Institués à l’initiative de la DATAR et créés en 1967, les parcs naturels régionaux (PNR) visent à préserver et à gérer durablement des territoires, dont le patrimoine naturel, culturel et paysager présente un intérêt particulier. Les PNR sont des structures souples, ayant vocation à concilier développement et écologie. Non dotés de compétences propres, ils se sont vus confier par la loi des missions transversales sur leur territoire : protection et gestion du patrimoine naturel et culturel, aménagement du territoire, développement économique et social, accueil et l'information du public.
Un parc proche des villes, un territoire confronté à une croissance démographique continue
Créé en 1974, le PNR du Pilat regroupe 49 communes membres, cinq intercommunalités, les départements de la Loire et du Rhône et la région. Il est l’un des parcs naturels régionaux les plus anciens de la région et l’un des premiers établissements de coopération intercommunal constitués sur ce territoire. Il couvre l'ensemble du massif du Pilat, situé sur les contreforts du Massif central, sur les départements de la Loire et du Rhône. Le territoire qui s’étend sur 724 km², regroupe des patrimoines culturels et naturels riches et diversifiés, que le PNR entend préserver. En termes de paysages, le parc comprend la zone centrale des crêts du Pilat, reconnue et classée pour sa valeur paysagère, le versant du Gier, la vallée de la Déome, le Haut-Pilat, plateau à la limite de la Haute-Loire connu pour son bâti de granit, le piémont rhodanien et la côtière rhodanienne, marquée par son paysage de vignobles en terrasse. Il s’agit d’un territoire de moyenne montagne, entouré de cinq aires urbaines (Lyon, Saint-Étienne, Saint-Chamond, Vienne et Roussillon).
Avec une population de 60 814 habitants, le parc est l’un des PNR les plus densément peuplé, attirant de nouveaux habitants et présentant une croissance démographique continue.
Confrontée à cette tendance démographique, le PNR doit faire face à plusieurs enjeux : la progression de l’artificialisation des sols et de l’urbanisation, le besoin croissant de mobilité de ses habitants et la contrainte majeure de l’adaptation au changement climatique, qui s’impose à tous les secteurs d’activité. Au niveau institutionnel, la montée en puissance des intercommunalités depuis la loi du 7 août 2015 (loi Notré), oblige le parc à prendre en compte les nouvelles compétences exercées par les établissements publics de coopération intercommunale et à orienter ses programmes d’actions en lien avec les politiques intercommunales.
Une charte en cours de révision et un territoire en cours d’extension
Le PNR du Pilat est porteur d’un projet de territoire, qui se matérialise par une charte engageant ses membres. Elle concrétise le projet de protection de mise en valeur et de développement durable élaboré pour son territoire. Elle fixe les objectifs à atteindre ainsi que les mesures qui lui permettent de les mettre en œuvre.
Le syndicat mixte a su réaliser une évaluation de l’ensemble de ses actions et sa charte, datant de 2012, est actuellement en cours de révision. Il a par ailleurs initié un élargissement du périmètre du parc, qui pourrait s’étendre à 70 communes, amenant à un accroissement de 30 % du territoire et qui devra s’accompagner d’une réflexion sur les conditions financières de cette extension.
Des missions transversales au service du développement et de la transition écologique du territoire
Le PNR du Pilat a développé des actions nombreuses dans le cadre des missions qui lui sont assignées. Il se distingue des autres PNR par le développement d’une offre de services particulièrement complète sur le volet de l’urbanisme et de l’aménagement, visant la protection des paysages. Il occupe une place majeure pour le développement territorial en matière de coordination, d’animation et d’ingénierie de projet. Il a eu à émettre des avis consultatifs sur certaines installations ou projets importants pour le territoire (implantation d’éoliennes, exploitation de carrière). Il a mis en place un observatoire de la biodiversité et gère des sites écologiques prioritaires Natura 2000. Il agit peu en matière de gestion des conflits d’usage.
En matière de développement touristique, le PNR a contribué à la promotion de l’écotourisme et assure l’entretien de deux tiers des sentiers de randonnées. Il existe en la matière une mutualisation de moyens et une stratégie cohérente.
En parallèle de ses missions, le Parc est un point d’appui essentiel pour la recherche de financements à destination de tous les acteurs locaux, et porte un certain nombre de politiques contractuelles structurantes pour le territoire (programme LEADER pour le développement rural et un contrat « vert et bleu » dans le domaine de la protection de l’environnement, de la biodiversité et de la protection des corridors écologiques.)
La coopération et la coordination avec les intercommunalités du territoire pourraient être approfondies et mieux définies.
Une situation financière saine, qui s’est dégradée en 2020
Bien qu’il soit l’un des mieux dotés de la région en moyens humains et financiers au niveau régional, le PNR du Pilat est confronté à une contrainte financière forte depuis 2016. Il a dû s’adapter à une baisse du financement par ses membres, au premier rang desquels, la région et s’il a su maitriser ses charges en revoyant certains programmes d’actions en début de période, sa situation financière s’est dégradée depuis 2019. Les niveaux de fonds de roulement et de trésorerie demeurent encore confortables et supérieurs à ceux d’autres PNR de la région mais la tendance observée nécessite la mise en place d’un suivi budgétaire des actions menées et d’une stratégie budgétaire et financière pluriannuelle, notamment au regard du processus d’élargissement du territoire engagé en 2021.
RECOMMANDATIONS
- Recommandation n° 1 : Clarifier les conditions financières de l’élargissement en lien avec les actions et les moyens du parc.
- Recommandation n°2 : Conventionner avec chacune des intercommunalités du territoire et mettre en place un plan de coopération pluriannuelle.
- Recommandation n° 3 : Intégrer dans le rapport d’orientations budgétaires des éléments présentant les engagements financiers pluriannuels.
- Recommandation n° 4 : Mettre en place une comptabilité d’engagement et procéder aux rattachements des produits et des charges à l’exercice.
- Recommandation n° 5 : Mettre en place une programmation financière pluriannuelle, sur la base d’une analyse financière rétrospective et prospective.
- Recommandation n° 6 : Revoir le régime indemnitaire en l’étendant à toutes les filières et en adoptant un complément indemnitaire annuel.
- Recommandation n° 7 : Mettre en place un suivi budgétaire des actions par missions.
- Recommandation n° 8 : Définir, avec la région et les intercommunalités, le rôle du PNR sur le sujet de l’éco mobilité.
- Recommandation n°9 : Préciser les objectifs dans la convention pluriannuelle de l’office de tourisme.