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La Mutualité sociale agricole (MSA)

COUR DES COMPTES

La Mutualité sociale agricole (MSA) est le deuxième régime de sécurité sociale
en France, avec 5,6 millions d’affiliés. En 2018, elle a versé 28,3 Md€ de prestations de toute nature et mis en recouvrement 16,3 Md€ de prélèvements sociaux, avec le concours de 15 300 collaborateurs.
Si ses capacités d’innovation sont reconnues (action sociale, insertion professionnelle), la MSA est un régime en déclin structurel, dont la gestion est insuffisamment performante.
Alors que va s’engager la négociation d’une nouvelle convention d’objectifs et de gestion avec l’État, il convient de préparer l’avenir de la MSA en rationalisant son organisation interne, en réformant sa gouvernance et en effectuant les rapprochements nécessaires avec le régime général de sécurité sociale, dans l’intérêt même du service rendu à ses assurés.


Un régime particulier de sécurité sociale en déclin structurel

Par rapport au régime général des salariés, la MSA a pour trait distinctif de regrouper l’ensemble de la protection sociale de ses affiliés – sécurité sociale (maladie-maternité, accidents du travail-maladies professionnelles, retraite et famille), retraite complémentaire des exploitants agricoles, prestations de solidarité pour le compte de l’État (aides au logement, prime d’activité, allocation pour adulte handicapé) et des départements (revenu de solidarité active) – ainsi que la collecte des prélèvements sociaux.
Ce « guichet unique » couvre une population plus large que les seuls exploitants et salariés agricoles, puisqu’elle comprend aussi des salariés d’entreprises industrielles et tertiaires.
Compte tenu notamment de son déclin démographique, le régime agricole de sécurité sociale est le principal régime bénéficiaire de la solidarité nationale.
La base professionnelle de la MSA se réduit inexorablement. La population des non-salariés décline de manière continue tandis que celle des salariés stagne. Les salariés sont ainsi devenus majoritaires. Or ils bénéficient des mêmes prestations que les salariés du régime général, ce qui pose la question du maintien d’un régime distinct.
Encore très marquée par les origines du mutualisme agricole, la gouvernance de la MSA constitue un relais auprès de ses affiliés, mais peut être un frein aux réorganisations et à un pilotage national efficace.

Une gestion insuffisamment performante

En 2018, la MSA a versé l’équivalent de 7,2 % des prestations versées par le régime général et recouvré l’équivalent de 4,3 % des prélèvements recouvrés par ce dernier, avec des collaborateurs représentant 10 % environ de ceux du régime général.
L’importance des moyens engagés par la MSA au regard de sa charge d’activité s’explique par la fragmentation de son organisation territoriale, qui compte 35 caisses locales de petite taille, issues de la fusion de 84 caisses en 2010.
Depuis 2010, la baisse de la charge d’activité de la MSA, liée à sa démographie mais aussi à la numérisation croissante de ses rapports avec les assurés et cotisants, n’a pas conduit à fusionner à nouveau des caisses ou à fermer des sites (plus de 90), mais à mutualiser des activités entre des caisses, avec une ambition trop limitée.
Si la MSA a relativement plus de collaborateurs que le régime général, ses performances ne sont pas meilleures. Le recouvrement des prélèvements sociaux est le principal point de faiblesse de sa gestion. Les délais de paiement des retraites et des prestations familiales et de solidarité sont souvent trop longs.
Dans la plupart des domaines, les résultats sont très hétérogènes entre les caisses locales. La transformation inaboutie de la MSA souligne l’autorité insuffisante de sa caisse centrale sur ces dernières.

Des évolutions à inscrire dans le cadre des réformes de la protection sociale

Devant l’attrition de la charge d’activité de la MSA, il convient d’écarter le développement d’activités extérieures au régime agricole de sécurité sociale, notamment dans le champ concurrentiel. Les objectifs des activités existantes doivent au contraire être précisés et leur cadre juridique sécurisé.
Dans le cadre de la nouvelle convention d’objectifs et de gestion de la MSA avec l’État, il importe avant tout de donner la priorité à l’amélioration de la qualité et de l’efficience de la gestion du régime agricole de sécurité sociale.
Dans cet objectif, la Cour recommande de rationaliser l’organisation des activités de la MSA, de rapprocher sa gouvernance de celle des autres régimes de sécurité sociale et d’effectuer les rapprochements opérationnels nécessaires avec les branches du régime général de sécurité sociale, qui concentrent une part croissante de la protection sociale à la suite de réformes récentes. Cet enjeu concerne au premier chef les systèmes d’information utilisés pour verser les prestations et recouvrer les prélèvements sociaux.

La Cour formule 12 recommandations.

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