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Conseil régional Provence-Alpes-Côte d’Azur - Politique des transports express régionaux

CRC PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

Dans le cadre d’une enquête nationale, la chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur a contrôlé la gestion de la politique des transports express régionaux (TER) du conseil régional Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA), à compter de l’année 2012. En 2018, le service des TER était le premier poste de dépenses de la collectivité (295 M€, soit 12,5 %). Le coût d’exploitation des TER de la Région Sud est le plus cher de France.

Une situation conflictuelle avait empêché la signature d’une nouvelle convention quadriennale d’exploitation entre la région et SNCF Mobilités dont la teneur et les conséquences ont été analysées par la chambre. Cette situation a pris fin en 2019 à la suite des observations provisoires de la juridiction.

La chambre s’interroge donc sur la pertinence de consacrer des financements publics conséquents à certaines lignes de TER peu fréquentées, alors même que les conditions de transport des usagers de lignes très fréquentées sont loin de pouvoir être qualifiées d’optimales.

Elle attire l’attention des parties sur l’efficacité de ce service, observant que son attractivité dépend en grande partie de sa qualité et de sa fiabilité.

Synthèse

En Provence-Alpes-Côte d’Azur, 560 trains express régionaux (TER) circulent chaque jour. En 2016, ils ont parcouru 14 millions de kilomètres sur les 16 lignes qui leur étaient dédiées. 25 millions de voyages y ont été effectués (soit, 1,1 milliard de voyageurs.Km).
Cette même année, le fonctionnement des TER a généré 85,8 M€ de recettes tarifaires.

Le service des TER était le premier poste de dépenses du budget primitif 2018 de la collectivité régionale, atteignant 295 M€ sur un montant total de 2,4 Md€ (soit 12,5 %), devançant même la politique menée en faveur des lycées. Le coût d’exploitation des TER de la Région Sud est le plus cher de France. Il s’établissait, selon la SNCF, à 29,46 € par train.Kilomètre (€/T.Km) en 2016, pour une moyenne nationale (hors Ile de France) de
23,8 €/T.Km, soit de 19 % de plus. Pour autant, le réseau exploité est sous-dimensionné, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur disposant du plus petit linéaire de voies ferrées rapporté au nombre d’habitant.

  • Les relations entre la région et l’exploitant

Les relations entre le conseil régional, autorité organisatrice des transports (AOT), et SNCF Mobilités, exploitant du service, doivent être régies par un contrat chargé de fixer les conditions d'exploitation et de financement des TER. Durant l’instruction, le dernier contrat signé couvrait la période 2007 - 2016. Il reposait sur un partage des responsabilités entre les deux cocontractants, la région supportant la charge du service public, l’exploitant assumant le risque industriel et commercial.

Toutefois, de nombreux désaccords ou contentieux ont émaillé l’exécution de ce contrat. En 2015, la région a confié une mission à la société générale des Chemins de Fer et de Transports Automobiles (CFTA) - filiale de la société TRANSDEV, elle-même candidate potentielle à l’exploitation de certaines lignes de TER en Région Sud après l’ouverture à la concurrence - visant à cerner davantage certains coûts imputés à la région par l’exploitant. Cette société a estimé être en capacité de réaliser le service commandé en 2016 pour un montant inférieur de près de 37 M€ à celui inscrit dans le devis produit par la SNCF.

La région a mis en demeure la SNCF de justifier le détail de nombreuses charges, sur la base de ces conclusions. Cette dernière a consenti un véritable effort en termes de transparence, unique en France, mais elle considère néanmoins que certains éléments ne sauraient être portés à la connaissance de l’AOT, puisqu’ils relèvent du secret industriel, sujet sensible dans le contexte de prochaine ouverture à la concurrence des TER.

S’en est suivi un conflit entre deux approches juridiques : celle de la SNCF souhaitant protéger ses secrets et celle du conseil régional estimant, à bon droit selon la chambre, sur la base du règlement européen dit OSP[1], qu’il appartient à un exploitant de justifier précisément le montant des charges dont il demande le financement par l’argent public.

Afin de contraindre l’entreprise publique, la région a décidé d’amputer de manière substantielle la contribution d’exploitation (subvention d’équilibre) qu’elle lui attribue, en se fondant systématiquement sur le montant des charges telles qu’évaluées par la société CFTA.

Un véritable climat de défiance s’est alors installé entre les parties se soldant par l’impossibilité à trouver un terrain d’entente pour conclure un nouveau contrat d’exploitation applicable à compter du 1er janvier 2017.

En lieu et place, le conseil régional a édicté, de manière unilatérale, des prescriptions d’exécution d’obligations de service public, qu’il a imposées à l’exploitant, cas unique au niveau national.

Cette absence de contrat d’exploitation et les différents aspects du conflit financier entre les parties, qui porte sur un montant avoisinant 180 M€ selon la SNCF, auraient pu impacter directement, s’ils n’avaient cessé début 2019, l’exécution du service des trains express régionaux, alors même que la qualité de la prestation fournie par l’exploitant se caractérise par de nombreuses marges de progression, notamment en termes de régularité des TER, de suppressions de trains, ainsi qu’au regard du nombre conséquent de « trains malades ».

En effet, une telle situation était susceptible d’avoir des répercussions négatives sur l’évolution de plusieurs projets structurants, à forts impacts financiers, qui se trouvaient être dans une situation de blocage fin 2018. Il s’agissait de l’évolution du service TER sur certaines « petites lignes », de la réduction du nombre de points d’arrêt des trains, de la diminution des heures de vente de titres par les guichetiers, de l’acquisition de nouveaux matériels roulants et, enfin, de la construction du nouveau Technicentre Azur de Nice-Saint-Roch.

Néanmoins, la région et la SNCF ont signé un protocole d’accord, le 17 janvier 2019, qui prévoit l’établissement d’une convention couvrant la période 2019-2023. Cette convention a été validée par le conseil régional le 15 mars 2019.

La chambre se félicite de cette évolution majeure du contexte régional, qu’elle appelait d’ailleurs de ses vœux dans ses observations provisoires transmises fin novembre 2018 à l’AOT et à son exploitant. Elle espère que la signature d’une nouvelle convention pluriannuelle permettra un retour à une collaboration étroite et apaisée entre les parties, l’aboutissement, dans des délais rapprochés, des projets significatifs susmentionnés et, plus globalement, d’offrir aux usagers du TER PACA le niveau de service qu’ils sont en droit d’attendre, que ce soit en termes de ponctualité et de régularité des trains, de confort et de sécurité lors de leurs voyages.

  • La couverture du coût du service

Entre 2012 et 2017, les charges d’exploitation des TER ont été couvertes pour un quart par les recettes tarifaires, et pour trois quartsto par le subventionnement public. La particulière générosité de la gamme tarifaire « ZOU ! » explique, en partie, cette répartition.

Il existe donc, en théorie, des marges de progression sur les recettes, qui pourraient être exploitées par la région lors de la refonte en cours de sa gamme tarifaire, sachant, toutefois, qu’une augmentation trop significative des tarifs peut engendrer une perte de compétitivité du TER par rapport à d’autres moyens de transport et suppose de revoir la dimension sociale de la politique poursuivie jusqu’alors.

Dans un contexte budgétaire contraint, la chambre s’interroge par ailleurs sur la pertinence de consacrer des financements publics conséquents à certaines lignes de TER peu fréquentées, alors même que les conditions de transport des usagers de lignes très fréquentées sont loin de pouvoir être qualifiées d’optimales.

Elle invite ainsi le conseil régional à examiner spécifiquement la pertinence de maintenir des TER sur les lignes n° 3, dite de la « Côte Bleue » (Marseille-Saint-Charles – Miramas), et n° 14 (Nice – Tende) qui transportent peu de voyageurs, ne représentent, ensemble, que 2 % de la fréquentation des TER de la région, et dont les charges d’exploitation élevées ne sont couvertes qu’à 7 % par les recettes tarifaires.

L’ordonnateur a indiqué, à cet égard, en réponse aux observations provisoires de la chambre, qu’il « prend bien note de cette recommandation », et confirme qu’une étude devrait être lancée en 2019 sur l’axe Nice-Tende pour déterminer l’offre répondant le mieux possible aux besoins, et qu’une seconde étude portant sur l’axe Marseille-Miramas devrait être conduite la même année par la métropole d’Aix-Marseille-Provence afin d’appréhender l’avenir de cette ligne.

  • L’attractivité des TER

L’attractivité des TER dépend de la tarification mais aussi de la qualité et de la fiabilité du service proposé, notamment la régularité, la ponctualité des trains ainsi que la sécurité des passagers. Les usagers, notamment les automobilistes, ne se reporteront massivement sur ce mode de transport qu’à la condition qu’il propose une offre adaptée à leurs besoins (horaires, temps de parcours).

Le dimensionnement et la qualité des infrastructures (notamment le traitement des nœuds ferroviaires, en particulier celui de la gare Saint-Charles de Marseille) et l’adéquation des matériels roulants affectés aux TER devront donc faire l’objet d’une attention toute particulière pour améliorer l’efficacité de ce service, en tenant compte des forts enjeux financiers qu’ils emportent pour le conseil régional.

L’attractivité du réseau dépend enfin de la complémentarité de son offre avec celles des autres modes de transports, en particulier les transports collectifs urbains (métros, tramways et autobus), afin que les usagers puissent effectuer leur trajet, de porte à porte, dans de bonnes conditions. Cela suppose l’existence de parkings relais en amont et de transports publics urbains réguliers et performants en aval.

Il s’agit là d’un autre défi, notamment pour les trois métropoles que compte la Région Sud. La mise en service de cartes de transport zonales constitue indéniablement un point positif de nature à attirer davantage d’usagers vers les TER, tout en favorisant l’intermodalité.

 

[1] Le règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer prévoit que les compensations accordées par les autorités compétentes pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public devraient être calculées de manière à éviter toute surcompensation (considérant n° 27).

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