à l’évolution des activités réelles de l’association
(
cf. infra, partie 7.4.2.3.
)
Le changement de dénomination de l’association, survenu début 2013 pour y ajouter la
mention de « développement économique » entretient la confusion sur le statut réel de
l’intéressé, qui continuait d’être présenté comme responsable d’un des services administratifs
de la commune. Début 2015, le site Internet de la municipalité le présentait en effet toujours
comme « Directeur du Comité de Développement économique et d'Échanges internationaux ».
Bien que n’étant plus agent municipal, le nom de l’intéressé était, lors du contrôle de la
chambre intervenant plus de deux ans après son départ en retraite, toujours présent non
seulement sur le site de la commune, mais aussi dans l’annuaire interne des effectifs du
cabinet (précisant son extension téléphonique et son adresse électronique au format
institutionnel «@ville-levallois.fr »). Par ailleurs, son bureau était toujours situé dans les
locaux de l’hôtel de ville à côté de celui du maire, et il disposait aussi des services d’une
assistante dédiée, fonctionnaire de la commune qui apparaissait expressément dans
l’annuaire interne comme « assistante de M. G ».
6.6.5.
La rémunération des collaborateurs de cabinet n’est pas conforme aux textes
La délibération du 17 mars 1989 a encadré les conditions de rémunération des trois emplois
de cabinet créés par le conseil municipal. Ces conditions sont ci-dessous rappelées :
Tableau n° 51 : Les conditions de rémunération des trois emplois de cabinet
Directeur de cabinet
Chef de cabinet
Chef de cabinet des adjoints au maire
90 % de la rémunération afférente à l’indice terminal de secrétaire général
des communes de 40 000 à 80 000 habitants
IB : 746 – IM : 641
Source : délibération du 17 mars 1989
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La délibération n’évoque pas la question du régime indemnitaire, mais les agents non
titulaires recrutés par la commune bénéficient du régime indemnitaire applicable aux
fonctionnaires. Des actes juridiques (arrêté ou contrat) précisent le régime indemnitaire fixé
par l’autorité territoriale, sachant qu’il ne peut dépasser 90 % de celui servi au directeur
général des services.
La rémunération du directeur de cabinet s’écarte du cadre légal. En effet, le régime
indemnitaire dépasse le plafond règlementaire (90 % de celui versé à la DGS), sa
composition n’est fixée par aucun acte juridique et il ne peut disposer d’un logement de
fonction pour nécessité absolue de service, ainsi que la chambre l’a précédemment évoqué.
La commune a indiqué que le dépassement de rémunération résulte d’une erreur d’imputation
comptable à la suite de l’attribution de frais de représentation, explication également invoquée
par l’intéressé. Du reste, le régime indemnitaire du directeur de cabinet a récemment évolué
puisqu’il est désormais fixé à 90 % de la PFR versée au DGS, indemnité qui vient d’être
instituée par le conseil municipal à la suite des observations provisoires de la chambre.
La rémunération fixée pour les agents occupant les deux autres emplois de cabinet créés n’est
pas conforme à la délibération du 17 mars 1989, et pour cause, leur profil ne correspond pas à
celui envisagé par le conseil municipal. Cette anomalie fait écho aux observations précédentes
de la chambre sur le caractère actuellement inadapté de cette délibération.
Enfin, pour tous les autres agents, si le plafond réglementaire n’est pas atteint, en revanche
le paiement mensuel d’heures supplémentaires excessives – qui par ailleurs dépasse le
plafond de 220 heures par an fixé pour tout salarié par le droit du travail – est irrégulier et
apparaît surtout comme un véritable complément de rémunération, ainsi que cela a déjà été
rappelé (
cf. supra partie 6.2.2.1
.)
6.7.
Les nombreuses mises à disposition de personnel à titre gracieux sont irrégulières
6.7.1.
Rappel du cadre juridique
La mise à disposition (MAD) correspond à la situation de l’agent qui, tout en demeurant dans
son cadre d’emplois ou corps d’origine et en percevant la rémunération correspondante,
exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir. Les catégories de personnels
pouvant être mis à disposition par une collectivité sont les fonctionnaires titulaires et les
agents contractuels en CDI.
Conformément à la loi du 26 janvier 1984 (art. 61 et 61-1), la MAD est envisageable, entre
autres, au profit « des organismes contribuant à la mise en oeuvre d’une politique de l’État,
des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics administratifs, pour l’exercice
des seules missions de service public confiées à ces organismes » ; celle-ci « donne lieu à
remboursement », les seuls cas dans lesquels il peut être dérogé à cette règle étant
limitativement énumérés
(143)
.
Le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 a précisé les dispositions réglementaires à suivre en
la matière
(144)
: la MAD
« est prononcée par arrêté de l'autorité territoriale investie du pouvoir
(143)
Ils concernent les situations où
« la mise à disposition intervient entre une collectivité territoriale et un établissement public
administratif dont elle est membre ou qui lui est rattaché, auprès du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, auprès
d'une organisation internationale intergouvernementale ou auprès d'un État étranger. »
Tous les organismes de droit privé, y
compris ceux chargés de gérer les prestations d’action sociale à destination des agents de la collectivité (exemple du COS)
sont ainsi exclus de ces dérogations :
cf
. Assemblée nationale, question de Jacqueline Fraysse (GDR, Hauts-de-Seine),
n° 71 425 (
)
(144)
Les dispositions applicables aux contractuels en CDI sont quant à elles précisées par l’article 35-1 du décret n° 88-145 du
15 février 1988 relatif aux agents non-titulaires de la fonction publique territoriale, dans sa version consolidée 21 janvier 2013. À
quelques nuances près, ces dispositions sont identiques à celles s’imposant aux fonctionnaires.
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de nomination, après accord de l'intéressé et du ou des organismes d'accueil »
(art. 1
er
) et
est formalisée par une convention, qui
« définit notamment la nature des activités exercées
par le fonctionnaire mis à disposition, ses conditions d'emploi, les modalités du contrôle et de
l'évaluation de ses activités »
(art. 2) : description du poste, horaires de travail, lieu
d’exercice des activités, rattachement hiérarchique, etc. La convention précise également les
modalités de remboursement des rémunérations du (des) agent(s) concerné(s). Enfin, dans
le cas des organismes mentionnés dans le précédent paragraphe, la convention « précise
les missions de service public confiées à l'agent ».
Par ailleurs, les collectivités doivent produire un rapport annuel spécifiquement consacré aux
MAD (celles effectuées en faveur d’organismes tiers et celles dont elles bénéficient en
provenance d’organismes de droit privé), conformément à l’article 62 de la loi du 26 janvier
1984, dans sa version modifiée depuis le 1
er
juillet 2007. Ce rapport précise
« le nombre de
fonctionnaires mis à disposition, les organismes bénéficiaires de ces mises à disposition, ainsi
que le nombre des personnels de droit privé mis à disposition »
; il est adressé au comité
technique compétent.
6.7.2.
Les pratiques constatées à Levallois-Perret ne respectent pas le cadre légal
De manière continue depuis 2007 (et antérieurement), la commune de Levallois-Perret a mis
à disposition certains de ses personnels au profit d’organismes associatifs. Au premier
semestre 2015, leur nombre et leur répartition étaient les suivants :
-
comité d’oeuvres sociales (COS) : 4 agents ;
-
associations sportives
Levallois sporting club
(LSC) et
Paris-Levallois association
(PLA) : 62 agents et 1 agent respectivement ;
-
Levallois découvertes : 1 agent ;
-
association
Levallois culture
: 1 agent à 50 %, soit un total de 69 agents (68,5 ETPT).
Ces mises à disposition à destination d’associations sont formalisées en annexe des
conventions d’objectifs et de moyens triennales conclues entre la commune et celles-ci.
Lorsque le nombre d’agents mis à disposition évolue, un avenant à la convention est adopté
pour tenir compte de ce changement.
En dépit de ce conventionnement, plusieurs irrégularités substantielles sont à relever :
-
aucune de ces conventions ne prévoit l’existence d’une contrepartie financière de
l’association vers la commune, les documents spécifiant à chaque fois que la mise à
disposition s’effectue
« à titre gracieux »
. L’obligation légale de procéder au
remboursement, à due concurrence, du montant des rémunérations des agents
concernés et des charges sociales afférentes n’est donc pas respectée ;
-
les conventions sont également lacunaires sur «
la nature des activités exercées »
par
les fonctionnaires concernés
et sur « [leurs]
conditions d'emploi, les modalités du
contrôle et de l'évaluation de
[leurs]
activités »,
de même que
la nature des missions
de service public qui leur sont confiées. Seuls sont mentionnés leurs cadres d’emplois
respectifs (« adjoint administratif », « adjoint technique », « éducateur des activités
physiques et sportives », etc.) et une description générique de leurs fonctions au sein
de la structure d’accueil : « accueil », « comptabilité », « secrétariat », etc. ;
-
le rapport spécifique prévu à l’article 62 de la loi du 26 janvier 1984 n’existe pas à
Levallois-Perret, même si la collectivité a affirmé qu’elle s’attacherait à le produire à
l’avenir.
Contrairement à ce qu’a suggéré la commune dans sa réponse aux observations provisoires,
la chambre estime que l’ensemble de ces anomalies sont de nature à remettre en question
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la validité juridique d’ensemble de ces conventions de mise à disposition, en cas de recours
devant la juridiction administrative.
La chambre rappelle aussi, en réponse aux interrogations soulevées par la collectivité sur
« l’intérêt de facturer ces mises à dispositions »
, que l’objectif des règles juridiques
existantes, qui posent le principe du remboursement obligatoire des mises à disposition de
personnel, est de renforcer la transparence financière des relations entre collectivités et
associations, ceci afin d’éviter des formes de subventionnement déguisées.
En outre, la portée de ces irrégularités s’est trouvée accrue par l’augmentation importante du
nombre d’agents mis à disposition du LSC survenue à la rentrée 2014. Cette augmentation
tient à la décision, prise par le maire de la commune, de transférer les personnels
municipaux affectés aux bâtiments sportifs de la commune (qui dépendaient de la direction
générale des services techniques (DGST)) vers le LSC
(145)
. Ce transfert a été justifié lors du
CTP du 20 juin 2014 par la nécessité
« de faciliter la coexistence des activités sportives de
l’association et l’entretien et la surveillance des équipements jusqu’alors dévolus au
personnel municipal »
. Cette réorganisation a été effectuée en dépit d’avis défavorables des
CAP du CIG de la petite couronne, en date du 16 septembre 2014 (catégorie C) et du
17 septembre 2014 (catégorie B). Ces avis défavorables étaient motivés par le constat du
non-respect des dispositions légales issues de la loi du 26 janvier 1984, précédemment
rappelées. Par ailleurs, la convention d’objectifs et de moyens en vigueur entre la commune
et le LSC n’a été modifiée qu’
a posteriori
(modification actée par le conseil municipal du
15 décembre 2014), alors que le transfert de personnels était déjà effectif.
Les avis des CAP, consultatifs, ne lient pas l’autorité territoriale. Toutefois, la réglementation
prévoit que lorsque celle-ci
« prend une décision contraire à l'avis ou à la proposition émis
par la commission, elle informe dans le délai d'un mois la commission des motifs qui l'ont
conduite à ne pas suivre cet avis ou cette proposition »
(
146
)
. Interrogée à ce sujet, la
collectivité a fait part de son ignorance de cette disposition réglementaire et a promis que
« ce point sera
[it]
corrigé sans délai ».
7.
LES RELATIONS AVEC LE SECTEUR ASSOCIATIF
7.1.
Les règles générales encadrant les relations entre les collectivités et les associations
La notion de subvention a, pour la première fois, fait l’objet d’une définition légale dans la loi
n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire. Celle-ci a créé un
nouvel article 9-1 de la loi n° 2000-231 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations, qui dispose :
« Constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributions facultatives de
toute nature, valorisées dans l’acte d'attribution, décidées par les autorités administratives et
les organismes chargés de la gestion d’un service public industriel et commercial, justifiées
par un intérêt général et destinées à la réalisation d’une action ou d’un projet
(145)
Ont ainsi été transférés 1 technicien, 14 agents de maîtrise et 31 adjoints techniques de la commune vers le LSC.
(146)
Article 30 du décret n° 89-229 du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics (version consolidée au 25 septembre 2014).
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d’investissement, à la contribution au développement d’activités ou au financement global de
l’activité de l’organisme de droit privé bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont
initiés, définis et mis en oeuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires.
Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées
répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les accordent. »
Dès lors que les conditions énoncées dans cet article (caractère facultatif de la contribution,
existence d’un intérêt général, initiative des actions laissée à l’organisme bénéficiaire,
absence de contrepartie prenant la forme de prestation individualisée répondant aux besoins
de l’autorité accordant la subvention), communes à l’ensemble des autorités publiques, sont
respectées, une collectivité peut accorder des concours financiers ou des aides en nature à
des organismes sans but lucratif. Dans le cas où ces conditions ne sont pas remplies – par
exemple lorsque l’initiative du projet financé ne provient pas de l’association elle-même mais
répond à un besoin exprimé par la personne publique – ces subventions sont susceptibles
d’être requalifiées par le juge administratif en marchés publics, auxquels s’appliquent des
règles distinctes.
Les subventions accordées aux associations ne font pas l’objet d’un plafonnement
(147)
, mais
sont soumises aux mêmes règles de contrôle que les autres catégories de subventions
accordées par les collectivités territoriales, conformément à l’art. L. 1611-4 du CGCT.
Afin de garantir la transparence financière des concours versés aux associations, l’article 10
de la même loi du 12 avril 2000 énonce par ailleurs que
« l'autorité administrative ou
l'organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial mentionné au
premier alinéa de l'article 9-1 qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention
dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l'organisme de droit privé
qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant, les modalités de versement et les conditions
d'utilisation de la subvention attribuée ».
Ce seuil a été fixé à 23 000 € par an par le décret
n° 2001-495 du 6 juin 2001.
Conformément à l’article L. 612-4 du code du commerce, les associations recevant un
montant annuel de subventions publiques excédant 153 000 € sont soumises à des
obligations complémentaires : elles sont tenues d’établir des comptes annuels, de faire
certifier ceux-ci par un commissaire aux comptes et d’en assurer la publicité sur le site
Internet de la direction des journaux officiels.
7.2.
La politique générale de la commune en matière de soutien du secteur associatif
7.2.1.
Un soutien financier important, mais concentré sur un faible nombre de structures
bénéficiaires
À Levallois-Perret, les subventions au secteur associatif constituent un poste important de
dépenses de la section de fonctionnement : sur l’ensemble de la période examinée, ces
subventions représentent en moyenne près de 10 % des charges réelles de fonctionnement
totales. En ajoutant la subvention versée au CCAS, ces dépenses s’élevaient à 18,6 M€
en 2013, soit 288 € par habitant contre 130 € pour la moyenne nationale de la strate.
Tableau n° 52 : L’effort financier de la commune en faveur du secteur associatif
(147)
À l’exception de certaines catégories spécifiques d’associations, pour lesquelles les aides sont plus strictement limitées :
établissements privés d’enseignement secondaire général (10 % des dépenses annuelles de l’établissement), associations
sportives et culturelles, associations syndicales.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Montants en
milliers d’euros
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
(avant vote
du CA)
Moy.
2007-2014
c/6574
« Subventions de
fonctionnement aux
associations et autres
personnes de droit privé »
13 954
16 454
16 655
16 762
15 429
15 684
16 071
15 726
15 842
Montant cumulé des 3 plus
importantes subventions*
9 634
11 865
11 423
11 895
10 726
10 955
11 100
10 545
11 018
Associations bénéficiant
d’une subvention >
75 000 € (ou représentant
plus de 50 % de leurs
ressources)
9 (13)
10 (14)
10 (12)
12 (14)
12 (14)
11 (14)
12 (14)
12(14)
-
Source : CRC, d’après les comptes administratifs de la commune
Ces subventions présentent toutefois une certaine hétérogénéité : alors que la majorité des
associations – en 2013, le guide municipal des associations en recensait 178 – disposent
d’une aide relativement marginale, n’excédant guère quelques milliers d’euros par an et/ou la
mise à disposition d’un local communal, un petit nombre de structures bénéficie de concours
financiers beaucoup plus conséquents, renouvelés sans interruption sur la période. Cette
différence se retrouve également dans les modalités de suivi par la commune des relations
avec le secteur associatif (
cf
. ci-après).
D’après le compte administratif 2013, neuf associations recevaient de la commune un
concours financier supérieur à 153 000 €. Parmi elles, trois entités (
Levallois sporting club
(LSC),
Levallois découvertes
,
Levallois communication
) sont destinataires, à elles seules,
des deux tiers en moyenne du montant total des subventions versées par la commune au
secteur associatif, soit quelque 11 M€ par an. À ces concours financiers s’ajoutent de
nombreuses aides indirectes, sous la forme de moyens matériels et humains.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Tableau n° 53 :
Associations recevant une subvention municipale annuelle
supérieure à 153 000 €
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
(avant vote
du CA)
Moyenne
2007-14
Comité des oeuvres
sociales
750 000
800 000
730 000
660 000
675 000
700 000
670 000
690 000
709 375
Lev. Information
290 000
300 000
300 000
290 000
300 000
300 000
340 000
330 000
306 250
Lev. communication
2 108 000
2 450 000
2 343 000
2 279 000
2 272 000
2 185 000
2 000 000
1 995 000
2 204 000
Lev. culture
841 500
886 700
864 000
652 500
583 500
642 750
639 000
780 000
736 244
LSC
4 416 000
5 465 000
5 500 000
6 060 000
5 260 000
5 655 000
6 100 000
5 600 000
5 507 000
PLA*
0
0
1 744 000
1 650 000
350 000
500 000
500 000
500 000
655 500
LSCB / Paris-
Levallois SASP*
1 200 000
1 206 000
0
83 000
1 300 000
1 150 000
1 150 000
1 150 000
904 875
ASDL
350 000
380 000
550 000
350 000
350 000
360 000
550 000
550 000
430 000
Lev. découvertes
3 110 000
3 950 000
3 580 000
3 556 000
3 194 000
3 115 000
3 000 000
2 950 000
3 306 875
* L’association LSC basket (LSCB) est devenue la société anonyme sportive professionnelle (SASP) Paris-Levallois au cours
de la période, à la suite de la fusion avec le club professionnel de Paris. Le Paris-Levallois association (PLA) est également issu
de cette fusion, et abrite les équipes amateures du club.
Source : CRC IDF, d’après les comptes administratifs de la commune
7.2.2.
Des subventions fréquemment complétées par diverses aides en nature
Outre les subventions, la commune de Levallois-Perret apporte à de nombreuses structures
une aide en nature qui peut revêtir les formes suivantes :
-
mise à disposition de locaux, dont la commune assure l’entretien courant et la prise en
charge des coûts liés aux fluides (eau, électricité, etc.) ;
-
prise en charge des frais de fonctionnement de l’association (fournitures courantes,
courrier, reprographie, communication, etc.) ;
-
mise à disposition de matériel informatique ;
-
mise à disposition – de manière ponctuelle ou permanente – de véhicules ;
-
mise à disposition de personnel.
Parmi les plus importantes associations identifiées précédemment, la répartition de ces
aides en nature pour l’exercice 2014 était la suivante.
Tableau n° 54 : Avantages en nature accordés aux principales associations
levalloisiennes en 2014
locaux et
installations
diverses
fluide
entretien
des
locaux
frais de
fonctionnement
matériel
informatique
véhicules
personnel
Comité des oeuvres sociales
x
x
x
x
x
x
Lev. Information
x
x
x
x
x
Lev. communication
x
x
x
x
x
Lev. culture
x
x
x
x
x
LSC
x
x
x
x
x
x
x
PLA*
x
x
x
x
x
x
x
LSCB / Paris-Levallois SASP
x
x
x
ASDL
x
x
x
x
x
Lev. découvertes
x
x
x
x
x
x
x
Source : CRC IDF, d’après les données transmises par la commune
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Selon la définition énoncée par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014,
« les contributions
facultatives de toute nature »
sont constitutives de subventions, dès lors que celles-ci sont
« valorisées dans l’acte d'attribution ».
La commune de Levallois-Perret n’effectue aucune valorisation, dans les conventions
conclues avec les associations, des moyens qu’elle met à leur disposition. Une telle
valorisation, non obligatoire, permettrait néanmoins de rendre plus transparente la relation
financière entre la commune et les associations, en particulier pour celles bénéficiant de
mises à disposition de bâtiments municipaux de manière permanente et exclusive (ces
locaux n’étant pas partagés avec d’autres associations).
Recommandation n° 4 :
Procéder à la valorisation des aides en nature à destination des associations qui en
disposent de manière pérenne et exclusive.
7.3.
Les relations commune/associations ne respectent pas l’ensemble des règles
juridiques et financières en vigueur
7.3.1.
Des conventions pluriannuelles dont le contenu est lacunaire
La commune de Levallois-Perret respecte bien l’obligation de conventionnement fixée par
l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 pour les associations bénéficiant d’une subvention
annuelle supérieure à 23 000 €. Des conventions triennales sont en effet formalisées entre la
commune et les structures concernées, généralement renouvelées à l’identique à leur
échéance et couvrant l’ensemble de la période examinée.
Des réserves substantielles sont néanmoins à apporter pour ce qui concerne le contenu de
ces conventions. D’une part, celles-ci suivent un format standard dans lequel les
caractéristiques spécifiques de chaque association (objet statutaire, exemples précis
d’actions conduites, etc.) ne sont pas explicitement mentionnées : seule une formulation-type
selon laquelle
« compte tenu de l’intérêt général que représentent les actions de
l’Association pour la collectivité, la Ville a décidé d’en faciliter la réalisation en lui allouant des
moyens »
est reprise à l’identique dans toutes les conventions. Celles-ci se bornent ainsi à
encadrer les conditions de mise à disposition de moyens dont bénéficient les associations,
mais ne fixent aucune mission ou objectif formalisé dont l’accomplissement conditionnerait la
poursuite ou l’abandon de ce soutien. D’ailleurs, seule la convention conclue avec le LSC
en 2012 porte l’intitulé de « convention d’objectifs et de moyens », le terme d’ « objectifs »
étant absent de celles conclues avec les autres associations.
D’autre part, le montant des subventions attribuées n’est jamais mentionné, une autre
clause-type se bornant à chaque fois à indiquer que la commune alloue
« des moyens
financiers par le biais d’une subvention de fonctionnement dont le montant est arrêté chaque
année lors du budget primitif ».
Cette absence est contraire aux dispositions légales
précitées, et vide de son sens l’objet même d’un conventionnement qui est de sécuriser et
de rendre plus transparentes les relations financières entre les collectivités et les
associations. Elle fragilise par ailleurs la collectivité dans le cas d’un éventuel recours pour
excès de pouvoir à son encontre
(148)
.
(148)
Tribunal administratif de Toulouse, 4 mai 2012, n° 1003703 :
« Considérant (…) qu’en ne précisant pas le montant desdites
subventions et en s’en tenant à un simple renvoi au budget communal afin d’équilibrer l’exercice budgétaire annuel de ladite
association, la convention de partenariat en date du 24 juin 2010 conclue entre l’association Amicale Laïque de Graulhet et la
commune de Graulhet n’a pas satisfait aux exigences de l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et se trouve ainsi
entachée d’illégalité ; que la délibération en date du 7 juillet 2010 par laquelle le conseil municipal de Graulhet a approuvé ladite
convention est, par conséquent, elle-même illégale ».
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Il est à souligner que le montant de la subvention figurant dans une convention pluriannuelle
d’objectifs et de moyens ne lie pas totalement la collectivité : celle-ci peut, lors de l’examen
annuel du budget, décider de diminuer les crédits accordés à l’association dès lors que les
moyens alloués demeurent suffisants pour lui permettre de mener à bien sa mission.
La chambre prend acte de l’engagement pris par la commune de veiller à améliorer le
contenu et l’exhaustivité des conventions conclues avec les associations.
7.3.2.
Le vote global des subventions par le conseil municipal lors de l’adoption du
budget ne respecte pas les prescriptions légales
Le régime de versement des subventions a été fixé par l’article L. 2311-7 du CGCT,
qui prévoit que
« l’attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte du
budget ».
La règle consiste donc à voter une dotation globale au budget et une délibération
permettant d’individualiser les attributions de subventions.
Ce degré de formalisme est toutefois allégé par le même article
« pour les subventions dont
l’attribution n’est pas assortie de conditions d’octroi »
: dans ce cas, le conseil municipal peut
décider soit d’individualiser au budget les crédits par bénéficiaire, soit d’établir, dans un état
annexé au budget (annexe IV B1-7), une liste des bénéficiaires avec, pour chacun d’eux,
l’objet et le montant de la subvention. Dans ces deux cas, l’individualisation des crédits ou
l’établissement de la liste vaut décision d’attribution des subventions en cause. Il n’en reste
pas moins que, pour les subventions d’un montant annuel supérieur à 23 000 €, la signature
obligatoire d’une convention de partenariat constitue précisément une « condition d’octroi » :
le vote d’une délibération séparée retraçant ces subventions demeure donc impératif.
La pratique récurrente du conseil municipal de Levallois-Perret consistant à voter de manière
globalisée les subventions au secteur associatif lors de l’adoption des budgets primitifs ou
des décisions modificatives, sans prévoir de délibération distincte pour ces subventions
soumises à conditions, doit donc être revue. Lors du conseil municipal du 15 décembre
2014, une délibération spécifique portant attribution de subventions au secteur associatif a
bien été adoptée, mais cela tient à la circonstance particulière du report de quelques mois de
l’adoption du budget primitif 2015.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la commune a fait part de son désaccord avec
la chambre, sur le fondement d’exemples de jurisprudence administrative du début des années
2000, et a indiqué qu’elle entendait continuait à procéder comme pour les exercices antérieurs,
en l’attente d’une «
clarification législative ou réglementaire de ce point de forme »
.
Or, cette clarification est survenue depuis 2006 : le schéma retenu alors par le groupe de
travail chargé par le comité des finances locales de la simplification de l'instruction budgétaire
et comptable M14, est précisément celui qui vient d’être présenté aux paragraphes
précédents, lequel dissipe les incertitudes qui pouvaient exister auparavant.
Outre qu’elle permettra de se conformer à la réglementation, l’adoption d’une délibération
distincte, aidera également les membres de l’assemblée délibérante à se prémunir contre le
risque d’être considérés comme des « conseillers municipaux intéressés », au sens de
l’article L. 2131-11 du CGCT, lorsqu’ils sont délégués dans les instances de ces associations
subventionnés ou qu’ils y ont un intérêt direct ou indirect. Ces dispositions ont été
complétées par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, dont le
décret d’application
(149)
rappelle que
« lorsqu’elles estiment se trouver en situation de conflit
d’intérêts, les personnes
[investies de fonctions électives locales]
en informent le délégant
par écrit, précisant la teneur des questions pour lesquelles elles estiment ne pas devoir
exercer leurs compétences »
(art. 6).
(149)
Décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014 portant application de l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la
transparence de la vie publique
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
7.3.3.
Des conditions de mises à disposition de moyens irrégulières dans certains cas
L’irrégularité constituée par la mise à disposition à titre gratuit d’agents municipaux auprès
d’associations a déjà été soulignée.
Dans le cas des mises à disposition d’équipements, l’article L. 2144-3 du CGCT prévoit que
« des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations, syndicats ou partis
politiques qui en font la demande »
(1
er
al.). C’est au maire qu’il revient de déterminer
« les
conditions dans lesquelles des locaux peuvent être utilisés »
(2
e
al.) tandis que
« le conseil
municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation »
(3
e
al.).
Lorsque la mise à disposition est faite au bénéfice d’une association à but non lucratif
concourant à la satisfaction d’un intérêt général, il peut être dérogé à la règle selon laquelle
toute occupation ou utilisation du domaine public donne normalement lieu au paiement d’une
redevance (art. L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques).
Dans le cas des relations avec le club sportif professionnel de basket-ball de Paris-Levallois,
la convention triennale conclue avec la commune prévoit la mise à disposition par celle-ci de
bureaux et de salles au sein du palais des sports Marcel Cerdan pour les entraînements et
les matchs. Une autre enceinte, le palais des sports Gabriel Péri, peut également être
« ponctuellement »
mise à disposition du club, de même que des locaux dont
« la liste
(…)
sera mise à jour annuellement en tant que de besoin »
. Les frais de fonctionnement courant
et l’entretien de ces différents locaux sont pris en charge par la commune.
La seule contrepartie financière prévue par la convention est d’un montant particulièrement
faible : son article 9.7 stipule que le club
« s’acquittera auprès de la Ville d’une redevance pour
l’utilisation de la salle lors des matchs de l’équipe première. Cette redevance est fixée à 75 €
par match. »
Ainsi, les termes de cette convention conclue entre la collectivité et ce club
professionnel font apparaître une relation financière manifestement déséquilibrée, au regard
de la règle posée par l’article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes
publiques :
« La redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient
compte
des
avantages
de
toute
nature
procurés
au
titulaire
de
l’autorisation ».
La jurisprudence administrative fournit plusieurs exemples d’annulations de conventions
conclues entre des collectivités et des clubs sportifs lorsque le montant de la redevance
apparaît anormalement bas par rapport aux coûts réels de maintenance et d’entretien des
équipements ainsi qu’aux bénéfices qu’en retire le club
(150)
.
La sous-évaluation du loyer payé par une société privée pour l’utilisation d’un équipement
sportif, outre le fait qu’elle peut représenter une atteinte aux dispositions du droit européen
de la concurrence relatives aux aides publiques, emporte une autre conséquence importante
dans le cas de la SASP Paris-Levallois : cette sous-évaluation constitue un avantage
assimilable à une subvention, dont le montant doit être inclus dans le calcul du plafond fixé
par l’article R. 113-1 du code du sport :
« Le montant maximum des subventions que les
associations sportives ou les sociétés qu'elles constituent (…) peuvent recevoir, en
application de l'article L. 113-2, des collectivités territoriales, de leurs groupements ou des
établissements publics de coopération intercommunale, ne peut excéder 2,3 millions d'euros
pour chaque saison sportive de la discipline concernée »
. Or ce plafond est déjà souvent
approché ou atteint lorsqu’on additionne les subventions versées par les communes de
Levallois-Perret et de Paris au PLB ; il a même déjà été dépassé par le passé (subvention
totale de 2,43 M€ pour la saison 2010-2011, soit un excédent de 133 000 €).
(150)
Cf
. CAA Lyon, 12 juillet 2007,
Ville de Lyon c/ Cordier
, req. n° 06LY02105 (jurisprudence relative à l’utilisation du « Stade de
Gerland ») :
« les redevances pour occupation privative d'une dépendance domaniale doivent être calculées en tenant compte
des avantages de toute nature qu'elle procure à son bénéficiaire et, le cas échéant, à titre indicatif, de sa valeur locative »
(…)
« les avantages tirés de l'occupation d'un complexe sportif s'apprécient notamment au regard des recettes tirées de son
utilisation comme la vente des places et des produits dérivés aux spectateurs, la location des emplacements publicitaires et des
charges que la collectivité publique supporte, telles que les amortissements, l'entretien et la maintenance, calculées au prorata
de l'utilisation d'un tel équipement ». Cf
. aussi TA Lyon, 23 novembre 2012,
Commune de Villeurbanne
, req. n° 1100384
(annulation de la convention conclue entre la commune et la SASP ASVEL Basket, pour les mêmes motifs).
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
7.4.
Le degré d’autonomie des associations subventionnées
7.4.1.
Les principales associations levalloisiennes sont toutes placées dans l’orbite de la
municipalité
Les associations qui bénéficient du niveau de subvention le plus élevé présentent un lien étroit
avec la commune, caractérisé par plusieurs éléments supplémentaires : outre des modalités
spécifiques d’instruction de leurs demandes de subventions, l’action de ces associations de
droit privé est promue par la commune sur son site Internet de manière indifférenciée avec
celle des services municipaux eux-mêmes. Cette confusion est également entretenue par le
fait
que
leurs
coordonnées
électroniques
obéissent
généralement
au
format
« nomdelassociation@ville-levallois.fr », et que les salariés de ces associations sont
répertoriés dans l’annuaire interne du personnel de la commune. Ces associations sont
également toutes domiciliées soit à l’hôtel de ville, soit dans des bâtiments mis à disposition de
manière permanente et gratuite par la collectivité. Pour certaines (
LSC
,
Levallois culture
…) le
recouvrement des cotisations des adhérents est directement assuré par la régie d’avances et
de recettes
Levalloisirs
, commune à la ville et à la caisse des écoles.
De nombreux achats passés par ces associations le sont sous l’empire de l’ordonnance
n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques
ou privées non soumises au code des marchés publics. Cette démarche est régulière dans la
mesure où elles constituent des pouvoirs adjudicateurs au sens de cette ordonnance. Il est
en revanche plus surprenant de voir que ces marchés sont retracés dans la liste annuelle
des marchés de la commune, au titre de l’article 133 du code des marchés publics. Cet
article rend en effet obligatoire la publication d’une telle liste pour toutes les acheteurs
publics soumis au code des marchés publics (CMP), mais il n’est aucunement prévu qu’elle
inclut les achats des associations bénéficiant de subventions communales. Aux yeux des
services de la municipalité eux-mêmes qui éditent cette liste obligatoire, les achats effectués
par ces associations (il s’agit du
LSC
, de
Levallois communication
, de
Levallois découvertes
et de
Levallois culture
) sont donc indifférenciés par rapport aux achats publics de la
commune, indication supplémentaire de leur faible autonomie réelle.
Par ailleurs, dans la rubrique de l’intranet de la commune qui rassemble les rapports
d’activités de chacune des directions de la commune figurent, au même titre que pour les
services traditionnels, les rapports annuels des associations
LSC
et
Levallois découvertes
.
Le rapport d’activités du service de communication de la commune est quant à lui
exactement le même document que celui remis par l’association
Levallois communication
à
l’appui de sa demande de subvention annuelle : l’association agit donc, de fait, comme le
service de communication de la collectivité.
L’analyse de la gestion des ressources humaines précédemment développée a mis en
évidence que plusieurs cadres de la commune (emplois fonctionnels, chefs de service, etc.)
bénéficient de cumuls d’activités à titre accessoire dans ces associations satellites de la
collectivité. Même si ces agents ont été dûment autorisés à exercer une telle activité
accessoire – la présence des autorisations de cumul en atteste – il existe dans certains cas
des doutes sur la réalité des prestations fournies (exemple du DGA Finances exerçant à titre
accessoire pour
Levallois découvertes
), et donc sur la régularité des rémunérations qui leur
sont versées.
Toutes ces associations ont, enfin, en commun d’être dirigées ou administrées par des élus
levalloisiens (certains adjoints au maire étant d’ailleurs simultanément administrateurs de
plusieurs de ces associations). Il apparaît également que de nombreux anciens élus de la
majorité municipale, des conjoints ou parents d’élus actuels ou passés, sont actifs au sein de
ces associations, dans des fonctions de dirigeants statutaires bénévoles (président, trésorier,
etc.) mais aussi parfois en tant que salariés de ces associations subventionnées.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
En réponse à ces constats, la commune de Levallois-Perret a souligné que ces structures
« ont une vie administrative, financière et économique bien réelle et respectent
scrupuleusement l’ordonnance du 6 juin 2005 en matière de commande publique. Ces
personnes morales sont d’authentiques associations qui disposent d’une véritable
autonomie. Leur proximité avec le groupe territorial ville de Levallois est inhérente à leurs
missions et à leur intérêt pour les Levalloisiens »
.
Malgré cette autonomie revendiquée, aucun des représentants légaux des associations
concernés
n’a jugé utile ou pertinent de répondre en son nom propre aux observations de la
chambre (dont elles étaient chacune destinataires), la commune ayant seule répondu en lieu
et place de chacune d’elle.
7.4.2.
Plusieurs associations paraissent dénuées d’autonomie réelle vis-à-vis de la
collectivité
7.4.2.1.
Levallois communication
L’objet de cette association, créée en 2001 et qui siège à l’hôtel de ville est de
« fournir à la
ville et aux associations de Levallois-Perret une prestation intellectuelle visant à la réalisation
de plaquettes, journaux, brochures, (…) afin d’assurer la promotion des équipements
collectifs et des manifestations organisées sur la commune »
.
L’association est actuellement présidée par un ancien premier adjoint au maire de Levallois-
Perret dans les années 1980, et qui fut par la suite président du LSC de 1989 à 1995.
Le bureau de l’association est par ailleurs composé de deux « vice-présidents » (tous deux
élus municipaux), d’un trésorier et d’une secrétaire (laquelle a manifestement un lien de
parenté avec une élue de la majorité municipale). Le directeur– salarié à temps partiel –
de l’association exerce simultanément les mêmes fonctions au sein de la commune.
L’association comptait 18 salariés en 2013 (d’après les comptes certifiés de l’exercice 2013,
les derniers disponibles en date lors de l’instruction), mais elle ne paraît pas en revanche
avoir d’adhérents au sens traditionnel : le procès-verbal de l’assemblée générale ordinaire
qui s’est tenue en juin 2014 ne fait pas mention de la présence d’autres personnes que
celles précédemment citées. La vie sociale de l’association paraît ainsi se réduire aux
assemblées générales annuelles, qui approuvent les comptes certifiés de l’association sans
donner lieu à des débats particuliers.
La commune estime néanmoins que l’absence de voix prépondérantes aux représentants du
conseil municipal présents dans les instances de l’association (deux membres sur cinq) et
l’adoption de procès-verbaux des assemblées suffisent à attester de l’autonomie réelle de
l’association.
La subvention municipale accordée à
Levallois communication
s’est échelonnée, sur la
période, entre 2 et 2,4 M€ environ, avec une tendance à la baisse depuis 2013. Elle
représente, pour chaque exercice, environ 4/5
e
des ressources de l’association ; les autres
produits sont essentiellement constitués des recettes publicitaires issues des annonces
parues dans le magazine municipal « Info Levallois » dont elle assure la parution. Quelques
recettes marginales proviennent des événements publics organisés par l’association qui ne
perçoit par ailleurs aucune ressource au titre de cotisations d’adhérents.
Les activités conduites par l’association sont indissociables de celles menées par la direction
de la communication de la commune. En effet, les 12 salariés à 100 % de
Levallois
communication
sont complètement mélangés aux 27 fonctionnaires communaux (dont 4,
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
parmi lesquels le directeur, son assistante et le directeur adjoint, bénéficient d’une
autorisation de cumul d’activités auprès de l’association
(151)
) dans l’organigramme de cette
direction, dans chacun des quatre « pôles » qui la composent : le « pôle événementiel », le
« pôle web », le « pôle édition » et le « pôle administratif ». L’ensemble de ces personnels,
quel que soit leur statut, travaillent sur le même site physique de la direction de la
communication, à l’exception d’une salariée associative en poste au sein de l’ « Espace
Jeunesse » de la commune.
Conformément à son objet statutaire, la finalité unique de l’association est d’accomplir des
prestations de service pour le compte de la commune : édition des différents supports de
communication municipaux, programmation événementielle (à l’exception des cérémonies
ayant un caractère plus officiel ou institutionnel : voeux du maire, feu d’artifice, remises de
décorations, cérémonies de citoyenneté, etc.). Or, une telle finalité est intrinsèquement
contraire au critère constitutif d’une subvention publique, énoncé par la loi du 31 juillet 2014,
qui a été rappelé à titre liminaire : les subventions
« ne peuvent constituer la rémunération de
prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les
accordent »
. Ces prestations paraissent en effet plutôt entrer dans le champ de la commande
publique. En outre, les manifestations organisées par l’association restent le plus souvent
financées conjointement par des crédits budgétaires de la direction de la communication.
La chambre préconise donc la remunicipalisation des missions de cette association qui
rentrent directement dans le champ de compétence de la commune.
7.4.2.2.
Levallois information
Cette association a pour objet, d’après ses statuts modifiés en 2008, l’accomplissement des
missions suivantes :
« gérer le centre d’information de la ville de Levallois ainsi qu’assurer
l’accueil et l’information des levalloisiens ; prendre en charge les inscriptions et la vente de
billets pour le compte de la ville et des associations levalloisiennes, ainsi que pour tous
spectacles et manifestations se déroulant à Levallois ou en tout autre lieu de l’Île-de-France ;
participer à la promotion de l’image de la commune, notamment par la mise à disposition ou
la diffusion de tous objets, livres et cadeaux comportant le logo de la ville et le nom
« Levallois ». »
Comme pour la structure précédente, la nature de ces activités suggère
clairement que leur initiative relève moins de l’association elle-même que d’un besoin
préalablement défini par la collectivité.
Comme pour l’association précédente, le procès-verbal de l’assemblée générale ordinaire de
l’association tenue en juin 2014 ne fait état d’aucun membre associatif autre que les
personnes constituant son bureau (un président, deux vice-présidents représentants le
conseil municipal, un trésorier et une secrétaire), et témoigne d’une vie sociale très réduite.
Chacune des huit résolutions soumises au vote lors de cette assemblée générale a été
adoptée à l’unanimité, sans aucun débat.
Les ressources de l’association sont constituées aux 9/10
e
par la subvention municipale,
d’environ 300 K€ en moyenne sur la période
(152)
. Aucune cotisation en provenance des
adhérents n’est retracée dans les comptes certifiés de l’exercice 2013. Les locaux de
(151)
S’agissant du directeur de l’association, son cumul a certes bien fait l’objet d’une demande écrite, renouvelée et accordée
chaque année par l’autorité territoriale, mais la disposition de l’article 6 du décret du 2 mai 2007 régissant ces cumuls d’activité
(
« L'activité accessoire ne peut être exercée qu'en dehors des heures de service de l'intéressé »
) est ici rendue complètement
inopérante. En effet, son activité principale de directeur de la communication de la ville et son activité accessoire de directeur
de l’association (à hauteur de 23 heures mensuelles) sont totalement indissociables du fait de l’imbrication des deux entités.
(152)
Les comptes de
Levallois information
ne sont pas accessibles sur le site des Journaux officiels, en dépit de l’obligation
légale pour les associations ayant une subvention annuelle excédant 153 K€.
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l’association et l’ensemble de ses moyens matériels sont mis à disposition à titre gratuit par la
collectivité.
Par ses activités, l’association remplit les fonctions d’un bureau d’accueil et d’information pour
le compte de la municipalité, dans des domaines variés :
« l’enseignement, le sport, les loisirs,
les spectacles, les hôtels et restaurants, les lieux d’intérêt, la santé, les démarches
administratives, les ‘’points verts’’, l’emploi, les baby-sittings, les gardes partagées, les cartes-
jeunes ; etc. »
, d’après son rapport d’activité.
Le public cible de cette structure englobe à la fois la population levalloisienne et celle des
non Levalloisiens présents sur la commune : salariés et visiteurs. Vis-à-vis de ces derniers,
les compétences de cette association se distinguent difficilement, de prime abord, de celle
d’un office de tourisme ou d’un syndicat d’initiative, la commune ne disposant d’ailleurs pas
d’une structure identifiée comme telle. Le rapport d’activité de l’association indique qu’elle
dispose d’un
« partenariat avec le Comité du Tourisme des Hauts-de-Seine
[qui]
permet une
association étroite avec le réseau des offices du tourisme »
.
En matière de compétence touristique d’une commune, l’article L. 133-2 du code de tourisme
dispose que
« le statut juridique et les modalités d’organisation de l’office de tourisme sont
déterminées par le conseil municipal »
. Une commune peut en outre choisir entre un mode
de gestion publique (régie, EPIC) et un mode de gestion privée (association) pour le
fonctionnement de son office de tourisme. De fait, ce dernier est le plus répandu dans ce
domaine, mais il revient alors à la collectivité de tutelle et à l’association de veiller à ce que la
proportion des membres représentant les professions et activités intéressées par le tourisme
dans la commune soit suffisamment significative dans les instances dirigeantes
(153)
. Une
partie des ressources financières de l’association doit alors également provenir des
cotisations des adhérents professionnels du secteur.
Cette association aurait vocation à être remunicipalisée, ou à être transformée en un office
de tourisme « classique », en ouvrant alors ses instances dirigeantes aux représentants des
professionnels du secteur et en diversifiant ses ressources. La réponse de l’ordonnateur de
la commune au rapport d’observations provisoires de la chambre lors du précédent contrôle
relevait d’ailleurs elle-même que Levallois information
« a potentiellement vocation à devenir
un office du tourisme ou un syndicat d’initiative, structures généralement organisées sous la
forme associative ».
À rebours de cette précédente réponse, la commune a cette fois indiqué qu’elle ne souscrit à
aucune de ces deux préconisations. Concernant la transformation de l’association en office
de tourisme, elle juge en effet celle-ci trop contraignante,
« notamment en termes de
qualification des personnels et de pratique des langues étrangères, obligatoires en la matière
et qui ne semblent pas devoir s’imposer s’agissant des services rendus par Levallois
Information, qui concernent essentiellement la population levalloisienne ».
7.4.2.3.
Comité de développement économique et d’échanges internationaux de Levallois
(CODEEIL)
Anciennement nommée « Comité de jumelage de la ville de Levallois » jusqu’en 2007, puis
« Comité d’échanges et de relations internationales de la ville de Levallois » (CERIL) jusqu’en
2013, cette association a pour objet de
« développer dans tous les domaines les relations et
les échanges entre la Ville de Levallois et les Villes étrangères
», principalement par la prise
en charge des déplacements à l’étranger des élus levalloisiens membres de l’association ainsi
(153)
Cf
. article R. 133-19 du même code :
« La délibération du conseil municipal doit au moins fixer :
- le statut juridique de l'office de tourisme ;
- la composition de l'organe délibérant avec le nombre des membres représentant la collectivité et le nombre des membres
représentant les professions et activités intéressées par le tourisme dans la commune. »
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
que de l’accueil des délégations étrangères à Levallois-Perret. L’association est sise à l’hôtel
de ville.
Dans les statuts en vigueur de 2007 à 2012, il était prévu que
« l’association est administrée
par un comité directeur composé, d’une part, de six conseillers municipaux élus pour six ans
au début de chaque mandature et, d’autre part, des membres actifs que les six précédents
élus auront agréés pour y siéger »
. Les statuts actuels prévoient quant à eux un « conseil
d’administration » composé :
-
de « trois au moins et six conseillers municipaux au plus » ;
-
de « six représentants au plus d’entreprises levalloisiennes adhérentes de l’association » ;
-
de « six membres de la société civile au plus, personnalités qualifiées, adhérentes de
l’association ».
Cette composition tripartite semble néanmoins quelque peu théorique : d’après les procès-
verbaux de conseils d’administration et d’assemblées générales, seuls les élus municipaux
paraissent avoir une participation active dans les instances de l’association. Ainsi, sur sept
membres présents lors du conseil d’administration puis de l’assemblée générale ordinaire du
17 juin 2014, un seul représentait les entreprises levalloisiennes.
L’association emploie enfin un « directeur », M. G., dont l’activité au sein du cabinet du maire
a été précédemment évoquée. Les éléments figurant dans le dossier de suivi de cette
association au sein du service du contrôle de gestion de la commune montrent d’ailleurs que
cette association était déjà dirigée et gérée, de fait, par l’intéressé lorsqu’il était encore
employé par la commune (échanges de courriels informels en octobre 2011 entre lui-même,
la responsable du contrôle de gestion et les élus pour fixer le montant de la subvention
annuelle 2012 ; le président « officiel » de l’association n’étant même pas mis en copie de
ces courriels). Comme la chambre l’a relevé plus haut, le changement de dénomination de
l’association, survenu début 2013 pour y ajouter la mention de « développement
économique » entretient une certaine confusion sur le statut réel de cette personne qui a
continué d’être présentée comme responsable d’un des services administratifs (« Directeur
du Comité de Développement économique et d'Échanges internationaux ») de la commune,
ce qu’elle n’est plus.
La subvention annuelle accordée à cette association est modeste en comparaison des
précédentes, mais elle a connu une forte hausse ces dernières années : 50 K€ en 2007 et
2008, 77 K€ en 2009, 80 K€ en 2010 et 2011, 65 K€ en 2012, puis 110 K€ en 2013 et
150 K€ pour l’année 2014 en cours, soit un triplement sur la période.
Selon la commune, cette augmentation de la subvention était justifiée par le développement
des actions de l’association à l'international, et par ses actions entreprises à destination des
jeunes. Pour l’année 2015, le CODEEIL a sollicité une subvention annuelle de 165 K€, mais
a obtenu un montant inchangé de 150 K€, juste en-dessous du seuil légal de 153 K€
instaurant l’obligation de certification et de publication de ses comptes.
Cette subvention constitue la ressource quasi-exclusive de l’association
(154)
; elle est utilisée
à plus de 75 % pour couvrir ses charges de personnel, qui ne paraissent constituées que par
l’emploi du seul directeur précité. L’association bénéficie aussi, d’après la nouvelle
convention d’objectifs et de moyens conclue avec la commune en 2013, de la mise à
disposition gratuite d’un bureau au sein de l’hôtel de ville, d’équipements informatiques et
bureautiques, d’un accès internet, d’un abonnement de téléphone portable, d’un téléviseur,
(154)
En dépit du fait que ses statuts disposent :
« Les ressources de l’association se composent des cotisations des membres
bienfaiteurs, des membres actifs et des subventions qui lui sont accordées »
(art. 8). Pour l’exercice 2014, le montant des
cotisations d’adhérents s’est élevé à 550 € (soit 11 cotisations annuelles à 50 € par adhérent).
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
d’un réfrigérateur et d’un véhicule entretenu et assuré par la commune, qui prend aussi à sa
charge les frais de carburant. Ni la marque, le modèle ou le numéro d’immatriculation du
véhicule, ni l’usage auquel celui-ci est destiné ne sont précisés dans la convention.
La réalité des activités de cette association est difficile à circonscrire, d’autant que ses
missions paraissent faire doublon avec le service du développement économique de la
commune, qui compte cinq agents
(155)
. Hormis les dépenses de personnel dont la part
importante vient d’être relevée, l’essentiel des charges d’exploitation de l’association est
constitué par les postes « Voyages et déplacements » et « Restauration/réceptions ».
Le rapport moral de l’association pour l’année 2013 énumère seulement la participation à
certains colloques, la réception de délégations étrangères et des voyages à l’étranger d’élus
municipaux membres de l’association. Ces deux dernières catégories d’activités auraient
pourtant vocation à être prises en charge directement par le budget de la commune, au titre
de ses actions de coopération décentralisée.
Comme cela a été rappelé dans la partie relative aux suites du précédent contrôle, les
déplacements à l’étranger d’élus locaux dans le cadre de leurs fonctions sont en outre
censés donner lieu à l’établissement d’un « mandat spécial » par l’assemblée délibérante,
pour définir l’objet, la durée et les modalités de prise en charge des frais induits par ces
missions ponctuelles. Le financement de ces actions par le biais d’une subvention à une
structure associative apparaît irrégulier.
En 2014, alors que le budget prévisionnel de l’association prévoyait que le coût annuel total
de ses activités – hormis les frais de personnel et les frais généraux – s’élèverait à 28,5 K€,
le montant des dépenses réalisées pour celles-ci n’atteignait que 5 500 € fin août 2014.
En dépit de cette sous-exécution importante, l’association a réévalué à la hausse la part de
son budget 2015 consacrée à ces activités (36 K€). La demande de subvention adressée à
la direction des finances de la commune pour l’année 2015 était une simple feuille recto,
ni datée ni signée, qui énumérait un certain nombre de « projets » de l’association. Parmi les
voyages envisagés par l’association, figurent les descriptions suivantes :
-
« Gabon, Mme B. [ancienne adjointe au maire jusqu’en 2014, nouvelle présidente de
l’association depuis la même année], poursuite du protocole de coopération avec la
nouvelle équipe municipale, 1 voyage à prévoir et réception de la délégation gabonaise
conduite par la nouvelle Maire de Libreville » ;
-
« Déplacement Taiwan & Shanghai avec le maire, Groupe Evergreen à l’invitation du
Président Wang » ;
-
« Côte d’Ivoire et Sénégal projets de coopération à la demande du Maire avec le
ministre Ivoirien Président de la Région de Cavally à Abidjan et à Dakar avec le frère
du Président de la République, ancien ambassadeur en Chine, Député des quartiers
nord de Dakar ».
Il apparaît donc de manière manifeste que cette association, dans ses missions et dans son
mode de fonctionnement, n’a aucune autonomie réelle vis-à-vis de la collectivité. En outre
« l’intérêt local » de plusieurs de ses actions subventionnées par le budget communal est
loin d’être avéré.
(155)
Les missions de ce service sont présentées à la page suivante :
entreprises/
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
8.
LA COMMANDE PUBLIQUE
8.1.
L’organisation et l’état des lieux de la commande publique au sein de la commune
de Levallois-Perret
8.1.1.
L’organisation de la commande publique
Une direction de la commande publique créée en 2008
La commune de Levallois-Perret dispose d’une direction de la commande publique (DCP)
rattachée à la direction générale adjointe des affaires financières et de l’informatique. Cette
direction, créée en avril 2008
(156)
par le regroupement des directions des achats et des
marchés publics, était composée de 11 personnes en 2014
(157)
, et était dirigée par l’ancien
directeur en charge des marchés publics
Elle est chargée de deux missions principales, d’une part, organiser et sécuriser les
procédures de passation des marchés publics dans le respect du code des marchés
publics
(158)
et d’autre part, informer et conseiller les services pour rationaliser et optimiser
leurs procédures et leurs achats. Par ailleurs, elle met en oeuvre les marchés transversaux,
lorsque les besoins sont communs à plusieurs services de la commune, ainsi que des
groupements de commandes avec ses établissements publics (CCAS, caisse des écoles) ou
les associations satellites.
Une délégation permanente du conseil municipal à l’ordonnateur
Le conseil municipal a donné délégation à l’ordonnateur, ainsi que le permet l’article
L. 2221-22-4° du CGCT, par délibérations des 25 mars 2008, 29 juin 2009 et 7 avril 2014
pour prendre : «
toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le
règlement des marchés et des accords-cadres d’un montant inférieur à 5 M
€
HT, ainsi que
toute décision concernant leurs avenants d’un montant inférieur à ce même seuil, lorsque
les crédits sont inscrits au budget.
» Ainsi est rédigée la dernière délibération.
La délégation du conseil municipal accordée par délibération du 25 mars 2008 était bien plus
étroite : le seuil était celui fixé par décret, il correspondait alors au seuil de passation des
procédures formalisées pour les marchés de fournitures et de service, soit 210 000 € HT et,
pour les avenants, il s’agissait de ceux qui n’augmentaient pas le montant du contrat initial
de plus de 5 %.
La délibération du 25 juin 2009 est venue modifier celle du 25 mars 2008 pour prendre en
considération la modification législative introduite par l’article 10 de la loi du 17 février 2009
pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés qui
a supprimé toute notion de seuil. Le conseil municipal a ainsi porté le seuil de délégation à
hauteur de 5 150 000 € HT pour les marchés et accords cadre (soit le seuil d’appel d’offres
pour les marchés de travaux), comme pour les avenants, que la délibération du 7 avril 2014
a abaissé à 5 000 000 € HT suite à la modification introduite par décret à compter du
1
er
janvier 2012.
L’ordonnateur dispose ainsi d’une très grande latitude mais il rend compte à chaque conseil
municipal des décisions prises en matière de marchés publics.
(156)
Comité technique paritaire du 16 avril 2008.
(157)
Un directeur, un directeur adjoint, 2 juristes, 2 gestionnaires marchés publics, un chef du service des achats, une assistante
et 2 magasiniers.
(158)
La DCP a élaboré des fiches de procédures, mises en ligne sur l’intranet de la commune, qu’elle actualise régulièrement en
fonction de l’évolution des textes. La dernière version du guide de septembre 2014 prend en compte les évolutions du décret du
27 décembre 2013 qui a modifié les seuils de passation.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
La nomenclature des achats pourtant indispensable à la computation des seuils est
inexistante
La commune de Levallois-Perret n’a adopté aucune nomenclature des achats lui permettant
de vérifier, par famille de prestations homogènes, la computation des seuils.
Elle ne dispose ainsi d’aucun outil lui permettant d’apprécier, pour des prestations
homogènes, le dépassement des seuils qui doit déclencher les procédures formalisées.
Pourtant, une liste des familles de marchés existe dans le progiciel de gestion budgétaire et
comptable Cegid-Civitas. La direction de la commande publique a déclaré qu’elle n’en avait
pas connaissance et a affirmé que cette nomenclature n’était pas utilisée. Si pour les
travaux, la notion d’opération est celle qui permet d’englober toutes les dépenses qui
contribuent à une même opération, pour les marchés de fournitures et de services, leur
caractère homogène est un critère d’appréciation variable qui nécessite que le pouvoir
adjudicateur élabore une classification propre à ses achats.
La commune a indiqué, dans une note du 12 janvier 2015, avoir fait le choix de ne pas établir
une nomenclature propre et préférer avoir une approche large de ce qui peut être considéré
comme une « catégorie de fournitures ou de services homogènes ». Elle n’a pas non plus
choisi de créer une famille d’achats spécifiques en raison de leur finalité.
Toutefois, bien que la nomenclature des marchés publics éditée en 2001 ne soit plus en
vigueur, elle reste une référence pour la commune qui la consulte en cas de doute tout en
ayant recours à la nomenclature communautaire, obligatoire dans le cadre du lancement de
toute procédure. Cet outil, selon la commune, serait incontestable lui permettant de se
conformer aux exigences de la commande publique. Elle affirme avoir donc fait le choix de la
simplification en décidant de ne pas multiplier les documents de référence, avec le risque
d’erreur et d’interprétation que peut engendrer un document interne, toujours susceptible de
contestation.
Ainsi, la commune recherche si une procédure a d’ores et déjà été menée pour un autre
service ou, auprès de la direction des finances, si d’autres dépenses sont effectuées au titre de
la même catégorie de fournitures ou services. C’est bien dans le cadre de cette réflexion
globale que la direction de la commande publique a mis en oeuvre des marchés transversaux.
Selon cette direction, la procédure d’appel d’offres est choisie lorsque l’estimation du marché
est très proche du seuil. Ainsi la valeur prise en compte est celle prévue sur une année pour
les besoins ponctuels. En revanche, pour des marchés sur plusieurs années répondant à
des besoins récurrents, la valeur prise en compte est celle prévue sur la durée totale du
marché, reconductions éventuelles comprises.
La chambre considère, malgré cet argumentaire, que pour sécuriser les procédures de
passation des marchés publics et éviter à la commune de se référer à la fois la nomenclature
de 2001 abrogée et à la nomenclature communautaire, il conviendrait d’élaborer une
nomenclature des achats indispensable au contrôle des seuils, que le maire pourrait soumettre
au conseil municipal. En réponse aux observations provisoires, la commune a annoncé que sa
direction de la commande publique allait étudier l’opportunité de cette mise en oeuvre.
Recommandation n° 5 :
Élaborer une nomenclature des achats à faire adopter par le conseil municipal.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
8.1.2.
Le contrôle interne en matière de marchés publics est perfectible
Diverses fiches de procédure élaborées par la direction de la commande publique
formalisent les échanges entre celle-ci et les services demandeurs, de manière différenciée
selon le montant des marchés passés. La commune précise que, pour les marchés d’un
montant supérieur au seuil de publicité de 15 000 € HT, la direction de la commande
publique assiste les services, tant pour la rédaction de l’ensemble des marchés à procédure
adaptée (MAPA), que pour leur analyse et la rédaction des lettres de rejet détaillées qu’elle
invite les services à élaborer, ou encore lors de la passation des avenants. Elle souligne
aussi que des documents uniformisés sont exigés des services pour la rédaction des
marchés, y compris ceux inférieurs à 90 000 € HT, et que la direction accomplit aussi un rôle
de veille juridique.
Il ressort néanmoins des travaux de la chambre que la direction de la commande publique
remplit, avant tout, un rôle d’appui aux services demandeurs et de sécurisation des
procédures de passation, mais que ses missions de contrôle sont insuffisamment étayées.
Cette limite s’exprime notamment lorsqu’il s’agit de vérifier s’il existe des commandes hors
marchés – même si des marchés transversaux ont bien été conclus depuis 2010 – et si les
MAPA conclus directement par les services respectent bien les règles édictées dans les
fiches de procédure qui sont diffusées.
La direction des finances et du contrôle de gestion a la possibilité de vérifier, dans le
progiciel de gestion budgétaire et comptable, Cegid-Civitas, s’il existe des commandes hors
marchés mais elle n’a aucune mission de contrôle dans ce domaine.
Enfin, l’inspection générale des services, créée à la fin de l’année 2012, n’a pas été
mandatée pour faire un audit sur les marchés publics.
Par conséquent, la chambre estime que le contrôle interne dans le domaine des marchés
publics peut être encore amélioré, afin de prévenir certaines des irrégularités constatées
dans les développements suivants.
8.1.3.
Les fonctions d’ordonnateur ne sont confiées et déléguées qu’aux élus
8.1.3.1.
Seuls
les
adjoints
au
maire
nominativement
désignés
ont
la
qualité
d’ordonnateur
Le maire de Levallois-Perret ne pouvant exercer les fonctions d’ordonnateur, pour permettre
le bon fonctionnement de l’administration communale, le conseil municipal a prévu de
déléguer ses fonctions à un adjoint au maire. Durant la période, cette fonction a été assurée
par le premier adjoint, Mme Isabelle Balkany, jusqu’en mars 2014 puis, à compter du 7 avril
2014, par l’adjoint délégué aux finances, M. Jérôme Karkulowski.
Les délibérations des 25 mars 2008 et 7 avril 2014 confiant les fonctions d’ordonnateur
prévoient non seulement les cas d’absence et d’empêchement, mais aussi la possibilité à
l’ordonnateur désigné de déléguer, sous sa surveillance et sa responsabilité, ses fonctions à
un ou plusieurs autres adjoints au maire.
Des arrêtés
(159)
ont donc été pris par lesdits ordonnateurs pour déléguer leurs fonctions à
trois (en 2008) ou quatre adjoints au maire (en 2014) couvrant ainsi : l’engagement des
dépenses, la constatation du service fait, l’ordonnancement et le mandatement, la signature
des titres de recettes et de toutes autres pièces relatives à la comptabilité communale.
(159)
Arrêtés n° 149 du 15 avril 2008 et n° 200 du 9 avril 2014.
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Ces arrêtés prévoient également une délégation des fonctions d’ordonnateur circonscrite à
l’engagement des dépenses communales et la constatation du service fait à 9 (en 2008) et à
13 (en 2014) autres adjoints au maire. D’autres enfin, confient temporairement les fonctions
d’ordonnateur à des adjoints au maire, en l’absence de tous ceux qui en bénéficient de façon
permanente.
8.1.3.2.
Les délégations de signatures attestent que les agents de la commune ne sont pas
habilités à exercer une partie des fonctions d’ordonnateur
Il résulte des arrêtés de délégation de signature qu’aucun agent de la commune ne dispose
d’une délégation pour intervenir dans le processus d’exécution de la dépense, en certifiant le
service fait. La constatation du service fait est, quant à elle réalisée, sur le terrain par les
agents qui réceptionnent les bons de livraison, mais n’est pas formalisée par des règles de
délégation.
Ce constat est important à souligner car ainsi que le rappelle le référentiel de contrôle interne
du processus de la commande publique dans les collectivités locales, élaboré par le comité
national de fiabilité des comptes locaux, la constatation du service fait est la première étape
de la liquidation d’une dépense. Elle consiste à vérifier la réalité d’une dette, c’est-à-dire à
s’assurer que le fournisseur a bien accompli ses obligations par rapport à la commande.
Ainsi, la vérification du service fait n’est pas une simple formalité, elle ne se limite pas à
l’apposition de la signature d’une personne habilitée sur le bordereau de mandats.
Si l’article 12 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit «
GBCP
»)
du 7 novembre 2012 édicte que l’ordonnateur certifie, sous sa responsabilité le service fait,
le fait d’apposer sa signature et de certifier « le service fait » sur un bordereau sans avoir
vérifié au préalable la réalité de la conformité du service fait constitue une infraction aux
règles d’exécution de la dépense
(160)
et expose son auteur à une amende pouvant être
infligée par la CDBF
(161)
.
Du fait de la forte centralisation des fonctions d’ordonnateur aux seuls adjoints et en
l’absence de procédure plus formalisée encadrant les pratiques des services, un risque
existe que le contrôle réel du service fait ne soit pas effectué, ou que les personnes
accomplissant ce contrôle n’aient pas la compétence technique suffisante pour apprécier la
qualité de service réalisée.
La chambre invite la commune à renforcer ses procédures de contrôle interne, en prévoyant
l’intervention d’agents communaux nommément identifiés dans le processus d’exécution des
dépenses, pour constater le service fait.
8.2.
Le contrôle des marchés publics
8.2.1.
État des lieux chiffré
Les tableaux de bord de la direction de la commande publique donnent un état des lieux
depuis 2007 des modes de passation utilisés par la commune.
(160)
Article L. 313-4 du code des juridictions financières.
(161)
Arrêts de la CDBF du 22 juin 1992 Loing.
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Tableau n° 55 : Les différentes procédures lancées depuis 2007
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Appels d'offres ouverts
25
33
44
24
22
26
35
27
Procédures adaptées (BOAMP/Mapaonline)
56
54
40
50
45
32
41
28
Marchés négociés
5
9
3
0
0
3
4
0
Délégations de service public
2
1
1
0
3
1
0
0
Procédures allégées (art.30)
2
4
1
5
5
1
0
1
Concessions d'aménagement
3
0
0
0
0
0
0
0
Concours
0
1
0
0
0
0
0
0
Total
93
102
89
79
75
63
80
49
Avenants à des marchés existants
46
21
31
35
56
19
nc
Source : Direction de la commande publique - Commune de Levallois-Perret
Ces données attestent de la réduction progressive du nombre de procédures jusqu’en 2012
mais d’un accroissement net du volume des avenants sur la même période qui s’expliquent,
selon la directrice de la commande publique, notamment en 2012, par la conclusion
d’avenants relatifs à des marchés de travaux comportant de nombreux lots. En 2013,
on observe un changement de tendance.
Par ailleurs, l’article 133 du code des marchés publics impose aux collectivités territoriales
de publier, chaque année, la liste des marchés notifiés. Si les listes des années 2007 à 2013
ont bien été produites, en revanche, la commune n’a pas été en mesure de confirmer que
ces listes ont été mises en ligne sur le site Internet de la commune avant le 31 mars de
chaque année.
Si la commune s’est engagée, pour l’avenir, à assurer la traçabilité de la date de publication
de ces listes, la chambre ne peut affirmer que l’obligation règlementaire est bien respectée.
8.2.2.
Les marchés examinés par la chambre
Parmi les marchés examinés sur place, ceux dont les développements suivent appellent des
observations de la chambre.
8.2.2.1.
Le marché de gestion et de mise en valeur du patrimoine privé de la commune
Un marché global en faveur du titulaire historique : la Semarelp
La gestion et la mise en valeur du patrimoine privé fait l’objet d’une procédure d’appel
d’offres ouvert depuis 2004. Les marchés ont, depuis lors, toujours été attribués à la
Semarelp, laquelle était déjà titulaire d’une convention de mandat en 1999, ainsi que l’avait
relevé la chambre dans son précédent rapport.
Le marché en cours, signé le 26 juin 2014, transmis au contrôle de légalité le 27 juin 2014,
notifié le 1
er
juillet 2014 à la Semarelp, a pris effet, le même jour, pour une période de deux
ans renouvelable expressément. L’avis d’attribution a été publié le 3 juillet 2014. Ce marché
a pris le relais d’un marché identique couvrant la période du 1
er
juillet 2010 au 30 juin 2014
confié à la Semarelp.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Le marché 2014-2018 comprend deux prestations bien distinctes dont la valeur totale ne
peut excéder 4 800 000 € HT pour la durée maximale du marché et ce montant comprend le
coût de :
-
la mise en valeur du patrimoine privé de la commune dont les prestations (travaux
d’entretien) seront réglées dans le cadre de marchés à bons de commande conclus, au
nom et pour le compte de la commune de Levallois-Perret, dans le cadre d’un contrat
de mandat conformément aux dispositions de l’article 3 de la loi dite « MOP » et
confiée dans le cadre de la procédure d’appel d’offres ;
-
la gestion du patrimoine privé dont la rémunération annuelle, forfaitaire et globale, est
fixée 325 000 € HT, vise à assurer la mission d’administrateur de biens de la commune,
et notamment l’encaissement des loyers par une régie au nom et pour le compte de la
commune.
Le patrimoine privé de la commune est composé, au 1
er
janvier 2014, des biens suivants
(162)
:
411 logements, 11 maisons, 58 commerces/bureaux/activités, 2 hôtels-restaurant, 1 hôtel
meublé, 1 station-service et garage, 24 parkings, 388 caves, 41 petites parcelles de terrain et
42 biens divers (loge, appentis, celliers, WC, débarras, remises, greniers, etc.). L’ensemble de
ce patrimoine rassemble 353 baux.
Ce marché de services a été conclu à l’issue d’une procédure d’appel d’offres
(163)
. Douze
entreprises ont retiré un dossier avec l’intention de soumissionner, sous réserve de l’étude du
dossier, et dix autres anonymement. À l’issue de la période de publicité fixée le 16 avril 2014,
seulement deux entreprises ont finalement déposé une offre dans les délais impartis
(164)
:
Marnez et Semarelp.
La commission spécifique permanente – mise en place par la commune pour les procédures
touchant les organismes lui étant rattachés en vue d’éviter que les élus mandataires siègent
dans le cadre de la procédure – s’est réunie régulièrement le 6 mai 2014 pour l’analyse des
candidatures et l’ouverture des offres, puis le 26 mai 2014 pour analyser les deux offres et
retenir celle de la Semarelp, jugée économiquement la plus avantageuse.
Les offres ont été analysées sur le fondement des critères pondérés et annoncés dans l’avis
d’appel public à la concurrence (AAPC) et le règlement de la consultation. Les versions
successives des rapports d’analyse des offres ont conduit à des modifications dans la
notation des deux offres entre la V1 et la V5 définitive.
Tableau n° 56 : Tableau comparé des notations des versions initiale et définitive du
rapport d’analyse des offres
N°
Société
Valeur
Technique
65 %
Prix
30 %
Objectifs de
développement
durable 5 %
Note Globale /100
Classement
V1
Marnez
52
24,18
5
81,18
2
Vdef
54,60
24,19
5
83,79
2
V1
Semarelp
65
29,86
5
99,86
1
Vdef
65
29,71
5
99,71
1
Source : Rapports d’analyse des offres - Direction de la commande publique
Les modifications intervenues n’ont cependant pas modifié le classement des offres qui se
distinguent,
in fine
, sur la valeur technique (10,4 points d’écart) et notamment sur la
méthodologie d’intervention plus complète de la Semarelp et le prix (5,5 points d’écart)
essentiellement sur le volet « gestion du patrimoine » en défaveur de Marnez (480 K€ contre
325 K€ pour Semarelp).
(162)
Source : récapitulatif général du patrimoine au 1
er
janvier 2014.
(163)
Par un AAPC envoyé le 6 mars 2014, publié le 11 mars 2014 au BOAMP et au JOUE.
(164)
Registre des dépôts.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
La lettre, adressée au candidat non retenu le 10 juin 2014, présente toutes les informations
expliquant le rejet de son offre et indique le délai de suspension de 16 jours avant la
signature du marché que la commune a respecté.
Si l’analyse des offres définitive ne paraît pas contestable, on peut néanmoins s’interroger
sur deux points, le premier étant probablement la conséquence du second :
-
le nombre trop limité d’offres déposées, alors que le nombre d’entreprises intéressées
était bien supérieur : 22 au total, si l’on compte les retraits anonymes (10) parmi
lesquels la société Marnez devait figurer sinon elle n’aurait pas pu déposer la sienne ;
-
l’absence d’allotissement du marché : les deux prestations sont de nature bien
distincte, elles font l’objet d’une tarification très différente et aucune justification n’a été
présentée par le pouvoir adjudicateur pour justifier un marché global. Or, le Conseil
d’État, dans un arrêt rendu le 3 décembre 2012
(165)
, a rappelé l’obligation d’allotir en
soulignant que la conclusion d’un marché global doit être dûment justifiée.
Pour la chambre, l’absence d’allotissement a eu pour effet de restreindre la concurrence et
de dissuader les entreprises intéressées de remettre une offre. Or, l’article 10 du code des
marchés publics prévoit qu’
« Afin de susciter la plus large concurrence, et sauf si l’objet du
marché ne permet pas l’identification de prestations distinctes, le pouvoir adjudicateur passe
le marché en lots séparés, […]. Le pouvoir adjudicateur peut toutefois passer un marché
global, avec ou sans identification de prestations distinctes, s’il estime que la dévolution en
lots séparés est de nature, dans le cas particulier, à restreindre la concurrence ou qu’elle
risque de rendre techniquement difficile ou financièrement coûteuse l’exécution des
prestations ou encore qu’il n’est pas en mesure d’assurer par lui-même les missions
d’organisation, de pilotage et de coordination […]. »
Pourtant, dans le cadre du précédent marché global conclu en 2010, dans un courrier du
7 septembre 2010 adressé au préfet, la commune, en réponse à une lettre d’observations,
avait écrit :
« Deux missions bien distinctes sont en effet confiées au titulaire : une mission
d’administrateur de biens d’une part, et une mission de mise en valeur du patrimoine d’autre
part. Cette dernière s’exécute dans le cadre d’un mandat dit « loi MOP », la première
s’exerçant quant à elle dans le respect des règles de la comptabilité publique puisqu’il s’agit
de la gestion du patrimoine de la commune. […] Il y a donc dissociation, au sein de la
mission d’administrateur de biens entre, d’une part l’encaissement des loyers et le paiement
des charges, qui sont assurés par la régie, et d’autre part, la réalisation de l’entretien courant
qui est gérée par le titulaire mais payée directement par la commune. ».
La commune
reconnaissait ainsi que les prestations était bien dissociées, donc dissociables.
En réponse aux interrogations de la chambre, dans une note du 22 décembre 2014, le DGA
chargé de l’urbanisme, de l’aménagement et des services techniques explique que
« même
si les missions peuvent paraître distinctes, la commune n’est pas en mesure d’assurer elle-
même la mission de coordination nécessaire entre deux titulaires différents. Le choix d’un
marché global a aussi été dicté par le fait d’avoir un interlocuteur unique vis-à-vis des
locataires et des syndics des immeubles. […] Un titulaire unique permet aussi à la commune
[…] de garantir une gestion et des travaux en cohérence avec les biens confiés. À titre
d’exemple, une dévolution en lots séparés rendrait plus coûteuse pour la commune, la mise
en oeuvre des travaux de mise en valeur sur un bien lui appartenant. […] Une dévolution en
lots séparés aurait pour conséquence de rendre techniquement plus difficile la coordination
entre les travaux d’entretien courant, dévolu au lot administrateur de biens, et les travaux de
mise en valeur du patrimoine, dévolus au lot mandataire. »
(165)
CE 3 décembre 2012 Syndicat mixte de Besançon et de sa région pour le traitement des ordures ménagères (SYBERT).
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Cet argumentaire n’a pas convaincu la chambre. Tout d’abord, la note ne fait que reprendre les
trois points de l’article 10 du CMP que l’on peut invoquer pour justifier le choix du marché
global par la collectivité. En outre cet argumentaire n’a pas été avancé lors de la procédure de
passation du marché. Ensuite, aucune démonstration financière n’a été présentée pour justifier
les supposées économies apportées par le marché global, qui doivent être significatives
(166)
.
Si l’on peut comprendre l’intérêt pratique pour la commune de n’avoir qu’un seul interlocuteur,
en revanche aucun élément technique ne paraît insurmontable, une coordination entre deux
acteurs distincts serait seulement nécessaire.
En n’identifiant pas de lots séparés dans son marché, l’ordonnateur a restreint la concurrence
et ainsi donné un avantage à la Semarelp, déjà titulaire du contrat
(167)
depuis plus de 15 ans.
Les conditions d’attribution des logements ne sont toujours pas encadrées par une
délibération du conseil municipal
La Semarelp assure une mission d’administrateur de biens. À ce titre elle est chargée de
signer les baux des biens mis en location. Dans son précédent rapport, la chambre avait
relevé que les conditions d’attribution des logements et les modalités de fixation des loyers
n’avaient pas fait l’objet d’une délibération du conseil municipal alors que la gestion du
domaine privé relève de sa compétence (article L. 2241-1 du CGCT)
(168)
.
En effet, selon les dispositions du cahier des clauses particulières (CCP : article 4.4.1), les
locataires des locaux à usage d’habitation sont désignés par la commune de Levallois qui
informe le gestionnaire du choix du candidat locataire. Mais aucune délibération du conseil
municipal n’encadre les conditions d’attribution des logements, seule la délibération du
28 juin 2012 a fixé les tarifs des nouvelles locations. (
voir supra paragraphe 4.3.3
).
Par conséquent, l’opacité dans l’attribution des logements perdure.
Par ailleurs, de la liste des locataires du patrimoine privé de la commune, au 31 décembre
2014, il ressort, après un rapide sondage, que des logements ont été attribués à des agents
de la commune voire à des membres de leur famille ou des salariés d’associations, aux
responsables de la Semarelp et ses filiales et même à des entrepreneurs en relations
contractuelles avec la Semarelp.
Ces constats sont de nature à semer le doute sur la régularité des modalités d’attribution des
logements du parc privé de la commune.
Celle-ci, dans sa réponse aux observations provisoires, estime qu’il n’est pas nécessaire que
les modalités d’attribution de ces logements soient précisées et encadrées dans une
délibération.
8.2.2.2.
Le lot n° 18 du marché des baux d’entretien des bâtiments municipaux
Une délibération du 28 juin 2012 a approuvé le lancement d’un appel d’offres ouvert portant
sur les baux d’entretien des bâtiments communaux pour les années 2013 à 2016 composé
de 18 lots. Le marché qui a pris effet à compter de sa date de notification jusqu’au
31 décembre 2013 est reconductible par période annuelle et ce, dans la limite de trois fois.
La chambre formule des observations relatives au lot n° 18 déclaré infructueux puis relancé
en négocié sans publicité et attribué à une entreprise parisienne du 17
ème
arrondissement.
(166)
CE 11 août 2009 Communauté urbaine de Nantes Métropole.
(167)
En 1999, il s’agissait d’une convention de mandat.
(168)
CE 30 octobre 1996 Epoux Selmi : «
le maire ne peut conclure un bail sans que le montant de la location ait été
préalablement fixé par une délibération du conseil municipal
».
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Ainsi que le précisait la délibération du 28 juin 2012, le lot n° 18 dédié aux travaux
d’ébénisterie-capitonnage d’ameublement-lustrerie d’art-quincaillerie est un marché de travaux
à bons de commande avec montants minimal et maximal ainsi fixés : 10 000 € - 360 000 € HT
par an.
Le précédent marché pour la période 2009-2012 avait déjà été attribué à la même entreprise
pour les montants suivants : 130 000 € à 360 000 € TTC par an, soit 520 000 à
1 444 000 € TTC sur la durée du marché.
Pour la procédure lancée pour la période 2013-2016, aucune offre n’ayant été déposée pour
ce lot, dans sa séance du 26 octobre 2012 la commission d’appel d’offres a constaté
l’infructuosité et a décidé de procéder à l’attribution du marché sous forme négociée sans
publicité, en application des articles 59 et 35-II-3 du CMP. On notera que pour le marché
précédent, deux offres avaient été remises.
La commune a sollicité trois entreprises par courrier, le 8 mars 2013, à savoir une entreprise
localisée à Paris 17
e
, une autre à Drancy (93) et la troisième en Maine-et-Loire, « au vu des
compétences » desdites entreprises, selon l’expression employée dans le courrier adressant
le dossier de consultation.
Seule l’entreprise parisienne, spécialisée dans la haute couture et le design intérieur, a
déposé une offre le 5 avril 2013, date limite de dépôt des offres.
L’entreprise de Maine-et-Loire a refusé de déposer une offre considérant, dans un courrier
du 13 mars 2013, qu’elle n’était pas en mesure de répondre aux besoins de la commune :
« ces menuiseries ne correspondent pas à notre type de fabrication. En effet nous sommes
plus particulièrement spécialisés en menuiseries extérieures à l’ancienne ou de style,
boiseries intérieures, charpente chêne, façades à colombages, monuments historiques,
immeubles anciens et autres. »
Ce que confirme le site Internet de l’entreprise. Le cahier des
clauses techniques particulières
(169)
précisait bien les besoins de la commune :
« travaux
d’ébénisterie, de capitonnage d’ameublement, de lustrerie d’art et de quincaillerie d’art dans
les bâtiments communaux et installations de la commune de Levallois. »
Quant à la troisième entreprise de Drancy, elle n’a pas répondu du tout à la consultation.
Cette entreprise, spécialisée dans la rénovation et la construction de maisons individuelles, a
été déclarée en liquidation judiciaire, le 18 mars 2014 et depuis le 31 décembre 2010, elle
n’avait déposé aucun de ses comptes au greffe du tribunal de commerce.
Compte tenu de ces éléments, on peut s’interroger sur les raisons qui ont conduit la
commune à sélectionner ces deux entreprises pour la consultation. En effet, la commune
aurait pu également consulter le candidat arrivé en 2
ème
position dans le marché précédent
2009-2012. Ces éléments conduisent à penser que la commune a souhaité attribuer ce
marché à l’entreprise parisienne en faisant une mise en concurrence formelle alors que le
code des marchés publics ne l’obligeait pas à consulter plus d’une entreprise.
De plus, la chambre s’interroge sur les raisons qui ont conduit cette entreprise, titulaire du
marché sur la période précédente et de nouveau pour 2013-2016, à ne pas répondre à
l’appel d’offres, avant la déclaration d’infructuosité.
La commission d’appel d’offres s’est réunie le 15 mai 2013 pour attribuer l’offre au seul
candidat et le marché a été signé le 29 mai 2013, transmis au contrôle de légalité le même
jour et notifié le 3 juin 2013. Un avis d’attribution avait été envoyé au BOAMP et JOUE le
25 mai 2013.
(169)
Article 18.1.1 du CCTP.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Parmi les principales références produites par cette entreprise de trois salariés, la chambre
constate qu’elle a travaillé en 2007, au siège social d’une grande entreprise de travaux
publics et pour la commune de Levallois-Perret en 2007, 2008 et 2009 pour la salle des
mariages, la salle du conseil et la création d’une pièce de vie. Parmi ces références, ne
figure aucune des interventions de cette entreprise pour la commune de Levallois-Perret sur
la période 2010 à 2013 alors qu’elle était pourtant titulaire du même lot.
En 2007, l’entreprise était en effet titulaire d’un MAPA attribué le 16 juillet 2007 d’un montant
hors taxe de 209 005,51 € pour la restauration de la salle des mariages. En 2008, elle était
également attributaire du lot ébénisterie-capitonnage-teintures, vitraux, tapis de passage du
marché de travaux de rénovation de la salle du conseil, des tribunes, d’une salle de réunion
et des galeries Voltaire et Aristide Briand du 2
ème
étage de l’Hôtel de ville. En revanche, entre
2010 et 2013, le montant des dépenses a été inférieur au montant minimal du marché conclu
en 2009 pour trois ans, soit 130 000 € TTC annuel, alors que ce plancher engageait
juridiquement la commune. De la même façon, en 2014, aucune dépense n’avait été
mandatée au 30 novembre.
Tableau n° 57 : Les dépenses communales en faveur de l’entreprise (en € TTC)
Source : CRC Ile-de-France à partir des données comptables Cegid -Civitas
Ces éléments soulèvent des interrogations sur la régularité de la procédure de passation et
des modalités d’exécution du marché attribué à cette entreprise.
8.2.2.3.
Le marché d’accompagnement et de conseil en communication
Un marché à procédure adaptée a priori régulièrement conclu même si l’analyse a
cherché à favoriser l’attributaire
Par un AAPC publié sur le site Internet du BOAMP, le 25 novembre 2011, la commune de
Levallois-Perret a lancé un marché à procédure adaptée, en application de l’article 28 du
code des marchés publics, ayant pour objet la fourniture de prestations de conseil et
d’accompagnement dans le secteur de la communication en direction des administrés.
Le prestataire devait assurer une double mission de conseil et d’accompagnement sur
l’ensemble des domaines, outils et événements, existants ou à créer, relatifs à la
communication en direction des Levalloisiens.
Les critères de jugement des offres, chacun noté sur 20, étaient clairement énoncés et
pondérés dans l’AAPC, à savoir :
-
40 % : méthodologie décomposée en deux sous-critères :
o
couverture des différents champs d’intervention potentiels, noté sur 10 ;
o
pertinence de l’approche au regard des objectifs poursuivis, noté sur 10.
-
30 % : prix ;
-
20 % : profil des intervenants dédiés, apprécié au regard des CV communiqués.
-
5 % : réactivité et disponibilité ;
-
5 % : prise en compte d’objectifs de développement durable, appréciée au regard de la
limitation des envois papier et de toute autre action préconisée par la société dans le
cadre de l’exécution du marché.
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Dépenses
45 213,70
295 898,24
211 873,88
3 961,16
19 147,64
26 501,93
24 438,23
-
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Les offres devaient être déposées au plus tard le 12 décembre 2012 à 12 heures, soit un délai
de 17 jours après la publication de l’avis. Le registre électronique des retraits met en évidence
que plus de 30 sociétés ont téléchargé le dossier de consultation avec intention de
soumissionner et 14 autres l’ont téléchargé anonymement. Mais seulement cinq entreprises
ont fait acte de candidature.
L’ouverture des offres a été réalisée en interne, le 20 décembre 2012, en présence de
Mme Isabelle Balkany, premier adjoint au maire délégué à la vie scolaire, à la jeunesse et à
la communication, la directrice de la commande publique, son adjointe et du directeur de la
communication
(170)
.
L’analyse des offres a été confiée à la direction de la communication qui a établi le
classement de trois offres sur les cinq. En effet, elle en a éliminé deux : celle d’un candidat
qui n’a pas répondu sur le critère prix conformément aux attentes (prix global et non pas coût
à la journée des consultants) et celle d’un autre prestataire qui n’a pas répondu au critère
« prise en compte des objectifs de développement durable ».
Tableau n° 58 : Classement des trois offres résiduelles après analyse
Critère 1
Méthodologie
Critère 2
prix
Critère 3
CV
Critère 4
réactivité
Critère 5
Dev. durable
Note
Classement
Entreprise I. (V1)
6,4
4,8
3,2
0,6
0,8
15,8
2
Entreprise I. (Vdef)
5,6
4,8
3,2
0,6
0,8
15
3
Entreprise B. V1
8
3,6
4
1
0,8
17,4
1
Entreprise B. (Vdef)
8
4,8
4
1
0,8
18,6
1
Entreprise P. (V1)
6,4
6
2,4
0,4
0,8
15,6
3
Entreprise P. (Vdef)
5,6
6
2,4
0,4
0,8
15,2
2
Source : Note de synthèse de la direction de la communication
Les versions successives de la note d’analyse présentent des modifications dans le
classement. La note de la société B. a été réévaluée sur le critère prix de 3,6 à 4,8 et celle
de la société I. révisée à la baisse sur le critère de la méthodologie.
Sur le prix, la révision de 3,6 à 4,8 n’était pas justifiée : le prix proposé par demi- journée
d’intervention d’un consultant de B. était le plus élevé des trois offres, justifiant la note
initialement attribuée dans la 1
ère
version de l’analyse des offres.
Tableau n° 59 : Première version de l’analyse sur le critère prix
Critère prix
Note/20
Pondération 30%
Entreprise I.
Prix d’une demi-journée pour un consultant Sénior :
1 000 € HT soit 1 196 € TTC
Prix d’une demi-journée pour un consultant Junior :
620 € HT soit 741,52 € TTC
16
4,8
Entreprise B.
Prix d’une demi-journée pour un consultant Sénior :
1 100 € HT soit 1315,60 € TTC
Prix d’une demi-journée pour un consultant Junior :
750 € HT soit 897 € TTC
12
3,6
Entreprise P.
Prix d’une demi-journée pour un consultant Sénior :
790 € HT soit 944,84 € TTC
Prix d’une demi-journée pour un consultant Junior :
590 € HT soit 705,84 € TTC
20
6
Source : Note d’analyse V1 du 19 janvier 2012
(170)
Voir PV.
S2 – 2150672/BB
135/192
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En ce qui concerne le critère portant sur la méthodologie, la révision à la baisse des notes
des deux candidats I. et P., dont les propositions étaient jugées satisfaisantes, ne paraît pas
non plus justifiée.
Ces deux modifications ont probablement été guidées par la volonté d’accroître l’écart de
notes avec la société B. Cela a néanmoins été sans impact sur le classement de son offre,
jugée la plus économiquement avantageuse.
Les lettres de rejet des candidats non retenus ont été adressées le 25 janvier 2012 aux
quatre entreprises concernées. Le marché a été signé le 25 janvier 2012 par Mme Balkany,
notifié le 15 février 2012 et a pris effet à compter de cette date pour une durée de deux ans.
L’avis d’attribution, envoyé le 29 mars 2012, a été publié le 3 avril 2012 au BOAMP.
L’obligation de publier un avis d’attribution dans les 48 jours suivant la notification n’étant pas
applicable aux marchés à procédure adaptée, mais la commune indique que cette pratique
est habituelle pour l’ensemble des marchés qu’elle passe, qu’ils soient ou non à procédure
adaptée. Le délai de recours du référé contractuel s’en est trouvé réduit de six à un mois
(171)
.
Hormis les ajustements de notes exposés précédemment, la procédure de passation du
marché à procédure adaptée, a été, en apparence, respectée. Cependant, le montant
maximal fixé pour ce marché était de 192 000 € HT (229 632 € TTC) soit juste au-dessous
du seuil d’appel d’offres de 193 000 € HT, alors applicable en 2011, année de son
lancement. Le montant du marché semble donc avoir été fixé en vue d’éviter la procédure
formalisée d’appel d’offres qu’aurait imposé le dépassement de ce seuil, même si la
commune le justifie en indiquant que les estimations de ses besoins auxquelles elle avait
procédé étaient en réalité inférieures à la somme indiquée pour le montant maximal. Elle
estime que cela
« permettait à l’ensemble des candidats de connaître le montant maximal à
ne pas dépasser sur sa durée maximale, de 2 ans ».
Ensuite, contrairement aux affirmations de la directrice de la commande publique qui a
déclaré que le projet de contrat lui avait été communiqué par la direction de la
communication, en réalité la version n° 1 du contrat lui a été transmise personnellement et
pour avis, par messagerie le 26 octobre 2011, par le DGA chargé des affaires financières et
non par le directeur de la communication, pourtant premier intéressé par la prestation.
Ce dernier n’était d’ailleurs pas en copie dudit message. La teneur de ce message tend à
montrer qu’aucune discussion interne n’a eu lieu, à ce stade initial, avec la direction de la
communication. Il semble donc que cette proposition de marché est parvenue d’un tiers
extérieur à la commune.
Le marché a été irrégulièrement exécuté tandis que les prestations sont incertaines
De l’examen des 23 mandats et pièces justificatives contenus dans les comptes de gestion
des années 2012 et 2013 et des documents obtenus auprès de la direction de la
communication, il ressort que l’exécution du marché a été irrégulière durant toute sa durée.
En effet, le marché était un marché à bons de commande. L’article 6.4 du contrat signé
précisait expressément :
« Les prestations seront rémunérées au vu d’une facture mensuelle
détaillant les différentes interventions effectuées sur le mois écoulé et établie sur la base de
l’émission de bons de commande, au regard du prix de journée ci-dessus indiqué
(172)
. »
(171)
Article 85-1 du CMP.
(172)
Consultant sénior : 1150 € HTVA, soit 1315,60 € TTC ; consultant junior : 750 € HTVA, soit 897 € TTC.
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Des factures mensuelles, toutes datées en fin de mois, représentaient entre 3 à
11 jours/homme facturés selon les mois. Aucune de ces factures ne détaillait les prestations
effectuées durant le mois écoulé, pas plus que les bons de commande adressés au titulaire
par l’ordonnateur ne mentionnaient le détail des prestations attendues, seule la mention
«
prestations conseil en communication
» y figurait. La commune indique que ces modalités
de facturation faisaient écho au choix initial du critère de prix lors de l’attribution du marché
mais n’explique pas, de la sorte, pourquoi les stipulations contractuelles précitées n’ont pas
été respectées.
De surcroît, sur les 23 factures émises par l’entreprise B. portant sur 209 journées
d’interventions d’un consultant sénior et d’un consultant junior, entre avril 2012 et décembre
2013, alors que l’offre désignait une équipe de 7 consultants permanents dédiés
(173)
(ce qui
avait permis au titulaire du marché d’obtenir la meilleure note (4/4) pour le critère « CV ») :
-
18 ont donné lieu à des bons de commande dont la date d’émission était postérieure
aux dates de réalisations des prestations - jusqu’à 4 mois après l’émission de la
facture - et 5 factures
(174)
ont été réglées sans aucune pièce justificative ;
-
12 bons de commande ont été signés par le 1
er
adjoint au maire, deux par l’adjoint aux
finances et trois par l’adjoint au maire délégué à la sécurité publique. Un bon de
commande ne comportait aucune signature ;
-
trois bons de commande (deux émis le 8 août 2013 et un le 12 septembre 2012)
mentionnaient des montants supérieurs aux prestations facturées par l’entreprise ;
-
alors que les montants réglés à l’entreprise atteignent 218 029 €, seuls 178 024 € ont
été justifiés par des bons de commande pourtant émis en régularisation.
Selon le procès-verbal du conseil municipal du 23 juin 2014, au cours duquel le marché
confié à l’entreprise B. a fait l’objet d’un débat à la demande du chef de file du groupe
socialiste au conseil municipal, le directeur de la communication a fait état des prestations
réalisées par l’entreprise et affirmé :
« Nous avons commandé des prestations de conseil,
qui ont été effectuées, puis facturées et nous avons payé »
.
Parmi ces prestations, selon les déclarations du directeur de la communication lors du
conseil municipal, l’entreprise a réalisé : une étude de recommandation sur les outils de
communication en ligne de la commune, une étude de 12 pages relative au site Internet et
l’utilisation des réseaux sociaux, une mission de conseil dans le choix du prestataire pour la
refonte du site Internet, un accompagnement dans le redéploiement de l’application mobile,
un audit sur le magazine « Info Levallois » qui a conduit à la refonte de la maquette, une
mission de benchmark sur l’identité visuelle du LSC, un accompagnement dans la
préparation de l’exposition « Merci Gustave », une étude sur le forum des associations, des
notes juridiques sur la législation en matière de partage d’images sur Internet.
Or, ainsi que cela a déjà été indiqué, aucun des bons de commande émis ne fait mention
desdites prestations commandées par la commune.
L’article 5.3 du contrat prévoyant la remise de livrables écrits, il a donc été demandé au
directeur de la communication les rapports et analyses produits par l’entreprise, les comptes
rendus des réunions, ainsi que la production des procès-verbaux de réception desdits
livrables.
En effet, la réception est un acte juridique par lequel la collectivité constate que l’exécution
des prestations est conforme au marché. Elle constitue une obligation pour la personne
publique. Si le marché notifié le 15 février 2012 ne comportait pas de disposition spécifique
sur ce point, en revanche l’article 4.2 dudit marché relatif aux pièces générales renvoie au
cahier des clauses administratives générales (CCAG) « prestations intellectuelles » sans
mention d’une dérogation.
(173)
Voir page 17 et suivantes du mémoire technique de l’entreprise.
(174)
Celles des 31/10/2012, 30/11/2012, 31/12/2012, 29/11/2013 et 30/12/2013.
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Or, l’article 26 du CCAG précité prévoit des dispositions relatives aux constatations de
l’exécution des prestations et l’article 27 précise :
« A l’issue des opérations de vérification, le
pouvoir adjudicateur prend, dans un délai de deux mois, une décision de réception,
d’ajournement, de réfaction ou de rejet. »
La commune a remis à la chambre :
-
un diaporama de neuf pages relatif aux applications interactives au service des
Levalloisiens dont le caractère personnalisé est inexistant ;
-
des recommandations sur les outils de communication en ligne de la commune de
Levallois-Perret ;
-
un diaporama de 59 pages intitulé « communiquer sur le Web lorsqu’on est élu
municipal », dont les seuls aspects personnalisés évoquent principalement le président
de la République et le parti de la majorité parlementaire de l’époque. Ce document
aurait pu être remis à n’importe quel client sans changer un seul de ses termes.
La commune justifie le faible degré de personnalisation de ces livrables par le fait que
ceux-ci répondaient à une demande de recensement des bonnes pratiques ;
-
un diaporama de 22 pages intitulé « Identité visuelle du
Levallois Sporting club
–
Benchmark et recommandation », élaboré par une filiale de B. alors qu’aucune sous-
traitance n’était prévue par le marché. La commune n’a finalement pas changé le logo,
ne souhaitant pas modifier l’identité visuelle du LSC ;
-
une note juridique de 8 pages, rédigée par un cabinet d’avocats et adressée à la
société B. suite à la demande de l’entreprise relative à la législation sur la diffusion de
photographies illustrant des habitants de la commune sur un site de partage d’images,
le site FLICKR, attestant que la société B. n’en est pas l’auteur alors qu’aucune sous-
traitance n’était envisagée par le marché. Par ailleurs, cette note non personnalisée
aurait pu être produite pour tout client, juste en modifiant le nom de la collectivité qui
n’apparaît que trois fois : dans l’objet de la note et les titres du résumé en dernière
page ;
-
la maquette du magazine Info Levallois du mois de février 2013 qui présente le nouveau
site Internet de la commune par ailleurs refondu par une entreprise tierce sélectionnée
par un MAPA : la plus-value de la société B. est donc indéterminée, aucun écrit sur les
conseils donnés n’ayant pu être produit ;
-
une étude sur la publication « Info Levallois » (diaporama de 21 pages) ;
-
le projet scénographique de l’exposition « Merci Gustave » établi par la commune, les
apports de la société B. n’ont pas été produits mais ils auraient été livrés lors d’une
réunion avec Mme Balkany dont il n’existe ni compte rendu, ni échanges de
messages ;
-
le bilan 2013 du forum des associations et des recommandations pour 2015 (6 pages)
établi par une filiale de l’entreprise B., sans sous-traitance.
Aucun compte rendu de réunion n’a pu être produit et le directeur de la communication a
soutenu que
« ce n’est pas dans la culture des agences de communication de formaliser les
échanges »
. La chambre considère que cela aurait dû être une exigence du client de ladite
agence.
Enfin, les procès-verbaux de réception, demandés au directeur de la communication, sont
inexistants. Ce dernier ignorait d’ailleurs l’obligation d’une telle formalité.
Compte tenu des développements qui précèdent, la chambre s’interroge sur la régularité de
la passation et de l’exécution de ce marché.
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8.2.3.
Malgré la mise en place de marchés transversaux, des achats commandés hors
marché ont été relevés
À la suite d’un état des lieux des commandes hors marchés, établi en 2010 par la direction
de la commande publique, des marchés transversaux ont été mis en place en vue de
répondre aux besoins communs aux services communaux ou communs à la commune et
ses satellites (caisse des écoles, CCAS et certaines associations
(175)
).
Cette démarche a conduit à la passation d’une trentaine de marchés publics transversaux,
recensés en décembre 2014, visant à mettre fin à des pratiques prohibées par le code des
marchés publics.
La chambre a procédé à des vérifications en vue d’identifier d’éventuelles prestations
résiduelles commandées hors de toute procédure de marché public, en exploitant les fichiers
de mandatements des années 2013 et 2014. Ses travaux ont permis, d’une part, d’identifier
deux types de fournitures et prestations de services non encore couvertes, en décembre
2014, par des marchés publics et d’autre part, de mettre en évidence une anomalie portant
sur le marché de nettoiement des voies, conclu par appel d’offres.
Tableau n° 60 : Les fournitures et prestations de services commandées
hors marchés publics
8.2.3.1.
Plusieurs services municipaux commandent des denrées alimentaires dans
différents commerces installés à Levallois-Perret
La fourniture de denrées alimentaires assurée hors marché atteint près de 300 000 € TTC
par an. Chaque année, le seuil d’appel d’offres
(176)
est ainsi dépassé. Ces commandes,
récurrentes, fréquentes et passées tous azimuts par un grand nombre de services
municipaux
(177)
, avaient été identifiées par la direction de la commande publique en 2010,
lors de son état des lieux. C’est la raison pour laquelle un appel d’offres relatif à l’achat de
diverses denrées alimentaires et boissons pour la commune et la caisse des écoles de
Levallois-Perret, dans le cadre d’un groupement de commande dont la commune était
coordinatrice
(178)
, avait été lancé en janvier 2011. Il était constitué de quatre lots dont les
montants minimum et maximum annuels hors taxes étaient les suivants :
Tableau n° 61 : Allotissement du marché transversal pour la fourniture
de denrées alimentaires
Lots
Intitulé du lot
Montant minimum
annuel HTVA
Montant maximum
annuel HTVA
dont montant maximum
réservé à la Caisse des Écoles
1
Divers produits surgelés et congelés
30 000
120 000
25 000
2
Divers produits d’épicerie
130 000
400 000
90 000
3
Boissons alcoolisées de prestige
10 000
60 000
Non applicable
4
Autres boissons alcoolisées
80 000
250 000
Non applicable
Source : Direction de la commande publique
(175)
Levallois culture, LSC, maison des associations.
(176)
200 000 € HT en 2013 ; 207 000 € HT depuis le 1
er
janvier 2014.
(177)
Notamment le cabinet du maire, la direction de l’enfance, la direction de la petite enfance et la direction des affaires
culturelles.
(178)
Délibération du 22 juin 2010.
en €
2013
15/12/2014
Cumul
2013-2014
Alimentation
299 943
283 123
583 066
Entretien et réparation des véhicules
223 700
213 759
437 459
Source : Cegid - Civitas
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Aucune offre n’ayant été reçue pour les lots n° 1 « divers produits surgelés et congelés » et
n° 2 « divers produits d'épicerie », la commission d’appel d’offre, réunie le 16 mars 2011, avait
déclaré ces lots infructueux et décidé de procéder à leur attribution en la forme négociée, en
application des dispositions des articles 59 et 35-II-3° du code des marchés publics.
Les sociétés Picard surgelés et Levallois distribution, présentes à Levallois-Perret, ont été
sollicitées. Mais seule la société Levallois distribution a déposé, dans les délais impartis, une
offre pour le lot n° 2 « divers produits d’épicerie ». La commission d’appel d’offres du
13 juillet 2011 a donc attribué le seul lot n° 2 du marché à la société Levallois distribution.
Le marché a pris effet le 29 août 2011 et devait durer jusqu’au 19 mai 2012, il pouvait être
reconduit pour une période annuelle dans la limite de trois fois.
Mais par courrier du 15 décembre 2011, constatant les manquements et les défaillances du
titulaire, la commune de Levallois-Perret a résilié le marché, avec effet au 31 décembre 2011,
le titulaire ayant reconnu ne pas être en mesure de remplir ces obligations contractuelles.
Le marché public aura donc duré seulement quatre mois. Depuis cette résiliation, aucun autre
marché n’a été lancé par la commune de Levallois-Perret.
Les services municipaux ont cependant continué de passer des commandes directement
auprès des commerçants habituels de Levallois-Perret pour les produits surgelés, d’épicerie
et même des boissons. Alors que le lot est attribué à un prestataire, sept fournisseurs sur
une cinquantaine de tiers identifiés en décembre 2014 représentent près des trois quarts des
commandes.
Tableau n° 62 : Les principaux fournisseurs de denrées alimentaires
La chambre relève la présence du titulaire du marché résilié en 2011 : Levallois distribution
(l’hypermarché Leclerc) auprès duquel les services communaux continuent à s’approvisionner.
L’infructuosité d’une partie du marché s’explique probablement par le fait que la collectivité
avait précisé, à l’article 4.4 du cahier des clauses particulières :
« Il convient de noter que le
prestataire pourra proposer un entrepôt, un lieu de stockage et/ou magasin afin que la
Personne Publique puisse également s’approvisionner sur place. Le site devra être ouvert le
samedi »
. Cette précision était de nature à favoriser les enseignes localisées sur la
commune de Levallois-Perret et elle excluait tout approvisionnement via une centrale.
Par ailleurs, des commandes passées hors marchés ont été identifiées, en provenance du
cabinet des adjoints au maire (comme cela a été souligné
supra
, en partie 3), pour des
boissons alcoolisées de prestige commandées à Elior alors que le lot n° 3 « boissons
alcoolisées de prestige » a été attribué en 2011 à Taittinger CCVC pour des montants annuels
mini-maxi de 10 000 € HT à 60 000 € HT, et que le lot a chaque année été renouvelé. Par
conséquent, aucune commande n’aurait dû être passée à un autre prestataire. Ces pratiques
irrégulières portent atteinte aux principes fondamentaux de la commande publique.
en €
2013
%
au 15/12/2014
%
Cumul
2013-2014
%
Alimentation dont
299 943
100%
283 123
100%
583 067
100%
POMONA PASSION FROID IDF
90 343
30%
73 320
26%
163 662
28%
LEVALLOIS DISTRIBUTION
45 204
15%
36 208
13%
81 412
14%
GOETZ
42 300
14%
32 038
11%
74 338
13%
POMONA EPI SAVEURS IDF
20 319
7%
20 666
7%
40 985
7%
PICARD SURGELES
13 503
5%
9 448
3%
22 952
4%
VERT ET OR ET ASSOCIES
11 701
4%
14 901
5%
26 601
5%
CRVC
0
0%
18 258
6%
18 258
3%
Sous-total
223 370
74%
204 838
72%
428 209
73%
Source : Cegid - Civitas
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Enfin, pour ce qui concerne le lot n° 4, attribué à Vino conseil, à la suite d’une décision du
cabinet du maire, dans un courrier du 9 mai 2014, la commune n’a pas reconduit le marché
pour sa dernière année d’exécution. En réponse, le 7 juin 2014, la société Vino conseil a
alors fait part de son mécontentement et indiqué, à cette occasion, que le marché conclu
n’avait jamais été exécuté conformément aux termes de l’appel d’offres. En effet, le marché
à bons de commande prévoyait un montant minimal de commandes (80 000 € HT) que la
commune n’a jamais atteint, créant ainsi un préjudice pour l’entreprise qu’elle n’avait jusque-
là pas signalé. Elle a donc demandé une indemnisation pour le préjudice subi.
Les dépenses réellement exécutées se sont avérées très inférieures au montant minimal du
marché : 23 426 € HT la 1ère année, 37 451 € HT la 2
ème
année et 27 734 € la 3
ème
année.
Or, conformément à l’article 38 du CCAG, la société est en droit de demander une
indemnisation égale à la marge bénéficiaire qu'elle aurait réalisée sur les prestations qui
restaient à exécuter pour atteindre le minimum, ainsi qu’aux frais et investissements
éventuellement engagés pour le marché et strictement nécessaires à son exécution. Par
conséquent, la demande d’indemnisation était justifiée et après avoir présenté à la commune
ses justificatifs dans un courrier du 24 octobre 2014, l’entreprise a été indemnisée par celle-ci.
Si le lot n° 4 marché n’a pas été reconduit, il n’a pas non plus été relancé pour rechercher un
nouveau titulaire.
La commune de Levallois-Perret doit donc régulariser, pour l’avenir, l’intégralité des
commandes passées hors marché en procédant au lancement d’un nouvel appel d’offres
ouvert, en vue de mettre fin aux pratiques irrégulières constatées qui favorisent certains
commerçants et fournisseurs de la commune.
À la suite des constats de la chambre, la direction de la commande publique a engagé,
en janvier 2015, le recensement des besoins des services en vue de lancer une consultation
pour un marché d’épicerie Un avis d’appel public à la concurrence pour un marché alloti a
ainsi été adressé à la publication (BOAMP et JOUE) le 3 juillet 2015. Au stade des
observations provisoires, les offres des entreprises candidates étaient en cours d’analyse
par les services de la commune.
8.2.3.2.
Les prestations d’entretien et de réparation des véhicules
La chambre a recensé une vingtaine d’entreprises assurant des prestations d’entretien et de
réparation des véhicules de la commune en dehors de toute procédure de marché public.
Parmi celles-ci, un prestataire représentait en 2014, à lui seul, près de 80 % des commandes :
Global bus (62 % en 2013) et le second, le garage du Morvan en concentrait 10 % (14 %
en 2013).
Tableau n° 63 : Les principaux prestataires des prestations
La directrice de la commande publique a reconnu qu’une réflexion avait été menée pour
conclure un marché pour ces prestations, mais elle n’a jamais donné lieu au lancement
d’une procédure.
La commune de Levallois-Perret doit donc lancer un appel d’offres ouvert en vue de mettre
fin à ces pratiques irrégulières qui favorisent certains prestataires de la commune et
contreviennent aux principes fondamentaux de la commande publique. La collectivité a
précisé, dans sa réponse aux observations provisoires, avoir entamé une réflexion avec
l’Union des groupements d’achats publics (UGAP) pour la gestion de sa flotte automobile,
afin de bénéficier de l’accord-cadre mis en place au bénéfice des acheteurs publics.
en €
2013
%
au 15/12/2014
%
Cumul
2013-2014
%
Entretien et réparation des véhicules
223 700
100%
213 759
100%
437 460
100%
dont Global Bus
139 413
62%
167 268
78%
306 683
70%
dont garage du Morvan
31 527
14%
10 372
5%
41 899
10%
Source : Cegid - Civitas
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8.2.3.3.
Le marché de préparation et livraison de repas
Dans le cadre d’un groupement de commande incluant également le CCAS et la caisse des
écoles, le marché de restauration scolaire a été attribué fin 2008 à un prestataire qui était
auparavant le concessionnaire de la délégation de service public de restauration scolaire de
la commune depuis 1993. Conclu pour une période de cinq ans, ce marché a été reconduit
pour une durée identique.
Or, l’examen de la passation du marché appelle plusieurs remarques.
En effet, la description succincte du marché figurant dans l’avis envoyé au BOAMP et au
JOUE le 11 janvier 2007 comportait les précisions suivantes :
« Les usagers sont :
- les scolaires (écoles élémentaires et maternelles),
- les enfants des centres municipaux de loisirs et des jardins d'enfants et jardins de
découverte,
- les enseignants et le personnel municipal travaillant dans les écoles et centres de loisirs,
- les personnes âgées (restaurant pour personnes âgées et portage à domicile),
- les établissements de la petite enfance (crèches et mini-crèches).
Par ailleurs, le prestataire devra être en capacité de fournir des denrées alimentaires pour
les enfants des crèches. »
Les critères de notation figurant dans l’avis sont : 1° la valeur technique pour 60 % (critère
pondéré en sous-dossiers : « offre alimentaire scolaire et petite enfance » (30 points), « offre
organisation du service » (20 points), « offre personnel » (10 points), « offre technique »
(10 points), « personnes âgées » (30 points)) ; 2° le prix pour 30 % ; 3° la prise en compte
d’objectifs de développement durable pour 10 %. L’avis précisait que des variantes
pouvaient être prises en compte dans les offres.
Quatre entreprises se sont portées candidates, mais seule celle finalement retenue a
effectivement soumissionné dans la date limite de réception des offres. Parmi les trois
autres, deux ont adressé un courrier à la commune, arguant respectivement de
« raisons
d’organisation interne »
et de
« la prise en compte d’un certain nombre de contraintes »
liées
au cahier des charges pour expliquer leur retrait. L’offre unique déposée par Avenance a été
retenue et a fait ensuite l’objet d’une négociation avec la commune, achevée avec la réunion
de la commission d'appel d'offre (CAO) du 16 octobre 2008. Le marché, signé par
l’ordonnateur le 25 novembre 2008, a été transmis au contrôle de légalité le même jour et
notifié le lendemain.
Le retrait des autres entreprises candidates, pourtant bien implantées dans le secteur de la
restauration collective, peut s’expliquer par l’absence d’allotissement et le périmètre atypique
des prestations demandées dans ce contrat global, couvrant l’ensemble de celles
précédemment assurées par la société Avenance dans le cadre de la délégation de service
public et incluant :
-
la restauration collective à destination des publics scolaires et périscolaires (y compris
certaines prestations accessoires : pique-niques, goûters, etc.) ;
-
le portage de repas à domicile pour des personnes âgées dépendantes ;
-
la confection de repas (servis à table) pour le déjeuner et prestation de « salon de
thé » à destination des Levalloisiens de plus de 50 ans au sein du Club de la
Planchette ;
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-
enfin, des prestations accessoires de traiteur (buffet, repas festif, etc.) à destination
des particuliers levalloisiens (ou des associations locales) lors de la mise à disposition
par la commune des salles de ce club
(179)
.
Le respect de la règle de l’allotissement obligatoire entre des prestations aussi dissociables,
énoncée à l’article 10 du CMP, aurait permis une mise en concurrence plus efficace et ainsi,
sans doute, des coûts plus avantageux pour la collectivité. Lors d’un entretien avec la
directrice de la commande publique le 16 janvier 2015, celle-ci a reconnu cette insuffisance et
indiqué que le renouvellement de ce marché en 2018 pourrait donner lieu à un allotissement.
La chambre invite ainsi la commune à allotir ce marché lors de la prochaine consultation,
ce à quoi elle s’est engagée dans sa réponse aux observations provisoires.
8.2.4.
Le marché de nettoyage de la voirie, prolongé en 2013, a vu son économie générale
bouleversée par défaut d’anticipation
Un marché, d’une durée de trois ans, relatif au nettoiement des voies et espaces publics de la
commune de Levallois-Perret pour un montant annuel total de 3 968 750 € HT a été conclu en
2006 avec la société Sepur, après une procédure d’appel d’offres ouvert, et est entré en
vigueur à compter du 1
er
février 2007. Ce marché a été reconduit pour une nouvelle durée de
trois ans à compter du 1
er
février 2010. Il devait arriver à échéance le 31 janvier 2013.
Les services municipaux n’ayant pas suffisamment anticipé le renouvellement de la
procédure d’appel d’offres, et pour éviter une interruption des prestations, un avenant a
prolongé le délai d’exécution dudit marché de quatre mois jusqu’au 31 mai 2013.
Pour cette période d’exécution supplémentaire, les prestations ont été fixées sur la base d’un
prix global et forfaitaire s’élevant à un tiers du prix annuel, soit 1 504 156,20 € HT.
L’avenant augmentant de plus de 5 % le montant initial du marché, il a été soumis à l’avis de
la commission d’appel d’offres le 16 janvier 2013, laquelle a rendu un avis favorable. Une
décision municipale du 23 janvier 2013 a prolongé le contrat et l’avenant, transmis le même
jour au contrôle de légalité, a été notifié au titulaire le 24 janvier 2013.
La procédure d’appel d’offres en cours n’ayant toujours pas pu être achevée avant
l’échéance de cette prolongation, l’exécution du marché a de nouveau été prolongée d’un
mois et demi, du 1
er
juin au 15 juillet 2013, par un nouvel avenant après avis favorable de la
CAO du 24 avril 2013. Une nouvelle décision municipale du 14 mai 2013, reçue en
préfecture et adressée au titulaire le même jour, a adopté l’avenant.
Pour cette période d’exécution supplémentaire, le montant des prestations a été fixé sur la
base d’un prix global et forfaitaire correspondant au prorata du prix annuel pour la période
considérée, soit 565 546,88 € HT.
Ainsi, au total, l’augmentation du montant du marché liée à l’absence d’anticipation des
services municipaux, a atteint 2 069 703,02 € HT soit 17 % du montant total du marché de
trois ans mais 52 % du montant annuel.
(179)
Le cahier des charges précise au sujet de cette prestation :
« Les tarifs catalogue du prestataire devront être
particulièrement étudiés et ne pas être supérieurs aux prix généralement pratiqués. Ils devront être soumis à la Commune qui
veillera, par ailleurs, à ce que les augmentations pratiquées postérieurement à l’attribution du marché soient justifiées par
l’évolution du prix des denrées ou des services : ces justifications devront être fournies par le prestataire. »
Ces prestations
accessoires sont en revanche réglées directement par les personnes bénéficiaires de la mise à disposition de ces salles, et non
par la commune. Le titulaire du contrat verse quant à lui une redevance annuelle à la commune en contrepartie de cette activité
accessoire, fixée à 8 % du chiffre d’affaires à l’issue des négociations avec la collectivité.
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Il résulte des dispositions de l’article 20 du code des marchés qu’
« en cas de sujétions
techniques imprévues ne résultant pas du fait des parties, un avenant ou une décision de
poursuivre peut intervenir quel que soit le montant de la modification en résultant. Dans tous
les autres cas, un avenant ou une décision de poursuivre ne peut bouleverser l’économie du
marché, ni en changer l’objet »
.
Or, un dépassement de plus de 15 %
(180)
du montant total du marché est considéré par la
jurisprudence comme un bouleversement de l’économie générale du marché. Contrairement
à ce que suggère la collectivité dans sa réponse aux observations provisoires, la période de
référence à l’aune de laquelle est évalué un tel bouleversement de l’économie générale est
celle du seul marché initial (en l’espèce, trois ans) et non la durée totale incluant la
reconduction
(181)
. Aucune sujétion technique n’ayant justifié une telle prolongation de la
durée du marché et un tel bouleversement économique, la conclusion du dernier avenant a
rendu irrégulière cette prolongation, l’augmentation générale s’appréciant en cumulant tous
les avenants.
Le nouveau marché, attribué le 11 juin 2013 à la société Europe services voirie (ESV), a pris
effet, le 15 juillet 2013 pour une durée de cinq ans, reconductible pour une année dans la limite
de deux fois. Son montant global et forfaitaire maximum pourra atteindre 28,34 M€ TTC
(182)
.
8.2.5.
Des anomalies dans la prolongation de la délégation de service public de
production et distribution du froid
En décembre 2007, la commune de Levallois-Perret a décidé la création d’un service
public de « production et distribution du froid » qu’elle a délégué via un contrat de
concession
La commune de Levallois-Perret avait décidé la construction de deux tours
(183)
sur un terrain
situé au bord de la Seine pour lesquelles il était indispensable de prévoir un système de
climatisation centralisé. C’est ainsi que l’étude
(184)
préalable relative au pré-dimensionnement
et aux principales caractéristiques de la future centrale de climatisation présentait le contexte
du projet. Dans le prolongement de cette réflexion, la possibilité de desservir d’autres
preneurs potentiels de froid sur la commune avait été examinée.
L’étude de faisabilité technique, juridique et financière de ce projet avait évalué le coût des
travaux à 20 516 000 € HT, à partir de ratios significatifs tirés d’opérations similaires
(185)
et
leur amortissement était envisagé sur une durée maximale de 22 ans. Cette durée avait
alors été considérée comme permettant de définir une enveloppe maximale. Le prix moyen
de la fourniture de l’énergie frigorifique avait alors été évalué à 120 € HT (hors droits de
raccordement) et 136 € HT avec droits de raccordement.
(180)
Conseil d’État, 19 janvier 2011,
SARL Entreprise MATEOS c/ Centre hospitalier territorial de Nouvelle-Calédonie
: la
pratique d’augmenter par avenant de 15 à 20 % le montant du marché bouleverse son économie.
(181)
En cohérence avec la règle applicable pour déterminer le seuil de 5 % (rendant obligatoire un passage de l’avenant en CAO),
qui avait été par le ministère de l'Économie dans une réponse publiée au Journal officiel du Sénat le 31 août 2000 à la question
écrite n°25104, régulièrement reprise depuis dans les circulaires préfectorales, à savoir :
« le pourcentage de 5 %
[déterminant le
passage en CAO]
s'apprécie sur la base de l'évolution du montant du contrat par rapport au montant initial. En cas de pluralité
d'avenants passés successivement, l'avis de la commission doit être recueilli pour tout avenant qui, pris individuellement est
inférieur à 5 % du montant initial du contrat, mais dont le cumul avec le ou les avenant(s) précédent(s) a pour effet de majorer le
montant initial de plus de 5 % ».
(182)
Reconductions comprises.
(183)
Le projet des deux tours conclu avec le Cheikh saoudien Al Jaber.
(184)
Rapport daté de janvier 2008.
(185)
Page 12 de l’étude de l’AMO. Selon la commune, cette évaluation financière
« n’intégrait pas certains coûts, ni davantage
un certain nombre de prescriptions techniques imposées au cahier des charges »
, mais ne détaille pas ceux-ci
.
Les termes de
cette évaluation financière précisaient :
« Les investissements comprennent :
-
les frais d'études et de maîtrise d'oeuvre,
-
les frais de dossiers administratifs (autorisations d'exploiter, permis de construire),
-
les travaux de génie civil
-
la fourniture, la main d'oeuvre, les essais et réglages, la mise en service des équipements techniques
-
les frais de contrôle technique et de coordination sécurité.
Ils ne comprennent pas les éventuels frais fonciers nécessaires à l'acquisition des terrains sur lesquels seraient implantées les
centrales de production. »
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Par délibération du 17 décembre 2007, le conseil municipal a créé un service public de
production et de transport de froid sur le territoire communal et approuvé le lancement d’une
consultation en vue de le confier par délégation de service public (contrat de concession).
La commune a donc lancé une consultation par un AAPC publié le 15 janvier 2008 au
BOAMP et au JOUE.
À l’issue de la procédure de passation qui a donné lieu à une négociation en plusieurs
étapes, avec le seul candidat qui avait remis une offre dans les délais impartis et selon la
procédure prévue par les textes, par délibération du 9 février 2009, le conseil municipal a
autorisé le maire à signer le contrat de concession, pour une durée de 24 ans à compter de
sa date de notification, avec le Groupement Idex énergies/GDF-Suez énergies services
(186)
qui a constitué, à parité, une société par actions simplifiée dédiée (la Société de froid de
Levallois) dont le siège a été fixé à Levallois-Perret
(187)
.
Le contrat de concession a confié au délégataire les missions suivantes :
-
la construction et le financement des travaux de création de la production de froid, des
réseaux de distribution et des équipements des points de livraison chez les abonnés ;
-
la fourniture et la distribution de froid ;
-
l'exploitation, l'entretien, le gros entretien et le renouvellement des installations ;
-
la gestion des relations avec les abonnés ;
-
la recherche de nouveaux abonnés et les travaux de raccordement qui en découlent ;
-
le cas échéant les travaux de modernisation, de mise aux normes des outils ou
nécessaires pour l'obtention du meilleur prix ;
-
la perception des redevances auprès des abonnés au titre des prestations réalisées ;
-
il devait aussi assurer une responsabilité globale des installations en termes de
sécurité des personnes et de préservation de l'environnement.
Outre la reprise d’installations existantes, le concessionnaire devait prévoir des travaux
neufs pour permettre la desserte des zones d’aménagement suivantes :
Tableau n° 64 : Les bâtiments à desservir (contrat initial 2009)
La centrale de production du froid, d’une puissance de 35 MW, devait être construite en
bordure de Seine (quai Michelet) et permettre d’alimenter un potentiel de 500 000 à
550 000 m² en surface hors oeuvre nette (Shon). La mise en service industrielle était prévue
le 2 avril 2012 au plus tard, et les travaux de construction devaient durer environ 18 mois.
(186)
Seule offre remise sur les 5 candidatures qui avaient été destinataires du dossier de consultation.
(187)
Annexe 1 du contrat de concession.
Bâtiments desservis
Surface m2
(SHON)
Puissance
souscrite
(kW)
Consommation
annuelle
MWh
Mise en
service
prévue
Tours bureaux (Front de Seine)
100 000
6 000
8 000
03/09/2012
Tours hôtel (Front de Seine)
25 000
1 500
2 000
03/09/2012
Courcelor 1
48 000
3 840
3 840
04/04/2012
courcelor 2
38 000
3 040
3 040
04/04/2012
Centre commercial
61 000
9 150
12 200
02/05/2012
Hypermarché
8 000
1 200
1 600
02/05/2012
ZAC de la gare
20 000
1 000
1 400
05/01/2016
Quartier de la poste
165 000
9 900
16 500
05/01/2016
Total
465 000
35 630
48 580
Source : Annexes 3
et 7 du contrat de concession de septembre 2009
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Le coût des travaux, intégralement financés par le délégataire, a finalement été évalué à
45 M€ HT, soit plus du double de l’évaluation financière initiale, dont 60 % pour la centrale
froid (27,4 M€), 25 % pour les réseaux et les sous-stations (11,9 M€) et 15 % pour les
travaux d’extension des quartiers de la gare et de la Poste (6 M€).
Le délégataire, exploitant le service à ses risques et périls, a été autorisé à percevoir un prix
auprès des abonnés/usagers, fixé par le contrat de délégation, destiné à rémunérer les
charges d’exploitation qu’il supporte. Le prix moyen de fourniture du froid fixé pour un
abonné standard (hors raccordement) à 143 € HT/kWh (kilowattheure), jugé comparable au
réseau de Boulogne-Billancourt (140 € HT/ kWh), dépasse finalement de 23 € le prix évalué
dans l’étude préalable, soit + 19 %.
Enfin, le délégataire doit verser à la commune d’une part, une redevance au titre de
l’occupation du domaine public et d’autre part, une redevance égale à 1 % du chiffre
d’affaires de la délégation (hors droits de raccordement), au titre des frais de gestion, de
contrôle et d’administration.
L’attributaire a refusé, dans un premier temps, de signer le contrat négocié
Après la délibération du 9 février 2009 autorisant le maire à signer le contrat, malgré les
négociations intervenues lors de la procédure de passation (quatre réunions techniques et
deux réunions juridiques), le groupement a refusé de le signer sur les bases négociées et a
proposé des avenants à la commune. En effet, selon ce dernier, les difficultés que
rencontrait la commune pour la réalisation des deux tours du Front-de-Seine, remettaient en
cause la signature du contrat.
Après de nombreux échanges, intervenus durant cinq mois, entre le groupement et les
services techniques de la commune, par un courrier en recommandé du 28 juillet 2009,
l’adjointe au maire déléguée à l’environnement, aux espaces verts, à la voirie et aux bâtiments,
présidente de la commission « délégation de service public », a interpelé le président de
l’entreprise Idex énergies en lui demandant de lui fixer ses intentions dans un délai de huit
jours. À défaut, le conseil municipal serait saisi pour préserver les intérêts de la commune.
En réponse le 7 août 2009, le groupement a confirmé son intérêt pour le projet et son
engagement pour parvenir dans les meilleures conditions à la signature du contrat. Mais il
précisait que l’équilibre économique de la délégation de service public s’étant fortement
dégradé, du fait de la remise en cause de la construction des deux tours du Front-de-Seine,
les banquiers étaient devenus beaucoup plus exigeants et obligeaient le groupement à :
-
modifier la répartition du capital entre les fondateurs de la société à créer : 5 % Idex,
95 % Cofely ;
-
accepter la garantie proposée par la commune à hauteur de 50 % des
investissements ;
-
proposer un avenant tenant compte des modalités de financement adaptées,
notamment le séquencement du versement des droits de raccordement.
Le groupement précisait que ces changements ne modifiaient ni la durée, ni les délais, ni les
prix du contrat initialement négocié mais il conditionnait la signature du contrat à la
présentation dudit avenant au conseil municipal de septembre 2009.
Finalement signé par les deux parties, le 3 septembre 2009, le contrat de concession a été
transmis au contrôle de légalité le 17 septembre et notifié le 22 du même mois au titulaire,
sans que le conseil municipal ait délibéré sur un quelconque avenant.
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En 2011 et 2012, deux avenants successifs ont bouleversé l’économie générale du
contrat
Plus de 18 mois plus tard, dans sa séance du 4 avril 2011, le conseil municipal a autorisé la
signature d’un avenant n° 1 au contrat de concession. L’avenant présenté, après avis
favorable de la commission de délégation de service public, réunie 16 mars 2011, a été
signé le 8 avril 2011. La note technique de présentation invoquait des raisons formelles et
des raisons techniques.
Les raisons formelles portaient sur le changement de dénomination de la société créée par
le groupement (devenue Cristalia), le changement de la répartition de son actionnariat (5 %
Idex, 95 % GDF-SUEZ SERVICESGDF-Suez services) et la substitution d’indices dans les
formules d’actualisation et d’indexation.
Les raisons techniques avancées reposaient sur la nécessité d’individualiser les zones de
dessertes en deux périmètres géographiques distincts disposant chacun d’une installation de
production et d’un réseau de distribution dédiés donnant lieu à la création de deux centrales
au lieu d’une seule de 35 MW, sans changement de la capacité globale :
-
une centrale n° 1 de 12 MW côté Paris 5 rue Jules Vernes, près de la chaufferie de la
société Idex pour alimenter la Zac Eiffel et So Ouest en 2012 ;
-
une centrale n° 2 d’une puissance de 23 MW, toujours située quai Michelet, dont la
mise en service était attendue entre octobre et décembre 2015 sur la Zac Front-de-
Seine. Cette modification prenait donc en compte les plannings d’exécution des
programmes situés dans les deux Zac.
Présentée,
« sans augmentation de tarifs ou sans prise en charge de quelconques dépenses
par la commune »
, la durée de la délégation de service public a, par ailleurs, été prolongée
de 8 ans, passant de 24 à 32 ans. Cette évolution a été justifiée
« compte tenu du décalage
du calendrier de réalisation des ouvrages »
. La délégation de service public a donc vu son
échéance décalée de 2033 à 2041.
Aucun impact sur l’économie générale du contrat n’a alors été présenté au conseil municipal.
Il n’a pas non plus été fait référence à la remise en cause de la construction des deux tours à
l’origine des réticences du groupement pour la signature du contrat en 2009 (
cf. infra
).
Sans modification des tarifs, la prolongation de la durée de la concession de huit ans ne
résultait donc pas uniquement du décalage de la réalisation des ouvrages, qui devaient être
livrés en 2015 au plus tard (au lieu de 2012 soit un décalage de trois ans seulement),
d’après l’article 6 de l’avenant n° 1. Cette prolongation n’apparaissait pas non plus justifiée
par la durée d’amortissement des équipements à construire.
Par une délibération du 28 juin 2012, le conseil municipal a autorisé la signature d’un second
avenant au contrat de concession, justifié dans le dossier du conseil municipal par : une
évolution des besoins (réduction des surfaces des programmes neufs sur la Zac Front-de-
Seine), la nécessité d’anticiper la réalisation des travaux de la centrale n° 2 de six mois (soit
mars 2015 au lieu de septembre 2015) et la nouvelle modification de l’actionnariat de la
société Cristalia (61 % GDF-SUEZ, 34 % Climespace (filiale de GDF-Suez), 5 % Idex).
Cependant, durant la phase de préparation de l’avenant, en avril 2012, la direction de la
commande publique avait contesté plusieurs points, formalisés dans ses échanges par
messagerie avec la direction des services techniques : l’affirmation de la réduction de la Shon
des programmes neufs, alors qu’en réalité le nombre de m
2
augmentait par rapport à l’avenant
n° 1
(188)
; le projet de prolonger de trois ans le contrat alors que les travaux devaient s’achever
six mois plus tôt et la progression d’une partie des tarifs par rapport au contrat initial. Ces
divergences ayant retardé la présentation du dossier devant la commission de délégation de
service public et au conseil municipal, l’avenant n’a pu être signé que le 19 juillet 2012.
(188)
Notamment par l’intégration des commerces de la Zac Collange et d’autres prospects de la Zac Front-de-Seine.
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Des clauses ont donc été introduites, avec l’appui d’un cabinet d’avocats, notamment pour
garantir la compensation de la hausse de deux des trois tarifs par la baisse du troisième pour
les usagers et aucune nouvelle prolongation n’a été décidée.
Tableau n° 65 : Les modifications tarifaires introduites par l’avenant n°2
Source : Article 55 du contrat initial et article 7 de l’avenant n°2
Selon les termes de l'article 7 de l'avenant n° 2, « le délégataire s'engage à ce que la baisse
substantielle de R11 compense favorablement la hausse de R12 et R2. ».
Le 16 janvier 2015, le directeur général des services techniques a reconnu qu’il n’était pas
encore en mesure de vérifier le respect de cette clause, arguant d’un marché de
« mission de
contrôle et d’exploitation des réseaux de chaleur et de froid urbains de la commune »
notifié en
juillet 2014 à la société Sermet. C’est elle qui doit rendre compte de la bonne application des
tarifs définis, selon le DGST. Une réunion de suivi s’est déroulée en novembre 2014 dont il
n’existe aucun compte-rendu.
La chambre invite la commune à formaliser, par des comptes rendus écrits, les échanges qui
interviennent au cours des réunions de suivi de la délégation avec la société Sermet et elle
relève que la centrale n° 1 fonctionne depuis 2012. Le délégant aurait pu s’enquérir plus
rapidement du respect de cet engagement.
Au-delà des tarifs, les modifications introduites par avenant sont substantielles :
accroissement des surfaces de 11 %, nouveaux bâtiments à desservir en « échange » des
deux tours et du quartier de la Poste, réduction de la consommation annuelle de 21 %. Elles
sont récapitulées dans le tableau ci-après :
Tableau n° 66 : Comparaison des bâtiments à desservir après la signature de
l’avenant n°2 en 2012
L’examen de l’annexe n° 13 du contrat de concession, avant et après la signature des deux
avenants, met en lumière le bouleversement de l’économie générale du contrat de
concession en faveur du délégataire, à la suite de tous ces changements.
Contrat initial 2009
Avenant n°2 (2012)
Evolution %
R11 (quantité d'énergie froid consommée)
87 €/MWh
50 €/MWh
-43%
R12 (quantité d'eau utilisée)
0,08 €/m
3
0,2 €/m3
150%
R2
59,30 €/Kw
76 €/kWh/an
28%
R1 : Energie livrée en sous-stations
R2 : Abonnement annuel
Bâtiments desservis
Surface
m2
(SHON)
Puissance
souscrite
(kW)
Consommation
annuelle
MWh
Mise en
service
prévue
Surface m2
(SHON)
Puissance
souscrite
(kW)
Consommation
annuelle
MWh
Date
prévisionnelle
de livraison
Tours bureaux (Front de Seine)
100 000
6 000
8 000
03/09/2012
Tours hôtel (Front de Seine)
25 000
1 500
2 000
03/09/2012
Courcelor 1
48 000
3 840
3 840
04/04/2012
45 500
1 944
1 662
mi 2014
courcelor 2
38 000
3 040
3 040
04/04/2012
37 500
2 080
1 778
2020
Centre commercial Eiffel
61 000
9 150
12 200
02/05/2012
42 017
5 500
11 004
fin 2012
Hypermarché
8 000
1 200
1 600
02/05/2012
16 353
360
720
fin 2012
ZAC de la gare
20 000
1 000
1 400
05/01/2016
22 200
1 332
1 170
mi 2015
Quartier de la poste
165 000
9 900
16 500
05/01/2016
ECOWEST
62 118
3 800
3 420
mi 2015
UNICITY
35 500
1 900
1 625
mi 2015*
Prospects Front de Seine
243 489
18 001
15 787
2015 à 2018
Commerces Collanges
10 715
864
894
mi 2015
Médiathèque Eiffel
2 000
140
120
fin 2013
Total
465 000
35 630
48 580
517 392
35 921
38 180
Source : Annexes 3
et 7 du contrat de concession de septembre 2009 puis modifiés par l'avenant n°2 en 2012
Contrat initial du septembre 2009
Contrat après signature de l'avenant n°2 en 2012
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En effet, alors qu’avec le contrat initial signé le 9 septembre 2009, le compte d’exploitation
prévisionnel (annexe n° 13 du contrat) présentait un résultat avant impôts atteignant au
terme du contrat 16,266 M€ en 2032, la prolongation de la durée l’exploitation par l’avenant
n° 1 et les modifications intervenues avec l’avenant n° 2 en 2012 accroissent de 55 % le
bénéfice net prévisionnel avant impôts du délégataire ainsi que le tableau ci-après le montre.
Tableau n° 67 : Évolution du résultat avant impôt de la DSP (en € constants)
Dans sa réponse aux observations provisoires, la commune a signifié son désaccord sur
cette analyse, estimant notamment que ce critère du résultat avant impôt du délégataire
n’est pas pertinent, par opposition au taux de rentabilité interne (TRI),
« dont on relèvera
l’absence d’évolution entre le contrat initial et l’avenant n° 2 »
. Pour autant, ce TRI n’est pas
mentionné dans l’annexe n° 13 du contrat initial. Il l’est en revanche dans les versions des
avenants N
os
1 et n° 2, passant alors de 7,68 % à 8,43 %.
La collectivité entend aussi souligner que le compte prévisionnel d’exploitation figurait bien
dans les annexes aux délibérations soumises au vote du conseil municipal. Cela est exact,
même si la présentation faite par l’élue en charge du dossier n’évoque à l’oral que certains
ajustements techniques, sans aborder l’impact sur l’économie générale du contrat.
Par ailleurs, le montant des investissements nécessaires à la construction des deux
centrales a été réévalué à 55 M€ HT. Les investissements étaient prévus à hauteur de
45 M€ HT dans le contrat initial pour une seule centrale, on rappellera que l’étude préalable
les avait estimés à 20 M€ HT. La centrale n° 1 a coûté 14,6 M€ d’après les éléments du
rapport 2013 du délégataire (et 20,8 M€ en intégrant le montant des autres investissements
liés à cette centrale).
Il résulte de tout ce qui précède, que l’avenant n° 1 a accru le bénéfice avant impôts du
délégataire de 20 % et que l’avenant n° 2 l’a porté a + 55 %. Ainsi la combinaison des deux
avenants a bien bouleversé l’économie générale du contrat de délégation de service public.
La DGST n’a pas contesté ce constat, mais elle l’a justifié par la nécessité de construire
une 2
ème
centrale, ce qui aurait conduit à prolonger la durée de la délégation de huit ans
pour l’amortir.
En février 2015, la construction de la centrale n° 2 n’était pas encore engagée, alors que
le planning prévisionnel des travaux (annexe n° 7) prévoyait le démarrage des travaux en
juillet 2013, une livraison de la centrale le 28 novembre 2014, pour une mise en service
industrielle en avril 2015.
Contrat initial
Contrat après
avenant n°1
Contrat après
avenant 2
Après
avenant n°1
Après avenants
n°1 et 2
durée
24 ans
32 ans
32 ans
8 ans
8 ans
Total des produits
139 340 004
210 386 224
211 208 367
51,0%
51,6%
dont ventes du froid
71 868 192
142 382 889
121 235 667
98,1%
68,7%
dont droits et frais de raccordement
facturés
16 275 000
17 817 840
32 154 898
9,5%
97,6%
Total des charges
123 070 695
190 861 440
185 986 486
55,1%
51,1%
dont intérêts sur emprunt
34 188 203
58 559 328
43 967 612
71,3%
28,6%
dont dotations aux amortissements et
provisions
50 681 886
65 488 950
70 272 829
29,2%
38,7%
dont redevance versée à la collectivité
1 810 414
2 570 092
2 163 581
42,0%
19,5%
résultat avant impôts
16 269 309
19 524 784
25 221 881
20,0%
55,0%
Source : Tableau CRC Ile-de-France à partir de l'annexe 13 du contrat de concession
Evolution % depuis l'origine
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Bien que l’article 70-1-a) du contrat ait prévu des pénalités pour non-respect des délais
d’exécution des travaux, la commune n’en a appliqué aucune. Pourtant aucun avenant n’est
venu modifier le calendrier en conséquence.
La commune a expliqué que le délégataire rencontrait de réelles difficultés pour convaincre
les clients potentiels à se raccorder à son réseau.
Pour conclure, il ne fait aucun doute qu’en prolongeant, dès 2011, de huit années le contrat
de concession, la commune de Levallois-Perret a fait bénéficier le délégataire d’un chiffre
d’affaires
complémentaires,
générateur
de
bénéfices,
réduisant
ainsi
son
risque
d’exploitation, et qu’en procédant en deux étapes elle a, en réalité, mis en oeuvre, dans le
temps, les intentions connues par les deux parties depuis les échanges intervenus durant
l’été 2009, avant la signature du contrat.
Il en résulte une forme d’aide financière pour le délégataire prenant la forme d’une hausse
significative des tarifs et de l’allongement de la durée de la délégation de service public,
alors que l’étude préalable avait fixé à 22 ans, maximum, la durée d’amortissement.
Au regard de l’ampleur des modifications introduites par les deux avenants, sur les tarifs,
les zones à desservir et le bénéfice financier pour le délégataire, ces avenants constituaient
de nouveaux contrats qui auraient dû être soumis à une nouvelle procédure de mise
en concurrence prévue à l’article L. 1411-1 du CGCT ainsi que l’a rappelé, en 2005, la cour
administrative d’appel de Versailles
(189)
.
L’impact financier substantiel des modifications introduites dans le contrat de concession n’a
par ailleurs pas été présenté au conseil municipal.
Le rapport tardif du délégataire met en évidence des lacunes et des défaillances
Le premier rapport annuel du délégataire porte sur la première année d’exploitation de la
centrale n° 1 et couvre la période d’octobre 2012 au 31 décembre 2013. Aucun rapport n’a
été produit pour les années 2010, 2011 et 2012. Le DGST a indiqué que le délégataire
n’ayant alors pas encore livré la centrale n° 1, de ce fait, il n’avait rien à présenter au conseil
municipal. Il n’en demeure pas moins que le CGCT prévoit bien un rapport annuel.
Par ailleurs, ce premier rapport a été présenté au conseil municipal du 17 décembre 2014,
alors que les dispositions du CGCT imposent que les rapports des délégataires de service
public soient produits avant le 1
er
juin à l’autorité délégante et qu’ils soient mis à l’ordre du
jour de la plus proche réunion de l’assemblée délibérante
(190)
qui en prend acte.
Ces délais ont pourtant été pris en considération dans le contrat puisque l’article 60 prévoit la
remise dudit rapport par le délégataire au plus tard le 31 mai qui suit la fin de l’exercice
concerné. La commune a expliqué cette présentation tardive du rapport à l’assemblée
délibérante par le fait que celui-ci doit être préalablement soumis à la commission
consultative des services publics locaux. Or, selon la commune, celle-ci n’a pu se réunir que
le 28 novembre 2014, après la remise du rapport du Syelom, délégataire dans le secteur des
ordures ménagères.
(189)
Cour administrative d’appel de Versailles 3 mars 2005 CA de Cergy-Pontoise : «
lorsqu’un avenant bouleverse l’équilibre
d’une convention de délégation de service public, il constitue de ce fait, un nouveau contrat, rendant nécessaire le recours à la
procédure de mise en concurrence prévue à l’article L. 1411*1 du CGCT ».
(190)
Article L. 1411-3 du CGCT.
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150/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Par ailleurs, les comptes produits montrent que la redevance d’occupation du domaine
public, due au titre de chaque exercice et prévue à l’article 51.2 du contrat
(191)
, n’a pas été
versée. Pourtant l’article 51.3 précise que cette redevance donne lieu à un seul versement à
la collectivité, après la remise du rapport annuel du délégataire et au plus tard le 15 juillet
suivant la clôture de l’exercice et que toute somme non versée dans les délais impartis doit
donner lieu, de plein droit et sans mise en demeure, au paiement d’intérêts au taux d’intérêt
légal en vigueur majoré de deux points, conformément aux termes du contrat.
L’ordonnateur n’a pas non plus demandé au délégataire le versement de la redevance
d’occupation du domaine public. Il faut dire qu’aucune délibération du conseil municipal
n’avait encore été prise, en février 2015, pour fixer le montant de ladite redevance. La DGST
a indiqué que la régularisation allait intervenir.
Cette renonciation ne respecte pas les règles d’exécution des recettes et s’écarte des
termes du contrat de concession en vigueur.
Plus fondamentalement, la question se pose de l’intérêt pour la commune de cette délégation
de service public, après l’abandon du projet des deux tours du front de Seine et alors que les
besoins locaux des utilisateurs particuliers prospectés étaient loin d’être avérés.
Contestant cette appréciation, la commune souligne que le conseil régional d’Île-de-France a
pris cette délégation de service public en considération dans le cadre du projet de Schéma
régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) approuvé le 23 novembre 2012 et évoque
de nombreux exemples comparables en Île-de-France.
En conclusion, de nombreuses anomalies ayant été relevées dans la passation et l’exécution
de cette délégation de service public, il conviendrait qu’elles soient régularisées au plus vite.
9.
LA GESTION DU STATIONNEMENT URBAIN
9.1.
Les objectifs de la commune relatifs au stationnement urbain
À Levallois-Perret, la gestion du stationnement urbain relève de la commune. Le plan local de
l’urbanisme (PLU
(192)
) comprend des
« orientations d’aménagement et de programmation »
en
matière de stationnement visant à poursuivre les principes et objectifs fixés par le plan de
déplacements urbains d’Île-de-France (PDUIF)
(193)
et le contrôle du stationnement payant sur
la voirie relève de l’exercice des pouvoirs de police du maire. Direction de la sécurité publique,
direction de l’urbanisme et de l’aménagement, direction de la voirie et de la propreté urbaine :
plusieurs services communaux contribuent ainsi à la gestion du stationnement urbain mais ni
la nature, ni le degré de leur implication ne sont formalisés.
(191)
Le délégataire versera à la collectivité une redevance d’occupation du domaine public fixée par délibération du conseil
municipal. Cette redevance sera versée à compter de la réception des travaux prévue en 2011.
(192)
Dossier adopté le 30 janvier 2012.
(193)
En Île-de-France, le PDU en vigueur lors de la période sous revue a été approuvé en décembre 2000 par arrêté
interpréfectoral après avoir été élaboré par le syndicat des transports d’Ile-de-France (STIF) en tant qu’autorité organisatrice du
transport urbain pour le compte du conseil régional, comme le prévoit les dispositions de l’article 28-3 de la loi du 30 décembre
1982 d’orientation des transports intérieurs. Un nouveau projet de PDUIF a été présenté au Conseil du STIF le 9 février 2011
puis approuvé par délibération du conseil régional n° CR 36-14 du 19 juin 2014.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Pour la commune, de fait, cette politique publique relève essentiellement de son délégataire,
la société Levaparc (filiale de la Semarelp), avec laquelle ont été conclues trois conventions
de délégation de service public relatives au stationnement
(194)
. En 2011
(195)
comme en 2015,
par exemple, quand il s’est agi de faire évoluer les tarifs du stationnement payant, le gérant
de Levaparc a présenté les nouvelles grilles au conseil municipal et à la commission des
finances
(196)
.
Les objectifs que la commune s’est fixés en matière de stationnement urbain sont fondés sur
un état des lieux mentionné dans la partie intitulée « L’offre en stationnement » du rapport de
présentation du PLU. Elle identifiait :
-
5 666 places publiques dans les 17 parkings publics alors ouverts (p. 217) ;
-
1 820 places publiques envisagées dans quatre parkings publics à l’étude, en cours de
réhabilitation ou en cours de réalisation (p. 218) ;
-
3 778 places de stationnement de surface sachant que, comme le rappelait le rapport,
« tout le territoire communal est couvert par le stationnement public payant »
(p. 218) ;
-
et 29 600 places de stationnement privé qui avaient
« été réalisées entre 1983 et 2008 :
o
14 294 affectées aux logements : soit 1,27 place par logement créé,
o
15 002 affectés aux bureaux : soit 2,2 places pour 100 m² de bureaux créés. »
Ce diagnostic ne permettait pas d’identifier le taux d’occupation des parcs publics mais
relevait :
-
«
un déficit de places de stationnement privé en centre-commune »
(p. 216) lié au taux
de motorisation des ménages et à leur équipement en garage ou en parking
(197)
;
-
que le stationnement de surface était « saturé de jour comme de nuit, au-delà des
emplacements autorisés » (p. 218) ;
-
et que la saturation « était principalement due au stationnement de longue durée des
résidents (22 % soit 840 places) auxquels [s’ajoutaient] les abonnés d'une carte
mensuelle (environ 300 abonnés) » (p. 218).
En conclusion de la partie sur « l’offre de stationnement », le rapport de présentation du PLU
(p. 218) mettait en avant deux objectifs, le soulagement du stationnement de surface et, sur
le long terme, une réappropriation de l'espace public au profit du piéton. S’ils semblaient
correspondre aux aspirations de la population
(198)
, leur formulation très générale n’a pas été
explicitée par les débats de l’assemblée délibérante préalables à l’adoption du rapport de
présentation du PLU le 30 janvier 2012
(199)
.
(194)
Le conseil municipal du 13 avril 2015 a voté une délibération approuvant le principe d’une quatrième délégation de service
public regroupant deux parcs de stationnement, « Collange » et « Gare », dont les capacités respectives seront de 179 et 341
places et qui devront être réalisés dans le cadre de l’aménagement de la Zac Collange et du quartier de la Gare.
(195)
Sur cette révision des tarifs, voir la partie 9.5 ci-dessous. Il est à noter que le délégataire n’a pas demandé l’application de
la formule de révision au cours de la période sous revue
(196)
La nouvelle grille tarifaire en vigueur au 1
er
juillet 2015 a été présentée à la commission des finances par le gérant de
Levaparc le 8 avril 2015.
(197)
« Entre les 2 recensements de 1990 et 2007, le taux de motorisation des ménages est passé de 53 % à 60 %, soit une
augmentation globale de 8 %. Les quartiers de Levallois se situent dans cette moyenne à l’exception du quartier Eiffel où le
taux a diminué de 2,25 %, et des quartiers centraux de l’Hôtel de Commune et de la Planchette où il est resté stable. En 2007,
47,3 % des résidences principales ont au moins un garage ou parking alors que plus de 60 % des ménages ont au moins une
voiture. Ce qui représente un total de 4 006 ménages ayant un véhicule mais ne disposant pas de parking privé. Les secteurs
où ce ‘‘ déficit relatif ’’ est le plus important (> 30 %) sont, de manière évidente, concentrés dans le tissu ancien où les
immeubles ne possèdent pas de parkings. C’est dans ces secteurs que l’offre en parkings publics est la plus dense. »
(p. 215).
(198)
A tout le moins, telles qu’elles ressortaient de la concertation préalable à l’adoption du PLU : l’annexe à la note de synthèse
accompagnant la délibération n° 54 du 23 mai 2011 qui en retraçait le déroulement insistait, notamment, sur les
« déplacements
doux »
(p. 8) et concluait à la nécessité de
« désencombrer l’espace public »
(p. 9) en réalisant de nouveaux ouvrages.
(199)
Ils avaient, en effet, très peu abordé la question du stationnement. Déjà lors de Lors de sa présentation du projet devant le
conseil municipal du 23 mai 2011, l’adjointe au maire avait simplement rappelé que le PLU :
-
prévoyait «
deux nouveaux parkings de proximité dans deux secteurs non desservis : la Zac Collange et la place de la Gare » ;
-
« imposait aux futurs bureaux de réaliser en sous-sol des aires de stationnement pour les deux roues motorisés »
;
-
et favorisait l’utilisation des transports « doux »
en
« réduisant les normes de stationnement automobile exigées pour les
bureaux dans un rayon de 300 mètres autour des stations de métro et de la gare (1 place pour 150 m² construits contre
1 place pour 70 m² dans l’ancien POS et 1 place pour 120 m² dans le futur PLU au-delà de ce rayon de 300 mètres).
»
Le 23 mai 2011, du côté de l’opposition municipale, la seule intervention sur le sujet a alors été celle de M. Leprince-Ringuet
regrettant qu’il n’y ait pas
« de traduction dans le PLU montrant une volonté de fluidifier la circulation et le stationnement. »
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Conformément aux articles L. 1214-5 du code des transports et L. 123-1-9 du code de
l'urbanisme, la commune devait, par ailleurs, prendre des dispositions pour assurer la
compatibilité de ses actes de police et de son PLU avec le PDUIF approuvé en 2000. Or,
entre cette date et 2012, elle n’a pas, à tout le moins formellement, recherché cette
compatibilité
(200)
. Sur le fond, le plan de déplacement suggérait, en effet, des actions de
natures très variées qui n’ont pas toutes été accomplies par la ville au cours de la période
examinées comme
(201)
:
-
mettre en oeuvre un plan local de stationnement (p. 134) ;
-
présenter au conseil municipal un rapport annuel sur le stationnement (p. 52) ;
-
mener des actions de communication pour « sensibiliser les automobilistes sur la gêne
qu’ils occasionnent lors d’un stationnement illicite pour les piétons et les vélos, ou lors
d’un arrêt de livraison sur un couloir de bus ou dans des voies étroites utilisées par des
lignes d’autobus » (p. 92). Sur ce point, la commune souligne que des articles
paraissent régulièrement dans son bulletin municipal, ou que des actions fréquentes
sont conduites, faisant intervenir ou non le délégataire, sur les questions de
stationnement ou sur la sensibilisation des jeunes au respect du code de la route ;
-
ou proposer des
« tarifs de stationnement public (voirie, souterrain) pour les véhicules
à énergie alternative »
(p. 80). À ce propos, la commune souligne qu’elle a facilité
l’accueil de ces véhicules avec l’installation de plusieurs stations « Autolib » dans ses
parkings publics et des formules d’abonnements dédiées.
En pratique, la commune n’a pas non plus réalisé ou fait réaliser d’étude pour définir sa
stratégie ou pour élaborer un calendrier des actions à mettre en oeuvre. Il en résulte une
politique qui peut sembler confuse ou contradictoire au regard des objectifs qu’elle s’est
assignés à elle-même en matière de stationnement urbain. Ainsi, comme on va le voir dans
la partie suivante, la ville paraît vouloir pallier la carence de l’offre privée en développant
l’offre de stationnement en ouvrage public alors qu’elle tente, dans le même temps, de
reconquérir l’espace public en diminuant le trafic automobile sur son territoire à travers,
notamment, des mesures d’urbanisme.
9.2.
L’offre de stationnement à Levallois-Perret
Depuis 2010, le nombre de places dans les parcs publics de stationnement en ouvrage a
augmenté de 42 %. Durant la même période, le nombre de places sur voie publique a
diminué de 4 % quand le nombre de places payantes sur voie publique a diminué de 6 %.
Tableau n° 68 : Évolution de l’offre publique de stationnement
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Places de stationnement payant à durée limitée
3 251
3 153
3 042
3 040
3 007
3 007
3 007
Places de stationnement affecté à certaines catégories d'usagers
495
501
534
556
561
561
561
Total du stationnement sur voie publique
3 746
3 654
3 576
3 596
3 568
3 568
3 568
Part du stationnement payant sur voie publique
87 %
86 %
85 %
85 %
84 %
84 %
84 %
Places en parc public de stationnement en ouvrage
5 448
5 637
7 473
7 715
7 715
7 715
7 715
Total de places de stationnement en parc public
5 448
5 637
7 473
7 715
7 715
7 715
7 715
Total places publiques de stationnement
9 194
9 291
10 049
11 311
11 283
11 283
11 283
Source : CRC d’après les données transmises par la commune de Levallois-Perret
(202)
(200)
Le rapport de présentation du PLU (p. 14) le citait et en résumait les principaux objectifs.
(201)
Comme elle l’a indiqué à la chambre, la commune a, toutefois, anticipé dans son PLU un certain nombre d’actions préconisées
par le PDUIF approuvé le 19 juin 2014 telles que la création de 2 pistes cyclables rue Victor Hugo (existante) et quai Michelet (à
créer), la création d’une voie de bus en site propre rue Victor Hugo, la mise en accessibilité de la voirie, pour les stations de bus, la
création de zones 30 et aménagements en faveur du piéton, les obligations de locaux vélos au PLU pour les immeubles à usage
d’habitation et de bureaux, la baisse des normes pour les places de stationnement privées pour les bureaux dans un rayon de
300 m autour des stations de métro et de la gare SNCF (1 place pour 150 m²) et baisse à 120 m
2
sur le restant du territoire,
la baisse des normes pour les habitations à une place pour 85 m
2
et la création de stations Vélib et Autolib.
(202)
Des comptages sont effectués, chaque année, par la ville, comme l’a confirmé le directeur de la voirie lors d’un entretien
accordé à l’équipe de contrôle le 3 janvier 2015, et par Levaparc. Les données 2012 (3041 places), 2013 (3040) et 2014 (3007)
produites par le délégataire correspondent à celle de la commune.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
La tendance qui en résulte – une augmentation de 23 % du nombre de places publiques de
stationnement – est mise en évidence par le graphique ci-dessous.
Graphique n° 22 : Évolution du nombre de places publiques de stationnement
de 2010 à 2013
Source : CRC
Une telle évolution devrait se prolonger dans les années à venir
(203)
. Elle renforcera la
singularité de Levallois-Perret qui se distingue par une offre importante de stationnement en
ouvrage public. La commune avait ainsi délégué la gestion de quatorze parcs en 2010 quand
le nombre moyen était de trois dans les deux catégories de communes correspondantes,
telles qu’identifiées par le
Panorama du stationnement public
du Centre d’études sur les
réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques (Certu), soit les villes de la
région parisienne et les villes dont la population était comprise entre 50 et 100 000 habitants.
Dans cette deuxième catégorie, en outre, le nombre moyen de places payantes en parc
en 2010 était de 955, soit très inférieur au niveau de l’offre à Levallois-Perret (5 448 places)
qui, selon le
Panorama,
correspondait alors, quasiment, à celui d’une ville de plus de
300 000 habitants (6 580 places). Le niveau de l’offre en région parisienne ne figurait pas
dans ce même
Panorama
mais le nombre moyen de places par parc y était évalué à 300
soit, à peu près, le nombre moyen de places par parc à Levallois-Perret (304). On peut donc
en conclure que, globalement :
-
l’offre y était plus importante que dans les autres villes de la région (même nombre
moyen de places par parc mais davantage de parcs) ;
-
qu’elle était aussi plus importante que dans les autres villes de taille comparable ;
-
que ces différences ont dû aller en s’accentuant compte tenu des évolutions observées
depuis 2011 ;
-
et que, par-delà les comparaisons, ce niveau d’offre pose un problème de surcapacité
comme on le verra ci-dessous.
Pour estimer, en plus, l’offre privée de stationnement, la collectivité recourt à la gestion
informatisée des permis de construire sur la commune depuis 1983. Ces données,
au 31 décembre 2008, lui ont permis de constater que, sur l’ensemble de son territoire,
ce sont 29 600 places de stationnement privé qui ont été réalisées entre 1983 et 2008 :
-
14 294 affectées aux logements : soit 1,27 place par logement créé,
-
15 002 affectées aux bureaux : soit 2,2 places pour 100 m² de bureaux créés.
(203)
Comme on l’a vu (
cf
. la partie 9.1), le conseil municipal du 13 avril 2015 a voté une délibération approuvant le principe d’une
quatrième délégation de service public regroupant deux parcs de stationnement, « Collange » et « Gare », dont les capacités
respectives seront de 179 et 341 places et qui devront être réalisés dans le cadre de l’aménagement de la Zac Collange.
2010
2011
2012
2013
3746
3654
3576
3596
5448
5637
7473
7715
9194
9291
11049
11311
places de stationnement sur voie
publique
places de stationnement en parc
public
places publiques de
stationnement
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154/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Entre le 1
er
janvier 2009 et le 31 décembre 2014, en outre,
« 1 087 places privées
supplémentaires ont été réalisées. »
A défaut de connaître ce qu’elle était avant 1983
(204)
,
la commune n’est, toutefois, pas en mesure d’évaluer l’offre privée totale. Elle devra
nécessairement diminuer à l’avenir puisque le PLU
« incite à l’usage des modes alternatifs »
,
comme l’explique son rapport de présentation (p. 326), en relevant les seuils prévus au
précédent plan d’occupation des sols (POS). Pour les immeubles à usage d’habitation, il est
ainsi
désormais
« exigé une place de stationnement automobile par tranche de 85 m²
de surface
(205)
»
alors que le précédent plan d’occupation des sols l’exigeait à partir de 70 m².
D’autres dispositions du même ordre figurent dans le PLU :
-
s’agissant des immeubles de bureaux puisqu’une place par tranche de 120 m² contre
70 m² dans le POS
(206)
et
« dans un rayon de 300 mètres autour des accès des stations
de métro ‘‘Anatole France’’, ‘‘Louise Michel’’, ‘‘Pont de Levallois’’ et de la gare SNCF, la
norme est d’une place par tranche de 150 m² de SDP [surface de plancher] créée
(207)
»
;
-
et s’agissant des commerces puisqu’
« il n’est pas exigé la réalisation de places de
stationnement automobile pour les commerces dont la SDP est inférieure ou égale à
300 m² ou qui sont situés dans un rayon de 150 mètres autour de l’accès véhicule d’un
parking public existant ou projeté
(208)
. »
L’offre de stationnement hors voirie en 2014 relevait, par ailleurs, uniquement de parcs en
ouvrage mixte (clientèle occasionnelle, clientèle abonnés, amodiations
(209)
) parcs gérés en
DSP par la société Levaparc qui est aussi propriétaire du parc Mail.
Tableau n° 69 : Offre publique de stationnement hors voirie en 2014
Parcs hors voirie
Mise en
service
Capacité en places de stationnement
Gestion
Localisation
(210)
dont
publiques
dont
abonnés
dont
amodiations
Parc Wilson Barbusse
2007
250
0
0
DSP
Hyper Centre
Parc Général Leclerc
2009
250
0
0
DSP
Hyper Centre
Parc André Citroën
2007
447
0
0
DSP
Périphérie
Parc Antonin Raynaud
1993
338
0
0
DSP
Hyper Centre
Parc Brossolette
1990
180
0
0
DSP
Centre
Parc Georges Pompidou
1992
489
0
0
DSP
Périphérie
Parc Hôtel de Commune
1985
264
0
65
DSP
Hyper Centre
Parc Louise Michel
1992
380
0
0
DSP
Centre
Parc Marcel Cerdan
1991 /2004
356
0
0
DSP
Périphérie
Parc Marjolin
2009
450
0
0
DSP
Centre
Parc Trébois
2000
116
0
0
DSP
Périphérie
Parc Verdun
1973
687
0
0
DSP
Hyper Centre
Parc Voltaire
1989
238
0
0
DSP
Centre
Parc Wilson Planchette
1995
392
0
0
DSP
Hyper Centre
Parc Alsace
1985
510
0
0
DSP
Périphérie
Parc Gagarine
2011
189
0
0
DSP
Périphérie
Parc Lorraine
2013
242
0
0
DSP
Périphérie
Parc So Ouest
2012
1836
0
0
DSP
Périphérie
Parc Mail
1992
91
0
0
Propriété Levaparc
Périphérie
NOMBRE DE PLACES TOTAL
7705
Source : CRC d’après les données transmises par la commune de Levallois-Perret
(204)
La base utilisée par la commune n’existe que depuis cette date.
(205)
Règlement toutes zones, article 12.1.5.1.1., p. 71.
(206)
Article 12.1.5.2 du PLU, p. 72, et rapport de présentation, p. 326.
(207)
Article 12.1.5.2 du PLU, p. 72.
(208)
Article 12.1.5.3 du PLU, p. 73.
(209)
L’amodiation consiste à accorder un droit exclusif d'occupation de longue durée d’une ou plusieurs places de
stationnement.
(210)
Dans sa réponse aux observations provisoires, la commune a fait part de ses réserves quant à la pertinence de cette
typologie périphérie/centre/hyper centre, s’agissant d’un territoire urbain d’une superficie de 2,5 km
2
qui est le plus dense de
France et d’Europe.
S2 – 2150672/BB
155/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
9.3.
Les travaux sur la voirie ou sur les parcs de stationnement
La part de la voirie ouverte au stationnement gratuit sans limitation de durée est nulle et, le
dernier arrêté réglementant le stationnement payant date du 23 août 1990 : le maire de
Levallois-Perret exerce donc son pouvoir de police, en matière de stationnement, au sens des
dispositions de l’article L. 2213-1 du CGCT, en prenant des arrêtés dits « arrêtés de
circulation » qui la modifient en raison de travaux sur des bâtiments, les ouvrages ou les
réseaux.
Graphique n° 23 : Nombre d’arrêtés de circulation par an
Source : CRC d’après les éléments produits par la commune
Ils tendent à réduire, provisoirement, le nombre de places de stationnement en voirie.
A l’inverse, depuis 2009, dans l’ensemble, les travaux d’aménagement de la voirie d’initiative
communale ont eu pour effet de diminuer ou d’augmenter le nombre de places du fait du
passage, en 2014, du stationnement unilatéral en stationnement bilatéral dans six rues
(211)
.
À partir des éléments produits par la commune, leur coût total de 2010 à 2014 peut être
estimé à 1,9 M€ HT.
Tableau n° 70 : Travaux d’aménagement de la voirie d’initiative communale ayant eu
pour effet de diminuer ou d’augmenter le nombre de places depuis 2010
Année
Nature des travaux
Places de
stationnement
payant en
moins
Places de
stationnement
payant en
plus
Coûts HT -
Éléments
disponibles
2010
Élargissements de trottoirs : 6 places
6
72 000 €
Création 9 stations Vélib supprimant en moyenne 6 places
/station soit 54 places
54
2011
Création places PMR : 12 pl. en moins
12
84 000 €
Aménagement Groupe scolaire Georges Buffon, création d’un
parvis : 6 places (rue Camille Pelletan)
6
2012
Création places PMR : 12 places supprimées.
12
42 000 €
Aménagement rue de Lorraine avec suppression de l’ensemble
du stationnement et élargissement des trottoirs soit 35 places et
7 GIG/GIC.
42
1 521 631,11 €
2013
Création places PMR : 8 places retirées
8
28 000 €
2014
Création places PMR aux emplacements suivants : 8 places de
stationnement supprimées.
8
64 531,19
Aménagement de la rue Trézel : suppression de 13 places de
stationnement pour aménagement de la rue en double sens.
13
52 898,3 €
Passage du stationnement unilatéral en stationnement bilatéral
dans 6 rues
181
17 898,85 €
TOTAL
161
181
1 882 959,45 €
Source : CRC d’après les éléments transmis par la commune
(211)
Il s’agit des rues Jean Gabin (32 places), Aspirant Dargent (28 places), Mazaud (32 places), de Vatimesnil (16 places), Camille
Desmoulins (24 places) et Raspail (49 places). Réponse à la question 11.6 du questionnaire n° 4 en date du 14 janvier 2015.
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
118
231
320
250
316
295
387
282
S2 – 2150672/BB
156/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Les interventions de la ville prennent encore la forme de livraison de nouveaux parcs publics
ou de travaux sur les ouvrages existants
(212)
: lors de la période examinée, quatre nouveaux
équipements ont ainsi été livrés après avoir été financés par la commune.
Tableau n° 71 : Coûts totaux des parkings mis en service depuis 2007
Mise en service
Toutes dépenses confondues HT 2004 à 2014
Places créées
Wilson-Barbusse
2007
1 911 933
250
Marjolin
(
213
)
2009
15 167 686
450
Leclerc
(
214
)
2009
5 247 255
250
Eiffel
2012
21 669 963
1 836
Source : CRC d’après les éléments transmis par la commune
La commune précise que le parc Wilson – Barbusse, comme le parc Leclerc, a été livré en
vente en l’état futur d’achèvement (VEFA). Le parc de stationnement Eiffel a, quant à lui, été
livré dans le cadre de la concession d’aménagement Eiffel.
Le choix n’a pas été fait de confier la construction ou la rénovation de ces parcs à un
concessionnaire : comme on va le voir dans la partie suivante, ils sont gérés en affermage
par un délégataire unique dans le cadre de trois conventions.
9.4.
Les délégations de service public relatives au stationnement
Trois conventions de délégations de service public (DSP) relatives au stationnement
conclues avec la société Levaparc sont, en effet, en cours d’exécution sous la forme de
l’affermage
(215)
. Deux d’entre elles ne concernent que la gestion de parcs :
-
la première, d’une durée de quinze ans, a été signée le 27 juillet 2007 et concerne les
parcs Wilson Barbusse (250 places) et Leclerc (250 places) ;
-
la seconde, signée le 26 juillet 2012 pour une durée de huit ans, concerne cinq parcs
de stationnement situés dans le périmètre de la Zac Eiffel (Alsace, Gagarine, Lorraine,
Deguingand
(216)
et So Ouest
(217)
).
Une troisième délégation de service public d’une durée de 13 ans a été signée le 9 juin
2009, et elle porte à la fois sur l’exploitation du stationnement de voirie (3 800 places) – au
titre duquel le délégataire est rémunéré à hauteur de 97 % du montant des recettes HT – et
sur le stationnement dans 12 parkings publics
(218)
pour un total de 4 381 places. La chambre
a examiné la préparation, la passation et l’exécution de cette délégation globale.
(212)
Au total, le montant de la participation de la ville à la réalisation ou à la rénovation de cinq parcs dans la Zac Eiffel s’élève,
selon le traité de concession, à plus de 66 M€ HT.
(213)
L’opération a été réalisée en maîtrise d’ouvrage de la ville dans le cadre de la construction, par voie de concours de
maîtrise d’oeuvre, du centre aquatique, ainsi que du parc espace vert Marjolin, en sus de celle du parc de stationnement.
(214)
Il s’agissait d’une opération globale d'aménagement de salles d'équipement collectif et d'un parc de stationnement réalisée
sous la forme d’une vente en l’état futur d’achèvement (VEFA).
(215)
Une convention de DSP a, par ailleurs, été conclue le 29 novembre 2012 avec la société Clichy Dépannage pour la mise en
fourrière et le gardiennage des véhicules. Cette entreprise était déjà délégataire de la commune au titre de la précédente
convention. La fourrière est située au premier niveau du parc Raynaud.
(216)
Ce parc n’a été mis en service qu’en 2014.
(217)
Du nom du centre commercial sous lequel il est situé.
(218)
Citroën, Raynaud, Brossolette, Pompidou, Hôtel de ville, Louise Michel, Cerdan, Marjolin, Trébois, Verdun, Voltaire et
Wilson Planchette
S2 – 2150672/BB
157/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
9.4.1.
La préparation de la convention de délégation de service public globale
Au stade de la préparation de la délégation de service public, une mission d’assistance à
maîtrise d’ouvrage (AMO) a été confiée à l’entreprise Novapark mais le marché ne
concernait, en réalité, que la passation
(219)
. La commune n’a ainsi pas jugé utile de réaliser
une étude préalable, considérant que le choix de déléguer la gestion du stationnement sur la
voirie et dans 12 parcs publics s’imposait :
-
parce qu’il s’agissait de regrouper deux délégations de service public qui devaient
prendre fin le 30 juin 2009
(220)
;
-
et parce qu’elle souhaitait privilégier une approche globale de la gestion du
stationnement qui inclurait la voirie.
Une délibération actant le principe de cette délégation a été votée par le conseil municipal du
30 juin 2008. Le rapport de présentation explicite les motifs de cette décision et notamment
« le choix d’une ‘‘gestion globale’’ du service public de stationnement payant délégué »
pour
« avoir un seul interlocuteur et ainsi, faciliter le contrôle de la Ville sur l’ensemble du
stationnement public communal »
et «
assurer l’équilibre financier du service public de
stationnement
payant
communal
dans
son
ensemble »
(puisque,
comme
indiqué
précédemment, le fermier perçoit une rémunération correspondant à 97 % du montant HT des
recettes de la voirie).
Dans ses réponses aux observations provisoires de la chambre, la commune a, à nouveau,
assumé une telle position en expliquant que
« dans le cadre de cette convention, les recettes
Voirie ont pour objet de venir combler les pertes d’exploitation structurelles des parcs de
stationnement dont les recettes sont faibles compte tenu de la structure de la clientèle
(2/3 de clients abonnés pour 1/3 de clients horaire) et des prix bas pratiqués. Le contrat de
Délégation de Service Public ne permet pas au Délégataire de demander une compensation
en cas de pertes d’exploitation globales venues du niveau des exigences d’entretien qui lui
sont imposées tout comme des tarifs sur lesquels il n’a d’autre action que celle de Conseil.
Le mécanisme de la Convention Globale de Stationnement permet donc à la Ville de
percevoir des recettes de stationnement sans risquer de devoir essuyer des pertes ».
Un tel regroupement tend, cependant, à faire aussi
« partager les risques générés par une
partie du contrat à l'ensemble de la politique du stationnement (voirie et en ouvrages), sans
que cela soit nécessaire et économiquement intéressant pour le délégant
(221)
»
comme l’avait
souligné la CRC de Bretagne dans un rapport sur la gestion de la communauté urbaine de
Brest métropole océane. Le même rapport rappelait, en outre, que
« pour les contrats relatifs
à l'exploitation du stationnement payant sur voirie, qui nécessitent un faible investissement,
générateurs de faibles charges et de recettes importantes, une durée de six ans est
considérée comme un maximum
(222)
»
.
(219)
Conclu le 18 juin 2008 d’un montant de 55 255 € TTC pour une prestation d’assistance à la préparation de l’avis de
publicité, à l’élaboration du cahier des charges et à la passation du contrat.
(220)
La plus ancienne de ces deux DSP (un contrat d’exploitation conclu le 6 mai 1994) confiait déjà à Levaparc la gestion du
stationnement sur la voirie.
(221)
ROD notifié le 12 février 2010, p.24.
(222)
Ibid.
, p. 24. Le ROD de la CRC de Bretagne renvoyait, sur ce point, à la circulaire du ministère de l'intérieur n° 82-111 du
15 juillet 1982 confirmée par celle du 7 août 1987. Il convient de préciser que les observations de cette chambre portaient sur
une délégation globale mais revêtant la forme d’une concession et d’une durée particulièrement importante (30 ans).
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Dès lors, même si la jurisprudence administrative a admis le principe d’une délégation de
service public portant sur le stationnement en ouvrage et sur le stationnement en voirie sous
réserve qu’elle ne porte pas sur les pouvoirs de police
(223)
, il n’aurait pas été inutile que la
commune conduise une réflexion préalable sur le partage du risque à l’ensemble de sa
politique de stationnement (voirie et ouvrages) et sur la durée de la délégation globale. Dans
le rapport de présentation de la délibération du 30 juin 2008 actant son principe, la durée de
13 ans était indiquée (p. 9), sans aucune justification, alors que son évidence ne s’imposait
pas. La circulaire du 15 juillet 1982 du ministère de l’intérieur relative au stationnement
payant préconisait 12 ans dans le cas d’un contrat d’affermage et six ans maximum pour un
contrat délégant l’exploitation du stationnement payant sur voirie.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la commune a justifié la durée de cette
délégation de service public par les travaux mis à la charge du délégataire. Elle n’avait,
toutefois, pas invoqué cette raison au stade de la délibération actant le recours à la délégation.
Il n’en reste pas moins que, formellement, le conseil municipal du 30 juin 2008 s’est
prononcé favorablement
(224)
sur le principe de la délégation du service public communal de
stationnement payant, le lancement d’une procédure et la signature des actes nécessaires
au déroulement de la procédure permettant au conseil municipal de se prononcer sur le
choix du délégataire. Ce rapport présentait :
-
l’objet de la délégation (exploitation de douze parcs de stationnement pour un total de
4 471 places
(225)
et de l’ensemble des 3 812 places de stationnement payant sur la
voirie existantes du périmètre communal
(226)
) ;
-
les caractéristiques des prestations techniques (assurer aux utilisateurs une ouverture
des ouvrages sept jours sur sept et 24 heures sur 24, assurer le gardiennage et le
nettoyage des parcs, etc.) et au plan administratif (souscrire les contrats d’assurances,
obtenir les agréments de la Commission nationale informatique et libertés) ;
-
les dispositions financières (principes de la rémunération du délégataire, tarification et
redevance pour occupation du domaine public) ;
-
les responsabilités respectives de la collectivité et du délégataire ;
-
la durée de la délégation (jusqu’au 29 juillet 2022),
-
le contrôle exercé par la commune sur le délégataire à travers les rapports annuels
d’activité (RAD) ;
-
et les conditions de remise des ouvrages à la fin de la délégation.
(223)
Conseil d’État, 7 janvier 1976,
Ville d’Amiens
; Conseil d’État, 10 décembre 1982,
Commune de Saint-Maur-des-Fossés
;
Conseil d’État, 1
er
avril 1994,
Commune de Menton
.
(224)
Au vu d’un rapport de présentation prévu à l’article L. 1411-4 du CGCT, rapport de présentation du 28 juin 2008 sur le
principe de la DSP communal de stationnement payant mentionnant les principales caractéristiques et l’économie générale
devant être assurées par le délégataire. Le principe de la délégation et son économie générale ont, par ailleurs, été
régulièrement soumis au comité technique paritaire (CTP) du 18 juin 2008 et à la commission consultative des services publics
locaux (CCSPL) réunie 19 juin 2008.
(225)
Marcel Cerdan, 356 places ; Verdun, 727 places ; Antonin Raynaud, 338 places ; Louise Michel, 380 places ; Voltaire,
238 places ; Brossolette, 180 places ; Georges Pompidou, 489 places ; Wilson Planchette, 392 places ; Hôtel de Ville,
264 places ; Trébois, 116 places ; Marjolin, 454 places ; André Citroën, 447 places.
(226)
3 812 places au jour de la prise d’effet du contrat. La ville se réservait alors la possibilité de faire évoluer le nombre de
places dans la limite de 15 % sur la durée de la délégation de service public.
S2 – 2150672/BB
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9.4.2.
La passation de la convention de délégation de service public globale
Conformément aux dispositions de l’article R. 1411-1 du CGCT, des avis d’appel public à
concurrence ont été envoyés au JOUE, au BOAMP et au
Moniteur des travaux publics
le
10 juillet 2008. Les candidatures devaient parvenir avant le 3 septembre 2008, soit un délai
supérieur au seuil minimal de 30 jours disposé à l’article R. 1411-1 du CGCT. La
consultation estivale n’a pas découragé cinq sociétés – Parkings de France Service (PTS),
Levaparc, Groupe Foncière des Régions, Spie Autocité et SAGS – de faire connaître leur
candidature avant la date limite.
Le rapport qui les analysait a été préparé par la direction des services techniques de la ville
assisté par la société Novapark. Il concluait que
« les garanties professionnelles que ces
candidats
[présentaient]
leur
[permettaient]
d’assurer la continuité du service public et
l’égalité de traitement des usagers devant ce service »
(p. 10).
Dès lors, après avoir pris
connaissance du rapport, la commission réunie le 19 septembre 2008 a admis l’ensemble
des candidats à présenter une offre. Le dossier de consultation leur a été adressé le
14 octobre 2008
(227)
et les offres devaient être remises avant le 9 décembre 2008, soit dans
un délai de 55 jours.
Seule l’offre de Levaparc, la plus petite entreprise parmi les cinq candidats, a été remise
selon le procès-verbal de la commission réunie le 9 décembre 2008. Ce renoncement des
autres peut surprendre au regard de leurs performances et de leurs références respectives.
Tableau n° 72 : Éléments d’information sur les candidats à l’attribution de la DSP
globale de stationnement figurant dans le rapport d’analyse des candidatures
Entreprise
Effectifs
Résultat net
2007 en €
Références concernant des communes
Société des parkings de France
165
971 775
Aulnay-sous-Bois, Alfortville, Courbevoie, La
Garenne-Colombes, Neuilly-sur-Seine, Paris,
Saint-Ouen
SAGS
67
358 674
(2006)
Annemasse, Bagnolet, Bergerac, Besançon,
Bourg-en-Bresse, Macon, Montluçon, Oyonnax,
Paris, Reims, Saint-Chamond
Levaparc
16
253 768
Levallois-Perret
Groupe Foncière des Régions
NC
1 161 013
Ville de Metz
Autocité
68
1 338 179
Argenteuil, Cergy-Pontoise, Conflans-Sainte-
Honorine, Paris
Source : CRC d’après le rapport d’analyse des candidatures
La différence entre Levaparc et ses concurrents était encore mieux mise en évidence par
une comparaison fondée sur le nombre de places alors gérées.
(227)
Date indiquée dans le procès-verbal de la commission spécifique permanente du 9 décembre 2008 réunie pour l’ouverture
des offres.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Graphique n° 24 : Nombre de places gérées par les différents candidats à l’attribution
de la DSP globale selon le rapport d’analyse des candidatures
Source : CRC d’après le rapport d’analyse des candidatures
Pour essayer d’expliquer les désistements des autres candidats, plusieurs hypothèses
peuvent être avancées. Elles conduisent à proposer trois explications de natures
procédurale, économique puis opérationnelle. En premier lieu, donc, les modalités d’analyse
de leurs offres ont pu apparaître incertaines aux candidats. L’article 9 du règlement de la
consultation prévoyait, certes, trois critères d’attribution mais il les présentait dans des
termes très généraux :
« Qualité et dynamisme du service proposé en exploitation (personnel, surveillance, service
aux usagers, sécurité, facilités pour le stationnement de véhicules peu polluant, prestations
complémentaires) ;
Qualité technique (projet de rénovation, crédibilité des coûts d’investissement, continuité de
l’exploitation pendant les travaux, méthodologie et calendrier des réalisation des travaux,..) ;
Propositions financières contractuelles (redevances proposées). »
En outre, il était précisé au dernier paragraphe du même article que
« compte tenu de la
complexité et de l’hétérogénéité des prestations demandées aux différents types de
stationnement, à la diversité des travaux de rénovation et/ou d’embellissement, ceux-ci n’ayant
pas fait l’objet d’un programme détaillé, la collectivité n’[avait] pas déterminé une pondération
des critères ci-dessus. »
Ce choix n’était pas irrégulier
(228)
mais il allait à l’encontre des
préconisations de l’AMO qui avait conseillé la pondération des critères dès l’AAPC pour aller
« dans le sens du principe de transparence dans la procédure de passation des DSP
(229)
»
.
Surtout, il a pu décourager les candidats qui manquaient ainsi de visibilité quant aux conditions
dans lesquelles leurs offres seraient appréciées par la collectivité.
La décision de laisser aux candidats 55 jours pour remettre leur offre n’était pas non plus
formellement irrégulière. Toutefois, au regard de l’importance de cette délégation de service
public – 12 parcs, presque 4 000 places payantes en voirie, près de 300 horodateurs – un tel
délai était court comme le met en évidence la comparaison avec les 72 jours finalement
laissés aux candidats à l’attribution d’une autre délégation de service public par la commune
en 2012 (convention conclue le 26 juillet 2012) dont le champ était plus réduit (5 parcs,
2 983 places).
(228)
S’agissant de la passation d’une convention de DSP, la personne publique n’était alors pas tenue d’informer les candidats
des modalités de mise en oeuvre des critères. Conseil d’État,
Établissement public du musée et du domaine national de
Versailles
, 23 décembre 2009.
(229)
Dans un courriel en date du 8 juillet 2008 sur le projet d’avis de publicité, courriel du 8 juillet 2008 adressé par la société
Novapark à Mme Gasmi.
5 038
9 000
31 433
35 000
107 240
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En deuxième lieu, l’exploitation globale du stationnement dans les conditions suggérées par
le dossier de consultation n’a pu apparaitre économiquement rentable
a priori
qu’à Levaparc.
Les autres candidats à la délégation ont été découragés :
-
par le montant important (1,7 M€ HT par an
(230)
) des contrats à poursuivre
(maintenance, gardiennage et nettoyage) ;
-
et par un programme d’investissement vraisemblablement coûteux pendant toute la
durée de la délégation alors que le montant des ressources d’exploitation paraissait
incertain.
Les éléments disponibles dans le dossier de consultation étaient, en effet, particulièrement
imprécis : la pièce n° 8 intitulée « descriptif sommaire des travaux envisagés » présentait en
trois pages les attentes de l’autorité délégante quant à l’accessibilité de l’ensemble des
parcs, à la mise en place sur tout le parc d’horodateurs du paiement par carte bancaire et,
surtout, à la rénovation du parc Verdun. Un document à ce point laconique a dû dissuader
les candidats en suggérant d’importantes dépenses d’investissement.
Et, de fait, leur coût total, combinant les prestations évoquées ci-dessus avec d’autres,
comme le renouvellement du matériel de péage du parc Marjolin ou la mise en oeuvre du
plan général de renouvellement, a été estimé à 17,9 M€ par Levaparc dans son compte
prévisionnel d’exploitation
(231)
. La seule rénovation du parc Verdun (727 places) était estimée
dans ce compte à 4,8 M€ auxquels il convenait d’ajouter 1,8 M€ de frais financiers puisque
cette rénovation devait être financée en totalité par emprunt à un taux de 5,5 %
(232)
.
Or, dans le même temps, les éventuels candidats devaient constater, en analysant le dossier
de consultation, une diminution de 10,4 % des recettes de voirie de 2004 à 2007
(233)
.
Graphique n° 25 : évolution des recettes de voirie perçues par Levaparc
de 2004 à 2007 (en euros)
Source : CRC d’après le dossier de consultation
Les recettes globales sur les parcs et voirie avaient certes augmenté de 14,4 % de 2004
à 2007 comme le met en évidence le graphique ci-dessous :
Graphique n° 26 : évolution des recettes de Levaparc de 2004 à 2007 sur le périmètre
de la DSP globale attribuée en 2009 (en euros)
Source : CRC d’après le dossier de consultation
(230)
Montant figurant dans le document intitulé « Liste des contrats dont le délégataire devra assurer la poursuite » figurant au DCE.
(231)
Annexe 5 à la convention de DSP, p.1.
(232)
Annexe 5 à la convention de DSP, p.6.
(233)
Le dossier de consultation comprenait un document détaillant les recettes des parcs et de la voirie de 2004 à 2007.
2004
2005
2006
2007
1 573 910
1 484 089
1 473 971
1 409 662
2004
2005
2006
2007
5 149 934
5382710
5703534
5887716
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Toutefois, cette croissance du chiffre d’affaires ainsi réalisé dans les parcs n’a pas donné
d’assurance aux autres candidats dans la mesure :
-
où les objectifs, affichés de la politique de gestion du stationnement à Levallois-Perret
(remédier à la saturation de la voirie en incitant à la descente dans les parcs)
réduisaient,
a priori
, la marge de manoeuvre tarifaire ;
-
où il s’agissait d’une éventuelle augmentation de la part de l’activité la moins rentable
(l’exploitation des parcs) quand celle de la part la plus rentable (la gestion de la voirie
rémunérée à hauteur de 97 % du montant des recettes) devait continuer à décliner ;
-
où la croissance de l’activité d’exploitation des parcs restait structurellement limitée par
leur capacité d’accueil
(234)
;
-
et où, enfin, en raison de leurs situations plus périphériques, certains parcs semblaient
structurellement sous-occupés.
De fait, selon les données disponibles dans le document relatif aux recettes des parcs dans
le dossier de consultation, les parcs Cerdan, Pompidou et Citroën avait généré en 2007 des
chiffre d’affaires par place de, respectivement, 1,38, 1,34 et 0,15 K€ quand le même ratio se
situait pour les parcs Hôtel de Ville, Louise Michel et Voltaire et Wilson Planchette à,
respectivement, 2,1, 1,8 et 1,6 K€.
Ces difficultés de fréquentation semblent structurelles et elles suggèrent un problème de sur-
offre corroboré par trois observations :
-
en raison de leur proximité, la mise en service en 2007 du parc Citroën avait eu pour
conséquence une baisse du chiffre d’affaire (- 14 %) du parc Cerdan
(235)
;
-
à propos du parc Citroën en particulier, le rapport de gérance de Levaparc 2009
évoquait un « environnement marqué par une forte concurrence structurelle ; les
immeubles d’habitation l’entourant - de constructions récentes - disposant tous de
parkings privatifs en sous-sol » (p. 6) ;
-
et, d’après les éléments produits par la ville, les taux d’occupation des parcs Cerdan,
Citroën et Pompidou étaient, en 2012, respectivement, de 25,3 %, 28,15 % et 49,8 %
(
cf
. la partie 9.7).
Il a, dès lors, pu sembler complexe et, surtout inutile aux quatre autres candidats de
« présenter une proposition de gamme tarifaire à la prise d’effet de la convention (…) fondée
sur une analyse de la gamme tarifaire actuelle et [comportant] une justification des
éventuelles modifications proposées »
comme les y invitait le règlement de la consultation
(p. 8). En tant que délégataire sortant, Levaparc n’a pas eu ces difficultés. Maintien de l’effort
de verbalisation, hausse éventuelle des tarifs par voie d’avenant ou soutien de la commune
sous forme de garantie des emprunts nécessaires aux investissements stipulés par la
convention de délégation : la filiale de la Sem municipale estimait pouvoir compter sur le
soutien de la commune.
En dernier lieu, l’exploitation globale du stationnement dans les conditions suggérées par le
dossier de consultation a dû apparaître aux autres candidats comme n’ayant du sens,
opérationnellement, que pour un délégataire lié à la ville. La convention faisait, en bonne et
due forme, le départ entre l’exploitation du stationnement payant sur voirie et la verbalisation.
Il pouvait, dès lors, sembler périlleux aux autres entreprises de se lancer dans une activité
(la gestion des horodateurs et la perception des recettes) dont la rémunération dépendait
d’un tiers (la ville au titre du contrôle du stationnement). Comme le rappelait un rapport de
France Stratégie en 2013,
« l’inefficacité du contrôle peut conduire à une désorganisation,
voire à un discrédit du système local
(236)
. »
(234)
En 2012, d’après les données produites par la ville, voir ci-dessous, le taux d’occupation des parcs Raynaud, Brossolette,
Hôtel de Ville, Louise Michel, Marjolin, Voltaire et Wilson Planchette excédait les 100 %.
(235)
Rapport annuel sur le fonctionnement de la Semarelp 2008, p. 30.
(236)
« Pour une politique de stationnement au service des usagers »,
p. 8.
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Dans une moindre mesure, les autres candidats ont pu aussi être découragés par les
clauses du projet de convention figurant au dossier de consultation, relatives à la reddition
de compte. Elles excédaient les dispositions du CGCT en prévoyant, en plus du rapport
annuel du délégataire, des tableaux de bord mensuels (article II.2), des réunions à la
demande du délégataire (article II.4.1), des contrôles à l’initiative de l’autorité délégante
(article II.4.2) ou des enquêtes (article II.4.3). Le pouvoir de contrôle n’a, en pratique, jamais
revêtu ces formes depuis que la convention a été conclue avec Levaparc et, comme on le
verra ci-dessous, de nombreuses lacunes sont à déplorer s’agissant des RAD effectivement
remis chaque année par le délégataire.
L’offre unique de Levaparc a finalement été examinée par la direction des services
techniques de la commune, assistée de Novapark. Le rapport d’analyse formulait de
nombreuses remarques au regard des attentes de la collectivité. Lors de sa séance du
15 janvier 2009, la commission spécifique permanente a rendu un avis favorable quant à
l’attribution du contrat de DSP à la société Levaparc tout en recommandant :
-
de négocier sur plusieurs points comme le montant de la redevance ou l’offre de
service complémentaire ;
-
et d’obtenir des précisions relatives à « la répartition des charges du personnel entre les
parcs de la délégation de service public et les autres parcs gérés par Levaparc
(237)
».
Les négociations alors engagées se sont déroulées en trois temps (23 janvier, 12 février et
11 mars 2009). Chacune des réunions a fait l’objet d’un courrier d’invitation, de comptes
rendus et d’analyse des réponses de Levaparc qui montrent que la société a tenu compte,
en partie, des demandes de la commune en acceptant notamment :
-
que la partie variable de la redevance versée à la commune soit assise sur le chiffre
d’affaires total de la délégation et non sur le résultat de la société
(238)
;
-
et un complément de services offert aux usagers (accueil de station « Autolib »,
stations d’approvisionnement en énergie…) financé par une
« diminution du poste
peinture des parcs
(239)
»
.
Les négociations n’ont, toutefois, pas fait évoluer l’économie de la délégation. Le compte
prévisionnel figurant à l’annexe 5 de la convention conclue le 9 juin 2009, après que le
conseil municipal avait autorisé le maire à la signer par délibération du 25 mai 2009
(240)
, a
très peu modifié la version initiale du même document figurant à l’annexe 2 du rapport
d’analyse. À l’initiative de la commune, Levaparc a simplement :
-
revu très légèrement à la hausse ses prévisions de recettes en voirie en début et en fin
de délégation ;
-
et diminué sensiblement ses frais financiers (- 16,7 %) en reconsidérant ses
hypothèses de taux de financement, initialement très pessimistes
(241)
.
(237)
Rapport d’analyse des offres, p. 13.
(238)
Cf
. article III.3.2 de la convention conclue avec Levaparc. En pratique, selon les RAD, la ville n’a pour l’instant perçu la
redevance variable qu’en 2012.
(239)
Compte rendu de la réunion de négociation du 12 février 2009, p.2.
(240)
Le délai de deux mois prévu à l’article 1411-7du CGCT a été respecté puisque la commission spécifique permanente s’est
réunie le 9 décembre 2008 pour l’ouverture des offres, le 15 janvier 2009 pour émettre un avis favorable à l‘attribution de la
convention à la société Levaparc et que le conseil municipal a autorisé le maire, par délibération du 25 mai 2009, a signé la
convention de délégation de service public relative au stationnement avec la société Levaparc.
(241)
L’offre initiale retenait un taux particulièrement élevé à 6,5 % selon le rapport d’analyse des offres (p. 11). Après
négociation, le taux retenu pour élaborer le compte prévisionnel était de 5,5 %.
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Entre la version initiale de son offre et la convention(
242
) issue de la négociation, le futur
délégataire n’a, en revanche, pas modifié le montant de ses frais de personnels pourtant,
particulièrement élevé, comme l’a admis la société elle-même lors de la réunion de
négociation du 12 février 2009 :
« Les coûts du personnel de Levaparc sont alignés sur les salaires et primes du personnel
de la Semarelp maison mère de Levaparc. Compte tenu de l’ancienneté, des primes et
autres avantages, les coûts en personnel peuvent paraitre plus élevés que dans les autres
sociétés gérant du stationnement. »
Selon les éléments figurant dans un document d’analyse à l’attention de la commission en
cours de négociation
(243)
(p. 1), ces coûts par ETP affecté à la DSP (17 au total) étaient de
54 K€ par an en 2010, soit un salaire brut mensuel de 3 000 € par salarié. Un tel montant
explique que, comme le relevait le rapport d’analyse de l’offre,
« les charges de personnel
absorbent en moyenne 31 % de la valeur ajoutée sur la durée du contrat
(244)
. »
L’évolution à la
marge du compte prévisionnel lors de la négociation n’a pas véritablement modifié cette part.
Elle contribue,
in fine
, à l’importance du montant des charges d’exploitation dans la
convention conclue avec Levaparc. Dans le document d’analyse à l’attention de la
commission en cours de négociation déjà cité (p. 5), la ville constatait que le coût annuel
d’exploitation à la place, hors frais de personnel, était de 40 € en voirie, de 676 € au titre des
parcs et qu’il atteignait, une fois imputés les frais de personnel, les 900 € en ouvrage, un
montant
« élevé »
selon les service de la commune et leur AMO.
9.4.3.
L’exécution de la convention de délégation de service public globale
Le niveau des dépenses de personnel effectivement constaté en exécution diffère, en
pratique, de celui indiqué dans le compte prévisionnel. En 2012, elles devaient y approcher
le million d’euros (0,97 M€) alors que les éléments de coût disponibles dans les rapports du
délégataire (RAD) sont bien moins élevés.
Tableau n° 73 : Comparaison entre les montants prévisionnels et exécutés des
dépenses de personnel de la DSP stationnement global
Dépenses de personnels en milliers d’euros
Écart
Année
Prévisionnelles
Exécutées
en montant
en %
2012
955
740
215
23 %
2013
974
667
307
32 %
Sources : compte prévisionnel et RAD
Au total, toutefois, les charges d’exploitation réellement exécutées correspondent au niveau
du compte prévisionnel. En ajoutant les autres charges (crédit-bail, impôts et taxes) aux
dépenses de personnel, l’écart aux prévisions restait, en effet, de + 5,9 % en 2012 et
+ 0,4 % en 2013.
Tableau n° 74 : Comparaison entre prévision et réalisé des charges d’exploitation
(en milliers d'euros)
2012
2013
Prévision
Réel
Prévision
Réel
Charges liés à l'exploitation
3 306
3 710
3 372
3 626
Dépenses de personnels
955
739
974
667
Crédits bail-impôts
159
250
162
198
Total charges d'exploitation
4 420
4 699
4 508
4 491
Source : comptes prévisionnels et RAD
(242)
La convention a été signée le 9 juin 2009 entre la ville et la société Levaparc. Les pièces contractuelles et les pièces de
procédures ont également été transmises à la préfecture le 9 juin 2009.
(243)
Document intitulé « Négo 2 Analyse des réponses ».
(244)
Rapport d’analyse, p.12.
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Dans ces conditions, il est surprenant que le délégataire ait obtenu une revalorisation des
tarifs au 1
er
janvier 2012 (+ 20 % pour les tarifs horaires et entre + 4 et + 10 % pour les
abonnements en moyenne). L’avenant n° 2
(245)
signé le 30 septembre 2011 a, en effet, fixé
de nouveaux tarifs du stationnement payant en ouvrage uniquement.
Tableau n° 75 : Évolution des tarifs de stationnement hors voirie
Convention du 9 juin 2009 –
effet au 1/7/2009
Avenant n° 2 – effet
au 1/1/2012
Augmentation
Évolution en %
Stationnement
inférieur à une heure
Gratuit
Gratuité maintenue
Gratuité maintenue
NC
Prix de l’heure
1,50 €
1,80 €
0,30 €
20 %
Abonnement permanent
Particulier (tout parc)
105 €
110 €
5 €
4,8 %
Entreprises
131 €
135 €
4 €
3,1 %
Parc Verdun
52 €
55 €
3 €
5,8 %
Abonnement forfait
Une semaine
50 €
55 €
5 €
10 %
Deux semaines
60 €
65 €
5 €
8,3 %
Trois semaines
80 €
85 €
5 €
6,3 %
Quatre semaines
100 €
105 €
5 €
5 %
Week-end (trois jours
consécutifs)
20 €
22 €
2 €
10 %
Source : annexe 6- tarifs de la convention du 9 juin 2009 et avenant n°2
La ville rappelle, dans sa réponse aux observations provisoires, que l’évolution des tarifs
qu’elle décide en conseil municipal tient compte notamment de ceux pratiqués dans les
communes voisines et de l’inflation, et souligne que toute augmentation lui profite directement
par le jeu de la redevance qui est calculée sur le chiffre d’affaires. Il demeure que, par la
revalorisation décidée en septembre 2011, elle souhaitait aussi tenir compte de l’augmentation
des dépenses à la charge du délégataire
(246)
tout en maintenant une même tarification dans
l’ensemble des parcs gérés en délégation de service public. Pour cette deuxième raison, la
tarification a aussi été appliquée dans les deux parcs Wilson/Barbusse et Leclerc au titre de la
convention de délégation de service public
signée le 25 juin 2007
(247)
. Les résultats des
activités de délégataire de Levaparc lui avaient pourtant permis, dans l’ensemble, de dégager
un bénéfice après impôt de 114 524 € en 2010 et de 452 495 € en 2011
(248)
: ils ne mettaient
donc pas en évidence une situation difficile qu’il se serait agi de rétablir.
De réelles difficultés ou une augmentation sensible des charges par rapport aux comptes
prévisionnels n’auraient, de toute façon, pas permis de justifier l’augmentation des tarifs par
avenant. Dans les deux conventions de délégation de service public, leurs modalités de
réexamen étaient expressément stipulées : elles ne prévoyaient pas la possibilité de revoir
les conditions financières dans de telles circonstances. L’article 30 du cahier des charges de
la convention de délégation de service public
conclue en 2007 indique, en effet, qu’une telle
révision est
« sans objet »
.
(245)
L’avenant n° 1 a été signé le 1
er
juin 2011. Il a modifié la formule de calcul de la redevance pour remplacer un indice qui
n’est plus publié par l’Insee.
(246)
Selon les termes des échanges lors du conseil municipal du 26 septembre 2011 (point 118 pages 19 à 25 du compte rendu
de la séance du conseil municipal du 26 septembre 2011) et de la délibération actant cette modification.
(247)
Avenant n° 2 à la DSP de 2007 conclu le 30 septembre 2011.
(248)
Rapports de gérance 2010 (p. 6) et 2011 (p. 3).
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L’article III.4 de la convention conclue en 2009 stipule, lui, que « pour tenir compte de
l’évolution des conditions économiques, fiscales et techniques d’exécution, les conditions
financières de ladite convention peuvent être revues, à la hausse ou à la baisse, notamment :
1. tous les cinq ans
2. en cas de modification importante de la législation à compter de la signature du
présent contrat, et notamment de la législation fiscale (en particulier au cas où la
redevance sur voirie deviendrait assujettie à la TVA) ou sociale ou de la réglementation
technique entraînant des charges supplémentaires ;
3. en cas de recettes excédant substantiellement celles figurant dans les comptes
prévisionnels (…) ;
4. en cas de modifications importantes des conditions d’exécution du service du
stationnement payant telles que prévues au présent contrat ;
5. si l’autorité délégante décide, pour des questions de politique de stationnement, de
faire évoluer les tarifs d’une façon différente de celle prévue [dans] la présente
convention ;
6. si l’un des tarifs dont la fixation est issue (…) de la présente convention a varié de plus
de 100 % par rapport à valeur constatée au moment de la dernière révision. »
Dès lors, au vu des résultats de la délégation, aucune augmentation n’était nécessaire après
deux ans et demi d’exploitation. Une baisse aurait, éventuellement, pu être envisagée par
l’autorité délégante sur la base du point 3 ci-dessus.
La commune soutient que le recours à cet avenant a eu un impact moindre sur les tarifs
appliqués aux usagers que ce qui serait résulté de l’application de la formule de révision
annuelle, que le concessionnaire n’a pas sollicitée. Les raisons de cette abstention du
délégataire ne sont, par ailleurs, pas explicitées par la collectivité, qui en est pourtant
l’actionnaire principal par le biais de la Semarelp.
La chambre estime au contraire qu’en prenant la décision d’augmenter les tarifs,
la commune a fait supporter aux usagers une augmentation inutile alors que la délégation de
service public générait des bénéfices plus importants que prévus. Les données disponibles
pour les exercices 2012 et 2013 le mettent en évidence.
Tableau n° 76 : Comparaison des prévisions et de l’exécution de la DSP globale en
2012 et 2013
2012
2013
Prévision
Exécution
Prévision
Exécution
Recettes totales
6 230
6 601
6 467
6 361
Résultat net
86
1 245
229
1 642
Résultat / recettes totales
1 %
19 %
4 %
26 %
Source : comptes prévisionnels et RAD, en milliers d'euros
Cette différence entre le compte prévisionnel annexé à la convention signée en 2009 et
l’exécution s’explique par des dépenses d’investissement décalées dans le temps et, surtout,
moins importantes que ce qui avait été envisagé lors de la conclusion du contrat. Le montant
total de l’investissement devait s’élever, selon le compte prévisionnel, à 17,9 M€ ; or,
l’exécution réelle pourrait plutôt atteindre 17,3M€ en raison :
-
d’une différence de + 0,2 M€ sur le renouvellement du matériel de péage du parc
Marjolin (0,85 M€ plutôt que 0,65 M€) ;
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-
d’une différence de - 0,8 M€ sur la réhabilitation du parc Verdun (4 M€ plutôt que
4,8 M€) qui a été lancée en 2014 plutôt qu’en 2011 ;
-
et d’une différence de 0,2 M€ sur le renouvellement général du matériel de péage
(1,5 M€ plutôt que 1,7 M€)
(249)
.
Les frais liés aux emprunts effectivement souscrits
(250)
pour financer les travaux dans les
parcs Verdun et Marjolin sont aussi moins élevés : les emprunts ayant été garantis à hauteur
de 50 % par la commune
(251)
, leurs taux (3,16 %) sont inférieurs à ce qui avait été anticipé
par le compte prévisionnel (5,5 %). Au total, selon les calculs de la chambre, le résultat net
cumulé sur la durée de la délégation de service public
devrait s’élever à quasiment 7 M€
(252)
.
Graphique n° 27 : Comparaison de l’évolution des résultats nets cumulés entre le
compte prévisionnel et le compte recalé sur la base des premiers exercices
Source : CRC
On constate, finalement, une différence de 52 % entre les montants des résultats nets
cumulés figurant au compte prévisionnel (4,2 M€) et ceux recalculés par la chambre
(6,4 M€). L’économie générale du contrat de délégation de service public a donc été
bouleversée par la conjugaison des effets :
-
du décalage dans le temps de certains investissements (comme la réhabilitation du
parc Verdun) qui a occasionné des résultats très importants par rapport au prévisionnel
de 2009 à 2013 ;
-
de l’avenant n° 2 conclu le 26 septembre 2011 dont l’incidence s’est concrétisée à
partir du 1
er
janvier 2012 ;
-
et du soutien apporté par l’autorité délégante au délégataire (approbation tacite d’un
niveau d’investissement moins important et garantie apportée à deux contrats d’emprunts).
(249)
La commune, dans sa réponse aux observations provisoires, précise les conditions dans lesquelles ce renouvellement du
matériel de péage est survenu «
En effet, le délégataire a été confronté à un aléa de taille avec la cessation d’activité de la
société PARKEON (pourtant originellement leader du marché) dont la gamme de matériels équipait 100% des parcs de
Levallois. Pour mettre la Ville à l’abri d’un arrêt brutal des systèmes d’exploitation de ses parkings, dont la caducité allait
grandissante chaque année en raison de l’absence de recherche & développement sur les produits PARKEON et de la mort
programmé de cette gamme, LEVAPARC a donc engagé un programme de renouvellement de tous les matériels des parcs.
Cet engagement représente un effort financier concentré sur un seul exercice, alors que prévisionnellement l’investissement
s’étalait sur la durée de la DSP et cela sans faire appel au soutien de la Ville. »
(250)
Auprès de la banque Arkéa le 13 mai et le 7 novembre 2013.
(251)
Délibération n° 35 du 22 avril 2013.
(252)
Voir l’annexe n° 7. La chambre a procédé au recalage car, formellement, l’ensemble de ces modifications n’a pas été acté
par la commune et son délégataire dans un compte prévisionnel modifié.
-1 000
-
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Résultat net cumulé prévisionnel
Résultat net cumulé recalé
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Comme on le verra ci-après, une nouvelle revalorisation des tarifs pour le délégataire a, en
outre, été votée par le conseil municipal le 13 avril 2015. Le tarif à l’heure en surface est,
depuis le 1
er
juillet 2015, de 4 €. En ouvrage, également, on constate une augmentation
sensible : le stationnement pendant deux heures dans un parc (hors So Ouest) est
désormais 4,50 € contre 3,60 € précédemment. Cette nouvelle hausse – que la ville justifie
par l’application des dispositions de la loi sur la consommation « Hamon » du 18 mars 2014
(qui impose un nouveau calcul de tarification au quart d’heure) et par la nécessité de
décourager le stationnement « de report par opportunité tarifaire »des véhicules parisiens –
modifie un peu plus encore l’économie générale du contrat dont les enjeux financiers sont
très concrets.
Une part importante du chiffre d’affaires sert, en effet, à rémunérer les personnels de
Levaparc. Le niveau de ce poste est certes moins élevé que dans le compte prévisionnel
pour la seule délégation de service public globale mais si l’on considère les trois délégations,
selon les éléments disponibles dans les RAD 2012 et 2013, le coût moyen annuel d’un
employé de cette société était de 58 255 € en 2012 et de 67 369 € en 2013. Sur ce dernier
exercice, cela signifie une rémunération brute mensuelle de 3 872 €. De surcroît, la masse
salariale de cette société a sensiblement augmenté depuis la conclusion de la délégation de
service public globale en 2009.
Graphique n° 28 : Évolution de la masse salariale de Levaparc depuis 2009
Source : CRC d’après le journal de paie de la société Levaparc
Les dirigeants de la société ont profité de cette hausse : le montant total des dépenses
salariales versées au bénéfice du directeur, a ainsi atteint 202 456 € en 2013 soit un
traitement brut mensuel de presque 11 000 €. Accessoirement, les tarifs ont été augmentés
par voie d’avenant à l’initiative du délégataire puisque le conseil municipal a approuvé la
conclusion de l’avenant
« considérant que le délégataire (…)
[s’était]
rapprochée de la Ville
pour proposer des évolutions tarifaires sur les différents parcs »
après que le gérant de
Levaparc, a défendu lui-même l’augmentation devant l’assemblée délibérante
(253)
.
Au plan juridique, le bouleversement de l’économie initiale de la délégation de service public
conduit à s’interroger sur l’existence d’un risque potentiel d’exploitation pour Levaparc et
donc sur la nature du contrat conclu le 9 juin 2009 avec la ville. Dans la mesure où les
bénéfices constatées sur la délégation de service public attribuée en 2009 proviennent en
grande partie de l’exploitation de la voirie qui génère un niveau de charges très limité, où la
ville a augmenté les tarifs du stationnement à deux reprises et a garanti les emprunts
nécessaires au financement des investissements, il n’est plus tout à fait certain que la
rémunération du délégataire puisse encore être regardée comme substantiellement liée aux
résultats de l’exploitation (Conseil d’État, 7 novembre 2008,
Département de la Vendée
).
(253)
Procès-verbal du conseil municipal du 26 septembre 2011, p. 19 et suivantes.
2009
2010
2011
2012
2013
899 287
953 042
1 018 680
989 141
1 193 959
S2 – 2150672/BB
169/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Cette implication de la commune soulève, accessoirement :
-
une question au regard des stipulations de l’article III.1.1 de la convention selon
lesquelles l’autorité délégante ne doit verser
« aucune participation financière au
délégataire pour assurer l’équilibre financier de l’exploitation du service public communal
du stationnement »
;
-
et, s’agissant de la passation de l’avenant n° 2 en 2011, une difficulté au regard de la
jurisprudence administrative puisque la cour administrative d’appel de Paris :
o
a rappelé dans un arrêt (17 avril 2007, Société Kéolis) que la légalité d’un avenant à
une délégation de service public devait
« s’apprécier uniquement au regard de
l’absence de modification d’un élément substantiel de la délégation et non du
bouleversement de son économie »
;
o
puis considéré, dans le même arrêt, comme élément substantiel d’une délégation de
service public le risque d’exploitation du délégataire, diminué substantiellement à la
suite de nombreuses modifications des conditions financières intervenues à une
brève échéance de la conclusion du contrat de délégation de service public.
Cette question du risque d’exploitation effectivement assumé par Levaparc ne se pose pas
seulement à propos de la délégation de service public conclue en 2009. Les bénéfices
qu’elle dégage, grâce à l’exploitation de la voirie et à l’implication de l’autorité délégante,
permettent, en pratique de compenser les pertes des deux autres délégations de service
public.
Tableau n° 77 : Rentabilité des trois DSP
Résultat net
2012
2013
DSP conclue en 2007
- 177 596
- 114 882
DSP globale de 2009
1 245 177
1 642 483
dont résultat voirie
956 830
854 428
DSP conclue en 2012 (Zac Eiffel)
- 716 478
- 1 115 507
TOTAL
353 115
414 107
Source RAD 2012 et 2013
Le risque d’exploitation de Levaparc en tant que délégataire en charge des parcs des
conventions conclues en 2007 et 2012 peut ainsi être relativisé : leurs déficits sont, en
pratique, comblés par les profits de la délégation de service public conclue en 2009. Pour la
commune et son opérateur, la rentabilité économique de la gestion du stationnement à
Levallois-Perret n’a de sens qu’à un niveau global intégrant la voirie et l’ensemble des parcs.
Cette logique est mise en évidence :
-
par le format des RAD qui, en 2012 et en 2013, rendaient compte des trois délégations
de service public
dans un seul document ce qui contrevient aux dispositions de l’article
L. 1411-3 du CGCT selon lesquelles
« le délégataire produit chaque année avant le
1
er
juin à l’autorité délégante un rapport comportant notamment les comptes retraçant
la totalité des opérations afférents à l’exécution de la délégation de service public et
une analyse de la qualité du service »
;
-
et par l’intention de la commune, lors de la préparation de la délégation de service
public
de 2012, de confier l’exploitation des parcs de la Zac Eiffel à Levaparc en
étendant le champ de la délégation globale par avenant.
S2 – 2150672/BB
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
En 2011, en effet, quand il s’est agi de déterminer le mode de gestion des cinq parkings de
la Zac Eiffel
(254)
, la commune a demandé à son service de la commande publique si un
avenant à la convention globale de délégation de service public conclue en juin 2009 était
envisageable. La réponse écrite du service du 4 mai 2011 l’excluait en soulignant,
notamment, un risque de modification substantielle de l’objet de la convention et un
problème de bouleversement de la programmation financière. Une nouvelle convention a
donc plutôt été conclue le 26 juillet 2012 avec Levaparc pour une durée de huit ans avec
effet au 1
er
septembre 2012.
Dans le cadre de la procédure de passation, comme pour les deux conventions de
délégation de service public précédemment conclues, seul Levaparc a déposé une offre. Les
trois autres entreprises dont les candidatures avaient été acceptées (SAGS, Vinci Park et
Spie Autocité) ont préféré s’abstenir. Le règlement de consultation leur avait, pourtant, été
envoyé le 13 janvier 2012 avec une date limite de dépôt des offres fixée au 27 mars 2012.
Comme lors de la consultation préalable relative à la délégation de service public
globale,
des considérations d’ordre économique ont pu sous-tendre ce choix. De fait, en exécution,
selon le RAD, le résultat net de cette délégation était, en 2013, de - 1,1 M€ alors que le
compte prévisionnel anticipait + 0,43 M€
(255)
.
9.5.
La politique tarifaire
De 2009 à 2012, les recettes de stationnement étaient imputées au compte 757
« Redevances versées par les fermiers et concessionnaires ». Depuis 2013, elles le sont au
compte 70321 « Droits de stationnement et de location sur la voie publique ». Le montant de
ces produits comprend celui des recettes totales de la voirie
(256)
et de la redevance versée
par le délégataire
(257)
. Une telle comptabilisation pose deux problèmes :
-
elle tend à confondre des ressources de natures différentes (les recettes de la voirie et
la redevance acquittée par le délégataire au titre de l’exploitation du stationnement en
ouvrage) ;
-
et elle ne permet pas d’apprécier le montant net des recettes pour la commune
puisqu’elle restitue 97 % des produits de la voirie HT à son délégataire.
Sur ce point, la commune a précisé, lors de la contradiction, que le comptable public lui a
demandé de modifier à nouveau ces imputations à compter du budget primitif 2016 et de
passer le produit du stationnement de surface à l’article 7337 et les redevances de la
délégation de stationnement pour les parcs en ouvrage à l’article 757.
Graphique n° 29 : Évolution des recettes de stationnement depuis 2009 en euros
Source : trésorerie municipale
(254)
Eiffel (1 998 places), Alsace (470 places), Lorraine (252), Gagarine (188 places) et Deguingand (237 places) mis en service
en 2013.
(255)
Annexe D3 – modèle financier pour la durée de la convention de DSP – Zac Eiffel.
(256)
Avant reversement de 97 % de ces recettes HT au délégataire.
(257)
Selon l’article II.3.2 de la convention conclue en 2009, par exemple, la redevance à verser à l’autorité délégante est égale à
3 % du chiffre d’affaires (CA) HT, plafonnée au CA prévisionnel majoré de 2 %. Une part variable est également stipulée si le
CA est supérieur de 2 % au CA prévisionnel.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
1 076 224
1779430
1787688
2180686
2056970
2093335
S2 – 2150672/BB
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Dans l’ensemble, on constate une augmentation nette en 2012. À l’évidence, elle ne résulte
pas de l’évolution des recettes en voirie qui tendent à diminuer à mesure que les nombres de
places payantes et d’horodateurs baissent. La commune a expliqué que le recul structurel de
ces recettes est le fait de la politique menée à l’échelle de l’agglomération parisienne,
comme dans la plupart des grands centre urbains, et destinée à réduire la place de la voiture
en surface afin de donner la priorité aux piétons et aux circulations douces.
Graphique n° 30 : Évolution des recettes en voirie depuis 2009 (en euros)
Source : Annexes des RAD 2009 à 2013
La hausse globale s’explique, plutôt, par l’exécution d’une troisième délégation de service
public
et par la révision des tarifs des deux autres délégations à compter du 1
er
janvier de cet
exercice. Les tarifs en vigueur, depuis 2009, sont récapitulés dans le tableau ci-dessous.
Tableau n° 78 : Évolution de la politique tarifaire de 2009 à 2014
Voirie
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Tarif Voirie
Horaires
2 € / Heure
2 € / Heure
Évolution : 0 %
2 € / Heure
Évolution : 0 %
2 € / Heure
Évolution : 0 %
2 € / Heure
Évolution : 0 %
2 € / Heure
Évolution : 0 %
Tarif Voirie
Résident - Jour
3 € / Journée
3 € / Journée
Évolution : 0 %
3 € / Journée
Évolution : 0 %
3 € / Journée
Évolution : 0 %
3 € / Journée
Évolution : 0%
3 € / Journée
Évolution : 0 %
Tarif Voirie
Résident - Mois
50 / Mois
Évolution : 0 %
50 € / Mois
Évolution : 0 %
50 € / Mois
Évolution : 0 %
50 € / Mois
Évolution : 0 %
50 € / Mois
Évolution : 0 %
50 € / Mois
Évolution : 0 %
Gratuité Voirie
Samedi,
Dimanche,
Jours Fériés
Mois d’Août
Samedi,
Dimanche,
Jours Fériés
Mois d’Août :
Gratuité
maintenue
Samedi,
Dimanche,
Jours Fériés
Mois d’Août :
Gratuité
maintenue
Samedi,
Dimanche,
Jours Fériés
Mois d’Août :
Gratuité
maintenue
Samedi,
Dimanche,
Jours Fériés
Mois d’Août :
Gratuité
maintenue
Samedi,
Dimanche,
Jours Fériés
Mois d’Août :
Gratuité
maintenue
Tarif Parcs (hors So Ouest)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Stationnement inférieur à 1
heure
Gratuit
Gratuité
maintenue
Gratuité
maintenue
Gratuité
maintenue
Gratuité
maintenue
Gratuité
maintenue
Prix de l’heure
1 € 60
1 € 60
Évolution : 0 %
1 € 60
Évolution : 0 %
1 € 80
Évolution : 12 %
1 € 80
Évolution : 0 %
1 € 80
Évolution : 0 %
Abonnement Permanent
Mensuel
105 €
105 €
Évolution : 0 %
105 €
Évolution : 0 %
110 €
Évolution : 4,54 %
110 €
Évolution : 0 %
110 €
Évolution : 0 %
Tarif Parcs So Ouest
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Gratuité
NC
NC
NC
Pas de gratuité
automatique.
2 h offertes par
les enseignes.
Pas d’évolution
Pas d’évolution
Prix de la 1ère heure
NC
NC
NC
2 € 10
Évolution : 0%
2 € 10
Évolution : 0%
2 € 10
Évolution : 0%
Abonnement Permanent
Mensuel
NC
NC
NC
110 €
110 €
Évolution : 0 %
110 €
Évolution : 0 %
Source : ville de Levallois
2009
2010
2011
2012
2013
1 677 425
1 516 242
1 565 830
1 621 417
1 457 057
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La commune n’a ainsi pas différencié les tarifs en fonction des zones de stationnement.
Elle a, par ailleurs, limité la durée maximale de stationnement à deux heures. Les résidents
peuvent, toutefois stationner une journée grâce au ticket à 3 € et même sur une durée
consécutive de 24 jours s’ils acquittent le tarif résident de 50 € par mois.
Comme on l’a vu, au cours de la période examinée, les tarifs des places de parkings
en ouvrage ont évolué par voie d’avenant aux conventions de délégation de service public
du 30 juillet 2007 et du 9 juin 2009. Ils étaient restés inchangés depuis 2003 pour le tarif
horaire et depuis 2008 pour les abonnements.
Une nouvelle évolution doit intervenir au 1
er
juillet 2015. Le conseil municipal réuni le
13 avril 2015 a, en effet, voté une délibération approuvant trois avenants correspondant
aux trois délégations de service public
pour tenir compte :
-
de la facturation du stationnement au quart d’heure instaurée par la loi n° 2014-344 du
17 mars 2014 relative à la consommation qui doit être mise en place au plus tard le
1
er
juillet 2015 ;
-
mais aussi du problème de déport que pourraient poser les tarifs en vigueur à Paris
depuis le 1
er
janvier 2015
(258)
;
-
et, enfin, de l’absence d’évolution des grilles tarifaires « abonnement » et « forfait
préacheté » depuis le 1
er
janvier 2012 et de celle relative au stationnement sur voirie
depuis le 1
er
janvier 2003.
Tableau n° 79 : Comparaison des tarifs en vigueur au 1
er
juillet 2015 et des tarifs
actuellement en vigueur
Voirie
Au 1
er
juillet 2015
2014
Prix du quart d’heure
1 €
Prix de l’heure
2 €
Tarif Voirie Résident jour
3 €
Tarif Voirie Résident jour
3 €
Tarif Voirie Résident Mois
50 €
Tarif Voirie Résident Mois
50 €
Tarif parcs « horaire » (hors So Ouest)
Au 1
er
juillet 2015
2014
Stationnement inférieur à 1/2 heure
Gratuité
Stationnement inférieur à une heure
Gratuité
Prix au quart d’heure
Le premier à 1 € et 0,70 € les suivants
Prix à l’heure
1,80 €
Forfait journée de 8h à 18h (nouveau)
20 €
-
-
Forfait « nuit » de 18h à 8h
6 €
Forfait « nuit » de 18h30 à 7h30
5 €
Forfait « 24h » (nouveau)
26 €
-
-
Tarif « horaire » So Ouest
Au 1
er
juillet 2015
2014
Forfait journée de 8h à 18h
(nouveau)
30 €
-
-
Forfait « nuit » de 19h à 9h
6 €
Forfait « nuit » de 19h30 à 8h30
5 €
Forfait « 24h » (nouveau)
36 €
-
-
Abonnement permanent particulier parcs (mensuel)
Au 1
er
juillet 2015
2014
24h/24
120 €
24h/24
110 €
Jour 8h-18h
90 €
Jour 8h-18h
85 €
Nuit 18h-8h
60 €
Nuit 18h-8h
55 €
Abonnement permanent professionnel parcs (mensuel)
Au 1
er
juillet 2015
2014
24h/24
140 €
24h/24
135 €
Abonnement forfaits parcs
Au 1
er
juillet 2015
2014
3 jours glissants
30 €
Week-end
22 €
7 jours glissants
60€
1 semaine
55 €
14 jours glissants
80 €
2 semaines
65 €
21 jours glissants
90 €
3 semaines
85 €
28 jours glissants
120 €
4 semaines
105 €
Source : CRC d’après la note de synthèse présentant la délibération du 13 avril 2015
(258)
Dans les quartiers périphériques comme le 17
e
arrondissement, le tarif horaire est fixé à 2,4 € alors qu’il est de 2 € à
Levallois-Perret.
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Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Cette nouvelle révision des tarifs soulève deux difficultés. En premier lieu, elle va conduire à
bouleverser encore un peu plus l’économie générale de la convention de délégation de
service public
globale conclue en 2009. Selon l’ordonnateur actuel, l’augmentation doit
permettre de
« conserver l’équilibre de la délégation de service public »
à travers une hausse
que le gérant de Levaparc a relativisée : elle ne correspondrait, au maximum, qu’à une
augmentation des tarifs de 1,5 % par an depuis 2009, soit 9 % au total
(259)
.
Mais, comme on l’a vu, depuis 2009, certains tarifs avaient déjà été revalorisés
(au 1
er
janvier 2012) et, dans cette nouvelle grille, certaines augmentations excèdent 9 %
(260)
quand le tarif de l’heure de stationnement en surface sera de 4 € alors qu’il est de 2 €
aujourd’hui.
En second lieu, ce tarif voirie et la nouvelle grille en général peuvent certes inciter les
automobilistes à
« descendre dans les parcs »
comme le souhaite la collectivité mais encore
faudra-t-il que l’effort de contrôle du stationnement payant soit plus important qu’aujourd’hui
(voir la partie suivante).
Au sujet de cette nouvelle grille, la commune affirme, toutefois, avoir fait preuve d’une
« grande retenue notamment lorsqu’on met en perspective cette nouvelle grille à celles
choisies par des villes comparables - qui se traduisent de manière très concrète. Ainsi,
la gratuité de stationnement en parc est-elle maintenue : elle est désormais de 30 minutes
franches, définitivement acquises là où l’ancienne règle voulait que seul le stationnement
inférieur à 1 heure était gratuit, si bien que toute personne dépassant 1 heure payait au
minimum 2 heures.
Le prix du ¼ d’heure a été maintenu très bas à 0,70 € (si le premier facturé après la gratuité
l’est à 1 €, c’est uniquement une question technique : le paiement de sommes inférieures à
1 € par Carte bancaire n’étant pas possible).
Le prix du ¼ d’heure sur le parc So Ouest est quant à lui passé à 1 € contre 83 centimes
auparavant : il s’agit là d’un ajustement technique pour faciliter la lisibilité du tarif ;
la tarification au ¼ d’heure étant majoritairement très avantageuse pour l’usager.
Qui plus est, de nouveaux forfaits automatiques (Jour et 24 h) ont été créés afin de faire
baisser les prix et inciter les usagers à utiliser les parcs :
•
Sur un stationnement de 8 h à 18 h, le tarif est remisé de 6,90 € (20 € contre 26,90 €) ;
•
Sur un stationnement de 24 h, le tarif est remisé de 12,10 € (26 € contre 38,10 €).
Pour mémoire, le tarif des abonnements ne progresse au maximum que de 1,5 % en
moyenne par an ; le tarif Résident Voirie est inchangé depuis 2003 ; le minimum de
perception en Voirie est désormais d’un quart d’heure contre une heure auparavant soit un
gain d’un euro pour l’usager. Enfin, le différentiel du prix de l’heure entre les parcs et la voirie
(90 centimes) est destiné à inciter la descente en ouvrage afin de libérer la surface. Le prix
de l’heure en voirie sert également à décourager le stationnement d’opportunité venu des
Villes limitrophes et notamment de Paris. »
(259)
Procès-verbal de la commission des finances réunie le 8 avril 2015.
(260)
Par exemple, la hausse du forfait parcs sur quatre semaine est de 14,3 %.
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9.6.
Les dispositifs de contrôle
9.6.1.
Le contrôle du stationnement
Le contrôle du paiement relève de la police municipale et des agents de surveillance de la
voie publique (ASVP) qui, comme le rappelle la ville, ne consacrent
« pas tout leur temps de
travail à la verbalisation »
. À partir de leur fiche de poste, il est néanmoins possible d’évaluer
les moyens en personnel dédiés par la collectivité au contrôle du stationnement :
-
en se fondant sur la présence par exercice pour calculer l’ETP annuel de chaque
agent
(261)
;
-
puis en faisant l’hypothèse, sur la base des fiches de poste, que les policiers
municipaux et les ASVP doivent consacrer, en moyenne, respectivement, un quart et la
moitié de leur temps à la verbalisation.
Tableau n° 80 : Moyens dédiés au contrôle du stationnement entre 2010 et 2014
2010
2011
2012
2013
2014
ETP police municipale disponibles sur l'exercice
49,5
49
50,5
61,5
60
ETP police municipale consacrés au contrôle du stationnement
12
12
13
15
15
ETP ASVP disponibles sur l'exercice
35
35
37
41
43
ETP ASVP consacrés au contrôle du stationnement
17
17
18
20
21
ETP consacrés au contrôle du stationnement
29
29
31
35
36
Source : CRC
Dès lors, le coût en personnels dédiés au contrôle du stationnement en 2014 était de
927 121 € soit moins de 2 % de la masse salariale totale sur ce même exercice. Rapportés à
la masse salariale de Levaparc (1,2 M€ en 2013) et, surtout, au montant des recettes en
voirie (1,5 M€ en 2013), ces moyens restent néanmoins importants. Ils le sont aussi au
regard de l’enjeu du contrôle du stationnement payant sur le territoire de la ville : d’après le
Certu, le ratio national constaté est, en effet, d’un ETP de contrôle pour 210 places ; à
Levallois, le même ratio se situe à un niveau sensiblement plus faible et a, non moins
sensiblement, diminué lors de la période sous revue.
Graphique n° 31 : Évolution du nombre de places par ETP de contrôle depuis 2010
Source : CRC
(261)
L’exploitation de cette information permet de calculer l’ancienneté moyenne au 1
er
janvier 2015. Elle était :
-
de 15 ans pour les agents de la police municipale ;
-
et de 13 ans pour les ASVP.
2010
2011
2012
2013
2014
111
108
99
86
84
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Ce constat se combine à ceux de l’absence :
-
de procédure encadrant les contrôles du stationnement payant (programme de
tournées de contrôle, objectifs assignés aux équipes, restitution des résultats des
contrôles…) ;
-
et d’une coordination effective des efforts de verbalisation des polices nationale et
municipale sur le territoire de Levallois-Perret.
Conformément aux dispositions de l’article L. 2212-6 du CGCT, les missions de contrôle du
stationnement payant de la police municipale sont, en effet, exercées dans le cadre arrêté
par la convention de coopération avec la police nationale établie le 15 avril 2011
(262)
qui
« précise la nature et les lieux des interventions des agents de police municipales et
détermine les modalités selon lesquelles ces interventions avec celles des forces de sécurité
de l’État que constitue, en zone où la police est étatisée, la police nationale »
(article 1
er
).
L’article 15 de cette convention stipule, en particulier, que
« la police municipale et la police
nationale assurent la surveillance de la circulation et du stationnement des véhicules sur les
voies publiques et parcs de stationnement dont la liste est précisée lors [de] réunions
périodiques »
. Cependant, on relève que :
-
ces réunions n’ont pas été organisées durant la période ;
-
et le rapport que devaient établir périodiquement les responsables de la police
nationale et de la police municipale, selon l’article 18 de la convention, n’a été
communiqué ni au préfet, ni au maire.
Reconnaissant ces lacunes, la commune a cependant précisé que l’arrivée d’une nouvelle
équipe de direction à la police municipale et celle d’un nouveau commissaire
« a d’ores et
déjà permis de fixer et programmer des réunions dans le cadre de la convention de
coordination. De plus, celle-ci arrive à échéance prochainement et sera enrichie. »
Par délibération du conseil municipal (n° 181) en date du 17 novembre 2014, enfin,
la collectivité a décidé la mise en oeuvre de la verbalisation électronique sur le territoire de
la commune. Une convention a été signée le 26 janvier 2015 avec l’Agence nationale de
traitement automatisé des infractions (Antai), l’article 4 de la délibération l’autorise à solliciter
une subvention auprès de la préfecture des Hauts-de-Seine nécessaire à la réalisation de
cette opération
(263)
et l’article 5 prévoit l’inscription de crédits correspondant à l’acquisition
des matériels et services pour le recueil des infractions
(264)
. La commune a indiqué, lors de
la contradiction, que la demande de subvention est en cours et que les crédits pour les
terminaux ont bien été inscrits.
9.6.2.
Le contrôle du délégataire
Comme cela a déjà été rappelé ci-dessus, les dispositions du CGCT imposent que les
rapports des délégataires de service public soient produits avant le 1
er
juin à l’autorité
délégante et qu’ils soient mis à l’ordre du jour de la plus proche réunion de l’assemblée
délibérante
(265)
qui en prend acte. En outre, ils doivent être joints au compte administratif
(266)
.
(262)
Selon son article 1
er
, cette convention remplaçait
« la précédente signée le 4 avril 2005 afin de tenir compte de l’évolution
des services. »
(263)
D’après les représentants de la ville,
« le montant de la subvention est à hauteur de 50 % des terminaux et jusqu’à
concurrence de 500 € par appareil (PDA ou tablette). La Ville va acquérir 60 terminaux à 1 000 € la subvention sera donc de
30 000 €. »
(264)
D’après les représentants de la ville,
« les crédits inscrits sont de 75 000 € sur le chapitre 2 188 112. »
(265)
Article L. 1411-3 du CGCT.
(266)
Article R. 1411-8 du CGCT : «
Pour l’application de l’article L. 2313-1 du CGCT, le rapport mentionné à l’article R. 1411-7
est joint au compte administratif
».
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Tel n’a pas été le cas des rapports annuels du délégataire 2011, 2012 et 2013 dans
le domaine du stationnement puisqu’ils ont été examinés, respectivement, par les conseils
municipaux du 17 décembre 2012, du 18 novembre 2013 et du 15 décembre 2014
(267)
.
En 2012 et 2013, de surcroît, un seul RAD a rendu compte de l’exploitation de dix-huit parcs
de stationnement et de la gestion du stationnement sur voirie au titre des trois DSP
attribuées à Levaparc
(268)
. Cette modalité de restitution du délégataire à l’autorité délégante,
que la commune présente comme une pratique de simplification administrative, n’est pas
prévue par le CGCT : les articles L. 1411-3 et R. 1411-7 imposent la production d’un rapport
par délégation de service public. La commune a indiqué qu’elle s’y conformera pour l’avenir.
Le contenu des RAD les plus récents ne correspond pas non plus à ce que prévoit l’article
R. 1411-7. Ne figuraient pas dans les RAD 2012 et 2013 :
-
les méthodes et les éléments de calcul retenus pour élaborer les comptes
d’exploitation ;
-
les variations du patrimoine ;
-
le compte rendu de la situation des biens et immobilisations ;
-
l’état de suivi des programmes d’investissement ;
-
les autres éventuelles dépenses de renouvellement réalisées dans l’année ;
-
les inventaires des biens désignés au contrat ;
-
ou les éventuels engagements à incidence financière.
Au regard des exigences du CGCT mais également des clauses contractuelles des
conventions conclues le 9 juin 2009 et le 9 mai 2012, manquait encore une analyse de
la qualité du service fondée sur des indicateurs : l’article II.1.2 de la convention conclue le
9 juin 2009 évoquait, notamment, l’évolution de la fréquentation ou l’évolution du nombre
d’abonnés. L’annexe à l’annexe A2 de la convention du 9 mai 2012 revêtait la forme d’un
questionnaire de satisfaction à l’attention des usagers qui n’a pas été utilisé ou dont les
résultats ne figurent pas,
in fine
, dans les RAD. La collectivité indique qu’elle corrigera ce point.
En 2012 comme en 2013, enfin, ces rapports ne comportaient pas, en annexe, un compte
rendu technique et financier comme le dispose, pourtant, l’article R. 1411-7 du CGCT.
Cette modalité d’information de l’autorité délégante est pourtant également stipulée à
l’article II.1.4 de la convention conclue le 9 juin 2009 et à l’article II.1.3 de la convention
conclue 9 mai 2012. Selon ces clauses contractuelles, le RAD de chaque délégation devrait
même
comprendre « au moins les indications suivantes :
-
effectifs en nombre et qualification, dont les agents assermentés ;
-
évolution générale de l’état des ouvrages et matériels exploités ;
-
travaux d’entretien, de renouvellement et de modernisation effectués ;
-
adaptations à envisager ;
-
travaux de renouvellement envisagés sur le prochain exercice
(
269
)
;
-
attestation des polices d’assurances ;
(267)
Les délais de production par le délégataire sont pourtant stipulés :
-
à l’article II.1 de la convention de gestion globale du stationnement conclue avec Levaparc le 9 juin 2009 ;
-
et à l’article III.1 de la convention de gestion de divers parcs publics de stationnement de la Zac Eiffel.
(268)
Jusqu’en 2011, le délégataire remettait un rapport par délégation.
(269)
Cette indication ne figure pas à l’article II .3 de la convention conclue 9 mai 2012.
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-
justificatif du paiement régulier des primes d’assurances ;
-
rapport des organismes de contrôle réglementaires
(
270
)
;
-
copie des réglementations et des réponses apportées ;
-
liste des contrats de sous-traitance ;
-
état des procédures initiées à la suite des actes de vandalisme ;
-
relevé des actes d’incivilité ;
-
liste des biens vendus ou mis à la casse, produit de cession des biens, frais de
dépollution et de gestion liés. »
Ces défaillances du délégataire n’ont pas fait l’objet de remarque de la part de la ville au
cours de la période examinée. Elle ne s’est pas non plus inquiétée de l’absence de
production des tableaux de bords mensuels pourtant prévus par les deux conventions les
plus récentes
(271)
. De manière générale, l’exercice du pouvoir de contrôle est resté très limité
puisque, comme la ville l’a indiqué à la chambre :
-
« il n’existe pas de service spécifiquement dédié au contrôle des DSP. Ce contrôle est
effectué lors de la transmission par le délégataire du rapport annuel à la Ville »
;
-
la commune n’a pas procédé à un audit de ses DSP stationnement ;
-
aucune réunion avec le délégataire n’a été organisée depuis 2007 (la commune
précise, sur ce point :
« le délégataire répond à toutes les sollicitations de réunions et
de rencontres qui n’ont, il est vrai, pas été formalisées. Ce sera le cas à l’avenir. »
) ;
-
et l’annexe 22 relative aux emplacements des divers appareils de comptage que le
délégataire devait remettre à l’autorité délégante après la conclusion de la convention
de délégation de service public du 9 juin 2009 n’a jamais été produite.
9.6.3.
Le contrôle interne
9.6.3.1.
Le contrôle interne portant sur les horodateurs
À la suite de l’attribution de la délégation de service public relative au stationnement à
Levaparc par délibération en date du 25 mai 2009, pour gérer l’encaissement des recettes
de stationnement sur voirie provenant des horodateurs (289 en fonctionnement), une régie a
été instituée
(272)
. Elle n’est contrôlée ni par l’ordonnateur, ni par le comptable alors que,
conformément aux dispositions de l’article R. 1617-17 du CGCT,
« les régisseurs de recettes
(…) sont soumis aux contrôles du comptable public assignataire et de l'ordonnateur ou de
leurs délégués auprès desquels ils sont placés. »
(270)
En 2012 comme en 2013, aucun compte rendu technique et financier n’était annexé aux RAD mais y étaient bien annexés
les rapports des bureaux de contrôle.
(271)
Articles II. 2 de la convention conclue le 9 juin 2009 et III.2 de la convention conclue 9 mai 2012. D’après les représentants
de la ville,
« des ‘‘infos Délégataire’’ dont les tableaux ont été transmis par courriel chaque mois de septembre 2009 à octobre
2012. Il a été ensuite demandé d’alléger les communications ; depuis octobre 2012, des « Infos Délégataire » sont donc
transmises par courriel pour tout évènement marquant. »
(272)
Décision municipale n° 51 de la direction des finances de la Ville de Levallois en date du 9 juin 2009 portant création d’une
régie de recettes pour l’encaissement des recettes de stationnement sur voirie. La régie a, par ailleurs, fait l’objet d’une décision
municipale modificative (n° 60) en date du 2 octobre 2012 obligeant l’ouverture et le dépôt des fonds auprès du Trésor (compte
DFT). Ses modes de perception des produits du stationnement payant sur les comptes dédiés sont le chèque bancaire ou
postal, le numéraire, la carte bancaire et le dispositif Monéo (décision municipale n° 51 en date du 9 juin 2009 portant création
d’une régie de recettes pour l’encaissement des recettes de stationnement sur voirie, article 5). Le montant maximum de
l’encaisse que le régisseur peut conserver est fixé à 150 000 € (article 8 de la décision municipale n° 51).
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En pratique, le territoire de la ville a été divisé en secteurs par la police municipale.
Les horodateurs de deux ou trois d’entre eux sont récoltés chaque jour par ses équipes et
les fonds en numéraire ainsi collectés sont :
-
suivis, par horodateur, sous la forme d’un journal des encaissements ;
-
et convoyés quotidiennement par un transporteur de fonds depuis la régie à Levaparc
vers la Banque de France.
Cette procédure de dégagement des fonds en vigueur depuis octobre 2012 n’a pas fait l’objet
d’une habilitation en bonne et due forme. L’instruction comptable n° 06-031-A-B-M du 21 avril
2006 relative aux régies de recettes, d’avances et de recettes et d’avances des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics du 21 avril 2006 de la DGFip rappelait, en effet,
le principe du dégagement :
« le versement de l'encaisse est effectué à la caisse du comptable
assignataire par remise directe par le régisseur »
(p.44) ; par exception,
« lorsque le montant
du numéraire exprimé en euros manié par la régie est important et nécessite un versement
fréquent des disponibilités au comptable assignataire, le régisseur peut être autorisé à déposer
les fonds recueillis directement auprès des locaux de la succursale locale de la Banque de
France »
mais
« cette procédure entre dans le cadre d'une habilitation, délivrée par le bureau
6B de la Direction Générale de la Comptabilité Publique »
.
La procédure de dégagement des fonds vers la Banque de France en vigueur depuis
octobre 2012 déroge donc irrégulièrement à l’instruction du 21 avril 2006
(273)
. Elle a, pourtant,
pour conséquence un décalage dans le temps entre la transmission des fonds et leur
versement au compte du comptable à la Banque de France. Celui-ci est, en effet, crédité de
montants :
-
correspondant aux normes de remises qui sont imposées au transporteur par la
Banque de France ;
-
et pour des dépôts concernant l’ensemble de ses clients et pas seulement la régie.
Il en résulte un reste à verser chaque mois du transporteur que le régisseur communique au
comptable dans son journal des encaissements.
Graphique n° 32 : Régie pour l’encaissement des recettes de stationnement –
montant mensuel du reste à verser du transporteur sur le compte du comptable à la
BdF (en €)
Source : CRC d’après le journal transmis par la trésorerie municipale
(273)
L’article 10 de la décision municipale modificative (n°60) en date du 2 octobre 2012 précise quand même que
« les fonds
collectés en numéraire sont convoyés par le régisseur directement à la Banque de France pour crédit du compte du comptable
assignataire »
.
15 822
10 492
3 015
10 166
16 100
4 027
7 569
5 665
9 182
30 900
7 891
10 193
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Le régisseur en poste, directeur d’exploitation de la société Levaparc, a été nommé par
arrêté
le
23 octobre
2012
(274)
.
Il
procède,
en
pratique,
quotidiennement
à
des
rapprochements
(275)
mais il ne suit pas lui-même sa comptabilité. Elle est tenue dans les
balances générales ainsi que dans le grand livre de Levaparc (un établissement comptable a
été créé pour la régie de recettes de stationnement). Le principe de ce dispositif n’a pas été
porté à la connaissance du comptable et, en pratique, il peut occasionner des erreurs
comme en 2011 et 2012 lorsque des écritures de la régie ont été enregistrées dans la
comptabilité de l’établissement siège
(276)
.
9.6.3.2.
Le contrôle interne de la gestion du stationnement résidentiel
Comme on l’a vu, pour le stationnement de ses résidents sur la voirie, la commune de
Levallois-Perret a mis en place le dispositif dit « point vert »
(277)
. La procédure
d’établissement de la carte, valable deux ans du 1
er
janvier de l’année n au 1
er
janvier de
l’année n+2, prévoit que le demandeur fournisse un justificatif de domicile de moins de trois
mois et la carte grise de la voiture concernée. Selon le site Internet de la commune, la carte
point vert est en pratique délivrée :
-
par l’association Levallois Informations pour les résidents, comme le stipule l’article II.3
du cahier des charges n° 1 de la convention de DSP conclue le 9 juin 2009 pour la
gestion, entre autres, du stationnement sur voirie ;
-
mais par Levaparc pour les artisans, commerçants et professions libérales, sans que
cette procédure ne soit formalisée dans son principe
(278)
.
Dans les deux cas, selon la ville,
« la bonne foi de l’usager est le postulat de base et
l’original demandé permet de vérifier le fait que le document n’est pas falsifié »
. Dans les
deux cas, cependant, la procédure est donc déconcentrée et relève, en pratique, des
personnels d’une association ou de la société Levaparc. La commune n’a ni formalisé de
contrôle, ni identifié les risques de falsification ou de détournement.
Dès lors, même si la déchéance de la carte au bout de deux ans peut être considérée
comme une sécurité et même si un agent assermenté procède à la vérification de la
conformité des documents affichés sur le pare-brise avec le ticket de stationnement lors du
contrôle de véhicule stationné, la ville ne se donne pas les moyens :
-
de prévenir le risque de fraude entre résidents ;
-
et, plus généralement, le risque de détournement du dispositif.
La commune ne conteste pas le risque de fraude, mais elle le relativise en soulignant que
celui-ci n’avait pas été soulevé lors des précédents examens de gestion de la chambre ; qu’il
est réduit compte tenu de la nature des documents demandés et que la procédure à
Levallois-Perret est plus stricte qu’à Paris s’agissant du droit au stationnement résidentiel.
(274)
Son prédécesseur avait été nommé par arrêté en date du 11 juin 2009.
(275)
Rapprochements entre les relevés produits par la DDFip et les relevés du compte DFT s’agissant des paiements par cartes
bleues (CB) ou Monéo.
(276)
Courriel du directeur administratif et financier de la Semarelp du 4 mars 2015.
(277)
Selon les éléments du directeur de Levaparc, il y aurait 4 000 cartes « point vert » en circulation. L’ensemble des cartes est
renouvelé tous les deux ans. Selon le même directeur, en voirie, le stationnement résidentiel « point vert » représenterait un
tiers du stationnement total.
(278)
On constate, de surcroît, dans la liste tenue par Levaparc, la présence de petites et de moyennes entreprises (PME).
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9.7.
La performance de la gestion du stationnement
9.7.1.
Le taux d’occupation des parcs
Aucun dispositif d’évaluation de la gestion du stationnement urbain n’a été mis en place par
la ville et aucun indicateur ne permettait de vérifier sa performance. S’agissant des parcs,
elle a, cependant, produit les données ci-dessous à la chambre.
Tableau n° 81 : Taux d’occupation par parc de stationnement de 2012 à 2014
% PAR PARC
Parcs
Nombre de places
2012
2013
2014
ALSACE
420
99,04 %
87,38 %
81,90 %
A. CITROEN
435
28,15 %
27,24 %
24,60 %
A. RAYNAUD
317
123,38 %
120,35 %
109,94 %
BROSSOLETTE
148
115,67 %
101,35 %
98,65 %
GAGARINE
189
98,94 %
101,06 %
98,94 %
G. LECLERC
197
134,77 %
123,60 %
116,24 %
G. POMPIDOU
475
49,78 %
33,05 %
34,84 %
H. DE VILLE
258
119,17 %
92,44 %
90,31 %
LORRAINE
245
114,29 %
87,35 %
L. MICHEL
296
137,58 %
120,44 %
126,01 %
MARJOLIN
420
128,43 %
119,05 %
123,81 %
M. CERDAN
355
25,28 %
35,77 %
39,01 %
TREBOIS
104
92,79 %
100,00 %
97,60 %
VERDUN
675
40,74 %
35,42 %
60,89 %
VOLTAIRE
268
103,82 %
109,51 %
102,05 %
W. BARBUSSE
214
76,80 %
80,61 %
84,81 %
W. PLANCHETTE
370
112,34 %
112,43 %
102,70 %
TOTAL
5 470
82,80 %
79,85 %
80,43 %
Source : CRC d’après les éléments produits par la commune
Le taux d’occupation du parc So Ouest n’a pas été communiqué mais il est, à l’évidence,
insuffisant. Au total, en effet, le montant des recettes d’exploitation de la délégation de service
public conclue en 2012 pour l’exploitation des parkings de la Zac Eiffel devait atteindre 4,4 M€
en 2013 selon le compte d’exploitation prévisionnel annexé à la convention. Or, selon le RAD
2013, l’ensemble des parcs de cette Zac (So Ouest, 1 836 places ; Alsace, 510 places ;
Gagarine, 189 places ; Lorraine, 245 places) a généré 2,3 M€ de recettes d’exploitation.
La différence entre le prévisionnel et le réalisé s’explique nécessairement par les problèmes de
fréquentation de So Ouest en raison de son importance en nombre de places et des taux
plutôt corrects des autres ouvrages de la délégation de service public de 2012 (
cf
. le tableau
n° 92). D’autres parcs de la délégation de service public globale rencontrent de tels problèmes.
En 2014, les taux de fréquentation des parcs Cerdan, Citroën et Pompidou restaient inférieurs
à 50 % et celui du parc Verdun n’était que de 61 %. Ces quatre parcs représentent, à eux
seuls, 1 940 places, soit un quart de l’offre publique en ouvrage à Levallois-Perret.
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Sur ces différents aspects, la commune a apporté des précisions supplémentaires lors de la
contradiction. Selon elle, la situation des quatre parcs ayant un niveau de fréquentation
inférieur à 80 % s’explique par les éléments suivants :
« Le Parc Verdun a été impacté par sa fermeture liée aux travaux de sa rénovation
intégrale : sa courbe de fréquentation augmente de façon significative et se constate
exercice après exercice.
Le Parc Marcel Cerdan est volontairement maintenu à 40 % d’occupation « abonnés » afin
de garantir des disponibilités pour la clientèle « horaire » en cas de manifestation au Palais
des Sports.
Le taux d’occupation du Parc Georges Pompidou est lié à la disponibilité des immeubles
« Bureaux » alentours en cours de rénovation. Ses recettes demeurent cependant
comparables à celles des parcs de centre-Ville.
Le Parc André Citroën est en réalité le seul parc à avoir des difficultés de progression de
fréquentation : il ne représente néanmoins que 7 % de l’offre de stationnement global. Il ne
peut donc à partir de sa situation être jugé d’une surcapacité générale de l’offre.
De surcroit, il est important de rappeler que les parcs accueillent en plus des abonnés une
clientèle horaire qui vient compléter l’occupation : avec une moyenne de disponibilité réelle
de 20 % ce qui, grâce au maillage, permet d’irriguer l’ensemble des quartiers. »
S’agissant de So Ouest, elle reconnaît une fréquentation qui n’est pas en phase avec les
études faites avant l’ouverture, mais elle nuance ce constat :
« il n’en reste pas moins que
ses résultats sont satisfaisants et très encourageants, notamment en termes de progression
et au regard de son environnement, qu’il est important de prendre en considération. En effet,
le quartier Eiffel n’était pas encore totalement livré en 2012 et 2013 (les tours de bureaux
étaient en travaux ou encore vides), ce qui a obéré sa fréquentation comme ses résultats.
Pour 2014 et encore plus pour 2015, ceux-ci témoignent d’une progression notable. »
9.7.2.
Le taux de respect du stationnement payant
Pour estimer le taux de respect, la chambre a retenu une hypothèse de base : la voirie est
en situation de complet quasi permanent. Le calcul a ensuite été mené à partir des éléments
produits par le délégataire sur le paiement horaire et abonnement.
Tableau n° 82 : Estimation du taux de respect du paiement du stationnement
depuis 2010
Source : CRC d’après les éléments produits par Levaparc
2012
2013
2014
Hypothèses
Jours fériés
9
10
11
-
Jours ouvrés en août
22
21
20
-
Jours neutralisés
20
20
20
Pour tenir compte des événements climatiques, des
pics de pollution ou des ponts
Total heures payantes par an
2 090
2 090
2 090
La voirie est payante de 9h à 19h du lundi au
vendredi
Nombre de places
3041
3040
3007
-
Nombre de places réel (1)
2841
2840
2807
Pour tenir compte des travaux sur la voirie
Nombre théorique d'heures
payantes (2)
5 937 690
5 935 600
5 866 630
-
Nombre d'heures abonnement
payées (3)
2 894 990
2 275 370
1 775 690
En partant du principe qu'un ticket de
stationnement 10h implique un stationnement
effectif de 10h (idem pour un ticket mensuel)
Chiffre d'affaires horaire
théorique (4)
6 085 400
7 320 460
8 181 880
(1) x [(2)-(3)] x 2€
Chiffre d'affaires horaire réel (5)
920 615
764 295
616 078
D'après les données Levaparc
Taux de paiement
15%
10%
8%
(5)/(4)
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On constate ainsi une dégradation du taux de respect sur la période qui, de surcroît, ne
semble pas corrélée à l’évolution des moyens consacrés au contrôle rapportés au nombre
de places comme le montre le graphique ci-dessous.
Graphique n° 33 : Évolutions comparées du taux de respect et des moyens dédiés au
contrôle du stationnement payant (en ETP)
Source : CRC
Le constat s’impose avec plus de force encore quand sont mises en regard les évolutions du
montant des amendes et, à nouveau, celle des moyens dédiés au contrôle du stationnement
(en ETP)
(279)
.
Graphique n° 34 : Évolutions comparées du taux de respect et des moyens dédiés au
contrôle du stationnement payant (en ETP)
Source : CRC d’après les montants des amendes tels qu’ils figurent dans le grand livre
A l’appui de ces analyses, on peut enfin noter que le taux se situe à un tel niveau alors que
chaque horodateur gère une dizaine de places à Levallois contre une moyenne de 20 au
niveau national
(280)
et que le ratio national constaté est d’un ETP de contrôle pour 210 places
alors qu’il est
moins important à Levallois-Perret (111 en 2010, 84 en 2014
(281)
).
(279)
Comme le note la commune, il n’y a certes
« pas de distinction enregistrée entre les différentes amendes de police. La ville
se voit notifier par la préfecture la quote-part qui lui revient dans le montant des amendes de police, à enregistrer »
. Dès lors, on
raisonne sur un montant global sans connaître, pour chaque exercice, le montant des amendes liées au stationnement payant.
On peut toutefois considérer que la part des amendes liées au stationnement dans le montant total comme celle du temps de
travail consacré au stationnement n’ont pas connu d’évolution significative lors de la période sous revue qui aurait pu conduire à
remettre en cause l’analyse du taux de respect proposée ci-dessus.
(280)
Certu, enquête sur le stationnement de 2010.
(281)
Cf
.
supra
la partie 9.5.1 relative au contrôle du stationnement.
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
2012
2013
2014
Moyens consacrés au contrôle en ETP
Taux de respect en %
586 478
590 858
480 455
444 741
29
29
31
35
0
5
10
15
20
25
30
35
40
-
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
700 000
2010
2011
2012
2013
Montant des amendes en euros
Moyens consacrés au contrôle en ETP
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Annexes
Annexe n° 1 :
Synthèse des observations et recommandations du précédent rapport
d’observations définitives de la chambre sur la commune de Levallois-Perret (mai 2009)
Partie
Sous-partie
Observation/recommandation de la chambre
1. Fiabilité des
comptes et
situation
financière
Montant de l'actif
immobilisé au
bilan
Inscription en compte d’avances sur commandes d’immobilisations de montants
correspondant à des résultats déficitaires d’opérations de Zac ou à des participations
d’équilibre par la commune (auraient dû apparaître en charges de fonctionnement)
: "Il
conviendrait que la commune rétablisse ses comptes, en procédant aux régularisations
nécessaires"
Situation
financière
Intégration des billets de trésorerie dans le calcul de l'endettement de la commune pour
améliorer la sincérité de celui-ci
2. RH
Rémunérations -
temps de travail
Dépassement du plafond de 25 heures supplémentaires mensuelles doit conserver un
caractère exceptionnel, conformément aux règles de la FPT
Gestion du parc
auto
Procéder à la régularisation du régime de mise à disposition des véhicules de fonction
(qui constitue un avantage en nature, soumis de ce fait aux prélèvements sociaux)
3. Engagement et
contrôle des frais
généraux
Utilisation des
véhicules
municipaux
La CRC prend note de l'engagement de l'ordonnateur d'un meilleur contrôle des
déplacements non-liés au service + rappelle respect des règles relatives aux frais de
déplacement des élus (R. 2123-22-1 CGCT)
Dépenses de
relations
publiques
La CRC note la forte hausse des dépenses de relations publiques (comptes « frais de
réception » et « fêtes et cérémonies »), auxquelles s’ajoutent des dépenses de même
nature prises en charge par l’association « Levallois Communication ».
Elle prend acte des engagements de l'ordonnateur de mieux assurer le contrôle des
factures de restaurant (+ suivi des achats de denrées alimentaires et repas lors des
conseils municipaux)
4. Associations
Conventions conclues entre la commune et les structures sportives du LSC et LSC
basket sont insuffisamment formalisées et comportent de nombreuses irrégularités :
subvention dédiée à l’organisation de manifestations à caractère commercial (ne donnant
pas lieu au paiement d’une redevance pour occupation du domaine public), absence de
valorisation des aides en nature, contrepartie insuffisante en termes de « missions
d’intérêt général ».
« L’ordonnateur se déclare conscient de la nécessité de respecter les dispositions
légales et réglementaires relatives au subventionnement des clubs. Il affirme ainsi qu’à
l’avenir, la subvention concernera un simple soutien de la commune assorti de
prestations de services (comme de l’achat d’images) et qu’en outre, certaines mises à
disposition gratuites ont été interrompues ou vont faire l’objet de valorisation. »
Remunicipalisation des deux associations Levallois Information/Levallois Communication
devrait faire l'objet d'un engagement de la commune, car leurs activités relèvent de son
champ de compétence
5. DSP de
restauration
scolaire
La commune ne s'est pas mise en situation de contrôler de manière attentive les
résultats communiqués par le délégataire et n’est donc pas en mesure d’apprécier le
rapport qualité-prix de la prestation rendue
6. Conventions
de mandat
commune/Semar
elp
Insuffisance des
pièces
justificatives des
paiements/verse
ments d'avances
> besoins
"L’ordonnateur a indiqué que si des avances ont été parfois supérieures aux besoins, il
n’y avait pas là de volonté de surévaluation systématique, la Semarelp soulignant pour
sa part la nécessité de disposer de disponibilités pour faire face à des versements
rapides, notamment en fin de gestion et en début de gestion nouvelle. La CRC en prend
acte, mais souligne que des produits financiers tirés de ces disponibilités ont été
conservés par la SEM, ce que cette dernière ne conteste pas."
Délais de clôture
des mandats
"La chambre avait constaté que certains mandats, pourtant anciens, n’étaient toujours
pas clôturés sans que les motifs de ces retards apparaissent clairement. (…) La chambre
prend acte du fait que l’ordonnateur a procédé à la clôture de ces mandats par
délibération du conseil municipal en date du 17 novembre 2008."
7. Marchés
publics
Marché de
gestion du
patrimoine privé
de la commune
par Semarelp
Anomalies relatives à la passation + faiblesse des modalités d'exécution : 1)
encaissement des loyers et paiement des charges locatives (CRC prend acte de
l'engagement de procéder à la nomination d'un régisseur de recettes et d'avances) ; 2)
assiette de calcul de la rémunération au % inadaptée ; 3) CRACL insuffisamment
détaillé ; 4) pas de délibération du conseil municipal fixant les conditions de location et
autorisant la conclusion des baux (art. L. 2241-1 CGCT) + recommandation visant à
rendre plus transparente la procédure d'attributions de logements
S2 – 2150672/BB
184/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
(Suite Annexe 1)
Partie
Sous-partie
Observation/recommandation de la chambre
8. Relations avec
la Semarelp
Nomination des
représentants de
la commune
Rémunérations et avantages accordés vont au-delà des possibilités prévues par art.
L. 1524-5 CGCT + risque juridique lié à participation des élus concernés au vote -->
"CRC prend acte du fait que la commune a procédé rapidement aux rectifications
annoncées (...)"
Rôle du CM dans
les prises de
participation de la
SEM + filiales
Nécessité d'un accord exprès de la collectivité lors d'une prise de participation par une
SEML dans le capital d'une société commerciale (art. L. 1524-5 CGCT) + objet social de
celle-ci doit être conforme à celui de la SEML. Du fait des participations des filiales de la
Semarelp dans des SCI, risque de détournement des dispositions de l'art. L. 2253-1
CGCT
Questions sur
l'objet social et
les activités du
"groupe"
Semarelp
CT ne peuvent confier aux SEML que des compétences qu’elles sont susceptibles
d’exercer elles-mêmes. Interventions dans le domaine économique admises uniquement
lorsqu'il y a carence de l'initiative privée et nécessité de satisfaire un besoin de la
population locale --> critères non-remplis pour les activités de promotion immobilière de
la Semarelp
Information du
CM sur les
activités du
"groupe"
Semarelp
Plusieurs informations des rapports de gestion de la SEM ne sont pas reproduites dans
les rapports soumis au CM : "La chambre prend acte du fait que l’ordonnateur a indiqué
que même s’il considérait que l’information du conseil lui semblait suffisante, il veillerait à
ce que celle-ci soit améliorée en lui soumettant des rapports plus détaillés."
9. Opérations
d'urbanisme
Bilan des
acquisitions et
cessions
réalisées
Bilan des acquisitions/cessions opérées par la commune ou par un tiers agissant dans le
cadre d'une convention signée avec elle, doit faire l’objet, chaque année, d’une
délibération du conseil municipal, avant d’être annexé au compte administratif (CA) (art.
L 2241-1 CGCT) : disposition qui n'est plus appliquée depuis 2004 (absence de
délibération spécifique)
Financement des
opérations de
Zac par la
commune
Insuffisances des informations sur le coût et le financement des équipements publics +
caractère inapproprié des avances de trésorerie consenties par la commune à la SEM.
Suivi des
concessions de
Zac par la
commune
"L’ordonnateur s’est engagé à ce que des comptes rendus détaillés soient présentés
pour la fin de 2008. La chambre prend acte de cet engagement."
S2 – 2150672/BB
185/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 2 :
Synthèse de l’exécution des comptes administratifs de 2007 à 2013
Commune de Levallois-Perret - Budget principal
SOURCE : Comptes administratifs
par chapitre (en M€)
Crédits
ouverts
Realisé
RAR
Tx Réal°
Crédits
ouverts
Realisé
RAR
Tx Réal°
Crédits
ouverts
Realisé
RAR
Tx
Réal°
Crédits
ouverts
Realisé
RAR
Tx Réal°
011 - Charges à caractère général
43,16
40,45
0,00
93,7%
44,51
41,87
0,00
94,1%
45,34
42,90
0,00
94,6%
47,23
44,71
0,00
94,7%
012 - Charges de personnel et assimilés
63,51
62,60
0,00
98,6%
64,04
63,51
0,00
99,2%
65,77
65,75
0,00 100,0%
67,03
66,84
0,00
99,7%
014 - Atténuations de produits
6,49
5,86
0,00
90,3%
7,01
6,31
0,00
90,0%
5,38
5,38
0,00 100,0%
6,08
5,56
0,00
91,4%
65 - Autres charges de gestion courante
21,22
21,09
0,00
99,4%
23,83
23,64
0,00
99,2%
23,96
23,84
0,00
99,5%
24,19
23,80
0,00
98,4%
66 - Charges financières
10,12
9,94
0,00
98,2%
13,27
13,27
0,00
99,9%
58,47
54,36
0,00
93,0%
24,59
23,91
0,00
97,2%
67 - Charges exceptionnelles
0,23
0,12
0,00
52,4%
0,25
0,19
0,00
74,0%
0,28
0,28
0,00
98,4%
0,36
0,27
0,00
74,4%
68 - Dotations aux provisions
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
022 - Dépenses imprévues
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
1,38
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
Dépenses réelles de fonctionnement
144,72
140,07
0,00
96,8%
152,92
148,78
0,00
97,3%
200,58
192,51
0,00
96,0%
169,48
165,08
0,00
97,4%
013 - Atténuations de charges
0,00
0,04
0,00
2971,7%
0,01
0,03
0,00
235,2%
0,03
0,02
0,00
65,6%
0,01
0,32
0,00 3336,8%
70 - Produits des services, du domaine et ventes
7,72
9,51
0,00
123,2%
8,09
8,52
0,00
105,4%
9,95
10,75
0,00 108,0%
10,35
10,91
0,00
105,4%
73 - Impôts et taxes
96,37
98,88
0,00
102,6%
96,52
99,44
0,00
103,0%
103,14
107,64
0,00 104,4%
108,71
110,61
0,00
101,8%
74 -Dotations et participations
52,29
52,09
0,00
99,6%
51,37
52,56
0,00
102,3%
52,78
52,83
0,00 100,1%
51,91
52,40
0,00
101,0%
75 - Autres produits de gestion courante
3,29
3,91
0,00
119,0%
3,79
3,78
0,00
99,8%
4,35
5,35
0,00 123,1%
5,41
5,63
0,00
104,1%
76 - Produits financiers
0,00
0,14
0,00 13900,0%
0,00
0,04
0,00 3706,0%
44,06
43,34
0,00
98,4%
13,00
13,95
0,00
107,2%
77 - Produits exceptionnels
25,14
25,87
0,00
102,9%
4,55
4,58
0,00
100,7%
6,96
7,10
0,00 102,1%
12,22
12,23
0,00
100,1%
Recettes réelles de fonctionnement
184,81
190,44
0,00
103%
164,33
168,94
0,00
102,8%
221,26
227,02
0,00
102,6%
201,60
206,04
0,00
102,2%
20 - Immobilisations corporelles (sauf 204)
1,55
0,67
0,67
43,1%
2,83
0,64
0,95
22,6%
2,25
1,09
0,85
48,3%
2,04
0,75
0,61
37,0%
204 - Subventions d'équipement versées
2,90
1,17
1,71
40,3%
5,93
1,97
3,95
33,3%
6,07
1,23
4,16
20,2%
6,39
4,72
1,43
73,8%
21 - Immobilisations corporelles
38,77
28,25
9,48
72,9%
33,96
28,47
1,13
83,8%
69,82
45,46
3,95
65,1%
68,39
23,89
4,60
34,9%
23 - Immobiliation en cours
128,82
73,08 49,14
56,7%
104,50
59,83
23,74
57,3%
41,27
31,72
8,39
76,8%
63,58
27,41
33,27
43,1%
Total dépenses d'équipement
172,04
103,17 60,99
60,0%
147,22
90,91
29,78
61,8%
119,42
79,49
17,34
66,6%
140,40
56,77
39,91
40,4%
10 - Dotations, fonds et divers
2,80
2,78
0,00
99,1%
9,82
1,72
8,01
17,5%
8,93
0,74
0,01
8,3%
0,04
0,00
0,00
3,9%
13 - Subventions d'équipement
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00 -
0,05
0,03
0,00
60,0%
16 - Emprunts et dettes assmilées
16,92
16,82
0,00
99,4%
64,10
19,64
0,00
30,6%
21,37
21,27
0,00
99,5%
91,00
90,66
0,00
99,6%
27 - Autres immobilisations financières
1,51
1,43
0,00
94,9%
3,01
1,81
0,00
60,3%
475,51
427,42
0,00
89,9%
55,42
51,02
0,00
92,1%
Total des dépenses financières
21,22
21,03
0,00
99,1%
76,92
23,17
8,01
30,1%
505,81
449,43
0,01
88,9%
146,51
141,71
0,00
96,7%
Opérations pour compte de tiers
0,19
0,04
0,03
19,4%
0,25
0,09
0,00
37,9%
0,15
0,01
0,00
8,7%
0,10
0,09
0,00
87,0%
Total des dépenses réelles d'investissement
193,45
124,23 61,02
64,2%
224,38
114,17
37,78
50,9%
625,38
528,94
17,35
84,6%
287,01
198,57
39,91
69,2%
13 - Subventions d'équipement
1,21
2,25
0,00
185,6%
0,79
1,41
0,00
178,7%
0,67
1,58
0,00 236,1%
0,46
1,95
0,00
422,8%
16 - Emprunts et dettes assmilées
124,39
67,00 56,80
53,9%
516,29
230,00 225,00
44,5%
330,19
310,00
0,00
93,9%
55,96
25,64
25,00
45,8%
21 - Immobilisations corporelles
0,00
1,23
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
0,00
9,48
0,00 -
0,00
0,64
0,00
-
23 - Immobiliation en cours
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00 -
36,40
0,00
0,00
0,0%
Total recettes d'équipement
125,60
70,48 56,80
56,1%
517,08
231,41 225,00
44,8%
330,86
321,05
0,00
97,0%
92,82
28,23
25,00
30,4%
10 - Dotations, fonds et divers (*)
10,34
10,75
0,00
103,9%
20,06
12,09
29,45
60,3%
59,24
51,53
0,00
87,0%
5,76
12,35
0,00
214,5%
1068 - Excédents de fonctionnement capitalisés
22,19
22,19
0,00
-
17,09
17,09
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
165 - Dépôts et cautionnements reçus
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
27 - Autres immobilisations financières
1,50
0,39
0,00
26,2%
3,00
1,29
0,00
42,9%
56,13
37,55
0,00
66,9%
81,04
73,34
0,00
90,5%
024 - Produits de cessions immobilières
15,65
0,00
0,00
0,0%
14,72
0,00
0,00
0,0%
-0,42
0,00
0,00
0,0%
0,71
0,00
0,00
0,0%
Total des recettes financières
49,68
33,33
0,00
67,1%
54,86
30,46
29,45
55,5%
114,95
89,08
0,00
77,5%
87,51
85,70
0,00
97,9%
Opérations pour compte de tiers
0,19
0,04
0,03
19,4%
0,25
0,09
0,00
37,9%
0,15
0,01
0,00
9,1%
0,10
0,09
0,00
87,0%
Total des recettes réelles d'investissement
175,48
103,85 56,83
59,2%
572,19
261,97 254,45
45,8%
445,96
410,15
0,00
92,0%
180,43
114,02
25,00
63,2%
* hors 1068
2008
2009
2010
SECTION DE FONCTIONNEMENT
SECTION D'INVESTISSEMENT
2007
S2 – 2150672/BB
186/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
(suite annexe 2)
Commune de Levallois-Perret - Budget principal
SOURCE : Comptes administratifs
par chapitre (en M€)
Crédits
ouverts
Realisé
RAR Tx Réal°
Crédits
ouverts
Realisé
RAR
Tx Réal°
Crédits
ouverts
Realisé
RAR Tx Réal°
011 - Charges à caractère général
46,38
44,44
0,00
95,8%
47,34
47,28
0,00
99,9%
47,70
47,01
0,00
98,5%
012 - Charges de personnel et assimilés
67,97
67,27
0,00
99,0%
68,75
68,73
0,00
100,0%
71,16
71,00
0,00
99,8%
014 - Atténuations de produits
15,13
15,13
0,00
100,0%
17,71
17,69
0,00
99,9%
20,50
20,50
0,00
100,0%
65 - Autres charges de gestion courante
23,17
23,03
0,00
99,4%
23,20
23,10
0,00
99,5%
23,75
23,58
0,00
99,3%
66 - Charges financières
26,00
25,42
0,00
97,8%
24,45
21,88
0,00
89,5%
24,78
24,73
0,00
99,8%
67 - Charges exceptionnelles
0,29
0,21
0,00
74,1%
0,99
0,87
0,00
87,5%
0,34
0,28
0,00
81,4%
68 - Dotations aux provisions
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
-
0,88
0,88
0,00
100,0%
022 - Dépenses imprévues
0,08
0,00
0,00
-
0,03
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00
#DIV/0!
Dépenses réelles de fonctionnement
179,00
175,51
0,00
98,0%
182,47
179,55
0,00
98,4%
189,11
187,97
0,00
99,4%
013 - Atténuations de charges
0,02
0,92
0,00 5741,3%
1,21
1,50
0,00
124,0%
1,39
1,79
0,00
129,0%
70 - Produits des services, du domaine et ventes
10,45
10,01
0,00
95,8%
10,36
11,61
0,00
112,1%
12,83
13,08
0,00
101,9%
73 - Impôts et taxes
119,74
124,19
0,00
103,7%
123,90
127,56
0,00
103,0%
123,97
124,98
0,00
100,8%
74 -Dotations et participations
52,53
52,44
0,00
99,8%
51,83
51,90
0,00
100,1%
52,34
51,62
0,00
98,6%
75 - Autres produits de gestion courante
5,97
6,06
0,00
101,6%
5,36
7,80
0,00
145,6%
7,06
6,56
0,00
92,9%
76 - Produits financiers
12,38
12,98
0,00
104,8%
10,79
4,66
0,00
43,2%
12,11
9,97
0,00
82,3%
77 - Produits exceptionnels
15,62
15,67
0,00
100,3%
6,89
6,94
0,00
100,7%
61,90
62,16
0,00
100,4%
Recettes réelles de fonctionnement
216,71
222,27
0,00
102,6%
210,32
211,96
0,00
100,8%
271,60
270,16
0,00
99,5%
20 - Immobilisations corporelles (sauf 204)
1,30
0,90
0,13
69,3%
0,97
0,58
0,36
59,9%
0,81
0,61
0,15
74,8%
204 - Subventions d'équipement versées
5,50
4,28
0,90
77,8%
1,24
0,75
0,40
60,9%
0,88
0,55
0,33
62,5%
21 - Immobilisations corporelles
90,16
83,71
2,27
92,8%
12,40
6,98
5,18
56,3%
24,29
21,44
2,79
88,3%
23 - Immobiliation en cours
74,82
43,34 31,18
57,9%
52,64
42,39
9,45
80,5%
25,86
16,20
9,33
62,7%
Total dépenses d'équipement
171,79
132,23 34,48
77,0%
67,25
50,70
15,40
75,4%
51,84
38,80 12,61
74,8%
10 - Dotations, fonds et divers
0,10
0,09
0,01
91,4%
0,00
0,00
0,00
#DIV/0!
21,46
21,45
0,00
100,0%
13 - Subventions d'équipement
0,00
0,00
0,00 -
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,00
0,00 -
16 - Emprunts et dettes assmilées
62,20
62,16
0,00
99,9%
55,72
55,72
0,00
100,0%
136,90
136,49
0,00
99,7%
27 - Autres immobilisations financières
66,30
66,29
0,00
100,0%
38,24
38,24
0,00
100,0%
5,13
5,12
0,00
99,9%
Total des dépenses financières
128,59
128,55
0,01
100,0%
93,96
93,96
0,00
100,0%
163,48
163,06
0,00
99,7%
Opérations pour compte de tiers
0,15
0,06
0,00
42,0%
0,08
0,08
98,7%
0,15
0,06
0,00
41,6%
Total des dépenses réelles d'investissement
300,53
260,84 34,49
86,8%
161,29
144,73
15,40
89,7%
215,47
201,91 12,61
93,7%
13 - Subventions d'équipement
3,13
2,42
0,00
77,4%
1,47
1,51
0,00
102,6%
2,44
6,62
0,88
271,0%
16 - Emprunts et dettes assmilées
103,45
70,00 35,00
67,7%
79,10
58,70
15,40
74,2%
13,72
0,00 12,13
0,0%
21 - Immobilisations corporelles
0,00
0,00
0,00
-
0,00
0,11
0,00
-
0,00
0,00
0,00 -
23 - Immobiliation en cours
28,38
28,67
0,00
101,0%
0,00
0,13
0,00
-
0,00
0,00
0,00 -
Total recettes d'équipement
134,96
101,09 35,00
74,9%
80,57
60,45
15,40
75,0%
16,16
6,62 13,01
41,0%
10 - Dotations, fonds et divers (*)
9,27
7,21
0,00
77,7%
19,02
19,41
0,00
102,0%
7,53
7,61
0,00
101,1%
1068 - Excédents de fonctionnement capitalisés
43,10
43,10
0,00
100,0%
32,79
32,79
0,00
100,0%
24,49
24,49
0,00
100,0%
165 - Dépôts et cautionnements reçus
0,00
0,00
0,00 -
0,00
0,33
0,00
-
0,00
0,04
0,00 -
27 - Autres immobilisations financières
87,07
82,62
0,00
94,9%
25,84
25,92
0,00
100,3%
93,09
93,09
0,00
100,0%
024 - Produits de cessions immobilières
0,52
0,00
0,00
0,0%
0,15
0,00
0,00
0,0%
14,42
0,00 12,30
0,0%
Total des recettes financières
139,96
132,93
0,00
95,0%
77,81
78,45
0,00
100,8%
139,52
125,23 12,30
89,8%
Opérations pour compte de tiers
0,15
0,06
0,00
42,0%
0,08
0,08
0,00
98,7%
0,15
0,06
0,00
41,3%
Total des recettes réelles d'investissement
275,07
234,08 35,00
85,1%
158,46
138,98
15,40
87,7%
155,83
131,91 25,31
84,7%
* hors 1068
2011
2012
SECTION DE FONCTIONNEMENT
SECTION D'INVESTISSEMENT
2013
S2 – 2150672/BB
187/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 3 :
Reconstitution du résultat des comptes administratifs de 2007 à 2013
Les résultats du budget principal entre 2007 à 2013
Les résultats du budget annexe entre 2007 à 2013
Les résultats de clôture de la commune de Levallois-Perret entre 2007 à 2013
Source : CRC IIe de France à partir des comptes administratifs et des délibérations d’affectation des résultats
.
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Dépenses de fonctionnement N (mandats émis)
170 555 953,10
162 849 166,56
205 410 397,74
184 707 806,36
200 583 956,46
201 229 436,50
260 065 634,27
Recette de fonctionnement N (titres émis)
191 081 829,12
173 321 067,71
227 514 594,53
207 499 624,95
225 705 702,22
219 078 811,29
272 981 698,80
Report
(+ Excédent / - Déficit) N-1 section de fonctionnement
247 797,81
3 685 574,01
14 157 475,16
36 261 671,95
15 954 407,16
8 283 774,98
1 642 570,80
Résultat cumulé de la section de fonctionnement N
20 773 673,83
14 157 475,16
36 261 671,95
59 053 490,54
41 076 152,92
26 133 149,77
14 558 635,33
Dépenses d'investissement N (mandats émis)
124 878 911,57
118 553 103,02
529 438 583,88
200 027 560,13
264 267 247,82
151 849 965,27
287 950 197,73
Recettes d'investissement N (titres émis)
134 335 389,81
276 028 030,40
423 058 056,92
133 640 899,80
259 154 359,28
160 660 133,91
287 212 515,44
Report (+ Excédent / - Déficit) N-1 section d'investissement
-22 354 509,80
-12 898 031,56
144 576 895,82
38 196 368,86
-28 190 291,47
-33 303 180,01
-24 493 011,37
Besoin de financement (-)
de la section d'investissement à
couvrir (hors restes à réaliser ) (si positif pas de besoin)
-12 898 031,56
144 576 895,82
38 196 368,86
-28 190 291,47
-33 303 180,01
-24 493 011,37
-25 230 693,66
Restes à réaliser investissement à reporter en N+1 (Dépenses)
61 016 768,27
37 785 391,37
17 352 216,73
39 908 791,91
34 489 197,93
15 397 567,60
12 607 032,03
Restes à réaliser investissement à reporter en N+1 (Recettes)
56 826 700,01
254 450 000,00
0,00
25 000 000,00
35 000 000,00
15 400 000,00
25 405 514,00
Résultat cumulé de la section d'investissement
avec RAR (-)
à couvrir (si positif pas de besoin)
-17 088 099,82
361 241 504,45
20 844 152,13
-43 099 083,38
-32 792 377,94
-24 490 578,97
-12 432 211,69
Affectation en réserve au compte 1068 en année N+1
(Délibération
17 088 099,82
0,00
0,00
43 099 083,38
32 792 377,94
24 490 578,97
12 432 211,69
Solde disponible 1068 après affectation du résultat
3 685 574,01
14 157 475,16
36 261 671,95
15 954 407,16
8 283 774,98
1 642 570,80
2 126 423,64
Affectation en résultat de fonctionnement reporté (002)
en année N +1 (Délibération)
3 685 574,01
14 157 475,16
36 261 671,95
15 954 407,16
8 283 774,98
1 642 570,80
2 126 423,64
Défcit (-) Excédent (+) d'investissement antérieur reporté (001)
-12 898 031,56
144 576 895,82
38 196 368,86
-28 190 291,47
-33 303 180,01
-24 493 011,37
-25 230 693,66
Résultat cumulé
du budget principal
3 685 574,01
375 398 979,61
57 105 824,08
15 954 407,16
8 283 774,98
1 642 570,80
2 126 423,64
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Dépenses de fonctionnement N (mandats émis)
651 093,58
254 327,63
686 077,17
251 587,70
307 450,62
261 309,69
493 099,27
Recette de fonctionnement
N (titres émis)
996 309,59
561 276,54
491 741,59
421 433,54
395 636,53
557 837,71
471 099,98
Report
(+ Excédent / - Déficit) N-1 section de fonctionnement
583 241,39
928 457,40
783 762,57
140 515,65
278 908,23
284 673,50
581 201,52
Résultat cumulé de la section de fonctionnement N
928 457,40
1 235 406,31
589 426,99
310 361,49
367 094,14
581 201,52
559 202,23
Dépenses d'investissement N (mandats émis)
286 764,17
241 170,75
744 003,76
539 494,71
316 709,95
162 035,61
498 401,87
Recettes d'investissement N (titres émis)
441 630,59
172 418,52
626 062,72
696 878,83
242 417,28
249 276,92
138 643,01
Reports (+ Excédent / - Déficit) N-1 section d'investissement
-133 685,24
21 181,18
-47 571,05
-165 512,09
-8 127,97
-82 420,64
4 820,67
Besoin de financement (-)
de la section d'investissement à
couvrir (hors restes à réaliser ) N (si positif pas de besoin)
21 181,18
-47 571,05
-165 512,09
-8 127,97
-82 420,64
4 820,67
-354 938,19
Restes à réaliser investissement à reporter en N+1 (Dépenses)
0,00
404 072,69
283 399,25
23 325,29
0,00
0,00
0,00
Restes à réaliser investissement à reporter en N+1 (Recettes)
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Résultat cumulé de la section d'investissement
avec RAR
N
à couvrir sur (si positif pas de besoin)
21 181,18
-451 643,74
-448 911,34
-31 453,26
-82 420,64
4 820,67
-354 938,19
Affectation en réserve au compte 1068 en année N+1
(Délibération
0,00
451 634,74
448 911,34
31 453,26
82 420,64
0,00
354 938,19
Solde disponible 1068 après affectation du résultat
928 457,40
783 771,57
140 515,65
278 908,23
284 673,50
581 201,52
204 264,04
Affectation en résultat de fonctionnement reporté (002)
en année N +1
(Délibération)
0,00
783 762,57
140 515,65
278 908,23
284 673,50
581 201,52
204 264,04
Défcit (-) Excédent (+) d'investissement antérieur reporté en N+1 (00
21 181,18
-451 643,74
-448 911,34
-31 453,26
-82 420,64
4 820,67
-354 938,19
Résultat cumulé
du budget annexe
949 638,58
783 762,57
140 515,65
278 908,23
284 673,50
586 022,19
204 264,04
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Résultat cumulé budget principal + budget annexe
4 635 212,59
376 182 742,18
57 246 339,73
16 233 315,39
8 568 448,48
2 228 592,99
2 330 687,68
S2 – 2150672/BB
188/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 4 :
Les restes à réaliser des recettes d’investissement
Exercice
Signature
ordonnateur *
Montant
Conforme aux
montants du CA et
aux reports N+1
2007
Oui
56 826 700,01
Oui
Emprunt : 56,8 M€
Travaux pour compte de tiers : 26 700 €
1 - Emprunt Dexia émis le 27/02/2007, signé
le
20/03/2007.
Mobilisable
jusqu'au
28/02/2009. Mobilisé en 2008
:
10 M€ =>
RAR 2007 ok
2 - Emprunt SG : décision n°47 du 11/05/2007
: 20 M€. Contrat avec option de tirage signé le
12/05/2007. Au 31/12/2007, de
18 M€ avaient
déjà
été
mobilisés
=>
Seuls
2
M€
restaient donc disponibles et non 20M€ =
RAR
à corriger -18M€
Aucun
autre
justificatif
n'a
été
produit
pour le solde.
Reste à réaliser insincère de : 44,8 M€
2008
Oui
254 450 000,00
Oui
Versement PLD : 29,45 M€
Emprunt : 225 M€
1
-
Emprunt
Caisse
d'épargne,
décision
municipale n°2 du 06/01/2009, contrat signé le
07/01/2009 :
125M€ -
mobilisé en janvier et
février 2009 =>
RAR 2008 admis
2-Deux
emprunts
CFF,
décision municipale
n°3 du 13/01/2009, contrat n° 200902 signé le
16/01/2009
(50M€ versés en février 2009)
et
n°200904 signé
le 30/01/2009
:
50
M€ à
mobiliser au plus tard le 30/09/2009 . =>
RAR 2008 admis
Ces deux
emprunts ont
été
signés en
janvier 2009 et non avant le 31/12/2008,
mais
l'on
peut
admettre
que
les
négociations étaient
en cours avant le
31/12.
3 - Versement PLD de la ZAC Front de Seine
par
la
SEMARALP
:
21,45
M€
et
non
29,45M€
(voir note de synthèse BS 2009)
=>
Reste à réaliser insincère : 8M€
2009
Sans objet
0,00
Oui
2010
non signé
25 000 000,00
Oui
Emprunt CRCA IDF : 25 M€
Décision municipale n°33 du 25 mars 2010
pour signer le contrat
pour
25 M€
Contrat
signé
le
07/04/2010-
Fonds
mobilisable
jusqu'au 31/03/2012. Mobilisé en 2011
L'emprunt est dans les annexes du CA 2010,
aucun tirage en 2010.
Reste à réaliser sincère
2011
Oui
35 000 000,00
Oui
Emprunt BNP Paribas : 10 M€
Emprunts CDC
25 M€
1 - Décision municipale n°71 du 05/12/2011
pour signer le contrat avec BNP Paribas :
10
M€.
Contrat signé
le
07/12/2011 mais il
s'agit
en réalité d'une
ligne de trésorerie
à
rembourser 5 M€ au plus tard
le 15/12/2012
et 5 M€ au plus tard le 31/12/2013
=
RAR non
justifié
2 - Décision municipale n°73 du 15/12/2011
pour signer le contrat avec la CDC. Contrat
signé le 30/12/2011 :
25 M€ =>
RAR 2011 ok
Prêts levés en 2012
Reste à réaliser insincère : 10 M€
2012
Oui
15 400 000,00
Oui
Emprunt CDC
: 15,4M€
Aucun justificatif
Reste à réaliser insincère : 15,4 M€
2013
Oui
25 405 514,00
Oui
Produits de cession : 12 303 500 €
Subventions : 882 414 €
Emprunts : 12 219 600 € (CDC et
Société générale)
1
- Subventions : justificatifs produits mais les
notifications sont antérieures à 2013
2 - Produits de cession :
255 K€ non justifiés
3 - Emprunts : décision municipale du 28 juin
2013 autorisant la signature des prêts PLS de
la CDC : 1 220 320 €. Contrats signés le
11/10/2013 =>
RAR 2013 ok
Solde 11 M€ pour SG non justififé
Restes à réaliser insincère : 11,255 M€
Source : Comptes administratifs 2007 à 2013 ; Etats des engageme
*dans le compte de gestion
Sans objet
Pièces
justificatives et conclusion CRC
Etat détaillé des
recettes d'investissement engagées non titrées et reportées
S2 – 2150672/BB
189/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 5 :
Tableau des retraitements du CA 2013 pour l’analyse financière
Source : CRC Ile-de-France à partir des comptes administratifs et des balances des comptes de gestion
EXERCICE 2013
A déduire
A déduire
A déduire
A déduire
Mandats émis
(opérations
réelles)
rattachements
Total DRF
Chap 014
Atténuation de
produits
Chap 013
Atténuation de
charges
cpte 68
si opérations
réelles
cptes 675 et 676
opérations
réelles
DRF retraitées
Charges réelles
de fonctionnement
179,39
8,58
187,97
20,50
1,79
0,88
0
164,81
A déduire
A déduire
A déduire
A déduire
Titres émis
(opérations
réelles)
rattachements
Total RRF
Chap 014
Atténuation de
produits
Chap 013
Atténuation de
charges
cpte 78
opérations
réelles
cptes 775,776,777
opérations
réelles
RRF retraitées
Produits réels de fonctionnement
269,86
0,29
270,16
20,50
1,79
0,00
61,87
186,00
Mandats émis
Reste à réaliser
Dépenses réelles d'investissement
201,92
12,61
A ajouter
A déduire
Titres émis
Cptes 775
Cpte 1068
(si opérations
réelles)
RRI retraitées
Reste à réaliser
Recettes réelles d'investissement
131,91
61,87
24,49
169,29
13,10
S2 – 2150672/BB
190/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 6 :
Compte prévisionnel recalé de la DSP stationnement global
Source : instruction CRC
Produits d'exploitation :
Rémunération "Voirie"
1 316
1 181
1 099
1 099
1 099
1 099
1 099
1 099
1 099
1 099
550
Réalisé jusqu'en 2014 puis
stable jusqu'en 2022 comme
dans le compte prévisionnel
Total recettes Voirie
1 316
1 181
1 099
1 099
1 099
1 099
1 099
1 099
1 099
1 099
550
Recette parc "Horaires"
1 541
1 422
Recettes parc "Abonnements"
3 681
3 704
Total recettes parc de stationnement
5 222
5 126
5 328
5 554
5 851
6 068
6 190
6 313
6 440
6 568
3 908
0,5% de recettes en plus
que dans le prévisionnel
(décalage constaté en 2013)
Produits annexes
( publicité…)
298
880
-
Total produits d'exploitation
6 836
7 187
6 427
6 653
6 950
7 167
7 289
7 412
7 539
7 667
4 458
Charges d'exploitation :
Charges liées à l'exploitation
3 711
3 626
3 860
3 937
4 016
4 097
4 179
4 262
4 347
4 434
2 261
Montant 2014 correspondant
à l'écart constaté entre
réalisé et prévisionnel en
2012 puis 2% d'augmentation
par an à partir de 2015
Loyer crédit-bail
81
79
Impôts et taxes ( Hors IS)
170
120
166
169
172
176
179
183
187
190
113
Charges de personnel
740
667
680
694
708
722
736
751
766
781
399
2% d'augmentation par an à
partir de 2014 (réalisé en
2012 et 2013)
Total charges d'exploitation
4 702
4 492
4 707
4 800
4 896
4 995
5 094
5 196
5 300
5 406
2 773
Amortissement
588
780
1 651
1 651
1 651
1 651
1 651
1 651
1 651
1 651
826
16,5 M€ d'investissement et
1,1 M€ d'amortissement sur
trois exercices de 2009 à
2011 d'après les RAD
Frais financiers sur emprunt
113
126
109
91
73
56
38
19
3
D'après les tableaux
d'amortissement de 2009 à
2011
Résultat avant redevance
1 546
1 915
-
44
76
294
431
471
509
550
591
856
Redevance fixe
243
154
160
167
176
182
186
189
193
197
117
Redevance variable
-
23
Résultat avant impôts
1 303
1 761
-
90
35
227
340
358
376
394
413
765
Impôts sur les sociétés (IS)
17
101
97
142
155
168
181
195
283
Charges exceptionnelles
40
19
Résultat net
571
862
1 058
1 246
1 641
-
90
35
130
197
203
208
213
218
482
Résultat net cumulé
571
862
1 058
3 737
5 378
5 288
5 323
5 453
5 651
5 854
6 061
6 274
6 492
6 974
2261
1 100
Compte de résultat (en millier d'euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
1685
COMMENTAIRES
2022 (6 mois)
Résultat brut d'exploitation
2134
2695
1720
1853
2054
2173
2195
2216
2239
-
-
-
-
-
S2 – 2150672/BB
191/192
Commune de Levallois-Perret (92) – Exercices 2007 et suivants– Observations définitives
GLOSSAIRE DES SIGLES
AAPC
Avis d’appel public à la concurrence
BP
Budget primitif
CA
Compte administratif
Caf
Capacité d’autofinancement
CAFFIL
Caisse française de financement locale
CAP
Commissions administratives paritaires
CCAS
Centre communal d’action sociale
CDI
Contrat à Durée Indéterminée
CFE
Cotisation foncière des entreprises
CG
Conseil Général
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CIG
Centre Interdépartemental de gestion
CMP
Code des marchés publics
CNFPT
Centre national de la fonction publique territoriale
CODEEIL
Comité de développement économique et d’échanges internationaux de Levallois
CRACL
Compte-rendu d’activités à la collectivité locale
CTP
Comité technique paritaire
CV
Curriculum Vitae
DGA
Directeur général adjoint
DGCL
Direction générale des collectivités locales
DGF
Dotation globale de fonctionnement
DGFip
Direction générale des finances publiques
DGS
Directeur général des services
DGST
Direction générale des services techniques
DSP
Délégations de service public
HT
Hors Taxes
IDF
Île-de-France
Insee
Institut national de la statistique et des études économique
LSC
Levallois sporting club (association sportive)
MOP
Maîtrise d’ouvrage publique
NBI
Nouvelle bonification indiciaire
PDUIF
Plan de déplacement urbain d’Île-de-France
PLU
Plan local de l’urbanisme
Sem
Société d’économie mixte
Semarelp
Société anonyme d’économie mixte d’aménagement de Levallois-Perret
SFIL
Société de financement local
TFPB
Taxe foncière sur les propriétés bâties
TTC
Toutes taxes comprises
Zac
Zone d’aménagement concertée
S2 – 2150672/BB
192/192
REPONSE
DE MONSIEUR
LE MAIRE DE
LA COMMUNE DE LEVALLOIS-PERRET (*)
(*)
Cette réponse jointe au rapport engage la seule responsabilité de son auteur,
conformément aux dispositions de l'article L.243-5 du Code des juridictions
financières.
Page
1
sur
164
RÉPONSE DE LA VILLE DE LEVALLOIS
AU RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIF DE
LA CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES
EN DATE DU 16 DÉCEMBRE 2015
Page
2
sur
164
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................
6
1. INTRODUCTION
...........................................................................................................................
12
2. LA PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA COMMUNE DE LEVALLOIS-PERRET
.........
17
2.1. Présentation administrative et institutionnelle
........................................................................
17
2.2. Une commune à la population très dense, dont le profil sociologique a fortement évolué
....
18
2.3 Une commune qui bénéficie du dynamisme de l’activité économique sur son territoire.
.......
19
3. LE SUIVI DES DERNIÈRES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE
..........................
22
4. LA QUALITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE
..............................
23
4.1. La qualité de l’information financière et budgétaire
..............................................................
23
4.1.1. L’information lors du Débat d’Orientation Budgétaire
.......................................................
23
4.1.2. Les décisions modificatives
.................................................................................................
26
4.1.3. Les rapports au Conseil municipal des représentants de la commune au CA de la
SEMARELP
......................................................................................................................
27
4.1.4.
Les résultats du compte administratif
.................................................................................
27
4.1.4.1. Le taux d’exécution du budget
.........................................................................................
27
4.1.4.2. et 4.1.4.3. Les résultats annuels
........................................................................................
29
4.1.5. Les annexes obligatoires
......................................................................................................
36
4.1.5.1. L’état du personnel
...........................................................................................................
36
4.1.5.2. L’état de la dette et les écritures de refinancement
...........................................................
36
4.1.5.3. Les annexes dédiées aux engagements hors bilan
............................................................
36
4.2. La qualité de l’information comptable
...................................................................................
39
4.2.1. et 4.2.2. La gestion du patrimoine communal
.....................................................................
39
4.2.2.1. L’état de l’actif et de l’inventaire
.....................................................................................
39
4.2.2.2. Les immobilisations en cours
...........................................................................................
40
4.2.2.3. Les immobilisations financières
.......................................................................................
40
4.2.2.4. Les amortissements
..........................................................................................................
40
4.2.2.5. Les opérations de cessions d’actifs
...................................................................................
41
4.2.2.6. Les créances
.....................................................................................................................
41
4.2.3. L’application du principe de prudence
................................................................................
42
4.2.4. L’application du principe d’indépendance des exercices
....................................................
44
4.2.5. Les délais de paiement sont très satisfaisants
......................................................................
44
4.3. La fonction financière et comptable
.......................................................................................
45
4.3.1 L’organisation centralisée de la fonction financière et comptable
.......................................
45
Page
3
sur
164
4.3.2. Le règlement budgétaire et financier
...................................................................................
45
4.3.3. La gestion des deux principales régies
................................................................................
45
4.3.3.1. Les activités d’aménagement de la SEMARELP
.............................................................
46
4.4. Conclusion
..............................................................................................................................
46
5. ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE
.........................................................................
47
5.1 & suivants. Analyse rétrospective 2007-2013
.........................................................................
47
5.1.7. L’endettement
......................................................................................................................
49
5.1.7.1. Le portage financier des opérations d’aménagement par la commune explique la hausse
de l’endettement sur la période
.........................................................................................
49
5.2. Les résultats 2014 et les orientations du budget 2015
............................................................
59
6. GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.............................................................................
62
6.1. Le régime du temps de travail et son coût
..............................................................................
62
6.2. Les rémunérations et les avantages en nature
.........................................................................
63
6.2.1. L’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI)
..................................................
67
6.2.2. Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) de cadres de catégorie A .. 67
6.2.2.1. Le volume d’heures supplémentaires
...............................................................................
70
6.2.3. Cumul d’un logement de fonctions pour NAS et d’indemnités forfaitaires pour travaux
supplémentaires (IFTS)
.....................................................................................................
72
6.2.4. Versement de l’indemnité exceptionnelle
...........................................................................
73
6.2.5. Les avantages en nature
.......................................................................................................
73
6.2.5.1. Les logements de fonction
................................................................................................
73
6.2.5.2. Les véhicules de fonction
.................................................................................................
77
6.2.5.3. Les titres restaurant délivrés aux policiers municipaux
....................................................
79
6.2.5.4. La délivrance de chèques cadeaux à certains agents de la commune
...............................
79
6.3. La politique d’avancement et la promotion interne
................................................................
80
6.4. Les emplois fonctionnels
........................................................................................................
81
6.4.1. Rappel des conditions de création et de recrutement sur emplois fonctionnels
..................
81
6.4.2. Cinq emplois fonctionnels étaient répertoriés au budget en 2014
.......................................
81
6.4.3. Sept personnes occupaient un emploi fonctionnel dans l’organigramme en 2014
..............
82
6.5. Les contractuels de catégorie A
..............................................................................................
88
6.5.1. La place des agents non-titulaires dans les effectifs
............................................................
88
6.5.2. Le volume des vacataires « permanents »
...........................................................................
90
6.5.3. L’examen de dossiers individuels d’agents non titulaires de catégorie A
...........................
91
6.6. Les collaborateurs du cabinet du maire et des adjoints
..........................................................
95
6.6.1. Rappel de la réglementation
................................................................................................
95
6.6.2. Une délibération de 1989 a créé trois emplois de collaborateurs de cabinet
.......................
95
Page
4
sur
164
6.6.3. Effectif du Cabinet
..............................................................................................................
98
6.6.4. La situation d’un conseiller particulier du maire
.................................................................
98
6.6.5. La rémunération des collaborateurs de cabinet
.................................................................
100
6.7. Les mises à disposition de personnel
....................................................................................
102
6.7.1. Rappel du cadre juridique
..................................................................................................
102
6.7.2. Le recours aux mises à disposition
....................................................................................
102
7. LES RELATIONS AVEC LE SECTEUR ASSOCIATIF
.........................................................
104
7.1 & 7.2. La politique générale de la commune en matière de soutien au secteur associatif
.....
104
7.3. Les relations commune/associations
....................................................................................
104
7.3.1. Les conventions pluriannuelles
.........................................................................................
104
7.3.2. Le vote des subventions par le Conseil municipal
.............................................................
105
7.3.3. Les conditions de mise à disposition de moyens
...............................................................
106
7.4. Le degré d’autonomie des associations subventionnées
.......................................................
106
7.4.2.1.
Levallois Communication
.............................................................................................
107
7.4.2.2.
Levallois Information
....................................................................................................
109
7.4.2.3. Comité de développement économique et d’échanges internationaux de Levallois
......
110
8. LA COMMANDE PUBLIQUE
....................................................................................................
111
8.1. L’organisation et l’état des lieux de la commande publique
................................................
111
8.1.1. L’organisation de la commande publique
.........................................................................
111
8.1.2.
Le contrôle interne en matière de marchés publics
..........................................................
111
8.1.3. Les fonctions d’ordonnateur ne sont confiées et déléguées qu’aux élus
...........................
113
8.2. Le contrôle des marchés publics
...........................................................................................
115
8.2.2. Les marchés examinés par la Chambre
.............................................................................
116
8.2.2.1. Le marché de gestion et de mise en valeur du patrimoine privé de la commune
...........
117
8.2.2.2. Le lot n°18 du marché des baux d’entretien des bâtiments municipaux.
.......................
119
8.2.2.3. Le marché d’accompagnement et de conseil en communication.
..................................
122
8.2.3. Les achats hors marchés
....................................................................................................
125
8.2.3.1. Les commandes de denrées alimentaires
........................................................................
125
8.2.3.2. Les prestations d’entretien et de réparation des véhicules
..............................................
127
8.2.4. Le marché de nettoyage de la voirie
..................................................................................
128
8.2.5. Prolongation de la délégation de service public de production et de distribution du froid 130
9. LA GESTION DU STATIONNEMENT URBAIN
....................................................................
135
9.1. Les objectifs de la commune relatifs au stationnement urbain
.............................................
135
9.2. & 9.3
L’offre de stationnement à Levallois
.........................................................................
137
9.4.
Les délégations de service public relatives au stationnement
.............................................
138
9.4.1. La préparation de la délégation de service public globale
.................................................
138
Page
5
sur
164
9.4.2. La passation de la convention de délégation de service public globale
............................
140
9.4.3. L’exécution de la convention de délégation de service public globale
.............................
147
9.5. La politique tarifaire
.............................................................................................................
154
9.6. Les dispositifs de contrôle
....................................................................................................
155
9.6.1. Le contrôle du stationnement
............................................................................................
155
9.6.2. Le contrôle du délégataire
.................................................................................................
157
9.6.3. Le contrôle interne
.............................................................................................................
158
9.6.3.1. Les contrôle interne portant sur les horodateurs
.............................................................
158
9.6.3.2. Le contrôle interne de la gestion du stationnement résidentiel
.......................................
159
9.7. La performance de la gestion du stationnement
...................................................................
161
9.7.1. Le taux d’occupation des parcs
.........................................................................................
161
CONCLUSION
..................................................................................................................................
163
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6
sur
164
SYNTHÈSE
La ville de Levallois a pris connaissance du rapport de la Chambre Régionale des Comptes
portant sur les exercices 2007 et suivants.
*
Les suites données aux remarques de la Ville
Si elle a pris connaissance des observations et recommandations de la Chambre, qu’elle s’est
efforcée de mettre en oeuvre - ou engagée à le faire - elle n’en conteste pas moins la méthode,
le parti-pris et les nombreuses inexactitudes du dit rapport, qui remettent en cause la fiabilité
de ce document.
Ces travers peuvent aisément être constatés dans l’ensemble des parties composant le rapport.
Dans le cadre de la procédure contradictoire prévue par les textes, la Ville n’a pas manqué, à
chaque fois que cela lui a semblé nécessaire, de les soulever, de les souligner, d’interroger la
Chambre à ce propos et de lui apporter de nombreux éléments factuels et précis susceptibles
d’étayer son argumentation. Sans qu’il semble être apporté à ces démarches une quelconque
attention, à défaut de considération.
Ces remarques et questions laissées sans suites par la Chambre, seront donc réitérées, autant
que de besoin, dans la présente réponse.
*
La qualité de l’information de la Chambre
Nous nous devons de dénoncer l’utilisation abusive par la Chambre de certaines références
présentées comme absolues alors qu’elles ne sont pas opposables aux collectivités locales en
l’état ainsi que des formulations volontairement alambiquées qui jettent la suspicion sur le
bons fonctionnement des services municipaux sans aucun fondement réel et factuel.
La Chambre fait ainsi référence à plusieurs reprises au Conseil de normalisation des comptes
publics (CNOCP). Cet organisme a été créé par la loi de finances rectificative du
30 décembre 2008. Il est en charge de la normalisation comptable de toutes les personnes
publiques et privées exerçant une activité non marchande et financées majoritairement par des
ressources publiques, et notamment des prélèvements obligatoires.
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7
sur
164
Or, ce Conseil de normalisation des comptes publics n’est qu’un organisme consultatif. Il est
chargé d'émettre des avis préalables sur tous les projets de normes comptables que
contiennent les projets de textes législatifs ou réglementaires applicables aux personnes
publiques et privées entrant dans son champ de compétence.
Ce n’est pas parce que ces avis sont rendus publics qu’ils s’imposent pour autant aux
collectivités locales sauf à être repris dans l’Instruction budgétaire et comptable M14 ou dans
tout autre texte normatif. Il en va notamment ainsi pour la préconisation de la Chambre visant
à corriger les exercices antérieur en imputant un montant, fantaisiste et outrancier de surcroît,
sur la situation nette.
De même, la Chambre reprend, à plusieurs reprises, in extenso, la formule de certification des
comptes annuels énoncée à l’article L. 823-9 du Code de commerce et applicable aux seuls
commissaires aux comptes dans leur rapport général :
« Les commissaires aux comptes
certifient, en justifiant de leurs appréciations, que les comptes annuels sont réguliers et
sincères et donnent une image fidèle du résultat des opérations de l'exercice écoulé ainsi que
de la situation financière et du patrimoine de la personne ou de l'entité à la fin de cet
exercice. »
D’une part, cette certification légale des comptes n’est pas applicable aux collectivités locales
et, d’autre part, la démarche de contrôle de la Chambre est totalement antinomique avec la
démarche d’audit qui répond aux normes de la profession d’audit et de commissariat aux
comptes ; alors que la Chambre s’attache aux détails, les auditeurs développent une approche
par les risques du général au particulier ; alors que la Chambre remonte systématiquement la
moindre remarque même infime, les auditeurs définissent eux une seuil de signification
cohérent avec l’entité auditée.
En utilisant cette formulation propre à la certification des comptes des entités de droit privé, la
Chambre induit en erreur un lecteur non averti quant à la finalité de sa mission, l’étendue des
diligences mises en oeuvre et le respect des normes de contrôle. La Chambre formule des
observations dans le respect des dispositions du Code des juridictions financières. Elle ne
certifie pas les comptes de la Ville et ne délivre pas une opinion attestant que les comptes sont
réguliers, sincères et donnent une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du
résultat des opérations de l’exercice ; formule abusivement parodiée.
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8
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164
Enfin, alors que bien souvent la Chambre affirme sur un ton péremptoire des conclusions pour
le moins contestables, nous ne pouvons que regretter d’autres formulations utilisées dans
lesquelles la langue française est tellement torturée que le lecteur ne sachant pas ce qu’il faut
finalement comprendre se dira qu’il y a anguille sous roche là où, de fait, rien n’a été relevé.
À titre d’exemple, page 128 du rapport, il est écrit :
« la Chambre ne peut affirmer que
l'obligation règlementaire est bien respectée. »
Rien ne permettant de penser qu’elle ne l’a
pas été, pourquoi tant de suspicion ? D’autant qu’en droit français, le doute comme l’absence
de preuve ne peuvent aller que dans le sens de la défense et non l’inverse.
*
Les ressources humaines
S'agissant du chapitre sur les ressources humaines, la Ville a apporté l’ensemble des réponses
nécessaires aux observations provisoires de la Chambre Régionale des Comptes d’Ile-de-
France.
Nous faisons le constat à la lecture du rapport d’observations définitives que celle-ci n'en a
pas suffisamment tenu compte, allant parfois jusqu’à nier la réalité factuelle.
Ainsi, des points qui ont fait l'objet de rectifications formelles par la Direction des ressources
humaines ne sont pas signalés par la Chambre, qui maintient des titres et conclusions très
contestables dès lors que les modifications conformes aux demandes de la Chambre ont été
opérées par la Ville et communiquées en bonne et due forme, passant de la sorte sous silence
les actions entreprises.
Nombre de remarques formulées par la Chambre s'appuient sur une interprétation contestable
des textes, sur une jurisprudence parfois dépassée ou ayant fait l’objet de revirements, voire
sur de simples travaux préparatoires à la rédaction d’une loi, n’ayant donc pas la valeur
juridique que semble prétendre leur accorder la Chambre.
Page
9
sur
164
De surcroit, la Chambre contredit elle-même dans le présent rapport ses propres avis,
recommandations et interprétations émis à l’occasion de ses précédents contrôles effectués à
Levallois, sur la base desquels la Ville a pris des décisions qui lui sont aujourd’hui
reprochées. Il ressort de cet état de fait une réelle insécurité juridique, que la Chambre n’a pas
jugé utile de dissiper, puisqu’elle s’est abstenue de répondre aux interrogations formulées à ce
propos par la commune, laissant subsister une interprétation parfaitement contradictoire du
même texte entre magistrats de la même Institution.
Enfin, le parti-pris de la Chambre se traduit également dans le constat suivant, lapidaire : en
plus de 200 pages, a-t-elle observé ne serait-ce qu’une seule fois que la Ville avait en toute
bonne foi pu avoir une interprétation différente de certains textes ? Non.
A-t-elle, sinon salué, du moins pris en considération les efforts quotidiens des agents
municipaux qui oeuvrent pour faire leur travail avec méthode, rigueur et sens du Service
Public ? Tel n’est pas plus le cas dans ce rapport.
Au-delà de sa communication au grand public, ce rapport définitif leur apparaitra
difficilement compréhensible tant sa rédaction apparait partisane et inutilement à charge.
La Ville rappelle que, selon l’article L.211-8 du Code des juridictions financières, il revient
aux Chambres régionales des comptes d’examiner la gestion des collectivités territoriales et
des établissements publics locaux de leur ressort.
L’examen de gestion porte sur
la régularité des actes de gestion
(sincérité des comptes,
équilibre financier des opérations),
l’économie des moyens mis en oeuvre et l’évaluation des
résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante
ou par l’organe
délibérant.
En revanche, il ne peut porter sur l’opportunité des objectifs et choix politiques des élus. C’est
une limite significative à l’action de la Chambre.
Sur un certain nombre de sujets relevant des ressources humaines, cette limite nous semble
franchie.
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10
sur
164
Dans son analyse du protocole d’accord ARTT de la Ville, la Chambre rend ainsi des analyses
qui font fi des politiques publiques locales et de choix politiques parfaitement assumés et
légaux.
Les observations de la Chambre portant sur le régime indemnitaire dans la rémunération des
agents municipaux soulèvent également des questions, non point légales ou réglementaires,
mais d’opportunité.
La Ville respecte en l’espèce le cadre de la légalité et il s’agit d’une décision politique
assumée visant à offrir aux agents de la Collectivité qui s’investissent au quotidien dans leurs
missions, des perspectives de rémunération attractives et valorisantes.
En outre, le dispositif d’avancement et de promotion obéit parfaitement au cadre légal au sein
de la Ville et notre collectivité revendique une politique RH généreuse et dynamique pour
motiver ses agents.
Il ressort de tous ces éléments que la Ville ne s’affranchit pas des règles de gestion légales.
Lorsque la Chambre lui a recommandé des modifications ou de corriger des erreurs à
caractère factuel, elle n’a pas manqué de le faire, au plus vite.
La Ville entend donc démontrer et justifier le bien-fondé de ses analyses sur chacun des points
soulevés par la Chambre sur la partie qui relève du champ de la gestion des ressources
humaines.
*
Les relations avec le secteur associatif
S’agissant des relations avec le secteur associatif et comme le souligne la Chambre, la Ville
apporte un soutien important en terme de subventions mais également en mettant à disposition
des moyens matériels et humains.
La Commune assume pleinement cette politique de soutien, en effet en période de fortes
tensions économiques, dans un environnement très contraint, dans lequel les différents acteurs
publics se désengagent faute de moyens, le désengagement de la Ville mettrait en péril un
grand nombre d’associations de notre territoire.
Page
11
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164
Contrairement à ce qu’affirme la Chambre, les associations levalloisiennes dispose d’une
véritable autonomie. Ces différentes structures ont une vie administrative, financière et
économique bien réelle. La proximité avec la commune est inhérente à leurs missions et à leur
intérêt pour les Levalloisiens.
Enfin, la municipalité ne peut que constater que la mise en oeuvre
stricto sensu
des
préconisations faites en la matière à l’ensemble des collectivités territoriales par la Chambre
lors de ses contrôles conduirait à mettre en danger dans la France entière les équilibres
financiers déjà précaires du secteur associatif -
particulièrement dans le domaine de la
jeunesse et des sports, alors qu’il contribue à garantir le lien social en un contexte national,
économique et social particulièrement délicat.
*
La gestion du stationnement
S’agissant du stationnement urbain, c’est encore sous l’angle d’un parti-pris très souvent
erroné qu’est abordée cette gestion.
Partant dans un premier temps du principe que la Chambre n’avait peut-être pas en sa
possession tous les éléments ayant conduit à des affirmations aussi réductrices de la gestion
du stationnement urbain, la Ville s’est efforcée d’apporter point par point les précisions
nécessaires à la Chambre, chiffres à l’appui, notamment sur la politique de mise en cohérence
avec le plan de déplacement urbain d’Ile-de-France, sur la délégation de service public ou sur
la politique de stationnement en surface.
Or, sur ce chapitre comme sur les précédents, force est de constater une ultime fois, que la
rédaction de ce rapport définitif, semble avoir considéré comme inexistants les informations
communiquées par la Ville, qui ne sont – une fois de plus - pas prises en compte.
*
Au-delà de recommandations factuelles que la Ville s’est d’ores et déjà attachée à mettre en
oeuvre, l’objectivité d’ensemble de ce rapport nous parait donc sujette à caution, ce que nous
démontrerons systématiquement, dès lors que cela nous apparaitra nécessaire, tout au long de
notre réponse.
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12
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164
1. INTRODUCTION
La ville de Levallois a pris connaissance du rapport d’observations définitif (ROD) de
la Chambre Régionale des Comptes, portant sur les exercices 2007 et suivants.
Ce rapport appelle nécessairement de sa part de nombreuses précisions et
observations, mais également des interrogations quant à son contenu, sa tonalité d’ensemble
et aux méthodes employées dans le cadre de sa préparation comme de sa rédaction.
Concernant le contenu, il est surprenant que le rapport, portant sur la période 2007-
2014, fasse référence – notamment dans sa partie relative à la gestion des ressources humaines
– à des situations résultant de décisions datant de plus de vingt voire trente ans, dont la
municipalité comme l’administration actuelle de la Commune, si elles en prennent volontiers
acte, ne sauraient être tenues responsables.
Il en va de même en ce qui concerne plusieurs points dûment audités et validés dans
les précédents rapports de la Chambre consacrés à Levallois, au sujet desquels il est
aujourd’hui reproché à la Ville des décisions ou des situations pourtant validées par ces
anciens rapports d’observations provisoires ou définitives, alors que la réglementation n’a pas
évolué depuis.
La Chambre portant une attention toute particulière au suivi des recommandations
formulées dans ses précédents rapports, devrait donc s’attacher à respecter elle-même cette
règle.
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164
Ainsi, est-il d’autant plus regrettable qu’elle ait refusé – en les ignorant
systématiquement - de répondre aux interrogations de la Ville formulées à ce propos lors des
échanges intervenus à l’issue du rapport d’observations provisoires, laissant cette dernière
dans l’expectative quant à la logique de ces changements de recommandations ou
d’interprétations de la Chambre, dont les motivations demeurent obscures lorsqu’elles ne sont
pas purement et simplement absentes du présent rapport.
Concernant la tonalité d’ensemble, il semble regrettable que certains chapitres du
rapport trahissent, au-delà des constats effectués, un certain parti-pris juridique, administratif
ou politique dans l’analyse.
Cette posture répétée dépasse ainsi largement le strict cadre de la mission de la
Chambre en matière d’examen de la gestion qui, au titre de l’article L.211-8 du Code des
juridictions financières,
« porte
sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des
moyens mis en oeuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés
par
l’organe
délibérant,
l’opportunité
de
ces
objectifs
ne
pouvant
faire
l’objet
d’observations. »
Par ailleurs, nombre des observations formulées dans le rapport provisoire de la
Chambre étant erronées, la Ville avait apporté de nombreux éléments précis et factuels en vue
de la rédaction du rapport définitif.
Or, force est de constater que la Chambre a eu une curieuse façon de traiter les
informations communiquées par la Ville. À de nombreuses reprises, elles sont purement et
simplement ignorées, et lorsqu’elles sont reprises, c’est presque exclusivement sur des points
secondaires - lorsqu’il ne s’agit pas de détails annexes et traités de manière isolée - bien loin
du fond du sujet abordé et sans reprendre l’argumentation développée par la municipalité.
Page
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164
L’usage que fait la Chambre de ces informations est encore plus surprenant : elle
procède ainsi de trois manières. Soit elle les intègre directement dans le corps du texte du
rapport, sans aucune référence à son auteur, laissant penser que cet élément ne trouve pas son
origine ni n’a fait l’objet d’une remarque de la Ville; soit, quand elle les intègre en
commentaire du rapport provisoire, elle les cite -entre guillemets ou non, souvent de manière
incomplète et en ne laissant pas se développer l’argumentation liée- sans jamais changer son
propre argumentaire ni sa conclusion ; soit, enfin, elle les place en renvoi en note de bas de
page.
Il ressort de cette méthode une minimisation du travail effectué par les services
municipaux comme de la prise en compte des informations et justifications avancées par
ceux-ci, sans même parler des points positifs ou des efforts engagés par la collectivité -
toujours minorés ou considérés comme allant de soi.
De surcroit, contrairement aux précédents rapports dont la Chambre avait eu la
responsabilité à Levallois-Perret, le peu d’écoute des magistrats en charge du rapport et la très
faible prise en compte par ceux-ci des éléments (fussent-ils des plus formels, factuels, vérifiés
et étayés) communiqués par la Ville doit être soulignée.
À tort ou à raison, cette attitude d’ensemble laisse à la Collectivité comme à ses agents
l’impression particulièrement amère d’avoir fait l’objet non pas d’un examen impartial et
objectif des comptes de la commune, mais bien d’un contrôle à charge et diligenté, aux
conclusions souvent subjectives,
paraissant écrites à l’avance et laissant rarement prise à
l’échange d’arguments raisonnés.
L’illustration la plus flagrante de ce manque d’écoute et d’intérêt pour le
fonctionnement des services municipaux de la part des auteurs du rapport nous semble être le
fait que ceux-ci, dont une partie entière est consacrée aux ressources humaines tandis que
beaucoup d’autres se référant à l’organisation de la collectivité et à ses processus décisionnels
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164
- n’ont jamais éprouvé le besoin de rencontrer… le Directeur Général des Services, pourtant à
la tête de l’administration communale auditée par le présent rapport !
La réponse de la Collectivité tiendra donc naturellement compte de ce contexte pour le
moins particulier et soulignera, en tant que de besoin et dans chaque partie du rapport, les
informations erronées et les informations ou arguments n’ayant pas été pris en compte – ou
pris en compte de manière incomplète – par la Chambre.
Par ailleurs et naturellement, la réponse de la Collectivité comportera également
plusieurs développements destinés à contester le rôle de contrôle d’opportunité que semble
s’octroyer la Chambre à plusieurs reprises, en faisant valoir les choix politiques arrêtés et
assumés par la municipalité, qui ont été validés à deux reprises et à une large majorité par les
électeurs levalloisiens au cours de la période auditée, à l’occasion des élections municipales
de 2008 et 2014, cela dès le premier tour.
En ce sens et à titre de propos liminaire, la Ville rappelle également qu’aux termes de
l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 :
« Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour
l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur
échelon.
Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement
par des Conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de
leurs compétences. »
Au demeurant, alors qu’une partie importante du rapport porte, conformément aux
missions de la Chambre, sur l’analyse de la situation comptable et financière de la Commune,
celle-ci déplore les interventions répétées de l’État survenues en ce domaine depuis
maintenant plusieurs années.
Page
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164
En effet, celles-ci ont contribué à restreindre de manière conséquente et toujours plus
avant les marges de manoeuvres financières de l’ensemble des collectivités territoriales,
notamment en ce qui concerne la baisse ou les ponctions de leurs ressources propres ou
encore par des transferts de compétences non financés, battant ainsi en brèche les principes
ainsi énoncés à l’article 72-2 de la Constitution :
« Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent
disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir
tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les
autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. Les
recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales
représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de
l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans
lesquelles cette règle est mise en oeuvre. Tout transfert de compétences entre l'État
et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources
équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou
extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des
collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la
loi. (..) »
Convaincue de la solidité de ses finances locales, confiante en sa stratégie de
désendettement, déterminée à poursuivre sa campagne d’économies par le biais d’une plus
grande efficience de ses agents et de ses services, la ville de Levallois affirme également et
assume pleinement les choix qui sont les siens en matière de politiques publiques.
Elle n’en demeure pas moins attentive aux observations formulées en ce rapport
définitif; recommandations qu’elle a pour certaines déjà appliquées – lorsqu’elle n’avait pas
devancé les attentes de la Chambre en la matière – et pour les autres, qu’elle s’efforcera de
mettre en oeuvre au travers des dispositifs de suivi prévus par l’article 107 de la récente loi
portant nouvelle organisation territoriale de la République (ou loi NOTRe).
Page
17
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164
2. LA PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA COMMUNE DE LEVALLOIS-PERRET
2.1. Présentation administrative et institutionnelle
La Chambre régionale des comptes débute son rapport par une présentation de la
collectivité accordant une large part aux récentes modifications du cadre administratif et
institutionnel issu de la
loi NOTRe, promulguée le 7 août 2015. Si celle-ci a posé le cadre
organisationnel de la Métropole du Grand Paris (MGP), il est à déplorer le calendrier
particulièrement tardif de ses décrets d’application précisant les modalités exactes des
transferts de compétences, mais aussi des charges et des flux financiers entre les Communes,
les établissements publics territoriaux (EPT) ainsi que la Métropole elle-même.
En l’espèce, la Ville de Levallois avait pourtant été précurseur et proactive, en tentant
d’initier à plusieurs reprises depuis 2001 une démarche visant à la constitution d’un pôle de
coopération se structurant autour du bassin de vie et d’activités de La Défense, dont elle
estimait que la Ville et ses habitants faisaient partie.
Force est de constater que cette initiative du Conseil municipal a été suivie
in fine
par
les services de l’État, qui ont fait le choix d’intégrer Levallois à l’EPT
« Paris Ouest La
Défense »,
composé des communes de Levallois, Neuilly-sur-Seine, Puteaux, Courbevoie, La
Garenne-Colombes,
Nanterre,
Rueil-Malmaison,
Suresnes,
Saint-Cloud,
Garches
et
Vaucresson.
Depuis lors, l’ensemble de ces collectivités ont engagé les échanges préalables à la
création, à l’organisation et au fonctionnement de cet EPT et tenu ainsi l’échéance fixée au
1
er
janvier 2016.
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164
Pour autant, le flou qui a caractérisé le débat public et le débat parlementaire, ainsi que
les multiples revirements du Gouvernement en la matière, n’ont contribué, d’une part, ni à sa
préparation par les collectivités concernées ni, d’autre part, à faciliter la compréhension de
cette réforme d’importance à l’ensemble des administrés auxquels elle est censée avant tout
être destinée.
De surcroît, sa complexité administrative et financière, ainsi que les coûts
supplémentaires qu’elle risque d’induire, mais aussi les nouvelles ponctions qu’elle risque de
créer pour l’échelon communal en termes de fiscalité comme de dotations risquent d’aboutir
non seulement à de vrais risques financiers pour les communes, les EPT et la Métropole - ces
deux derniers étant confrontés dès leur naissance à de réelles problématiques budgétaires –
mais aussi à un véritable déni en matière de démocratie locale.
Ainsi, la situation présente appelle-t-elle de la part des collectivités concernées la plus
grande prudence ainsi qu’une veille juridique et financière de tous les instants, à laquelle la
Ville de Levallois s’attache tout particulièrement, la municipalité ayant d’ailleurs fait le choix
de confier spécifiquement cette mission particulièrement astreignante mais néanmoins
capitale à un Adjoint au Maire délégué à la mise en oeuvre de la réforme territoriale tandis
que, d’un commun accord, l’ensemble des Maires des communes composant « Paris Ouest La
Défense » ont fait le choix de siéger tous ensemble au sein de l’exécutif de l’EPT, afin d’en
garantir un meilleur contrôle au travers d’une gestion collégiale basée sur le consensus.
2.2. Une commune à la population très dense, dont le profil sociologique a fortement
évolué
Si elle est bien moindre que par le passé (Levallois a compté près de 80.000 habitants
dans les années 20, sur une surface utile bien moindre du fait de la présence de nombreuses
usines), la densité de la Commune soulignée par la Chambre constitue l’une de ses
caractéristiques
importantes,
qui
implique
des
contraintes
spécifiques
en
termes
d’aménagement urbain comme de service public, auxquelles la collectivité s’efforce de
répondre et dont il doit nécessairement être tenu compte dans toute analyse. Il est regrettable
Page
19
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164
que la Chambre, après avoir souligné dans cette présentation ce paramètre, n’ait pas jugé bon
d’en tenir compte plus avant, notamment dans ses développements liés à l’urbanisme et au
stationnement.
Par ailleurs, la Ville tient à rappeler que, si elle a effectivement connu une évolution
sociologique non négligeable, elle a toujours fait en sorte de conserver une vraie mixité
sociale au travers d’une politique volontariste en matière de construction de logements
sociaux, dont le taux est aujourd’hui de 18,78%, en privilégiant également une mixité au sein
des différents quartiers de la Ville, préférant la construction de petites unités intégrées au bâti
avoisinant ou incluses dans de nouveaux programmes d’aménagement à la construction de
barres ou de tours comme cela avait pu être fait entre les années 1950 et 1970 en centre-ville
ou dans le quartier Eiffel, ce dernier venant d’ailleurs d’être totalement réhabilité.
2.3 Une commune qui bénéficie du dynamisme de l’activité économique sur son
territoire.
Si la commune « bénéficie » effectivement du dynamisme de l’activité économique
sur son territoire, il convient d’éviter les raccourcis hasardeux auxquels semble se livrer la
Chambre. En effet, affirmer que seule la proximité de Paris et de La Défense « explique la
concentration de sièges sociaux d’entreprises sur le territoire levalloisien » parait faire bien
peu de cas de l’histoire récente de Levallois.
En effet, on ne saurait en même temps déplorer -comme semblent s’y prêter les auteurs
du rapport- la disparition récente « depuis les années 1990 (…) de l’identité industrielle et
ouvrière » de Levallois et affirmer que la seule position de la Ville, à équidistance de Paris et
de la Défense expliquerait naturellement sa transformation radicale en moins d’un quart de
siècle… cela d’autant plus que le pôle tertiaire de La Défense existe depuis la fin des années
1950, tandis que l’attractivité économique de Paris ne s’est jamais démentie. À en croire la
Chambre, l’identité industrielle de Levallois, naturelle jusqu’à la fin des années 80 aurait
donc, subitement, muté en un pôle tertiaire par la seule grâce de la géographie ?
Page
20
sur
164
Comme l’admet la Chambre, cette mutation n’a en réalité été possible qu’au travers de
vastes opérations d’aménagement, essentiellement par le biais de Zones d’aménagement
concertées (ZAC) d’abord sur l’Ile de la Jatte, le Front de Seine, le Front de Paris, le secteur
Victor-Hugo et, plus récemment, dans les quartiers Eiffel et Collange. Entamée en 1983 et
poursuivie depuis lors avec succès, cette politique de développement a permis de renouveler
en profondeur un tissu urbain très vieillissant et en partie insalubre, tout en assurant la
transformation économique de la Ville et en la dotant d’équipements publics performants.
Cette politique publique d’aménagement et d’équipement urbain, jamais démentie, a
permis à Levallois d’évoluer et, d’une cité industrielle en déclin, de devenir une ville
attractive, au cadre de vie recherché et régulièrement primé, économiquement équilibrée car
comportant autant d’emplois que d’habitants. Une ville qui, contrairement à certaines de ses
voisines, a fait le choix d’agir en faveur de la mixité sociale, en soutenant une politique
régulière de construction de logements sociaux, mais aussi en proposant aux familles
levalloisiennes des services publics de qualité accessibles à tous, notamment dans le domaine
de l’enfance et de la jeunesse.
Cette qualité de vie, cette vision de la ville, ce choix d’un Levallois pour tous et sans
exclusive, a cependant un coût. Il en sera notamment question plus avant dans cette réponse,
notamment au regard de l’importante charge foncière des terrains à Levallois et des charges
de fonctionnement.
Cependant, la Ville assume pleinement et revendique ce parti-pris d’aménagement
dynamique, de maintien de la mixité sociale, de préservation de l’environnement des
levalloisiens et de services publics disponibles et efficaces
.
Consciente de la dégradation de la situation économique de notre pays, elle s’efforce
au quotidien d’en atténuer les effets subis par les Levalloisiens.
Page
21
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164
Consciente de l’importance du nécessaire redressement des finances publiques, elle
s’efforcera d’y apporter son concours, au travers d’économies d’échelle et de fonctionnement.
Cela se fera au travers d’une meilleure efficience des services, d’un examen régulier
des politiques publiques entreprise et de la mise en oeuvre attentive des recommandations de
la Chambre.
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164
3. LE SUIVI DES DERNIÈRES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE
La Chambre fait état de lacunes dans le suivi des recommandations énoncées dans le
précédent rapport rendu public en mai 2009 et reprises aujourd’hui dans le corps du rapport
définitif.
La Ville apportera tout au long du développement ci-dessous les précisions et
informations permettant à la Chambre de constater les mesures qu’elle a prises pour répondre
à ces observations.
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164
4. LA QUALITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE
4.1. La qualité de l’information financière et budgétaire
4.1.1. L’information lors du Débat d’Orientation Budgétaire
Il convient en parallèle, à toute réponse aux observations de la Chambre, de rappeler
quelques éléments importants concernant le Débat d'Orientation Budgétaire (DOB), pour une
parfaite compréhension de la problématique exposée.
La loi du 6 février 1992 a étendu aux communes de 3 500 habitants et plus, ainsi
qu'aux régions, l'obligation d'organiser un débat sur les orientations générales du budget qui
était déjà prévue pour les départements.
L’article L. 2312-1 du CGCT reprend cette
disposition : «
Dans les communes de 3 500 habitants et plus, un débat a lieu au Conseil
municipal sur les orientations générales du budget, dans un délai de deux mois précédant
l'examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l'article
L.2121-8 ».
Ce débat, qui est une formalité substantielle à l'adoption du budget, doit faire l’objet
d’une délibération distincte de celle du budget et s’effectuer dans les conditions applicables à
toute séance de l’assemblée délibérante.
Comme pour toute délibération, les élus doivent être destinataires d’une note
explicative de synthèse.
La Chambre ne conteste donc ni la bonne tenue de ce débat chaque année dans les
délais prescrits, ni l’existence d’une note de synthèse explicative transmise aux élus dans les
délais requis.
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164
En revanche, elle reproche à la Ville le contenu de cette note jugé insuffisant. Pour
cela, elle se fonde sur une seule et unique jurisprudence. Or, celle-ci est pourtant explicite…
et confirme la position de la Ville ! Ainsi, contrairement à l’interprétation faite par la
Chambre de cette jurisprudence, force est de constater que la Cour administrative d’appel de
Douai (CAA Douai 14 juin 2005, Commune de Breteuil-sur-Noye) n’énumère en aucun cas
une liste exhaustive de points qui doivent impérativement être couverts dans cette note de
synthèse préalable au DOB. Elle précise uniquement que : «
la note explicative de synthèse
communiquée n’est pas suffisamment détaillée, notamment si elle ne comporte pas …
».
En d’autres termes, la Cour administrative d’appel se contente de citer quelques points
qui peuvent être considérés comme importants dans le contexte précis d’une Commune
donnée et d’un exercice donné. De la sorte, la Cour administrative d’appel ne pose dans son
arrêt aucune contrainte à caractère d’ordre général.
Aussi, comme pour toute note de synthèse, le caractère suffisant de l’information
donnée aux élus par cette note s’apprécie-t-il donc au cas par cas et non de manière générale
et constante. Ce n’est donc pas parce qu’une note de synthèse sur le DOB ne présente pas
d’analyse prospective qu’elle doit être considérée comme incomplète. Au demeurant, un
grand nombre de collectivités auraient vu leur procédure budgétaire contestée si
l’interprétation que fait ici la Chambre régionale des Comptes était retenue et généralisée.
Force est de constater que tel n’est pas le cas.
La Direction Générale des Collectivités Locales, dans son guide «
Améliorer le débat
d’orientation budgétaire
» précise d’ailleurs que «
Le DOB a pour but de renforcer la
démocratie participative en instaurant une discussion au sein de l’assemblée délibérante sur
les priorités et les évolutions de la situation financière de la collectivité. Il améliore
l’information transmise à l’assemblée délibérante. Il donne également aux élus la possibilité
de s’exprimer sur la situation financière de leur collectivité. Il doit se concevoir comme un
outil pédagogique associant la majorité et l’opposition. Le débat doit avoir lieu dans les deux
mois précédant l’examen du budget primitif.
»
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25
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164
C’est bien dans cet état d’esprit que sont rédigées toutes les notes de synthèse
préalables au DOB de la Ville de Levallois, cela depuis 2001.
Si leur plan reste identique pour une meilleure lecture, le contenu de chacun des
paragraphes est adapté chaque année en fonction du contexte particulier de l’élaboration
budgétaire. C’est ainsi qu’ont été développés, une ou plusieurs fois, des thèmes particuliers
comme la réforme de la taxe professionnelle de 2010, la structure du risque de l’encours de
dette avec la Charte de bonne conduite, l’évolution des opérations d’aménagement aux
principales étapes, l’impact de la création de la Métropole du Grand Paris, etc…
Il est tout à fait normal, ces dernières années, que des mesures nationales, aux
conséquences particulièrement lourdes sur nos équilibres budgétaires, soient développées
systématiquement, rendant compte de leur évolution et de leur incidence sur notre budget. Il
en va ainsi de la péréquation horizontale au travers du FSRIF et du FPIC et de la contribution
de la Ville au «
redressement des finances publiques nationales
» au travers des ponctions sur
la DGF, qu’il était nécessaire d’évoquer chacune de ces dernières années, tant leur impact
dommageable sur les finances communales est important.
Enfin, s’agissant des derniers exercices, Levallois comme l’ensemble des collectivités
territoriales concernées par la Métropole du Grand Paris sont en droit de demander à l’État et
à ses institutions comment élaborer une analyse prospective réaliste lorsque les règles du jeu
changent en permanence et qu’à quelques semaines de la création de la Métropole du Grand
Paris des pans entiers des modalités de mise en oeuvre restaient à définir – certains n’étant
toujours pas arrêtés aujourd’hui, alors que la Métropole du Grand Paris a vu le jour le
1
er
janvier dernier.
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164
Ni l’État, pourtant sollicité à de nombreuses reprises, ni la Chambre Régionale des
Comptes n’ont été en mesure de répondre à ces interrogations, laissant ainsi l’ensemble des
communes, départements et établissements publics territoriaux d’Ile-de-France dans l’inconnu
en ne leur donnant pas les éléments d’informations nécessaires à l’élaboration de budgets
transparents et sincères.
Il s’agit d’une situation inique, d’une faute particulièrement préjudiciable à la bonne
tenue des débats budgétaires, à l’équilibre des finances publiques de nos collectivités et à
l’information de nos administrés, qui a été dénoncée par les élus locaux franciliens de toute
obédience politique. Il convient donc ici de prendre acte de cet état de faits scandaleux, tout
en continuant à le dénoncer.
Toutefois, la Ville constate avec satisfaction que la Chambre a amendé dans les faits
son appréciation concernant la qualité des rapports présentés au Conseil Municipal afin de
préparer la tenue du débat sur les orientations budgétaires.
La Chambre considère désormais que cette information pourrait être « enrichie ».
C’est ce qui avait été fait sans attendre ce rapport définitif, puisque les documents adressés
aux élus afin de préparer le débat sur les orientations budgétaires 2016, qui s’est tenu le 16
novembre dernier, ont pris en compte – et cela par anticipation -
les dispositions nouvelles
introduites en la matière par l’article 107 II 4° de la Loi NOTRe adoptée le 7 août 2015.
4.1.2. Les décisions modificatives
Concernant la présentation des décisions modificatives, l’option retenue par la Ville a
toujours privilégié la bonne compréhension par les élus des ajustements budgétaires proposés.
La Chambre reconnaît d’ailleurs la bonne lisibilité de ces documents.
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164
Après avoir réussi avec succès le passage à la dématérialisation des flux comptables, la
Ville va dématérialiser les documents budgétaires pour leur transmission à la préfecture. De
ce fait, chaque décision modificative répondra au formalisme budgétaire standard du fait
même du support logiciel utilisé (TOTEM), ce dont la Chambre a pris acte.
4.1.3. Les rapports au Conseil municipal des représentants de la commune au CA de la
SEMARELP
La Ville souhaite insister, une fois de plus, sur la bonne information donnée aux élus
concernant l’activité de la SEMARELP : celle-ci s’effectue en effet déjà de manière
transparente non seulement au travers des rapports de gestion mais aussi des comptes rendus
annuels à la collectivité (CRACL). La Commune ne perçoit pas bien en quoi un rapport de
plus apporterait un quelconque progrès tant en termes formels qu’en ce qui concerne
l’information des élus, cela d’autant plus que la Chambre laisse entendre que la simple
présentation des seuls rapports évoqués ci-dessus par le Maire - en sa qualité de membre du
Conseil d’Administration - serait susceptible de répondre à ses attentes. En ce sens, la Ville
confirme qu’elle ne manquera pas de reprendre cette pratique formelle.
4.1.4.
Les résultats du compte administratif
4.1.4.1. Le taux d’exécution du budget
La Chambre constate que le taux d’exécution des crédits de fonctionnement s’est
amélioré sur la période pour atteindre 99 % en 2013, ce dont la Ville se félicite. En effet, la
Direction des Finances et du Contrôle de Gestion suit de très près l’exécution du budget. Les
différentes décisions budgétaires modificatives de l’exercice permettent les ajustements
nécessaires. Par ailleurs, l’ensemble des services a été sensibilisé au suivi de la consommation
de ses crédits, avec un accent porté ces dernières années sur le suivi de la masse salariale.
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Concernant l’exécution des crédits d’investissement, la Chambre observe qu’elle
aurait pu être optimisée durant cette période par une gestion en autorisation de programme et
crédit de paiement (AP/CP) et recommande sa mise en place.
Il convient tout d’abord de rappeler en quoi consiste cette possibilité de gestion en
AP/CP, offerte aux Communes depuis deux décennies et pourtant si peu utilisée :
« Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui
peuvent être engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent
valables, sans limitation de durée, jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation.
Elles peuvent être révisées.
Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être
mandatées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le
cadre des autorisations de programme correspondantes.
L'équilibre budgétaire de la section d'investissement s'apprécie en tenant compte des
seuls crédits de paiement (CGCT Article L. 2311-3) »
Cette gestion en AP/CP permet donc de s’affranchir du principe d’annualité budgétaire
pour les opérations d’investissement pluriannuelles inscrites elles-mêmes dans des
programmes récurrents de la collectivité.
L’éventualité de la mise en oeuvre d’une gestion en AP/CP a été étudiée par les
services financiers de la Ville en 2006 et un exemple comparatif avait même été élaboré sur la
base de l’opération du nouveau Conservatoire municipal.
Le bilan avantages/inconvénients de la formule avait conduit alors à un maintien du
seul budget annuel. Ceci notamment compte tenu de la complexité des concepts de
programme et d’opérations, des procédures et règles du jeu à définir, de la double gestion et
délibération imposée en plus du budget annuel et dans toutes les étapes budgétaires, etc. De
plus, la Ville disposait déjà d’une planification pluriannuelle des investissements (PPI) à
usage interne qui donnait et continue de donner aujourd’hui toute satisfaction.
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164
Cette gestion en AP/CP est plus utilisée par les régions ou les départements qui ont des
programmes constants dans le temps (construction de collèges neufs par exemple) avec de
multiples opérations pluriannuelles successives. Ce n’est pas le cas de notre Commune. Si
celle-ci a connu plusieurs opérations pluriannuelles importantes ; elles restaient «
uniques
» et
ne s’inscrivaient pas dans cette logique de programme. La question s’est également posée
pour les opérations d’aménagement qui semblaient plus appropriées à la mise en oeuvre d’un
tel modèle, mais les opérations étaient menées par son concessionnaire et non directement par
la Ville, qui ne versait que des participations aux équipements publics.
Il est cependant à noter qu’une gestion en AP/CP nous aurait avantageusement
affranchi des problématiques budgétaires liées aux restes à réaliser que la Chambre soulève
par ailleurs.
La Ville confirme donc sa position sur le peu d’intérêt que revêtirait la mise en oeuvre
d’une gestion en AP/CP ; intérêt encore amoindri par l’absence de prévision d’inscription
d’opérations pluriannuelles d’investissement sur le mandat en cours.
4.1.4.2. et 4.1.4.3. Les résultats annuels
L’appréciation de la Chambre quant au caractère déficitaire, après ajustements, de
certains exercices qui la conduit à demander la correction rétroactive de la situation nette de la
Ville était et reste le point financier le plus contestable de son rapport tant sur les principes
que sur les calculs ; et le fait que la Chambre ait amendé son appréciation pour ramener le
nombre d’exercices jugés déficitaires de quatre à trois et le montant de l’ajustement de 124 à
117 millions ne change rien à cette position.
Si la Ville n’a jamais contesté la nécessité de veiller à la sincérité des restes à réaliser,
il est pour le moins peu pertinent de maintenir qu’un litige non constitutif d’un risque
financier probable – ni même potentiel, en l’espèce – doive être provisionné et d’impacter les
résultats de la Commune à due concurrence. Il en va ainsi des procédures en fixation des
indemnités d’expropriation, initiée soit par la Ville soit par les propriétaires de biens
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immobiliers, pour lesquels la Ville est devenue propriétaire par l’effet de l’ordonnance
d’expropriation, mais dont elle ne peut prendre possession qu’après fixation judiciaire et
paiement des indemnités d’expropriation.
En d’autres termes, les procédures contentieuses engagées devant le juge de
l’expropriation n’ont pour autre but que de fixer le montant des indemnités d’expropriation,
afin que la Ville les verse si elle souhaite prendre possession.
Il en va de même en ce qui concerne les intérêts précomptés sur les émissions de
billets de trésorerie 2007 et 2008, dûment régularisés en 2009. En outre, la Ville ne
comprends pas l’ajout dans le rapport définitif de la mention sibylline de « difficultés plus
larges » au sujet desquelles la commune aurait été plusieurs fois alertée, dont le caractère pour
le moins évasif et l’absence totale de références paraissent donc sujets à caution quant à la
pertinence et l’objet de cette démarche.
Il est tout aussi contestable que la Chambre puisse reprocher à la Ville de ne pas avoir
régularisé avant la fin de l’exercice une somme perçue fin décembre correspondant à
l’échéance d’emprunt du 1
er
janvier 2014 et versée par l’aménageur quelques jours plus tôt
afin de ne pas pénaliser la trésorerie de la Ville. Ces 9,8 millions d’euros sont maintenus en
ajustement par la Chambre en 2013 alors même que cette opération est normale, justifiée et
correctement comptabilisée dans ce compte 4718 intitulé « Recettes à classer ou à
régulariser » qui a été créé à cet effet et dont il est précisé dans l’instruction budgétaire et
comptable M14 :
« Ce compte enregistre les opérations d’encaissement avant émission de
titre autre que ceux précités. Le compte 4718 est crédité par le débit du compte 515 lors de
l’encaissement. Il est débité par le crédit du compte budgétaire lors de l’émission du titre de
régularisation. L'utilisation de ce compte ne peut être qu'exceptionnelle. Les sommes
enregistrées à ce compte doivent être régularisées dans le mois suivant leur encaissement. »
C’est bien dans le mois suivant l’opération que la régularisation doit intervenir et non avant la
clôture de l’exercice comme l’affirme la Chambre. C’est bien ce qui a été fait.
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164
Enfin, la Chambre cumule des ajustements de différentes natures sur plusieurs
exercices et propose d’imputer la somme totale sur la situation nette. Cette addition sur
plusieurs exercices n’a pas de sens car, comme on vient de le constater pour l’échéance de
janvier 2014, l’opération comptable est renversée le mois suivant et l’impact sur les résultats
cumulés, donc sur la situation nette, totalement nul.
Il en va de même pour les dotations aux provisions qui font l’objet d’une reprise si le
risque disparaît. Comme le suggère la Chambre, prenons l’exemple d’une dotation aux
provisions, qui aurait été comptabilisée en 2013, année de la mise en demeure d’acquérir
adressée à la Ville, sur le premier dossier relevé comme étant litigieux par la Chambre. En
2015, après le jugement en fixation des sommes à verser à la propriétaire qui n’est intervenu
que le 8 avril 2015 et après la signature de l’acte d’adhésion à l’ordonnance d’expropriation
qui est intervenu le 17 septembre 2015, nous aurions été amenés à reprendre cette provision et
à constater ainsi un produit. Ce produit vient compenser la charge que constituait la dotation
aux provisions initiale comptabilisée deux ans auparavant. L’impact sur la situation nette de la
Ville est donc nul.
Cette addition d’ajustements proposés est donc erronée car elle ne tient pas compte des
renversements d’écritures.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la Ville avait demandé à la Chambre, au
regard des explications fournies par la Ville sur ce que la Chambre estime être des anomalies,
de modifier ses conclusions, tant en ce qui concerne les volumes que les concepts et d’en tirer
également les conséquences dans sa synthèse. Cela n’a pas été fait. La Ville reprend donc,
dans le détail, ses réponses sur ces points.
La Chambre considère que certains éléments relevés concernant notamment les restes
à réaliser constitueraient des anomalies affectant le résultat de certains exercices. Cela est
pourtant inexact.
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164
En effet, il ressort de l’analyse détaillée des différents points soulevés par la Chambre
que la plupart des prétendues anomalies soulevées n’en sont pas en réalité. De surcroit, la
formulation ainsi que la conclusion, énoncées par la Chambre sont de nature à faire naître
dans l’esprit d’un lecteur non expert du droit budgétaire et comptable une confusion
malheureuse entre résultat et équilibre. Il convient donc d’éclaircir ces points, en toute
transparence.
Quatre éléments sont étudiés par la Chambre : la sincérité des restes à réaliser en
recettes d’investissement, les recettes en attente de régularisation, les dépenses en attente de
régularisation et les dotations aux provisions
.
S’agissant en premier lieu des restes à réaliser :
En recettes d’investissement, il s’agit uniquement de documents formels, d’offres de
prêts émises par des établissements financiers partenaires de la Ville qui n’ont pas été
retrouvées par les services financiers. Ces documents n’ont vraisemblablement pas été
conservés car l’opération n’a pas été finalisée sous cette forme ou s’est vue intégrée dans un
autre prêt. La Chambre considère donc qu’en l’absence de justificatifs formels, ces restes à
réalisés sont insincères, ce que déplore la Commune. Pour autant, celle-ci prend bonne note de
cette recommandation de la Chambre concernant la conservation de ces offres de prêt à
l’avenir.
Néanmoins, il convient de noter que sur l’exercice principalement concerné (2007), la
Ville était en pleine conversion des billets de trésorerie en emprunts classiques et qu’elle avait
également à financer d’importants investissements directs. Les relations avec les principaux
partenaires financiers étaient donc régulières. C’est ainsi que la Ville a mobilisé 67 millions
d’euros en 2007 et 190 millions d’euros en 2008, qui incluaient vraisemblablement les lignes
négociées fin 2007 et confirmées en 2008 que l’on retrouve dans les restes à réaliser.
En outre, d’après les chiffres même de la Chambre, la capacité d’autofinancement
nette dégagée par l’exercice 2007 est positive et s’élève à 8,5 millions d’euros. Cette CAF
n’est aucunement impactée par les restes à réaliser. Il convient donc de rassurer le lecteur en
rappelant qu’en toute logique l’exercice 2007 est bien excédentaire.
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164
Concernant encore ces restes à réaliser d’emprunts, la Chambre considère que le
contrat signé avec BNP Paribas de 10 millions d’euros pour l’exercice 2011 est en réalité une
ligne de trésorerie et que le reste à réaliser n’est donc pas justifié.
Ce constat résulte vraisemblablement d’une erreur d’analyse du contrat. Celui-ci a été
souscrit sur une durée de 15 annuités pour le financement du programme d’investissements.
L’article 1 des caractéristiques du prêt précise sa durée qui est de 180 mois pour la durée
totale de remboursement du prêt. L’article relatif au remboursement du prêt précise que le
remboursement du contrat se fera par le biais de 60 versements trimestriels comprenant
chacun une part d’amortissement. Ce contrat est donc bien un prêt à long terme, mis en place
sur une durée de quinze ans et qui n’affiche aucune des caractéristiques d’une ligne de
trésorerie. Cela d’autant plus que ce prêt ne comporte même pas de période de mobilisation
des fonds qui aurait pu être qualifiée d’utilisation à titre de trésorerie.
La Ville tient à la disposition des auditeurs de la Chambre le plan de remboursement
de ce contrat à taux variable, qui fait bien apparaître un amortissement trimestriel du capital
sur une durée de quinze ans.
Toujours sur la notion de restes à réaliser, il convient de préciser pour une bonne
compréhension de la problématique soulevée par la Chambre, ce que recouvre vraiment ce
mécanisme des restes à réaliser et quelle est la nature réelle de leur impact potentiel.
Les restes à réaliser sont une spécificité du droit budgétaire liée à la comptabilité
d’engagement et au principe d’annualité budgétaire.
L’instruction budgétaire et comptable M14 en donne la définition suivante :
« Les restes à réaliser correspondent aux dépenses engagées non mandatées telles
qu'elles ressortent de la comptabilité des engagements et aux recettes certaines n'ayant pas
donné lieu à l'émission d'un titre. »
Les crédits ainsi engagés et consommés budgétairement durant l’année "n" constituant
ces restes à réaliser, sont repris dans le budget de l'exercice suivant au travers du budget
supplémentaire.
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Si la Chambre consacre une attention toute particulière à ces restes à réaliser,
notamment en recette, c’est dans le cadre d’un autre principe du droit budgétaire - celui de
l’équilibre - les restes à réaliser étant pris en compte dans les règles d’équilibre du compte
administratif qui, lui-même, sous-tend celui du budget dont il retrace l’exécution.
Il peut donc aisément y avoir confusion entre cette notion d’équilibre et celle de
résultat comptable. La Ville déplore ainsi que, lorsque la Chambre propose, en synthèse, de
corriger la situation nette au bilan de la comptabilité générale de la Ville - d’un montant, qui,
s’il semble avant tout destiné à frapper les esprits, a en réalité bien peu de sens car il agrège
des concepts pour le moins hétérogènes dont ces restes à réaliser- elle puisse entretenir cette
confusion malheureuse.
Par ailleurs, en ce qui concerne les recettes et dépenses à classer ou à régulariser :
Le compte 4721 «
Comptes transitoires ou d’attente – Dépenses à classer ou à
régulariser
», compte dont les mouvements sont exclusivement le fait du Comptable Public, a
été spécifiquement prévu par le plan comptable comme par l’instruction budgétaire et
comptable M14 pour ce type d’opération.
Ainsi, il aurait été aisé pour la Chambre de constater que ces montants apparaissant au
bilan de la Ville au 31 décembre 2007 et au 31 décembre 2008 ont bien été régularisés en
2009, puisque la balance de ce compte au 31 décembre 2009 est à zéro. De la même manière,
si cette question leur avait été posée, les services du comptable public ou ceux de
l’ordonnateur auraient pu expliquer aux auditeurs de la Chambre qu’il s’agit d’une opération
clairement identifiée de part et d’autre, liée aux intérêts précomptés sur les émissions de
billets de trésorerie et sans aucun impact budgétaire ou comptable sur aucun des exercices
incriminé. Il est pour le moins surprenant que tel n’ait pas été le cas.
Il en va de même pour les 9,8 M€ qui apparaissent en attente de régularisation au
31 décembre 2013. Il s’agit de l’échéance d’emprunt du 1
er
janvier 2014, versée par
l’aménageur quelques jours plus tôt, afin de ne pas pénaliser la trésorerie de la Ville. Cette
opération est donc normale, justifiée, correctement constatée et sa régularisation a été
effectuée dans les jours qui ont suivi. Il n’y a donc pas lieu d’impacter le résultat 2013,
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d’aucune manière que ce soit. Dans le cas présent, on ne peut que déplorer également que la
question n’ait été posée par aucun des auditeurs.
S’agissant des provisions :
Sur ce point également, il semble y avoir confusion dans l’analyse de la réalité
économique des opérations incriminées tout comme dans le concept même de provision, sur
lequel la Ville reviendra dans les commentaires sur les observations du paragraphe 4.2.3.
Les cinq premiers contentieux mentionnés par la Chambre, qui représentent 93 % du
risque total estimé par celle-ci, sont en fait des dossiers d’expropriation en cours. Le premier
dossier relève d’une mise en demeure d’acquérir adressée à la Ville pour laquelle le jugement
en fixation des sommes à verser à la propriétaire n’est intervenu que le 8 avril 2015. Ce
jugement a ordonné le transfert de propriété du bien au profit de la Ville, et fixé le montant
des indemnités d’expropriation à verser pour prendre possession du bien. La signature de
l’acte d’adhésion à l’ordonnance d’expropriation est intervenue le 17 septembre 2015. Il n’y a
donc aucun risque susceptible de constituer une charge - au sens comptable - à venir pour la
Ville, donc aucune provision à constituer.
Le dossier Santini concerne un recours intenté contre un exposant qui participait à une
exposition de peinture, organisée dans des locaux de la Ville en octobre 2010, et qui visait
indirectement la Ville de ce fait. Les demandes du requérant semblaient pour le moins
farfelues quant à leurs montants et peu recevables sur le fond. C’est d’ailleurs en ce sens que
s’est prononcé, par jugement en date du 25 juin 2015, le TGI qui a déclaré irrecevables les
demandes de Monsieur Santini, et condamné Monsieur Santini à payer à la Ville la somme de
2 000 euros. Même si Monsieur Santini a fait appel de cette décision, le risque d’une
condamnation de la Ville paraît bien peu probable.
Les autres dossiers concernent le personnel, pour des montants non significatifs et ne
constituent pas à notre sens de risque pour la Commune justifiant la constitution d’une
provision.
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164
4.1.5. Les annexes obligatoires
4.1.5.1. L’état du personnel
La Ville a pris bonne note de l’observation formulée par la Chambre. La Direction des
Ressources Humaines a été chargée de la mise à jour de cet état, actuellement en cours.
4.1.5.2. L’état de la dette et les écritures de refinancement
La Chambre constate que la Ville a su, contrairement à bon nombre de collectivités,
sécuriser son encours. Nous ne pouvons que nous féliciter de cette appréciation formulée par
la Chambre.
La plupart des observations formulées par la Chambre dans ce paragraphe sur les
annexes consacrées à l’encours de dette ont d’ores et déjà fait l’objet d’échanges techniques
avec le comptable public et le contrôle de légalité. Tous les points ont été corrigés ou sont en
voie de l’être pour les plus récents.
Quant à l’information des élus, il est à noter que dès novembre 2011, alors même que
l’annexe sur la typologie de la répartition de l’encours n’existait pas encore, le rapport sur les
orientations budgétaires consacrait six pages aux caractéristiques de l’encours de la Ville,
dont un graphique inspiré de la charte de bonne conduite (dite charte Gissler) bien plus
explicite qu’un tableau de chiffres en annexe. Il a en été de même pour l’information des
Levalloisiens, au travers de nombreux encarts du magazine municipal consacrés au budget.
4.1.5.3. Les annexes dédiées aux engagements hors bilan
Concernant les
emprunts garantis
mentionnés en annexe, il convient de noter que les
anomalies matérielles relevées par la Chambre avaient été immédiatement corrigées dès le
document budgétaire suivant leur détection. Il en est ainsi pour l’emprunt garanti
LEVAPARC.
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164
S’agissant de la remarque des services préfectoraux sur le compte administratif 2013,
la réponse de la Ville aux services préfectoraux était claire : «
Pour être tout à fait explicite,
ce ratio est ponctuellement important en 2013 du simple fait du volume exceptionnel de
l’annuité en capital remboursée en 2013. La Ville s’était engagée à réduire son encours de
dette, qui représentait la dette consolidée liée à ses propres opérations avec celle induite par
le portage foncier des opérations d’aménagement. Cela a été réalisé et s’est traduit par une
annuité 2013, décaissée hors dette garantie, de 136,5 millions d’euros, dont 18,5 de
désendettement volontaire au-delà des échéances prévues. Il n’y a donc pas lieu de s’alarmer
de ce dépassement ponctuel de ratio, mais peut-être plutôt de s’en réjouir dans le contexte
actuel des collectivités locales.
»
Ce ratio prudentiel était donc ponctuellement dépassé pour une bonne raison ; un
désendettement volontaire exceptionnel cette année-là. Ainsi, le fait d’ajouter, comme le fait
la Chambre, l’annuité garantie à l’annuité normale ne change rien au constat en aucun cas
alarmant et même tout à fait favorable.
Enfin, contrairement à ce que préconise la Chambre, la constitution de provisions au
titre de ces garanties d’emprunts ne se justifierait que si un risque probable de mise en jeu de
cette garantie était avéré ; or, ce n’est absolument pas le cas et le volume des montants
garantis, aussi significatif soit-il, n’est en aucun cas un critère de déclenchement d’une
provision.
Au demeurant, au 1
er
janvier 2015, il ne reste que deux lignes garanties pour
LEVAPARC avec un capital restant dû s’élevant à 2,1 millions d’euros et une annuité de
352 000 € ; la situation financière de LEVAPARC étant des plus satisfaisantes, aucune
provision ne se justifie donc.
Concernant les
opérations d’aménagement
, il convient de rappeler que, non seulement
le Conseil municipal approuve chaque année les comptes rendus annuels à la collectivité
locale comme le souligne la Chambre, mais qu’il approuve également les contrats de
concession et chacun des avenants. On peut donc considérer que, compte tenu de la fréquence
avec laquelle le Conseil municipal est appelé à délibérer sur ces concessions, les élus sont
correctement informés de l’évolution de ces opérations.
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38
sur
164
Néanmoins, la Ville avait anticipé l’observation de la Chambre, l’état A2.2 «
dette
pour financer l’emprunt d’un autre organisme
» ayant été dûment complété et présenté en
annexe du BP 2015 et du CA 2014. Enfin, il convient de souligner, qu’au 1
er
juillet 2015,
l’intégralité des participations a été versée et que l’encours de financement de ces opérations
n’est plus que de 32,2 millions d’euros (délibération du 22 juin 2015).
Enfin, concernant les délégations de service public et les engagements liés, la
Chambre constate que les rapports des délégataires sont bien présentés au Conseil municipal
et qu’ils le sont dès que la Ville les reçoit.
Dans tous ces paragraphes consacrés aux engagements hors bilan, dans son rôle de
Conseil et son souci d’améliorer la qualité de l’information financière produite, la Chambre
cite les recommandations du Comité National de Fiabilité des Comptes Locaux, instance
créée en 2010 et cite par ailleurs la «
charte nationale relative à la fiabilité des comptes
locaux »
conclue le 21 mars 2014 entre les ministres chargés des Finances, du Budget et des
Collectivités territoriales, les présidents des grandes associations nationales d'élus locaux et le
Premier président de la Cour des comptes ; charte qui souligne l'importance de la qualité des
comptes pour la démocratie locale.
Si l’on vise déjà le respect des instructions budgétaires et comptables, on constate
qu’elles reprennent la définition du Plan Comptable Général (PGC) pour ses engagements
hors bilan dans ses trois caractéristiques : des droits et obligations susceptibles de modifier le
montant ou la consistance du patrimoine, des engagements ayant des conséquences
financières sur les exercices à venir et subordonnés à la réalisation de conditions ou
d’opérations ultérieures.
En outre, si on se réfère au guide des engagements hors bilan rédigé par le Comité
national de fiabilité des comptes locaux, instance citée en référence par la Chambre à
plusieurs reprises, une nouvelle condition substantielle est mise en avant, le caractère
significatif de l’engagement. On peut lire en effet dans ce guide : «
A cet égard, ne sont pris
en compte que les engagements présentant un impact financier significatif
. » Ce dernier terme
étant, à nos yeux, essentiel dans cette démarche de transparence de l’information financière
communiquée aux élus et aux citoyens, pour reprendre la formule de la Chambre, afin de ne
pas noyer un lecteur peu averti par une foule de détails qui cachent l’essentiel.
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39
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164
Encore une fois, nous ne pouvons que regretter que la Chambre, dans sa démarche de
contrôle, ne se fixe pas, comme le font tous les auditeurs, un seuil de signification qui
permette de distinguer une observation significative d’une observation anecdotique.
Plus globalement, ce paragraphe 4.1.5., consacré aux annexes des documents
budgétaires et à leur nécessaire clarté, appelle de notre part une remarque de fond.
On constate aisément que ces documents budgétaires volumineux, techniques, à la
présentation normée, peu synthétique et peu lisible ne sont pas ou très peu consultés par les
élus et encore moins par les citoyens, allant ainsi totalement à l’encontre de la qualité de
l’information financière pourtant revendiquée par leurs concepteurs. Sans remettre en cause la
nécessité de respecter le formalisme règlementaire de ces documents, les services financiers
de la Ville privilégient toujours des rapports réguliers rédigés de manière intelligible pour tous
et illustrés de graphiques bien plus explicites que ces annexes dont l’abord peut sembler très
technique, voire bien abscons à l’immense majorité de nos concitoyens, comme le démontrent
d’ailleurs certains des tableaux comptables annexés au présent rapport.
La transparence et l’accessibilité de l’information financière des collectivités
territoriales passent aussi par leur présentation et leur facilité d’accès au plus grand nombre.
4.2. La qualité de l’information comptable
4.2.1. et 4.2.2. La gestion du patrimoine communal
4.2.2.1. L’état de l’actif et de l’inventaire
Le rapprochement entre l’état de l’actif tenu par le comptable public et le suivi des
éléments composant le patrimoine immobilisé et leur valorisation tenue par les services de
l’ordonnateur fait partie des taches planifiées qui seront engagées dans les prochains mois,
sous réserve des disponibilités des deux services.
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164
4.2.2.2. Les immobilisations en cours
La
procédure
d’intégration
des
opérations
en
cours
dans
les
comptes
d’immobilisations définitifs a été améliorée et le sera encore. La Ville veillera à ce que
l’intégration soit effectuée au plus tôt après l’achèvement de l’opération.
Concernant les avances versées sur commandes d’immobilisations enregistrées au
compte 238, la Chambre constate la régularisation de la procédure, effectuée en accord avec
le comptable public.
4.2.2.3. Les immobilisations financières
Le rapprochement entre les montants de participations enregistrés chez le comptable et
chez l’Ordonnateur est en cours.
Concernant l’enregistrement des billets de trésorerie et des participations aux
opérations d’aménagement, il paraît inutile de revenir sur tout l’historique sachant qu’il n’y a
plus d’émission de billets depuis 2008, que toutes les écritures ont été correctement passées,
que toutes les participations ont été versées et correctement imputées.
La Ville tient toutefois à souligner que la Chambre prend acte que «
les échéances ont
été remboursées à la Commune par la SEM à l’euro près.
»
Par ailleurs, il convient de rappeler que la convention d’avances de trésorerie règle les
relations entre la Ville et l’aménageur et que les compensations n’ont concerné que les flux
bancaires, en aucun cas les écritures budgétaires ou comptables.
4.2.2.4. Les amortissements
La Ville prend note des points positifs soulignés par la Chambre. La délibération qui
fixe les règles d’amortissement sera actualisée prochainement.
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41
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164
4.2.2.5. Les opérations de cessions d’actifs
Il a été pris bonne note de l’observation de la Chambre relative au bilan annuel des
acquisitions et cessions, qui doit faire l’objet d’une délibération.
Pour autant, même si la Chambre constate que « la majeure partie a été cédée au prix
exact évalué par les services des domaines », elle maintient son observation quant au fait que
pour plusieurs opérations, les écarts paraissent insuffisamment justifiés.
Afin de dissiper tout doute en la matière et d’agir en toute transparence, la Ville réitère
donc ses réponses.
Nous rappellerons donc que chaque délibération de cession d’un bien est accompagnée
systématiquement de l’avis des domaines correspondant et que, quand il y a écart, celui-ci est
dûment justifié dans la note de synthèse.
Les opérations relevées par la Chambre étant des cessions pour réalisation de
logements sociaux, nous rappellerons également que ce secteur du logement social est en crise
et ne parvient plus à répondre à la demande et que l’État ne cesse de pousser les collectivités
locales à agir et à investir. Nous aurions donc apprécié que la Chambre relève l’effort
financier conséquent entrepris volontairement au travers de ces cessions tout comme au
travers des garanties d’emprunt évoquées précédemment.
4.2.2.6. Les créances
Concernant le recouvrement des créances, la Ville partage l’avis exprimé par la
Chambre et regrette le peu d’efficacité des procédures de recouvrement qui la conduisent à
constater, bien des années après, des admissions en non-valeur de montants significatifs.
Ce point fait l’objet d’une attention particulière de la part des services financiers de la
Ville en lien avec le comptable public et les différents régisseurs.
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42
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164
4.2.3. L’application du principe de prudence
Déjà, au paragraphe 4.1.4.2., la Ville avait tenu à marquer sa surprise quant à
l’interprétation de la notion de provision présentée par la Chambre. Il en va de même dans ce
paragraphe. En effet, si l’obligation de provisionner est bien prévue par le CGCT et par
l’instruction budgétaire et comptable M14, il convient d’en rappeler la finalité.
Les provisions résultent à la fois du principe de prudence et d’indépendance des
exercices. Elles consistent à constater une charge dès lors qu’un événement la rend probable
afin d’éviter de la faire supporter à un exercice ultérieur.
Les provisions font référence à des passifs dont l’échéance ou le montant ne sont pas
fixés de façon précise ; si le passif est certain et déterminable, ce n’est plus une provision
mais une charge. Le passif, quant à lui, est défini comme une obligation de l’entité à l’égard
d’un tiers dont il est probable qu’elle provoquera une sortie de ressources au profit de ce tiers,
sans contrepartie au moins équivalente attendue de celui-ci. Cette définition illustre bien la
confusion faite par la Chambre concernant les procédures d’expropriation évoquées plus haut.
En outre, les provisions se distinguent des engagements hors bilan dans la mesure où -
bien que le montant ou l’échéance de celles-ci aient un caractère incertain - elles
correspondent à une obligation probable à la date de clôture. En effet, les provisions sont
destinées à couvrir des risques et charges nettement précisés quant à leur objet, dont la
réalisation est incertaine, mais que des évènements survenues ou en cours rendent probables.
Enfin, une provision doit être distinguée d’une dette ou encore d’une charge à payer :
une provision est une déduction opérée sur les résultats d'un exercice en vue de faire face
ultérieurement à une perte ou à une charge dont l'objet est nettement précisé. La réalisation
incertaine de cette perte ou de cette charge est rendue probable en raison d'événements
survenus au cours de l'exercice et qui existent toujours à sa clôture.
Si on comprend bien le mécanisme en comptabilité privée - la somme provisionnée est
déduite du résultat, mise en réserve et sera utilisée, par une reprise de provision, lorsque
nécessaire sans impacter les comptes à ce moment-là - l’intérêt est moins évident en droit
budgétaire car la provision s’apparente à de l’autofinancement obligatoire et qu’aucun
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43
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164
mécanisme ne permet de «
mettre en réserve
» la somme provisionnée ; lors de l’exercice de
qui verra la réalisation effective du risque, il faudra bien inscrire la dépense et dégager la
ressource financière correspondante. La M14 distingue, curieusement d’ailleurs, des
provisions budgétaires et des provisions non-budgétaires ; les premières étant soumises à
délibération expresse du Conseil municipal.
Pour être exhaustif, il convient également de rappeler les précisions utilement
apportées par le CGCT et par la M14 en matière de provisions :
« En dehors de ces cas, (les cas obligatoires) la Commune peut décider de constituer des
provisions dès l'apparition d'un risque avéré »
(CGCT Article R2321-2).
« En application du principe comptable de prudence, il convient de constituer une provision
dès qu’apparaît un risque susceptible de conduire la collectivité à verser une somme d’argent
significative.
Le montant de la provision correspond au montant estimé par la collectivité de la charge qui
peut résulter d'une situation, en fonction du risque financier encouru par cette dernière. »
(M14).
Dès lors, il est regrettable que la Chambre n’ait pas jugé bon de rappeler ce contexte
pour un lecteur non averti et qu’elle puisse écrire en tête de ce paragraphe :
« Le
provisionnement permet, entre autres, de constater une dépréciation ou un risque. »
alors
même que la notion de provision pour dépréciation, se rapportant à un actif, a été bannie du
plan comptable depuis plus de dix ans ; que les provisions ne se limitent pas aux provisions
pour risques et que, dans la citation du premier cas de provisionnement prévu par le CGCT et
la M14, la phrase est tronquée d’une partie déterminante.
La phrase complète est ainsi la suivante :
« 1° Dès l'ouverture d'un contentieux en
première instance contre la Commune, une provision est constituée à hauteur du montant
estimé par la Commune de la charge qui pourrait en résulter en fonction du risque financier
encouru ; »
Elle fait donc bien référence à une charge résultant du risque financier encouru.
Ceci étant précisé, les services juridiques de la Ville vont étudier chacune des
procédures en cours et proposeront la dotation de provisions lorsque cela s’avèrera nécessaire
dans le respect du CGCT et de la M14.
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44
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164
Concernant la provision budgétaire ajustée en 2009, la Ville considère qu’il n’y pas de
risque de non recouvrement de cette créance qui s’apure régulièrement selon le planning
prévu. Cette provision n’étant plus justifiée, elle sera reprise.
4.2.4. L’application du principe d’indépendance des exercices
La Chambre constate que les services de la Ville appliquent la procédure de
rattachement des charges à l’exercice.
Le fait que quelques opérations inférieures au seuil interne de 3000 € aient été
comptabilisées nous paraît moins dommageable que le non rattachement de charges
significatives. Ce seuil de rattachement sera formalisé par une délibération du Conseil
municipal.
Par prudence, le rattachement des produits n’a été effectivement pratiqué que pour des
recettes certaines et significatives en valeur.
4.2.5. Les délais de paiement sont très satisfaisants
La Ville ne peut que se réjouir du qualificatif de
« très satisfaisant »
utilisé par la
Chambre pour qualifier son délai global de paiement, qui est le meilleur de toutes les
communes des Hauts-de-Seine, bien inférieur au délai maximal réglementaire comme le
souligne la Chambre et qui traduit la bonne communication existante entre les services de la
Ville et ceux du comptable public dans le souci de la trésorerie de nos fournisseurs.
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164
4.3. La fonction financière et comptable
4.3.1 L’organisation centralisée de la fonction financière et comptable
4.3.2. Le règlement budgétaire et financier
L’adoption d’un règlement budgétaire et financier, document réglementairement
facultatif
mais recommandé par la Chambre peut, en effet, constituer une bonne occasion de
rappeler certains concepts fondamentaux du droit budgétaire comme l’engagement et en
préciser les règles internes applicables.
Aussi, les services municipaux ont-ils consulté le guide élaboré en la matière par les
services de la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL) et constaté que, sur les
seize pages de ce modèle, neuf pages et demi sont consacrées aux seuls AP/CP ; ce qui
confirme, s’il l’était nécessaire, la complexité de cette procédure pourtant recommandée par la
Chambre à des fins de clarté et d’optimisation...
Les services de la Ville étudieront l’opportunité de la mise en oeuvre d’un tel
règlement facultatif à la lumière de l’ensemble des éléments fournis.
4.3.3. La gestion des deux principales régies
Concernant la régie «
Levalloisirs
», les services de la Ville ont toujours souligné
l’intérêt de l’audit partenarial réalisé par les services de la Direction Départementale des
Finances Publiques (DDFIP). S’il faut reconnaître que les préconisations de cet audit ont été
mises en oeuvre tardivement, elles l’ont cependant été.
Une fois de plus, il est regrettable que la Chambre souligne, sur plusieurs pages, des
points déjà corrigés mais oublie en revanche de mentionner le caractère original et l’utilité
incontestable pour les Levalloisiens de cette régie et de la mise en oeuvre de ce guichet
unique, s’inscrivant pleinement dans le cadre de la simplification administrative et qui s’est
vu étendu à toutes les activités municipales au travers de cet outil.
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164
S’agissant de la régie de gestion du patrimoine privé, la Chambre considère comme
évidente la nécessité de sa constitution. Force est cependant de constater que cela n’a pas
toujours été le cas ni pour le comptable public, ni pour les services de la DDFIP, consultés à
plusieurs reprises sur ce point par la Ville.
Par ailleurs, le fonctionnement de cette régie s’est avéré bien complexe et contraignant
à formaliser sous forme d’une procédure opérationnelle.
Pour ces deux raisons, la mise en oeuvre de cette régie a été reportée à plusieurs
reprises sans pour autant nuire à la transparence et au bon enregistrement des opérations
réalisées dans le cadre de ces marchés.
Enfin, la Ville laisse à la Chambre l’entière responsabilité des sous-entendus bien
singuliers du dernier paragraphe de ce passage, au demeurant contredits depuis par la réalité
des faits.
4.3.3.1. Les activités d’aménagement de la SEMARELP
La Ville continue de ne pas partager l’analyse de la Chambre sur les risques financiers
inhérents aux activités de la SEMARELP et notamment aux opérations d’aménagement.
Ce point sera développé en détail par la suite au paragraphe 5.1.7.1, mais force est de
constater qu’en 2016
ces opérations d’aménagements touchent à leur bonne fin.
4.4. Conclusion
S’il est indéniable que certains aspects de l’information comptable sont perfectibles, la
Ville conteste le caractère significatif des anomalies ou faiblesses relevées / des constats
effectués par la Chambre.
Comme il l’a été démontré, certaines observations – non des moindres - sont biaisées,
tant en termes d’analyse que de fondements.
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164
5. ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE
5.1 & suivants. Analyse rétrospective 2007-2013
Concernant l’analyse financière rétrospective, la Ville ne peut que reconnaître la
qualité du travail effectué par les auditeurs de la Chambre même si les conclusions que l’on
peut en tirer divergent sensiblement.
La Ville tient à souligner les nombreux points positifs relevés par la Chambre,
synthétisés pour les besoins de la cause, ils sont formulés comme suit :
«
Le niveau global des effectifs paraît adapté au regard de la population
levalloisienne.
Les produits réels de fonctionnement par habitant ont été très supérieurs aux
moyennes départementale, régionale et nationale. (…)
Avec 3,8 % d’augmentation moyenne annuelle, la fiscalité directe locale reste très
dynamique.
La Commune tire avantage de la richesse des ménages mais surtout des entreprises.
(…)
Grâce au dynamisme de l’activité économique et à la forte concentration de sièges
sociaux sur son territoire, la Commune de Levallois-Perret affiche un niveau de
pression fiscale relativement modéré. Elle a maintenu inchangés ses taux de fiscalité
depuis 2009. La hausse apparente du taux de cotisation foncière des entreprises
(CFE) ainsi que des taux de taxe d’habitation et de taxe foncière est uniquement liée
au mécanisme de rebasage des taux, la pression fiscale exercée sur le contribuable
restant identique. (…)
Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF) de la Commune a atteint
64,23 % en 2013 (85). Il indique une pression fiscale très modérée et est très
nettement inférieur à la moyenne nationale de la strate, qui s’élevait à 80,90 % en
2013. Enfin, les taux fixés sont très éloignés des taux plafonds (86), ce qui laisse à la
Commune de réelles marges de manoeuvre. (…)
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164
La politique d’abattement de la taxe d’habitation est aussi favorable aux ménages.
Le dynamisme de la fiscalité est atténué par la péréquation horizontale et la
neutralisation économique de la réforme de la taxe professionnelle. (…)
La richesse de la Commune repose pour une grande part sur des bases fiscales
économiques solides et dynamiques procurées par les sièges des nombreuses
entreprises implantées sur son territoire mais aussi sur les valeurs foncières du
patrimoine immobilier ou locatif des habitants. La hausse des produits a, dans une
moindre mesure, également été portée par l’offre croissante de services municipaux
tarifés, tandis que les produits financiers très élevés, en apparence, sont constitués en
majeure partie des remboursements, par la SEMARELP, des charges financières que
paie la Commune pour les emprunts qu’elle a contractés pour sa société
d’aménagement.(..)
Depuis 2007, la Commune parvient à dégager un niveau de CAF brute, s’échelonnant
entre 15,7 M€ et 31,9 M€ et représentant, selon les années, entre 10 % et 17 % (90)
des produits réels de fonctionnement. Si le taux d’épargne brute(91) est légèrement
inférieur à la moyenne des Communes depuis 2008, il se situe sur toute la période bien
au-dessus du seuil d’alerte généralement admis (7 %). (…)
»
La Chambre souligne enfin que
« les dépenses réelles d’investissement (hors emprunt)
témoignent d’une politique d’investissement dynamique qui s’appuie sur la
SEMARELP. ».
La Commune tient toutefois à préciser que la dégradation de la CAF évoquée ci-
dessus est directement liée au choix politique assumé de retarder et limiter autant que possible
le recours au levier fiscal sur les levalloisiens.
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164
5.1.7. L’endettement
5.1.7.1. Le portage financier des opérations d’aménagement par la commune explique la
hausse de l’endettement sur la période
La Chambre entame à juste titre ce chapitre consacré à l’endettement par un
paragraphe intitulé :
« Le portage financier des opérations d’aménagement par la Commune
explique la forte hausse de l’endettement sur la période. »
Relativement à ces opérations d’aménagement, il convient donc de rappeler plusieurs
points essentiels.
Bien que ces opérations aient été confiées à un aménageur par voie de concessions, la
Ville a eu le souci constant, dans son propre intérêt et celui des Levalloisiens, de tout mettre
en oeuvre pour en limiter le coût. C’est notamment le cas avec le financement du portage
foncier qui a permis, dans un premier temps grâce aux émissions de billets de trésorerie, puis
par des financements plus classiques, de limiter autant que faire se peut les frais financiers,
poste des plus importants dans ce type d’opération.
L’utilisation de la procédure de ZAC et l’intervention de la puissance publique étaient
indispensables pour mener à bien ces opérations dans les meilleurs délais compte tenu de la
multiplicité des propriétaires fonciers, notamment dans le centre commercial Eiffel, et de la
réalisation de nombreux équipements publics.
Les enjeux de ces opérations étaient stratégiques tant en termes de rénovation urbaine
des quartiers concernés qu’en termes de ressources fiscales pour la Ville. Ce sont ainsi des
milliers de mètres carrés de bureaux obsolètes qui ont été remplacés par des immeubles
attractifs qui ont tous trouvé preneur, par des logements de qualité, par un centre commercial
qui fait référence, par des équipements publics fonctionnels dont la valeur dépasse largement
celle des participations versées. En effet, il ne faut pas oublier qu’en sus du portage foncier, la
Ville a supporté un portage fiscal pendant ces années de démolitions et de reconstructions.
L’enjeu étant de reconstituer et de pérenniser ces bases fiscales essentielles pour le budget de
la Ville.
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164
Ces opérations sont quasiment achevées. De l’avis unanime, elles sont un franc succès.
Elles ont d’ailleurs été saluées par le Ministère du Logement et de l’Égalité des Territoires,
qui a octroyé au quartier Eiffel le label éco-quartier, ce qui constitue une première nationale
dans le cadre d’une opération de réhabilitation en site occupé. La Ville comme l’aménageur
peuvent en être fiers.
Concernant le volume de l’encours de dette, il convient également d’insister sur
plusieurs points fondamentaux :
-
L’emprunt n’a jamais servi à financer
« le train de vie »
de la Ville (pour reprendre
une expression employée par la Chambre à un autre sujet, au paragraphe 5.2.2.). La
collectivité rappelle ainsi que, contrairement à l’État et aux institutions qui en
dépendent, une Commune ne peut en aucun cas emprunter pour financer ses charges
courantes de fonctionnement, comme par exemple les salaires. L’emprunt contribue
donc exclusivement au financement des investissements, les équipements réalisés
devenant des actifs de la Ville.
-
Comme le souligne fort justement la Chambre, il serait bien difficile dans le contexte
actuel à une Commune, même disposant de ressources comparables aux nôtres,
d’engager de tels investissements. On ne peut donc que se féliciter que la municipalité
ait eu le courage et la volonté d’équiper la Ville quand il était encore possible de le
faire. Aujourd’hui, Levallois est correctement dotée en équipements publics,
plébiscités au quotidien par les usagers.
-
Il est parfaitement légitime et normal qu’une Ville, animée par une équipe municipale
faisant preuve d’anticipation, recoure à l’emprunt pour étaler le financement des
équipements réalisés sur leur durée prévisible d’utilisation plutôt que d’actionner
exagérément le levier fiscal immédiat, afin d’augmenter l’autofinancement au risque
de ne jamais pouvoir réduire la pression fiscale par la suite.
-
Le choix entre équiper sa Ville en acceptant la dette liée - ce qui redisons-le est normal
- et ne pas équiper sa Ville pour ne pas contracter de dette en s’inscrivant ainsi dans
une logique d’inaction conduisant à terme à des carences en matière d’équipements et
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164
de services publics, est un choix d’opportunité politique qui n’appartient qu’aux élus,
démocratiquement mandatés par leurs électeurs pour effectuer ces choix en leur nom.
-
À Levallois, le choix de doter la Ville de certains équipements structurants a été
clairement affiché. Le volume de l’encours qui en découle a été parfaitement assumé,
publiquement et à de nombreuses reprises. Le résultat des élections municipales de
mars 2008, confirmé en mars 2014, démontre clairement que ce choix politique a été
validé par les Levalloisiens, à une large majorité et au 1
er
tour desdits scrutins. Malgré
un contexte de crise qui accentue l’aversion au risque, ils ont ainsi exprimé sans
équivoque leur préférence pour une Ville équipée, bien dotée en services et aux
finances maîtrisées plutôt qu’une Ville dont le seul projet serait d’être bien «
notée
»
financièrement parlant. Cette politique volontariste au service de la population
constitue, du point de vue de l’exécutif municipal, le premier objectif d’un élu et la
première mission d’une Commune.
-
Au demeurant, tous les interlocuteurs bancaires de la Ville ont compris la logique du
projet développé par la Ville sur cette période et l’ont accompagné sans défaillir.
-
Si le volume de cet encours a pu être critiqué au regard de certains ratios biaisés ou
très volatiles, la Chambre elle-même reconnaît dans son analyse que la Ville dispose
de ressources courantes, elles aussi bien au-delà des moyennes qui alimentent les
comparaisons.
-
La Ville tient également à rappeler qu’elle a toujours honoré ses échéances.
De plus,
il convient de ne pas oublier que le financement par la Ville des opérations
d’aménagement, s’il est venu gonfler les volumes budgétaires de dépenses et de
recettes financières, a toujours été neutre sur le budget, l’aménageur ayant également
toujours honoré ses engagements de remboursement annuels de l’avance consentie.
-
Il n’en reste pas moins que la Ville a affiché nettement et publiquement, de manière
transparente, sa volonté de réduire son encours de dette après cette phase
d’investissement soutenu. Là encore, elle a tenu ses engagements - notamment en
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164
2013 avec un désendettement net de plus de 136 millions d’euros - et poursuit dans
cette tendance depuis lors.
Enfin, concernant la structure de la dette, nous ne pouvons que rappeler, comme le fait
la Chambre, la qualité de l’encours de dette que « la stratégie (de la Ville) a permis de
sécuriser ».
Les données complètes et précises énumérées ci-dessous illustrent cet état de fait :
Les éléments clés de l’encours au 1
er
janvier 2015 sont les suivants :
•
Au 31/12/2014, la dette de la Ville est composée de 60 emprunts pour un capital
restant dû de 544 925 185 €.
•
Entre 2013 et 2014, le taux moyen a baissé de 6 points de base pour atteindre 3,11%
au 31/12/2014 (contre 3,17 % au 31/12/2013). Cette évolution est essentiellement liée
à la baisse des taux courts euro intervenue sur la période.
•
En termes d’évaluation du risque :
o
97,4% de l’encours est positionné sur des risques de structure (A) et de
sous-jacent 1, soit des taux fixes ou variables.
o
2,6% de cet encours comporte un risque de structure (B) et de sous-jacent 1.
Il s’agit de 4 produits à barrière simples.
o
Au 31/12/2014, le risque global de la Ville est peut-être qualifié de très faible.
•
Structure de l’encours :
Son taux moyen s'élève à 3,11%
Sa durée résiduelle moyenne est de 10,9 ans
Sa durée de vie moyenne est de 6,1 ans
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164
•
Durée de vie résiduelle :
La durée de vie résiduelle de la dette de la Ville est en baisse de 0,3 années entre 2013
et 2014 passant à 11,2 ans à 10,9 ans.
Comparativement à celle des emprunteurs de même strate, la durée de vie résiduelle de
la dette de la Ville est inférieure de 3,2 années (10,9 ans contre 14,1 ans pour le panel
au 31/12/2014).
•
Indexations de l’encours :
La dette à taux fixe de la Ville représente 63,6%. Ces emprunts, dont le coût est connu
et peu sensible aux variations des marchés financiers, offrent une bonne vision et
sécurisent fortement l’encours de la dette.
33,8% de l’encours est indexé à taux variable (non structuré). Cette part permet de
profiter des taux courts bas observés actuellement et de dynamiser le taux moyen de la
dette globale.
Page
54
sur
164
•
Risque de taux (en % de l’encours) :
Cette comparaison avec le risque de taux des emprunteurs de même strate permet
d’observer au 31/12/2014 une part d’encours à taux fixe supérieure à celle du panel
(63,6% contre 56,0% pour le panel).
Concernant la part de taux variable, celle-ci est également supérieure à celle du panel
(33,8% contre 31,4% pour les collectivités de la même strate avec Livret A et variable
couvert compris).
De fait, au 31/12/2014, l’encours structuré de la ville de Levallois-Perret est inférieur à
celui des autres Villes en termes de proportion (2,6% pour la Ville de Levallois contre
11,2% pour l’ensemble du panel) et affiche en conséquence un niveau de risque moins
élevé.
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55
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164
La Charte de Bonne Conduite (CBC, ou Charte Gissler) :
Appliquée à notre encours, la matrice de risque, en reprenant chaque classe de la Charte,
est la suivante :
-
97,4% de l’encours est positionné sur des risques de structure (A) et de sous-jacent 1,
soit des taux fixes ou variables ;
-
2,6% de l’encours comporte un risque de structure (B) et de sous-jacent 1.
Ainsi, au 31/12/2014, le risque global de la Ville peut être qualifié de très faible.
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164
•
La comparaison avec les collectivités de même strate et avec l’ensemble des
collectivités est encore plus parlante :
Cette comparaison distingue cinq familles. Elles correspondent à des risques croissants,
en fonction de la répartition de la Charte de bonne conduite.
Comparativement aux autres villes de sa strate, Levallois affiche au 31/12/2014 une
répartition de la dette beaucoup plus saine. En effet, les autres collectivités n’affichent
que 88,9% de leurs encours de dette en emprunts « classiques » 1A (c’est-à-dire le niveau
de risque le plus faible) contre 97,4% pour Levallois.
Par conséquent, la Ville détient une part de dette à taux structuré moins importante que
les collectivités de même strate avec 2,6% de l’encours global contre 11,1% au niveau
des autres collectivités comparables.
À noter que les 2,6% d’encours enregistrés en tant que produits structurés sont
positionnés sur un risque faible 1B.
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164
Ainsi, Levallois affiche un risque de taux nettement moins élevé que celui des
emprunteurs du panel en raison d’une proportion de dette structurée moins importante et
ne présentant pas de produits hors charte.
•
Taux moyen :
Le taux moyen est en diminution entre le 31/12/2013 (3,17 %) et le 31/12/2014 (3,11 %)
(soit moins 6 points de base) en raison de la baisse des taux courts euro sur la période.
À la date du 31/12/2014, le taux moyen de la Ville est inférieur de quinze points de base à
celui du panel.
Cette différence peut notamment s’expliquer par la plus forte part d’emprunts à taux
variable de la Ville comparé au panel (33,8 contre 31,4% pour le panel).
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58
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164
Perspective des intérêts payés pour les prochaines années :
À dette inchangée, les frais financiers sont attendus en baisse sur les prochaines années,
ce qui est essentiellement lié à l’amortissement de l’encours.
•
Durée et annuité :
Le graphique suivant présente, à dette constante, l’évolution (sur la base des
anticipations de marché), des annuités à régler dans le futur :
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164
•
Les partenaires bancaires :
Très diversifié, l’encours se répartit auprès des douze groupes bancaires suivants :
Pour conclure sur l’encours de dette, il nous paraît opportun de rappeler que l’ensemble de ces
informations et graphiques détaillés concernant la dette, étaient présentés aux élus dans le
rapport sur les orientations budgétaires débattu en Conseil municipal le 16 novembre 2015.
Après l’analyse rétrospective et la partie consacrée à la dette, la Chambre conclut en
constatant que la Ville dispose de
« nombreux leviers financiers qu’elle est en mesure de
mobiliser ».
C’est une démarche que la Ville a poursuivie en 2014 et 2015.
5.2. Les résultats 2014 et les orientations du budget 2015
Concernant les premiers résultats 2014 et les perspectives 2015, la Ville partage
l’analyse de la Chambre quant à la création de la Métropole du Grand Paris et son impact
institutionnel et financier. Elle a essayé de l’anticiper, notamment au travers de
l’augmentation du taux de CFE en 2015. Il s’agissait en effet de la dernière année où la Ville
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164
disposait encore de ce levier, sachant de surcroit que le produit de la CFE perçu en 2015
conditionnera la compensation reversée à l’avenir chaque année par la Métropole.
La Chambre constate que la Ville dispose de leviers qu’elle est en mesure de
mobiliser. C’est le cas de la fiscalité mais aussi des efforts en termes d’efficience entrepris
depuis plusieurs budgets, afin de maîtriser la progression des dépenses courantes.
La Chambre insiste à juste titre sur les dépenses de personnel, mais il est regrettable
qu’elle passe sous silence les décisions concrètes et conséquentes prises en la matière en vue
d’en limiter la progression, puis de les restreindre. C’est notamment le cas pour les heures
supplémentaires dont le volume et le coût ont d’ores et déjà été réduits dans d’importantes
proportions.
C’est également le cas de mesures fortes qui ont été étudiées, décidées et annoncées
comme :
-
La réduction de l’amplitude horaire d’ouverture du Centre Aquatique et des
parcs et jardins ;
-
La fermeture de la bibliothèque Gabriel Péri à compter du 1
er
juillet 2015;
-
La fermeture du jardin de découvertes Alfred de Musset ;
-
La fin du principe d’une ATSEM par classe et suppression de dix postes
d’ATSEM dans les écoles.
Ces décisions, qui impacteront a minima le service rendu à la population par le biais
de réorganisations internes – et/ou touchent des équipements parmi les moins fréquentés -
auront en revanche un effet concret et substantiel sur la masse salariale et viennent s’ajouter à
la réduction déjà commencée des heures supplémentaires.
Enfin, la Commune ne peut que souscrire à la remarque de la Chambre sur la
« réduction des ressources dans un environnement financier et fiscal contraint par les
objectifs nationaux de redressement des finances publiques auxquels les collectivités
territoriales continueront d’apporter une contribution au moins jusqu’en 2017, par la
réforme annoncée de la DGF du bloc communal en 2016, par l’accentuation de la
péréquation horizontale à laquelle la Commune contribue chaque année davantage et enfin,
par le partage de la fiscalité économique entre la Métropole et ses territoires. »
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164
Elle déplore cependant que l’État fasse ainsi porter aux collectivités locales, au
premier rang desquelles les communes, le poids de ses errances budgétaires et de son « train
de vie », alors qu’il n’a de cesse, en parallèle, de leur transférer de nouvelles compétences qui
constitue autant de nouvelles charges, sans apporter de solutions quant à leur financement.
Elle regrette également le poids croissant des mesures de péréquation qui, d’année en
année et au nom d’une idéologie égalitariste, font peser sur les finances municipales des
montants toujours plus inacceptables. C’est ainsi que, chaque année, un montant
correspondant aux deux tiers de la taxe d’habitation versé par chaque foyer levalloisien
contribue à financer les politiques publiques entreprises par d’autres communes ! La Ville
réaffirme son opposition à ce principe qui contribue à grever son budget de près de vingt
millions d’euros par an.
Néanmoins, malgré ces contraintes exogènes, la Ville demeure optimiste et reste
persuadée que Levallois dispose de nombreux atouts qui lui permettent de limiter auprès des
Levalloisiens les effets de ce contexte de crise qu’ils subissent déjà violemment au travers de
la fiscalité nationale.
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164
6. GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
6.1. Le régime du temps de travail et son coût
La Chambre indique que le temps de travail à Levallois est inférieur à 1607 heures
annuelles. Pour autant, comme la Chambre le rappelle brièvement, cette possibilité était
offerte par la loi du 3 janvier 2001. Cette disposition est donc en tout point légale. C’est dans
ce cadre que le protocole d’accord sur l’aménagement et la réduction du temps de travail
(ARTT) a été négocié avec l’ensemble des partenaires sociaux puis, présenté au CTP du
23 novembre 2001 et au Conseil municipal du 17 décembre 2001.
Par ailleurs, la Ville a pris bonne note des observations qui lui ont été faites et
conformément à ses engagements, elle a entrepris la réforme de certaines de ces dispositions :
-
ainsi la journée supplémentaire de congé octroyée au titre de la fête des mères a été
supprimée malgré l’avis défavorable unanime des représentants du personnel lors du
Comité technique organisé le 3 décembre 2015,
-
quant aux situations d’autorisations d’absence pour évènements familiaux, la
Collectivité prend soin de respecter le principe de parité.
-
S’agissant des situations non prévues dans la fonction publique d’État, la Collectivité
redéfinit actuellement son régime d’autorisation d’absence en concertation avec les
représentants du personnel.
Il convient de rappeler qu’en l’absence de décret d’application pourtant annoncé à
l’article 59 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984, les collectivités locales peuvent définir leur
propre régime d’autorisation d’absence par référence aux circulaires ministérielles et aux
règles coutumières des administrations qui en découlent
1
.
Il s’agit ici d’une question liée aux
conditions générales de fonctionnement des services qui relève de la compétence du Comité
technique, conformément à l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984. Ainsi, bien qu’aucune
autorisation d’absence ne soit prévue, pour l’ensemble de la FPE, pour le mariage d’un parent,
ces
évènements
donnent
lieu
à
autorisation
d’absence
dans
certains
ministères.
1
QE 30471 de M. Luc DEJOIE publiée au JO Senat du 18 janvier 2001, page 131 et QE n°44068 de M. Thierry
MARIANI publiée au JO du 14 août 2000, page 4869.
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164
Des dispositions locales peuvent par conséquent être envisagées. Il en est de même pour le
décès d’un ascendant ou d’un descendant du second degré, ou s’agissant des beaux-parents.
D’autre part, la Chambre souligne le coût du temps de travail induit par son protocole
d’accord ARTT passé en 2001. S’il s’agit d’une appréciation qui parait s’inscrire dans le
cadre du positionnement d’ensemble adopté par la Cour des Comptes dans son récent rapport
consacré à la fonction publique, en l’espèce, elle ne tient pas compte des choix politiques
arrêtés par l’exécutif de la Collectivité territoriale et validés à trois reprises par le corps
électoral, en 2002, 2008 et 2014.
La Collectivité estime de surcroit que modifier le temps de travail serait susceptible
d’affecter le service public rendu à la population, qui constitue l’un des axes essentiels de ses
politiques publiques et un choix politique assumé.
La Commune n’entend pas débattre d’un point de vue purement mathématique, du
nombre d’équivalents temps pleins dont elle pourrait faire l’économie en cas de modification
de son protocole ARTT, tel qu’évoqué par la Chambre, dès lors que l’« économie des
moyens » contrôlée par la CRC ne doit pas s’entendre de la seule recherche des moyens les
moins onéreux, mais bien de l’adéquation des moyens mis en oeuvre au regard des objectifs
poursuivis.
Enfin, il n’y a aucune irrégularité à choisir un mode de gestion conforme à la loi du
3 janvier 2001 au titre de la validation des situations acquises antérieurement, dispositif
consacré par le protocole d’accord sur l’aménagement et la réduction du temps de travail
adopté par le Conseil municipal le 17 décembre 2001 après un dialogue social constructif.
6.2. Les rémunérations et les avantages en nature
La Chambre relève que le SIRH (Astre GFI) de la Ville ne permet pas un contrôle de
régularité concernant l’octroi des indemnités.
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Cette difficulté se trouve être la conséquence pratique d’un outil et d’un système
informatique de gestion des ressources humaines vieillissant, auquel la Ville a entrepris de
remédier depuis 2015, afin d'améliorer la gestion des carrières et des paies.
À ce titre, de nombreuses procédures RH sont en cours de formalisation afin d’avoir
un pilotage plus efficace de la fonction RH et d’accompagner le développement d’une
approche prospective de celle-ci, basée sur l’adéquation des effectifs et des compétences aux
métiers de la Collectivité.
Grâce à l’automatisation plus poussée des fonctionnalités, la dématérialisation des
processus et la déconcentration des tâches administratives vers les agents et les services (sans
que cela ne représente une charge supplémentaire pour eux), la DRH pourra pour partie être
redirigée vers des tâches à forte valeur ajoutée pour le bénéfice des agents de la Collectivité
(accompagnement dans la bonne compréhension du statut et conseil en évolution de carrière
par exemple). Cette démarche est concrètement initiée depuis le mois de septembre 2015 pour
une mise en oeuvre progressive à compter du 1
er
janvier 2016.
Par ailleurs, si la chambre indique que la part du régime indemnitaire et des heures
supplémentaires a progressé de 2009 à 2013, elle fait curieusement peu état des mesures
significatives de rationalisation entreprises par la Ville en ce domaine dans le courant de
l’année 2014, à effet de septembre 2014 ; ce alors qu’elle fait référence à plusieurs reprises à
l’exercice budgétaire 2014 dans son rapport pour étayer ou compléter ses observations.
Ainsi, en prenant connaissance du tableau ci-dessous, la Chambre a pu apprécier que
ce premier train de mesures a permis à la Ville d’économiser environ 33 000 euros par mois
sur ce poste de dépenses, soit 396 724 euros sur l’année 2015, ces efforts étant amenés à se
poursuivre, une attention toute particulière étant demandée sur ce point aux Directeurs et
Chefs de service, sous l’égide de la Direction des Ressources Humaines.
Au demeurant, la Collectivité s’interroge sur la pertinence de la critique émise par la
Chambre quant à la part du régime indemnitaire et des heures supplémentaires versées aux
agents En effet, si selon ces chiffres, leur niveau à Levallois est supérieur à la moyenne
nationale des communes, il s’agit d’une décision politique assumée visant à offrir des
perspectives de rémunération attractives et valorisantes aux agents de la Collectivité, qui
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s’investissent au quotidien dans leurs missions de service public au bénéfice des administrés –
et qui se reconnaissent très largement
dans leurs réponses aux enquêtes de satisfaction sur la
perception des services municipaux, notamment au cours de la dernière, effectuée en 2012,
avec de nombreux taux de retours positifs au-dessus des 80%.
D’autre part, il aurait été plus honnête pour la Chambre d’établir une comparaison
pertinente en se référant à la situation de collectivités comparables, plutôt que de reprendre les
chiffres du niveau moyen national qui concernent indistinctement des collectivités de toutes
tailles, qu’elles soient urbaines ou rurales, qu’elles contribuent ou qu’elles soient bénéficiaires
de la péréquation… une démarche de comparaison entre collectivités de tailles équivalentes,
qu’elle a pourtant bien opérée à propos de l’octroi de la NBI aux agents (
infra 6.2.1
.).
Enfin, il est curieux de constater que la Chambre ne cite que partiellement les données
sur lesquelles elle se fonde. En effet, selon la Synthèse nationale des rapports au comité
technique paritaire sur l’état des collectivités territoriales au 31 décembre 2011 du CNFPT et
de la DGCL: «
Globalement, pour l'ensemble des agents en emploi permanent, titulaires et
non titulaires, la part des primes et indemnités représente 18,7% de leur rémunération totale
(contre 17,9% en 2009). La part des indemnités croît avec la taille de la structure. Ce sont les
agents permanents employés par les SDIS qui ont la part de primes et indemnités la plus forte
avec 35,7%. En effet, parmi ces agents, les sapeurs-pompiers professionnels se voient
attribuer des primes spécifiques comme les indemnités de feu et de responsabilité. Ensuite
viennent les agents employés dans les communautés urbaines (25,4%), les CDG et le CNFPT
(23,6%) et les communautés d'agglomération et SAN (21,3%). Dans les conseils généraux
(20,6 %) et régionaux (20,1 %)
ainsi que les communes et établissements communaux de
plus de 20 000 habitants, la part est comprise entre 19% et 21%
»
.
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164
RELEVÉ MENSUEL DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES DEPUIS 2011
DIFFÉRENTIEL AU MOIS LE MOIS ENTRE 2014 ET 2015
2011
2012
2013
2014
2015
Différence
2015/2014
Janvier
136 932
154 172
150 760
160 738
105 096
-55 643
Février
122 417
130 306
167 865
148 545
105 138
-43 407
Mars
144 486
140 209
150 770
136 993
99 601
-37 391
Avril
141 962
135 102
118 879
147 076
112 179
-34 897
Mai
165 429
156 937
133 718
150 045
115 332
-34 713
Juin
137 453
213 991
126 563
143 840
111 814
-32 026
Juillet
166 870
212 789
163 487
188 127
127 526
-60 601
Août
153 265
155 103
174 931
199 985
128 370
-71 615
Septembre
110 712
104 480
126 172
97 776
57 671
-40 105
Octobre
140 692
128 086
119 238
79 122
96 859
17 737
Novembre
191 188
159 054
170 621
116 582
129 993
13 412
Décembre
188 704
145 823
148 052
119 334
101 858
-17 476
total
1 800 111
1 836 051
1 751 056
1 688 161
1 291 437
-396 724
Sources : Direction des finances – service du contrôle de gestion / Janvier 2016
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164
6.2.1. L’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI)
La Chambre souligne que le montant total brut versé aux agents au titre de la nouvelle
bonification indiciaire (NBI) est, dans sa globalité, inférieur à la moyenne nationale, signe
d’une gestion rigoureuse en la matière.
La Ville prend acte des observations de la Chambre portant sur la situation de huit
agents sur un échantillonnage de vingt dossiers effectué par ses soins.
Un examen attentif de l'ensemble des situations aux fins d’opérer une régularisation
générale a été effectué et se poursuivra à travers un suivi rigoureux des carrières par le biais
de la mise en place d’une procédure interne à la DRH et l’utilisation de nouveaux outils
(
cf. supra
). Plus spécifiquement et comme la Chambre y invite la Commune, il sera prêté
attention particulière aux cas de mobilité depuis cinq ans - qui constitue le principal motif de
cessation d'attribution de la NBI.
Enfin, la Chambre considère que les arrêtés du 13 juillet 2007 attribuant 10 points de
NBI à deux agents sont obsolètes, en ce qu’ils ne seraient plus juridiquement fondés, pour
autant, il convient de noter que les deux agents concernés, qui reçoivent du public, occupent
bien des fonctions ouvrant droit à l'attribution de 10 points de NBI. Néanmoins, leur fiche de
poste sera en effet actualisée et mise en adéquation avec la réalité de leurs missions.
6.2.2. Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) de cadres de
catégorie A
La Chambre se réfère au décret 2007-1630 du 19 novembre 2007 pour préciser que les
IHTS ne peuvent être versées qu’aux seuls agents de catégorie C et B, dans la limite de
l’indice brut 380.
Or, le décret précité ne limite pas le versement d’IHTS aux agents titulaires d’un
indice brut inférieur ou égal à 380 mais permet à l’ensemble des agents de catégorie C et B de
percevoir ces IHTS, quel que soit leur indice et ce n’est cependant pas sur ce texte que la Ville
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164
s’est appuyée lors de la pandémie grippale de 2010, pour indemniser les heures
supplémentaires réalisées par des agents de catégorie A, puisque dans ce cas précis, la
circulaire N° BCFF0919655C du Ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction
publique et de la Réforme de l’État en date du 26 août 2009 permettait, dans le cadre de sa
fiche annexe n°III «
aménagement de l’organisation et du temps de travail
» de verser des
heures supplémentaires, sans exclure aucun grade ou catégorie d’agents, compte-tenu de
l’urgence de la situation : «
Compte tenu des circonstances exceptionnelles (… et) pour tenir
compte de la charge de travail qui résulterait de la pandémie grippale pour les fonctionnaires
et agents assurant la continuité du service, il est rappelé que certains régimes indemnitaires
peuvent être modulés (indemnités horaires pour travaux supplémentaires…)
».
D’autre part, l’article 3-3 de la circulaire n° IOCK0924903C du Ministère de
l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales en date du 22 octobre 2009
précisait que «
les fonctionnaires des collectivités territoriales seront rémunérés dans les
conditions habituelles de leur emploi statutaire, sans préjudice du versement d’une
indemnisation complémentaire liée à l’accomplissement éventuel d’heures supplémentaires
».
Cette indemnisation complémentaire a bien été prévue, pour tous les agents de la FPE,
quelle que soit leur catégorie d’emploi (A, B, C), par décret n° 2009-1496 du ministre du
budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, en date du
4 décembre 2009. Le texte précise en effet qu’une «
indemnité exceptionnelle liée à la
campagne de vaccination contre la grippe A (H1N1) est versée aux fonctionnaires de
catégorie A, B et C relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée et aux agents non titulaires
de droit public, lorsqu'ils accomplissent des heures supplémentaires en dépassement des
horaires définis par leur cycle de travail habituel dans le cadre d'une réquisition par le
préfet, dans les conditions prévues par l'article L. 3131-8 du code de la santé publique, pour
exercer des fonctions de nature administrative pour le compte d'un centre de vaccination
»
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69
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164
Cette attribution n’est donc pas irrégulière mais répond au contraire précisément aux
dispositions exceptionnelles liées à la mise en oeuvre du volet «
gestion des ressources
humaines
» du plan national de prévention et de lutte contre la pandémie grippale, dont
l’application semble ici être jugée a posteriori alors que, lors de son déclenchement, l’État a
imposé aux collectivités locales une mobilisation conséquente de leurs agents, dont il
convenait
de
rémunérer
les
services
accomplis,
incluant
de
nombreuses
heures
supplémentaires dûment effectuées.
Dans son rapport d’observations définitives, la Chambre précise que «
seule une
modification des arrêtés ministériels en ce sens, transposée ensuite dans les collectivités,
aurait pu justifier une telle dérogation, mais il n’en a pas été ainsi en l’espèce
».
Ces modifications étaient pourtant clairement annoncées dans le corps de la circulaire
du 26 août 2009 précitée :
« Compte tenu des circonstances exceptionnelles, les modifications
des arrêtés ministériels fixant la liste des fonctions, grades et emplois autorisés à effectuer
des travaux supplémentaires seront examinées en urgence par la direction générale de
l’administration et de la fonction publique ».
Par ailleurs, la Chambre observe qu’en octobre 2014, le Directeur Général Adjoint en
charge de la Sécurité Publique a effectué des heures supplémentaires indument rémunérées
par la Commune.
La Commune confirme que ce versement d’indemnités horaires pour travaux
supplémentaires était lié à une erreur matérielle immédiatement rectifiée, dès la paie suivante
soit en novembre 2014, par le versement d’indemnités d’intervention effectuées sous
astreinte.
La Ville réaffirme que ce paiement est parfaitement licite car il s’agit d'astreintes de
«
décision »
qui concernent exclusivement les personnels d’encadrement pouvant ainsi être
joint à tout moment (règlementation sur les astreintes applicable en l’espèce - Arrêté du
24 aout 2006 consécutif au Décret 2005-542 du 19 mai 2005). En effet, dérogeant aux règles
indemnitaires, ces textes spécifiques fixent pour les collectivités leurs modalités de gestion, la
compensation des interventions sous astreinte s’effectuant par une indemnisation ou un repos,
exclusifs l’un de l’autre, dans les conditions définies par le ministère de l’Intérieur pour toutes
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sur
164
les filières, y compris de sécurité et les emplois fonctionnels. Sous réserve des règles de
cumul, les agents occupant des emplois fonctionnels administratifs relèvent donc de ce régime
et la Ville précise que l’intéressée ne perçoit pas de NBI au titre de l’exercice de fonctions de
responsabilité supérieure. Rien ne s’oppose donc au versement d’indemnités d’astreinte qui
peuvent parfaitement être accordées aux agents qui ne bénéficient ni d’une concession de
logement par nécessité absolue de service, ni d’une nouvelle bonification indiciaire au titre de
l’exercice de fonctions de responsabilité supérieure prévue par les décrets 2001-1274 du
27 décembre 2001 et 2001-1367 du 28 décembre 2001.
Ce point a été parfaitement explicité par la Collectivité au stade des réponses faites au
Rapport d’observations provisoires de la Chambre. En conséquence, la Ville s’interroge sur
l’acharnement de la Chambre à reposer des questions résolues en faits et en droit.
6.2.2.1. Le volume d’heures supplémentaires
Comme le rappelle la Chambre, chaque collectivité doit prendre une délibération qui
fixe la liste des emplois qui ouvre droit au versement d'heures supplémentaires (HS). En
l’espèce, la délibération n° 323 du 12 novembre 2002 recense la liste des grades autorisant
l’attribution d’heures supplémentaires (IHTS) par filière.
Par ailleurs, une délibération du 19 février 2008 précise la possibilité pour certains
personnels de déroger au quota des 25 heures supplémentaires.
Bien que la Commune n’ait pas instauré un contrôle automatisé des heures
supplémentaires (IHTS), les heures supplémentaires effectuées sont scrupuleusement
consignées, au quotidien, sur des fiches mensuelles établies sous le contrôle des chefs de
service, puis de la DRH, jusqu'à l'Adjoint au Maire. La vérification par l'ensemble de la
chaine hiérarchique garantit le contrôle de la réalité de celles-ci. À ce titre, mieux qu'un
pointage automatisé qui se borne à attester des heures de prise et de fin de service et ne
permet de contrôler ni l’opportunité, ni la réalité du travail supplémentaire effectué, ce mode
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164
opératoire permet la vérification de la nature des tâches effectuées durant les HS. C'est ainsi
que l'indemnisation de certaines heures est parfois refusée (aux motifs de fiches mal
renseignées, non motivées, non validées par l’ensemble du circuit hiérarchique, etc.).
Il convient également de rappeler l'existence d'une note de service du Directeur
Général des Services en date du 11 janvier 2012 exposant le cadre réglementaire régissant les
HS et le fait que celles-ci soient subordonnées à une demande du Chef de service.
Par la suite, les chefs de service ont été à plusieurs reprises alertés sur la nécessité de
limiter le recours aux heures supplémentaires. Ces mesures ont été renforcées depuis 2014. De
fait, le dépassement du plafond mensuel de 25 HS est désormais exceptionnel. Le différentiel
au mois le mois d’heures supplémentaires entre 2014 et 2015 fait au demeurant état
d’économies substantielles réalisées par la Ville sur ce poste de dépense. La netteté de cette
baisse - parfaitement identifiable à compter du mois de septembre 2014 et d’ailleurs relevée
par la Chambre - n’aurait jamais pu se vérifier aussi clairement sans une chaîne hiérarchique
parfaitement opérationnelle.
Conformément à ses engagements auprès de la Chambre, la ville de Levallois a par
ailleurs expressément informés les représentants du personnel des dérogations au quota des
25 heures supplémentaires lors du Comité technique du 7 octobre 2015.
On retiendra que la Ville, par un contrôle renforcé exercé sur les heures
supplémentaires, a été amenée à surveiller le recours au HS et à rabaisser le volume de celles-
ci à compter du mois de septembre 2014, comparativement aux années antérieures.
De fait, au-delà même des efforts notés par la Chambre s’agissant des agents cités par
elle, force est de constater une diminution très significative du volume global des heures
supplémentaires rémunérées, à l’échelle de la Collectivité dans son ensemble.
Si la Ville reconnait que le volume d'heures supplémentaires effectué par les agents
visés par la Chambre peut être important - tout en étant dûment autorisés à déroger au quota
de 25 heures par la délibération du 12 novembre 2002 - les motifs à l’origine de ces HS n’en
demeurent pas moins parfaitement justifiés eu égard aux missions spécifiques des agents
concernés.
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164
Ces motifs apparaissant de manière
suffisamment explicites n’ont donc pas vocation à
susciter d’interrogations. De surcroit, chaque heure donnant droit au versement d’indemnités
correspond à un service effectif parfaitement identifiable. Ainsi, contrairement aux
insinuations parfaitement déplacées de la Chambre, il n'y a pas de complément de
rémunération versés notamment aux agents travaillant auprès d'élus.
Les inquiétudes de la Chambre sont donc injustifiées.
En outre, une nouvelle organisation des missions des agents visés par la Chambre,
mise en oeuvre depuis la fin du mois de septembre 2015, permet de résorber leur volume
d’heures supplémentaires.
Par ailleurs, il convient de rappeler que le rapport d'inspection de la Direction de la
Sécurité Publique produit en mars 2013 par l'Inspecteur des Services, a fait l'objet de
discussions en interne en son temps, afin de dissiper tout doute en la matière et de clarifier la
traçabilité des HS effectuées par les agents de la Police Municipale.
Ainsi n’existe-t-il pas de forfait d’heures supplémentaires qui ne soit afférent à des
heures de service accomplies.
Parallèlement, la Direction de la Sécurité publique s'est engagée depuis un an dans une
nouvelle organisation de son service avec modification des plannings, qui a permis une baisse
significative des heures supplémentaires, lesquelles restent toutes effectivement accomplies.
6.2.3. Cumul d’un logement de fonctions pour NAS et d’indemnités forfaitaires pour
travaux supplémentaires (IFTS)
Conformément à ses engagements, la Ville a repris la situation des trois agents
concernés afin de respecter les termes du décret n°2002-63 du 14 janvier 2002 :
-
La concession de logement d’un agent tenu à un service d’astreinte a fait l’objet d’une
requalification en convention d’occupation précaire avec astreinte pour laquelle le
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paiement d’une redevance est prévu, conformément à l’article R. 2124-68 du Code
général de la propriété des personnes publiques ;
-
Deux autres agents, logés en NAS, ne perçoivent plus les IFTS incompatibles avec le
bénéfice d’une concession de logement.
6.2.4. Versement de l’indemnité exceptionnelle
La Ville ayant estimé que le décret du 10 mars 1997, instaurant une indemnité
exceptionnelle destinée à compenser la perte de rémunération qui pourrait découler du
transfert de la cotisation d'assurance maladie vers la CSG, était applicable de plein droit,
n’avait pas pris de délibération pour instaurer cette indemnité.
Compte tenu de l'intervention du décret n°2015-492 du 29 avril 2015
portant
abrogation de l'indemnité exceptionnelle allouée à certains fonctionnaires civils, aux
militaires à solde mensuelle ainsi qu'aux magistrats de l'ordre judiciaire prévue par le décret
n° 97-215 du 10 mars 1997 et
création d'une indemnité dégressive
, une délibération du
Conseil municipal a été adoptée le 16 novembre 2015 afin de transposer les règles applicables
pour la Fonction publique d’État et d’instaurer l’indemnité dégressive se substituant
désormais à l'indemnité exceptionnelle.
6.2.5. Les avantages en nature
6.2.5.1. Les logements de fonction
En premier lieu, c'est au prix d'une interprétation erronée de l'article 21 de la loi
n°90-1067 du 28 novembre 1990 que la Chambre considère que seules les Communes de plus
de 80.000 habitants sont autorisées à offrir un logement de fonction pour nécessité absolue de
service à un collaborateur de Cabinet.
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En effet, cet article, dont la lettre est précise, dispose que : «
Pour l'application des
dispositions précédentes, un logement de fonction et un véhicule peuvent être attribués par
nécessité absolue de service aux agents occupant l'un des emplois fonctionnels d'un
département ou d'une région ou de directeur général des services d'une Commune de plus de
5 000 habitants ou de directeur général d'un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants, ainsi que de directeur général
adjoint des services d'une Commune ou d'un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants. Dans les mêmes conditions, un
logement et un véhicule de fonction peuvent être attribués par nécessité absolue de service à
un seul emploi de collaborateur de Cabinet du président de Conseil général ou régional, d'un
maire ou d'un président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre de plus de 80 000 habitants. Les frais de représentation inhérents à leurs fonctions
sont fixés par délibération de l'organe délibérant.
»
Ainsi, apparaît-il que le seuil de plus de 80 000 habitants ne concerne que les
Établissements Publics de Coopération Intercommunales et nullement les Communes. De fait,
force est de constater que, dans le même texte, lorsque le Législateur a entendu renvoyer à un
seuil de population, celui-ci a emprunté les termes «
Commune »
ou «
établissement public
de
coopération intercommunale »
.
Or, en l'espèce, il est indiqué «
collaborateur de cabinet (...) d'un maire... »
sans
référence au rattachement à une Commune d'un quelconque seuil d'habitants. Le renvoi à la
seule fonction de l'Exécutif municipal traduit, à n'en pas douter, l'absence de référence à un
quelconque seuil de population. De surcroit, la notion de
« Maire de plus de 80.000
habitants »
n'aurait aucun sens. Quand bien même cette question aurait été évoquée lors du
débat législatif, force est de constater que le législateur n’a mis en oeuvre à l’issue de ce débat
aucun amendement venant préciser ou infirmer la lettre de l’article actuellement en vigueur.
Au demeurant, on relèvera qu'à l'occasion de son précédent contrôle, la Chambre avait
expressément reconnu, dans son rapport d’observations rendu public en mai 2009 et sur le
fondement du même texte dans sa version antérieure – est inchangée - issue de l'article 58 de
la loi n°2002-276 du 27 février 2002, le droit d'attribuer un logement de fonction pour
nécessité absolue de service à un collaborateur de Cabinet du Maire :
«
aux termes de l’article
21 de la loi n°90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale dans
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sa version modifiée par l’article 58 de la loi n°2002-276 du 27 février 2002, la possibilité
d’attribuer un logement et un véhicule de fonction par nécessité absolue de service est
réservée à un seul collaborateur de Cabinet du Maire ».
La Ville s’est donc tenue aux
recommandations de la Chambre pour attribuer ce logement aux Directeurs de Cabinet
successifs, le cadre légal et l’esprit de la loi sur lesquels celles-ci s’appuyaient n’ayant pas été
modifiés depuis lors.
Il est accessoirement intéressant de relever qu’à l’occasion des réponses apportées par
la Ville au rapport d’observations provisoires, la Collectivité avait clairement interrogé les
magistrats sur ce point de divergence interne à la Chambre mais qu’aucune réponse ne lui a
été apportée, laissant subsister une interprétation parfaitement contradictoire du même texte
entre magistrats de la même Institution.
De plus, c’est à tort que la Chambre indique que le Directeur de Cabinet bénéficie
d’un logement de fonction sans qu’une délibération en vigueur ne vienne l’autoriser, puisque
la délibération n° 228 du 20 septembre 1999, puis la délibération n°346 du 13 décembre 2000
fixant la liste des emplois communaux assortis de l’attribution d’un logement de fonction
précise expressément en son article 1: «
l’attribution d’un logement de fonction au Directeur
de Cabinet du Maire ».
La délibération suivante, en date du 24 septembre 2001, vient
compléter la délibération précédente sans pour autant la supprimer.
Pour autant, l’intéressé et la Ville prennent acte de la nouvelle interprétation par la
Chambre des textes quant à l’attribution d’un logement de fonction pour nécessité absolue de
service et ne manqueront pas d’entreprendre la régularisation de la situation.
S’agissant de la situation des autres agents de la Ville bénéficiant de logements de
fonction, il convient de préciser que, dans les collectivités qui n'avaient pas encore pris de
délibération pour prendre en compte les dispositions du décret de mai 2012, la situation des
agents demeurait sans changement. Ils restaient régis par l'ancien dispositif jusqu’à la mise en
oeuvre d’une nouvelle délibération par la Collectivité, tenue de régulariser ces situations
individuelles avant le 31 décembre 2015, conformément au décret n° 2015-1582 du
3 décembre 2015.
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164
Le nouveau cadre réglementaire a rendu plus restrictives les conditions d'octroi de
logements de fonction. Seuls les personnels ayant une obligation de disponibilité totale pour
des raisons de sûreté, de sécurité ou de responsabilité pouvant à présent bénéficier d'un
logement par nécessité absolue de service. Les fonctions qui peuvent ouvrir droit à
l’attribution d’une convention d’occupation précaire doivent comporter un service d’astreinte
et une redevance d'occupation est due, par les bénéficiaires, représentant 50 % de la valeur
locative réelle des locaux, calculée sur le montant des loyers du marché immobilier local. De
plus, la gratuité des avantages accessoires (eau, gaz, électricité, chauffage) a été supprimée.
Aussi, conformément aux textes, la ville de Levallois a-t-elle transposé le nouveau cadre
juridique, afin de mettre en application les dispositions du Décret du 9 mai 2012 avant
l’échéance précitée du 31 décembre 2015.
S’agissant du contenu des arrêtés individuels portant concession de logement, de
nouveaux arrêtés individuels ont été rédigés en prenant soin d’apporter les précisions
nécessaires, telles que la description du logement et sa superficie. Le Conseil Municipal sera,
en outre, invité à délibérer au cours du 1
er
trimestre 2016, sur la liste nominative des
bénéficiaires de concessions de logement précisant les modalités d’usage, tel que prévu par
l’article 34 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et le
nouvel article 2123-18-1-1 du CGCT.
Par ailleurs, s’agissant de l’attribution d’un logement pour nécessité absolue de service
(NAS) aux Directrices de crèche, il convient de rappeler que l'appréciation de la NAS
appartient à la Collectivité territoriale, seule à même, sous le contrôle du juge administratif,
d'identifier souverainement les personnels dont les missions justifient, pour des raisons de
sûreté, de sécurité ou de responsabilité, d'être logés sur ou à proximité de leur lieu de travail,
au sens de l'article R. 2124-65 du CG3P. À ce titre, la Commune a précisé les obligations des
directrices de crèches logées pour NAS. Elle s'engage, en outre, à mettre en place un
protocole qui permettra de justifier la régularité de l'attribution du logement pour NAS à ces
personnels.
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6.2.5.2. Les véhicules de fonction
Conformément à la distinction rappelée par la Chambre entre véhicules de service et
véhicules de fonction et à l’obligation de fixer par une délibération annuelle le régime de
gestion des véhicules mis à disposition des élus ou des agents, la Ville a délibéré en ce sens le
23 juin 2014 et reprendra annuellement cette délibération, conformément à l’article
L.2123-18-1-1 du CGCT issu de l'article 34 de la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013.
En ce qui concerne les véhicules de service, il existe à Levallois un règlement intérieur
«
relatif à l'utilisation des véhicules du garage municipal
» approuvé lors du CTP du
20 juin 2014. Avant cette date, les règles étaient régulièrement et formellement rappelées par
courrier du Directeur Général des Services à l’attention des chefs de service et des agents
pouvant utiliser ces véhicules.
Le règlement intérieur précité concerne les véhicules de service que les agents de la
Commune peuvent utiliser pour les besoins exclusifs du service pendant les heures
d'ouverture de la mairie comme lors des astreintes de nuit et de week-end. Certains font
l’objet d’autorisation de remisage à domicile que la Chambre ne conteste pas. Par ailleurs, des
autorisations individuelles pour le remisage à domicile de quatre agents ont été régularisées au
cours du mois de juillet 2015 conformément aux prescriptions de la Chambre.
S’agissant de la délibération encadrant l’affectation de deux véhicules de fonction
adoptée par la commune le 23 juin 2014, elle se borne à définir les emplois qui peuvent être
assortis de la mise à disposition à titre individuel d’un véhicule de fonction.
Lors du prochain renouvellement annuel de la délibération encadrant les avantages en
nature, la Ville veillera, conformément à l’article 34 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la
transparence de la vie publique et à l’article L. 2123-18-1-1 du CGCT, à préciser les
conditions d’utilisation des véhicules, qu’ils soient de fonction ou de service, en se
conformant par ailleurs aux prescriptions des Chambres régionales des comptes.
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164
D’autre part, la Ville rejoint la Chambre en ce que l'usage de véhicules de fonction par
le Directeur Général des Services et le Directeur de Cabinet correspond à un avantage en
nature et doit faire l'objet d'une déclaration sociale et fiscale. À ce titre, ces éléments figurent
bien sur les bulletins de paie des intéressés depuis que ces véhicules leur ont été octroyés, la
régularité des déclarations sociales et fiscales correspondantes ayant été confirmée par les
services de l’URSSAF à l’occasion de son contrôle réalisé en juin 2014 sur la période 2011 à
2013.
La Chambre conteste, en outre, l’octroi d’un tel avantage au Directeur de Cabinet.
Cependant, l’attribution d’un véhicule de fonction comme celle d’un logement de fonction
pour nécessité absolue de service étant déterminée par l'article 21 de la loi n°90-1067 du
28 novembre 1990, la Ville conteste à nouveau (
cf. supra, § 6.2.5.1)
l’interprétation que la
Chambre fait de cet article, dont la lettre est pourtant claire. De surcroit, elle rappelle qu'à
l'occasion de son précédent contrôle, la Chambre avait reconnu, sur le fondement du même
texte dans sa version antérieure issue de l'article 58 de la loi n°2002-276 du 27 février 2002 –
dont la formulation est en l’espèce inchangée - le droit d'attribuer un véhicule de fonction
pour nécessité absolue de service à un collaborateur de Cabinet du Maire :
« aux termes de
l’article 21 de la loi n°90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique
territoriale dans sa version modifiée par l’article 58 de la loi n°2002-276 du 27 février 2002,
la possibilité d’attribuer un logement et un véhicule de fonction par nécessité absolue de
service est réservée à un seul collaborateur de cabinet du Maire ».
En l’espèce, la Ville s’en
est donc tenue aux recommandations de la Chambre, formulées sur la base d’un cadre légal
dont la forme et l’esprit restent inchangés depuis lors.
Enfin, la délibération du 25 juin 2014 portant attribution de véhicules de fonction a été
régulièrement transmise au contrôle de légalité et force est de constater qu’elle n’a appelé
aucune observation des services de la Préfecture des Hauts-de-Seine quant à sa légalité ou à
l’existence d’un quelconque critère démographique d’attribution qui n’aurait pas été respecté,
interprétant ainsi le texte dans le même sens qu’avait pu le faire la Chambre lors de son
contrôle de 2008.
Pour autant, l’intéressé et la Ville prennent acte de la nouvelle interprétation par la
Chambre des textes quant à l’attribution d’une voiture de fonction.
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6.2.5.3. Les titres restaurant délivrés aux policiers municipaux
La Chambre reconnait que les collectivités territoriales peuvent faire bénéficier les
agents de titres restaurant malgré la présence d'un restaurant administratif si ces derniers ne
peuvent y accéder compte tenu de la localisation de leur poste de travail. Tel est précisément
le cas des policiers municipaux au sein de la ville de Levallois.
En effet, c'est bien en raison de l'impossibilité pour les agents armés de la Police
Municipale d'accéder au restaurant administratif, durant leur journée de service, qu'ils
bénéficient de titres restaurant, étant précisé de surcroit que le temps nécessaire au
changement de tenue pour accéder au restaurant constitue un obstacle temporel rendant
particulièrement complexe l’usage des dispositifs de restauration collective lors de leur pose
méridienne. C’est ainsi qu’en octobre 2014, 66 policiers municipaux ont bénéficié de cet
avantage.
Par délibération du 17 mai 2004, la valeur faciale des titres restaurant était fixée à
7,67 euros pour être portée en 2012 à 8,67 euros. Les modifications de la valeur faciale et du
taux de participation intervenues en 2012 auraient dû faire l'objet d'une délibération. La Ville
en convient mais précise cependant que la part employeur n'a jamais dépassé le plafond
d'exonération tant en part relative de la valeur faciale qu'en volume financier. Conformément
à ses engagements, la Ville a corrigé ce point en actant par délibération du Conseil municipal
en date du 16 novembre 2015, la revalorisation de la valeur faciale des titres restaurant à
8.67 euros.
Enfin, prenant bonne note de la recommandation de la Chambre, la Commune a mis en
place une régie d'avances dédiée, effective à compter du 1
er
janvier 2016.
6.2.5.4. La délivrance de chèques cadeaux à certains agents de la commune
La Commune de Levallois a cessé de délivrer des chèques cadeaux à ses agents,
depuis le 1
er
janvier 2015.
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6.3. La politique d’avancement et la promotion interne
La Ville rappelle qu'elle respecte parfaitement le cadre juridique qui s'impose à elle en
la matière et s’interroge sur l’emprise que la Chambre semble s’octroyer sur un domaine qui
ne la concerne pas.
En premier lieu, bien que son ratio d'avancement de grade ait été fixé à 100 %, cela ne
signifie en aucun cas que les possibilités offertes par ce ratio soient intégralement et
systématiquement utilisées. En effet, les promotions afférentes ne constituent qu'une faculté et
ne sont nullement appliquées de façon systématique, dès lors que celles-ci tiennent
scrupuleusement compte de la manière de servir des agents formalisée dans le compte rendu
d’entretien professionnel qui comporte une grille d’évaluation fine de leur valeur
professionnelle. En outre, la Ville tient à rappeler que, dans l’intérêt même de la qualité des
services qu’elle offre, aucun bénéfice ne serait tiré de promotions injustifiées.
En revanche, ce ratio constitue un élément de motivation, d'attractivité et de flexibilité,
impactant favorablement la qualité du service.
De plus, la Direction du Contrôle de Gestion propose déjà un suivi mensuel et annuel
de l'évolution des dépenses de personnel. En outre, le dispositif d'avancement et de promotion
en vigueur obéit strictement au cadre légal.
Enfin, conformément à l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 qui dispose
que «
les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des
compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. Dans les conditions
prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent
d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences
», la ville de Levallois
revendique une politique d'avancement favorable aux agents communaux et souhaite pouvoir
rétribuer à une juste mesure l'investissement personnel et les compétences tout en respectant
les dispositions légales et réglementaires en vigueur.
Les inquiétudes de la Chambre à ce sujet sont donc parfaitement injustifiées.
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6.4. Les emplois fonctionnels
6.4.1. Rappel des conditions de création et de recrutement sur emplois fonctionnels
La Ville n’émet aucune observation quant au rappel des conditions de création et de
recrutement des emplois fonctionnels.
6.4.2. Cinq emplois fonctionnels étaient répertoriés au budget en 2014
Selon l’interprétation de la Chambre, en novembre 2014, sept agents occupaient un
emploi fonctionnel dans l’organigramme, alors que seulement quatre délibérations créant ce
type d’emploi ont été produites par la Commune, tandis que les emplois budgétaires inscrits
en annexe au BP 2014, au titre de ces emplois étaient au nombre de cinq.
Les sept agents identifiés sont : le Directeur Général des Services, le Directeur Général
des Services Techniques, les quatre Directeurs Généraux Adjoints, ainsi que le Directeur
Général des Affaires financières et Informatique.
Or, en premier lieu, il convient de relever que le Directeur Général des Affaires
financières et Informatique n'occupe pas un emploi fonctionnel. De fait, celui-ci n'est pas un
agent titulaire détaché sur un emploi de Directeur Général Adjoint, mais bien un agent
contractuel affecté notamment aux Affaires financières, tel que démontré plus bas dans la
partie le concernant.
Par ailleurs, s'agissant de l'emploi de Directeur Général des Services, celui-ci est issu
de la transformation de l'emploi de Secrétaire général préexistant au sein des effectifs de la
Commune, intervenu lors de la mandature 1995-2001, par l’effet de la loi du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (article 31). À ce
titre, il figure bien au tableau des effectifs, contrairement aux affirmations de la Chambre.
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De plus, concernant les cinq autres emplois considérés comme fonctionnels par la
Chambre, la Ville confirme que tous les postes relatifs à des emplois fonctionnels ont bien été
créés par délibérations en Conseil Municipal, étant précisé que le poste de Directeur Général
Adjoint chargé de la Sécurité Publique ne pouvait figurer au BP 2014, puisque créé par une
délibération du 23 juin 2014.
Ces éléments étaient connus de la Chambre dans le cadre de la réponse de la Ville aux
observations provisoires. La Collectivité s’interroge donc sur l’utilité de cette étape
intermédiaire si les éléments apportés ne sont pas pris en considération et que la Chambre se
contente de reprendre les mêmes observations dans son rapport d’observations définitif,
laissant ainsi penser que la Ville n’y avait pas répondu…
6.4.3. Sept personnes occupaient un emploi fonctionnel dans l’organigramme en 2014
La Ville confirme, dans le prolongement des observations de la Chambre, avoir
entrepris depuis septembre 2015 l’étude d’un changement de son SIRH qui permettra
d’effectuer un suivi rigoureux des doubles carrières et emplois fonctionnels.
Le Directeur Général des Services :
La Chambre a observé que le fondement juridique du régime indemnitaire versé au
Directeur Général des Services jusqu’à récemment a disparu depuis 2010.
Cependant, la délibération n°218 prise par la Ville en date du 15 décembre 2014 est
venue adapter et non
« modifier »
le régime indemnitaire des administrateurs territoriaux de la
Ville. Aussi n’y avait-il pas lieu de le réviser.
En outre, aucune remarque des services du contrôle de légalité de la Préfecture n’est
venue a posteriori infirmer ce raisonnement.
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164
Pour autant, dans un souci de clarté, la Ville a choisi de suivre strictement les
recommandations de la Chambre sur ce point.
Lors du Conseil municipal du 28 septembre 2015, la Ville a ainsi rapporté la
délibération du 15 décembre 2014 pour mettre en conformité le régime indemnitaire des
administrateurs territoriaux communaux avec celui de l'État pour les administrateurs civils, en
vertu du principe de parité et des dispositions de la loi de 2010, et a fait adopter l’attribution
aux administrateurs territoriaux de la Ville, de la prime de fonctions et de résultats (PFR).
D’autre part, la Ville s’est engagée dans la mise en oeuvre d’un nouveau régime
indemnitaire : Le RIFSEEP, créé par le décret n° 2014-514 du 20 mai 2014, est un régime
indemnitaire centré sur une indemnité principale, l’indemnité de fonctions, de sujétions et
d’expertise (
IFSE
), à laquelle s’ajoute un complément indemnitaire annuel (
CIA
). Les
administrateurs territoriaux en bénéficieront dès le 1
er
janvier 2016 en lieu et place de la prime
de fonctions et de résultats (
PFR
), abrogée le 31 décembre 2015. L’IFSE constitue
l’indemnité principale du dispositif RIFSEEP qui tend à valoriser principalement l’exercice
des fonctions. Elle est versée mensuellement et est exclusive, par principe, de tout autre
régime indemnitaire de même nature. Des critères professionnels seront pris en compte pour
son versement. Il s’agit des sujétions particulières et du degré d’exposition au poste, de la
qualification nécessaire à l’exercice des fonctions ou encore de l’encadrement, de la
coordination ou de la conception. Le complément indemnitaire annuel, qui pourra être versé
en une ou deux fractions, permet de tenir compte de l’engagement professionnel et de la
manière de servir de l’agent.
Le RIFSEEP valorisera le sens du service public d’un fonctionnaire, car le
complément indemnitaire, en tenant compte de l’engagement professionnel et de la manière
de servir d’un agent, poursuit cet objectif. Au plus tard à compter du 1
er
janvier 2016, il sera
appliqué aux agents qui perçoivent la PFR, c’est-à-dire les administrateurs territoriaux en ce
qui concerne Levallois selon le principe de parité avec les administrateurs civils. À compter
du 1
er
janvier 2017, il sera appliqué à l’ensemble des fonctionnaires de la FPE et de la FPT
selon le principe de parité. Le Comité technique de Levallois sera régulièrement associé au
suivi de la mise en oeuvre de ce nouveau régime indemnitaire au cours des prochains mois.
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La Ville démontre ainsi sa volonté et son engagement à mettre en oeuvre, dans les
délais prescrits, les modifications du régime indemnitaire conformément aux termes de la Loi,
dans le respect du principe de parité.
Le Directeur Général en charge des affaires financières et de l’informatique :
Le Directeur général en charge des affaires financières et de l’informatique a été
recruté à compter du 13 novembre 2000, en qualité d’agent contractuel de catégorie A pour
exercer des fonctions transversales auprès de Directions stratégiques de la Collectivité : Les
affaires financières, le Contrôle de gestion et la Commande publique. À cet effet, un premier
contrat à durée déterminée de trois ans au titre de l’article 3-3 de la loi n° 84-53 du
24 janvier 1984 a été établi, contrat renouvelé par un second engagement de trois ans en
novembre 2003, sur les mêmes fonctions et sur le même fondement juridique.
À l’issue, un contrat à durée indéterminée a été établi. En effet, conformément à la loi
n° 84-53 du 24 janvier 1984 et à l’article 38 du décret 88-145 du 15 févier 1988, en cas de
renouvellement de contrat à durée déterminée pris sur le fondement de l’article 3-3 de la loi
n° 84-53 précitée et lorsque l’agent non-titulaire justifie de six ans de services au sein de la
même collectivité, l’engagement contractuel à durée déterminée est requalifié de plein droit
en durée indéterminée.
L’intéressé assume aujourd’hui ses fonctions auprès de quatre Directions : La
Direction des Affaires financières et du Contrôle de gestion, la Direction des systèmes
d’information, la Direction de la Commande publique et Levalloisirs, plateforme centralisée
des inscriptions aux activités proposées par la Collectivité. C’est au regard de ce
positionnement hiérarchique transversal que l’intéressé est qualifié de « Directeur général » et
non au regard d’un emploi fonctionnel.
Aussi, la référence à l'article 3-3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 dans
le contrat
de ce dernier est-elle justifiée et ne constitue en rien un contournement des textes.
Dans le même sens, l'autorité territoriale avait valablement effectué les démarches
nécessaires auprès du CIG préalablement à son embauche.
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L’intéressé n’est pas placé sur un emploi fonctionnel, contrairement aux affirmations
de la Chambre. De fait, la Préfecture des Hauts-de-Seine n’a jamais remis en cause ni la
validité, ni l’opportunité de l’engagement de ce dernier sur ses fonctions.
La Ville rappelle par ailleurs que l’attribution d'un logement pour utilité de service, et
désormais selon Convention d’occupation précaire avec astreinte, moyennant redevance, est
prévue par une délibération du Conseil municipal pour les agents chargés de hautes
responsabilités, positionnés sur des fonctions qui supposent des sujétions particulières, sans
qu'il s'agisse nécessairement d'emplois fonctionnels.
Enfin, les activités accessoires de l’intéressé, autorisées auprès de Levallois
découvertes, consistent à apporter Conseil et expertise financière à l'association. Le Directeur
général en charge des affaires financières et de l’informatique a incontestablement les
capacités et compétences inhérentes à de telles fonctions, tel que le révèle son CV. Dans ces
conditions, la réalité des activités accessoires ne peut être contestée et l'allusion de la
Chambre, à ce titre, apparaît parfaitement injustifiée.
En définitive, la CRC entretient volontairement une confusion dans la qualification du
poste occupé, en tentant systématiquement de le requalifier en emploi fonctionnel alors même
qu’il s’agit bien d’un emploi de direction comme le reconnait la Chambre.
Plus généralement, concernant ce paragraphe comme celui consacré un peu plus loin
(
cf. supra 6.6.1.
) aux personnes non titulaires de catégorie A, on ne peut qu’être surpris par
cette défense excessive du Statut, ici développée sur la base de la Loi du 13 juillet 1983 et par
un raisonnement qui se révèle ouvertement anti-contractuels.
Ce, alors même que ce débat a évolué depuis 1983, comme en témoignent la loi du
3 août 2009 qui a élargi la possibilité de recourir aux non-titulaires ou le tout récent décret n°
2015-1912 du 29 décembre 2015 portant diverses dispositions relatives aux agents
contractuels de la fonction publique territoriale.
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86
sur
164
Ce décret vient modifier le décret n° 88-145 du 15 février 1988 modifié pris pour
application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la
fonction publique territoriale.
Ce décret prévoit notamment une nouvelle dénomination des « agents non titulaires »,
remplacés dorénavant par «
agents contractuels
», rompant ainsi avec l’opposition, chère à la
Chambre, entre titulaires et non titulaires.
Ce décret prévoit également que
: « le montant de la rémunération est fixé par
l’autorité territoriale en prenant en compte, notamment, les fonctions occupées, la
qualification requise pour leur exercice, la qualification détenue par l’agent ainsi que son
expérience. »
Ce qui est appliqué par la Ville et qui vient en contradiction avec la position de
la Chambre.
En outre, ce décret vient renforcer, par parallélisme avec les agents contractuels de
l’État, les droits et la logique statutaire des agents contractuels de la fonction publique
territoriale, notamment en termes de sécurisation des parcours professionnels, rapprochant
ainsi la situation des contractuels de celle des titulaires comme l’illustre notamment, à l’article
4, le paragraphe suivant
: « La rémunération des agents employés à durée indéterminée fait
l’objet d’une réévaluation au moins tous les trois ans, notamment au vu des résultats des
entretiens professionnels prévus à l’article 1-3 ou de l’évolution des fonctions. » et, à l’article
5, le paragraphe suivant : « Les agents recrutés sur un emploi permanent par contrat à durée
indéterminée ou par contrat à durée déterminée d’une durée supérieure à un an bénéficient
chaque année d’un entretien professionnel qui donne lieu à un compte rendu. »
Quant à la légalité du recrutement d’un agent contractuel, l’article 8 de ce décret est
tout aussi explicite, contredisant à nouveau la position défendue par la Chambre
: « L’agent
est recruté par un contrat écrit. Le contrat mentionne l’article de la loi du 26 janvier 1984
susvisée sur le fondement duquel il est établi. Lorsqu’il est conclu en application des articles
3 et 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, il précise l’alinéa en vertu duquel il est établi. »
« Le contrat précise sa date d’effet, sa durée et, le cas échéant, la date à laquelle il prend fin.
Il définit le poste occupé ainsi que la catégorie hiérarchique, telle que définie au troisième
alinéa de l’article 5 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, dont l’emploi relève. » « Ce contrat
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87
sur
164
précise également les conditions d’emploi et de rémunération et les droits et obligations de
l’agent. »
Et nous pourrions poursuivre les exemples de rapprochement confirmés par ce décret
en citant les articles relatifs aux congés, temps partiels, dossier individuel et autres.
En outre, comme le souligne le récent rapport de la Cour des Comptes
(« La masse
salariale de l'État : Enjeux et leviers – juillet 2015 – Cour des Comptes – Communication à la
Commission des Finances du Sénat. »)
, les non-titulaires représentent 17,0 % en 2012 de
l’ensemble de la fonction publique, pour un total d’environ 900 000 agents. Leur part relative
(un emploi sur cinq) est restée stable dans la fonction publique territoriale alors qu’elle a
augmenté fortement dans la fonction publique hospitalière (+ 4,9 % par an et désormais 17 %
de l’ensemble des effectifs) et même dans la fonction publique d’État (+ 0,5 % par an,
désormais 14,8 % des effectifs totaux).
Le Directeur Général des Services Techniques :
Concernant le Directeur Général des Services Techniques, en raison d’une omission
matérielle de la Direction des Ressources Humaines, le renouvellement de son détachement
initial sur emploi fonctionnel n’a pas été formalisé à l’issue des trois premières années, malgré
la demande écrite de l’intéressé en date du 4 juillet 2010, mais seulement en octobre 2012
rétroactivement, après avis de la Commission Administrative Paritaire du CIG de la Petite
Couronne, pour cinq ans à compter du 1
er
octobre 2010. La situation a été régularisée par la
Direction des Ressources Humaines dès l’identification de cet oubli.
L'avancement d'échelon dont a bénéficié l’intéressé, sur son emploi fonctionnel
pendant la période non couverte par un détachement, demeure légitime en fait, le Directeur
Général des Services Techniques ayant incontestablement exercé ses missions liées à son
emploi fonctionnel sur cette période.
Enfin, la Collectivité confirme que les arrêtés individuels fixant le régime indemnitaire
de
l’intéressé
manquants
dans
son
dossier
individuel
sont
régularisés
depuis
le
2 septembre 2015 conformément aux recommandations de la Chambre.
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88
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164
Le Directeur Général Adjoint chargé de la Sécurité Publique et Inspecteur Général des
Services :
Les arrêtés individuels fixant le régime indemnitaire de l’intéressé manquants dans son
dossier administratif ont été repris en date du 18 août 2015 conformément aux préconisations
de la Chambre.
La situation de trois autres emplois fonctionnels :
Il s’agit des emplois de Directeur Général Adjoint chargé de l’urbanisme,
aménagement et services techniques, de Directeur Général Adjoint chargé des affaires
générales, juridiques et administratives et de Directeur Général Adjoint chargé de l’enfance,
de la jeunesse et des affaires scolaires, pour lesquels certains actes n’avaient pas été pris en
temps utiles par la Collectivité.
Considérant que les actes correspondants ont été régularisés, la Ville souligne que ces
points n’auraient pas dû être encore évoqués au Rapport d’Observations Définitif de la
Chambre.
6.5. Les contractuels de catégorie A
6.5.1. La place des agents non-titulaires dans les effectifs
Il est dans un premier temps utile de préciser que les chiffres exploités par la Chambre
pour commenter la structure de l’effectif de la Ville, sont issus du rapport sur l’état de la
collectivité (REC) du 31 décembre 2013. Ces chiffres ne prennent donc pas en compte les
efforts entrepris par la Ville ces deux dernières années pour maîtriser davantage sa masse
salariale, limiter le recours aux agents non titulaires et favoriser l’accès à l’emploi titulaire.
Ainsi,
depuis
le
dernier
rapport
sur
l’état
de
la
collectivité
(REC)
du
31 décembre 2013 présenté au Comité technique, la Ville a poursuivi ses efforts de
rationalisation et de redéploiement de ses effectifs. Au 31 décembre 2015, elle comptait 354
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164
non titulaires à temps complet et non complet sur un effectif total de 1695 personnes (tous
statuts confondus), soit un taux d’emploi d’agents non-titulaires de 20.88%. La Collectivité
reste désormais dans une proportion d’agents non titulaire proche de la moyenne nationale
estimée, selon le rapport annuel sur l’état de la fonction publique territoriale, à 19.7% comme
le précise justement la Chambre.
Le choix de la Ville n’a rien d’illicite et l’importance du volume d’agents non
titulaires en poste s’explique notamment par la spécificité des missions conduites par les
agents communaux au regard des services offerts et effectivement fournis aux habitants.
En effet, la grande majorité de ses emplois contractuels de catégorie A est la
conséquence des difficultés de recrutement et des spécificités des filières de la petite enfance
et de l’enfance. Localement, ce taux supérieur à la moyenne nationale s'explique par la
spécificité de certains services municipaux, tout particulièrement dans le secteur de l'enfance,
de la petite enfance et de la vie scolaire, pour lesquels il n’est pas toujours possible de faire
appel à des titulaires. La Ville souhaite à ce titre rappeler qu’elle dispose d’une offre très
supérieure à la moyenne nationale dans le domaine de la petite enfance…
Il convient de noter également que 60 Contrats à Durée Indéterminée (CDI) sont la
conséquence de contrats accordés à des agents de la Direction de la Petite enfance à la suite de
la remunicipalisation de la gestion de cette mission au début des années 2000, allant ainsi
dans le sens des préconisations de la Chambre.
En outre, les très nombreuses activités proposées par la Ville, pendant et hors temps
scolaires, nécessitent de nombreux recrutements dans des services traditionnellement soumis à
un fort
turn-over
et pour lesquels les profils d’agents non titulaires apparaissent plus adaptés.
C’est dans ce cadre que de nombreux jeunes non titulaires en contrats d’avenir ont été intégrés
aux équipes de l’animation. Cette situation n’a fait que s’accentuer depuis la réforme des
rythmes scolaires imposée aux Communes par le Gouvernement et cela sans réelles
contreparties humaines ou financières.
En parallèle, les agents non titulaires sont progressivement intégrés dans des emplois
de titulaires par l'effet de
la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi
titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction
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164
publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la
fonction publique
, dès lors que leur manière de servir satisfait aux attentes des usagers et de la
collectivité. Dans le prolongement de cette loi, la Ville a ainsi proposé un Contrat à Durée
Indéterminée (CDI) à 79 agents qui bénéficiaient auparavant d’un Contrat à Durée
Déterminée (CDD).
En ce qui concerne les titularisations sur les grades d’accès direct (consécutivement à
cette même loi), il en est recensé 142 depuis 2013. Ces données chiffrées attestent de la nette
volonté de la Ville de favoriser l’accès à une carrière statutaire pour un nombre très
significatif d’agents.
La Chambre relève par ailleurs que les Rapports sur l’état de la Collectivité locale
(REC) de 2011 et 2013 présentant l’ensemble des agents non titulaires occupant un emploi
permanent, font mention de recrutements essentiellement au visa de l’article 3-2 de la loi
n°84-53 du 26 janvier 1984.
Pourtant, il convient de préciser que les recrutements fondés sur les articles 3 et 3-1 sont bien
renseignés tandis que ceux fondés sur l'article 3-3 demeurent très exceptionnels.
Il est étonnant de constater que la Chambre elle-même concède que les recrutements
d’agents non-titulaires sont en général moins fréquents sur les articles 3, 3-1 et 3-3 tout en
reprochant à la Ville un « manque de précision » lorsqu’elle renseigne ses recrutements sous
l’article 3-2. La Collectivité confirme que ces recensements ne sont pas imprécis mais bien
conformes à la réalité de l’objet des contrats établis.
6.5.2. Le volume des vacataires « permanents »
La Chambre s’étonne de l’importance de l'effectif des agents vacataires, au regard du
rappel du cadre juridique relatif aux recrutements de cette catégorie d’agents.
En premier lieu, il convient d’observer que les postes concernés sont des postes à
temps partiel.
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164
En outre, comme le note justement la Chambre, la forte représentation des vacataires
est liée à la multiplicité de l'offre d'activités périscolaires à Levallois. Or, les inscriptions des
Levalloisiens aux services proposés dans le domaine de l’animation et de la jeunesse se
traduisent par un taux de participation réel très variable.
Si certains bénéficiaires de ces services sont particulièrement assidus, d’autres ne
participent qu’occasionnellement aux activités proposées. L’emploi de vacataires apparait
donc comme une réponse adéquate à cette relative volatilité du public concerné.
Suivant néanmoins les recommandations de la Chambre, la Ville s’est engagée à
examiner l'adéquation du recours au statut de vacataire au regard des besoins et nécessités des
services concernés et d’en tirer toutes conséquences de droit en termes de requalifications
éventuelles, de même que pour ses recrutements à venir.
6.5.3. L’examen de dossiers individuels d’agents non titulaires de catégorie A
La Chambre a relevé l’existence de lettres d'observations de la Direction du Contrôle
de Légalité de la Préfecture sur la situation de certains agents non titulaires, dans le cadre de
leur recrutement ou de leur renouvellement de contrat.
Si les données relevées par la Chambre sur une période conséquente de sept années
sont exactes, il convient de préciser que ces lettres – en moyenne deux par an seulement - ont
évidemment donné lieu à une réponse motivée et circonstanciée de la Ville. Au demeurant, il
sera utilement observé qu'aucune critique ultérieure n'a jamais été réservée par les services de
la Préfecture.
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164
Aux trois séries d’anomalies relevées par la Chambre, il convient d’apporter les
précisions qui suivent :
-
Les procédures de recrutement :
La Chambre fait état de l’absence d’une procédure de recrutement formalisée et
regrette l’inexistence de compte-rendu d’entretiens de recrutement.
S'il est exact que la Collectivité ne conservait pas jusqu’alors de synthèse des
commissions de recrutement organisées en amont du recrutement d'agents non titulaires dans
les dossiers individuels des agents recrutés, pour autant, la Ville confirme qu'une procédure
formalisée de recrutement est bien suivie.
En effet, les candidats sont systématiquement reçus en entretien individuel, après
sélection de leurs CV et examen de leur lettre de motivation, et un choix est opéré
conjointement par la Direction des Ressources Humaines et les services opérationnels
concernés.
Prenant note des observations de la Chambre, la Commune veille désormais, à
conserver les éléments relatifs à la procédure de sélection des profils et du choix des candidats
retenus.
La Chambre estime par ailleurs, s’agissant des modalités de publicité des postes
vacants que celles-ci seraient souvent tardives. Or, la Commune entend indiquer qu’elle
respecte les articles 23-1 et 41 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée, en
communiquant les créations et vacances d'emplois au centre de gestion territorialement
compétent, le Centre Interdépartemental de Gestion (CIG) de la Petite Couronne.
Elle procède de surcroit à des mesures de publicité larges et appropriées (supports
spécialisés) en diffusant les postes à pourvoir sur différents canaux, en plus du CIG de la
petite couronne : presse spécialisée et annonces internet.
Enfin, la Collectivité s’assure désormais de la publicité des créations ou vacances
d'emplois et s’attache à mieux décrire les postes objets d’annonces.
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164
Pour autant, la Collectivité veillera plus strictement à observer un délai raisonnable de
publicité auprès du CIG avant le recrutement d'un agent non titulaire, en se fondant sur une
période minimale de deux mois, conformément à la jurisprudence.
-
Les règles statutaires :
La Chambre souligne d’autre part que la transmission des contrats ou arrêtés au
contrôle de légalité ne serait pas systématiquement respectée par la Ville. Or, si cela a pu se
produire de manière très exceptionnelle, il ne s'agit nullement d’un contournement habituel et
volontaire du statut de la Fonction Publique Territoriale, mais d'omissions matérielles que la
Collectivité s'engage à ne pas réitérer. Par ailleurs, il sera noté que sur les trois seuls agents
concernés deux ne sont plus sous engagement contractuel.
La Chambre relève également un recours qu’elle juge excessif à des contrats d’agents
non titulaires et des renouvellements successifs trop nombreux de ces contrats. Cependant, il
existe pour certains cas évoqués des motifs de recrutement successifs qui correspondaient aux
besoins effectifs de la Commune.
En outre, il y a lieu de noter que le volume de ces contrats demeure marginal au regard
du total des effectifs contractuels. Il s’agit en effet de six agents non titulaires en situation de
précarité, pour lesquels la Chambre recommande la CDIsation ou la fin de contrat.
La Collectivité va étudier attentivement les pistes proposées pour réduire la précarité
des agents sous contrat à durée déterminée, en rappelant cependant que certains ne sont déjà
plus en poste (
cf. supra
).
In fine, seuls quelques rares cas individuels mériteront donc en effet une attention
particulière dans les mois à venir.
S’agissant des mentions obligatoires aux actes de recrutement, mal renseignées selon la
Chambre, la Collectivité s’attachera à progresser sur ce point et veillera à apporter davantage
de soin et de précisions formelles aux contrats afin d'expliciter au mieux les durées et dates
légales de fin d'engagement contractuel, ainsi que la définition des postes occupés
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164
correspondant aux missions exercées. Une attention particulière conduira à préciser les motifs
de recrutement et à respecter les délais de notification réglementaires.
-
Les rémunérations versées :
Enfin, pour la Chambre, les rémunérations de certains agents non titulaires ne seraient
pas en adéquation avec
la qualification de l'agent.
Or, en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires relatives à la fixation de
la rémunération des agents non titulaires, la collectivité dispose d'une liberté de fixation
soumise au contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation
(CE, 30 déc. 2013, n°348057).
Aussi, l'administration communale peut-elle déterminer la rémunération de ses agents
contractuels au cas par cas, en tenant notamment compte d'éléments objectifs tirés de la
technicité, de l'expérience, du cursus et des diplômes. En l'espèce, tous les agents visés
donnent, ou ont donné, pleine et entière satisfaction à la Collectivité en termes de capacité et
de compétences spécifiques, et sont des agents de valeur. Les différents CV transmis à la suite
des demandes de la direction du contrôle de la légalité de la Préfecture n’ont jamais fait
l’objet d’une quelconque observation ultérieure.
De fait, comparativement au secteur privé, ces agents pourraient prétendre à des
rémunérations largement équivalentes. S’il est exact que ce critère n’est pas déterminant, la
comparaison devant s’effectuer par rapport au niveau de rémunération d’un fonctionnaire qui
assurerait les mêmes fonctions à niveaux de qualification et d’expérience professionnelle
équivalents, cet aspect n’est toutefois pas à négliger en ce qu’il éclaire les freins existants en
matière de recrutement de collaborateurs de qualité.
Ainsi, l'allégation de la Chambre selon laquelle la Commune aurait privilégié les
intérêts individuels au détriment de ceux de la collectivité, apparaît tout à fait infondée au
regard des qualifications et des qualités contributives des agents en question.
S’agissant par ailleurs de l’absence d'arrêtés individuels relatifs au régime
indemnitaire versé aux agents non titulaires, ce point est désormais rectifié et, depuis avril
2015, un paragraphe supplémentaire étant inséré au sein de l’article «
rémunération
» des
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164
contrats établis pour les non-titulaires, afin d’y indiquer les coefficients applicables dans le
cadre du régime indemnitaire.
Enfin, la Ville confirme à la Chambre qu’une délibération prévoyant la suppression
des trois mois de carence pour bénéficier du régime indemnitaire a bien été présentée au
Conseil municipal le 24 septembre 2012 sous le numéro 170, tel qu’elle en a justifié.
6.6. Les collaborateurs du cabinet du maire et des adjoints
6.6.1. Rappel de la réglementation
L’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que
« l’autorité territoriale peut,
pour former son cabinet, librement recruter ses collaborateurs et mettre fin à leurs
fonctions »
cette liberté étant conditionnée, d’une part, par le vote des crédits budgétaires
correspondant par l’assemblée délibérante et d’autre part par le décret du 16 décembre 1987
fixant un effectif maximum de collaborateurs de Cabinet par strate de population, trois en
l’espèce s’agissant de Levallois.
La Ville ne conteste pas les termes de la réglementation relative aux emplois de
Cabinet rappelée par la Chambre et tient à confirmer qu'elle s'y conforme.
6.6.2. Une délibération de 1989 a créé trois emplois de collaborateurs de cabinet
La Ville constate avec étonnement que la Chambre opère manifestement un amalgame
de terminologie entre les deux (ou trois selon les périodes) emplois de
« collaborateurs de
cabinet »
stricto sensu tels que définis par l’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 et les
agents municipaux travaillant à des missions de support au sein du service du Cabinet du
Maire, sous leur statut «
classique »
d'agents titulaires et non titulaires.
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164
À Levallois, seules trois personnes pouvaient être recrutées en qualité de
collaborateurs de Cabinet sur la base de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984. La
Commune rappelle que ce nombre n’a jamais été dépassé.
Trois emplois de collaborateurs de Cabinet ont été créés par la délibération n°110 du
17 mars 1989, des arrêtés complétant celle-ci, précisant les fonctions occupées lors des
recrutements ou des renouvellements opérés sur ces postes.
Les services faits dans ce cadre précis par les différents collaborateurs de Cabinet
engagés sur la base de cette délibération et dans le respect des textes législatifs et
réglementaires encadrant le statut de collaborateur de cabinet énoncés au point
6.6.1
ne sont
au demeurant pas susceptibles d’être remis en cause.
Pour autant, contrairement à ce que la Chambre affirme, les emplois occupés depuis
2008 par les agents portant le qualificatif de Chef de cabinet du maire et de Chef de cabinet
des adjoints, malgré le titre qui leur a été attribué, ne répondent en rien aux fonctions d'un
collaborateur de Cabinet au sens de la loi et de la jurisprudence et ne relèvent donc pas de la
délibération n°110 précitée.
Seule une question de pure sémantique a conduit la Chambre à opérer une telle
confusion, que l'analyse attentive des missions confiées suffit à écarter. En effet, le Chef de
cabinet du maire exerçait des fonctions purement administratives de secrétariat, s'étant vu
confier également la coordination du secrétariat du Cabinet du Maire.
Le Chef de cabinet des adjoints exerçait, quant à elle, des fonctions purement
administratives de coordination des activités de secrétariat des Adjoints au Maire.
L’une comme l’autre exerçaient donc des fonctions administratives qui ne requièrent
ni engagement déclaré au service des principes et objectifs guidant l’action politique du Maire
et des élus, ni une participation directe ou indirecte à son activité politique.
Leurs fonctions ne constituent donc pas des emplois de collaborateur de Cabinet.
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164
Compte tenu des observations qui précèdent, et de la réalité des fonctions occupées
par les intéressées, les irrégularités relevées par la Chambre quant à leurs statuts ne sauraient
prospérer.
Cependant, dans un souci de clarté, la Ville a veillé d’une part, à réactualiser la
délibération précitée de 1989 afin d’assurer une correspondance parfaite entre les emplois
visés par délibération et les emplois occupés par les collaborateurs de cabinet et d’autre part, à
réorganiser les services administratifs afin que les fonctions de leurs responsables respectifs
comme leur positionnement individuel dans la hiérarchie de la Collectivité ne prêtent plus à
confusion :
-
Ainsi, à compter du 1
er
octobre 2015, une Direction des moyens généraux
a été créée
afin de superviser et de coordonner l’activité des services, anciennement dénommés
« Cabinet » du Maire ou des Adjoints et désormais dénommés « Secrétariat ». Ces
services sont placés dans la hiérarchie de l’administration communale, sous l’autorité
du Directeur des moyens généraux, attaché titulaire. L’organigramme général de la
Ville a été revu en conséquence, permettant de distinguer strictement les emplois
administratifs de ceux de collaborateurs de cabinet.
-
La Délibération adoptée par le conseil municipal en date du 16 novembre 2015
redéfinit formellement les trois emplois de collaborateurs de cabinet : Directeur de
cabinet du Maire (poste pourvu), Chef de cabinet du Maire (poste non pourvu) et
Chargé de mission au sein du cabinet du Maire (poste pourvu).
Ainsi, et contrairement à la lecture faite par la Chambre dans son rapport
d’observations définitif de l’argumentation de la Ville, il n’y a pas de contradiction entre cette
nouvelle classification et les réponses apportées par la Ville au rapport d’observations
provisoires de la Chambre.
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164
6.6.3. Effectif du Cabinet
À la lumière de l'ensemble des observations de la Chambre sur le sujet, la Ville n'a
identifié, au-delà du poste occupé par le Directeur de Cabinet du Maire, qu'un seul autre
emploi de collaborateur de Cabinet en la personne du Chargé de mission au Cabinet du Maire
depuis le 15 novembre 2012 qui, de par ses fonctions et son contrat, répond bien à la
définition légale et jurisprudentielle. Cela porte à deux - et non à quatre - le nombre d'emplois
de collaborateurs de Cabinet pourvus, soit un nombre inférieur au plafond légal.
Il ne peut par ailleurs être tiré aucun indice des masses financières en faveur d’un
dépassement du plafond, tel que prétendu par la Chambre, dès lors que le tableau de bord de
suivi budgétaire élaboré en septembre 2014 ne distingue pas la masse salariale strictement liée
aux emplois de collaborateurs de cabinet, de celle relative aux emplois des agents
administratifs ou techniques des services de la Ville assurant des fonctions du support.
Si la Ville confirme donc ne compter que deux emplois de collaborateurs de Cabinet et
ne jamais avoir dépassé le plafond légal fixé à trois collaborateurs, elle souhaite cependant
faire preuve de la plus grande transparence en la matière et s’est donc engagée en
conséquence à revoir son organigramme administratif, afin que celui-ci soit parfaitement clair
et en totale adéquation avec la répartition des missions et le fonctionnement du Cabinet et des
services administratifs.
Ainsi, la nouvelle répartition des emplois
(comme développé au 6.6.2. supra)
permet
désormais de distinguer dans l’organigramme comme dans les tableaux de bord de suivi
budgétaire, les emplois administratifs de ceux de collaborateurs de Cabinet
stricto sensu
.
6.6.4. La situation d’un conseiller particulier du maire
De manière surprenante, la Chambre fait l’état de la situation de l’actuel Directeur du
comité de développement économique et d’échanges internationaux de la ville de Levallois
dans son chapitre consacré aux collaborateurs de Cabinet. Pourtant, celui-ci n’est en aucun cas
collaborateur de Cabinet du Maire et sa situation n’a rien d’occulte contrairement aux
assertions de la Chambre.
Page
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sur
164
Si l’intéressé a bien été employé par la Ville en qualité de Directeur du
Développement économique et de l’emploi jusqu’à son départ à la retraite en octobre 2012, la
Commune tient à préciser qu’il n’est pas et n’a jamais été par le passé, collaborateur de
Cabinet du Maire.
Depuis son départ, intervenu en 2012, il n'est plus rémunéré sur le budget de la Ville.
Il occupe un poste de Directeur du comité de développement économique et
d’échanges internationaux de la ville de Levallois (CODEEIL).
Cette association a pour but de faire la promotion du tissu économique levalloisien et
des entreprises à l’international. Elle vise également à accueillir des sociétés étrangères à
Levallois afin de leur présenter les atouts du territoire et son attractivité économique. Enfin
l’association a aussi pour but d’appuyer les entreprises de Levallois dans leurs actions pour le
développement international, en particulier les petites et moyennes entreprises, en leur
apportant compétences et expériences dans le domaine des échanges internationaux.
Contrairement aux allégations de la Chambre, la Ville souhaite souligner que, d'une
part, le changement de dénomination du CODEEIL est intervenu pour correspondre plus
précisément aux missions qui sont les siennes et ne saurait être interprété comme une tentative
d'entretenir une confusion sur le statut de l’intéressé.
D'autre part, l'augmentation de la subvention accordée au CODEEIL, pour l'exercice
2014, est justifiée par le développement de ses actions à l'international, que la Commune a
souhaité accompagner. Ainsi, en 2014, le CODEEIL a organisé plusieurs événements et
rencontres économiques
(« Cap sur l'International
» et
« Rendez-vous Export »,
rencontres
interentreprises en Ambassades et accueil de délégations étrangères). Il a également entrepris
plusieurs initiatives à destination des jeunes.
Contrairement à ce qu'avance la Chambre, il n'y a pas de confusion possible. Le
Directeur du CODEEIL n'apparait pas dans l'organigramme de la Ville, tel qu'abusivement
prétendu.
Page
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164
De plus, la Ville se borne à mettre à disposition de l'association un bureau, à l'instar
d'autres associations présentes sur le territoire communal. Contrairement à ce qu’affirme la
Chambre, ce bureau n’est en aucun cas situé
« à côté de celui du Maire »
.
6.6.5. La rémunération des collaborateurs de cabinet
En premier lieu, il convient de noter que la rémunération du Directeur de Cabinet est
fixée par un arrêté municipal, qui est un acte juridique, le poste de collaborateur de Cabinet
ayant été créé par délibération du Conseil municipal.
La Ville note également que la Chambre ne conteste pas le calcul du traitement
indiciaire de l’interressé, qui respecte le ratio maximum légal fixé à 90% de celui servi au
Directeur Général des Services.
S’agissant de son régime indemnitaire, le dépassement du ratio précité résulte d’une
erreur d’imputation comptable à la suite de l’attribution de « frais de représentation » dévolus
aux seuls Directeur de Cabinet et Directeur Général des Services depuis une délibération du
Conseil municipal du 25 mars 2008, que le Directeur de Cabinet ne touchait pas dans les
fonctions qu’il occupait jusqu’à sa nomination à ce poste à compter du 30 mars 2014. Or, ces
frais de représentation n’ont pas été intégrés par la Direction des Ressources Humaines dans
le calcul de ses primes et de son régime indemnitaire, conduisant ainsi celui-ci à dépasser le
plafond de 90%.
Il y a été néanmoins remédié, à partir du 1
er
octobre 2015, sa rémunération ayant été
recalculée conformément au seuil de 90% de la rémunération du Directeur Général, à qui a été
attribuée la PFR (Prime de Fonction et de Résultat), conformément aux recommandations de
la Chambre.
Page
101
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164
De plus, à l’occasion de la mise en place au 1
er
janvier 2016 du RIFSEEP par la
collectivité, cette conformité de la rémunération du Directeur de Cabinet a été
scrupuleusement maintenue.
Dès lors, la Ville s’interroge sur l’opportunité de maintenir dans son rapport définitif
la mention d’une situation issue d’une erreur factuelle immédiatement corrigée par la
collectivité.
Par ailleurs et compte tenu des développements qui précédent, les autres agents visés
au point
6.6.5
n'occupant pas des emplois de Cabinet, la synthèse de la Chambre sur l’absence
de conformité de leur rémunération à la délibération du 17 mars 1989 apparaît inopérante.
Enfin, s’agissant des autres agents du Cabinet, la Ville confirme que le concours
d'agents municipaux apporté à l'exercice, par les Adjoints au Maire de leurs fonctions
municipales, sans pouvoir considérer leur nombre excessif, ces personnels ne faisant que
participer au bon fonctionnement des services. S'agissant des heures supplémentaires versées,
celles-ci sont justifiées par le volume de leur activité et leur effectivité ne saurait être
contestée. Ces heures supplémentaires ne peuvent être regardées comme signe d'une
affectation particulière, ni de compléments de rémunération. Il s’agit de dépassements
effectifs d'amplitudes horaires que la Ville s’attache à réduire progressivement, au travers
d’un effort conséquent entrepris par le biais de réorganisations internes et d’un contrôle plus
strict, dans l'ensemble des services communaux.
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102
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164
6.7. Les mises à disposition de personnel
6.7.1. Rappel du cadre juridique
6.7.2. Le recours aux mises à disposition
La Commune met à disposition certains de ses personnels au profit d’organismes
associatifs. Des conventions conclues entre la Ville et ces organismes formalisent les objectifs
et les moyens associés.
La Commune met en doute l’intérêt de facturer ces mises à disposition au travers de
redevances qui seraient versées en contrepartie par l’Association à la Ville dès lors que celle-
ci est, de loin, le principal contributeur financier de l’association et que cela reviendrait
mécaniquement à augmenter la subvention versée.
Bien que dans les conventions de mises à disposition, les conditions d'emploi sont
décrites de manière générale et non poste par poste, il y est toutefois fait explicitement
mention et ce point apparait tout à fait licite.
La Collectivité veillera à produire un rapport annuel spécifiquement consacré aux
agents mis à disposition du Comité des oeuvres sociales (COS), du Levallois Sporting Club
(LSC), de Levallois Découvertes ou de Levallois Culture. Il en a été ainsi lors du Comité
technique organisé par la Collectivité le 7 octobre 2015, conformément à l’article 62 de la Loi
du 26 janvier 1984.
Enfin, si les avis de la Commission Administrative Paritaire ne lient pas l'autorité
territoriale, la Chambre rappelle que la règlementation prévoit que la CAP doit être informée,
sous un mois, de la mise en oeuvre d'une décision contraire à ses avis.
La Ville s’engage à respecter cette disposition règlementaire sans délai, tel que déjà
précisé oralement au cours des travaux préparatoires des magistrats.
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103
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164
Enfin, s’agissant de l’invitation de la Chambre au recouvrement des indemnités
considérées comme indûment versées, la Ville rappelle que depuis l’entrée en vigueur de la
loi 2011-1978 du 30 décembre 2011, «
les créances résultant de paiements indus effectués par
les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées
dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de
mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une
décision créatrice de droit irrégulière devenue définitive
» (cf. article 37-1 de la loi 2000-321
du 12 avril 2000 modifiée, relative aux Droits des Citoyens dans leurs relations avec les
administrations).
Par ailleurs, de jurisprudence constante, le versement indu d’une somme d’argent par
l’administration à certains de ses agents, peut être constitutive d’une faute de nature à engager
sa responsabilité (
CE, 1
er
juillet 1904, Navaggioni
). Partant, si lesdits agents démontrent
l’existence d’un préjudicie individuel, direct et certain, incident (financier, moral, troubles
dans les conditions d’existence…), ils pourront en obtenir dédommagement, notamment s’ils
invoquent les conséquences fiscales nées des sommes indument perçues et déclarées (
CE, ass.
20 mars 1974, n°89236
). Dans ce cas, le juge peut être amené à les indemniser à hauteur des
sommes irrégulièrement versées (
CE, 11 juin 2003, n°227073
), augmentée des frais de justice.
Dès lors, la Ville, qui est déterminée, pour le présent comme pour l’avenir, à remettre en ordre
toute illégalité, s’inquiète néanmoins, s’agissant du passé, des risques contentieux forts que la
répétition d’indus provoquerait nécessairement et du risque financier incident, outre les frais
de défense qu’elle devrait exposer.
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104
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164
7. LES RELATIONS AVEC LE SECTEUR ASSOCIATIF
7.1 & 7.2. La politique générale de la commune en matière de soutien au secteur
associatif
Au travers de son analyse de la politique générale de la Commune en matière de
soutien au secteur associatif, la Chambre recommande de
« procéder à la valorisation des
aides en nature à destination des associations qui en disposent de manière pérenne et
exclusive. »
Il est néanmoins précisé qu’
« une telle valorisation, si elle n’est pas obligatoire,
permettrait néanmoins de rendre plus transparente la relation financière entre la Commune
et les associations. »
La Ville prend bonne note de cette recommandation qui paraît néanmoins difficilement
applicable à court terme compte tenu du rapport entre la charge de travail et la difficulté que
cela représente, en l’absence de comptabilité analytique par rapport au gain attendu.
7.3. Les relations commune/associations
7.3.1. Les conventions pluriannuelles
La Chambre reconnait qu’elle respecte bien ses obligations en matière de
conventionnement avec les structures associatives bénéficiant d’une subvention annuelle
supérieure à 23 000€.
La Commune a pris bonne note des observations formulées quant au contenu de ces
conventions, auquel il sera porté un soin particulier d’amélioration à chacun des
renouvellements.
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105
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164
7.3.2. Le vote des subventions par le Conseil municipal
La Ville comprend bien que, dans certains cas, il puisse y avoir une certaine confusion
entre, d’une part, la décision d’octroi d’une subvention et, d’autre part, la décision d’ouverture
de crédits budgétaires nécessaires pour couvrir la dépense prévisionnelle liée au versement de
la subvention.
Néanmoins, elle affirme que tel n’est pas le cas à Levallois, les règles étant clairement posées
et appliquées de manière constante depuis de nombreuses années.
Si, de par la loi, la décision d’attribution de subventions relève expressément de
l’organe délibérant, l’individualisation au budget de l’attribution de subventions (soit dans le
corps du budget par article – pratique répandue dans de nombreuses Communes – soit dans
l’annexe budgétaire pour les concours aux associations) est communément considérée comme
délibération attributive de subventions, ce que confirme la jurisprudence administrative et
financière.
Le Conseil Municipal attribuant, à Levallois, de manière définitive un montant précis
de subvention voté en même temps que l’inscription des crédits correspondant au budget
primitif, la Ville considère qu’elle respecte pleinement les dispositions de l’article L. 2311-7
du CGCT créé par l’Ordonnance n° 2005-1027 du 26 août 2005 relative à la simplification et
à l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales,
à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés :
« L'attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte du vote du budget.
Toutefois, pour les subventions dont l'attribution n'est pas assortie de conditions d'octroi, le
conseil municipal peut décider : 1° D'individualiser au budget les crédits par bénéficiaire ;
2° Ou d'établir, dans un état annexé au budget, une liste des bénéficiaires avec, pour chacun
d'eux, l'objet et le montant de la subvention. L'individualisation des crédits ou la liste établie
conformément au 2° vaut décision d'attribution des subventions en cause. »
La Chambre apporte une interprétation particulière du terme « conditions d’octroi » et
interprète le texte en considérant que pour les subventions d'un montant annuel supérieur à
23 000 €, la signature obligatoire d'une convention de partenariat constitue précisément une
« condition d'octroi ».
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106
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164
Nous n’avons trouvé aucune confirmation de cette interprétation. Les commentaires,
dans le tome 1 de l’Instruction budgétaire et comptable M14, du compte 6574 qui retrace les
subventions de fonctionnement octroyées à titre habituel aux personnes de droit privé et
notamment aux associations présentant un intérêt local ne précisent rien de plus.
Pour autant, compte tenu de l’assurance de la formulation de la Chambre, la Ville
accepte de revoir sa position et de prévoir, dès l’adoption du budget primitif 2017, une
délibération distincte de celle du budget pour l’attribution des subventions.
7.3.3. Les conditions de mise à disposition de moyens
La gratuité de la mise à disposition de certains moyens par la Ville au bénéfice de
structures associatives levalloisiennes est relevée à plusieurs reprises dans le rapport.
Selon la formulation du CGCT, la fixation d’une contrepartie financière à cette mise à
disposition et son montant relève bien de la libre décision du Conseil municipal :
« Le Conseil
municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation. »
(
CGCT - article L. 2144-3 dernier alinéa).
Sur le plan économique, on pourrait légitimement interroger la Ville sur l’intérêt de
facturer une telle mise à disposition qui induirait mécaniquement l’augmentation de la
subvention communale versée. La transparence et la bonne information semblent ici se
heurter aux simples limites du bon sens.
7.4. Le degré d’autonomie des associations subventionnées
En titrant ce paragraphe
« le degré d’autonomie des associations subventionnées »,
la
Chambre semble vouloir rouvrir, sans le nommer, le vieux débat sur les associations dites
transparentes (terme employé dans le rapport 2009 de la Chambre mais plus aujourd’hui) et
sur la gestion de fait.
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164
Il convient de rappeler que la théorie de la transparence, apparue dans les années 1960,
visait à sanctionner des montages utilisant la structure de la loi de 1901 dans le but d’échapper
aux règles de la gestion publique notamment pour la manipulation de fonds ou pour
s’exonérer de publicité et de mise en concurrence dans les procédures de marchés. Toute cette
théorie a bien évolué depuis puisque le Conseil d’État a admis qu’une collectivité puisse créer
une association ad hoc, donc totalement «
transparente
», afin de gérer un service public de sa
compétence en bénéficiant de l’exemption des contrats «
in house
» (
section du contentieux
sur le rapport de la 3
ème
sous-section Séance du 23 mars 2007 Lecture du 6 avril 2007
No 284736 Commune d’Aix-en-Provence).
Pour autant et comme le relève la Chambre, il n’en est rien à Levallois puisque les
structures citées ont une vie administrative, financière et économique bien réelle et respectent
scrupuleusement l’Ordonnance du 6 juin 2005 en matière de Commande publique. Ces
personnes morales sont d’authentiques associations qui disposent d’une véritable autonomie.
Leur proximité avec le groupe territorial ville de Levallois est inhérente à leurs missions et à
leur intérêt pour les Levalloisiens.
7.4.2.1.
Levallois Communication
S’agissant de l’association Levallois Communication, la Chambre met tout d’abord en
avant la composition de son Bureau. Si elle prend soin de noter, comme la Ville le lui a
indiqué, que les élus du Conseil municipal ne sont pas majoritaires au sein de ses organes
dirigeants, elle ne semble pour autant pas encline à admettre, ce qui est pourtant le cas, que les
décisions d’administration prises par le Bureau de l’association ne sauraient en aucun cas être
prédéterminées par le fait que deux de ses membres soient des élus, ces derniers n’y étant pas
majoritaires. Il convient ici de le rappeler.
Il est également opportun de préciser - ce que la Chambre n’a pas souhaité faire
malgré les éléments transmis à cet effet par la Ville - que si l’actuel Président de l’association
a effectivement été élu par le passé, la fin de ses fonctions électives remonte à plus de vingt
ans. Il ne saurait donc être considéré comme prenant une part active à la vie de l’actuelle
majorité municipale. Il bénéficie en revanche d’une connaissance pointue du fonctionnement
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108
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164
des associations, ce qui constitue indéniablement un atout pour la bonne gestion de Levallois
Communication.
Aussi, est-il donc étonnant que la Chambre continue de laisser à penser que ce Bureau
puisse ne pas avoir toutes les compétences nécessaires ni l’autonomie indispensable au bon
fonctionnement de Levallois Communication.
Dans cette même veine, la Chambre poursuit son rapport en remettant en cause la vie
sociale de l’association, qui se limiterait selon elle «
aux assemblées générales annuelles
».
Là encore, il est pour le moins surprenant que la Chambre n’ait pas pris note des
éléments transmis par la Ville, et notamment de l’existence de Bureaux qui sont organisés,
conformément aux statuts de l’association, au moins quatre fois par an. Ces réunions
régulières sont pourtant clairement identifiées et font l’objet de procès-verbaux systématiques,
là encore dans le strict respect des statuts de l’association. Une simple lecture de ces procès-
verbaux aurait permis de mettre en lumière la densité de la vie sociale de Levallois
Communication. Ils sont en effet l’occasion de faire, de façon systématique, un point complet
sur la gestion de l’association, tant du point de vue de ses activités que du suivi de son budget
ou bien encore des affaires de personnel. Ses décisions rythment, comme cela est prévu par
ses statuts, la vie de l’association et lui assurent un fonctionnement performant.
De la même façon, la Chambre, pourtant avisée sur ce point, n’a pas non plus cru bon
de relever qu’une réunion trimestrielle est organisée entre le Président de l’association et le
Délégué du personnel afin d’évoquer les questions liées à la gestion du personnel et des
ressources humaines, ainsi que les actions de formation qui sont régulièrement mises en place.
Là encore, ces réunions donnent pourtant lieu à la rédaction systématique d’un procès-verbal.
La lecture faite par la Chambre des ressources de l’association constitue un autre motif
d’interrogation, voire d’incompréhension. Cette dernière note en effet une «
tendance à la
baisse depuis 2013
» de la subvention municipale. S’il faut se réjouir que la Chambre salue le
travail important de maîtrise des coûts et de rationalisation mis en place par l’association, il
est en revanche difficilement explicable qu’elle en minimise l’étendue. Une étude précise des
comptes administratifs de la Ville sur la période 2008 – 2014 montre en effet que, plus qu’une
simple tendance tardive, il s’agit bien au contraire d’un mouvement structurel et qui est à
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porter au crédit du Bureau de l’association. Ces documents, transmis à la Chambre, montrent
en effet l’évolution suivante :
CA 2008
CA 2009
CA 2010
CA 2011
CA 2012
CA 2013
CA 2014
2450 k€
2343 k€
2279 k€
2272 k€
2185 k€
2000 k€
1995 k€
Au total, depuis 2008, la subvention municipale annuelle reçue par Levallois
Communication a diminué de 455 000 €, ce qui représente une baisse de 18,6%.
À la lumière des chiffres, il est donc plus conforme à la réalité d’y voir un effort
constant et prononcé de maîtrise des coûts et d’efficience qui a permis à Levallois
Communication, sans que le périmètre de ses missions ne soit revu à la baisse, de générer de
fortes économies. Il est regrettable que la Chambre n’ait pas pris soin de l’indiquer
clairement.
La Chambre poursuit en situant l’association Levallois Communication dans le
«
champ de la commande publique
». Elle est en ce point conforme à son analyse
traditionnelle des structures associatives.
Il faut ici rappeler que les communes s’administrent librement et disposent, en
application de ce principe à valeur constitutionnelle, du choix de leur mode de gestion. Le
Conseil d’État l’a d’ailleurs rappelé dans sa jurisprudence et notamment dans son arrêt
«
Commune d’Aix-en-Provence
» en date du 6 avril 2007.
De plus, il est important de noter que l’association applique strictement les
dispositions qui lui incombent en termes de mise en concurrence et de respect des principes de
la commande publique.
7.4.2.2.
Levallois Information
L’association Levallois Information a pour mission la gestion du Centre d’Information
de la Ville. Ainsi, est-elle chargée d’assurer l’accueil et l’information des levalloisiens, de
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164
prendre en charge les inscriptions et la vente de billets pour le compte de la Ville et des
associations Levalloisiennes ainsi que pour tous les spectacles et manifestations se déroulant
sur la Commune.
Elle participe également à la promotion de l’image de la Ville, notamment par la mise
à disposition ou la diffusion de tous objets, livres, cadeaux comportant le logo de la Ville et le
nom de « Levallois ». De par ses activités, l’association répond bien à une mission de service
public.
La Ville ne partage pas les conclusions de la Chambre quant à l’intérêt de
municipaliser cette structure, qui donne toute satisfaction.
Quant à sa transformation en office de tourisme associatif, si celle-ci a bien été
envisagée par le passé, là encore le gain attendu ne paraît pas compenser les contraintes
réglementaires de ce type de structure, notamment en termes de qualification des personnels
et de pratique des langues étrangères, obligatoires en la matière, mais qui ne semblent pas
devoir s’imposer s’agissant des services rendus par Levallois Information, qui concernent
essentiellement la population levalloisienne.
7.4.2.3. Comité de développement économique et d’échanges internationaux de Levallois
La Ville a déjà répondu à la Chambre sur les activités de l’association et sur la
situation de son Directeur
(cf. supra 6.7.4).
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111
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164
8. LA COMMANDE PUBLIQUE
8.1. L’organisation et l’état des lieux de la commande publique
8.1.1. L’organisation de la commande publique
En premier lieu, la Chambre critique l’absence de nomenclature des achats et, dans sa
recommandation n°5, conseille d’en élaborer une et de la faire adopter par le Conseil
Municipal. Cette recommandation est d’autant plus étonnante que la nomenclature des
marchés publics éditée en 2001 n’est justement plus obligatoire depuis plusieurs années.
Depuis lors, aucune obligation n’est faite aux collectivités d’en élaborer une. Ainsi, ni le
guide des bonnes pratiques en marchés publics de 2014, ni le vade-mecum sur les marchés
publics récemment mis en ligne, ne la recommandent.
De surcroit, comme le constate elle-même la Chambre, cette absence de nomenclature
n’est pas préjudiciable à une correcte couverture des achats par des procédures de marché
(
cf. infra 8.2.3.).
8.1.2.
Le contrôle interne en matière de marchés publics
Nous constatons avec satisfaction que la Chambre a bien pris acte de l’existence de
procédures de contrôle interne en matière de marchés publics.
Comme le fait la Chambre, affirmer que celles-ci soient perfectibles et puissent être
« encore améliorées » est une chose. Comme la Ville l’a démontré, affirmer qu’elles soient
inexistantes était erroné. De surcroit, la Ville maintient ses observations sur plusieurs
affirmations inexactes contenues dans le rapport.
Ainsi, selon la Chambre, la Direction de la Commande Publique n’aurait pas
connaissance des marchés à procédure adaptée (MAPA) pour lesquels elle n’assure pas de
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164
publicité (ceux en dessous de 90 K€), ce que la Commune
« aurait confirmé ».
Ceci est
inexact.
La Direction de la Commande Publique a élaboré des fiches de procédures, mises en
ligne sur l’Intranet de la Ville à l’attention des services municipaux : la CRC en a reçu un
exemplaire.
•
La fiche portant sur les achats < 15 K€ HT rappelle les règles en la matière et invite
les services à se rapprocher de la Direction de la Commande Publique en cas de
besoin, ce qu’ils ne manquent pas de faire, régulièrement.
•
La fiche portant sur les marchés < 207 K€ HT indique très précisément que c’est la
Direction de la Commande Publique qui procède à la mise en ligne de la publicité et
du dossier de consultation des entreprises, y compris en dessous du seuil de 90 K€ et
cela dès le montant de 15 K€ HT. À cet effet, la Ville a justement souscrit un
abonnement pour les marchés d’un montant <90 K€ HT auprès de MAPA online.
•
Il est, en outre, très clairement spécifié que l’analyse des offres et les éventuels
courriers de négociation doivent être transmis à la Direction de la Commande
Publique, avant l’attribution du marché.
L’avis d’attribution et la fiche de recensement économique sont également à la charge
de la Direction de la Commande Publique pour ces MAPA.
Il est donc tout à fait inexact d’indiquer qu’il n’existe aucun contrôle des marchés
passés par les services de la Ville. En effet, si la Direction de la Commande Publique
n’intervient pas dans l’exécution des marchés, elle assiste bel et bien les services dès 15 000 €
HT , tant pour la rédaction de l’ensemble des MAPA qu’elle met en ligne que pour leur
analyse et la rédaction des lettres de rejet détaillées qu’elle invite les services à élaborer,
même s’il n’y a pas réglementairement d’obligation d’y procéder ; elle les accompagne
également pour la passation des avenants.
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164
Par ailleurs, l’accès au réseau informatique commun à l’ensemble des agents de la
Direction de la Commande Publique traitant des marchés publics a certainement permis aux
représentants de la Chambre de constater que des documents uniformisés étaient exigés des
services pour la rédaction des marchés, y compris ceux inférieurs à 90 K€ HT. Ils ont pu
également constater que pour de nombreux marchés, y compris pour les MAPA, un dossier
«
note pour le renouvellement
» a été créé afin de tenir compte des difficultés d’exécution des
services ou des améliorations à introduire lors du renouvellement du marché concerné.
Les services ont également été informés de la veille juridique active assurée par les
juristes de la Direction de la Commande Publique et eu communication des supports de
formation élaborés par la directrice adjointe à destination des agents municipaux.
Enfin, l’exigence de cohérence impose de rappeler qu’une totale absence de contrôle
de l’ensemble des MAPA > 15 K€ HT comme celle que suppute - à tort - le rapport, n’aurait à
l’évidence pas permis une couverture aussi large des achats par des marchés que celle relevée
par les auditeurs.
8.1.3. Les fonctions d’ordonnateur ne sont confiées et déléguées qu’aux élus
La remarque de la Chambre consistant à constater que seuls les Adjoints au Maire
nominativement désignés ont la qualité d’ordonnateur reste difficilement compréhensible.
Dans ses observations provisoires, la Chambre arguait du fait que seul un agent
communal juridiquement habilité par une délégation de signature de l’Ordonnateur en bonne
et due forme pouvait constater le service fait.
Nous démontrons ci-après que cette interprétation est excessive et infondée.
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164
Nous relevons avec satisfaction que la Chambre a bien pris acte de nos arguments
puisque, dorénavant, elle invite simplement « la commune à renforcer ses procédures de
contrôle interne, en prévoyant l'intervention d'agents communaux nommément identifiés dans
le processus d'exécution des dépenses, pour constater le service fait ». La Chambre invitait en
effet la Commune à régulariser, dans les plus brefs délais, la situation actuelle qui ne prévoit
pas des arrêtés de délégation de signature en faveur d’agents communaux pour leur permettre
de constater le service fait.
La Ville observe que la Chambre fonde son raisonnement sur une remarque du comité
de fiabilité des comptes locaux qui ferait de la constatation du service fait la première étape de
la liquidation. Or, ce comité n’a qu’un rôle consultatif.
La Commune partage l’avis de la Chambre sur l’importance du service fait mais il y a
confusion entre sa certification, seule obligatoire et réglementée, et sa constatation qui
s’effectue dans le cadre d’une procédure interne ne nécessitant aucune délégation de signature
quelle qu’elle soit.
C’est à juste titre que la Chambre cite le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012
relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Ce décret est en effet venu regrouper et
actualiser l’ensemble des textes relatifs à la gestion budgétaire et comptable publique et
notamment le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la
comptabilité publique. Il explicite les principes et définit le rôle des acteurs de la comptabilité
publique, parmi lesquels figurent les ordonnateurs :
« Les ordonnateurs (...) engagent,
liquident et ordonnancent les dépenses »
(article 11).
Par ailleurs, ce même texte décrit les différentes opérations de la comptabilité publique
et notamment la liquidation (article 31) où il est bien fait mention de la certification du service
fait par l’ordonnateur mais en aucun cas de sa constatation.
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Quand l’ordonnateur appose sa signature, électronique dorénavant à Levallois, sur le
bordereau de mandat liquidant ainsi la dépense, il est parfaitement en mesure de le faire au vu
des éléments dont il dispose dans le logiciel support.
La constatation du service fait n’est donc pas une étape formelle de la liquidation mais
une procédure interne, tout comme la vérification des mémoires, qui ne fait pas grief et ne
nécessite donc pas de délégation de signature.
8.2. Le contrôle des marchés publics
Dans le tableau n°55 concernant l’état des lieux des différentes procédures lancées
depuis 2007, il est à noter que les procédures adaptées mentionnées à la deuxième ligne ne
concernent pas uniquement celles publiées au BOAMP (> 90 K€ HT), mais aussi celles
publiées sur Mapaonline (< 90 K€ HT). La Chambre a bien rectifié le tableau en conséquence.
Concernant la publication de la liste des marchés notifiés prévue à l’article 133 du
Code des Marchés Publics (CMP), la Direction de la Commande Publique affirme respecter la
règlementation en vigueur et se conformer à l’exigence de mise en ligne de la liste des
marchés attribués l’année précédente, avant le 31 mars de l’année en cours.
Elle n’avait pas estimé devoir conserver la preuve de l’envoi de sa demande de mise
en ligne sur le site de la Ville, ne pensant pas que sa bonne foi pourrait être contestée en
l’espèce : elle s’y astreindra à l’avenir.
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164
La Direction de la Commande Publique réaffirme que la liste des marchés attribués
l’année précédente est bien mise en ligne avant le 31 mars de l’année en cours. Elle
conservera, à l’avenir, la preuve de l’envoi de sa demande de mise en ligne sur le site de la
Ville.
Une fois de plus, nous sommes surpris par les formulations utilisées par la Chambre.
La conclusion de ce paragraphe en est la parfaite illustration. Ainsi est-elle rédigée : « la
chambre ne peut affirmer que l'obligation règlementaire est bien respectée. »
Soit la Chambre a constaté que l’obligation réglementaire n’a pas été respectée et alors
elle peut et doit l’écrire, soit elle ne l’a pas constaté et doit alors approfondir ses investigations
en cas de doute. Mais elle ne peut pas suggérer une quelconque suspicion de non-respect
d’une obligation réglementaire si celle-ci n’est pas fondée, de surcroit en l’écrivant dans un
rapport à caractère
définitif.
8.2.2. Les marchés examinés par la Chambre
S’agissant des paragraphes indexés 8.2.2., il semble que la Chambre n’a absolument
pas pris en compte les réponses formulées par la Ville à la suite de ses propres demandes de
précision en vue de la rédaction de son rapport définitif. La Ville estime cela particulièrement
regrettable – notamment eu égard au temps passé par ses agents à répondre aux demandes
complémentaires de la Chambre. Elle s’interroge donc sur la méthodologie de rédaction dudit
rapport.
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8.2.2.1. Le marché de gestion et de mise en valeur du patrimoine privé de la commune
La Chambre maintien son observation sur une concurrence qui aurait été restreinte par
le non recours à des lots séparés pour ce marché malgré les arguments avancés par la Ville qui
sont donc repris ci-après :
La ville de Levallois était propriétaire d'un important patrimoine (environ 900 lots)
dédié principalement à de l'habitation, mais aussi à du bureau ou du commerce.
La Ville n’étant pas en mesure d’assurer elle-même, ni la gestion, ni la mise en valeur
de ce patrimoine, elle a décidé de le confier à un prestataire dans le cadre d'un marché public.
Même si les missions pourraient a priori paraître distinctes, la Ville n’avait pas la
capacité d'assurer elle-même la coordination nécessaire entre des titulaires différents. Le
choix d'un marché global a aussi été dicté par le fait d'avoir un interlocuteur unique vis-à-vis
des locataires et des syndics des immeubles.
La mission d'administrateur de bien apporte au titulaire du marché une connaissance
très précise du patrimoine lui permettant ainsi de faire preuve d'une meilleure efficacité et
rapidité dans l'élaboration et le suivi de l'exécution des travaux.
Un titulaire unique permet aussi à la Ville, sans qu'elle ait besoin de coordonner
l'ensemble, de garantir une gestion et des travaux en cohérence avec les biens confiés.
À titre d'exemple, une dévolution en lots séparés rendrait plus coûteuse pour la Ville,
la mise en oeuvre de travaux de mise en valeur sur un bien lui appartenant. En effet, lors des
assemblées générales de copropriété ; il devrait y avoir double représentation de la Ville :
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164
le titulaire du lot administrateur du bien et le mandataire retenu pour les travaux de mise en
valeur.
D'autre part, il est à rappeler que plus de 500 lots de la Ville sont situés dans des
immeubles dont la Ville a la pleine propriété. Une dévolution en lots séparés auraient pour
conséquence de rendre techniquement plus difficile la coordination entre des travaux
d'entretien courant, dévolus au lot administrateur de bien, et les travaux de mise en valeur du
patrimoine, dévolus au lot mandataire. Une isolation thermique par l'extérieur lors d'un
ravalement peut avoir des incidences sur l'aération des logements, la pose d'un ascenseur
extérieur ou intérieur peut avoir des incidences sur le bruit perçu par les locataires. On
pourrait donc arriver à des incohérences, ce qui renchérirait le coût pour la Ville.
Un titulaire unique permet donc d'avoir une vision globale, une meilleure connaissance
de l'immeuble et d'appréhender au mieux les problèmes techniques, tout en apportant un gain
financier à la Commune.
Il est à noter enfin que les marchés passés par la Ville sans allotissement sont
marginaux en nombre et en valeur. Lorsque les services recourent à un marché global, ce
choix est toujours dûment motivé.
La remarque concernant les décalages de calendrier dans l’attribution des MAPA n’est
pas compréhensible. Comme le souligne la Chambre, les marchés conclus par le gestionnaire
du patrimoine privé de la Ville pour la réalisation des travaux d’entretien courant et de
réparations, le sont au nom et pour le compte de la Ville. C’est donc bien l’ordonnateur de la
Ville qui décide de l’attribution des marchés et c’est bien la Ville, propriétaire du patrimoine
concerné, qui est le maître d’ouvrage : il est donc indifférent que les dates de prise d’effet et
de fin des différents marchés conclus ne soient pas identiques à ceux du marché de gestion et
de mise en valeur du patrimoine privé de la Ville. Il n’y a aucun obstacle à ce que la Ville
confie à un autre opérateur économique la gestion de son patrimoine privé, celui-ci pouvant
utiliser les contrats en cours, au moins jusqu’à leur plus proche échéance annuelle.
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164
Cette procédure présente, par ailleurs, l’avantage de ne pas créer de rupture
d’exécution des prestations au moment du renouvellement du marché de gestion du
patrimoine privé de la Ville ; les marchés à bons de commandes étant passés pour une année,
avec faculté de reconduction annuelle pour une durée maximum de quatre ans, ainsi que
l’exige l’article 77 du Code des Marchés Publics, il peut donc y être mis fin chaque année. Il
n’y a donc pas lieu d’affirmer que les entreprises retenues disposeraient d’un quelconque
avantage concurrentiel et encore moins de dire qu’il puisse être absolu.
Les montants des loyers ont bien été fixés par délibération du Conseil municipal
comme le constate la Chambre. La position défendue qui imposerait que cette délibération
définisse également « les modalités d’attribution » relève d’une interprétation des textes et de
la jurisprudence que nous ne partageons pas.
Enfin, il est à
noter que ce marché a été résilié à effet du 1
er
janvier 2016.
8.2.2.2. Le lot n°18 du marché des baux d’entretien des bâtiments municipaux.
La Ville s’interroge quant au fait que la Chambre n’ait tenu aucun compte des
réponses qui lui ont été transmises à la suite de son rapport d’observations provisoires, cela
d’autant
plus
qu’il
s’agissait
pourtant
d’éléments
factuels
et
objectifs.
Cela
est
particulièrement regrettable.
Aussi, la Ville ne peut-elle que réitérer, ci-après, ses propos formulés à la suite des
observations provisoires.
De surcroit, une erreur non relevée lors de nos réponses aux observations provisoires,
doit être rectifiée : l’avis d’attribution aurait, selon la Chambre, été envoyé au BOAMP et
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au JOUE le 25 mai 2013… soit quatre jours avant la signature du marché ! Ceci est
évidemment inexact, l’avis d’attribution ayant été adressé à la publication le 5 juin 2013, soit
six jours après l’attribution du marché.
Ainsi, les longues observations de la Chambre faites à ce paragraphe et relatives au lot
n°18 du marché des baux d’entretien demeurent peu compréhensibles. En effet, les deux
feuillets consacrés à ce sujet ne semblent soulever aucune irrégularité.
D’une part, il est pointé le fait que la Ville ait consulté trois entreprises mais reçu
seulement deux offres… alors même qu’elle aurait pu se limiter à une seule, comme l’y
autorise l’article 35 II 3° code des marchés publics. Ceci est donc sans influence sur la
régularité de la procédure.
D’autre part, la pratique des marchés publics permet de constater que les titulaires des
marchés en cours oublient parfois de répondre (commercial en congés – manque de suivi,
etc.) lors du renouvellement du marché ou commettent une erreur quant à la date de remise
des offres. Que l’une de ces entreprises n’ait pas répondu dans les délais impartis n’a donc
rien d’étonnant. En l’occurrence, la Ville n’a pu que constater cet état de fait et il serait pour
le moins anormal de lui faire porter la responsabilité, voire de lui reprocher la non-réponse
d’un tiers.
Il convient de souligner que si d’autres candidats s’étaient présentés – le délai de
consultation permettant à tout candidat intéressé de répondre – leur offre aurait été analysée et
l’un d’eux aurait été désigné titulaire du lot, sauf, bien entendu, si toutes les offres avaient été
déclarées irrégulières ou inacceptables.
Même dans ce cas, l’Atelier de l’Etoile n’aurait pu être associé à un marché négocié
sans mise en concurrence, seuls les candidats à l’appel d’offres pouvant être sollicités, en
application des dispositions de l’article 35 I 1°.
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164
Par ailleurs, en ce qui concerne le minimum non atteint, il convient de noter que le
marché a été conclu à effet du 01/01/2009, pour quatre ans maximum et préparé en 2008,
année au cours de laquelle les dépenses au titre du lot «
ébénisterie – capitonnage
d’ameublement – lustrerie d’art – quincaillerie d’art
» se sont élevées à 295 898,24 €
(montant relevé par la CRC). Le montant plancher a donc logiquement été estimé à partir de
ce montant et la dépense en 2009 s’est élevée à 211 873,88€, soit un montant plus élevé que le
minimum annoncé. Les besoins constatés les trois années suivantes n’ont effectivement pas
permis d’atteindre le minimum.
Certes, ce montant engage la Ville, mais le titulaire n’ayant pas adressé de
réclamation, la Direction concernée n’a pas pensé devoir effectuer la moindre démarche, le
marché continuant à produire ses effets. En l’espèce, la bonne foi de la Ville ne saurait être
contestée, puisqu’au renouvellement du marché, son montant minimum a été ramené à
20 000 € HT.
Qui plus est, la Ville a volontairement indiqué un minimum de dépense pour cette
procédure alors même que l’article 77 du Code l’autorisait à ne mentionner qu’un montant
maximum.
Aussi, la Ville ne comprend pas la conclusion que tire la Chambre de ses observations
sur ce marché. Comme l’attestent les réponses ci-avant, rien ne permet de contester la
régularité de la procédure, menée conformément aux dispositions du Code des marchés
publics. Quant aux modalités d’exécution qui n’ont pas permis d’atteindre le minimum
envisagé, cela relève tout au plus d’un simple manque d’anticipation, sans aucun impact sur
les finances de la commune.
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164
8.2.2.3. Le marché d’accompagnement et de conseil en communication.
Là encore, la Chambre n’a visiblement tenu aucun compte des réponses factuelles et
objectives de la Ville à ses propres demandes d’informations ou de précisions, ce qui est
regrettable.
Aussi, la Ville ne peut-elle une nouvelle fois que réitérer et confirmer en bloc les
propos formulés à la suite des observations provisoires.
Nous noterons toutefois avec satisfaction que la chambre ne semble plus devoir
s’étonner des échanges intervenus sur la définition du besoin en la matière et admette ainsi
implicitement (pour l’avoir sans doute constaté) que la Direction de la Commande Publique
effectue bel et bien une lecture attentive et critique de l’ensemble des dossiers communiqués,
conformément à ses missions.
S’agissant de la procédure de passation du marché d’accompagnement et de conseil en
communication, il y a tout d’abord lieu de rappeler que les critères de jugement des offres, au
nombre de cinq, ont été clairement énoncés et identifiés dans le projet de contrat.
Ces derniers étaient justement pondérés afin de permettre d’identifier l’offre la plus
économiquement avantageuse. Ils portaient sur un large éventail de compétences, allant de la
qualité technique et méthodologique de l’offre au prix en passant par le profil des
intervenants, la réactivité des candidats et la prise en compte des objectifs de développement
durable. Ils constituaient donc une base solide de jugement des offres, de nature à permettre
une analyse impartiale et complète des propositions des candidats.
Pour ce qui est de l’analyse des offres reçues, la Chambre note que deux candidats ont
été éliminés au motif qu’ils n’avaient pas répondu à l’ensemble des critères de jugement,
pourtant clairement explicités. Il convient ici de rappeler que cette élimination est en fait une
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obligation qui incombe à la Ville dans le cadre de son analyse afin de maintenir les candidats
dans des conditions de stricte égalité. Si la Ville regrette évidemment que des entreprises ne
prennent pas soin de fournir une réponse exhaustive et soient de ce fait éliminées, elle ne
saurait, à l’évidence, en être tenue pour responsable.
Le travail d’analyse des offres s’est donc légitimement poursuivi sur les trois
candidatures restantes. Il s’est constitué progressivement et a donné lieu à la rédaction de
versions successives qui ont vu certaines notes évoluer, à la hausse comme à la baisse. Ce
processus naturel d’ajustement vise à garantir que les offres soient analysées avec cohérence
et sur les mêmes bases pendant toute la phase d’analyse. Comme le reconnait la Chambre, il a
été sans impact sur le classement de l’offre de futur titulaire et ne saurait donc être remis en
cause.
Pour ce qui concerne l’exécution comptable du marché, la Ville souhaite tout d’abord
rappeler que l’intégralité des factures émises par le titulaire a été réglée sur la base des prix
proposés pour un consultant sénior et un consultant junior dans l’offre reçue initialement.
Elles représentent, comme l’indique la Chambre, 209 journées de travail de différents
consultants spécialisés dans les champs d’application du marché, ce qui conforte bien a
posteriori la note obtenue par le titulaire au critère « Profils des intervenants dédiés ».
La Chambre regrette que les factures aient été émises sur la base du nombre de jours
d’intervention des consultants du titulaire, et non en fonction des prestations effectuées par
ces derniers. Si les deux sont évidemment strictement corrélés, il convient de rappeler que
l’analyse des prix des différentes offres reçues a été menée, lors de l’analyse, sur la base du
coût représenté par l’intervention des consultants.
Ce choix a été dicté par le souhait de la Ville de disposer d’un critère clair et objectif
afin de départager les différents candidats. Dès lors et en application de cette disposition, il
semble logique que la facturation se soit appuyée sur ce même coût, permettant d’ailleurs
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d’assurer un suivi efficace afin que les prix restent conformes, tout au long de la période
d’exécution, aux engagements du titulaire.
Enfin, il est nécessaire de préciser que le coût facturé par le titulaire à la Ville
correspond, comme cela était prévu, à l’ensemble des coûts qu’il a eu à supporter sur la base
de l’exécution du présent marché. Il inclut donc, outre les préparations des différents livrables
qui ont été transmis à la Chambre, tout le travail de recherches et benchmarks, mais également
l’ensemble du temps passé en réunion, lors d’échanges téléphoniques ou bien par mail.
S’agissant des prestations effectuées par le titulaire pour le compte de la Ville, il y a
lieu de rappeler que ces dernières ont été en tous points conformes à l’objet même du marché,
qui prévoyait
« une double mission de conseil et d’accompagnement sur l’ensemble des
domaines, outils et événements, existants ou à créer, relatifs à la communication en direction
des Levalloisiens ».
La lecture des éléments remis à la Chambre laisse en effet clairement
entrevoir la variété des conseils et des études réalisées par le titulaire, qui portent aussi bien
sur :
-
des supports de communication écrits tels que l’Info Levallois, qui a vu sa maquette
être complètement repensée avec l’aide du titulaire,
-
des outils internet existants comme le site de la Ville dont une nouvelle version a été
mise en ligne, le titulaire ayant exercé un rôle de conseil dans la rédaction du projet de
marché et dans le choix du prestataire (des consultants ont même participé aux phases
de démonstration organisées avec les candidats à ce marché),
-
des outils web à venir, mis en place depuis pour la plupart, prenant en compte
l’émergence des réseaux sociaux ou bien encore le développement croissant des
smartphones dans la relation entre la Ville et ses administrés,
-
des recherches d’identités visuelles et de logos,
-
un accompagnement afin de faire évoluer certains projets de manifestations, qu’il
s’agisse d’exposition ou bien encore du forum des associations.
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164
Pour certains d’entre eux, la Chambre s’émeut du fait que certaines des préconisations
pourraient ne pas être totalement personnalisées pour la ville de Levallois. Bien au contraire,
l’objet d’un certain nombre de commandes était précisément d’effectuer un recensement des
bonnes pratiques, notamment en termes de communication digitale et d’utilisation des réseaux
sociaux. Ces dernières étant par définition génériques, il paraît normal que certaines
présentations n’aient pas contenu de spécificités propres à la Ville.
La variété des sujets abordés atteste pour autant bien de la réalité des prestations
effectuées, qui ont permis de faire évoluer, comme souhaité initialement, le dispositif de
communication de la Ville, tant dans ses outils que dans sa stratégie globale.
Cette évolution a d’ailleurs été saluée depuis lors, notamment par l’attribution du label
« Ville Internet 5@ », niveau d’excellence décerné à quelques dizaines de communes en
France par l’Association Villes Internet.
Par cette démonstration étayée, la Ville réfute donc les conclusions de la Chambre sur
la régularité de la passation et de l’exécution de ce marché.
8.2.3. Les achats hors marchés
8.2.3.1. Les commandes de denrées alimentaires
Concernant les denrées alimentaires, un marché transversal alloti avait bien été lancé
en janvier 2011 afin de répondre aux besoins communs à plusieurs services ou autres
structures et de réaliser ainsi des économies d’échelle. Il s’agissait du premier marché de ce
type et, malgré l’attention portée à sa rédaction, la mise en oeuvre des 2 lots relatifs à l’achat
de denrées alimentaires n’avait pas trouvé de prestataires pouvant y répondre.
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164
Depuis lors, la Ville a retravaillé le dossier d’achat de denrées alimentaires et boissons
avec les différents services concernés et revu certaines dispositions afin qu’une procédure
allotie soit relancée : ceci a été fait et un avis d’appel public à la concurrence a été adressé à la
publication (BOAMP et JOUE) le 3 juillet 2015.
La consultation était décomposée en 4 lots :
Lots
Intitulé du lot
Montant maximum
annuel HTVA
1
Produits surgelés et congelés
90 000 €
2
Produits d’épicerie et boissons non alcoolisées
70 000 €
3
Boissons alcoolisées de prestige
35 000 €
4
Autres boissons alcoolisées
55 000 €
Treize plis ont été reçus dans les délais.
Les lots n°1 et n°2 ont respectivement été attribués aux sociétés Fresca et Pomona
Episaveurs, par la commission d’appel d’offres réunie le 16 novembre 2015. Ces marchés ont
pris effet à compter du 1
er
janvier 2016 pour une durée d’un an ; ils pourront être reconduits
tacitement pour la même durée, dans la limite de 3 fois.
Les offres reçues au titre des lots 3 et 4 ont conduit le Pouvoir Adjudicateur à déclarer
ces lots sans suite pour motif d’intérêt général, certaines dispositions du cahier des charges
devant être modifiées. La procédure relative à ces lots a été relancée le 20 novembre 2015, la
date limite de réception des offres étant fixée au 15 janvier 2016.
Par ailleurs, la Chambre évoque des commandes passées hors marché à la société
ELIOR sans en préciser ni la date ni le montant. Ces informations étant imprécises, la Ville
n’est malheureusement pas en mesure d’y répondre.
Concernant l’implication éventuelle d’une entreprise intéressée dans la rédaction du
cahier des charges de ce marché, la Chambre fait référence à un mail adressé par une
assistante d’un service gestionnaire, non spécialiste des marchés publics. Au travers d’une
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164
démarche de
benchmarking,
la Direction de la Commande publique a cherché à connaître la
pratique des services et du secteur visé afin d’éviter d’être de nouveau confrontée à
l’infructuosité de certains lots. Ainsi, des statistiques quant aux produits commandés ont
parallèlement été demandées aux services afin d’établir des devis quantitatifs estimatifs les
plus réalistes possibles et garantir une égalité de traitement des candidats.
La Direction de la Commande Publique n’a en aucun cas contacté la société citée, pour
quelque raison que ce soit. Elle n’est pas non plus liée, ni par les propos pouvant être tenus
par une entreprise, ni par ses écrits. La Direction de la Commande Publique s’est notamment
appuyée, pour rédiger le cahier des charges, sur un marché de la Ville de Saint-Denis.
Au demeurant, il est à noter que le
sourcing
est vivement encouragé par la Direction
des Affaires juridiques de Bercy qui exerce une fonction de Conseil, d'expertise et d'assistance
auprès des entités de droit public en matière de marchés. Cette recommandation a récemment
été réaffirmée dans un fascicule sur la simplification de l’achat public récemment publié
(01/06/2015).
8.2.3.2. Les prestations d’entretien et de réparation des véhicules
La Chambre a bien pris note du fait que la Ville mène une réflexion avec l’UGAP pour
la gestion de sa flotte automobile, afin de bénéficier de l’accord cadre mis en place par ses
soins, au bénéfice des acheteurs publics.
Ce projet étant en cours de finalisation, il est prévu de le soumettre à l’approbation du
conseil municipal, avant la fin du 1
er
semestre 2016. Il lui sera proposé d’autoriser la signature
de
deux conventions avec l’UGAP : l’une pour les véhicules légers et l’autre pour les
véhicules industriels, ainsi que la signature des marchés subséquents avec chacun des
titulaires retenus par l’UGAP.
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164
8.2.3.3. Le marché de préparation et de livraisons de repas
Préalablement au lancement de la procédure en janvier 2007, ce service de préparation
et de livraison de repas était géré par le biais d’une Délégation de Service Public. Lors de la
réflexion menée au moment de la préparation du nouveau cahier des charges, la question s’est
posée de la pertinence du maintien d’une Délégation de Service Public. Les conditions n’étant
plus réunies, c’est sous la forme d’un marché que la procédure a été lancée, sans remettre en
cause l’absence d’allotissement.
La Ville confirme avoir pris bonne note des observations de la Chambre visant à un
nouvel allotissement pour le renouvellement à venir de ce marché et s’engager en ce sens.
8.2.4. Le marché de nettoyage de la voirie
Un marché relatif au nettoiement des voies et espaces publics de la Ville de Levallois a
été conclu avec la société SEPUR à compter du 1
er
février 2007 pour une durée de trois ans. Il
a été reconduit une fois, pour une période de trois ans et arrivé à son terme le 31 janvier 2013.
Les prestations objet du marché consistent à assurer le nettoiement de toute la voirie,
places, espaces publics et leurs dépendances situés sur le territoire de Levallois-Perret et ne
peuvent, dès lors, être interrompues, pour des raisons qui semblent à tous le moins évidentes
et qui dépassant largement le cadre de la « sujétion technique », puisque se rapportant à la
salubrité et à l’ordre public.
Le renouvellement de la procédure d’appel d’offre – pourtant normalement anticipée,
contrairement aux affirmations de la Chambre - nécessitant plus de temps qu’initialement
escompté, cette dernière n’a pu être achevée pour le 31 janvier 2013. Il a été convenu de
prolonger le délai d’exécution du marché jusqu’au 31 mai 2013.
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164
Pour la période d’exécution supplémentaire, de quatre mois, les prestations ont été
réglées sur la base d’un prix global et forfaitaire s’élevant à un tiers du prix annuel, soit
1 504 156,20 € HT (prix révisé au 1
er
février 2012).
Les membres de la Commission d’Appel d’Offres, réunis le 16 janvier 2013, ont rendu
un avis favorable quant à l’adoption de cet avenant, le montant de cet avenant augmentant de
plus de 5 % le montant initial du marché.
Il a été de nouveau nécessaire de prolonger l’exécution du contrat jusqu’au
15 juillet 2013, soit 5,5 mois en tout de prolongation.
Pour la période d’exécution supplémentaire de 1,5 mois, les prestations ont été réglées
sur la base d’un prix global et forfaitaire correspondant au prorata du prix annuel pour la
période considérée, soit 565 546,88 € HT (suivant révision provisoire au 1
er
février 2013).
Les membres de la Commission d’Appel d’Offres, réunis le 24 avril 2013, ont rendu
un avis favorable quant à l’adoption de cet avenant, dont le montant augmente de plus de 5 %
le montant initial du marché.
Les périodes d’exécution supplémentaire et donc d’augmentation du montant du
marché arrivant de fait en fin de contrat, cette augmentation ne peut pas s’analyser que par
rapport à la dernière année mais bien sur la durée totale du marché. En effet, ramené sur les
six ans de la durée du contrat avec la société SEPUR (durée initiale + reconduction), le
montant total de ces deux avenants ne représente que 8,69 %, pour un montant total de
2 069 703 € HT.
Toutefois, il est à noter que la Chambre ne semble pas retenir la vision de la Ville
quant au calcul du montant total des deux avenants représentant 8,69 % à prendre sur la durée
totale du marché soit 6 ans. La Chambre précise en effet que c’est le marché initial qui est à
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prendre en compte soit trois ans. Pour autant, il conviendrait alors que la Chambre, dans un
souci de cohérence, s’applique à elle-même ses propres raisonnements et retire en
conséquence la référence à « 52% du montant du marché annuel » que l’on retrouve sous sa
plume dans ce même paragraphe.
Enfin, il faut rappeler que ces deux avenants, après leur validation par la Commission
d’appel d’offres, ont été passés régulièrement en Conseil municipal au titre des décisions
municipales, puis au Contrôle de légalité en Préfecture sans que quiconque ne fasse la
moindre remarque à leur propos.
8.2.5. Prolongation de la délégation de service public de production et de distribution du
froid
Si la Chambre estimait avoir relevé dans son rapport provisoire des anomalies dans la
prolongation de la Délégation de Service Public de production et distribution de froid, la Ville
avait apporté les éléments permettant à la chambre de revoir ce jugement qui n’apparaissait
pas fondé. Il semble donc nécessaire pour la Ville d’exposer à nouveau ses arguments.
En premier lieu, par référence à l’étude de faisabilité préalable, la Chambre identifie
un montant d’investissements inférieur à celui chiffré
in fine
par le délégataire. Toutefois, il
est à souligner que cette étude n’intégrait pas certains coûts, ni davantage un certain nombre
de prescriptions techniques imposées au cahier des charges.
Ainsi, l’augmentation du montant des investissements pour tenir compte des
prescriptions du cahier des charges de la consultation a mécaniquement entraîné une hausse
contenue du tarif moyen de fourniture du froid.
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164
Ensuite, comme relevé par la Chambre, le groupement attributaire a dû faire face à des
exigences nouvelles de la part de ses partenaires financiers assurant le financement du projet,
ce qui a généré des délais de
reingenering
de l’offre retardant la signature.
En toute hypothèse, il doit être constaté que la signature du contrat de délégation de
service public a pu intervenir dans les conditions initiales et conformément à l’autorisation qui
avait été donnée par le Conseil municipal le 9 février 2009.
Concernant la conclusion des deux avenants à la convention de délégation de service
public, la Ville ne partage pas l’analyse retenue par la Chambre.
À ce stade, il convient de rappeler que le périmètre de la délégation de service public
portait sur des surfaces construites, ou en cours de construction, ou encore sur des surfaces
programmées à plus ou moins longue échéance.
Ce faisant, compte tenu des contraintes liées à ces programmes d’aménagement futurs,
il était impératif de pouvoir adapter autant que nécessaire, et de manière itérative, la
convention à la réalité de la réalisation de ceux-ci. De fait, une telle faculté était expressément
prévue au contrat, sous l’article 6-2.
En conséquence, loin de bouleverser l’économie générale de la convention ou d’en
modifier l’objet, il doit être plus justement souligné que les parties ne se sont attachées qu’à
adapter le contrat à l’évolution des programmes d’aménagement (adaptation des moyens aux
besoins en consistance et temps) dans le plus strict respect du contrat initial, comme de la
législation nationale et européenne. Ce afin de prendre en compte l’évolution des besoins à
satisfaire par le service public et préserver les tarifs pour les usagers.
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C’est dans cette seule perspective et compte tenu du réajustement de certains
programmes d’aménagement, qu’il a été décidé de retenir le principe de deux périmètres
géographiques de desserte en froid, desservis par deux installations techniques et de prolonger
la durée de la délégation à ce qui était strictement nécessaire pour adapter le contrat aux
circonstances extérieures tout en maintenant son équilibre économique.
Ainsi, contrairement à ce que soutient la Chambre, les avenants n°1 et 2 à la
Délégation de Service Public de froid urbain n’ont nullement bouleversé son économie
générale dès lors que, d’une part, ils procédaient du simple jeu des clauses contractuelles et,
d’autre part, ils respectaient les critères jurisprudentiels en la matière (caractère contraignant
et exogène des circonstances ayant conduit à un investissement complémentaire entraînant
une prolongation de durée et strict maintien de l’objet du contrat et de ses spécifications
techniques).
Ce faisant, de telles circonstances ne sauraient être raisonnablement analysées en une
quelconque faveur accordée au délégataire de nature à réduire son risque d’exploitation.
À ce titre, il ne saurait être tiré argument du résultat avant impôt du délégataire cumulé
sur la durée de la Délégation de Service Public, dans la mesure où seul doit être pris en
considération le taux de rentabilité interne, dont on relèvera l’absence d’évolution entre le
contrat initial et l’avenant n°2.
Ensuite, la Ville tient à préciser que l’impact des avenants sur l’économie générale du
contrat a bien été exposé au Conseil municipal, dans la mesure où le compte d’exploitation
prévisionnel a été révisé et présenté en annexes aux délibérations soumises au vote.
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Par ailleurs, la Chambre ne saurait retenir un coût de réalisation pour la centrale n°1 à
hauteur de 14,553 M€, dès lors que ce chiffre ne tient pas compte des investissements réalisés
sur le réseau de distribution et les postes de livraison, qui portent le budget d’investissements
à environ 25 M€.
S’agissant de la soumission du rapport annuel du délégataire au Conseil municipal du
17 décembre 2014 avec quelques mois de retard, il faut rappeler qu’un tel document doit être
préalablement soumis à la commission consultative des services publics locaux et qu’en
l’espèce, celle-ci n’a pu se réunir que le 28 novembre 2014, une fois la Commune rendue
tardivement destinataire du rapport du SYELOM, délégataire dans le secteur des ordures
ménagères. Il est à noter que la Chambre a retenu ce point dans son rapport définitif.
Par ailleurs, la Chambre regrette l’absence de comptes rendus techniques et financiers,
à tort puisque de tels éléments font partie du rapport annuel établi conformément aux articles
L. 1411-3 du Code Général des Collectivités Territoriales et 60 du contrat.
Enfin, plus généralement, la Chambre s’interroge de l’intérêt même pour la Commune
de cette Délégation de Service Public, après l’abandon du projet des deux tours du Front de
Seine.
Toutefois, la Ville ne saurait là encore partager une telle analyse, dans la mesure où la
pertinence de la création d’un réseau froid s’apprécie au regard de la concentration de
bâtiments tertiaires/centres commerciaux sur un périmètre défini et repose sur une logique
environnementale de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de maîtrise du risque
légionnelle.
De fait, la Ville entend rappeler que le développement du réseau de froid urbain sur
son territoire était, en premier lieu, destiné à desservir la ZAC EIFFEL, et non pas
exclusivement le projet des deux tours du Front de Seine.
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164
Enfin, il convient de noter que la Chambre a retenu le fait que la Ville a souhaité
souligner qu’outre le fait que ce réseau a été pris en considération par le Conseil régional
d’Ile-de-France dans le cadre du projet de Schéma Régional du Climat, de l’Air et de
l’Énergie (SRCAE) approuvé le 23 novembre 2012, et qu’en Ile-de-France, de nombreux
réseaux de froid sont en cours de réalisation, dont six sont implantés (Centrales de production
CLIMESPACE
Palais de Tokyo, Canada, Halles, etc.
et centrales de stockage d’eau glacée
Tour Maubourg,
par exemple).
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164
9. LA GESTION DU STATIONNEMENT URBAIN
Dans cette neuvième et dernière partie de son rapport, la Chambre a souhaité étudier la
gestion du stationnement urbain. Beaucoup des observations formulées étant erronées, la Ville
avait souhaité apporter de nombreux éléments précis en vue de la rédaction du rapport
définitif.
Or, une fois encore, force est de constater que la Chambre a eu une curieuse façon de
traiter les informations communiquées par la Ville. La plupart du temps, elles sont purement
et simplement ignorées, et lorsqu’elles sont reprises, c’est presque exclusivement sur des
points secondaires et au travers de modalités de citation pour le moins discutables.
La Ville regrette donc une nouvelle fois la méthode entreprise, les formulations
utilisées et surtout l’objectivité fortement discutable de cette partie du rapport - au prix de
nombreuses contresens et contradictions dont la répétition, loin de l’étayer, obèrent totalement
l’argumentation de la Chambre.
9.1. Les objectifs de la commune relatifs au stationnement urbain
Pour la Chambre, la Ville est soumis aux dispositions de l’article L. 123-1-4 du Code
de l’Urbanisme qui entraîne l’obligation pour le Plan Local d’Urbanisme (PLU) de préciser
les actions ou opérations d’aménagement visant à poursuivre les principes et objectifs fixés
par le plan de déplacement urbain en Ile-de-France (PDUIF). Cette affirmation est inexacte.
En effet, il est aisé de constater que, dans sa rédaction en vigueur lors de l’approbation
du PLU, soit le 30 janvier 2012, cette disposition ne s’appliquait pas à la ville de Levallois.
Pour autant, le PLU a fixé des objectifs et des règles en matière de stationnement que l’on
retrouve dans son rapport de présentation et son règlement.
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Le contrôle du stationnement payant sur la voirie relève effectivement de l’exercice
des pouvoirs de police du Maire.
Si la Chambre observe avec raison que la mise en oeuvre concrète de cette politique
publique relève en grande partie de son délégataire, puisqu’il s’agit du principe même d’une
Délégation de Service Public (DSP), l’exemple choisi pour illustrer ce propos nous parait
surprenant. En effet, s’il est exact que LEVAPARC, par la voix de son gérant, propose des
évolutions tarifaires à la Commission des Finances et au Conseil municipal, il n’en demeure
pas moins que c’est bien le Conseil municipal qui dispose en dernier ressort, ce que la
formulation arrêtée par la Chambre semble vouloir éluder.
De surcroit, s’agissant de cet exemple, il est également à noter que LEVAPARC n’a
jamais revendiqué l’application d’une formule de révision automatique des tarifs du
stationnement comme les contrats de Délégation de Service Public le lui permettraient. Il
ressort donc de
cette pratique des augmentations rares, aux effets contenus et
systématiquement soumises à l’accord de l’organe délibérant de la Commune.
LEVAPARC agit dans le cadre de trois conventions de délégation de service public de
stationnement, une quatrième Délégation de Service Public de ce type ayant été approuvée par
une délibération du Conseil Municipal du 13 avril 2015 «
dans le cadre de l’aménagement de
la ZAC Collange et du quartier de la Gare
» (et non de la seule ZAC Collange, comme
l’indique de manière inexacte le rapport).
Les objectifs de la Ville en matière de stationnement urbain ont bel et bien été débattus
et validés dans le cadre de la préparation du Plan Local d’Urbanisme, au travers des
nombreuses étapes de la procédure d’adoption de ce document structurant, notamment lors de
la concertation qui a duré tout au long de l’élaboration du document ou lors de l’enquête
publique en septembre 2011. Comme le prévoit la procédure, ce document a d’ailleurs été
présenté plusieurs fois en Conseil Municipal, pour arriver à une approbation définitive lors de
la séance du 30 janvier 2012.
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164
Par ailleurs, s’agissant des initiatives «
suggérées
» par le Plan de Déplacement Urbain
de la Région Ile-de-France et rappelées par la Chambre, il convient de noter que le rapport du
délégataire présenté par LEVAPARC joue partiellement le rôle de rapport annuel du
stationnement : en regroupant toutes les Délégations de Service Public du stationnement, il
permet d’avoir une vision globale du stationnement public sur un exercice.
Enfin, en ce qui concerne les actions de communication, des articles paraissent
régulièrement dans le Bulletin municipal diffusé à l’ensemble des foyers levalloisiens. De
même, le délégataire participe aux éditions du Salon des Commerçants - organisé chaque
année sur le parvis de l’Hôtel de Ville - via la tenue d’un stand et au travers des rencontres et
animations qui ont lieux sur les questions du stationnement. Dans le même ordre d’idées, des
actions ont été menées par la Ville, la Prévention Routière, la Police municipale ou le
délégataire sur la sensibilisation des jeunes aux respects du Code de la route.
La politique publique engagée en la matière est donc claire. Elle repose sur la base des
dispositions du PLU et des recommandations du PDUIF, au travers d’objectifs clairement
identifiés. Il est donc pour le moins contradictoire qu’après avoir elle-même dressé ce constat
précis et énoncé ce cadre juridique comme ses orientations précises, la Chambre en déduise
que la stratégie communale n’est pas définie en la matière, voire
« confuse et contradictoire
».
9.2. & 9.3
L’offre de stationnement à Levallois
La Chambre maintenant à l’identique son argumentaire et ses méthodes de
comparaison discutables avec des Villes dont la structure urbaine n’a aucun rapport avec
Levallois
(cf. infra)
la Ville se doit d’apporter des précisions substantielles à sa gestion du
nombre de places de stationnement.
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164
En premier lieu, la
Ville se félicite de l’augmentation de 23% du nombre de places de
stationnement public depuis 2010 que souligne la Chambre, qui répond à une réelle demande
des Levalloisiens. La spécificité de Levallois dont fait état la Chambre à cet égard nous parait
également constituer une singularité positive. Levallois est en effet la seule Ville de la petite
couronne à proposer un maillage complet de parcs de stationnement publics, lui appartenant
tous et dont elle fixe elle-même le niveau de prestation souhaitée et la teneur de la grille
tarifaire. Cette situation lui permet d’avoir une offre performante et bon marché.
Cette particularité de Levallois fait écho à sa géographie urbaine – la Commune étant
la plus dense de France et d’Europe.
À cet égard, comparer Levallois et les villes de la petite
couronne à celles de la Région ou à d’autres villes françaises mais en se référant seulement au
nombre d’habitants sans prendre en compte ni cette densité, ni la particularité du tissu urbain
n’a guère de sens. Levallois est une ville qualifiable de «
centre-Ville permanent »
; il n’y a
pas de quartiers résidentiels ou pavillonnaires comme il en existe en Province, en grande
couronne ou même dans certaines villes des Hauts-de-Seine. À ce titre, l’usage du terme de «
périphérie de la Ville
» dans cette partie du rapport est pour le moins discutable, la superficie
totale du territoire communal ne dépassant pas les… 2,5 km² !!! La question du stationnement
est ainsi autrement plus exigeante que dans les Villes où l’espace ne fait pas défaut : elle ne
peut donc se traiter avec les mêmes ratios. Au demeurant, le taux d’occupation général des
parcs de stationnement et de la voirie – tout comme les témoignages des premiers intéressés,
c’est-à-dire les Levalloisiens eux-mêmes… - témoigne de la non
« surcapacité »
de l’offre de
stationnement.
9.4.
Les délégations de service public relatives au stationnement
9.4.1. La préparation de la délégation de service public globale
Ainsi que cela a été relevé par la Chambre, la Ville a établi un rapport de présentation
au sein duquel elle expose les motifs pour lesquels elle a choisi cette délégation globale. Ce
n’est pas parce que ce volet d’étude préalable n’a pas été confié au titulaire de la mission
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d’AMO, qu’aucune étude n’a été réalisée par les services municipaux. La lecture du rapport
de présentation et les motifs avancés prouvent, au contraire, que cette étude a bien été menée.
Il est à noter qu’en aucun cas la délibération initiale visée n’a fixé la rémunération du
fermier. Comme cela est la règle, la rémunération du délégataire est celle découlant des
négociations, sur les bases de la proposition du candidat.
Concernant le regroupement en une seule Délégation de Service Public globale du
stationnement en voirie et en ouvrage, il est à noter que la Chambre ne conteste pas la
possibilité de ce regroupement. Dès lors, on comprend mal la distinction de durée qui aurait
dû être étudiée entre voirie et ouvrage.
Il est possible que dans certains cas, en considérant que le stationnement en voirie
demande peu d’investissement et peu de charges pour des recettes importantes, la durée de
Délégation de Service Public en voirie soit limitée mais ce n’est pas notre cas.
D’une part, du fait d’une Délégation de Service Public globale, d’autre part, du fait
que la Ville incite les usagers à stationner en ouvrage et non sur voirie compte tenu de la
densité du territoire levalloisien. En conséquence, il est normal que les recettes sur voirie
soient en réduction, contrairement à celles en ouvrage. Il était donc de l’intérêt du délégant de
confier cette Délégation de Service Public en gestion globale, puisqu’aucun prestataire
n’aurait trouvé d’intérêt à la gestion du seul stationnement en surface dont les recettes sont en
diminution ces dernières années.
Enfin, la durée de treize ans a été fixée afin de tenir compte des travaux mis à la
charge du délégataire. Compte tenu de cette contrainte, il aurait été bien peu attractif de
réduire la durée de cette convention.
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9.4.2. La passation de la convention de délégation de service public globale
S’agissant des conditions dans lesquelles s’est effectuée la passation de la convention
de Délégation de Service Public globale, la Chambre souligne fort paradoxalement que le
délai de consultation laissé aux entreprises était supérieur au délai minimal légal de 30 jours,
mais sous-entend que la consultation estivale était de nature à décourager des candidats.
On ne peut que s’étonner de cette allégation
,
comme si toute procédure de marché
devait
être
nécessairement
suspendue
pendant
l’été,
ce
qu’aucune
disposition
ni
recommandation ne prévoit. En l’état, la Ville est allée bien au-delà du délai prévu par le
Code Général des Collectivités Territoriales. Cela ne saurait donc lui être reproché, cela
d’autant plus que force est de constater que rares sont les entreprises de ce secteur d’activité
qui ferment leurs portes durant l’été : cinq sociétés ont d’ailleurs répondu.
La Chambre semble ainsi dérouler un raisonnement bien tortueux afin de trouver des
explications au découragement supposé des entreprises de l’importance de celles qui ont
postulé. Une des raisons de ce renoncement seraient les critères de jugement des offres, très
généraux.
Au contraire, les critères sont absolument clairs. Ils sont axés sur les solutions et
engagements garantissant la qualité du service rendu quotidiennement aux usagers (ces
critères sont factuels et quantifiables) ; la capacité d’entretien techniques des parcs à laquelle
s’ajoute le projet de rénovation du parc Verdun (ces critères sont là aussi factuels et
quantifiables). De plus, il n’y a pas plus factuels et quantifiables que les taux de redevance.
Ainsi, chacun des critères a bien été qualifié, même s’ils n’ont pas été pondérés. Au
demeurant, la règle suivie sur la pondération est conforme et courante : elle n’est pas de
nature à entraver la bonne rédaction d’une réponse d’un candidat qui a entre les mains tous les
éléments pour déterminer sa teneur ; ce que LEVAPARC a fait, les autres pouvaient le faire
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tout autant… plus encore quand il est présenté comme un atout par la Chambre le fait d’être
un grand groupe.
Concernant la non pondération des critères de choix, il est à noter que la Chambre
reconnaît que ce choix reste tout à fait régulier comme le confirme d’ailleurs la jurisprudence
(
CAA de Clermont-Ferrand, ordo. 16 janvier 2008, société SITA MOS): « hormis le cas des
concessions de travaux dont le montant est supérieur au seuil de publicité européenne, il
n’existe pas d’obligation imposée par les textes en matière de Délégation de Service Public
de prévoir des critères d’appréciation des offres, ni a fortiori de les pondérer. »
De fait, les professionnels du secteur n’ont pu raisonnablement être découragés par des
demandes habituelles pour ce type de convention, portant sur le service qu’ils peuvent
proposer aux usagers en termes de personnel, de surveillance, de sécurité, de facilités pour le
stationnement de véhicules peu polluants ou autres services aux usagers, ni sur le compte
d’exploitation à présenter à l’appui de leur offre.
Il est d’ailleurs à noter qu’aucune question tendant à faire préciser les critères de
jugement des offres ou l’étendue des travaux à réaliser ni à demander une prolongation du
délai de remise des offres n’est parvenue d’aucun des candidats.
On peut donc aisément en conclure qu’aucune des demandes de la Ville n’a été de
nature à surprendre ces professionnels du secteur. Elles traduisent le choix de la Ville de
Levallois de proposer des parcs de stationnement privilégiant le confort des usagers, la Ville
ne souhaitant en aucun cas réduire ses exigences.
Le fait que la Chambre souligne la taille de LEVAPARC par rapport à celle de ses
concurrents pose également question quant à son postulat: pourquoi une PME expérimentée
serait-elle moins performante et moins professionnelle qu’un grand groupe ? De surcroit, cet à
priori ne parait pas refléter la réalité économique et de terrain. Depuis 20 ans, LEVAPARC a
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les capacités et le savoir-faire de gérer les contrats qui lui sont confiés en respectant à la lettre
les attentes de son délégant.
En ce qui concerne la décision de laisser 55 jours aux candidats pour préparer et
remettre leurs offres, la Chambre rappelle que celle-ci n’est pas irrégulière. Elle se demande
néanmoins si les candidats avaient la capacité de répondre dans ce délai, au regard de
l’importance de la Délégation de Service Public.
Il apparait pour le moins étonnant de mettre en avant dans un premier temps la masse
critique, les moyens et l’expérience desdits candidats, puis de supputer que ceux-ci aient pu
avoir des difficultés pratiques à remettre leur offre dans les délais légaux. Ce délai,
LEVAPARC est parvenue à le tenir : pourquoi les autres candidats – censément beaucoup
mieux dotés qu’une PME si l’on suit le raisonnement discutable de la Chambre – ne
pouvaient-ils pas faire de même ? Sans doute est-ce là plus simplement la manifestation de
leur manque d’intérêt financier après analyse du dossier eu égard à la haute exigence de la
Ville, que celle-ci assume et revendique.
Pour se mettre à l’abri de ce genre de polémique, la Ville a ainsi choisi d’augmenter
les délais de réponse au-delà de la norme réglementaire : la procédure de Délégation de
Service Public qui a suivi en est simplement la preuve.
La Chambre poursuit son interprétation des raisons ayant pu «
décourager
» les autres
candidats. Il convient de rappeler que les contrats à poursuivre étaient limités dans le temps et
ne portaient en aucun cas sur la durée de la Délégation de Service Public: il s’agissait
simplement de les amener à leur terme. En outre, ces contrats concernent des prestations que
tous les soumissionnaires auraient dû de toute façon financer : il est donc surprenant de les
considérer de facto indus ou forcément à perte.
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Par ailleurs, le fait que la Ville choisisse de faire supporter un programme
d’investissement ambitieux à son délégataire ne nous parait pas devoir être contesté : n’est-ce
pas là la preuve d’une bonne gestion et surtout de la volonté de la Ville de défendre au mieux
ses intérêts ?
La Ville revendique d’avoir formulé de hautes exigences de charges auprès de son
futur délégataire. C’est la preuve d’une défense claire de ses intérêts. Si les autres candidats
n’ont pas souhaité donner suite à ces prérequis, LEVAPARC, elle, a accepté ces exigences et
a estimé pouvoir malgré tout parvenir à l’équilibre : elle l’a démontré dans ses documents
financiers prévisionnels.
Par la suite, la Chambre s’intéresse plus précisément au dossier de consultation, en
procédant à son analyse.
Que le centre de profit «
Voirie
» ait pu être en recul sur la période 2004/2007 est
incontestable : cela s’explique essentiellement par la politique urbaine chassant la voiture de
la surface, initiée depuis 2001 dans la Ville-centre de l’agglomération parisienne, voisine
directe de Levallois. Le défi était donc d’en prendre conscience et de chercher des moyens de
mettre à l’équilibre les parcs et de chercher à les voir s’auto-rentabiliser à terme. C’est donc
une incitation à une gestion saine qui a été posée par la Ville. Un changement de modèle
d’exploitation.
Cela est d’autant plus vrai que la Chambre souligne l’augmentation des recettes
globales Parcs et Voirie constatée sur cette même période, qui confirme que la poursuite de
l’objectif évoqué était parfaitement réalisable.
À ce propos, constater une augmentation de l’attractivité des parcs et l’analyser
négativement comme semble vouloir le faire la Chambre nous parait un réel contre-sens. Le
défi du délégataire est justement de rentabiliser les parcs dont il assure la gestion, cela passe
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bien évidemment par le développement de leurs chiffres d’affaires. C’est même le coeur du
métier d’un opérateur de stationnement. Considérer que cette exigence est un frein à la
réponse des soumissionnaires est pour le moins curieux, s’agissant de professionnels du
secteur.
Là encore, l’explication qui lie strictement la croissance d’activités à la capacité
d’accueil d’un parc nous parait constituer un raccourci purement statistique qui ne tient pas
compte de la réalité du secteur. C’est en effet la structure de la clientèle qui agit d’abord sur la
croissance de l’activité d’un parc. La rotation «
horaire
» des véhicules d’un parc est un
élément-clé à la croissance de son activité. La seule prise en compte du critère de la taille ne
permet pas une analyse objective de l’enjeu.
En matière de stationnement, l’offre crée aussi la demande. Un parc peut paraitre
structurellement sous-occupé à son ouverture et ensuite trouver son rythme de croisière. De
même, un parc peut être artificiellement maintenu sous-occupé pour qu’il puisse remplir le
rôle qu’on attend de lui (par exemple, le parc Marcel-Cerdan sous le Palais des Sports destiné
à accueillir le public lors des manifestations voit son nombre d’abonnés contenu afin de
permettre de maintenir un volant de places disponibles les jours ou les soirs d’événements) ;
le tout sans gêner sa rentabilité.
En revanche, le tissu urbanistique impacte bien évidemment la fréquentation des parcs
et la nature de leur clientèle (horaire, abonnés, particuliers, professionnels). De ce point de
vue, la comparaison des extrêmes qui est faite entre les parcs Cerdan et Citroën - desservant
des quartiers essentiellement résidentiels – et les parcs Hôtel de Ville, Louise-Michel et
Wilson-Planchette – en plein coeur commerçant de Levallois – ne nous parait pas pleinement
pertinente, d’autant que c’est justement le maillage des parcs dans l’ensemble des quartiers de
la Ville qui permet de répondre aux besoins en stationnement exprimés à un instant T.
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En effet, selon la structure urbanistique des quartiers dans laquelle ils se trouvent, les
parcs font l’objet d’une concurrence de l’offre privée plus ou moins forte, étant précisé que
cette offre privée ne couvre jamais le besoin de stationnement à l’heure, première mission des
parcs publics. Il faut donc envisager l’intérêt du maillage des parcs. L’ouverture du parc
André-Citroën est ainsi, à l’origine, la volonté de la Ville de valoriser un parking privé laissé
en friche. Elle a permis aussi de redonner au parc Marcel-Cerdan situé à proximité son rôle
premier, de parc sous un équipement public recevant des manifestations (le Palais des Sports)
et devant être mobilisable sans entrave. Quant au Parc Pompidou, également cité par la
Chambre, son chiffre d’affaires est soutenu et comparable à celui des parcs de Centre-Ville,
notamment du fait de sa localisation sous une place accueillant commerces et restaurants : dès
lors, il est difficile d’en contester la légitimité.
S’agissant de la grille tarifaire, il semble que la Chambre sous-estime les capacités
d’analyses et de propositions des soumissionnaires autres que LEVAPARC dans le cadre de
cette DSP. Les soumissionnaires pouvaient très bien proposer une grille tarifaire
différenciant
selon les parcs, le type de clientèle, la localisation… C’est un type de raisonnement qui peut
aisément optimiser les recettes, encore faut-il vouloir le défendre. En outre, attribuer à
LEVAPARC le pouvoir de faire soutenir l’effort de verbalisation semble contradictoire avec
les constats posés par la Chambre elle-même, soit une baisse continue des recettes «
Voirie
»
et de la verbalisation.
Il n’a d’ailleurs jamais été question de donner au Délégataire le pouvoir de
verbalisation : c’est une situation courante rencontrée par tous les soumissionnaires par
ailleurs et par LEVAPARC depuis toujours. L’objectif de la Ville est d’inciter les
soumissionnaires, par une bonne gestion, a d’abord rentabiliser les ouvrages : c’est le sens
premier de la Délégation de Service Public. La Convention Globale de Stationnement n’est là
que pour les aider à parvenir à ce résultat et présente une vraie garantie de soutien
économique à la réalisation de cet objectif, étant entendu que, pour les raisons énoncées plus
haut, le centre de profit «
Voirie
» est structurellement voué à décroitre.
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La réalité est que LEVAPARC a choisi et démontré que, malgré les exigences élevées
de la Ville, la rentabilité de la Délégation de Service Public concernée était possible.
L’équilibre financier de la Délégation de Service Public concernée doit donc être vu comme
gagnant/gagnant.
Poursuivant son analyse, la Chambre estime que les exigences de reporting ou de
contrôle figurant au dossier de consultation
« excédant les dispositions du CGCT »
ont pu
décourager les soumissionnaires. Elles n’en demeurent pas moins légales et sont tout à fait
courantes
dans
le
secteur
du
stationnement.
Une
fois
encore,
s’agissant
de
candidats
« performants » et « référencés »,
cet argument nous parait difficilement recevable.
Les recommandations formulées par la Commission Spécifique permanente lors de la
séance du 15 janvier 2009 s’inscrivent dans le souci d’exigences qui prévaut depuis le début à
l’élaboration de la Délégation de Service Public concernée : la Ville a souhaité obtenir des
avantages supplémentaires à ceux présentés par LEVAPARC ainsi que des éclaircissements.
Cette démarche, courante, est une nouvelle preuve de bonne gestion et de volonté de
transparence.
S’agissant de la politique salariale de LEVAPARC, la Ville n’a pas de précisions à
apporter à la Chambre, celles-ci relevant de la gestion interne de la société et de ses
engagements pris avec ses salariés, dans le cadre de la législation sociale. Elle constate
cependant la stabilité managériale de son délégataire et l’absence totale de conflits sociaux,
LEVAPARC n’ayant jamais connu de mouvement de grève dont l’impact pourrait être
désastreux sur le bien-être des usagers, la qualité du service rendu ne souffrant d’ailleurs
d’aucune critique de la part de ces derniers.
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9.4.3. L’exécution de la convention de délégation de service public globale
En ce qui concerne l’exécution de la convention de Délégation de Service Public,
LEVAPARC a indiqué à la Ville s’attacher à prendre en compte les remarques de la Chambre
en engageant, au regard des points évoqués ci-dessus, une baisse claire de ses frais de
personnels.
Ainsi, les marges de manoeuvres dégagées sur les frais de personnel ont-elles été
affectées directement aux autres postes de charges d’exploitations dans une volonté claire de
LEVAPARC de respecter ses engagements et de toujours donner la meilleure qualité de
service possible.
Il semble nécessaire de souligner que l’évolution des tarifs du stationnement ne se
produit en moyenne que tous les trois ou quatre ans. Pour rappel, la convention prévoit une
actualisation annuelle des tarifs non appliquée par le délégataire qui préfère procéder en
moyenne tous les trois/quatre ans à une évolution des tarifs. Quant à la convention, celle-ci
prévoit également une possibilité de revalorisation des tarifs tous les cinq ans. Ce délai
démontre la volonté de la municipalité de faire preuve d’une grande retenue. Cette modération
est, de plus, corroborée par les études des tarifs pratiqués dans les Villes alentours. En outre,
le délégataire n’a jamais usé de son droit à faire appliquer la formule de révision automatique
annuelle prévue au contrat.
À ce propos, la Chambre compare, pour les années 2012 et 2013, les Prévisions et
l’Exécution de la Délégation de Service Public et en tire les conclusions qu’en prenant la
décision d’augmenter les tarifs, la Commune a fait supporter aux usagers une augmentation
inutile alors que la Délégation de Service Public générait des bénéfices importants par rapport
aux prévisions.
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En premier lieu, il faut rappeler que l’augmentation des tarifs acquittés par les usagers
profite d’abord à la Ville (et donc au contribuable) par le jeu de la redevance calculée sur le
chiffre d’affaires et non au Délégataire. De plus, le non recours à la formule de révision
annuelle automatique nous semble également de nature à démontrer la retenue dans
l’évolution tarifaire : en fait, la Ville veille simplement à maintenir les tarifs en fonction du
marché tout en conservant une politique de prix bas.
Cette démarche est totalement juste et équilibrée puisqu’elle fait supporter à
l’utilisateur, et uniquement lui, le coût de l’augmentation alors que le contribuable profite lui
des avantages d’une meilleure redevance. En outre, il convient de noter que le tarif Voirie n’a
pas évolué et reste identique depuis 2003.
Enfin, les chiffres repris par la Chambre dans la colonne «
Exécution
» sont à corriger
par les refacturations et transferts de charges d’exploitation faites dans le cadre de la gestion
de la copropriété du parking « Louise Michel », dont LEVAPARC est syndic bénévole.
L’incidence s’élève à - 233 k€ en 2012 et + 45 k€ pour 2013.
En conséquence, les recettes totales comparables aux recettes prévisionnelles, ont
atteint le somme de 6 601 k€ en 2012, montant à comparer à 6 230 k€ de prévision. Pour
2013, les recettes sont également à corriger de 872 k€, correspondant à la reprise de provision
pour renouvellement constatée au cours de cet exercice. Le montant des recettes réalisées à
comparer à la prévision de 6 467 k€ s’élève donc à 6 361 k€, soit pour cette année 2013 une
sur estimation des recettes de 106 k€.
Il parait donc peu recevable de sous-entendre que les recettes prévisionnelles ont été
systématiquement sous-estimées.
Cependant, et dans l’optique d’une politique d’optimisation des parcs, LEVAPARC a
pour objectif de dépasser ses prévisions de recettes : cela s’inscrit dans une volonté de bonne
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gestion et démontre la pertinence du maillage des parcs de stationnement. La Ville attend de
son Délégataire qu’il fasse tourner au mieux ses ouvrages, ce qui permet de répondre à la
demande et augmente par ricochet les redevances versées, par la mise en jeu de la redevance
variable qui a pour objectif de partager en deux, entre le Délégant, la Ville et le Délégataire,
LEVAPARC, l’excédent de recettes réalisées supérieur aux prévisions majorées de 2%.
Contrairement à un opérateur privé, LEVAPARC choisit ses prestataires au moyen
d’appels d’offres publics. Ces procédures rallongent donc les délais mais permettent
également d’obtenir un bon rapport qualité/prix dans le choix des prestataires. Ainsi, si un
décalage a pu effectivement être constaté dans la réalisation du chantier Verdun – pour des
raisons d’opportunité sur lesquelles nous reviendrons ci-dessous - tous les autres chantiers ont
été réalisés dans les temps tandis que la qualité des réalisations ne souffre d’aucunes critiques.
La bonne maitrise des coûts du matériel de péage du parc Marjolin et de la rénovation du parc
Verdun tout comme ceux de l’installation du paiement bancaire sur les horodateurs témoigne
de la qualité de gestion de LEVAPARC.
Le décalage de la rénovation du parc Verdun a été décidé en vue de la faire coïncider
avec les travaux entrepris par la Ville au-dessus du parking pour l’extension du Parc (jardin)
de la Planchette. Il n’était, en effet, pas opportun de procéder à des travaux de réhabilitation
intérieure d’importance dans le parc de stationnement avant que l’étanchéité ne soit refaite.
C’est donc un phasage en bonne intelligence qui a été suivi.
Ce décalage dans le temps de cet investissement, a pour conséquence une amélioration
des résultats annuels 2012 et 2013, puisque les dotations aux amortissements (techniques et
caducité) n’ont pu être constatées, cependant il s’agit bien évidemment d’un simple décalage
dans le temps puisque la Valeur nette comptable de l’investissement devra être nulle à
l’échéance du contrat de Délégation de Service Public, conformément aux termes de cette
dernière. Comme le souligne la Chambre, il est exact que des économies (4,2 M€ plutôt que
4,8 M€) ont été réalisées sur la réhabilitation de ce Parking Verdun, qui n’en demeure pas
moins réussie et satisfait pleinement ses usagers.
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En ce qui concerne le renouvellement général du matériel de péage, un marché a été
conclu en 2013 avec la société Thales à hauteur de 1 461 k€ HT et non 0,9 M€ comme le
mentionne la Chambre.
Compte tenu de ces éléments corrigés et en reprenant le calcul de la Chambre, le
montant total de l’investissement, prévisionnellement estimé à 17,9 M€, devrait atteindre à
minima la somme de 17,3 M€.
S’agissant des frais financiers liés aux emprunts souscrits par LEVAPARC, la
Chambre n’est pas sans connaitre les tensions que les marchés financiers ont connues à
compter de la seconde partie de l’année 2008. Ainsi, le compte prévisionnel a été établi à une
époque où les conditions de taux d’emprunt étaient nettement supérieures à celles connues au
moment de la contractualisation des emprunts, ce qui explique que le montant des taux
souscrits (3,16%) soit inférieur à celui initialement prévu à l’origine (5,5%). Une économie
d’opportunité a donc effectivement été réalisée à ce niveau.
Cela semble être la preuve de la gestion saine de LEVAPARC, qui se traduit aussi
dans la bonne négociation de tous ces éléments : cela permet à LEVAPARC de dégager des
marges de manoeuvres pour se mettre à l’abri des risques d’exploitation qui n’ont pas tardé à
se traduire dans les faits.
Ainsi, les marges de manoeuvres dégagées sur les coûts des chantiers comme sur leur
financement ont dû être utilisées pour renouveler l’ensemble des matériels de péage. En effet,
le délégataire a été confronté à un aléa de taille avec la cessation d’activité de la société
PARKEON (pourtant originellement leader du marché) dont la gamme de matériels équipait
100% des parcs de Levallois. Pour mettre la Ville à l’abri d’un arrêt brutal des systèmes
d’exploitation de ses parkings, dont la caducité allait grandissante chaque année en raison de
l’absence de recherche & développement sur les produits PARKEON et de la mort
programmée de cette gamme, LEVAPARC a donc engagé un programme de renouvellement
de tous les matériels des parcs. Cet engagement représente un effort financier concentré sur un
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seul exercice, alors que prévisionnellement l’investissement s’étalait sur la durée de la DSP et
cela sans faire appel au soutien de la Ville. Par sa bonne gestion, LEVAPARC a ainsi oeuvré
pour garantir la continuité du service public et préserver la Ville d’un aléas technique et
financier important lié à l’arrêt programmé des matériels des parcs de stationnement, aléa non
prévu et non prévisible de la Délégation de Service Public.
Comme il a pu être démontré précédemment, les calculs avancés par la Chambre
permettant de déterminer le résultat net cumulé sur la durée de la Délégation de Service
Public, en fonction des économies réalisées au 31 décembre 2012 par LEVAPARC,
notamment sur les investissements engagés à cette date, nous parait simplifier par trop la
réalité et vise à en donner une représentation incomplète et, de fait, erronée. Ce calcul, qui ne
peut atteindre les proportions mentionnées dans le rapport provisoire doit nécessairement être
couplé à une analyse approfondie des investissements réalisés à ce jour et restant à réaliser,
conformément aux termes de la Délégation de Service Public et au plan de renouvellement
des équipements annexé à la convention de Délégation de Service Public.
En tout état de cause, ni cette observation, ni les suivantes, ne paraissent caractériser
un bouleversement de l’économie générale du contrat.
Cela d’autant plus que le calcul de l’augmentation des tarifs à compter du
1
er
juillet 2015 effectué par la Chambre nous parait erroné: 2 heures de stationnement dans un
parc (hors So Ouest) coûtaient 3.60 € (et non 1€80 comme indiqué dans le ROP) avant la
réforme et coûte 4.50 € après. Par le jeu du paiement au quart d’heure, des automobilistes sont
gagnants en payant moins et d’autres perdant en payant un peu plus.
Il convient de rappeler que ce changement de la grille tarifaire a été rendu nécessaire
par l’application des dispositions de la Loi sur la Consommation «
Hamon
» du 18 mars 2014.
Cette modification n’entraine pas d’augmentation générale du chiffre d’affaires mais permet
juste de compenser les recettes perdues du fait du nouveau calcul imposé par la loi et mettant
fin au principe du «
Tout heure commencée est due
».
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Le nouveau tarif de la Voirie – qui reste inchangé pour les résidents - sert juste à
maintenir un delta entre le prix de l’heure en surface et celui des parcs pour inciter les
automobilistes à la descente. Enfin, la proximité de Paris impose un prix destiné à décourager
le stationnement «
de report par opportunité tarifaire
» ou le phénomène de ventousage des
véhicules parisiens, qui asphyxie une grande partie des rues levalloisiennes situées en bordure
du Paris et dans le centre-ville, au gré des augmentations régulières des tarifs de
stationnement dans les rues et les parcs souterrains de la Ville de Paris, conjuguées à la
suppression récurrentes d’emplacements de stationnement par la municipalité parisienne.
Par ailleurs, l’accroissement de la masse salariale observé par la Chambre s’explique
par l’augmentation du périmètre d’action de la société LEVAPARC de 14 parcs à 19 et
notamment le parc So Ouest en 2012 dont la structure nécessite une équipe dédiée. De
surcroît, il nous semble utile de préciser que les sommes citées par la Chambre sont des
rémunérations toutes charges sociales et fiscales incluses.
Le délégataire LEVAPARC, qui n’a pas revendiqué l’application de la formule
d’augmentation automatique présente dans les contrats de Délégation de Service Public a
simplement proposé un projet de nouvelle grille tarifaire à son Délégant, l’Assemblée
délibérante de celui-ci ayant tranché en dernier ressort. Or, la Ville de Levallois a justement
toujours veillé à ce que la grille tarifaire du stationnement soit compétitive et bon marché par
rapport aux villes limitrophes, cela faisant partie intégrante de ses politiques publiques. Elle
est notamment la seule à proposer et maintenir une gratuité de stationnement générale dans les
parcs à l’échelle d’une ville.
Quant à l’existence d’un risque potentiel d’exploitation pour LEVAPARC que semble
nier la Chambre, celui-ci n’est pas contestable. Il a toujours été réel. Il est inhérent à son
activité. Ce risque s’est d’ailleurs traduit dans les faits par l’accident industriel qu’a constitué
l’arrêt par la société PARKEON de sa gamme de matériels qui équipaient tous les parcs
levalloisiens. LEVAPARC a dû ainsi faire face à la nécessité de renouveler tous les matériels
de péages des parcs, au risque de voir leur exploitation - et notamment la perception des
péages - rendue inopérante. Cette situation aurait été grandement préjudiciable aux intérêts de
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la Ville. LEVAPARC a donc lancé un appel d’offres de renouvellement sans faire appel au
soutien financier de la Ville et alors même que cet aléa constituait, de par son poids financier
et les conséquences pratiques pour les usagers, un événement de nature à déséquilibrer le
contrat.
La Convention Globale de Stationnement a donc joué son rôle : elle a pour objet de
compenser avec la Voirie, les pertes d’exploitation structurelles des parcs dont le détail
analytique dans les rapports du Délégataire montrent l’ampleur. Analyser les recettes Voirie
sans prendre en compte cette exigence ne fait pas sens.
Contrairement à ce qu’affirme la Chambre
,
il n’y a donc ni traitement de faveur, ni
soutien déguisé et encore moins d’absence de risque potentiel d’exploitation. Dès lors, les
interrogations soulevées dans ce point sont sans objet.
Il est en effet essentiel de comprendre l’interaction de toute l’offre de stationnement
confiée en Délégation de Service Public sur Levallois pour comprendre l’absence de situation
privilégiée du Délégataire dont les comptes témoignent de la justesse de l’équilibre à
atteindre.
La ville de Levallois dispose en effet d’un maillage complet de son offre de
stationnement et d’un opérateur public, dont elle maitrise la gestion, garantissant ainsi un
niveau de service exemplaire, basé sur la recherche de la qualité du service rendu et non la
profitabilité tournée vers le rendement restitué à des actionnaires privés.
Pour autant, et afin de s’assurer de la compétitivité de LEVAPARC, des appels d’offre
publics ont toujours eu lieu afin de faire jouer la concurrence et obtenir la meilleure offre
d’exploitation possible du stationnement public, au profit de la Ville et de ses administrés.
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Dans un souci d’efficacité et de simplification des procédures,
la Ville a mené une
réflexion juridique sur l’opportunité de procéder par voie d’avenant. Il s’agit là d’une simple
manifestation de sa volonté de se tenir au plus près du droit et de s’y conformer. Cette
démarche de veille juridique est positive.
Enfin, la Ville n’a pu que constater le choix des 3 entreprises dont les candidatures
avaient été initialement acceptées de ne pas soumissionner. Elle ne peut en effet se substituer
à la politique commerciale des entreprises soumissionnaires. Aussi, il semble pour le moins
surprenant de se voir -plus ou moins clairement- reprocher des décisions prises
souverainement par ces dernières. La Ville estime que la décision de ces sociétés n’est pas
liée au calendrier ou aux conditions de la Délégation de Service Public - dont la licéité n’est ni
contestable, ni contestée par la Chambre - mais plutôt la manifestation du niveau élevé
d’exigence de la Ville quant à ce qu’elle attend de ses Délégataires et de sa corrélation avec
les pratiques commerciales des candidats non soumissionnaires.
9.5. La politique tarifaire
L’étude par la Chambre de la politique tarifaire du stationnement mise en oeuvre à
Levallois appelle des observations supplémentaires malgré l’exposition nouvelle des
arguments correctifs de la Ville : il est, en effet, pour le moins curieux de considérer dans un
même raisonnement que d’une part les augmentations tarifaires sont rares et basses et acter
que les tarifs du stationnement à Levallois sont parmi les plus bas du secteur (maintien d’une
gratuité malgré les effets mécaniques sur les recettes de la loi Hamon)
et de l’autre, émettre
l’idée que la teneur de ces mêmes augmentations seraient de nature à bouleverser l’économie
générale de la convention de délégation de service public globale conclue en 2009.
Il convient donc de répéter que l’évolution de la grille tarifaire du stationnement à
Levallois se caractérise par une grande cohérence dans son périmètre et d’une extrême
sagesse quant à sa teneur. L’économie générale de la convention de délégation de service
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public globale n’est absolument pas bouleversée mais au contraire simplement et justement
maintenue.
En outre, la Chambre restitue toujours mal les conditions du stationnement résidentiel
lorsqu’elle estime que le ticket mensuel de 24 jours consécutifs proposé aux résidents leur
permet de stationner 24 jours d’affilée sur une même place. En effet, la Ville ne déroge en
aucun cas aux dispositions de l’article R.417-12 du Code de la Route, dont les dispositions
sont régulièrement mises en oeuvre dans les rues de Levallois. Il s’agit uniquement d’une
facilité de paiement par anticipation de son stationnement résident. Ce tarif ne dédouane par
les résidents de déplacer leur véhicule, au minimum une fois tous les sept jours.
9.6. Les dispositifs de contrôle
9.6.1. Le contrôle du stationnement
La Chambre a souhaité également aborder la dimension du contrôle du stationnement
et de la verbalisation mais n’a pas cru bon de tenir compte, une nouvelle fois, des
informations complémentaires apportées par la Ville.
En premier lieu, du point de vue de la Ville, la verbalisation n’a pas pour vocation
première d’inciter les usagers à «
descendre dans les parcs
» comme l’affirme la Chambre. Il
s’agit avant toute chose de faire respecter les dispositions du Code de la Route et la
règlementation locale, dans le contexte d’une ville très dense dont le coeur ancien est constitué
d’une voirie étroite pouvant très rapidement conduire, selon les lieux, à la thrombose du trafic
en cas de stationnement gênant.
La cohérence de l’offre de stationnement est au moins aussi importante en termes
d’incitation et de discipline des automobilistes. Par son maillage très dense de parcs et une
grille tarifaire Parc/Voirie en correspondance (avec une gratuité sur les parcs et un prix de
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l’heure plus bas), Levallois souhaite, avant de faire usage de la répression comme outil
commercial comme semble l’y inciter la Chambre, compter sur le sens civique comme sur
l’intérêt pratique et financier des usagers.
Par ailleurs, la Chambre estime qu’il y a une absence de procédure encadrant les
contrôles du stationnement payant ainsi qu’une absence d’élément permettant à la Ville
d’estimer la productivité des agents :
Sur ces deux points, la Ville tient à mettre en exergue l’existence de procédure de
contrôle et productivité, où l’action des agents est enregistrée dans le logiciel métier
LOGITUD (module Timbre Amende). Avec un recul d’un an en matière de verbalisation au
stationnement, le contrôle s’effectue soit ponctuellement par agent ou un groupe d’agents soit
mensuellement pour les statistiques ou encore annuellement lors de l’entretien d’évaluation
avec l’agent. (Productivité de l’année écoulée et objectifs à atteindre). Un tableau de bord est
établi et diffusé à l’autorité territoriale.
Par ailleurs, le procès-verbal électronique a été mis en place le 1
er
juin 2015 au sein de
la Police Municipale, plus de 10 000 verbalisations ont déjà été effectuées avec ce nouvel
outil.
Enfin, la vidéo verbalisation pour stationnement gênant (double file, livraisons et
passages piétons) a été adoptée par le Conseil municipal du 22 juin 2015. Après accord du
Commissaire de Police, du Procureur de la République et du Préfet ce nouveau mode de
verbalisation est désormais en oeuvre. Il est actuellement expérimenté sur la rue du Président-
Wilson, dans sa portion comprise entre les rues Louise-Michel et Louis-Rouquier. S’il donne
satisfaction, ce système est appelé à être étendu sur les principaux « points critiques » de
circulation et de stationnement.
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9.6.2. Le contrôle du délégataire
Dans le cadre du contrôle des activités du délégataire, LEVAPARC dépose bien ses
Rapports de Délégataire avant le 1
er
juin de chaque année. Ainsi, par délibération n°113 en
date du 22 juin 2010, le Conseil municipal a pris acte des rapports de LEVAPARC au titre de
l’année 2009.
La délibération n°107 du 27 juin 2011 prend acte de celui de 2010. La
délibérationn°232 du 17 décembre 2012 du rapport au titre de l’année 2011. La délibération
n°153 du 18 novembre 2013 de celui de 2012. Et enfin, par délibération n°212 en date du
15 décembre 2014, le Conseil a pris acte du rapport de 2013.
Par ailleurs, s’il est exact qu’un seul rapport (RAD) est rendu formellement au Conseil
municipal, celui-ci traite cependant individuellement de chacune des Délégations de Service
Public. Cette démarche s’inscrivait dans la volonté de disposer d’un focus généralisé sur le
stationnement à Levallois. L’interaction entre tous les Parcs et la Voirie est en effet
importante. Pour autant, conformément à l’observation de la Chambre, cette pratique de
simplification administrative sera abandonnée pour les prochains RAD, qui comporteront
également les éléments demandés dans le ROP. Il convient néanmoins de noter que la plupart
des informations listées par la Chambre sont d’ores et déjà présentes dans les RAD, mais la
forme de présentation des informations doit être retravaillée afin de rendre leur accès plus
lisible. Tel sera le cas dans les prochains RAD. Ils feront également état d’une enquête de
satisfaction qui sera entreprise auprès des usagers.
Pour autant, il n’y a ici aucune défaillance du Délégataire, dans la mesure où la plupart
des informations mentionnées étaient demandées et obtenues lors de l’examen du RAD par la
Commission Consultative des Services Publics Locaux. En outre, le Délégataire répond à
toutes les sollicitations de réunions et de rencontres qui n’ont, il est vrai, pas été formalisées.
Ce sera le cas à l’avenir.
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Enfin, le Délégataire communique par courriel à l’autorité territoriale tout évènement
notable concernant son champ d’action.
9.6.3. Le contrôle interne
9.6.3.1. Les contrôle interne portant sur les horodateurs
La division par secteurs évoquée par la Chambre est calquée sur celle de la Police
Municipale : son choix n’a pas été fait par le Délégataire mais par la Ville afin que les
services communiquent sur un même canevas en cas d’interaction. Il s’agit d’une mesure
d’efficacité.
Nous prenons note des observations de la Chambre quant à la procédure de
dégagement des fonds «
horodateurs
» avec comptage à la régie LEVAPARC puis dépôt à
partir d’elle en Banque de France.
Pour autant, nous rappelons que cette procédure a été mise en place à la demande de la
Trésorerie Municipale, qui considérait comme trop handicapant et consommateur de temps
pour ses personnels, le comptage à la Trésorerie Municipale en présence de ses personnels.
Les éléments financiers de reste à verser sont tracés et sont la résultante de la procédure
demandée à la Ville par la Trésorerie Municipale et imposée au Régisseur.
Aussi, s’agissant d’une procédure demandée à la Ville par la Trésorerie Municipale,
un retour à la situation initiale est toujours possible, le Régisseur s’étant chaque fois conformé
aux exigences qui lui était posées par la Trésorerie.
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Par ailleurs, si des erreurs mineures sont toujours possibles en la matière, celles-ci ont
été corrigées et ne se sont pas reproduites, preuve de la pertinence des mesures de contrôle
interne mises en place chez le Régisseur. Enfin, l’information formelle du comptable sera
faite en bonne et due forme.
9.6.3.2. Le contrôle interne de la gestion du stationnement résidentiel
S’agissant de ses observations sur le « Point Vert », la Chambre semble minimiser, à
tort, l’affirmation de la Ville selon laquelle le risque de fraude est structurellement très faible
et que les contrôles comme les dispositifs anti-fraude sont plus stricts qu’à Paris.
Elle insiste sur le fait que la Ville déléguerait la délivrance sans contrôler mais elle
omet de préciser que LEVAPARC a le statut de
Régisseur de la Voirie et contrôle donc aussi
Levallois Information dans sa procédure de délivrance ; LEVAPARC étant contrôlée elle-
même par la Trésorerie.
En outre, elle affirme que la Ville ne se donne pas les moyens de lutter contre la fraude
en résident alors que la carte « Point Vert » est équipée d’hologramme empêchant une
reproduction facile et que les tickets horodateurs sont équipés d’un liseré rendant impossible
leur photocopie. Ces dispositifs ne sont pas utilisés à Paris.
Il convient de rappeler également que les modalités de délivrance du « Point Vert » par
Levallois Information n’ont pas varié depuis 2002 et n’ont jusqu’alors jamais fait l’objet de
remarques ou d’observations de la Chambre dans son précédent rapport.
L’élargissement de la délivrance du « Point Vert » aux Artisans, Commerçants et
Professions Libérales est le fruit d’une demande de la Ville faite à LEVAPARC pour aider au
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dynamisme du tissu économique de Levallois et faciliter à la fois le stationnement des
professionnels tout en fluidifiant le trafic et l’usage des places de livraison. La procédure de
délivrance du « Point Vert » aux professionnels par LEVAPARC est calquée sur celle mise en
oeuvre par Levallois Information pour les particuliers.
Les risques de falsification pointés par la Chambre sont cependant très faibles compte
tenu de la nature des documents demandés, notamment le K-Bis de moins de trois mois pour
les artisans, commerçants et professions libérales. Le « Point Vert » correspondant à un
véhicule précis via l’indication de la plaque d’immatriculation. Il n’en demeure pas moins que
la nécessité de renouvellement bisannuelle du « Point Vert » limite ce risque, qui demeure
mineur et ne semble pas de nature à devoir imposer un renouvellement annuel à ses
détenteurs, et ce, malgré le nouveau système d’immatriculation et son nouveau principe.
Enfin, le risque de contrefaçon par le biais des tickets d’horodateurs est également
limité car ceux-ci sont dotés d’un liseré empêchant photocopie et reproduction. De même le
renouvellement du « Point Vert » tous les trois ans offrent la garantie d’une remise à niveau
totale régulière.
On observera au demeurant qu’une carte similaire ouvrant le droit au stationnement
résidentiel est délivrée à Paris dans les mêmes conditions pour une durée de trois ans (contre
deux à Levallois) qu’elle est même octroyée aux personnes ne disposant que d’une simple
attestation d’hébergement pour une durée de douze mois renouvelable (ce qui n’est pas le cas
à Levallois). Le système mis en place à Levallois est donc sensiblement plus strict, aussi bien
en ce qui concerne les pièces demandées que la durée de délivrance du Point Vert et les
modalités de contrôle.
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9.7. La performance de la gestion du stationnement
9.7.1. Le taux d’occupation des parcs
L’étude faite par la Chambre de la performance de la gestion du stationnement permet
de constater le dynamisme du maillage des parcs, avec un taux moyen d’occupation de
80,43%. Ainsi, six parcs sont complets, voire en situation théorique de surbooking, quatre
parcs presque complets ; quatre parcs se situent à plus de 80% d’occupation.
Or, la Chambre s’obstine à ne pas prendre en compte l’argument selon lequel
13 parcs sur 17 sont complets (dont six en situation de surbooking d’abonnés) et tournent à
plein régime quand on prend en compte les abonnés et les horaires ; que trois ont des seuils
d’occupation de 55% à 80% mais justifiés structurellement ou conjoncturellement.
Seuls quatre parcs se situent sous cette barre des 80%. Pour chacun d’entre eux, cette
situation s’explique aisément.
-
Le Parc Verdun a été impacté par sa fermeture liée aux travaux de sa rénovation
intégrale : sa courbe de fréquentation augmente de façon significative et se constate
exercice après exercice.
-
Le Parc Marcel Cerdan est volontairement maintenu à 40% d’occupation «
abonnés
»
afin de garantir des disponibilités pour la clientèle «
horaire
» en cas de manifestation
au Palais des Sports.
-
Le taux d’occupation du Parc Georges Pompidou est lié à la disponibilité des
immeubles «
Bureaux
» alentours en cours de rénovation. Ses recettes demeurent
cependant comparables à celles des parcs de centre-Ville.
-
Le Parc André Citroën est en réalité le seul parc à avoir des difficultés de progression
de fréquentation : il ne représente néanmoins que 7% de l’offre de stationnement
global. Il ne peut donc à partir de sa situation être jugé d’une surcapacité générale de
l’offre.
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De surcroit, il est important de rappeler que les parcs accueillent en plus des abonnés
une clientèle horaire qui vient compléter l’occupation : avec une moyenne de disponibilité
réelle de 20% ce qui, grâce au maillage, permet d’irriguer l’ensemble des quartiers.
Les observations faites par la Chambre quant au taux de respect de stationnant payant
semblent relever du contrôle d’opportunité. En effet, cette baisse importante des
verbalisations relève d’une démarche visant à renforcer les mesures de sécurité. Il s’agit d’un
choix volontaire de la Municipalité destiné à sécuriser notamment les abords des écoles, en y
renforçant la présence des Agents sur Voie Publique qui sont les principaux agents
verbalisateurs, cela tout particulièrement depuis la mise en oeuvre du nouveau plan Vigipirate
intervenu en février 2014, date à laquelle correspond la baisse importante des verbalisations.
En effet, Levallois comme les autres collectivités territoriales a été fortement impliquée dans
la mise en oeuvre de ce dispositif.
Cette sécurisation des sites sensibles relève d’un choix politique de la majorité qu’elle
assume et revendique pleinement, les récents évènements survenus en janvier et novembre
2015, lui ayant malheureusement depuis donné raison.
*
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sur
164
CONCLUSION
Telle est la réponse qu’appelle de la part de la ville de Levallois le rapport de la
Chambre régionale des comptes en date du 16 décembre 2015 portant sur les exercices 2007
et suivants.
La Ville ne doute pas que ces éléments soient de nature à préciser certains points qui
ont pu faire l’objet d’approximations ou d’erreurs dans l’interprétation qui en a été faite par la
Chambre et répondent également aux questions ou remarques formulées par celle-ci.
Elle constate cependant que la Chambre a dépassé le cadre légal de sa mission portant
sur l’examen de la gestion de la Ville pour se prêter à un contrôle d’opportunité des objectifs
poursuivis.
Elle regrette le peu de considération apporté par la Chambre aux services municipaux
et au peu de cas fait des éléments communiqués lors de l’étape du rapport provisoire.
Elle s’interroge donc sur l’utilité de cette étape intermédiaire et sur le caractère
réellement contradictoire de la procédure mise en oeuvre en l’espèce.
Elle déplore vivement cet état de faits, le prisme analytique choisi par les auditeurs et
enfin le caractère subjectif de la majeure partie du rapport.
Elle maintient donc l’ensemble de ses observations relatives au présent rapport.
La Ville entend pour autant les conseils et recommandations dont elle a pris bonne
note.
Elle a déjà engagé des régularisations, réorganisations et ajustements en ce sens.
Elle poursuivra ses engagements pris en la matière, tout en continuant à défendre les
choix politiques de son exécutif territorial.
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La municipalité rappelle qu’elle entend exercer l’ensemble des compétences garanties
constitutionnellement aux collectivités locales au travers du principe de libre-administration,
cela malgré les multiples entraves étatiques et institutionnelles auxquelles elle doit faire face.
Elle revendique le soutien de la population levalloisienne, renouvelé à deux reprises
durant la période auditée, dont elle tire sa légitimité.
Elle assume ainsi pleinement plusieurs des politiques publiques critiquées par la
Chambre, mais plébiscitées par les habitants de Levallois.
Elle continuera donc à respecter ses engagements pris auprès des Levalloisiens.
*
*
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Chambre régionale des comptes d’Île-de-France
6, Cours des Roches
BP 187 NOISIEL
77315 MARNE-LA-VALLÉE CEDEX 2
Tél. : 01 64 80 88 88
www.ccomptes.fr/ile-de-france
« La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France :
www.ccomptes.fr/ile-de-france