C
OUR DES
C
OMPTES
2009
L
e présent document est destiné à faciliter la lecture et le
commentaire du rapport de la Cour des comptes qui,
seul, engage la juridiction.
Les réponses des administrations et des organismes inté-
ressés sont insérées dans le rapport public.
Il est rappelé que les publications des juridictions financiè-
res ne mentionnent pas les constatations donnant lieu à des
procédures juridictionnelles.
J
Avertissement
Synthèses
Le rapport public
annuel
Sommaire
3
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Synthèse du premier fascicule :
“Les observations des juridictions financières”
1
Le pilotage des finances publiques dans la crise
. . . . . . . . . . . . . . .5
2
La détermination des bases cadastrales et leur gestion par les
services de l’Etat
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
3
La gestion de la trésorerie : une fonction vitale pour l’Etat . . . . . .8
4
Les cessions immobilières de prestige par France Domaine . . . . .10
5
L’Institut national du cancer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
6
La gestion du GIP “DMP” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
7
La gestion de l’Institut géographique national (IGN) . . . . . . . . . .14
8
Les organismes autorisés pour l’adoption internationale
. . . . . . .16
9
L’agence de financement des infrastructures
de transport de France (AFITF) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
10
Les audits de modernisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
11
L’indispensable réforme de la Documentation française
et des journaux officiels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
12
Les risques pris par les collectivités territoriales et les
établissements publics locaux en matière d'emprunt . . . . . . . . . .22
13
Les évolutions du pilotage et du contrôle de la gestion des
collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
14
Le service public de chauffage urbain de la ville de Paris . . . . . .25
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
4
Sommaire
15
Les limites des procédures de contrôle budgétaire des
collectivités territoriales : cas de Pont Saint Esprit (Gard) . . . . . .27
16
La ligne du transport “Dieppe-Newhaven” . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
17
Les autorités de contrôle et de régulation du secteur financier
. .29
18
La gestion de leur patrimoine immobilier par les universités . . . .31
19
L’Etat et les fédérations sportives face aux mutations du sport . .33
20
La rémunération du droit à l’image collective des sportifs
professionnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34
21
La participation des employeurs à l’effort de construction . . . . . .36
22
Les dispositifs de formation à l’initiative des salariés
. . . . . . . . . .38
23
La prise en compte de la demande d’asile . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40
24
Les politiques de soutien à la parentalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42
25
L’Etat face à la gestion des risques naturels : feux de forêt et
inondations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43
26
Les industries d’armement de l’Etat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45
27
La fin de l’exploitation charbonnière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47
28
L’audiovisuel extérieur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49
29
Synthèse du second fascicule : “Les suites données aux
observations des juridictions financières”
. . . . . . . . . . . . . . . .51
30
Bilan d’étape de l’intercommunalité en France
. . . . . . . . . . . . . . .55
31
la politique en faveur des personnes âgées dépendantes . . . . . . . .57
32
Les personnels des établissements publics de santé
. . . . . . . . . . .59
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les finances publiques
dans la crise
1
La France a déjà connu une réces-
sion en 1993 mais la situation de ses
finances publiques est aujourd'hui plus
mauvaise qu'elle n'était à l'époque, avec
une dette publique supérieure à
64 %
du PIB à fin 2007, contre environ 40 %
en 1992. Contrairement à ses partenai-
res européens, elle n'a pas rééquilibré ses
comptes publics dans les années où la
croissance fut relativement soutenue.
L'impact principal de la crise
concernera les recettes publiques
. Il
sera en partie décalé dans le temps et
atteindra sans doute son plein effet seu-
lement en 2010. Les déficits seront aussi
accrus par les mesures prises pour finan-
cer le secteur bancaire et relancer l'acti-
vité. Les premières ont pour contrepar-
tie l'acquisition d'actifs par le secteur
public et pourraient n'avoir qu'un effet
limité sur le déficit. En revanche, les
secondes augmenteraient le déficit
public d'environ 1 point de PIB, surtout
en 2009.
Le gouvernement prévoit, dans l'hy-
pothèse du retour de la croissance en
2010, que l'endettement diminuera à
partir de 2011 après avoir atteint un
sommet
d'environ
70 %
du
PIB.
L'expérience de 1993 montre cependant
que les conséquences de la crise pour-
raient être beaucoup plus importantes.
De 1992 à 1997, la dette publique avait
en effet enregistré une augmentation de
19 points de PIB. La répétition de ce
scénario amènerait la dette à près de
85 % du PIB en 2012.
L'évolution prévue des déficits et de
la dette inscrite dans la loi de program-
mation pluriannuelle est donc
plus
qu'incertaine
. En revanche, les princi-
pales orientations de cette loi, maîtrise
des dépenses publiques hormis celles
qui sont directement liées à la crise et
absence de baisse durable des prélève-
ments obligatoires, restent pertinentes.
Ce sont en effet les conditions d'un
retour à l'équilibre des comptes publics
et celui-ci est nécessaire pour permettre
d'atteindre l'objectif
prioritaire que doit
rester la stabilisation puis la réduction de
l'endettement public à moyen terme.
La maîtrise des dépenses publi-
ques n'est elle-même pas acquise
. La
Cour avait déjà souligné dans son rap-
port de juin 2008 que les réformes alors
engagées étaient insuffisantes pour limi-
ter la croissance des dépenses à 1 % en
volume, objectif du gouvernement, et
ce diagnostic reste d'actualité.
De plus, cet objectif de croissance
moyenne des dépenses sur l'ensemble de
la période 2009-2012 suppose, pour être
respecté, que les mesures de relance de
l'économie soient réellement réversibles
et temporaires.
La Cour présentera, dans son rap-
port de juin prochain, une analyse plus
approfondie de la situation en 2008 et
2009 et des perspectives des finances
publiques. Elle développera aussi ses
recommandations sur le pilotage des
finances publiques dans la crise.
5
Cour des comptes
Cour des comptes
6
Les taxes directes locales ont rap-
porté aux collectivités territoriales
66,1 milliards de recettes en 2007. Elles
sont assises sur la valeur locative des
biens immobiliers possédés ou occupés
par les particuliers ou les entreprises, à
laquelle s'applique un taux voté par les
collectivités territoriales. Les services de
la direction générale des finances publi-
ques (DGFIP) sont chargés de détermi-
ner des valeurs locatives et de gérer les
“bases cadastrales” qui valorisent l'en-
semble des biens.
Le processus d'établissement des
bases apparaît d'une extrême et inu-
tile complexité.
Il ne faut pas moins de
treize étapes pour déterminer le mon-
tant de l'impôt foncier dû par un parti-
culier. Des risques d'erreur d'apprécia-
tion, voire d'erreurs matérielles, sont
présents à divers stades du processus.
Le contribuable, ignorant de la chaîne
d'opérations qui aboutit au montant de
son impôt, a peu de moyens de le
contester. La Cour recommande de met-
tre fin à l'opacité qui entoure l'assiette de
la fiscalité locale
en faisant figurer sur la
feuille d'imposition du contribuable les
calculs qui ont déterminé la valeur
cadastrale du local concerné.
Le montant de l'imposition est par
ailleurs majoré de frais de gestion cor-
respondant à l'établissement des bases
mais aussi aux dégrèvements et admis-
sions en non valeur pris en charge par
l'Etat. Les coûts ne retracent donc pas la
réalité. La Cour estime nécessaire que
ces coûts de gestion se rapprochent des
coûts réels.
La gestion des bases est égale-
ment marquée par l'obsolescence
des
classifications opérées qui correspon-
dent à l’état du parc immobilier des
années soixante. La révision générale
des bases prévue par la loi de 1990 a été
abandonnée en 1992 du fait de l'ampleur
des transferts induits. Les règles sont
donc encore aujourd'hui celles de 1970
pour le foncier bâti et de 1960 pour le
foncier non bâti.
En outre, l'administration dispose
d'instruments limités pour apprécier la
valeur d'un bien : son information est
généralement satisfaisante pour les opé-
rations
assorties
d'un
permis
de
construire, constructions neuves ou
rénovations extérieures importantes ; en
revanche, elle est très variable sur l'état
réel du confort de biens plus anciens
pour lesquels les services fiscaux n'ont
aucun moyen de connaître les améliora-
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La détermination des
bases cadastrales et leur
gestion par les services
de l’Etat
2
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
7
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
tions intérieures, même très significati-
ves. De surcroît, confrontés à des règles
ne correspondant pas aux réalités
immobilières actuelles, les services fis-
caux n'utilisent pas suffisamment les
possibilités d'actualisation des valeurs
locatives offertes par la réglementation
existante.
La DGFIP, pour ce qui la concerne,
doit sécuriser les procédures d'évalua-
tion des valeurs cadastrales et mettre en
oeuvre une gestion plus dynamique des
bases grâce à des vérifications plus nom-
breuses sur l'état réel des biens.
L'absence de révision des bases
et les défaillances de l'actualisation
entraînent aujourd'hui un classement
des biens sans rapport avec la réalité et
peu équitable.
Ces constats sont en outre préoccu-
pants pour les ressources des collectivi-
tés territoriales dans une période où la
faiblesse des constructions neuves com-
pense plus difficilement que pendant les
années de forte croissance immobilière
le faible dynamisme de l'assiette fiscale
représentée par le parc immobilier exis-
tant. Le risque est de voir les collectivi-
tés territoriales contraintes d'augmenter
leurs taux, de diminuer les dégrèvements
et exonérations divers, ou de réclamer
des dotations supplémentaires de l'Etat,
pour maintenir le niveau de leurs res-
sources.
La Cour, sans sous-estimer les diffi-
cultés d'une réforme susceptible d'en-
traîner des transferts importants entre
contribuables,
estime nécessaire de
remédier aux défauts d'un dispositif
dont l'obsolescence s'aggrave d'année en
année. Quels que soient les choix rete-
nus par les pouvoirs publics, ceux-ci
devraient privilégier la simplification
des procédures, la transparence pour le
contribuable et des garanties de stabilité
pour les finances locales.
Cour des comptes
8
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La gestion de la
trésorerie : une fonction
vitale pour l'Etat
3
La trésorerie de l'Etat comprend les
opérations de recettes et de dépenses de
l'Etat ainsi que les mouvements finan-
ciers liés à la gestion de la dette. Elle
englobe également l'activité des “corres-
pondants”, c'est-à-dire des organismes
tenus de déposer leurs fonds auprès du
Trésor (collectivités locales, établisse-
ments publics locaux et nationaux, prin-
cipalement). Ces opérations dont le
montant total est en moyenne de
23 Md€ chaque jour sont centralisées
sur le compte unique du Trésor ouvert à
la Banque de
France.
La gestion de la trésorerie vise à
honorer les engagements de l'Etat à
bonne date, sans
recourir à des avances
de la Banque de France (conformément
à l'article 101 du Traité instituant la
Communauté européenne). Le compte
unique du Trésor doit présenter, chaque
jour, un solde positif
après la clôture des
opérations.
L'Agence France Trésor (AFT) est
chargée de gérer la trésorerie ainsi que la
dette de l'Etat. En tant que trésorier de
l'Etat, elle établit une prévision quoti-
dienne des flux de trésorerie, place les
excédents et emprunte les ressources au
meilleur coût.
L'AFT a développé depuis 2006
une gestion active de la trésorerie.
Celle-ci vise à diminuer le niveau de l'en-
caisse de précaution afin de réduire le
niveau de la dette brute des administra-
tions publiques en fin d'année au sens
du traité de Maastricht. Toutefois, du
fait des aléas pesant sur les prévisions de
trésorerie,
la diminution de cette
encaisse peut, à certains moments, ne
pas permettre à l'Etat d'assurer ses paie-
ments dans les délais prévus. Aussi, la
Cour préconise-t-elle de ne pas en faire
un objectif
prioritaire.
Le dispositif de prévision de la
trésorerie
a récemment gagné en qualité
grâce aux premières retombées des
mesures prises dans le cadre de la
“feuille de route” adressée par le minis-
tre de l'économie aux directeurs de son
ministère le 3 mai 2007. Mais il demeure
une grande incertitude
sur la rentrée des
recettes fiscales, le calendrier des dépen-
ses des ministères et les mouvements de
trésorerie des collectivités locales. La
Cour recommande de poursuivre l'amé-
lioration de la prévision des flux de tré-
sorerie en responsabilisant les services
de l'Etat et en impliquant l'ensemble des
correspondants du Trésor (collectivités
territoriales et établissements publics).
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
9
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
L'Etat tire profit du s
ystème de
centralisation des dépôts des corres-
pondants.
L'encours des dépôts repré-
sente en moyenne entre 50 et 70 Md€ ;
il aide à maintenir un solde de trésorerie
positif sans avoir recours à l'endette-
ment. Mais le comportement des corres-
pondants est source d'aléas importants
pour la trésorerie de l'Etat. La Cour
recommande de repenser les principes
et les conditions d'obligation de dépôts
sur le compte du Trésor, dans le respect
des intérêts des correspondants et de la
trésorerie de l'Etat, afin d'intensifier la
mobilisation des ressources de trésorerie
des administrations publiques.
La fonction de trésorerie de l'Etat
doit se donner pour ambition d'acquérir
une visibilité satisfaisante sur l'ensemble
des mouvements, de rationaliser l'exécu-
tion des dépenses et d'optimiser l'utilisa-
tion des ressources potentielles. Cela
suppose que soit institué un véritable
pilotage de la fonction de trésorerie :
cette dimension nouvelle constitue le
premier axe de la feuille de route du
3 mai 2007. La Cour préconise d'en
accélérer la mise en oeuvre.
4
Cour des comptes
10
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les cessions
immobilières de prestige
par France Domaine
A compter de 2005, des objectifs
ambitieux de cessions immobilières ont
été inscrits en loi de finances et assignés
au service France Domaine, en charge
de la gestion du patrimoine immobilier
de l'Etat. Jusqu'en 2007, les réalisations
ont toujours dépassé ces objectifs. Ces
résultats sont à mettre en relation avec la
recherche d'un accroissement des recet-
tes non fiscales de l'Etat, notamment en
fin d'exercice, à des fins d'amélioration
du solde budgétaire. Ils n'ont pu être
atteints que par la cession de biens de
prestige à des sociétés d'investissement,
en particulier à Paris.
La réglementation applicable
n'est pas adaptée à des sorties mas-
sives du patrimoine de l'Etat.
Si des
principes généraux de publicité et de
mise en concurrence sont applicables
depuis 2004 aux ventes d'immeubles du
domaine privé de l'Etat, il n'existe pas de
règles procédurales précises, comme
c'est le cas par exemple pour les marchés
publics. Le dispositif mis en place par
les pouvoirs publics pour veiller à la
transparence et à la qualité des cessions
immobilières de l'Etat reste à améliorer.
En l'absence de règles précises,
le
contrôle des opérations et la sanction
d'une atteinte à la transparence des pro-
cédures sont rendus quasiment impossi-
bles.
L’enquête de la Cour a souligné
les
risques associés à cette insuffisance
du cadre juridique dans lequel les ces-
sions immobilières sont actuellement
réalisées. Ces risques ont été accrus par
la volonté constante de dépasser l'objec-
tif
annuel de cession et par la com-
plexité de certains circuits financiers.
Enfin,
il n’existait pas jusqu'à une
période récente, de clause de sauvegarde
dans les actes de vente (qui permet de
percevoir une quote-part de la plus-
value si l'acheteur revend le bien dans
une période déterminée qui suit l'achat).
Les constats de la Cour ont mis en
évidence que certaines procédures
avaient manqué de transparence à des
degrés divers, des singularités en matière
de déroulement du processus ou de fixa-
tion définitive du prix ayant été notées
dans le déroulement de près de la moitié
des opérations examinées. En outre,
dans plusieurs cas, l'existence de circuits
financiers complexes, trouvant parfois
leur origine dans des paradis fiscaux, a
été observée.
A l'issue de son enquête, la Cour
formule
des
recommandations
de
nature à mieux assurer la transparence
des procédures et des circuits financiers
se rapportant aux opérations immobiliè-
res de l'Etat. Ces recommandations por-
tent en particulier sur l'adoption de tex-
tes encadrant de façon précise le dérou-
lement des procédures d'appel à candi-
datures, la traçabilité de celles-ci et la
systématisation de la saisine des services
en charge de la surveillance de la trans-
parence financière des transactions.
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
11
L’Institut national
du cancer
5
L’INCA,
groupement
d’intérêt
public créé en 2004, a joué un rôle phare
lors du plan cancer 2003-2007
(1).
Mais la
Cour a constaté que ses débuts ont été
marqués par le non respect de certaines
règles et bonnes pratiques de gestion.
Entre 2004 et 2008 s'y sont succédé
deux présidents, trois directeurs géné-
raux, quatre directeurs administratifs et
financiers, quatre agents comptables.
L'institut a également connu de nom-
breux dysfonctionnements. Une remise
en ordre a été entreprise fin 2006, mais
elle reste à parfaire.
L'absence d'une mise en commun
entre les membres de moyens significa-
tifs autres que ceux de l'Etat, et depuis
peu, de la CNAMTS, demeure contraire
au principe même d'un GIP dont le sta-
tut a pour objectif
de faciliter la concer-
tation entre des acteurs aux motivations
diverses. Les prises de décision sont
mieux préservées aujourd'hui des ris-
ques de conflits d'intérêts. Le rôle de
l'INCa en matière d'autorisation des
activités cancérologiques appelle toute-
fois des précautions : les fédérations
d'établissements hospitaliers publics et
privés membres du GIP ne devraient
pas être mises en position d'être juges et
parties sur ces décisions.
La volonté politique qui a présidé à
la création de l'INCa a conduit jusqu'en
2006 à un exercice restreint de la tutelle
et du contrôle a priori par l'administra-
tion centrale. Aucune lettre de mission
n'a été adressée aux présidents succes-
sifs.
Les procédures administratives
et comptables et le contrôle interne
ont tardé à être développés. La direction
des ressources humaines n'a été créée
que fin 2007. L'organisation est désor-
mais plus cohérente et la moitié de l'ef-
fectif
des 170 agents a été renouvelée ce
qui a permis d'en ramener la configura-
tion et les rémunérations à un niveau
plus proche de celles du secteur public.
L'INCa gère maintenant mieux ses
dépenses (100 M€/an). Mais les indica-
teurs d'efficacité et de qualité de service
restent en grande partie irréalistes et
appellent des modifications.
L'élaboration d'un “contrat de
performance”
avec l'Etat n'a été entre-
prise que fin 2008 et risque d'être encore
retardée par les réflexions sur l’organisa-
tion de la recherche en sciences du
________
(1) Cour des comptes, La mise en oeuvre du plan cancer - Juin 2008.
12
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
vivant. Un “Institut du cancer” commun
au CNRS, à l'INCa et à l'INSERM a été
créé au sein de ce dernier en 2008 fai-
sant de l'Inca un des instituts “thémati-
ques” créés dans cet organisme de
recherche ; mais cela résulte encore
d'une simple décision des conseils d'ad-
ministration de ces établissements.
La Cour recommande un certain
nombre de mesures ponctuelles permet-
tant de poursuivre les améliorations
engagées dans tous ces domaines et en
particulier de clarifier dans des docu-
ments conventionnels les responsabili-
tés des uns et des autres.
Au-delà, l'Etat doit tirer des leçons
de ces mécomptes, illustrés aussi par
l'exemple du GIP DMP. Le recours
croissant à des centres autonomes de
responsabilités bénéficiant d'assouplis-
sements des règles budgétaires et de
moyens supérieurs à ceux des adminis-
trations centrales, exige que le choix des
dirigeants et les contrôles soient sans
failles. La clarification des responsabili-
tés stratégiques de l'administration cen-
trale et des fonctions opérationnelles de
l'INCa doit aussi être poursuivie, dans
des conditions contractuelles garantis-
sant transparence, efficacité et mesure
des performances, y compris de celles
des acteurs subventionnés par lui. A
défaut, son statut
serait à réexaminer au
profit d'une formule d'établissement
public.
13
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
La gestion du GIP “DMP”
6
Le GIP DMP (Dossier médical per-
sonnel)
(2)
a été créé en 2005 pour qu'un
système informatique donne à chacun
accès par Internet à son dossier médical.
Cette petite structure (65 emplois)
devait disparaitre en 2011, une fois des-
servis quelque 500 000 professionnels
de santé et la totalité des assurés. La loi
de financement de la sécurité sociale
pour 2009 a consacré son échec et sa
disparition prochaine, en prévoyant le
financement d'une agence des systèmes
d'information de santé partagés (ASIP)
qui reprendra le projet.
Les mises en garde sur les condi-
tions juridiques et financières dans les-
quelles était mené le projet ont été émi-
ses
dès
2005
ont
été
ignorées.
L'administration du ministère a été
tenue à l'écart de la prise de décision et
le conseil d'administration a été large-
ment dessaisi.
Le GIP a dépensé moins du tiers des
242 M€ initialement prévus pour 2005-
2008 à la charge de l'assurance maladie.
Le ministère considère que les travaux
conduits par le GIP sont en partie réus-
sis ou prometteurs. Toutefois la maîtrise
d’ouvrage a souffert de nombreux pro-
blèmes. Si des préoccupations d’assu-
rance de qualité et de sécurité ont été
intégrées, toutes n'ont pas été documen-
tées ou mises en oeuvre et restent parfois
éloignées des normes internationales. Il
n’existe pas de schéma directeur infor-
matique interne ni d’indicateurs de per-
formance. L'absence de charte de déon-
tologie ne permettait pas la gestion des
risques de conflits d'intérêts.
Le GIP a connu quatre directeurs et
trois secrétaires généraux en trois ans.
Les agents n'ont pas toujours eu la for-
mation ni l'expérience nécessaires. Il en
est résulté des erreurs de gestion qu'il
s'agisse des procédures d'achat, de la
gestion des ressources humaines ou de
l'application des règles
financières. Le
GIP s'est aussi engagé prématurément
dans un marché de communication.
Sur décision ministérielle, la Caisse
des dépôts et consignations a effectué
des travaux informatiques, de pérennité
incertaine,
sans accord avec le GIP sur
leur paiement.
Le directeur a fait
approuver en 2006 l'achat auprès d'un
universitaire américain d'une nomencla-
ture médicale (1,3 M€) restée depuis lors
quasiment inutilisée. La Cour recom-
mande de régler rapidement ces deux
dossiers.
La Cour souligne qu'il s'agit là d'un
nouvel exemple de la difficulté que ren-
contrent les ministères de la santé et des
finances à assurer dans de bonnes
conditions le démarrage des GIP ou
agences très nombreux dans le domaine
de la santé. Elle insiste sur la nécessité
de donner à l'Agence qui va succéder au
GIP les moyens nécessaires à sa gestion.
__________
(2) Sur le projet “dossier médical personnel” lui-même, voir : Cour des comptes, La sécurité
sociale, Paris, septembre 2008, Chapitre VII, L'accès en ligne aux dossiers médicaux, pages 223-
262 et 459-462.
14
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
L'Institut géographique national
(IGN) a été créé en 1940 en remplace-
ment du service géographique des
armées. La Cour a procédé à des contrô-
les réguliers de l'IGN en 1997, 2004 et
2008 mais l'établissement n'a que par-
tiellement pris en compte ses observa-
tions réitérées.
Le marché de l'information géogra-
phique croît de façon très rapide ; la
concurrence y est très forte. Dans ce
contexte, l'IGN a su faire preuve d'inno-
vation, notamment avec la réalisation du
Géoportail mais il commercialise par ail-
leurs des produits (dont un GPS) dont il
n'est pas certain qu'ils soient dans le
coeur de ses missions.
L'IGN
, comme ses tutelles,
n'a pas
de réflexion stratégique sur ses mis-
sions et son statut
. Il continue de
mêler des missions régaliennes et des
activités purement concurrentielles, sans
partage clair, sans véritable séparation
comptable et surtout sans autre stratégie
que la préservation de l'existant et le
refus de toute évolution profonde. Alors
que ses missions de service public ont
été réaffirmées dans le décret du
22 novembre 2004, l'Etat n'apparaît pas
en mesure d'indiquer ce qu'il attend d'un
opérateur national dans le contexte du
marché de l’information géographique.
L’établissement
dispose d'un projet
d'entreprise portant sur les années 2006-
2015, mais ce document décline des
objectifs sans données chiffrées et sans
les mettre en rapport avec les moyens
susceptibles d'être mobilisés sur la
période. L'établissement élabore par ail-
leurs de nombreux documents prospec-
tifs internes qui ne sont pas toujours
articulés entre eux. Cette carence est
illustrée par l'absence de signature,
depuis le début de l'année 2007, d'un
nouveau contrat d'objectifs et de
moyens.
L'IGN demeure un établisse-
ment hybride,
assurant d'une part des
missions de service public
qui justi-
fient la subvention que lui verse l'Etat, et
développant d'autre part des
activités
commerciales
avec l'objectif
d'aug-
menter le chiffre d'affaires plutôt que la
rentabilité.
Le premier corollaire de cette
absence de réflexion prospective est le
maintien d'un modèle économique ban-
cal. En effet, un recentrage de l'établis-
sement sur des missions régaliennes
impliquerait une part de financement
accrue en provenance de l'État et l'aban-
don des activités commerciales. A l'in-
7
La gestion de l’Institut
géographique national
(IGN)
15
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
verse, le développement d'une logique
commerciale conduirait l'IGN à accep-
ter une plus grande transparence sur ses
tarifs et à voir ses financements publics
diminuer. Cette question n'est, à ce jour,
toujours pas tranchée.
Le second corollaire est l'immobi-
lisme qui prévaut sur le statut de l'éta-
blissement. Tout en aspirant à devenir
un grand acteur du marché mondial de
l'information géographique, l'IGN reste
attaché à son statut d'établissement
public administratif, inchangé depuis
1966, ce qui permet de ne pas remettre
en cause le statut des personnels ou la
finalité réelle de la subvention reçue de
l'Etat. La Cour ne considère pas que la
question du statut est un préalable, mais
qu'elle doit trouver sa place dans une
réflexion d'ensemble sur l'avenir de l'éta-
blissement.
En matière de gestion, la Cour
émet
de
nombreuses
critiques.
L'établissement n'a pas de gestion
immobilière cohérente de ses implanta-
tions dont certaines sont sous-utilisées.
Le regroupement des effectifs à Saint-
Mandé a été réalisé de manière précipi-
tée et s’est avéré très onéreux avec un
surcoût important. L'IGN ne s'est pas
non plus doté des outils permettant
d'assurer une réelle gestion commer-
ciale. Il ne tire aucune conclusion opéra-
tionnelle de la comptabilité analytique
mise en place alors que plusieurs points
de vente ont des résultats déficitaires.
L'établissement se caractérise également
par une absence de politique volonta-
riste des ressources humaines, sans
réflexion prospective, maintenant des
services et en particulier un secrétariat
général pléthorique. La Cour n'a pu
enfin que réitérer ses critiques sur le
fonctionnement et l'existence même du
service des activités aériennes de l'IGN.
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
16
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Sur les 4 000 adoptions réalisées
chaque année en France, environ 1 000
sont nationales, les autres concernent
des enfants nés dans un pays étranger.
La France, deuxième pays d'accueil en
2003, est devenue le quatrième en 2007.
Les démarches individuelles étant désor-
mais prohibées dans les pays qui ont
adhéré à la convention de La Haye, les
adoptants doivent recourir à un orga-
nisme autorisé pour l'adoption (OAA),
généralement de statut associatif, ou à
l'Agence française de l'adoption (AFA),
organisme de droit public. De taille sou-
vent réduite, les OAA français ont cha-
cun concentré leur intervention dans un
nombre limité de pays. Leur fonctionne-
ment est soumis à une série d'autorisa-
tions préalables : ils doivent être agréés
par les présidents des conseils généraux
des départements de résidence des
adoptants, habilités pour chaque desti-
nation par le ministère des affaires
étrangères et enfin accrédités par l'Etat
d'origine de l'enfant.
La
Cour
a
contrôlé
4
OAA
(Médecins du Monde, les Amis des
Enfants du Monde, les Enfants Reine de
Miséricorde et Enfance Avenir) et elle
constate la diversité de leurs pratiques,
qu'il s'agisse de la gestion des demandes,
des contributions financières ou de l'or-
ganisation à l'étranger.
Elle
constate aussi que
les procé-
dures mises en place n'ont pas été
utilisées pour structurer le secteur
.
L'Autorité centrale pour l'adoption
internationale prévue par la convention
de La Haye a comme mission d'infor-
mer, de conseiller et d'accompagner les
familles. Elle a été conçue, en France,
sous forme d'une commission qui est
peu à même d'exercer les prérogatives
de soutien et de coordination du réseau
qui lui ont été confiées en 2006. Elle n'a
pas pu, non plus, remédier aux insuffi-
sances du réseau français à l'étranger. Le
rattachement de cette instance au minis-
tère des affaires étrangères devrait lui
permettre d'exercer pleinement ses mis-
sions.
L'AFA,
qui ne pratique aucune
sélection, peut apparaître comme un
recours. Elle ne se charge toutefois ni de
l'aide à la constitution du dossier, parfois
très complexe, ni de l'accompagnement
dans le pays d'origine et des démarches
afférentes sur place. La Cour recom-
mande qu'une convention d'objectifs et
de moyens soit conclue avec l'AFA.
La nature des services proposés sur
place comme la complexité de certaines
structures peuvent expliquer que
les
frais acquittés par les parents varient
fortement
(du simple au triple, selon
l'OAA, pour l'adoption dans un même
Etat d'origine) ; ils ne comportent jamais
Cour des comptes
8
Les organismes autorisés
pour l’adoption
internationale
17
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
toutefois le coût des voyages et séjours
sur place qui peuvent en doubler le
montant. L'AFA en revanche reçoit une
subvention annuelle en contrepartie de
laquelle les parents ne règlent pas, sauf
exception, de frais de dossier. Ces diffé-
rences rendent délicate la comparaison
des “décomptes de frais” adressés aux
parents. La Cour recommande l'élabora-
tion d'un décompte type, autorisant la
comparaison des prestations.
Par ailleurs, la Cour recommande le
renforcement du contrôle sur place
des correspondants locaux
et de l'ac-
tivité des OAA par le moyen des postes
consulaires, notamment dans les Etats
d'origine où la France est peu présente,
afin de garantir la qualité du recrute-
ment et la transparence des modalités de
rémunération de ces correspondants. La
Cour se prononce aussi
pour la mutua-
lisation des moyens des OAA français à
l'étranger.
Elle appelle également l'attention
sur la nécessité, pour la France, de défi-
nir une doctrine en matière de liens
entre adoption internationale et action
humanitaire, face aux souhaits de plus
en plus fréquents des Etats d'origine de
voir l'adoption internationale contribuer
à l'amélioration du cadre de vie et du
fonctionnement des orphelinats locaux
ou de l'enfance en difficulté.
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
18
9
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
L’agence de financement
des infrastructures de
transport de France
(AFITF)
Cour des comptes
L'agence de financement des infra-
structures de transport de France
(AFITF) est un établissement public
créé en 2003. Il est chargé d'apporter la
part de l'Etat dans le financement des
opérations d'infrastructures de trans-
port, avec une priorité pour tous les
modes non routiers (surtout ferroviaire
et accessoirement maritime et fluvial) à
partir d'une mobilisation de “l'argent de
la route” (à l'origine les dividendes ver-
sés par les sociétés publiques d'autorou-
tes et diverses taxes ou redevances
payées par ces sociétés) ou par des sub-
ventions budgétaires ou le recours à
l'emprunt. A partir de 2006, les investis-
sements routiers effectués au titre des
contrats de plan État-Région (CPER)
ont pris une place plus importante dans
les interventions de l'agence qui ont éga-
lement été étendues aux transports
urbains.
La décision de privatiser les sociétés
publiques d'autoroutes, mise en applica-
tion au premier trimestre 2006, a pro-
fondément bouleversé les perspectives
financières de l'agence puisque elle a
conduit à remplacer une recette récur-
rente et promise à une croissance régu-
lière (les dividendes) par une dotation en
capital dont la consommation s'est ache-
vée fin 2008.
De la sorte, les prévisions de recet-
tes ont été nettement inférieures aux
prévisions de dépenses. Ainsi, pour par-
venir à un équilibre, il a d'abord fallu
renoncer, pour la période 2005-2012, à
près de 5 Md€ de dépenses. Le ministre
du Budget a en outre été conduit, non
seulement à prendre en compte de nou-
velles recettes fiscales et notamment la
taxe poids lourds prévue dans la loi de
programme relative à la mise en oeuvre
du Grenelle de l'environnement, mais à
prévoir de lourdes subventions budgé-
taires de l'Etat à l'AFITF
dans l'attente
de ces recettes fiscales.
AFITF intervient principalement
par le biais des conventions de finance-
ment préparées par l'administration
chargée des transports et conclues avec
les maîtres d'ouvrages responsables des
infrastructures en cause (par exemple
Réseau Ferré de France - RFF ou Voies
navigables de France - VNF ou un
grand port maritime) ou avec l'Etat.
65 % des ressources de l'agence pro-
viennent ainsi d'une subvention inscrite
au budget général de l'Etat et y retour-
nent sous forme de fonds de concours.
19
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
Cette situation conduit à s’interroger sur
l’intérêt du
recours à un établisse-
ment pulic
. D’autant qu’un éventuel
recours de l'agence à l'emprunt condui-
rait donc à assimiler sa dette à celle des
administrations publiques.
La stratégie du Gouvernement dans
le domaine des infrastructures de trans-
port représente des enjeux financiers
considérables, certains projets se chif-
frant à plusieurs milliards d'euros. Ces
projets ont parfois une rentabilité socio-
économique très incertaine.
Le conseil
d'administration de l'AFITF pourrait
avoir comme tâche de
hiérarchiser les
projets en fonction de moyens finan-
ciers
qui sont nécessairement limités.
En fait, l'agence n'a pas cherché à pallier
le manque flagrant et persistant d'éva-
luation sérieuse, publique et contradic-
toire des projets d'investissement avant
leur lancement.
La
Cour propose donc :
- la suppression de l'AFITF et la
reprise de ses activités actuelles par la
direction intermodale des transports
récemment créée (la direction générale
des infrastructures, des transports et de
la mer
DGITM), parfaitement à même
de mener une politique de report modal
volontariste au détriment de la route et
au profit du ferroviaire, du maritime et
du fluvial ;
- la préparation par la DGITM, en
liaison avec la direction du budget, d'une
programmation pluriannuelle des infra-
structures de transport, par exemple à
six ans, tenant compte de l'inévitable
limitation des moyens financiers dispo-
nibles ;
- la mise en place autour de la
DGITM d'un comité des engagements
assurant la transparence des projets
financés et s'assurant qu'un minimum de
débat public
a eu lieu sur les projets les
plus controversés.
20
10
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Les audits de
modernisation
Lancés en 2005, les audits de moder-
nisation ont été présentés comme un
nouveau vecteur de réforme de l'admi-
nistration.
Le dispositif
a visé à moderniser
l'organisation et le fonctionnement de
l'Etat avec pour finalités d'améliorer la
qualité de service et de réaliser des gains
de productivité permettant des écono-
mies substantielles. Il s'est inspiré, tout
en l'améliorant, de la démarche emprun-
tée en 2002 par les stratégies ministériel-
les de réforme (SMR) : le cadre métho-
dologique a été mieux défini ; le pilotage
a été confié à une nouvelle direction
d'administration centrale dédiée à la
modernisation ; les différents acteurs,
parmi lesquels les ministres et les secré-
taires généraux des ministères ont joué
un rôle central, ont été clairement iden-
tifiés. Le découpage du programme en
vagues trimestrielles et l'utilisation de
l'internet pour diffuser largement les tra-
vaux ont constitué deux caractéristiques
originales visant à maintenir la mobilisa-
tion de l'administration à un niveau
élevé.
Celle-ci a toutefois été inégale
selon les ministères et plutôt décrois-
sante dans le temps, sans que la gouver-
nance du dispositif permette d'unifor-
miser l'effort de modernisation.
Le programme des audits de moder-
nisation a donné lieu à une abondante
production : en moins de deux ans, 130
sujets ont été audités par les inspections
générales de l'administration assistées de
consultants issus du secteur privé. La
nature des sujets proposés par les minis-
tères, la qualité des travaux et leur
contenu, en termes de préconisations
concrètes, ont été très hétérogènes ; le
chiffrage des économies à attendre des
réformes a été, dans le cas le plus géné-
ral, très approximatif
; le degré de mise
en oeuvre des actions par l'administra-
tion a été inégal. En dépit des avancées
méthodologiques
et
des
moyens
déployés, les retombées du programme,
notamment sous forme d'économies
budgétaires, ont été très inférieures aux
attentes. Certains audits de modernisa-
tion ont contribué à nourrir la révision
générale
des
politiques
publiques
(RGPP) à partir de juillet 2007, mais de
nombreux audits sont restés inutilisés.
La Cour recommande de procéder à
un nouvel examen des propositions, en
particulier celles des derniers audits,
pour identifier celles qui n'ont été mises
en oeuvre ni dans le cadre du pro-
gramme des audits ni dans celui de la
RGPP mais qui restent porteuses d'éco-
nomies et de projets en matière de qua-
lité des services rendus par les adminis-
trations.
21
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
L’indispensable réforme
de la Documentation
française et des
Journaux officiels
11
La Documentation française a une
mission d'information publique et de
documentation généraliste en éditant et
en diffusant
des ouvrages et des revues
de référence. Le Journal Officiel a pour
mission essentielle de publier et de dif-
fuser la norme, c'est à dire essentielle-
ment les lois et règlements, les avis et
les travaux des assemblées parlementai-
res, ainsi que les annonces légales.
La Cour avait insisté en 2003 sur la
nécessité de mieux articuler les activités
de service public et les activités concur-
rentielles de ces deux directions de
développer leur complémentarité, voire
d'envisager à terme leur fusion. Ce n'est
toutefois qu'à partir de 2006 et surtout
en 2008 que les bases d'une véritable
restructuration ont été posées.
Une rationalisation interne des
deux institutions a été engagée.
Ainsi
le
désendettement
de
la
Documentation Française et l'améliora-
tion de son résultat commercial ont été
rendus possibles par la réduction du
nombre des emplois et la cessation
d'activités insuffisamment rentables,
mais aussi par une politique d'informa-
tion et de coédition modernisée. Le
Journal Officiel a de son côté procédé à
un allègement de l'organisation du tra-
vail, notamment en généralisant la sai-
sie informatique à la source des don-
nées à publier et plus généralement en
réduisant l'édition papier de ses publi-
cations.
Ainsi,
le
site
journal-
officiel.gouv.fr a fait l'objet d'une pro-
cédure garantissant l'authentification
des lois et règlements édités sous forme
électronique.
Des coopérations entre les deux
administrations ont été amorcées.
Des services communs et un budget
annexe unique ont été créés. Cette col-
laboration a cependant été freinée par
la culture des deux administrations,
chacune ayant pu arguer de sa spécifi-
cité pour éviter la mise en cause de son
existence propre.
La Cour prend acte de ces évolu-
tions significatives mais souligne à nou-
veau la lenteur des réformes. La moder-
nisation de la Documentation française
doit se poursuivre.
L'objectif
de
recherche de gains de productivité au
sein des Journaux officiels, délicat au
plan social et appelant un dispositif
conventionnel particulier, doit égale-
ment être réaffirmé et les délais en être
fixés.
Si la mise en place d'une mission
“Publications officielles et information
administrative” indique clairement un
regroupement à terme des deux institu-
tions, la définition ou la réaffirmation
des métiers dont serait en charge cette
nouvelle entité constitue un préalable à
la poursuite des réformes.
22
12
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Les risques pris par les
collectivités territoriales
et les établissements
publics locaux en
matière d'emprunt
Depuis quelques années, principale-
ment depuis 2003 en raison de la
remontée des taux d'intérêt, sont appa-
rus des produits d'un type nouveau,
sophistiqués, appelés “produits structu-
rés” qui associent dans un même contrat
un emprunt bancaire et un ou plusieurs
produits dérivés, sous la forme le plus
souvent d'une vente d'option(s) par
l'emprunteur.
Les travaux des chambres régionales
et territoriales des comptes révèlent que
toutes les catégories de collectivités et
d'établissements publics locaux ont eu
recours à des emprunts structurés, y
compris des collectivités de petite taille.
Certaines collectivités ou certains orga-
nismes ont même une dette constituée
en quasi-totalité par ce type d'emprunt.
Les organismes qui rencontrent des dif-
ficultés financières sont fréquemment
les plus exposés aux produits structurés,
ceux-ci leur ayant permis de reporter le
paiement des charges et d'améliorer
temporairement et artificiellement leur
situation financière.
Il ne saurait en être déduit que la
situation financière des collectivités et
établissements publics locaux serait glo-
balement préoccupante. L'intensité du
risque de taux n'est pas la même pour
tous les emprunts structurés. En outre,
la dette ne finance qu'une part minori-
taire des investissements (moins de
15 % en moyenne) et sa place dans le
budget des collectivités et établisse-
ments publics locaux est moins impor-
tante que celle des dotations de l'Etat ou
de la fiscalité.
Cependant, dans certains cas, des
risques excessifs ont été pris et, dans le
contexte actuel, les produits structurés
font peser sur l'évolution de la dette de
certaines collectivités ou établissements
publics de multiples incertitudes.
Il n'existe à ce jour aucune statis-
tique fiable
permettant de mesurer la
part et le risque dans l'encours de dette
globale. Cette impossibilité s'explique
largement par l'opacité et la complexité
des contrats, par l
'inadaptation des
référentiels comptables
à ces nouvel-
les techniques et par les
lacunes de l'in-
formation transmise aux assemblées
délibérantes
. Celles-ci ne disposent pas
des éléments essentiels leur permettant
d'apprécier la situation financière et
patrimoniale de la collectivité et les ges-
tionnaires ne sont pas toujours dotés
des outils de pilotage et de contrôle des
engagements et des risques auxquels ils
se sont exposés.
23
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
La Cour recommande donc de cor-
riger l'asymétrie d'information existant
entre les collectivités qui souscrivent ces
emprunts et les organismes prêteurs en
obligeant qu'il soit systématiquement
recouru aux techniques de valorisation
de l’emprunt et des charges afférentes
lors de la conclusion des contrats. En
outre, elle recommande un encadrement
des pouvoirs de l'autorité exécutive en
matière de recours à l'emprunt et une
meilleure information des assemblées
délibérantes afin qu'elles définissent leur
stratégie de recours aux instruments
financiers. Elle recommande d'adapter
le référentiel comptable applicable aux
collectivités territoriales et aux établisse-
ments publics locaux afin de définir les
modalités de provisionnement des ris-
ques attachés à ces contrats et de com-
pléter l'information donnée dans les
annexes au compte. Enfin, elle recom-
mande une formalisation accrue des
procédures de comparaison des offres
bancaires.
13
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Les évolutions du pilo-
tage et du contrôle de la
gestion des collectivités
territoriales
24
Les collectivités locales ont déve-
loppé, par delà les exigences légales et
règlementaires,
des dispositifs de pilo-
tage et de contrôle de leur gestion ten-
dant à assurer non seulement la régula-
rité et la sécurité de leurs opérations,
mais aussi l'atteinte au meilleur coût des
objectifs qu'elles se sont fixés. Les
contrôles effectués par les chambres
régionales des comptes permettent de
constater les efforts accomplis qui se
traduisent par l'adoption de certaines
bonnes pratiques.
De plus en plus, les collectivités ter-
ritoriales s'attachent à améliorer la per-
formance de leur gestion par la défini-
tion d'objectifs chiffrés et hiérarchisés,
inscrits au budget dans une perspective
pluriannuelle, régulièrement actualisés,
et déclinés en termes opérationnels ser-
vant de cadre à l'action des services et à
l'évaluation de leur activité.
Elles ont également largement amé-
lioré la sécurité de leurs procédures, par
la formation et l'information de leurs
agents et une meilleure organisation de
leurs circuits de décision, particulière-
ment en matière de commande publi-
que. De même elles prêtent désormais
une grande attention à leurs relations
avec les associations ou avec leurs socié-
tés d'économie mixte ou encore leurs
délégataires de service public.
Pour être pleinement assurée, l'effi-
cacité des diverses fonctions de pilotage
et de contrôle doit reposer à la fois sur
l'impulsion des dirigeants, élus ou fonc-
tionnaires, sur
l'identification et le
positionnement du service dédié à ce
pilotage
et la qualité des outils et indi-
cateurs qu'il promeut, ainsi que sur
l'adhésion des services opérationnels et
leur association à un dialogue de ges-
tion.
En revanche, la connaissance des
marges de manoeuvre financières, et par-
tant le pouvoir de pilotage de l'adminis-
tration municipale, la comptabilité d'en-
gagement, l'analyse des coûts ou la
comptabilité patrimoniale souffrent
encore de nombreuses insuffisances
alors même qu'ils sont les leviers du
pouvoir de pilotage des collectivités.
La Cour recommande une améliora-
tion du contrôle interne et comptable
afin de fiabiliser à l'avenir la certification
des comptes des collectivités locales.
Enfin,
elle souhaite voir renforcée
l'information
de l'assemblée délibé-
rante
et des citoyens pour conjuguer au
mieux démocratie et performance de la
gestion locale. Les informations diverses
sur la situation financière et budgétaire,
les engagements pris par la collectivité
ou la gestion des services publics dont
bénéficie l’assemblée délibérante gagne-
raient à à être complétées par une infor-
mation sur les études, rapports et éva-
luations susceptibles d'éclairer les choix.
L'information du citoyen reste quant à
elle souvent théorique, malgré les dispo-
sitions légales d'accès à de nombreux
documents sur la gestion de sa collecti-
vité et les facilités apportées par
l'Internet.
25
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Le service public de
chauffage urbain de la
ville de Paris
14
Le réseau de chauffage urbain de la
Ville de Paris est l'un des plus impor-
tants du monde. Il fournit environ 25 %
de la consommation parisienne de
chauffage au moyen d'un ensemble de
canalisations qui empruntent le sous-sol
des voies publiques pour distribuer de la
chaleur sous forme de vapeur d'eau. Le
délégataire
de
service
public,
la
Compagnie parisienne de chauffage
urbain (CPCU) est une société dont la
Ville de Paris, autorité délégante, est
actionnaire minoritaire. Cette délégation
de service public se distingue par sa
durée exceptionnelle : conclue initiale-
ment pour une durée de 40 ans, elle a été
prolongée par avenants successifs et
doit normalement prendre fin le 31
décembre 2017, après 90 ans d'exploita-
tion par la même société, sans que celle-
ci ait jamais été remise en concurrence.
La Cour observe que
les modalités
de détermination des tarifs laissent
une trop grande marge de manoeuvre
au
délégataire
du
service
public.
L'institution d'un prix maximum auto-
risé et l'obligation d'appliquer une tarifi-
cation grands comptes à certains usa-
gers ne procurent qu'un encadrement
limité.
En outre, le service public délégué
ne concerne que la distribution de cha-
leur et ne s'étend pas à la production de
chaleur qui est assurée par la CPCU
pour son compte propre, alors que ces
deux fonctions sont indissociablement
liées. Sauf
à empêcher le bon exercice de
la concurrence à l'issue du contrat, tout
nouvel exploitant devra pouvoir dispo-
ser des moyens de production de cha-
leur utilisés par l'actuel gestionnaire du
service dans des conditions économi-
ques viables.
Pour financer les travaux d'entretien
devenus nécessaires du fait de la dégra-
dation du réseau, un avenant a intégré
en 2004 dans les investissements indem-
nisables ceux qui auront été réalisés à
partir de 2001 par la CPCU sur l'ensem-
ble des biens nécessaires à l'exécution du
service, y compris d'ailleurs les usines de
production de chaleur. En contrepartie,
les prix de vente de la chaleur sont res-
tés stables entre 2001 et 2004. Toutefois,
l'action entreprise pour la
remise en
état du réseau risque d'être trop tar-
dive
et elle ne pourra vraisemblable-
ment pas être achevée avant le terme de
la délégation de service public.
26
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
De surcroît, les investissements réa-
lisés par la CPCU à partir de 2004 font
l'objet d'un
contrôle insuffisant par la
ville de Paris
.
Le contrôle de la ville de Paris sur la
gestion du service public de chauffage
urbain souffre au demeurant de plu-
sieurs insuffisances,
notamment en
matière de coordination des services
chargés du contrôle de l'exploitation de
la délégation.
De ce point de vue, l'exemple pari-
sien permet de tirer des enseignements
pour l'ensemble des collectivités françai-
ses souhaitant mettre en oeuvre un
réseau public de chaleur.
La rédaction des clauses tarifaires
prend de ce point de vue une impor-
tance particulière : elles doivent garantir
la juste rémunération du délégataire
mais elles doivent aussi assurer à l'usager
le bénéfice d'une part des gains de pro-
ductivité réalisés par l'exploitant.
La préservation de l'état du réseau et
des autres équipements nécessaires à
l'exploitation du service, la définition
rigoureuse des droits tant de la collecti-
vité que de son délégataire sur ces équi-
pements au terme de la délégation de
service public doivent faire l'objet de la
plus grande attention. De ce point de
vue, le rapport annuel d'exécution de la
délégation de service public constitue
un outil de contrôle de gestion indispen-
sable. Son contenu doit être défini avec
soin et son analyse par les services de la
collectivité délégante doit être systémati-
que et approfondie.
27
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Les limites des procédures
de contrôle budgétaire des
collectivités territoriales :
cas de Pont-Saint-Esprit
(Gard)
15
Depuis 2006, de multiples procédu-
res ont été mises en oeuvre par la cham-
bre régionale des comptes (CRC) de
Languedoc-Roussillon concernant la
ville de Pont-Saint-Esprit, commune du
Gard de 9523 habitants.
Malgré une présentation apparem-
ment équilibrée, les budgets successifs
de la commune ont été votés en dés-
équilibre réel depuis 2006, comme l'a
constaté la CRC à l'occasion de plusieurs
saisines budgétaires. Les causes de ces
difficultés sont structurelles, la com-
mune ne disposant pas des ressources
suffisantes pour faire face à ses dépen-
ses. Son endettement est élevé et sa
capacité d'autofinancement est insuffi-
sante et de surcroît faussée par l'impor-
tance des travaux effectués par la com-
mune avec ses propres moyens. En
2008, le déficit cumulé représente près
d'un an de ressources fiscales. Il ne
pourra être résorbé que sur plusieurs
années. Le dernier plan de redressement
proposé par la CRC a confirmé les pré-
cédentes propositions qui n'avaient pas
été mises en oeuvre par la commune, et a
fixé l'échéance à 2015.
Cette situation financière dégradée a
conduit à des retards importants de
paiement. La chambre régionale des
comptes a ainsi été saisie de demandes
émanant de l'URSSAF du Gard, d'EDF,
de la Caisse d'Epargne et d'un syndicat
intercommunal. Si la CRC peut mettre
en demeure la collectivité d’inscrire ces
dépenses obligatoires à son budget, le
préfet peut, en cas de refus de la collec-
tivité, prendre un arrêté d'inscription
d'office. Toutefois, la chambre a pu
constater que la commune avait bien
inscrit les crédits nécessaires, donné les
instructions nécessaires au paiement
mais que la trésorerie disponible ne per-
mettait pas d’y faire face.
Ce cas fait apparaître
les limites de
l'efficacité des procédures
préventi-
ves de rétablissement de l'équilibre
budgétaire,
comme de celles relatives à
l
'inscription d'office des dépenses
obligatoires
. La Cour recommande
l'amélioration des mécanismes de détec-
tion, par les services de l'État, des diffi-
cultés financières des collectivités, l'ac-
compagnement
des plans de redresse-
ment par des mesures permettant d'en
faciliter l'exécution. Elle préconise aussi
que soit envisagée la possibilité d'enga-
ger la responsabilité propre des ordon-
nateurs locaux en cas de manquements
graves dans l'exécution d'une procédure
de retour à l'équilibre financier.
28
16
Cour des comptes
La ligne de transport
“Dieppe-Newhaven”
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le
département
de
la
Seine-
Maritime a décidé de reprendre l'exploi-
tation d'une ligne de transport maritime
entre Dieppe et Newhaven (Grande-
Bretagne), à la suite de la cessation d'ac-
tivités du précédent exploitant privé en
1999. Cette activité a été confiée de fait,
sans délibération spécifique, à un éta-
blissement public, le syndicat mixte de
promotion de l'activité transmanche
(SMPAT), qu'en réalité le département
contrôle étroitement. Dans le même
temps il se portait acquéreur des infra-
structures portuaires de Newhaven par
l'entremise successive de deux sociétés,
l'une de droit français, l'autre de droit
britannique, en invoquant les nécessités
techniques de maîtriser les aménage-
ments du terminal anglais.
Cette opération était irrégulière du
fait de l'absence d'acte formel créant un
nouveau service public industriel et
commercial. En outre,
la compétence
du département en matière de transport
maritime international est incertaine.
Enfin,
la reprise de la ligne a été présen-
tée comme une opération de coopéra-
tion internationale décentralisée, alors
qu'elle n'en présente pas les caractéristi-
ques et qu'elle n'en respecte aucune des
règles.
La Cour des comptes et la chambre
régionale des comptes de Haute-
Normandie avaient appelé préventive-
ment l'attention, dès 2002, sur les ris-
ques encourus par le département dans
cette opération.
Les conséquences financières pour
le département sont très lourdes. Et la
revente des installations du port de
Newhaven reste hypothétique.
Le département compense systéma-
tiquement depuis huit ans, un déficit
d'exploitation en grande partie imputa-
ble à la faible rentabilité de la ligne de
transport. En outre, à une grille de tarifs
trop faibles s'est ajoutée la pratique de
rabais abusifs.
Les charges courantes liées à la ges-
tion de la ligne n'ont pas été maîtrisées.
A partir de 2005, le syndicat mixte a
procédé au recrutement direct,
par
contrat, de 195 marins dont la rémuné-
ration a connu une évolution très favo-
rable. Par ailleurs, la multiplication d'ac-
cidents et d'incidents techniques, qui ont
parfois entraîné des contentieux, ont
constitué autant
de charges nouvelles.
Enfin le département a dû régler des
dettes de la société anglaise propriétaire
du port de Newhaven
L'acquisition de deux navires, à par-
tir de 2004, destinés à remplacer les
deux premiers bateaux du SMPAT, s'est
effectuée au prix d'un montage d'une
grande complexité, faisant intervenir
notamment, dans le cadre d'une opéra-
tion de défiscalisation, des intermédiai-
res financiers, pour un coût global parti-
culièrement élevé.
Le SMPAT a confié la gestion de la
ligne à un délégataire privé en 2007 mais
a continué d'assumer, avec l'aide du
département, les conséquences financiè-
res d'une gestion toujours déficitaire. A
cette date, le département avait déjà
injecté 125 M€ destinés à garantir l'équi-
libre de la gestion de la ligne.
29
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Les autorités de contrôle
et de régulation du
secteur financier
17
Le contrôle et la régulation du sec-
teur financier sont les instruments d’une
politique publique dont les objectifs
principaux sont la sécurité et la stabilité
du système financier et la protection des
épargnants. Sa mise en oeuvre repose lar-
gement sur des autorités indépendantes,
mais la responsabilité globale relève de
l'Etat.
La loi de sécurité financière du 1er
août 2003 a maintenu en France, comme
c'est le cas au niveau européen, une
organisation compartimentée avec un
régulateur par secteur : l'Autorité des
marchés financiers (AMF) pour la régu-
lation
des
marchés
financiers,
la
Commission bancaire pour le contrôle
des établissements de crédit et des entre-
prises d'investissement, l'Autorité de
contrôle des assurances et des mutuelles
(ACAM). En outre, il existe des autori-
tés spécifiques chargées d'agréer les éta-
blissements bancaires et les entreprises
d'assurance.
Des évolutions institutionnelles
sont souhaitables.
Elles ne doivent
toutefois pas remettre en cause les prin-
cipes fondamentaux sur lequel a été bâti
le système : distinction entre régulation
des marchés et contrôle des établisse-
ments et proximité du contrôleur ban-
caire avec la Banque centrale. Le main-
tien d'autorités spécifiques pour l'agré-
ment des établissements, distinctes des
autorités de contrôle, ne se justifie plus.
Les collèges de la Commission bancaire
et de l'ACAM devraient être renforcés et
associer à la fois des membres perma-
nents,
des professionnels du secteur,
comme c'est déjà le cas dans certaines
autorités de régulation.
La coopération devrait être ren-
forcée,
en particulier en matière de pro-
tection de l'épargne. Le rôle directeur de
l'AMF dans le contrôle de la commer-
cialisation
des
produits
d'épargne
devrait être affirmé. L'option d'une coo-
pération institutionnalisée renforcée
entre les autorités de contrôle et d’agré-
ment, sous l'égide de l'Etat, doit être pri-
vilégiée, notamment par une extension
du rôle du collège des autorités de
contrôle des entreprises du secteur
financier (CACES). Des formes de rap-
prochement organique devraient, sous
certaines conditions, être étudiées entre
l'ACAM et la Commission bancaire, par
exemple pour assurer la mise en com-
mun des compétences des personnels.
L'Etat doit être fortement, et de
manière permanente, impliqué dans la
coordination de cette politique, notam-
ment en opérant une clarification des
compétences de contrôle et de régula-
30
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
tion dans le domaine réglementaire, une
meilleure répartition des rôles aux
niveaux européen et international, et
une
plus
grande
information
du
Parlement pour permettre à celui-ci
d'exercer son contrôle.
Des progrès sont nécessaires dans
l'
organisation des fonctions de sur-
veillance et d'enquête,
en recherchant
une meilleure allocation des ressources
en fonction des enjeux et de l'évaluation
des risques et en cherchant à les antici-
per. La démarche engagée en 2006 par
l'AMF
doit
être
amplifiée.
La
Commission bancaire doit faire évoluer
ses pratiques,
notamment par une
modernisation du système interne de
notation des risques et une programma-
tion des contrôles sur place en fonction
de cette notation. L'ACAM doit se pré-
parer et préparer la profession aux
modifications de la réglementation
européenne qui régira les fonds propres
des compagnies d'assurance et de réas-
surance. Les dispositifs de pilotage par
objectifs et de suivi de la performance
de la gestion, déjà présents à l'AMF,
devraient être généralisés et l'ajustement
des moyens aux besoins poursuivi.
En ce qui concerne
les sanctions,
l'effort engagé pour sécuriser et renfor-
cer l'efficacité des procédures, y compris
par un pouvoir préalable d'injonction,
doit être poursuivi dans les trois autori-
tés. Il importe que des sanctions d'un
montant réellement dissuasif
soient
effectivement prononcées et que la
publicité devienne la norme.
La Cour recommande que les auto-
rités de contrôle et de régulation, sous
l'autorité de l'Etat soient fortement
impliquées dans la modification de la
règlementation rendue nécessaire par
l’évolution des marchés. Cette implica-
tion passe par les instances de concerta-
tion européennes et internationales, à
caractère sectoriel ou général, et doit
porter en particulier sur l'adaptation des
règles prudentielles, le renforcement de
l'information financière et l'extension du
champ de la régulation.
31
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
La gestion de leur
patrimoine immobilier
par les universités
18
La situation du patrimoine universi-
taire est préoccupante. Le tiers des
locaux apparaît au mieux comme
vétuste, 15 % étant considérés comme
inadaptés à l'enseignement et à la recher-
che. Les orientations données par le
ministère depuis 2000 mettent l'accent
sur les remises à niveau et les réhabilita-
tions ainsi que sur la mise en cohérence
des sites, mais les programmations suc-
cessives n'ont pas dégagé tous les
moyens nécessaires.
Les mesures mises en oeuvre par
le ministère ont été jusque-là trop
dispersées,
la fonction immobilière au
sein de la direction générale de l'ensei-
gnement supérieur (DGES) étant elle-
même éclatée entre différents niveaux
hiérarchiques non homogènes. Les éta-
blissements ne sont pas mis en situation
de responsabilité de la gestion du patri-
moine mis à leur disposition.. Ils ont dû
jongler entre différents dispositifs trop
peu articulés entre eux : contrats de plan
Etat-régions, crédits de mise en sécurité,
crédits de logistique relevant de la dota-
tion globale de fonctionnement ou cré-
dits de maintenance alloués dans le
cadre de la politique contractuelle. Cette
fragmentation n'a facilité pour les uni-
versités ni la vision d'une politique patri-
moniale ni la connaissance de son coût
complet, et ne les a guère incitées à opti-
miser leur gestion.
La mise en oeuvre de la loi du
10 août 2007 relative aux libertés et res-
ponsabilités des universités -LRU-, la
réforme des modalités d'attribution des
dotations financières de l'Etat aux uni-
versités, ainsi que les moyens nouveaux,
dont ceux dévolus à l'Opération cam-
pus, qui ont été dégagés en faveur de
l'immobilier universitaire devraient faci-
liter les évolutions.
Toutefois, le transfert du patrimoine
en pleine propriété aux universités reste
optionnel dans le cadre de la loi LRU, et
le peu d'empressement actuel des éta-
blissements à demander cette dévolu-
tion montre qu'ils restent dans l'attente
d'une clarification de ses modalités pré-
cises. La Cour recommande
de ne pas
différer ce transfert, qui permettrait
aux universités de disposer de l'en-
semble des moyens de leur autono-
mie.
En effet, la qualité des locaux est
un facteur important de leur attractivité
et elle contribue à la performance de
l'enseignement et de la recherche que
mènent les établissements. Il nécessite
néanmoins la réunion de plusieurs
conditions essentielles :
32
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
- en priorité,
le renforcement
rapide de la capacité de gestion des
établissements,
les rendant à même
d'assurer la pleine responsabilité patri-
moniale. Ceci suppose le développe-
ment et une meilleure structuration de la
fonction immobilière en leur sein, la
généralisation de schémas directeurs
leur permettant de définir leur politique
immobilière, une fiabilisation de leur
comptabilité patrimoniale et une meil-
leure maîtrise budgétaire et financière ;
-
un pilotage central affirmé,
et
des moyens d'expertise à la hauteur des
enjeux. Il revient à l'Etat de s'assurer des
conditions de bonne fin de ces opéra-
tions, et de garder les moyens nécessai-
res à une régulation efficace. La réunifi-
cation à court terme de la fonction
immobilière au sein de l'administration
centrale contribuerait à mieux répondre
à ces enjeux ; il convient par ailleurs de
trancher
sur
le
devenir
de
l'Etablissement Public d'Aménagement
Universitaire (EPAU), créé en 2006 mais
qui n'a pas été activé ;
-
l'évaluation des résultats obte-
nus
et l'identification des conséquences
qui doivent en être concrètement tirées
dans le cadre du contrat pluriannuel
d'établissement.
La Cour recommande notamment
que la qualité du pilotage immobilier
fasse l'objet d'une pondération suffisam-
ment significative parmi les critères rete-
nus pour la répartition des moyens aux
universités.
La dynamique créée pour l'accession
des universités à la pleine autonomie en
matière immobilière, accompagnée de
l'important effort financier consenti,
devrait contribuer, dans une logique de
site, à favoriser la nécessaire recomposi-
tion du paysage universitaire : la politi-
que immobilière en constitue, par son
caractère structurant, un levier impor-
tant.
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
33
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
L’Etat et les fédérations
sportives face aux
mutations du sport
19
Le modèle français du sport repose
sur une cogestion du sport entre l'Etat,
qui remplit des missions régaliennes et
affecte des crédits et des personnels, et
“le mouvement sportif ” qui organise la
pratique sportive dans le cadre de la
délégation qui lui est accordée. Cette
organisation fait toujours l'objet d'un
large consensus qui repose sur deux
principes, l'unité entre les différents
sports et la solidarité entre les secteurs
amateur et professionnel.
Dans ce
contexte, l'Etat participe au financement
de quatre actions prioritaires : le sport
pour tous, le sport de haut
niveau et la
préparation olympique, la protection de
la santé des sportifs et la lutte contre le
dopage, enfin, la formation et le déve-
loppement des métiers du sport.
Ce
modèle
est
cependant
confronté aujourd'hui à la transfor-
mation profonde du marché du spec-
tacle
sportif
: développement du sport
professionnel, émergence d'acteurs pri-
vés dans l'organisation du sport de haut
niveau, importance des ressources tirées
des droits de télévision et du sponso-
ring, et enfin
rôle croissant des instan-
ces sportives internationales.
Dans le cadre de ses contrôles, la
Cour a noté une amélioration globale de
la gestion des fédérations contrôlées.
Elle a toutefois relevé un développe-
ment fortement différencié de leurs res-
sources propres, en raison du caractère
très inégal de l'exposition médiatique
des compétitions qu'elles organisent, ce
qui met à mal le principe d'unité du
sport. En outre, la solidarité entre le sec-
teur amateur et le secteur professionnel
apparaît très insuffisante. Enfin, les mar-
ges d'action de l'Etat ont diminué sous
l'effet du cadre juridique européen et
international, ainsi que de la décrois-
sance des moyens budgétaires qu'il met
en oeuvre.
Par delà les réflexions en cours du
conseil supérieur de l'audiovisuel sur un
rééquilibrage de l'exposition médiatique
des différents sports, l
a Cour recom-
mande
:
- une répartition plus sélective des
moyens de l'Etat, crédits budgétaires et
conseillers techniques, entre les différen-
tes fédérations sportives, en fonction de
l'importance de leurs ressources pro-
pres ;
- un net renforcement des mécanis-
mes de mutualisation, au sein de chaque
sport, entre le secteur professionnel et le
secteur amateur ;
- la mise en place d'une plus grande
solidarité entre les sports par une modi-
fication de la taxe “Buffet” (qui porte
sur les cessions de droits de diffusion de
manifestations ou de compétitions spor-
tives) d'une part, en élargissant son
assiette grâce à la prise en compte des
ressources tirées des droits commer-
ciaux, voire, s'il y a lieu à l'avenir, des
paris sportifs, d'autre part, en modulant
son taux en fonction du montant des
ressources propres des fédérations.
Compte tenu de l'attention particu-
lière que l'Etat doit porter aux dimen-
sions éthique et sociale du sport, ces
évolutions devraient être engagées sous
son impulsion et en concertation avec le
mouvement sportif.
34
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
La rémunération du droit
à l’image collective des
sportifs professionnels
20
La loi du 15 décembre 2004 a défini
un régime spécifique de
rémunération
du “droit à l'image collective” des spor-
tifs professionnels, c'est-à-dire de leur
apport personnel à l'image de leur club
qui génère des droits télévisés et des
produits dérivés. Ce dispositif aboutit
en fait à
exonérer totalement de coti-
sations sociales patronales et salaria-
les une fraction de
30 % de
la rému-
nération
brute des sportifs profession-
nels, à condition que cette fraction
dépasse deux fois le plafond de la sécu-
rité sociale
(3)
. Son objectif explicite est
de maintenir en France les meilleurs
joueurs, et même de faire revenir ceux
qui se sont expatriés. Contrairement à
son intitulé, ce mécanisme n’a donc
aucun lien avec leur apport réel à l'image
collective de leur équipe. Il s'agit en fait
d'un simple régime d'exonération de
cotisations sociales, dont la particularité
est de bénéficier aux sportifs profes-
sionnels les mieux rémunérés et dont
l'avantage est d'autant plus grand que
ces rémunérations sont élevées.
Comme toute exonération de cotisa-
tions de sécurité sociale,
elle est com-
pensée par le budget de l'Etat
, 32 M€
étaient prévus à cet effet dans la loi de
finances initiale pour 2008.
Cette aide accordée aux sportifs
professionnels les mieux rémunérés est
ainsi devenue supérieure, à elle seule, à
l'ensemble des crédits budgétaires desti-
nés au sport amateur, ou bien au total
des crédits consacrés à la lutte contre le
dopage et à la reconversion des sportifs
de haut niveau.
Ce dispositif a donné lieu jusqu'en
2008 à diverses irrégularités budgétai-
res : reports de charge sur les exercices
budgétaires suivants - les crédits dispo-
nibles ne servant en fait qu'à payer les
dettes cumulées au titre des exercices
antérieurs -, inscription sur un pro-
gramme budgétaire autre que celui qui
est consacré au sport. Son montant est
en outre, imprévisible : plus les rémuné-
rations des joueurs s'accroissent en rai-
son de l'augmentation des recettes tirées
des retransmissions télévisées ou des
droits dérivés, et plus l'Etat doit suppor-
ter une charge accrue au titre de cette
exonération de charges sociales. Enfin,
ce dispositif exerce un effet d'éviction
au détriment des autres actions du pro-
gramme
“Sport”, dont il représente
désormais près du sixième du montant
global.
Par ailleurs, les départs des meilleurs
joueurs français vers l'étranger n'ont pas
_________
(3) Le plafond de la sécurité sociale est de 2859€/mois en janvier 2009 : ce seuil devant être
doublé dans le projet de loi de finances pour 2009.
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
35
été interrompus ni même freinés depuis
sa mise en place, et le retour massif
des
joueurs les plus réputés,
qui était
attendu, ne s'est pas produit. Compte
tenu des mesures fiscales adoptées ces
dernières années - baisse de la tranche
marginale d'impôt la plus élevée, bou-
clier fiscal -, le départ ou le maintien à
l'étranger des sportifs professionnels
français ne s'expliquent pas par des
charges fiscales et sociales nettement
plus défavorables en France, mais par les
rémunérations sensiblement plus éle-
vées qu'ils perçoivent dans les grands
clubs européens.
La Cour suggère donc la
suppres-
sion de ce dispositif
,
dont la charge
budgétaire serait plus légitimement
affectée à des actions conformes aux
objectifs
assignés
au
programme
“Sport”, tels que, par exemple, l'accrois-
sement de la pratique sportive découlant
d'une meilleure formation des jeunes.
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
Cour des comptes
36
21
La participation des
employeurs à l’effort de
construction
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La participation des employeurs à
l'effort de construction (PEEC), com-
munément appelée “1 % logement” est
un prélèvement obligatoire,
assis sur la
masse salariale et collecté par des comi-
tés interprofessionnels du logement
(CIL) ainsi que par certaines chambres
de commerce et d'industrie (CCI). Les
ressources des CIL s'élèvent à plus de
4 Md€ . En 2006, la Cour avait déjà cri-
tiqué certains aspects de la gestion de la
PEEC : la gouvernance du système et
les emplois du “1 % logement”
(4)
. En
2008,
elle a constaté que la plupart des
dysfonctionnements dénoncés perdu-
rent et souligne à nouveau la nécessité
d'une réforme en profondeur, annoncée
au demeurant par le conseil de moderni-
sation des politiques publiques en avril
2008.
Alors
que
l'UESL
(Union
d’Economie Sociale pour le Logement)
représente les intérêts des collecteurs, et
l'ANPEEC (Association Nationale pour
la Participation des Employeurs à
l’Effort de Construction) élabore les
règles régissant l'activité des collecteurs
et contrôle leur gestion et leur comptes,
plus de la moitié des membres de leurs
conseils d'administration sont communs
en tant que titulaires ou suppléants. En
outre, si l'ANPEEC est en charge du
contrôle de l'association
Foncière
Logement créée par la loi en 2002, elle
n'a en fait jamais exercé de contrôle.
La Cour a aussi noté que le finance-
ment des partenaires sociaux, soit direc-
tement, soit par l'intermédiaire d'asso-
ciations, représente désormais plus de la
moitié des frais de fonctionnement de
l'UESL.
En 2006, la Cour avait déploré
l'ab-
sence d'adaptation du réseau des
collecteurs
à l'évolution de leurs mis-
sions et notamment au développement
des produits dits “à droits ouverts”,
accessibles à tout particulier, demandeur
d'emploi ou en activité, quel que soit son
employeur (contributeur ou non de la
PEEC). La mutualisation souhaitée n'a
pas eu lieu. En outre la Cour a noté que,
pour mettre en place ces nouveaux ser-
vices,
plusieurs collecteurs avaient
contracté avec des sociétés dans des
conditions coûteuses et peu transparen-
tes.
__
_____
(4) Rapport public annuel - février 2006 - La participation
....
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
37
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
Certes, des regroupements de col-
lecteurs ont eu lieu mais le réseau doit
gagner en cohérence et en sécurité alors
que les collecteurs sont toujours nom-
breux, qu'ils sont régis par un statut
associatif
mal adapté à la gestion de
groupes de sociétés et que leurs comptes
ne sont toujours pas consolidés ou com-
binés, malgré la réforme comptable
envisagée début 2009. En outre, le
contexte de l'intervention de ces orga-
nismes a été modifié par les décisions
qui ont été prises en matière de décen-
tralisation de certaines aides au loge-
ment. Une réforme en profondeur du
réseau des collecteurs reste indispensa-
ble.
Jusqu'en 2008, l'emploi des ressour-
ces de la PEEC a été décidé par voie de
convention entre l'Etat et l'UESL
sans
évaluation systématique de son uti-
lité.
Par exemple, les risques liés à
l'uni-
versalité de la garantie des risques loca-
tifs (GRL), créée en 2006 sans condition
de ressources n'ont été mis à jour qu'en
mars 2008.
De même, si le pass-travaux,
prêt accordé pour financer les travaux
d'amélioration des logements, a présenté
près du quart des emplois totaux des
fonds de la PEEC, rien ne permet de
dire en quoi il contribue à la politique
nationale du logement.
Il appartient à l'UESL et au réseau
des collecteurs d'évaluer de manière
régulière l'efficacité sociale comparée
des différents emplois des fonds collec-
tés.
Rapportés aux fonds publics investis
et aux avantages fiscaux et fonciers
consentis par l'Etat, les programmes
conduits par la Foncière logement appa-
raissent comme peu performants.
Les ressources de la PEEC ne sont
pas structurellement stables et les nou-
veaux emplois de fonds consistant en
des subventions et non en des prêts, les
ressources que constituent les rembour-
sements de prêts sont appelés à se tarir.
Dans ce contexte, l'Etat et les partenai-
res sociaux doivent engager sans délai
un exercice de prévision de l'équilibre
financier de la PEEC en fonction des
priorités définies par le projet de loi de
mobilisation pour le logement et la lutte
contre l’exclusion.
Cour des comptes
38
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
22
Le dispositif de
formation à l’initiative
des salariés
Par opposition au plan de formation
de l'entreprise, dont
l'élaboration et la
réalisation sont de la seule responsabilité
de l'employeur, les dispositifs de forma-
tion qui sont ouverts à l'initiative des
salariés relèvent d'une logique de droits
opposables à l'employeur ; ils ont été
mis en place dans une optique de cor-
rection des inégalités de formation.
Tout salarié engagé dans la vie pro-
fessionnelle depuis une certaine durée a
droit, à sa seule initiative et à titre indivi-
duel, à bénéficier
d'un
congé indivi-
duel de formation (CIF)
. Ce disposi-
tif, qui remonte à l'origine même du sys-
tème de formation professionnelle, per-
met de suivre, en dehors de l'entreprise,
une formation lourde principalement à
finalité
de reconversion professionnelle.
En 2004, a été créée, au bénéfice des
salariés, une troisième voie d'accès à la
formation :
le droit individuel à la for-
mation (DIF)
. Chaque salarié capitalise
un crédit annuel de vingt heures dans la
limite de 120 heures sur 6 ans qu'il peut
mobiliser dès la fin de la première année
(dans la limite des heures acquises).
Malgré leur commune ambition, ces
dispositifs illustrent les difficultés récur-
rentes du système français de formation
professionnelle à mettre en oeuvre une
stratégie coordonnée et efficace de for-
mation tout au long de la vie.
La Cour a constaté qu'ils n'appor-
taient qu'une
contribution très incom-
plète à la correction des inégalités
d'accès à la formation professionnelle
continue et à la sécurisation des par-
cours professionnels. Leurs priorités
sont imprécises, ils ne sont pas complé-
mentaires, ils ne sont pas ciblés sur les
publics les plus fragiles et les moins for-
més. Ils bénéficient à un très faible nom-
bre de personnes par rapport à la popu-
lation
active. En outre, le cloisonne-
ment des organismes gestionnaires pour
le CIF est à l'origine de disparités de
prise en charge et la diversité des straté-
gies d'entreprises pour le DIF explique
des résultats insatisfaisants. L'échec est
particulièrement patent pour les disposi-
tifs spécifiques ouverts aux titulaires de
contrats à durée déterminée dont les
besoins de formation sont pourtant
majeurs.
Sur un plan financier, ces droits à
formation ouverts de manière indiffé-
renciée à la quasi-totalité de la popula-
tion salariée se révèlent, notamment le
DIF, représenter des sommes considéra-
bles s'il en était fait un usage plus large.
Ils font ainsi peser des risques considé-
rables sur l'ensemble du système de for-
mation professionnelle et sur les finan-
ces publiques pour ce qui concerne la
fonction publique.
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
39
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le CIF et le DIF nécessitent ainsi
une réorientation profonde et rapide,
sauf à accepter de laisser s'accumuler
des droits à formation dont le finance-
ment se révèlera à brève échéance insup-
portable, avec toutes les conséquences
qui pourraient en résulter sur le plan
économique et social.
Dans le prolongement de ses tra-
vaux antérieurs sur la formation profes-
sionnelle,
la Cour recommande de
:
- recentrer très fortement le DIF,
sécuriser son financement au bénéfice
des seuls publics prioritaires et dédier à
son financement une fraction de la
contribution acquittée par les entrepri-
ses au titre du CIF ;
- articuler étroitement CIF et DIF :
la mobilisation du DIF devrait être obli-
gatoire en cas de demande de CIF afin
d'augmenter le potentiel de réponse aux
demandes croissantes de CIF. Le CIF
devrait être mobilisé de manière préfé-
rentielle pour les salariés en transition
professionnelle ;
- fusionner les dispositifs ouverts
aux titulaires de contrat à durée détermi-
née, en majorant la contribution des
entreprises au CIF-CDD ;
- reconfigurer le réseau des organis-
mes gestionnaires de CIF en centralisant
l'ensemble de la collecte au sein d'un
organisme à caractère national et inter-
professionnel,
en supprimant les collec-
teurs spécifiques, et en harmonisant les
critères et les niveaux de prise en charge.
- mettre plus largement en place un
système de mutualisation effectif
des
fonds de la formation professionnelle
sur le plan national au profit du finance-
ment de parcours de formation pour les
salariés prioritaires, et par la création de
“fonds régionaux
pour la formation
tout au long de la vie”.
A défaut d'une réarticulation d'en-
semble, la suppression du CIF s’impose-
rait pour redéployer les financements au
bénéfice de ceux qui restent
exclus de
tout accès à la formation.
40
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La France a été longtemps le pre-
mier pays pour les demandes d'asile ;
elle occupe désormais la deuxième
place, derrière la Suède. La seule prise en
charge de l'accompagnement social
(exercice des droits, logement, travail,...),
représente la moitié des crédits du nou-
veau ministère chargé de l'immigration.
Par rapport à ses contrôles antérieurs
(5)
,
la Cour constate des progrès certains,
mais note que les améliorations interve-
nues laissent subsister des problèmes
qui pourraient être aggravés par la
remontée du nombre de demandes
d'asile, alors qu'il était en baisse ces der-
nières années.
L'organisme instructeur,
l'Office
français pour la protection des réfugiés
et apatrides (OFPRA) et l'instance juri-
dictionnelle, la Cour nationale du droit
d'asile (CNDA) sont désormais sépa-
rées, conformément aux préconisations
de la Cour et leur rôles respectifs ont été
clarifiés.
Un service de l'asile regroupe au
sein du nouveau ministère de l'intégra-
tion, de l'immigration de l'identité natio-
nale et du développement solidaire des
compétences auparavant éclatées. Le
nouveau ministère est également res-
ponsable du pilotage de l'opérateur en
charge du dispositif d'accueil, l'Agence
nationale pour l'accueil des étrangers et
les migrations (ANAEM) ; la situation
n'est toutefois pas encore stabilisée puis-
que, bien que récemment créée, l'agence
se transforme en Office français de l'im-
migration et de l'intégration (OFII). Les
missions de la nouvelle structure et ses
relations avec les services déconcentrés
de l'Etat devraient être rapidement et
précisément définies.
Au-delà de l'organisation plus cohé-
rente des structures que la Cour avait
souhaitée, la prise en charge des deman-
deurs est améliorée grâce à une adapta-
tion des services de premier accueil à la
réalité des besoins et le regroupement
des traitements des demandes d'admis-
sion au séjour à la préfecture du chef-
lieu de région, réforme qui se met pro-
gressivement en place. La Cour souhaite
cependant que la qualité de l'accueil
dans les préfectures soit systématique-
ment évaluée.
Des efforts importants en vue de
résorber les retards ont été faits pendant
une période de rattrapage
grâce au
recours à des moyens temporaires en
personnels, locaux et crédits. Des dispo-
23
La prise en compte de la
demande d’asile
Cour des comptes
_______
(5) Rapport public annuel - février 2001 et Rapport public thématique “Accueil et intégration des
populations immigrées” -
Novembre 2004
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
41
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
sitifs spécifiques assurant des garanties
d'instruction pour le demandeur ont été
également introduits, qu'il s'agisse du
traitement de dossiers en procédures
prioritaires ou de l'usage des listes de
pays d'origine “sûrs”. Ces procédures
particulières mériteront un suivi attentif.
Mais la Cour constate que le traitement
juridictionnel évolue dans un sens
opposé : alors que les recours devien-
nent systématiques, la durée de traite-
ment des dossiers s'allonge.
En matière d’hébergement, en dépit
de la diminution de la demande, malgré
un effort incontestable d'augmentation
du nombre de places et une meilleure
couverture du territoire par les centres
d'accueil
des
demandeurs
d'asile,
(CADA), malgré une organisation nou-
velle de la gestion de ce dispositif
natio-
nal d'accueil (DNA) qui s'appuie sur de
nombreux organismes publics ou asso-
ciatifs, la Cour constate une persistance
des problèmes. Le taux d'accès à l'héber-
gement
des nouveaux demandeurs reste
faible, le rythme des rotations est trop
lent. Parmi les causes de ces difficultés,
figure le décalage entre les évolutions
des
caractéristiques
familiales
des
demandeurs et la rigidité des structures
du parc immobilier. En l'absence d'hé-
bergement, les demandeurs d'asile per-
çoivent l'allocation temporaire d'attente
(ATA), versée par l'Unédic ; le finance-
ment assuré par l'Etat risque de s'alour-
dir.
Après une pause en 2008 et 2009, la
création de nouvelles places devra
reprendre. La Cour recommande en
outre que des mesures soient prises
pour éviter à la fois l'engorgement en
amont des CADA et la sous-occupation
de certains d'entre eux. La gestion des
sorties paraît en outre perfectible : le
demandeur qui obtient le statut de réfu-
gié doit disposer d'un logement pour
pouvoir quitter le CADA. Sur ce point,
l'intéressé se trouve en concurrence avec
les immigrants mais aussi d'autres
publics. Il conviendrait de recourir de
manière plus fréquente à l'accompagne-
ment personnalisé prévu par la loi de
2007. Afin d'éviter pour ceux qui ne
peuvent obtenir aucune régularisation le
glissement vers la clandestinité, les dis-
positifs de retour vers le pays d'origine
devraient être améliorés.
Enfin,
la Cour recommande de
séparer davantage les volets social et
administratif de l'accompagnement des
demandeurs d'asile, au moment du pre-
mier accueil, afin d'éviter les doubles
financements.
42
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les démarches de soutien à la paren-
talité visent à conforter les parents dans
leurs missions éducatives. De nombreux
dispositifs ont été mis en place dans
cette perspective. Certains leur permet-
tent de partager leurs expériences et de
leur redonner s'ils le souhaitent des
repères
: réseaux d'écoute, d'appui et
d'accompagnement des parents, lieux
d'accueil parents enfants. D'autres visent
à prévenir ou atténuer les conséquences
d'un conflit ou d'une séparation : média-
tion familiale ; d'autres encore à infor-
mer les parents
: conseil conjugal et
familial ; un dernier ensemble vise à
renouer les relations entre les parents et
l'école tout en aidant les enfants
:
contrat local d'accompagnement à la
scolarité, ou à permettre aux parents
dans des situations difficiles de voir
leurs enfants : espaces rencontres. Les
actions de responsabilisation parentale,
de nature plus coercitive, constituent la
dernière étape avant une sanction (elles
ne sont pas abordées dans cette inser-
tion).
Cependant,
l'empilement de ces
dispositifs, leur faible articulation
entre eux et un maillage territorial
inégal
rendent malaisées les démarches
des parents.
Les 500 “points info
famille”, dont la mise en place s'inscrit
dans une politique d'amélioration de
l'information à destination des familles,
sont mal répartis sur le territoire et
offrent des services de qualité très iné-
gale. Ils ne suffisent pas à pallier les dif-
ficultés de l'orientation des parents vers
le dispositif susceptible de répondre le
mieux à leurs besoins.
Les financements, évalués à 100 M€,
sont principalement apportés par la
branche famille de la Sécurité sociale.
Les ministères, notamment le ministère
de la justice et les collectivités locales,
apportent des financements complé-
mentaires.
La Cour considère qu'avant même
de procéder à une évaluation des
actions, rendue incertaine par l'insuffi-
sance des remontées d'information, il
est urgent de résoudre les problèmes
posés par les défaillances du pilotage
national comme local. Elle recommande
que soit mis fin au foisonnement de
comités mal coordonnés en mettant en
place un pilotage unique de l'ensemble
des actions de prévention. Ce pilotage
devrait être assuré principalement au
niveau local, afin que les décisions, y
compris celles concernant leur finance-
ment, soient prises au plus près des
besoins des parents.
Cour des comptes
24
Les politiques de soutien
à la parentalité
43
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
25
L’Etat face à la gestion
des risques naturels :
feux de forêt et
inondations
Les politiques publiques concou-
rant à la prévention, la gestion et la
réparation des incendies de forêts et
des inondations associent de nombreux
acteurs, dont les communes, départe-
ments et leurs groupements, et l'Etat et
les établissements publics. Le rôle des
ministères chargés de l'environnement,
de l’équipement et de l'agriculture, de
l'intérieur et de l'économie est primor-
dial pour édicter les normes de préven-
tion, organiser le système de lutte et de
secours et garantir les dispositifs d'as-
surance.
L'efficacité des dépenses publiques
pourrait être améliorée. Les moyens
financiers consacrés par l'Etat à ces
actions ne sont pas clairement identi-
fiés dans les documents budgétaires.
De même les coûts de gestion des cri-
ses et leurs conséquences socio-écono-
miques ne sont que partiellement
mesurés. Ces lacunes de l'information
ne permettent pas de procéder dans de
bonnes conditions à l'allocation des
moyens aux deux logiques : la préven-
tion, d'une part, la gestion des crises et
la réparation des dommages, d'autre
part.
En outre, la coordination des servi-
ces de l'Etat, tant au niveau national
que déconcentré, demeure perfectible.
De même, il conviendrait de remédier
au caractère incomplet et parfois tardif
de la mise en oeuvre des préconisations
qui sont énoncées au terme des mis-
sions d'inspection que l'Etat diligente
après chaque évènement majeur.
S'agissant de la prévention,
des
actions pourraient être mieux intégrées
dans les politiques d'aménagement et
de valorisation du territoire. Ainsi une
exploitation accrue de la forêt méditer-
ranéenne et la création de coupures
agricoles permettraient de limiter sensi-
blement la propagation des incendies.
Les prescriptions
spécifiques en
matière de feux de forêts et d'inonda-
tions sont souvent intégrées par les
communes avec retard dans les docu-
ments de planification et d’urbanisme,
au terme de procédures de concerta-
tion locale parfois conflictuelles. Dans
ce contexte, dans certaines zones, l'ex-
position des constructions aux risques
s'étend.
Les moyens alloués par l'Etat sont
en l'espèce suffisants, mais
les contra-
ventions aux prescriptions des divers
documents de planification et d'urba-
nisme devraient être davantage répri-
mées.
Les travaux de prévention sont
effectués avec lenteur. Les équipements
(infrastructures de défense de la forêt
contre les incendies, digues de réten-
tion des crues) se dégradent parfois du
fait de lacunes dans leur entretien et
leur contrôle. En matière d'inonda-
tions, priorité devrait aussi être donnée
aux travaux les plus structurants,
comme l'aménagement des bassins ver-
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
44
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
sants. Par ailleurs, le contrôle par l'État
des obligations de débroussaillement
opposables aux propriétaires en zones
forestières devrait être accru.
Le dispositif
de gestion de crise
s'est amélioré de façon continue. Dans
l'ensemble les moyens publics ont été
correctement mobilisés pour faire face
aux
sinistres
les
plus
violents.
Toutefois,
les décisions d'investisse-
ment pour ce qui concerne la flotte
d'aéronefs de lutte contre les incendies
sont insuffisamment inscrites dans une
stratégie pluriannuelle. Si elle a été
récemment améliorée, la doctrine d'uti-
lisation de la flotte de la direction sécu-
rité civile (contrôle des heures de vols ;
missions de transport sans rapport avec
la sécurité civile) et de gestion des pilo-
tes (procédures d'entraînement et res-
pect des consignes) demeure perfecti-
ble.
L'alerte météorologique a réalisé
des progrès substantiels ces dernières
années, grâce à des prévisions de meil-
leure qualité ainsi qu'à une intégration
poussée des données météorologiques
et hydrologiques pour l'annonce des
crues, concrétisée par un rapproche-
ment
des
services
concernés.
Cependant l'adaptation des systèmes
d'alerte aux évènements et aux contex-
tes locaux n'est pas encore complète-
ment réalisée et certaines petites com-
munes n'ont pas encore accès à une
information permettant d'anticiper
avec précision la survenance des crues.
Le déploiement de patrouilles financées
par l'Etat en forêt méditerranéenne et
visant à alerter et à agir contre les feux
en première intention a diminué ces
dernières années.
Au titre de l'indemnisation et de
la réparation,
le régime de réassurance
garanti par l'Etat des dommages causés
par les catastrophes naturelles (dit
CatNat) permet à tous les propriétaires
d'un bien immobilier ayant une assu-
rance dommage d'être couverts contre
le risque, dès lors que l'état de catastro-
phe naturelle a été reconnu par arrêté.
Le régime a une finalité financière et
sociale, mais n'incite que peu à la pré-
vention. Pour les feux de forêts, auquel
le régime Cat Nat ne s’applique pas, il
semble envisageable d'appliquer aux
propriétaires ayant négligé le débrous-
saillement une majoration de la fran-
chise d'assurance pour inciter à la pré-
vention.
Les collectivités territoriales, princi-
palement les communes, ont de nom-
breux biens considérés comme non
assurables.
La réparation de leurs biens
peut alors bénéficier de la solidarité
nationale grâce à des crédits du minis-
tère de l'intérieur.
La fixation,
en
accord avec les compagnies d'assu-
rance, de critères communs pourrait
permettre d'assurer certains de ces
biens pour limiter
le financement par
le budget de l'État.
45
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
26
Les industries
d’armement de l’Etat
Le livre blanc sur la défense et la
sécurité a fixé les nouvelles bases de la
politique française dans ce domaine. Il
va être complété par la loi de program-
mation militaire pour la période 2009 à
2014. Ces deux documents introduisent
une nouvelle cohérence entre les pers-
pectives budgétaires et les programmes
d'équipement des armées en prévoyant à
la fois un report de dix ans de l'échéance
du “schéma 2015” et une diminution
simultanée des programmes d'équipe-
ment correspondants.
Cette situation aura des conséquen-
ces sur l'ensemble des industries d'arme-
ment notamment celles qui sont encore
détenues majoritairement par l'État,
c'est-à-dire les anciens arsenaux : SNPE
(poudres et explosifs), GIAT Industries
(armement terrestre), DCNS (construc-
tions navales) et enfin le Service
Industriel de l'Aéronautique (qui gère les
ateliers industriels de l'aéronautique,
chargés de la maintenance aéronauti-
que), ce dernier étant le seul à demeurer
exploité en régie, au sein du ministère de
la défense.
La Cour constate que les évolutions
enregistrées de 2001 à 2008 sont confor-
mes aux préconisations qu’elle avait
exprimées en 2001
(1)
pour ce qui
concerne GIAT Industries avec l'adop-
tion d'un plan drastique de redimension-
nement d'ensemble de la société ; elles le
sont aussi pour DCNS. Des options dif-
férentes ont été prises pour SNPE (l'ex-
plosion de l'usine AZF à Toulouse a
radicalement bouleversé son avenir) et
pour les ateliers industriels de l'aéronau-
tique pour lesquels la Cour préconisait.
une cession à l'industrie.
GIAT Industries a lancé en 2004 un
plan drastique de diminution de son
potentiel industriel,
qui se trouve
aujourd'hui concentré dans la filiale
NEXTER, cette dernière étant, depuis
sa création en 2006, en équilibre finan-
cier. Trois questions restent en suspens,
liées aux programmes futurs, au main-
tien en condition opérationnelle des
matériels produits par le groupe et enfin
aux alliances industrielles françaises
et/ou européennes.
DCNS s'est vue attribuer, lors de sa
création en 2003, un périmètre industriel
correctement calibré par rapport à son
plan de charge prévisible et ses premiers
exercices sont équilibrés. Les principaux
enjeux aujourd'hui sont d'approfondir le
rapprochement avec THALES et de
_______
(6) Rapport public thématique : “Les industries d’armement de l’Etat - Octobre 2001.
46
Synthèse
du Rapport public 2004 de la
Cour des comptes
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
participer à la restructuration euro-
péenne du secteur de la construction
navale.
SNPE s'est recentrée sur son coeur
de métier et ses résultats financiers sont
en net redressement. En revanche, la
consolidation de l'industrie de la propul-
sion à poudre, dont SNPE constitue un
élément essentiel au travers de sa filiale
SME, n'a pas connu à ce jour d'avancée
significative.
Enfin, le Service industriel de l'aéro-
nautique a entamé un regroupement des
moyens industriels de maintenance
aéronautique du ministère de la défense.
La Cour considère que les évolu-
tions stratégiques mondiales, les surca-
pacités industrielles existant en Europe
en matière d'armement et la situation
des finances publiques rendent nécessai-
res de nouvelles évolutions.
Elle souligne qu'
en matière de
commande publique un arbitrage est
nécessaire
entre les choix stratégiques
de pérennité industrielle et l'impératif
de réduction des dépenses publiques.
l'État ne peut en effet pas exiger la pour-
suite d'activités qu'il n'est pas prêt à sou-
tenir par ses commandes.
En outre, les munitions et le main-
tien en condition opérationnelle des
équipements ne constituent souvent
qu'une variable d'ajustement alors qu’ils
représentent un enjeu stratégique incon-
testable. Une plus grande sélectivité
pourrait être recherchée afin d'assurer la
pérennité des activités relevant de la
souveraineté, quitte à abandonner les
secteurs relevant de partenariats euro-
péens, voire du marché.
Ainsi tout en
poursuivant avec les
partenaires industriels français et inter-
nationaux la recherche des restructura-
tions nécessaires, l'État devra veiller,
chaque fois que des enjeux stratégiques
sont en cause et que c'est possible, à
conserver un moyen de contrôle au
sein des nouvelles entités restructu-
rées.
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
47
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
27
La fin de l’exploitation
charbonnière
Le pacte charbonnier, conclu en
1994 entre l'État et les partenaires
sociaux, a prévu la fin de l'exploitation
charbonnière, sans en fixer la date défi-
nitive. Celle-ci a été poursuivie, pour des
raisons sociales, jusqu'en avril 2004, date
de la fermeture du puits de La Houve en
Lorraine. La loi du 3 février 2004 a fixé
au 31 décembre 2007 la mise en liquida-
tion du nouvel ensemble créé.
L'arrêt de l'exploitation supposait
que trois défis soient relevés : un défi
social, l’avenir des 16 000 personnes
encore employées en 1994 ; un défi
industriel, la cession des multiples filia-
les de Charbonnages de France (CdF) et
de son patrimoine immobilier ; un défi
écologique, la remise en état des sites
miniers.
La réduction des effectifs
a été
réalisée grâce à des mesures spécifiques
permettant aux mineurs de cesser toute
activité, parfois la quarantaine à peine
passée. La volonté de ne pas recourir à
des licenciements, de fonder les départs
exclusivement sur le volontariat jusqu'en
2005 et de conduire tout mineur, par des
mesures adaptées, à une retraite à taux
plein, a mené à la mise en oeuvre de
mesures d'âge exceptionnelles dans leur
contenu et leur durée.
La cession des filiales et du patri-
moine immobilier
a été réalisée dans
des conditions convenables compte
tenu de la situation difficile dans laquelle
se trouvaient les entités à céder et de la
position de vendeur obligé de CdF. La
politique volontariste de cession des
filiales a permis, de 2000 à 2007, de
céder la quasi totalité des actifs à une
valeur supérieure à leur valeur nette
comptable Les procédures de cession
mises en oeuvre par CdF ont par ailleurs
garanti la transparence de ces opérations
et le respect de conditions économiques
normales.
Les travaux de remise en état
des
sites miniers se sont déroulés selon les
dispositions du code minier. Les exigen-
ces auxquelles doit se soumettre le
concessionnaire dans le cadre de la
renonciation à concession sont formali-
sées dans un cahier des charges dont
l'exécution est vérifiée par les autorités
de tutelle. Conformément à ses prévi-
sions, CdF avait quasiment achevé ces
travaux le 31 décembre 2007, respectant
ainsi les échéances et les budgets prévus.
Toutefois,
le problème des dégâts
miniers affectant les terrains en surface
reste entier et pèsera sur les finances de
l'État d'un poids certes moindre que
celui des travaux réalisés, mais qui
demeure, à ce jour, impossible à chiffrer
avec précision.
48
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La Cour a tenté d'apprécier le coût
de l'après mines : suivant les hypothèses
retenues, le coût de la fin de l'activité
charbonnière, y compris le coût du plan
social de 1990 dans le Nord Pas de
Calais, peut être estimé, en euros actua-
lisés, à 6,88 Md€
dont 1 Md€
environ
de charges futures. A ces coûts, il
convient d'ajouter la charge que repré-
sente la reprise d'une dette s'élevant à
2,4 Md€ en principal et 470,5 M€
en
intérêts.
La Cour a constaté que l
a période
de liquidation de CdF
qui s'est
ouverte au 1er janvier 2008 a été correc-
tement anticipée et se déroulait dans des
conditions satisfaisantes, Mais, estimant
que des actions seront encore à conduire
à l'issue de la période de liquidation de
trois ans, elle recommande que les orga-
nismes qui les prendront en charge
soient désignés rapidement.
49
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
28
L’audiovisuel extérieur
Plusieurs sociétés sont chargées de
la mise en oeuvre de la politique audio-
visuelle extérieure :
Radio France
Internationale qui diffuse dans le
monde des programmes radiophoni-
ques en français et en langues étrangè-
res,
Canal France International qui
fournit à des télévisions étrangères,
partenaires de pays en développement,
des programmes audiovisuels français
ainsi qu'une aide technique, TV5 chaîne
francophone de télévision qui associe la
France, le Canada, le Québec, la Suisse
et
la
communauté
française
de
Belgique, ainsi que France 24, chaîne
télévisuelle d'information continue en
français, en anglais et en arabe créée à
la fin de 2005. Les trois premières sont
des entreprises publiques et la dernière
une société de droit privé, financée par
le budget de l'Etat.
Cet ensemble, qui relevait jusqu'en
2009 sur le plan budgétaire et adminis-
tratif
du ministère des affaires étrangè-
res et européennes, du ministère de la
culture et de la communication et des
services du Premier ministre, est mar-
qué par un défaut de cohérence et l'ab-
sence de
priorités stratégiques.
Son
coût a crû de 41 % en 7 ans du fait,
pour l'essentiel,
de la création de
France 24, alors que les dotations aux
autres entreprises ont évolué moins
vite que l'inflation.
Les mesures d'audience insuffisan-
tes et aux résultats incertains ne per-
mettent pas de mesurer les performan-
ces au regard d'objectifs qui restent
trop généraux et insuffisamment préci-
sés.
Une holding publique
“Audiovisuel
extérieur de la
France” (AEF), créée en
avril 2008,
regroupe les financements
de l'Etat à ces quatre sociétés et en
exerce la direction stratégique. AEF
sera rattaché au seul ministère de la cul-
ture et de la communication. Cette
nouvelle organisation, qui correspond
au souhait déjà exprimé par la Cour de
voir le pilotage stratégique de ce sec-
teur
clarifié
et
son
financement
regroupé dans un programme budgé-
taire unique, donne à l'Etat les moyens
d'une politique plus stable et plus cohé-
rente.
Dans cette perspective,
la Cour
formule les recommandations sui-
vantes :
- dans un premier temps, clarifier
les missions et les priorités des entre-
prises concernées, en particulier RFI
dont la situation a insuffisamment
retenu
l'attention
des
ministères
concernés, et où les réformes et les
choix nécessaires ont été trop long-
temps différés ;
- formaliser les objectifs de ressour-
ces propres des quatre sociétés et iden-
tifier les synergies progressives à réali-
ser de leur part, pour que l'ensemble
fasse l'objet d'engagements plurian-
nuels ;
- faire des choix dans les zones géo-
graphiques, les publics et les médias qui
les desservent : à une politique de l'of-
fre fondée sur une présence universelle
doit succéder une politique ciblée, plus
attentive à la demande et aux résultats
mieux mesurés.
51
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
29
Les suites données aux
observations des
Juridictions financières
Le tome 2 du rapport public annuel
est désormais traditionnellement consa-
cré aux suites données aux précédentes
interventions de la Cour. Trois ensem-
bles le composent.
1) Un premier ensemble
présente
les suites données aux rapports sur le
budget et les comptes de l'Etat ainsi qu'à
celui
consacré à la sécurité sociale.
La Cour a constaté que, poursuivant
un mouvement déjà engagé les années
précédentes, ses recommandations por-
tant sur l'exécution budgétaire et l'infor-
mation du Parlement ont été en partie
prises en compte par le Gouvernement.
Elle constate aussi des progrès significa-
tifs dans la mise en oeuvre de la réforme
comptable. Par ailleurs, cette année
encore, de nombreux articles de la loi de
financement de la sécurité sociale
répondent à des préconisations de la
Cour.
2) Le second ensemble
est consa-
cré à une trentaine d'exemples de suites
données à de récents travaux de la Cour
portant sur des politiques publiques ou
des services et organismes soumis au
contrôle des juridictions financières. Ils
illustrent tant la diversité de leurs inter-
ventions et de la nature de leurs recom-
mandations que la manière dont ces
recommandations sont suivies ou non.
Les suites données aux obser
v
a
-
tions de la Cour sur des politiques
pub
liques
:
Tout d'abord, des décisions législati-
ves récentes répondent aux recomman-
dations formulées par la Cour dans le
domaine de la
politique de l'emploi
.
Ainsi, certains allègements de charges
sociales ciblés dont la Cour avait noté le
manque de lisibilité et la faible efficacité
ont été supprimés. Toutefois, d'autres
allègements ciblés ont été mis en place
et le dispositif
des allègements généraux
a vu sa complexité s'accroître.
On constate par ailleurs que la loi du
1er décembre 2008 généralisant le
revenu de solidarité active et réformant
les
politiques d'insertion
, en rempla-
çant le contrat d'avenir et le contrat d'in-
sertion du RMI par le contrat unique
d'insertion, apporte une réponse aux
observations de la Cour sur l'efficacité et
l'efficience des contrats aidés. Enfin, la
loi de finances pour 2008 a procédé à
l'abrogation du dispositif de soutien à
l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE)
dont
la Cour avait critiqué le manque
d'efficacité et un projet de loi prévoit sa
suppression outre-mer.
Dans le domaine de la
lutte contre
le dopage
, la Cour a noté que des pro-
52
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
grès substantiels ont été réalisés en
matière de contrôle tandis que la loi a
alourdi les sanctions pénales ; néan-
moins, l'agence de lutte contre le dopage
n'est toujours pas liée avec le ministère
par un contrat de performance.
Certaines recommandations portant
sur la mise en oeuvre du
programme
national nutrition santé
(PNNS) ont
été prises en compte -dispositifs de pilo-
tage, de suivi, de règlement de conflits
d'intérêt-mais ces actions doivent être
poursuivies.
Dans le domaine des transports, des
engagements précis avaient été pris par
le ministre en réponse aux critiques et
recommandations de la Cour en matière
de
péages autoroutiers
. Ces engage-
ments (celui notamment d'une surveil-
lance accrue des tarifs à l'occasion de la
procédure annuelle d'homologation)
n'ont été que partiellement tenus. La
technique du " foisonnement " est
encore pratiquée par certaines sociétés.
La consultation des usagers
est engagée
mais n'est pas encore
véritablement
effective. La clarification du système des
péages n'est quant à elle pas engagée.
Les suites données aux obser
v
a
tions
de la Cour
por
tant sur des ser
vices de
l'Eta
t ou des or
g
anismes pub
lics
:
En matière de réforme de services
de l'Etat ou d'organismes chargés de
gérer des interventions publiques, la
Cour relève que des réponses favorables
ont été données à certaines de ses pré-
conisations parmi les plus récentes.
La r
éforme du statut des conser-
vateurs des hypothèques
souhaitée
par la Cour a été annoncée officielle-
ment par le ministre. La modernisation
du
système de gestion des pensions
des fonctionnaires
a également pro-
gressé ; cependant, les services concer-
nés ne sont pas engagés de la même
manière dans ce chantier.
En matière de gestion de la
politi-
que de la ville
, le travail d'actualisation
(rendu obligatoire par la loi de finances
pour 2008) de la carte des zones pou-
vant bénéficier de crédits a été engagé ;
les dispositifs de gestion des crédits ont
commencé à être simplifiés.
Dans un autre domaine, les minis-
tres concernés ont marqué leur volonté
de s'engager dans une profonde réforme
du dispositif
de versement des indemni-
tés de congés payés aux
intermittents
du spectacle
. A la suite de l'interven-
tion de la Cour, la caisse “Les congés
spectacles” et certains de ses partenaires
ont procédé à des régularisations ou
engagé des améliorations de procédure.
Les ministères ont par ailleurs pu
prendre des mesures à l'égard des orga-
nismes qui sont sous leur tutelle en
conformité avec les recommandations
de la Cour :
Ainsi, le régime fiscal appliqué au
musée Rodin
a été modifié et des cré-
Le rapport public annuel
Les suites données aux bservations
des juridictions financières
53
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
dits ont été alloués à l'entretien de ses
immeubles dont la Cour avait souligné
qu'il était à la charge de l'Etat.
Le
r
égime
indemnitaire
des
agents de l'ANPE
a été régularisé
conformément aux préconisations for-
mulées par la Cour en 2008.
Le dispositif
de valorisation des
produits agricoles, forestiers ou alimen-
taires et certaines des modalités d'inter-
vention de
l'INAO
ont été profondé-
ment modifiés.
La réforme de la société d'encoura-
gement aux métiers d'art (
SEMA
) que la
Cour
considérait comme nécessaire, à
défaut de sa suppression, a été engagée.
Certaines réformes correspondant
aux recommandations de la Cour néces-
sitent quant à elles des délais plus longs
La réforme de la tutelle des
CCI
engagée depuis 2005 a pris en compte
bon nombre des observations conver-
gentes de la juridiction et des autres
corps de contrôle tenant à son néces-
saire renforcement ; elle doit être pour-
suivie de même que la réorganisation du
réseau des chambres.
La cessation effective de l'activité de
l'ANIFOM (développer) interviendra en
2009, alors qu'elle n'avait plus de mis-
sion légale depuis 1997 et qu'elle exer-
çait en revanche des tâches étrangères à
son objet statutaire. Quant au statut des
offices d'anciens combattants des
territoires d'outre-mer
, il a été modifié
en 2008, conformément aux recomman-
dations formulées par la Cour en 2000.
En revanche, la dissolution de l
'éta-
blissement public chargé de la réali-
sation du nouveau palais de justice
de Paris
n'est pas souhaitée par le
ministre de la justice, contrairement à ce
que recommandait la Cour.
La Cour adresse également des
recommandations directement aux éta-
blissements qu'elle contrôle. Certaines
sont immédiatement suivies, d'autres le
sont dans un délai plus long :
On peut souligner par exemple que
le
rôle de la Commission de surveil-
lance de la Caisse des dépôts et
consignations
a été renforcé dans le
domaine des investissements par la loi
de modernisation de l'économie du 4
août 2008.
Les décisions d'allègement du réseau
des implantations
départementales de
Météo France
et de transfert du siège
donnent une suite positive aux observa-
tions de la Cour, les autres recomman-
dations,
tenant aux réorganisations
internes ou aux efforts d'investissement
nécessaires ayant également été prises en
compte par l'établissement.
Si la volonté de l'
Institut de France
de mettre en oeuvre les engagements
qu'il a pris au terme des récents contrô-
les de la Cour est indéniable,
elle
constate que des marges de progrès
existent encore pour satisfaire pleine-
ment à ses recommandations, notam-
ment en matière de contrôle interne, de
Le rapport public annuel
Les suites données au bservations
des juridictions financières
54
Le rapport public annuel
Les suites données aux bservations
des juridictions financières
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
contrôle des délégataires et des gestion-
naires d'immeubles ou de valeurs mobi-
lières.
Les décisions prises par l'
ONISEP
en matière de choix des publications
correspondent à des préconisations de
la Cour. En revanche, la Cour estime
insuffisantes les mesures prises en
matière de contrôle de gestion et de
coordination avec d'autres acteurs du
secteur.
La réforme du
dispositif de ges-
tion des prêts bonifiés aux agricul-
teurs
, sur l'intérêt desquels la Cour émet
d'ailleurs depuis plusieurs années des
doutes, est lente. Les procédures de ges-
tion restent lourdes et les contrôles
demeurent difficiles et insuffisants.
Enfin, la Cour a pu constater que les
travaux de la chambre territoriale de
Polynésie ont été largement pris en
compte par le législateur. La loi organi-
que du 7 décembre 2007 tendant à ren-
forcer la stabilité des institutions et la
transparence de la vie politique en
Polynésie française s'est très largement
inspirée pour son second volet (transpa-
rence) des recommandations formulées
par la Cour des comptes dans son rap-
port public 2006, faisant suite aux tra-
vaux de la Chambre territoriale. Les rap-
ports et comptes-rendus des débats par-
lementaires relatifs au projet de loi citent
à de nombreuses reprises les travaux de
la CTC et de la Cour des comptes. En
revanche, les améliorations souhaitées
dans la gestion par la collectivité des
fonds qui lui sont alloués ne sont pas
encore à la hauteur des critiques qui
avaient été portées.
La Cour émet aussi des recomman-
dations concernant les
organismes
recourant à la générosité publique
,
soumis à son contrôle. Ainsi, l'avis
rendu par le conseil national de la comp-
tabilité le 3 avril 2008 prend en compte
les deux exigences qu'avait formulées la
Cour : distinguer dans les dépenses réa-
lisées, et notamment dans les missions
sociales, la part financée par la seule
générosité du public ; permettre le suivi
sur plusieurs exercices des ressources
collectées non utilisées et non retracées
dans les
“fonds dédiés”.
3) Le troisième ensemble
revient
sur le bilan des suites données à
trois
rapports publics thématiques
.
Cour des comptes
30
Bilan d’étape de
l’intercommunalité en
France
Trois ans après le rapport public
thématique consacré à l'intercommuna-
lité dans lequel la Cour avait appelé à un
effort de rationalisation de cette ambi-
tieuse réforme des structures communa-
les les juridictions financières ont estimé
nécessaire de dresser un premier bilan
des effets de leurs recommandations.
87 % de la population et 91 % des
communes sont désormais incluses dans
des structures de coopération intercom-
munales dotées d'une fiscalité propre.
Cependant les périmètres de ces structu-
res restent souvent inadaptés ou trop
étroits ; leurs compétences sont mal
définies ou peu exercées et leurs projets
de développement tardifs ; leurs dépen-
ses s'accroissent tandis que leurs struc-
tures financières se fragilisent.
La
réforme est plutôt un succès quantitatif,
largement dû à l'effet d'aubaine des
dotations financières versées en supplé-
ment par l'Etat aux communes qui se
regroupent ; mais ce succès présente
encore de nombreuses imperfections
que l'Etat n'a pas pu corriger, malgré
une forte impulsion affichée dès 2005.
La Cour reprend donc sa recommanda-
tion précédente de
parfaire la carte de
l'intercommunalité,
en donnant au
représentant de l'Etat dans les départe-
ments les moyens juridiques de corriger
les périmètres qui ne sont pas satisfai-
sants ; en encourageant les fusions de
communautés. En outre, des milliers de
syndicats à vocation unique, multiple ou
mixtes subsistent. La Cour recommande
d'en diminuer radicalement le nombre
en les intégrant dans les intercommuna-
lités existantes.
A l'évidence, de
nombreuses com-
pétences gagnent à être exercées
dans un cadre intercommunal
plutôt
que communal. Ce gain ne doit pas être
compromis par des échelons d'adminis-
tration supplémentaires,
comme les
“pays”. Il faut, en outre, que les dépen-
ses communales ne poursuivent pas leur
augmentation parallèlement à celles des
structures de coopération intercommu-
nales, entraînant une augmentation de la
pression fiscale. Pour ce faire, la Cour
recommande de mettre en place des for-
mules juridiques permettant la mutuali-
S
UIVI DU RAPPORT PUBLIC THÉMATIQUE
(
NOVEMBRE
2005)
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
55
56
Le rapport public annuel
Les suites données aux bservations
des juridictions financières
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
sation de moyens ; de limiter les reverse-
ments aux communes membres de la
fiscalité communautaire ; de moduler les
dotations d'Etat en fonction du degré
d'intégration des communautés, tant sur
le plan de la fiscalité que des compéten-
ces réellement exercées.
Alors que les communes comme les
établissements publics de coopération
intercommunale vont connaître des dif-
ficultés financières croissantes,
les
réflexions ouvertes par le Gouverne-
ment sur les collectivités territoriales
pourraient être l'occasion de
réorienter
l'intercommunalité vers davantage
de simplicité, d'économie et d'effi-
cacité
des moyens mis en oeuvre.
La Cour préconise une amélioration
de l'information financière sur les
comptes des établissements de coopéra-
tion intercommunale et des ensembles
qu'ils forment avec les communes mem-
bres et sur les moyens et les résultats des
services publics locaux gérés sur le plan
intercommunal.
Enfin, la prolifération des organis-
mes intercommunaux et les modalités
de désignation et de fonctionnement des
conseils syndicaux ou communautaires
rendent difficile
la compréhension par
les citoyens de la répartition des res-
ponsabilités locales.
La Cour consi-
dère que la montée en puissance des
intercommunalités à fiscalité propre
rend nécessaire une gouvernance plus
transparente, vis-à-vis de leurs usagers,
de leurs contribuables et de leurs élec-
teurs.
Cour des comptes
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
57
31
La politique en faveur
des personnes âgées
dépendantes
Trois ans après la publication de son
rapport particulier sur les personnes
âgées dépendantes, la Cour, au terme
d'une enquête de suivi de ses recom-
mandations, observe que les progrès
réalisés dans ce secteur sont lents.
La prise en charge à domicile souffre
toujours d'un défaut de coordination
des intervenants et de l'éclatement des
services de l'aide et du soin, services
diversement et insuffisamment régulés
par les pouvoirs publics.
L'importance
du reste à charge pour les personnes
les plus démunies
et les plus dépen-
dantes limite fortement les possibilités
de maintien à domicile sauf
à recourir à
des modalités d'aide dont la qualité reste
très inégale. Si des progrès ont été
enre-
gistrés dans le soutien aux aidants, les
solutions plus pérennes d'aide qu'appor-
tent les structures d'hébergement de
jour ou temporaire sont encore loin
d'avoir trouvé une place significative
dans le dispositif
d'ensemble.
La situation de l'hébergement en
institution
reste marquée par diverses
insuffisances tant en nombre de places,
ce qui entraine des difficultés d'accès
persistantes, qu'en termes de contrôles
et de suivi de la qualité ou de transpa-
rence des tarifs.
Le parc reste hétéro-
gène, les opérations de réhabilitation
n'étant conduites que très progressive-
ment au prix parfois de fortes hausses
des tarifs d'hébergement. La lutte contre
la maltraitance a certes bénéficié de l'en-
gagement d'un plan national et de la
mise en place du numéro d'appel unique
mais ne pourra donner toute sa mesure,
notamment, que par un accroissement
des contrôles inopinés dans les structu-
res d'hébergement.
Le pilotage national de la politi-
que
a connu des avancées et une cer-
taine rationalisation du système d'alloca-
tion des ressources grâce à l'action de la
Caisse nationale de solidarité pour l'au-
tonomie. En revanche, sur le terrain, les
améliorations restent freinées par le
développement inégal des structures de
coordination gérontologique mais sur-
tout par l'inertie de trop nombreuses
S
UIVI DU RAPPORT PUBLIC THÉMATIQUE
(
NOVEMBRE
2005)
58
Le rapport public annuel
Les suites données aux bservations
des juridictions financières
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
collectivités départementales dans l'éla-
boration de schémas gérontologiques
pourtant imposés par la loi.
De surcroît, les juridictions financiè-
res ont constaté des
disparités dépar-
tementales persistantes
dans la prise
en charge des personnes
et dans la ges-
tion de l'allocation personnalisée d'auto-
nomie (APA). Elles soulignent les incer-
titudes qui continuent de peser sur le
financement de cette allocation et, plus
généralement, sur la politique en faveur
des personnes âgées.
En conclusion, la Cour estime que le
recentrage, recommandé dès 2005, de la
politique d'aide sur les personnes les
plus dépendantes et les moins aisées
devrait s'accompagner d'un effort de
clarification et de rationalisation du sys-
tème de financement.
La réflexion en cours des pouvoirs
publics sur la création d'un “cinquième
risque” (le risque dépendance) gagnerait
à s'appuyer sans tarder sur l'élaboration
d'un compte de la dépendance, sur des
enquêtes de la DREES sur le secteur de
l'aide à domicile et sur le rapport d'éva-
luation de l'APA au Parlement, prévu
dès le texte instituant cette prestation
mais qui n'a toujours pas été élaboré.
59
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
32
Les personnels des
établissements publics
de santé
S
UIVI DU RAPPORT PUBLIC THÉMATIQUE
(
MAI
2006)
Les établissements publics de santé
(EPS) emploient plus d'un million de
personnes, dont 94 000 médecins.
A
l'heure où le projet de loi “hôpital,
patients, santé, territoires” annonce la
redéfinition de certains équilibres et
dans un contexte de dégradation de la
situation
financière
des
hôpitaux
publics, la juridiction a procédé à un
nouvel examen des outils, du pilotage et
de la gestion des ressources humaines
(GRH) des EPS, faisant suite au rapport
public thématique sur “les personnels
des établissements publics de santé”,
publié en mai 2006.
Elle observe que ses recommanda-
tions ont été dans l'ensemble partielle-
ment entendues, mais considère que la
GRH doit faire l'objet d'une attention
plus soutenue encore de la part des
autorités de tutelle.
Depuis 2006,
la qualité de l'infor-
mation financière et statistique
s'est
légèrement améliorée, traduisant la mise
en oeuvre de certaines des recommanda-
tions de la Cour, même si nombre de
complexités et d'imperfections subsis-
tent encore. Deux chantiers majeurs
pour l'inflexion des pratiques de gestion,
le développement d'une capacité de
pilotage de la masse salariale et la mise
en oeuvre concrète d'une gestion prévi-
sionnelle des emplois, des effectifs et
des compétences dans les EPS, demeu-
rent cependant, à ce jour, comme en
2006, des sujets de préoccupation.
Hormis la persistance de certaines
anomalies déjà relevées, ainsi que l'ab-
sence de réforme significative des textes
régissant les personnels médicaux,
le
cadre administratif
de gestion
a
beaucoup évolué. La rationalisation des
statuts de la fonction publique hospita-
lière, la modernisation des procédures
de gestion des personnels, la réorganisa-
tion de l'administration centrale et la
création d'un centre national de gestion
traduisent la mise en oeuvre de recom-
mandations réitérées.
La Cour relève toutefois que
sub-
sistent des difficultés importantes
dans de nombreux domaines : ainsi une
politique nationale de lutte contre l'ab-
sentéisme n'a pas réellement été mise en
place. Le recours à la promotion profes-
sionnelle reste très insuffisant. Les évo-
lutions de la politique indemnitaire
demeurent limitées et perfectibles, et
l'examen de la productivité n'est pas sys-
tématique. Enfin, la question du temps
de travail continue de constituer l'une
des principales problématiques de GRH
du secteur hospitalier public, en termes
de bon fonctionnement des services,
comme d'impact financier.