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Le logement dans les départements et les régions d'outre-mer

COUR DES COMPTES

Les départements et les régions d’outre-mer (DROM) font face à des contraintes spécifiques en matière de logement : un foncier constructible rare et cher du fait de leur géographie, des coûts de construction supérieurs à ceux de la métropole et des évolutions démographiques rapides et hétérogènes complexifiant la planification.

En dépit des efforts déployés ces dernières années, notamment à travers  le premier plan logement outre-mer (PLOM) adopté en 2015, les acteurs privés et publics apparaissent en difficulté pour répondre à la demande – notamment de logements locatifs sociaux et très sociaux – et pour améliorer les conditions de logement des habitants ultramarins.

Le parc de logements dans les DROM compte 775 000 habitations pour 2 152 000 habitants, dont seulement 155 000 logements sociaux. Entre 2002 et 2017, il a bénéficié de financements cumulés de l’État, en subventions et en dépenses fiscales, supérieurs à 3,6 Md€.

La Cour appelle à repenser profondément les dispositifs d’intervention dont dispose la puissance publique et à les recentrer, dans le cadre du second PLOM, sur la réalité des situations locales et des besoins des populations.

Des territoires soumis à de fortes contraintes

Du fait des contraintes géographiques propres aux outre-mer, l’espace urbanisable y est limité et le foncier à bâtir rare et de plus en plus cher (+40 % entre 2014 et 2017). Ces territoires connaissent en outre des évolutions démographiques hétérogènes : augmentation rapide de la population à Mayotte et en Guyane, sous l’effet de l’immigration ; baisse et vieillissement de la population dans les Antilles.
Face à ces réalités spécifiques et mouvantes, les acteurs publics et privés ont du mal à répondre efficacement aux besoins de la population ultramarine :

  • la direction générale des outre-mer peine à donner un cap aux différentes politiques publiques ;
  • la situation financière souvent dégradée des collectivités territoriales a pour effet de réduire leurs capacités propres à investir ;
  • les organismes de logement social ont trouvé un nouvel élan avec l’entrée à leur capital de la Caisse des dépôts, mais ils ont fort à faire pour répondre à une demande en forte tension : les 155 000 logements sociaux actuels couvrent moins d’un tiers des besoins, alors qu’environ 80 % de la population ultramarine, en moyenne, y est éligible.

Les résultats du premier PLOM adopté en mars 2015 sont peu satisfaisants et illustrent la nécessité d’une approche beaucoup plus ancrée dans la réalité des territoires et l’importance particulière de la question foncière. La mise en œuvre des règles métropolitaines en matière de planification et de programmation foncière, urbaine et d’habitat a abouti à la superposition de  schémas trop nombreux (SAR, SCOT, PLUI, PLU, PLH… ) pour pouvoir être efficacement mises en œuvre par les collectivités.
L’objectif annuel de construction de 10 000 logements sociaux n’est pas atteint, tandis que la rénovation des cœurs de ville, la résorption de l’habitat insalubre ou la rénovation de l’habitat social marquent le pas.

Des dispositifs à recadrer et à mieux mobiliser

Au vu de ces constats, les dispositifs d’intervention dont disposent les acteurs publics doivent être repensés.
Cela passe d’abord par une meilleure prise en compte de l’importance majeure du secteur privé, dans lequel loge 85 % de la population, et par la préservation et le ciblage plus efficace des aides aux ménages.
Les acteurs de la politique du logement doivent aussi mieux connaître les besoins des populations, mieux identifier les ressources foncières et d’aménagement, et davantage mobiliser des outils comme les fonds régionaux d’aménagement foncier et urbain. Le double système de financement public, partagé entre incitations fiscales et subventions, doit par ailleurs être repensé.
Enfin, les règles et normes de construction conçues pour la métropole et aujourd’hui appliquées directement aux DROM doivent faire l’objet d’adaptations. Malgré les avantages fiscaux octroyés, les coût de construction y sont supérieurs de 20 % à 30 % en moyenne par rapport à la métropole.
La mise en œuvre du second PLOM, adopté en décembre 2019, devra conjuguer pragmatisme et meilleur suivi afin de répondre aux besoins de la population.
La Cour formule au total 14 recommandations visant à mieux identifier les besoins de logements et de planification, mieux allouer les ressources financières et mieux cibler les efforts.

 

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