Principales observations du rapport
Le département de la Sarthe avec ses 565 718 habitants (15,7 % de la population régionale en 2014) est structuré autour de l’agglomération mancelle qui concentre le tiers des habitants et la majorité des emplois.
Les précédentes observations de gestion de la chambre, portant sur la période 2005-2009, ont été suivies d’effet. La chambre régionale des comptes a examiné la gouvernance, la fiabilité des comptes, la situation financière, l’impact des rythmes scolaires sur les transports et la gestion du personnel, dans le cadre d’une enquête nationale. Un guide de procédures de dévolution des marchés publics et autres contrats a été mis à jour en octobre 2014 et constitue un outil pédagogique relativement détaillé qui permet de sécuriser les procédures de dévolution de la commande publique.
La situation financière du département est satisfaisante jusqu’en 2014 même si les ressources nouvelles conséquentes obtenues en 2014, dont le nouveau fonds de solidarité des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et l’obtention des crédits affectés aux frais de gestion de la taxe sur les propriété bâties par l’Etat (7,313 M€), n’ont pas permis de redresser la baisse de la capacité d’autofinancement brute observée depuis 2012, en raison de l’évolution préoccupante des charges d’aide sociale [1] en 2014 et de l’augmentation des charges de personnel.
La chambre relève le caractère perfectible de l’information communiquée à l’assemblée délibérante lors des débats d’orientation budgétaire, notamment en précisant mieux l’évolution de l’EBF[2], de l’épargne brute et de l’épargne nette pour l’exercice à venir et pour les plus proches exercices, agrégats financiers les plus significatifs. La chambre observe un accroissement considérable des provisions, qui passent de 5,8 M€ en 2009 à 33,5 M€ en 2014.
Outre le budget principal, la gestion budgétaire du département comporte trois budgets annexes dont les masses budgétaires n’impactent que très modestement le budget global (de l’ordre de 2,5 %). La chambre a examiné l’évolution des composantes de l’autofinancement notamment l’EBF et la CAF[3].
La CAF brute du budget principal du conseil départemental a chuté de 23 % de 2012 à 2014 à 0,58 M€. La chambre constate une détérioration significative de la capacité d’autofinancement brute qui résulte d’un l’effet de « ciseaux », entre les produits et les charges de fonctionnement à partir de 2012. Cependant, en 2014, dernier exercice de la période examinée, l’augmentation notable des recettes réelles de fonctionnement est supérieure à celle des dépenses réelles de fonctionnement, hors intérêts de la dette. Les ressources nouvelles obtenues en 2014, n’ont pas permis d’endiguer la baisse de la capacité d’autofinancement brute observée depuis 2012 compte tenu notamment de l’évolution des charges d’aide sociale[4] en 2014.
Durant la période sous revue (2010 à 2014), la chambre constate une croissance forte, de 2,9 % en moyenne annuelle, des dépenses d’intervention à caractère social qui sont la principale composante des charges de gestion. Elles comprennent les aides directes et indirectes à la personne, hors charges indirectes de structure, qui s’élevaient à 241,4 M€ en 2014, soit une dépense de 426 €[5]/habitant en 2014 (contre 446 €/habitant dans la moyenne de référence[6]), et même 565 € par habitant si l’on inclut les charges indirectes de structure. Cette forte dynamique des aides directes à la personne versées notamment au titre du RSA, qui sont supérieures de 2,5 % à celles relevées dans la moyenne de référence, est dans le contexte économique et social actuel, de nature à créer des tensions sur l’équilibre général du budget du département de la Sarthe.
Les charges de personnel du budget principal s’élevaient à la clôture de la période examinée (2014), à 96,41 M€[7], avec une progression annuelle de 3% (soit + 10,656 M€), et se situaient à un niveau inférieur (- 3,95 %) à celui observé dans la moyenne des départements de la strate (170 €/habitant par rapport contre 177 €/habitant).
La pression fiscale décidée durant la période sous revue pour la taxe sur le foncier bâti, ne laisse que peu de marge de manœuvre au département de la Sarthe pour accroître significativement les contributions directes. Durant la période sous revue, le produit de la fiscalité directe a significativement chuté de 5,4 %, en moyenne annuelle soit - 38,1 M€ de 2014 à 2010), tandis que le produit de la fiscalité indirecte a augmenté très significativement (avec une moyenne annuelle de 12,2 %, soit + 69,2 M€ de 2014 à 2010). Au total, les ressources fiscales propres se sont accrues en moyenne annuelle de 2,4 % (31,1 M€).
Le département s’est désendetté, l’encours de dette qui était de 498 €/habitant en 2010 s’est réduit à 395 €/habitant au 31 décembre 2014, contre une moyenne de la strate de 497 €.
301 M€ de dépenses d’équipement ont été investis sur la période, soit 60,2 M€ par an en moyenne, auxquels il faut ajouter 139 M€ de subventions d’équipement soit 27,8 M€ par an, à un niveau supérieur (+ 19 %) à celui observé dans la moyenne des départements relevant de la même catégorie démographique. Les dépenses d’équipement ont été financées à hauteur de 39 % par des ressources d’investissement hors emprunt (FCTVA, subventions reçues, produits de cession …), par le recours à l’emprunt pour 13 % et par la capacité d’autofinancement disponible[8] pour le solde.
Le département a souhaité externaliser la reconstruction de quatre collèges (soit 25 000 m2 de SHON à construire). Le contenu du contrat de partenariat public privé unique envisagé inclut outre la conception et la construction des quatre collèges, leur maintenance, une partie de l’exploitation des services pendant 20 ans ainsi que le financement du projet. Ce premier recours à un contrat de partenariat public privé, qui s’il allège les charges d’investissement, aura un impact significatif sur la section de fonctionnement et donc la capacité d’épargne du département, la rémunération du partenaire privé s’imputant en charges de fonctionnement et également sur les dépenses d’investissement avec une dette supplémentaire au compte 1675.
Cinquante ETP[9] supplémentaires ont été recrutés entre 2010 et 2014. Le département s’est vu également transférer par l’Etat le parc départemental, ainsi que les moyens de leur entretien (moyens matériels et humains). Le président du département a précisé que l’accroissement des ETP provenait plus de l’intégration de postes existants à l’origine extérieur au département (centre d’information départemental pour l’autonomie, centres locaux d’information et de coordination, parc départemental[10]), du plan de titularisation de la loi Sauvadet et de la mise en place du dispositif MAIA (maisons pour l’autonomie et l’intégration des malades d’Alzheimer), qu’à des recrutements stricto sensu.
La part des décisions contraintes par des facteurs extérieurs au département, a été significative voire déterminante dans l’accroissement des effectifs de personnel. Le plan prévisionnel d’évolution des effectifs sur trois années (PPEE) initié dès 2012, qui s’inscrit dans un cadre de stabilité générale, les besoins devant être prioritairement pourvus par des redéploiements, a contribué à maîtriser la gestion des effectifs. Le taux de remplacement des départs à la retraite a été inférieur à 100 % entre 2011 et 2014. Une part croissante de la masse salariale (agents temporaires) est liée à l’augmentation de l’absentéisme. La part de la masse salariale, tous budgets confondus, consacrée aux effectifs temporaires a ainsi connu une progression significative durant la période en passant de 2,5 % en 2010 à 4 % en 2014 (soit + 2,567 M€).
[1] Dépenses d’intervention.
[2] Excédent brut de fonctionnement.
[3] Capacité d’autofinancement.
[4] Dépenses d’intervention.
[5] Pour une population de 565 718 habitants.
[6] Départements de 500 000 à 999 999 habitants (source : http://alizé2.finances.gouv.fr.).
[7] Ces montants réintègrent à partir de 2013 les charges liées au transfert aux budgets annexes des personnels œuvrant pour ces budgets annexes.
[8] S’agissant du financement des investissements (dépenses et subventions d’équipement), l’annuité de la dette mentionnée dans l’outil d’analyse financière des CRC (conforme à celle indiquée par la DGCL (portail de l’Etat au service des collectivités) nécessite une correction liée à la comptabilisation en 2012 et 2013 des « remboursements temporaires sur emprunts » et notamment des mouvements d’ordre budgétaires équivalents comptabilisés au compte 1641.
[9] Equivalents temps plein.
[10] Au fur et à mesure des départs à la retraite des ouvriers des parcs et ateliers mis à disposition par l’Etat, le département a dû créer des postes de la fonction publique territoriale.