SYNTHESE DES OBSERVATIONS DEFINITIVES
Situé dans le sud-est toulousain, la communauté d’agglomération du SICOVAL regroupe actuellement 36 communes pour une population totale de 70 000 habitants. Créé, en 1975, sous la forme d’un syndicat intercommunal d’aménagement, le SICOVAL est devenu, en 1990, un syndicat mixte puis, en 1996, une communauté de villes et enfin, en 2001, une communauté d’agglomération.
A ce titre, il exerce aujourd’hui plusieurs compétences transférées qui ont pour principal effet de modifier sensiblement sa vocation initiale et, par voie de conséquence, sa structure financière. Celle-ci tend ainsi à se rigidifier sous l’effet de l’augmentation des charges de fonctionnement et, par-là même, à limiter ses marges de manoeuvre.
1 - La situation financière
Les grands équilibres : Les masses financières consolidées du SICOVAL représentaient, en 2011, 65 M€ en fonctionnement et 13 M€ en investissement. Elles étaient à peu près également réparties entre le budget principal et l’ensemble des neuf budgets annexes.
Le SICOVAL bénéficie d’une situation financière satisfaisante. Le résultat de fonctionnement est élevé et stable. Il en est de même de l’épargne nette dégagée, mais celle-ci a diminué depuis 2008 en raison d’une stagnation des produits face à l’augmentation régulière des charges de gestion. L’épargne (4,6 M€ en 2011) représente 15 % des produits de gestion (31,4 M€). Les charges de gestion ont ainsi augmenté de 54 % entre 2006 et 2011, cette progression étant surtout due à celle des charges de personnel, le premier poste de dépenses. La croissance de l’effectif, qui est passé de 238 agents en 2006 à 340 fin 2011, s’est faite sans modification du périmètre des compétences. Cet effectif devrait encore croître de 500 agents, entre 2012 et 2013, avec le transfert de la compétence « services à la personne », pour atteindre un total de 840 agents.
Les ressources
Jusqu’en 2009 la taxe professionnelle (TPU) constituait la principale ressource, dont l’évolution était très dynamique, avec une progression de 38 % en cinq ans, essentiellement due à celle des bases fiscales. Le taux d’imposition est resté modéré, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal se situant à 86 % en 2010. La communauté reverse cependant aux communes membres une part importante de sa fiscalité, environ 14 M€ chaque année, le pourcentage redistribué diminuant cependant, passant de 57 % en 2006 à 47 % en 2011. En 2010, la communauté a perçu la « compensation relais » mise en place dans le cadre de la suppression de la taxe professionnelle. Ce mécanisme n’a pas pénalisé le SICOVAL, dont le produit fiscal 2010 a été supérieur de 1,6 % à celui de 2009. A partir de 2011, entrée en vigueur de la réforme de la fiscalité locale, le SICOVAL est contributeur au fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR), à hauteur de 2,9 M€. Cette situation semble préférable à la situation contraire, dans la mesure où le montant du FNGIR étant figé, la collectivité bénéficie alors du produit généré par la progression de ses bases fiscales. Les produits fiscaux de 2011, de l’ordre de 22 M€, devraient être supérieurs de 5,8 % aux produits définitifs de 2010. Après reversement aux communes, le produit fiscal disponible (15,6 M€) est en augmentation de 1,73 M€, soit de 12,4 %.
La contribution foncière des entreprises (CFE) représente désormais la ressource la plus importante (37 % des produits fiscaux), suivie de la taxe d’habitation (34 %), et de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (21 %). Le produit fiscal net (sous réserve du résultat définitif de la CVAE pour 2011), s’accroît de 2,4 M€ entre 2009 et 2011, soit + 12 %.
La réforme fiscale n’a donc pas véritablement pénalisé le SICOVAL. Avant la réforme, la communauté fixait le taux de la TPU, unique impôt alimentant son budget. Après la réforme, son pouvoir fiscal a certes diminué, puisqu’elle ne vote le taux que de trois des sept ressources perçues. Néanmoins son pouvoir fiscal reste important puisqu’il s’exerce sur 72 % des recettes fiscales (données 2011).
Les budgets annexes
En ce qui concerne les budgets annexes, les budgets des services publics industriels et commerciaux (eau, assainissement, déchets) se maintiennent à l’équilibre sans aide du budget principal. Globalement leur endettement est contenu. Quant aux services publics à caractère administratif, certains appellent une attention particulière. Chaque année une subvention du budget principal est nécessaire pour équilibrer les budgets de la formation et des pépinières d’entreprises, ce dernier connaissant notamment un déficit croissant.
Le budget des zones d’activité ne reçoit pas d’aide du budget principal. Toutefois, son endettement est en forte croissance, son encours (20,3 M€ en 2011) représentant désormais plus de trois fois celui du budget principal (5,94 M€).
2 - La compétence zones d’aménagement
Comptabilisation des opérations : Le suivi comptable et budgétaire des zones, dans le budget annexe dédié, ne répond pas totalement aux prescriptions de la circulaire M 14. Ainsi, la constatation de l’achèvement des lots ne se fait qu’au moment de la vente de ceux-ci, simultanément à la sortie de ces mêmes lots des stocks. Dès lors, les comptes font apparaître des montants identiques pour le passage en stocks des lots achevés, et la sortie de ceux-ci en tant que lots vendus. Or, la collectivité doit, par l’écriture appropriée, faire ressortir dans ses documents budgétaires et comptables, le coût des lots achevés dans l’exercice et donc offerts à la vente. Par ailleurs, les écritures de constatation de la valeur totale des encours de production en fin d’exercice, complétées de l’annulation du stock d’entrée ne sont pas passées. Au-delà du problème comptable, c’est l’information de l’assemblée qui n’est pas correctement faite, celle-ci n’ayant pas une vision du coût des stocks, stocks de terrains aménagés ou encours de production de terrains. Il appartient au SICOVAL de mettre en place les schémas comptables et budgétaires adéquats. La chambre prend acte des engagements de la collectivité d’appliquer correctement le cadre comptable.
Bilan des opérations : Quant au bilan des opérations, les données comptables tirées des comptes 2005 à 2010 montrent, en moyenne annuelle, des coûts de 9 M€ (achats de terrains, études, travaux, frais financiers) et des produits de 6 M€. En comptabilité, la perte moyenne annuelle ressortait donc à 3 M€ (perte cumulée de 18,7 M€ en six ans). Ce résultat est surtout imputable au maintien d’un niveau élevé de dépenses d’aménagement sur ces dernières années, face à un ralentissement des ventes, les prix moyens de vente au m² paraissant en revanche suffisants pour couvrir les coûts engagés. Dès lors le volume des stocks a sensiblement augmenté, pour représenter 900 000 m² fin 2010, pour un coût de 23 M€ (6,5 M€ en 2005). Cet accroissement des stocks a rendu nécessaire un recours accru à l’emprunt, la dette passant de 9 M€ fin 2005 à 24,8 M€ fin 2010, et les frais financiers passant de 0,16 M€ à 0,7 M€.
La durée moyenne des emprunts (12,5 années en 2010) est trop éloignée des délais moyens de commercialisation des zones. Dès lors, le SICOVAL doit faire face à un portage financier de plus en plus lourd de ses opérations d’aménagement faute de dynamique commerciale suffisante.
3 - La compétence eau
Organisation : Le SICOVAL, depuis 2005, s’est substitué à cinq syndicats intercommunaux. Il ne bénéficie que d’une information encore incomplète sur l’état du réseau d’eau. Au vu des taux de perte observés, on peut noter que le réseau transféré par l’ancien syndicat SIEBSSET est le plus dégradé, avec un ratio de commercialisation de 68 % seulement. L’attention de la collectivité est appelée sur la parution du décret n° 2012-97 du 27 janvier 2012 qui est venu renforcer les obligations en matière de suivi et de rénovation des réseaux d’eau et d’assainissement. Cette gestion patrimoniale devient désormais une obligation et devra être complétée, d’ici fin 2013, d’un plan de rénovation pour les réseaux détériorés. Cette procédure de recensement est en cours au SICOVAL.
Les tarifs : Les tarifs de l’eau sont totalement harmonisés au sein de l’EPCI depuis 2011. Le prix de l’eau potable du SICOVAL se situe à 20 % au-dessus de la moyenne départementale (1,63 TTC / m³), 25,75 % au-dessus du prix moyen de la ville de Toulouse (1,4994 €) et 15,2 % au-dessus de celui du SIEMN (1,7057 €). En incluant le prix de l’assainissement collectif, le SICOVAL se situe cependant à un niveau plus proche de ces collectivités.
La gestion du réseau : Cette gestion repose sur une organisation complexe, non unifiée sur le territoire, et qui résulte pour l’essentiel de l’organisation existant antérieurement au transfert de compétence. Le schéma général semble surtout répondre au souci de maintenir à chaque intervenant antérieur sa part de gestion. L’effet mutualisateur du passage de la gestion de cinq syndicats à une seule structure est ici en grande partie neutralisé. Bien que ce transfert ait été réalisé le 1er janvier 2005, fin 2011 les cadres de cette gestion n’étaient pas encore complètement finalisés. Le département de la Haute-Garonne, puis le syndicat mixte départemental de l’eau et de l’assainissement (SMEA) occupent une place importante dans cette gestion.
Jusqu’en 2009, le SICOVAL achetait au département une part importante de l’eau distribuée, sur la base d’une convention très ancienne, jamais renégociée, la communauté n’ayant aucune maîtrise sur les prix appliqués. Au 1er janvier 2010, elle a transféré au SMEA les compétences production et transport d’eau potable. Le SICOVAL a conservé la compétence « distribution », mais l’exploitation du réseau et la conduite des investissements peuvent être confiées au SMEA par conventions de prestation de services.
Le SICOVAL ne conserve donc en direct que le relevé des compteurs, la facturation, la relation avec les usagers et le pilotage général. L’intérêt de ce montage, dans lequel l’EPCI ne conserve qu’une partie très marginale de la compétence, apparaît limité.
Enfin, début 2012, les conditions financières du transfert de compétence n’étaient toujours pas finalisées. Le projet en cours prévoit de laisser au SMEA la libre fixation de la partie du tarif relative à sa part de compétence. Dans cette hypothèse, le SICOVAL perdrait la maîtrise d’une part importante du prix de l’eau et par conséquent de son évolution. Ce retard dans la fixation du cadre financier n’est cependant pas spécifique au SICOVAL, mais concerne l’ensemble des collectivités ayant adhéré au SMEA.
Le syndicat intercommunal des eaux de la Montagne Noire (SIEMN) constitue l’autre acteur important. Le SICOVAL lui a confié la gestion du réseau de dix communes qui étaient, avant le transfert, membre du SIEMN. Ce choix spécifique de gestion pour quelques communes, ne favorise pas la transparence des coûts et donc celle de la participation demandée à l’usager. Les deux intercommunalités ont conclu une convention « d’entente sur les objets d’utilité communale et intercommunale » dont le cadre est défini par l’article L. 5221-1 du CGCT. Ce cadre ne relève pas de la délégation de service public, à condition, comme l’a rappelé récemment le Conseil d’Etat, du respect d’un strict équilibre entre les recettes et les dépenses du service mutualisé.
La convention ne définit pas exactement ce que sont les « ouvrages ou institutions d’utilité commune » devant être conservés ou réalisés « à frais commun », cette absence de définition laissant trop d’imprécisions sur les participations qui pourront être demandées au SICOVAL. Ainsi, la communauté a été conduite à participer, pour plus de 1 M€, à la construction du nouveau siège du SIEMN, ce type d’investissement n’ayant pas d’effet direct sur la qualité du service. En ce qui concerne le fonctionnement, la base de répartition des coûts conduit à faire participer le SICOVAL à certaines dépenses qui vont au-delà de la couverture des coûts d’exploitation du service mutualisé.
Enfin, par ce mécanisme, l’intercommunalité perd toute maîtrise de l’évolution des dépenses de fonctionnement mise à sa charge, et donc des éléments qui conditionnent le niveau des tarifs. A défaut de remise à plat de l’ensemble de la gestion du service de l’eau, la chambre recommande donc de renégocier cette convention qui lui paraît déséquilibrée.
4 - La compétence développement économique
Un axe important d’action : Le SICOVAL chiffre à près de 6 M€ le coût de son action en matière d’aide à l’économie et à l’emploi. Les dysfonctionnements qu’a connus la direction jusqu’en 2010, ainsi que l’absence de véritables comptes-rendus d’activité, n’ont pas permis de cerner avec précision le périmètre exact des missions du service.
La gestion des pépinières d’entreprises constitue un axe majeur d’intervention du SICOVAL. Cette gestion concerne quatre structures d’accueil d’entreprises en création ou en développement. Elles connaissent un succès certain avec un bon taux de remplissage et une rotation suffisante des occupants. Depuis 2009, le SICOVAL a repris l’intégralité de la gestion des quatre structures qui étaient en partie jusque-là gérées par la SEM Valcosem. La gestion ne peut cependant s’équilibrer que par une aide du budget principal, de plus de 600 000 € en 2011.
Des objectifs et des résultats à davantage formaliser : L’aide à l’accueil des entreprises mobilise les moyens les plus importants (3,45 M€ en 2010). Cette action vise surtout à développer certains secteurs d’activité, en relation avec le campus scientifique de Rangueil et le complexe agro-scientifique d’Auzeville, comme le domaine du spatial, les bio-technologies, les télécommunications et l’agro-alimentaire.
L’absence d’affichage d’objectifs précis, et l’absence de comptes-rendus, au moins jusqu’en 2010, ne permettent pas de cibler précisément l’action du SICOVAL et de mesurer l’efficience des moyens engagés. L’offre immobilière des ZAC reste cependant l’axe principal d’intervention, et le meilleur indicateur de l’installation d’entreprises. Il apparaît cependant que sur les trois dernières années les ventes de terrains, hors les ventes à des collectivités publiques, ont connu un ralentissement, l’action du service en la matière n’ayant pas connu un succès notable.
Pour l’accompagnement à l’emploi, l’EPCI intervient concomitamment avec les services de l’Etat dédiés à l’emploi. La chambre réitère son observation selon laquelle la non définition d’objectifs et l’insuffisance des comptes-rendus ne permettent pas de cerner la valeur ajoutée apportée par le SICOVAL en ce domaine. Une coordination de la communauté avec celle des autres acteurs est par ailleurs nécessaire.
5 – Les perspectives financières
Si le nouveau cadre fiscal paraît plutôt relativement favorable au SICOVAL, son budget pourrait voir, en revanche, certains postes de dépenses connaître une forte évolution sur les prochains exercices et ainsi limiter significativement ses marges de manoeuvre financières.
Le renouvellement et l’extension du réseau d’eau potable : Une partie du réseau d’eau potable, notamment celui transféré par les syndicats SIEBSSET et SIECC, présente un degré de vétusté élevé. De plus, le SICOVAL est confronté à une forte pression foncière, les demandes de permis de construire et la densification de l’habitat étant en fort développement. Or, le réseau d’eau potable, ancien, n’est plus dimensionné par rapport à cette demande. Dès lors, l’EPCI devra, dans les années à venir, vraisemblablement faire face à d’importantes dépenses d’investissement sur son réseau d’eau potable.
La compétence « services à la personne » : Cette compétence a été transférée par les communes depuis le 1er janvier 2012. Les transferts de charges s’étaleront sur 2012 et 2013. La charge de ces services se caractérise par des coûts de gestion élevés, en raison surtout du transfert d’un effectif salarié important.
Au 1er janvier 2012, 180 salariés ont ainsi été transférés au SICOVAL. Au 1erjanvier 2013, 300 autres salariés seront intégrés. Sur deux ans, se sont environ 500 salariés qui seront ainsi concernés. Cette nouvelle compétence va donc plus que doubler l’effectif du SICOVAL (de 340 à 840).
L’équilibre financier du service nécessitera une contribution du budget principal, d’environ 6 M€. Afin de financer ce service, le SICOVAL a fait le choix d’instaurer la taxe foncière sur les propriétés bâties additionnelle à la taxe communale, au taux de 8,48 %. Cette fiscalité supplémentaire devrait être compensée par une baisse à due concurrence de la taxe d’habitation communale.
Le projet de prolongement de la ligne B du métro jusqu’à Labège : Ce projet, dont la maîtrise d’ouvrage revient au syndicat mixte des transports en commun de l’agglomération toulousaine (SMTC), auquel appartient le SICOVAL, est évalué, en valeur 2011, entre 341 M€ et 370 M€. Le SMTC apporterait un financement de 133 M€ à 143 M€ et le SICOVAL un montant identique. Par délibération du 9 janvier 2012, l’EPCI s’est engagé à apporter une «contribution supplémentaire» de 75 M€ à 84 M€, qui porterait ses engagements globaux à hauteur de 208 M€ à 227 M€.
Ce financement serait cependant réduit du montant «de toutes les subventions complémentaires dont pourra bénéficier le projet » et du « produit supplémentaire du versement transport généré par l’évolution des bases d’imposition sur le territoire du SICOVAL ».
L’effort financier que devrait ainsi fournir l’EPCI, correspondant à trois fois son budget annuel, est sans commune mesure avec ses engagements passés et actuels en matière d’investissements, et sans rapport avec le niveau de ses ressources propres. Il est rappelé que la contribution du SICOVAL au budget du SMTC est actuellement de 2 M€ par an. Les répercutions sur les budgets futurs seront donc très importantes.
Mais la promesse de cofinancement faite par la communauté est de nature à conditionner la réalisation de ce projet, pour lequel les obligations juridiques et financières à l’égard des tiers reposeront in fine sur le SMTC. Toute défaillance financière de l’EPCI rejaillirait donc directement sur le budget de l’autorité organisatrice des transports.
La chambre considère, au terme de son contrôle, que le plan de financement du prolongement du métro est marqué par trop d’incertitudes.
Dans ses hypothèses de travail, le SICOVAL table sur plusieurs ressources spécifiques qui viendraient suppléer ses propres recettes : le supplément de versement transport qui pourrait lui revenir, des subventions spécifiques du département de la Haute-Garonne ou de l’Etat, et surtout la cession des réserves foncières qu’il détient à Labège à proximité du futur terminus de la ligne B.
La chambre note que ces trois axes sont encore insuffisamment définis et nécessiteront des éclaircissements avant la finalisation du projet :
-Le supplément de versement transport : Une telle affectation au bénéfice du SICOVAL, au sein même du budget du SMTC, va à l’encontre de la règle de l’universalité budgétaire, ce qui fait peser un doute sur la légalité de ce montage. Un fois ce point résolu, des précisions devront être par ailleurs apportées sur les éventuelles conditions de mise en oeuvre (modalités de calcul du reversement, durée du mécanisme…). Une étude sur la faisabilité juridique et financière de ce montage est donc nécessaire.
- Les subventions complémentaires attendues : Le département de la Haute-Garonne s’est déjà engagé dans une démarche contractuelle avec le SMTC, la délibération susvisée du 9 janvier 2012 précisant que la participation financière du SMTC au projet prenait en compte la subvention déjà accordée par le département. Dès lors un nouvel engagement de cette collectivité, qui n’est pas actuellement certain, devrait être acté par voie conventionnelle. Il en est de même pour l’aide attendue de l’Etat, l’engagement de celui-ci, encore très général et non chiffré, restant à finaliser par convention. Cette dernière aide reste au demeurant plus qu’aléatoire.
- Les cessions de terrains : Les montants attendus de la cession des 35 ha de terrains en cause, sont sans commune mesure avec les gains tirés jusque-là par le SICOVAL de la cession de ses zones. La réalisation de produits (marge d’environ 400 € du m²) en rapport avec le niveau de l’engagement du SICOVAL à l’égard du SMTC supposerait, pour le moins, une forte densification des sols, sensiblement supérieure à celle pratiquée jusque-là dans le secteur, impliquant notamment la construction d’immeubles de grande hauteur. La densification nécessaire serait ainsi 2 à 3 fois supérieure à celles d’opérations d’aménagement comparable actuellement en cours (ZAC de Balma-Gramont, Cartoucherie ou Borderouge-Nord). Par ailleurs il est rappelé que le SICOVAL détient déjà sur son territoire 900 000 m² de terrains à la vente. Il lui appartient donc de faire procéder à une expertise des terrains en cause, afin de déterminer d’une part leur potentiel en terme de constructibilité, d’autre part leur valeur au regard du marché immobilier de l’agglomération toulousaine.
Enfin, la réalisation de ce projet va profondément modifier l’urbanisme du secteur de Labège et nécessiter l’adaptation des équipements publics existant (voirie, stationnement, services à la population…) à l’arrivée de nouveaux habitants et de nouvelles activités économiques. Il convient donc que soit réalisée une étude d’impact globale de ce projet en termes d’aménagement de l’ensemble de la zone.
Ce n’est que lorsque ces conditions préalables auront été remplies que le SICOVAL pourra bâtir un plan de financement réaliste, et déterminer s’il est à même de faire face aux engagements souscrits.
En l’état, la chambre considère que le SICOVAL ne dispose pas de la capacité financière pour participer au prolongement de la ligne B du métro, les différentes ressources envisagées étant affectées d’un fort aléa. Le plan de financement définitif devra être arrêté avant la déclaration d’utilité publique, sauf à laisser au SMTC, seul engagé juridiquement, un risque financier supplémentaire.
En conclusion, la chambre estime que le SICOVAL doit veiller à bien mesurer les effets que l’évolution de ses compétences pourra avoir à l’avenir sur sa structure comme sur sa politique financière. Le développement des transferts de compétence est en effet de nature à rigidifier son budget et, par voie de conséquence, à limiter ses capacités de restitution aux communes membres de ses ressources autant qu’à réduire ses marges de manoeuvre en matière d’aménagement et de développement.
Sommaire du rapport
RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE
Au terme de ces analyses, la chambre recommande au SICOVAL de :
Prolongement de la ligne B du métro :
1 - Faire réaliser une étude d’impact du projet sur l’aménagement de la zone ;
2 - Conforter par une étude juridique et financière incontestable l’éventuelle faisabilité de la récupération d’une partie du versement transport ;
3 - Faire expertiser les terrains en stock et leur évolution future ;
4 - Etablir un plan de financement exhaustif, reposant sur des bases certaines, de la participation du SICOVAL
5 - Ne pas laisser engager les études et les travaux préliminaires sans avoir au préalable clarifié, par des conventions conclues avec l’ensemble des partenaires publics, Etat, collectivités territoriales et autorité organisatrice, le plan de financement à court, moyen et long termes ;
Compétence aménagement :
6 - Mettre en place les schémas comptables applicables aux lotissements ;
Compétence eau et assainissement :
7 - Rendre les documents d’inventaire des réseaux d’eau et d’assainissement compatibles avec les prescriptions du décret n° 2012-97 du 27 janvier 2012 ;
8 - Finaliser les conditions financières des transferts de compétence eau et assainissement au SMEA ;
9 - Renégocier les conventions conclues avec le SIEMN et le SIECHA.
Compétence développement économique :
10 - Définir des objectifs précis pour la politique d’aide à l’accueil des entreprises et d’accompagnement à l’emploi, et établir des rapports d’activité circonstanciés ;
11 - Assurer la coordination avec les autres acteurs intervenant dans le domaine de l’emploi ;
12 - Convoquer l’assemblée générale des actionnaires de la SEM VALCOSEM.