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Finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance

COUR DES COMPTES

Dans le contexte d’une crise sanitaire aux conséquences massives et durables sur les finances publiques, la Cour a analysé les apports et les limites des lois organiques financières et la gouvernance des finances publiques en France.
Après dix ans de mise en œuvre, le bilan du pilotage pluriannuel des finances publiques apparaît décevant, dans la mesure où les objectifs fixés par les lois de programmation ont rarement été atteints. De plus, la fragmentation du cadre de la dépense publique nuit à la clarté des choix et à la bonne compréhension de l’usage des deniers publics. Enfin, l’émiettement croissant du budget de l’État conduit à déroger aux principes d’unité, d’universalité et d’efficience.
À Constitution inchangée, la Cour formule 16 propositions visant à renforcer
la gouvernance, le pilotage et la gestion des finances publiques, qui complètent celles de la mission d’information relative à la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Renforcer la programmation pluriannuelle et le pilotage des finances publiques

La prise en compte du temps long comme horizon indispensable à la bonne gouvernance des finances publiques s’est traduite par l’introduction dans la Constitution des lois de programmation des finances publiques en 2008. Elle a été renforcée en 2012 par la transposition des dispositions du Traité européen sur la stabilité, la coordination et la gouvernance des finances publiques. Après dix ans de mise en œuvre, le bilan est toutefois décevant. Les objectifs fixés par les cinq lois de programmation adoptées depuis 2008 n’ont que rarement été atteints, même dans les périodes où la croissance économique était proche de son niveau potentiel.
L’articulation défaillante entre les textes financiers a limité l’effectivité du dispositif. En effet, les lois de programmation ne s’imposent pas aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale annuelles, et les exercices pluriannuels sont décorrélés entre eux et indépendants des lois de programmation des finances publiques. Les comparaisons internationales montrent pourtant les bénéfices d’un cadre pluriannuel solide.
La Cour recommande notamment de définir des enveloppes et sous-enveloppes pluriannuelles dans la loi de programmation, d’instaurer un budget triennal glissant pour l’État, de mettre en place des instruments annuels de suivi, d’élargir le mandat du Haut Conseil des finances publiques à la surveillance continue de la trajectoire pluriannuelle et de mettre en place un débat annuel sur la dette et sa soutenabilité.

Rétablir une vision globale de finances publiques fragmentées

La fragmentation du cadre de la dépense publique reflète celle du cadre institutionnel, avec plus de 90 000 entités relevant des trois catégories d’administrations publiques (État, sécurité sociale, collectivités territoriales), dont les compétences se chevauchent souvent et évoluent constamment. Elle a conduit à mettre en place des instruments de gouvernance complexes et lacunaires. Les multiples liens financiers qui en résultent entre les différents secteurs de l’action publique affectent la pertinence de leurs soldes respectifs.
Pour rétablir une vision globale des finances publiques, la Cour recommande notamment de créer une instance pérenne de concertation constituée de représentants de l’État, de la sécurité sociale et des collectivités territoriales, d’instaurer une discussion générale sur les recettes publiques et les conditions de l’équilibre des budgets de l’État et de la sécurité sociale, préalable à l’examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, d’étendre le champ de la loi de financement de la sécurité sociale aux régimes de retraite complémentaire obligatoire et à l’assurance chômage, et de regrouper l’ensemble des concours de toute nature contribuant au financement des collectivités territoriales au sein d’une nouvelle mission budgétaire, dont l’examen constituerait le cadre de discussion des finances locales devant le Parlement.

Assurer l’unité, l’universalité et l’efficience du budget de l’État

L’émiettement croissant du budget de l’État ne permet pas de disposer d’une vision consolidée des moyens alloués à chaque politique publique. Les dérogations aux principes d’unité et d’universalité se sont multipliées ces dernières années (dépenses fiscales, prélèvements sur recettes, affectations de taxes, recours à des fonds sans personnalité juridique…). Cet émiettement affaibilit la portée de l’autorisation parlementaire en focalisant le débat sur les seuls crédits budgétaires inscrits dans les missions du budget général de l’État.
Pour renforcer l’unité et l’universalité du budget de l’État, la Cour propose de compléter le champ des missions budgétaires, en ajoutant aux crédits budgétaires l’ensemble des moyens concourant au financement des politiques publiques, et de conduire une revue systématique des dispositifs de financement dérogatoires pour évaluer leur efficience et leur nécessité.
En outre, malgré la LOLF, le cadre et la pratique budgétaires de l’État restent peu propices à l’efficience de l’action publique. Les processus de revue des dépenses conduits depuis la LOLF ont produit des résultats décevants et l’analyse de la performance est insuffisante.
Pour améliorer l’efficience des dépenses de l’État, la Cour propose notamment d’appliquer la démarche de performance à l’ensemble des moyens des politiques publiques et non plus aux seuls crédits budgétaires, de conforter la vision pluriannuelle du budget en instaurant un bilan d’exécution sur trois ans des lois de finances, de mieux responsabiliser les gestionnaires en réduisant les gels de crédits et d’exploiter pleinement l’information comptable en prenant mieux en compte les données de la gestion du patrimoine de l’État.

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