ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LE LOGEMENT
DANS LES
DÉPARTEMENTS
ET RÉGIONS
D’OUTRE-MER
Rapport public thématique
Synthèse
Septembre 2020
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent à la suite du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Prendre en compte un environnement contraignant
7
2
Repenser les interventions publiques
11
3
Consolider les perspectives du deuxième plan logement
outre-mer (PLOM 2020 - 2022)
13
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Le parc de logements dans les départements et régions d’outre-mer (DROM)
compte 775 000 habitations pour 2 152 000 habitants ultramarins, dont 155 000
logements sociaux pour une population de 1 721 000 ayants droit potentiels,
soit un taux d’éligibilité supérieur à celui de la métropole . Ce parc a bénéficié, de
2002 à 2017, de financements cumulés de l’État (en subventions et en dépenses
fiscales) supérieurs à 3,6 Md€, apportés dans le cadre de compétences partagées
et de partenariats entre les services centraux et déconcentrés de l’État, plusieurs
établissements publics nationaux chargés du logement, les collectivités
territoriales et près d’une vingtaine d’organismes de logement social .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Prendre en compte
un environnement contraignant
Dans
ces
territoires,
les
réalités
géographiques et climatiques imposent
leurs contraintes avec force, qu’il s’agisse
d’îles ou d’archipels très pentus et
riches de nombreuses zones humides
ou protégées, qui limitent d’autant
l’espace urbanisable, ou au contraire de
l’immensité forestière guyanaise où les
zones de peuplement humain prennent
là aussi la forme d’isolats resserrés .
Une telle situation ne peut qu’avoir
des conséquences défavorables sur les
prix du foncier à bâtir, qui a progressé
de plus de 40 % entre 2014 et 2017 .
De même, la situation démographique
est dynamique et déterminante, en
particulier à Mayotte ou en Guyane,
où la forte natalité liée à une transition
démographique non achevée s’ajoute
à
une
immigration
massive
et
difficilement contrôlable . À l’inverse,
la baisse et le début de vieillissement
de la population des Antilles sont
encore peu pris en compte par les
politiques
publiques .
Ces
données
démographiques contrastées ne sont
qu’imparfaitement
intégrées
dans
les systèmes d’information sur le
logement et l’habitat . Ces systèmes
restent trop largement fondés sur la
seule extrapolation des tendances
récentes alors que les infléchissements
de tendances que connaissent ces
territoires
sont,
notamment
en
matière d’immigration, plus marqués
qu’en métropole .
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les acteurs du logement outre-mer
Source : Cour des comptes
Face à ces réalités spécifiques et
mouvantes,
les
acteurs
publics
et
privés
paraissent
en
difficulté .
Compétent en la matière, le ministère
des outre-mer, et singulièrement sa
direction
générale
des
outre-mer
(DGOM), chargée des nombreuses
dimensions de ces politiques publiques
complexes, peinent à leur donner un
cap, malgré le concours apporté par
le ministère chargé du logement . Au
plan local, les services déconcentrés
de l’État – préfectures et directions
chargées du logement, notamment
– sont partagés entre leurs missions
visant à faire respecter la légalité
et l’équité, en matière d’opérations
immobilières comme de financements
publics, et la nécessité d’appuyer
des
collectivités territoriales,
dont
la situation financière est souvent
fragile et qui ne prennent pas toute la
mesure de leurs responsabilités dans
ces matières .
La
situation
financière
souvent
dégradée des collectivités territoriales
a pour effet de réduire leur capacité
propre à investir et d’allonger leurs
délais de paiement aux entreprises et
organismes .
Les organismes de logement social,
en nombre insuffisant à Mayotte, trop
nombreux à La Réunion, ont trouvé un
nouvel élan avec l’entrée à leur capital
de la filiale logement de la Caisse des
dépôts et consignations . Ils ont fort à
faire pour répondre à une demande de
logement social en croissance rapide
- 80 % de la population étant éligibles
au logement social (contre 66 % en
métropole)alors que 15 % seulement
y réside effectivement et que plus de
Prendre en compte
un environnement contraignant
État
DGOM
(Gestion de la LBU)
DHUP
(Soutien technique)
DGFIP / DB
(Soutien financier)
Préfets / DEAL
DJSCS / ARS
DRFIP / DDFIP
Agences et opérateurs
nationaux
Caisse des dépôts
et consignations
Caisses d’allocations
familiales
Anru
ANAH
Acteurs locaux
Ménages
Organismes de logements social
(SA / HLM, SEM, SIDOM)
Organismes de logements social
(SA / HLM, SEM, SIDOM)
Conseil
départemental
de l’habitat et
de l’hébergement
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Prendre en compte
un environnement contraignant
62 000 demandes étaient en instance
fin 2018 - ou aux défis d’un habitat
vieillissant
et
encore
largement
informel
Les résultats, sur les plans quantitatif
et qualitatif, du premier plan logement
outre-mer (PLOM), adopté en mars 2015
pour la période 2015-2020, sont peu
satisfaisants, selon l’analyse faite par
la ministre des outre-mer elle-même,
en juillet 2019 . Ils montrent qu’il est
nécessaire de retenir une approche
beaucoup
plus
ancrée
dans
les
réalités de territoires aux spécificités
nombreuses,
en
impliquant
plus
directement les communes et leurs
groupements . La question foncière est
presque partout déterminante, avec
des problèmes récurrents d’indivisions
et d’absence de titres fonciers .
Autre faiblesse, la mise en œuvre des
règles métropolitaines en matière de
planification et de programmation
foncière, urbaine et d’habitat, a abouti
à
superposer
des
références
trop
nombreuses à l’échelle de territoires
somme toute restreints, et à saturer les
capacités des collectivités régionales,
départementales ou locales . Il en résulte
un défaut assez général de précision
et
d’actualité
des
documents
de
planification et d’urbanisme, de nature
à entraver les projets d’investissement
des opérateurs économiques . Malgré
l’existence de 14 opérations financées
pour un total de plus de 660 M€,
dont
408
M€
sur
le
budget
de
l’agence nationale pour la rénovation
urbaine (Anru), l’objectif annuel de
construction de 10 000 logements
sociaux,
inscrit
dans
le
premier
PLOM, n’a pas été atteint tandis que
la rénovation des cœurs de ville, la
résorption de l’habitat insalubre ou la
rénovation de l’habitat social ancien
marquaient le pas .
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Ces défis et cette complexité doivent
conduire à repenser profondément les
nombreux dispositifs d’intervention
dont dispose la puissance publique .
Ils doivent être recentrés à partir de
la réalité des situations locales et des
besoins des populations .
Cette inflexion passe, sans conteste,
par une meilleure prise en compte
de l’importance majeure du secteur
privé, dans lequel loge 85 % de la
population, mais qui est pourtant peu
ou prou exclu des suivis de données
et des démarches stratégiques dans
chaque DROM . Cela implique aussi
de préserver, au cœur du dispositif,
les aides aux ménages, en les ciblant
conformément
à
la
vision
des
décideurs publics . En effet, ces aides
sont essentielles pour la population
au regard de la faiblesse des niveaux
de
vie
outre-mer .
Ce
recentrage
suppose une forte volonté politique
et une réelle mobilisation des moyens
publics pour résorber les habitats
sauvages ou insalubres, reconquérir
des
centres-villes
en
déshérence
et pour assurer un logement ou un
hébergement décent à tous ceux qui
peuvent y prétendre .
Pour ce faire, les acteurs de la politique
du logement doivent réévaluer leurs
réponses, mieux connaître et plus
vite les besoins de la population
ainsi que les ressources foncières et
d’aménagement, mobiliser davantage
des outils tels que les fonds régionaux
d’aménagement
foncier
et
urbain
(FRAFU), qui n’ont consommé que
24 M€ de crédits en 2017, ou établir
des documents d’aménagement et
d’urbanisme à caractère générique
comme
les
programmes
locaux
de
l’habitat
(PLH),
les
schémas
d’aménagement régional (SAR), les
schémas de cohérence territoriale
(SCoT) et les plans locaux d’urbanisme
(PLU),
trop
souvent
inexistants,
comme aux Antilles, ou trop anciens,
comme à La Réunion . Ces acteurs
doivent rechercher, si possible dans
un cadre intercommunal, les bons
équilibres entre construction neuve
et
réhabilitation
d’habitat
ancien,
entre accession sociale à la propriété
et
logement
locatif
très
social
(qui représente moins du tiers du
parc social), entre habitat individuel
auto-construit et ensembles collectifs
bâtis dans le respect des habitudes
locales et des paysages insulaires .
Chaque DROM constitue en effet un
milieu spécifique au sein duquel tous
ces équilibres doivent être définis en
partenariat .
Les financements publics se partagent
jusqu’ici
entre
incitations
fiscales
introduites en 2009 et subventions
financées par la ligne budgétaire
unique (LBU) du programme 123
Conditions de vie outre-mer,
confié au
ministère des outre-mer . Il importe de
repenser ce double système . En effet,
d’une part les déséquilibres entre
Repenser
les interventions publiques
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
territoires dans l’effort par habitant
sont plus subis que voulus . D’autre part,
et comme l’avait déjà souligné la Cour
dans son référé sur la défiscalisation
dans le secteur du logement social
en outre-mer du 27 décembre 2013
1
,
les incitations fiscales pour l’outre-mer,
qui se sont progressivement substituées
au financement budgétaire, n’ont qu’un
effet secondaire dans la construction de
logements sociaux, au nombre de 5 259
financés en 2018 . Ces dépenses fiscales
engendrent des surcoûts qui profitent
notamment à des intermédiaires . Au
total, la Cour estime qu’avant 2010 un
million d’euros de financement public,
à cette époque uniquement d’origine
budgétaire, permettait de construire
38 logements outre-mer alors que
depuis cette date, majoritairement
appuyé sur des dépenses fiscales,
il ne permet plus que de construire
16 logements .
Enfin,
la
Cour
a
constaté
que
l’application immédiate aux DROM
de règles et de normes conçues avant
tout pour la situation métropolitaine,
mais auxquelles s’ajoutent des normes
spécifiques, aboutit souvent à des
exigences sans réel rapport avec les
réalités locales de l’aménagement, de
la construction et de l’habitat . L’effort
d’adaptation
de
ces
normes
doit
désormais tendre à la performance
raisonnée .
Malgré
les
avantages
fiscaux
octroyés, ces diverses caractéristiques
renchérissent, outre-mer, le coût de
la construction de 20 % à 30 % en
moyenne par rapport à la métropole .
Repenser les interventions publiques
1
Cour des comptes,
La défiscalisation dans le secteur du logement social en outre-mer
, référé,
mars 2014, disponible sur www .ccomptes .fr .
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Chronologie des programmes liés à la politique du logement en outre-mer
Source : Cour des comptes – NB : le programme « Habiter mieux » de l’ANAH n’a été mis en œuvre
expérimentalement en
outre-mer qu’à partir de 2018
La
Cour
souligne
l’intérêt
des
orientations qui inspirent le nouveau
PLOM, adopté en décembre 2019 pour
la période 2020 à 2022 .
Celles-ci visent à mieux décliner les
objectifs par territoire et à associer les
communes et leurs groupements, qui
sont au premier rang des questions
de logement . Elles rejoignent les
recommandations exprimées par la
Cour au cours de son enquête dans les
six communications administratives
et les différents rapports de contrôle
d’organismes de logement social ou
d’établissements
publics
fonciers
réalisés l’an passé et sur lesquels
s’appuie le présent rapport .
En définitive, la question du logement,
au centre des préoccupations et des
attentes des populations en outre-mer,
illustre, comme en métropole, le besoin
général d’une territorialisation de cette
politique, entendue comme une prise
en compte plus fine des particularités
de chaque DROM et un partenariat plus
étroit entre les divers acteurs impliqués
au plan local .
Plus qu’une simple déclinaison locale de
politiques nationales, cette nécessaire
territorialisation implique la conception,
l’exécution
et
l’évaluation
conjointe
par
les
acteurs
locaux
(services
déconcentrés de l’État, collectivités
locales, EPCI) de politiques adaptées à
chacun de ces territoires .
Consolider les perspectives
du deuxième plan logement
outre-mer (PLOM 2020 - 2022)
PLOM
Nouveau PLOM
Accords régionaux
Assises des outre-mer
Livre bleu
Conférence du logement
2005
2007
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2025
2011
Plan séisme Antilles
Plan séisme Antilles
Contrats de ville
PNRU
NPNRU
Revitalisation des centres-bourgs
Action Coeur de ville
PACTE
Habiter mieux
Plan pensions de famille
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Après les résultats inégaux du premier
plan logement outre-mer, dont la
vision était par trop uniforme, la mise
en œuvre du second PLOM, adopté en
décembre 2019, devra conjuguer dès
cette année constance, pragmatisme
et suivi pour répondre effectivement
aux besoins des populations .
Cette consolidation passera par le
recadrage et la remobilisation des
dispositifs existants pour, dans chacun
des DROM :
l
déployer des politiques régionalisées,
les
situations
démographiques
et
sociologiques étant très différentes
selon les départements ;
l
adapter les règles d’urbanisme et
les normes de construction en tenant
compte à la fois des contraintes
spécifiques (sismiques et cycloniques)
et des réalités économiques, sociales et
culturelles de chaque territoire ;
l
diversifier
l’offre
du
parcours
résidentiel,
en
accentuant
la
production
du
logement
locatif
très social (LLTS) pour les ménages
en difficulté ou adapté pour les
personnes âgées ou handicapées,
tout en déployant une offre de qualité
pour le logement intermédiaire et
libre ;
l
conforter
le
secteur,
qu’il
s’agisse des collectivités locales,
des opérateurs de l’habitat et de
l’aménagement ou des entreprises
du
BTP,
lesquelles
peinent
à
faire face à des plans de charges
irréguliers
ou
à
des
délais
de
paiement excessifs .
Alors
qu’elle
ne
manquera
pas
d’être affectée par les conséquences
financières, économiques et sociales
de la crise sanitaire survenue en
mars 2020, la politique du logement
outre-mer devra tirer pleinement parti
de la différenciation des territoires et
de la constance des engagements
pour
répondre
aux
attentes
des
citoyens ultramarins .
La
Cour
formule
donc
des
recommandations pour une meilleure
connaissance des besoins de logement
et de leur planification, pour une
meilleure allocation des ressources
financières et pour un meilleur ciblage
des efforts .
Consolider les perspectives du deuxième plan
logement outre-mer (PLOM 2020 - 2022)
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
1.
Améliorer
la
cohérence
des
politiques foncières et du logement
des
DROM
en
articulant
mieux,
à l’échelle des EPCI, les schémas
d’aménagement régional, les schémas
de cohérence territoriale et les plans
locaux d’urbanisme intercommunaux
(collectivités territoriales, préfets)
2.
Dynamiser les politiques foncières
des DROM en y créant, en concertation
avec
les
établissements
publics
fonciers, les zones d’aménagement
différé
prévues
par
le
code
de
l’urbanisme
et
des
observatoires
locaux
du
foncier
(collectivités
territoriales, préfets)
3.
Fiabiliser l’évaluation des besoins
en logement dans chaque DROM en
paramétrant mieux les hypothèses
d’évolution démographique et de
flux migratoires et en intégrant les
données relatives à l’habitat informel
et insalubre
(DGOM, DHUP, Insee)
4.
Accompagner
les
collectivités
locales
et
les
intercommunalités
dans leurs projets d’aménagement,
d’urbanisme
et
d’habitat,
en
mettant à leur disposition un service
d’ingénierie publique, à financer sur
les crédits sans emploi de la ligne
budgétaire unique
(DGOM, DHUP,
préfets)
5.
Mettre en place dans chaque
DROM un dispositif de connaissance
du parc privé, sous l’égide du conseil
départemental de l’habitat et de
l’hébergement
(DGOM,
préfets,
DRFiP)
6.
Utiliser les reliquats des crédits
budgétaires alloués à la construction
neuve et les crédits FEDER de
l’Union Européenne pour doter les
opérations de réhabilitation et les
fonds
régionaux
d’aménagement
foncier et urbain
(DGOM, DB, préfets)
7.
Abonder la ligne budgétaire unique
de la ressource correspondant à la
dépense fiscale et la contractualiser
au moins jusqu’à l’échéance du PLOM
2020 – 2022
(DGOM, DGFIP, DB, DLF)
8.
Distinguer,
sur
une
base
pluriannuelle et pour chaque DROM,
les objectifs de constructions neuves
de ceux relatifs aux rénovations et à
la mise aux normes des logements
existants
(DGOM, DHUP)
9.
Donner systématiquement priorité
au logement locatif très social dans la
politique d’agrément des opérations
(DGOM, DHUP)
10.
Adapter la réglementation de
l’urbanisme et de l’habitat et des
normes de construction aux réalités
des
outre-mer
en
la
simplifiant
(DGOM, DHUP)
11.
Encourager la mutualisation des
achats de matériaux de construction
au
profit
des
professionnels
du
BTP et des bailleurs sociaux, par
l’intermédiaire
des
observatoires
des prix, des marges et des revenus
(
préfets, DEAL)
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
12.
Donner
au
secteur
privé,
notamment aux entreprises du BTP,
une meilleure visibilité à moyen
terme de la programmation des
bailleurs et des investisseurs publics
(Préfets, DEAL, DRFiP)
13.
Prendre
en
compte
le
vieillissement
et
la
dépendance
des populations en y adaptant les
logements lors de leur construction
ou de leur réhabilitation
(DGOM,
DHUP, préfets)
14.
Stabiliser les objectifs et les
moyens d’une politique du logement
outre-mer à l’échelle de chaque
DROM pour la durée du PLOM
2020 - 2022
(DGOM, DHUP, DB).
Recommandations