Fruit d’une réflexion à la fois nationale et locale, la métropole de Lyon a été créée le 1er janvier 2015 par la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM. C’est une collectivité territoriale à statut particulier, la métropole de Lyon exerçant, sur son territoire, les compétences auparavant dévolues au département du Rhône, qui subsiste sur un périmètre restreint. L’exercice, par une métropole, de compétences urbaines et sociales est unique en France.
Ce projet a été mis en œuvre en assurant la continuité de service, dans un délai particulièrement court qui a été rendu possible grâce à un pilotage efficace. Néanmoins, jusqu’au début 2020, la métropole demeurait encore très largement, par son organisation et ses dirigeants, l’héritière de la communauté urbaine. De ce fait, les limites de cette organisation, notamment en matière de fonctions supports, n’ont pas encore toutes été corrigées, et la démarche de la placer au plus près des territoires est encore inaboutie.
Les conditions particulières dans lesquelles les transferts de ressources, de charges, d’actif et de passif du département du Rhône à la métropole de Lyon ont été réalisés, sont une des spécificités de la métropole de Lyon. Ainsi, cette dernière verse au département du Rhône une dotation de 72 M€ par an, calculée selon une méthode prévue par l’article L. 3663-6 du code général des collectivités territoriales et qui diffère de celle propre aux transferts usuels et qui s’apparente à une forme de péréquation territoriale.
La reprise par la métropole de Lyon d’environ deux tiers de la dette du département du Rhône, en très grande difficulté financière du fait de la toxicité de ses emprunts, a constitué un élément déterminant de ce projet. Par un mécanisme de solidarité et de gestion mutualisée, les deux collectivités ont mis fin à ces emprunts toxiques, avec un coût très élevé (424 M€) dont la métropole a assumé 30 % (127 M€), après prise en compte de l’aide de l’État.
Les opérations de transfert du patrimoine du département du Rhône à la métropole de Lyon ont concerné des biens affectés ou non à l’exercice d’une compétence. Quant aux opérations de transfert en pleine propriété, elles ne sont pas intervenues dans le délai légal. La chambre a également constaté que cette fusion ne s’était pas encore traduite par une optimisation des moyens immobiliers à disposition de la métropole, même si des pistes d’évolution sont identifiées.
La remise à plat des règles en matière de ressources humaines, la régularisation du temps de travail et l’absence d’alignement par le haut du régime indemnitaire sont à mettre au crédit de la collectivité, même si certains chantiers restent inaboutis ou ont été repoussés. Le maintien de régimes indemnitaires distincts entre les agents, selon leur collectivité d’origine, s’il a évité une dérive des dépenses de personnel, a complexifié la gestion des rémunérations et fait perdurer des écarts de rémunération importants.
La création de la métropole a entraîné plus qu’un doublement des charges et des produits de gestion de la collectivité par rapport au budget de la communauté urbaine de 2014. Ses caractéristiques financières sont atypiques par rapport aux autres métropoles, compte-tenu de la diversité de ses ressources, notamment fiscales, mais aussi de celle de ses dépenses.
La situation financière de la métropole était satisfaisante jusqu’à la crise sanitaire de 2020 et s’est améliorée entre 2015 et 2018, grâce à des efforts de maîtrise des dépenses mais surtout à une forte hausse des droits de mutation à titre onéreux portés par le dynamisme du marché immobilier, ce qui pourrait constituer une fragilité pour l’avenir.
Cette bonne situation financière, ainsi que le retard pris dans la réalisation de son programme pluriannuel d’investissement, ont contribué à stabiliser l’endettement au cours des dernières années (1,9 Md€ fin 2018). Il apparaissait maîtrisé jusqu’au début de la crise, même après les transferts de dette qui ont résulté de la création de la Métropole.
La suppression de la taxe d’habitation et le transfert de la taxe sur le foncier bâti aux communes, prévus par la loi de finances pour 2020 (compensés dans les deux cas), modifieront la structure des recettes et peuvent remettre en cause une dynamique fiscale liée au développement du territoire, jusqu’alors favorable à la métropole.
La suppression d’un échelon administratif sur le territoire de la métropole est un facteur de simplification administrative. Toutefois, la lisibilité de l’action publique demeure affectée par la répartition encore complexe de certaines compétences entre les communes et la métropole.
La création de la métropole de Lyon a ouvert des possibilités de mise en synergie des compétences urbaines et économiques, héritées de la communauté urbaine, et des compétences sociales, héritées du département. Toutefois, le périmètre de ces rapprochements potentiels ne doit pas être surévalué, et dans les exemples analysés (adaptation de l’offre de logement à des publics spécifiques et à la précarité énergétique ; rapprochement entre l’économie et l’insertion), ces rapprochements restent largement à construire et ont encore des résultats limités.
Même si la poursuite de l’intégration avec les communes du territoire n’était pas au cœur du projet de création de la métropole, au moins à court terme, elle n’en demeure pas moins le parent pauvre pour l’instant. La faible ambition du premier pacte de cohérence métropolitain et des contrats avec les communes de la métropole qui n’ont été conclus qu’en milieu de mandat et avec très peu de délégations de compétences entre ces dernières et la métropole, en est l’illustration.
La gouvernance de la métropole se caractérise par la multiplicité d’instances qui ont pour objet de préserver la représentation et le pouvoir d’influence des communes du territoire, afin de ne pas rompre complètement avec le modèle de communauté urbaine qui prévalait auparavant.
La période 2015-2020 a constitué une période de transition en matière de gouvernance politique car les élus de l’ex-communauté urbaine ont été maintenus sans nouvelle élection après la création de la métropole. Le prochain mandat devrait constituer un test sur sa robustesse, ce qui suscite des demandes d’évolution dont certaines ont été prises en compte dans la loi du 27 décembre 2019. Plus globalement, une réflexion sur la cohérence de la gouvernance à l’échelle de l’ensemble du territoire métropolitain apparaîtrait utile, et plus spécifiquement à Lyon en ce qui concerne le triptyque arrondissements, commune, métropole.
Si la transition entre la communauté urbaine et la métropole de Lyon peut globalement être considérée comme un succès, il demeure prématuré de tirer un bilan sur la pertinence du « modèle lyonnais » de métropole, notamment pour l’attractivité et le rayonnement de son territoire.
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 : appliquer le versement de la part relative à l’engagement professionnel du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP).
Recommandation n° 2 : mettre fin au versement de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) et de l’indemnité différentielle aux agents n’y ayant pas droit.
Recommandation n° 3 : intégrer dans la stratégie d’achat une dimension économique et faire aboutir la réflexion sur l’organisation et la professionnalisation de la fonction achat.