Institués à l’initiative de la DATAR et créés en 1967, les parcs naturels régionaux (PNR) visent à préserver et à gérer durablement des territoires, dont le patrimoine naturel, culturel et paysager présente un intérêt particulier. Les PNR sont des structures souples, pouvant concilier développement et écologie. Non dotés de compétences propres, ils se sont vus confier par la loi cinq missions transversales sur leur territoire : la protection et la gestion du patrimoine naturel et culturel ; l'aménagement du territoire ; le développement économique et social ; l'accueil, l'éducation et l'information du public ; l'expérimentation et la recherche.
La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a examiné les comptes et la gestion du syndicat mixte du parc naturel régional (PNR) du Livradois-Forez (« le syndicat ») à compter de l’exercice 2015. Situé dans le Massif Central, ce parc ancien a été créé en 1986, pour répondre à l’origine au déclin démographique et économique du territoire. Il bénéficie d’une moindre notoriété que celle d’autres parcs de la région Auvergne-Rhône-Alpes. Deuxième parc de la région en termes de superficie, avec plus de 3 100 km², il s’étend essentiellement dans le département du Puy-de-Dôme, et marginalement en Haute-Loire et dans la Loire, sur un territoire rural de moyenne montagne. Situé à cheval sur les anciennes régions d’Auvergne et de Rhône-Alpes, il compte 163 communes et près de 104 000 habitants. Il se distingue des autres parcs de la région par l’exercice de compétences transférées, en matière de gestion de l’eau et d’urbanisme.
Des résultats partiellement atteints
Le syndicat a alloué près de la moitié de ses ressources à la protection de l’environnement, dont 28 % à la biodiversité et 21 % à l’eau. Les autres moyens ont été consacrés pour 22 % à l’urbanisme et 23 % au développement économique (en matière de tourisme principalement).
En 2020, le bilan intermédiaire de la charte du parc, qui couvre la période 2011-2026, montre que plusieurs objectifs ne sont que partiellement atteints.
L’impact global des actions de protection de l’environnement apparaît plutôt satisfaisant, « le vivant se portant mieux qu’ailleurs » selon les dires des responsables du parc, même si le parc naturel régional du Livradois-forez n’échappe pas au recul général de la biodiversité. Cependant, la qualité écologique des eaux du bassin versant de la vallée de la Dore s’est dégradée.
Le syndicat gestionnaire du parc bénéficie, en plus de ses missions générales, d’importants transferts de compétences en matière de gestion de l’eau, des milieux aquatiques, et de l’urbanisme. Il a amélioré la cohérence et la gouvernance de ses diverses actions, notamment par la voie de conventionnement (programmes pluriannuels) mis en place avec de multiples partenaires, évoluant vers un rôle de développeur de projets.
Ses résultats dans le domaine économique sont nécessairement limités, en l’absence de compétences propres de développement économique et agricole. Dans le domaine du tourisme, ses objectifs ne sont pas encore atteints, peu d’opérateurs étant attributaires de la marque « Valeur Parc naturel régional » développée en 2020. Les moyens d’intervention sont tout autant contenus en termes de déploiement des énergies renouvelables, l’objectif de couverture de 20 % des besoins énergétiques locaux par des sources d’énergies renouvelables, qu’il s’est assigné en propre, paraissant hors d’atteinte.
L’attractivité du territoire du parc est inégale, certaines zones attirant de nouveaux ménages alors que d’autres perdent des habitants. Le syndicat mixte a peu de pouvoir et d’influence sur ces dynamiques structurelles territoriales, dont il lui faut tenir compte plutôt qu’espérer les infléchir par ses actions.
En définitive, si les missions qui lui sont dévolues par le code de l’environnement sont larges, et ambitieuses, les moyens d’interventions et les capacités financières du parc Livradois-Forez sont plus mesurés avec des effets nécessairement modestes.
Une gouvernance à unifier
Le syndicat s’est vu transférer des compétences au-delà de son objet principal, notamment la mise en œuvre du schéma d’aménagement et de gestion des eaux du bassin versant de la Dore, le schéma de cohérence territorial, la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Ces multiples compétences transférées par différentes collectivités ont conduit à la mise en place de plusieurs organes délibérants qui adoptent en toute autonomie leurs budgets. La chambre souligne l’importance de construire l’unité de gouvernance du syndicat mixte, avec une compétence budgétaire dévolue à une instance unique en mesure d’apprécier les termes de l’équilibre d’ensemble et les enjeux majeurs.
Le budget de fonctionnement du syndicat, de 3,9 M€ au terme de l’exercice 2020, est financé à titre principal par la région Auvergne-Rhône-Alpes, le département du Puy-de-Dôme, l’Union européenne et l’État. L’effectif de son personnel est de 50 collaborateurs. De 2015 à 2020, les produits du budget principal se sont tassés en raison de la baisse marquée, en 2016, des subventions apportées par les différents financeurs. Les ressources tirées des contributions statutaires sont demeurées stables, la baisse des contributions de la région et du département du Puy-de-Dôme ayant été compensée pour l’essentiel par la hausse de celles levées auprès des onze groupements de communes membres.
Dans le même temps, les charges courantes ont augmenté, exposant les finances du syndicat à un « effet de ciseaux » en 2016 et 2017. Il y a eu en particulier un alourdissement de la masse salariale, en corrélation avec l’augmentation des effectifs, conséquence de l’extension des activités de gestion de l’eau et des milieux aquatiques en 2020. Il en est résulté une épargne très fluctuante qui a néanmoins permis au syndicat, avec mobilisation de son fonds de roulement, de réaliser son programme d’équipement sans recours à l’emprunt. Le syndicat dispose d’une trésorerie plus que suffisante, qui atteint en montant une année d’avance du produit des contributions statutaires acquittées par les collectivités membres.
RECOMMANDATIONS
- Recommandation n° 1 : Instaurer une seule instance délibérante de pleine compétence, adoptant l’ensemble des budgets.
- Recommandation n° 2 : Se conformer aux prescriptions légales en matière de contenu des débats d’orientations budgétaires, notamment en ce qui concerne les plans pluriannuels d’investissement afin de compléter l’information des élus.
- Recommandation n° 3 : Améliorer la qualité de la prévision budgétaire, de sorte de parvenir à des taux d’exécution satisfaisants.
- Recommandation n° 4 : Étendre le RIFSEEP aux cadres d’emplois de la filière technique, et insérer la fraction attachée au complément indemnitaire annuel.
- Recommandation n° 5 : Mettre en place un suivi budgétaire des actions ventilées par mission légale, incluant l’ensemble des postes de dépenses.
- Recommandation n° 6 : Dresser un bilan d’ensemble de l’évolution des espèces animales, en vue d’identifier les espèces menacées d’extinction et nécessitant d’y consacrer par priorité les interventions du parc.