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Les dispositifs de l'État en faveur des salariés des entreprises en difficulté

COUR DES COMPTES

La Cour dresse un bilan des dispositifs en faveur des salariés des entreprises en difficulté financés par l’État et les partenaires sociaux. Le rapport couvre une période antérieure à l’épidémie de Covid-19, mais ses constats et recommandations peuvent être utiles au débat public, en attendant que la Cour y revienne dans les prochains mois. Lorsqu’une entreprise rencontre des difficultés, l’employeur doit prendre toutes les mesures d’adaptation et de reclassement permettant le maintien des salariés en emploi. L’État contribue à cet accompagnement et utilise plusieurs dispositifs d’intervention, allant de la détection des entreprises en difficulté à l’aide au reclassement des salariés ayant perdu leur emploi. Ces outils, notamment l’activité partielle, peuvent être mobilisés avec un renfort de moyens exceptionnels face à une dégradation d’ampleur de la situation économique. Leur coût a été multiplié par 3,3 entre 2008 et 2010, passant d’environ 760 M€ à près de 2,55 Md€ ; à partir de 2016, il a diminué pour revenir à environ 1,5 Md€ en 2019. 90 % de ces dépenses étaient jusqu’à présent liées à des mesures de reclassement, notamment le contrat de sécurisation professionnelle mis en place en 2011.

Renforcer la prévention des suppressions d’emploi

Afin de s’adapter plus rapidement aux variations de l’activité économique, les entreprises ont modifié progressivement leur comportement d’embauche, en privilégiant le recours à des contrats temporaires et en développant la sous-traitance. De leur côté, les pouvoirs publics ont favorisé la rupture à l’amiable du contrat de travail, afin de rendre le fonctionnement du marché du travail plus fluide. La rupture conventionnelle, créée en 2009 à titre individuel, a été étendue en 2018 à un cadre collectif.

Cette évolution profonde du marché du travail, couplée à l’amélioration de la conjoncture économique entre 2016 et 2019, a considérablement réduit le recours au licenciement pour motif économique, en dehors de hausses ponctuelles pour faire face à des crises conjoncturelles. En 2018, cette procédure, la plus coûteuse et la plus protectrice pour les salariés, n’occupait plus qu’une place très marginale parmi les formes de rupture de contrat de travail.
Par le biais des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte), l’État cherche à prévenir les suppressions d’emploi en détectant les entreprises en difficulté le plus tôt possible, pour leur proposer des solutions permettant de surmonter la période de crise. Les commissaires aux restructurations et à la prévention des difficultés des entreprises, ou des innovations telles que la plateforme « Signaux faibles », constituent des avancées à poursuivre.

Le principal dispositif d’intervention pour aider les entreprises en difficulté à maintenir l’emploi est l’activité partielle (autrefois appelé chômage partiel), dispositif cofinancé par l’État et l’Unédic. Malgré une réforme en 2013, l’activité partielle est restée insuffisamment utilisée en France pendant plusieurs années – tout du moins jusqu’à la crise sanitaire.

Adapter l’action publique aux évolutions du marché du travail et mieux cibler les dispositifs de reclassement

Les modifications profondes du fonctionnement du marché du travail intervenues ces dernières années ne sont pas bien prises en compte par les dispositifs de reclassement des salariés qui perdent leur emploi – c’est notamment le cas du contrat de sécurisation professionnelle, qui n’intervient qu’en faveur de salariés licenciés pour motif économique. Elles ont conduit, de fait, à écarter de conditions d’indemnisation plus favorables et d’un accompagnement renforcé une grande partie des salariés touchés par des suppressions d’emplois, particulièrement les titulaires de contrats de courte durée.

De surcroît, l’intervention de l’État tend à renforcer les disparités de moyens engagés, au profit des salariés licenciés dans le cadre de plans de licenciements massifs et sensibles. Il en va de même pour la mobilisation des crédits du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation, qui ont principalement bénéficié à des salariés licenciés dans de grandes entreprises.

Il est nécessaire de repenser la cohérence des mesures d’aide au reclassement au bénéfice des salariés les plus fragiles, en prenant davantage en compte les difficultés de retour à l’emploi des salariés plutôt que leur statut, les modalités de rupture de leur contrat de travail ou la taille de leur entreprise.

Mesurer à terme l’impact et les conséquences de la crise sanitaire

Le plan d’urgence mis en place au printemps 2020 pour limiter les conséquences sur les entreprises et l’emploi de l’épidémie de Covid-19 s’est appuyé sur un renforcement temporaire et massif des outils de prévention des licenciements (activité partielle, FNE-Formation). Il conviendra d’examiner les enseignements à tirer pour remédier à une sous-utilisation chronique de ces dispositifs, une fois les dispositions temporaires supprimées. Il paraît de même indispensable de mettre en place rapidement un suivi et une évaluation des effets de l’activité partielle, pour mesurer l’efficacité d’un dispositif aussi coûteux.

La Cour formule cinq recommandations visant notamment à renforcer l’efficacité des outils de prévention des licenciements, à améliorer la qualité et le ciblage de l’accompagnement au bénéfice des publics les plus éloignés d’un emploi pérenne, et à faciliter l’accès des PME aux aides européennes.

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