Un point d’équilibre qui reste à trouver : Nantes Métropole atteint son objectif de sobriété foncière mais pas celui de création de logements
Depuis une décennie, le rythme de l’artificialisation a fortement baissé sur le territoire de Nantes Métropole, qui compte 24 communes membres. Le plan local d’urbanisme métropolitain (PLUm) adopté le 5 avril 2019 définit un objectif ambitieux, qui est pour l’heure atteint, de réduire de 50 % le rythme annuel moyen de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) d’ici 2030, anticipant ainsi de plus de deux ans le dispositif ZAN de la loi climat et résilience du 22 août 2021. La consommation d’ENAF sur le territoire de Nantes Métropole apparaît efficace au regard de son ratio, l’un de meilleurs des métropoles de taille comparable pour ce qui est de la superficie artificialisée pour chaque nouvel emploi et chaque nouveau ménage accueillis. Une telle efficacité dans la consommation d’espaces se traduit par une densification importante de la métropole, dont la part des habitants vivant en maisons individuelles est passée de 44,2 % en 2006 à 38,9 % en 2020.
La planification d’urbanisme de Nantes Métropole ne permet néanmoins pas d’atteindre l’objectif de production de logements fixé par son PLUm à 6 000 logements par an.
Le bilan triennal du programme local de l’habitat (PLH) 2019‑2025 de Nantes Métropole fait état de seulement 4 150 logements autorisés en moyenne chaque année entre 2020 et 2022, ce qui marque une véritable rupture par rapport à la période antérieure qui avait vu un dépassement de l’objectif avec 7 000 logements autorisés. Cette baisse ne s’explique pas uniquement par la crise sanitaire et peut trouver son origine notamment dans la complexification des règles d’urbanisme prévues par le PLUm, par rapport à celles fixées par les PLU communaux antérieurs, et la réduction de moitié de la superficie des zones à urbaniser. Afin de redresser la production de logements, Nantes Métropole a identifié plusieurs leviers, notamment l’ouverture de nouvelles zones à urbaniser à court terme, le renforcement de la maîtrise publique des opérations, l’approfondissement du dialogue citoyen et de la concertation pour favoriser l’acceptation de la densité des opérations d’aménagement, ou encore l’amélioration de la lisibilité des processus de validation et de suivi des permis de construire. Une meilleure connaissance de l’application qui est faite de son PLUm est un levier qui demeure à actionner.
L’intervention foncière de Nantes Métropole est perfectible
Les importantes réhabilitations de friches, comme la caserne Mellinet à Nantes ou les abattoirs de Pirmil Les Isles à Rezé, mises en œuvre par Nantes Métropole pour optimiser sa consommation foncière ne s’inscrivent pas dans un programme d’ensemble. Un tel programme permettrait pourtant d’avoir une vision globale et de fiabiliser l’inventaire des friches présentes sur le territoire métropolitain, de détailler leurs caractéristiques, de définir de façon précise la faisabilité de leur réhabilitation, l’objet de celle‑ci (renaturation, création d’une zone d’habitat ou économique…), ses modalités opérationnelles, notamment sur le plan financier et juridique, sa temporalité et un suivi de son exécution.
Par ailleurs, le partenariat entre Nantes Métropole et l’établissement public foncier (EPF) de Loire-Atlantique, dont la métropole est redevenue membre en 2022, mériterait d’être renforcé par la conclusion d’une convention-cadre, permettant de définir les priorités et les orientations stratégiques des interventions de l’EPF sur le territoire métropolitain.
Une gestion des zones d’activités économiques qui intègre l’objectif de sobriété foncière mais qui pourrait être améliorée
La part de la consommation totale d’espaces naturels, agricoles et forestiers consacrée aux activités économiques est de 34 % sur le territoire métropolitain, ainsi supérieure de 11 points à la part régionale et départementale.
Nantes Métropole a intégré l’exigence de sobriété foncière dans la gestion de cette importante source potentielle d’artificialisation en élaborant une « stratégie de programmation économique responsable » ainsi que quatre stratégies sectorielles de gestion applicables aux activités productives, logistiques, tertiaires et de loisirs. Toutefois, ces stratégies apparaissent insuffisamment opérationnelles dès lors qu’elles ne prévoient pas systématiquement des objectifs chiffrés, ou du moins suffisamment précis, un calendrier d’exécution et une méthodologie pour en assurer le suivi. Par ailleurs, le commerce, en dépit de l’importance de cette activité, n’est, pour l’instant, pas doté d’une stratégie sectorielle. En outre, concernant la commercialisation des parcelles de ses zones d’activités économiques, Nantes Métropole n’a pas encore expérimenté le bail à construction, qui permettrait pourtant à la métropole de maîtriser les usages de la parcelle, en imposant par exemple au preneur de construire des bâtiments économes en espace, sans nécessairement s’engager dans des investissements lourds.
Une protection des espaces naturels et agricoles à poursuivre
Le territoire de Nantes Métropole est encore couvert à 50 % par des espaces naturels et agricoles. Les PLU de 2006/2007 et le PLUm de 2019, en restreignant la superficie des zones à urbaniser et en augmentant celle des zones agricoles et naturelles, dont les droits à construire ont été définis de façon restrictive, ont permis de limiter leur consommation. Nantes Métropole a également élaboré des dispositifs spécifiques tendant à préserver encore davantage ces espaces, à travers l’adoption du Projet alimentaire territorial (PAT) et de la stratégie agricole foncière. Dans le cadre de cette dernière, la métropole a identifié le pôle Loire-Chézine comme présentant un intérêt particulièrement marqué pour la production alimentaire de son territoire, justifiant la création d’un nouveau périmètre de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PÉAN), qui constitue en effet un outil permettant de favoriser la pérennité de l’activité agricole et de limiter l’artificialisation des sols. Nantes Métropole pourrait étendre cette protection au titre d’un PÉAN à d’autres secteurs du territoire métropolitain comportant des superficies agricoles significatives et subissant une pression foncière, comme la commune de Carquefou ou encore le sud-ouest de la métropole (Saint-Léger-les-Vignes, Brains, Saint-Jean-de-Boiseau, etc.).