RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
LA SÉCURITÉ
SOCIALE
Rapport sur l’application des lois
de financement de la sécurité sociale
Mai 2025
•
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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Réponses des
administrations,
organismes et personnes concernés
Réponses reçues
à la date de la publication (26/05/2025)
Réponse du ministre d’État, garde des
sceaux, ministre de la justice
.........
5
Réponse commune de la ministre du travail, de la santé, des solidarités
et des familles, du ministre de
l’économie
, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique,
et de la ministre auprès du ministre de l’économie,
des finances et de la souveraineté industrielle et numérique,
chargée des comptes publics
........................................................................................
7
Réponse de la ministre de la culture
.........................................................
17
Réponse de la directrice générale
de Santé publique France
...................
20
Réponse du directeur général de la Caisse nationale
de
l’assurance maladie (Cnam)
.................................................................
23
Réponse du directeur général de la Caisse nationale des allocations
familiales (Cnaf)
.......................................................................................
32
Réponse du directeur général de la Caisse nationale de solidarité
pour l’autonomie (CNSA
)
........................................................................
35
Réponse du directeur de l’Agence centrale
des organismes
de sécurité sociale (ACOSS)
.....................................................................
35
Réponse du directeur général de l’Agirc
-Arrco
........................................
36
Réponse du directeur d
u groupement d’intérêt public Union Retraite
......
36
Réponse de la présidente du Conseil national de l’ordre des pharmaciens
40
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Destinataires n’ayant pas d’observation
Madame la directrice générale de la Caisse centrale de la mutualité sociale
agricole (CCMSA)
Madame la directrice par intérim de la Sécurité sociale des artistes auteurs
Destinataires n’ayant pas répondu
Ministre de l’Europe et des affaires étrangères
Monsieur le président de Départements de France
Monsieur le directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse
(CNAV)
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5
RÉPONSE DU
MINISTRE D’ÉTAT, GAR
DE DES SCEAUX,
MINISTRE DE LA JUSTICE
Vous avez bien voulu m'adresser un chapitre intitulé : « Le service
public des pensions alimentaires : une montée en charge rapide, une
qualité de service en deçà des attentes », destiné à figurer dans le rapport
sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale (RALFSS)
qui sera publié prochainement par la Cour des comptes.
Ce chapitre contient plusieurs constats sur lesquels nous souhaitons
apporter des précisions et compléments.
En premier lieu, la Cour recommande que soit confiée à l'Agence de
recouvrement et d'intermédiation des pensions alimentaires (ARIPA), avec
l'appui de l'institut national des statistiques et des études économiques
(Insee), la réalisation d'enquêtes et la collecte des données portant sur les
séparations et les pensions alimentaires nécessaires, notamment, à
l'évaluation des taux et des montants d'impayés, en vue de la constitution d'un
observatoire géré par la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf).
Nous souscrivons pleinement au principe de la constitution d'un
observatoire dans le contexte actuel d'éclatement des données disponibles
en matière de ruptures d'union, de montants de pension alimentaire et
d'impayés, qui relèvent de différents acteurs. Les indicateurs que ces
derniers produisent pourront ainsi être regroupés et analysés par
l'observatoire mis en place, ce qui permettra de disposer d'une vision et
d'une connaissance plus large du phénomène.
Dans ce cadre, le ministère de la Justice pourra apporter son appui
à la collecte des données confiée à l'ARIPA, en particulier dans le cadre de
la statistique publique via son service statistique ministériel (SSM) et en lien
avec l'Insee. Cet appui pourra notamment porter sur la réalisation
d'enquêtes, compte tenu des compétences de la statistique publique dans ce
domaine, en particulier du SSM justice pour ce qui relève des acteurs de la
justice, mais également sur la production de données. Ainsi le ministère de
la Justice instruit spécifiquement depuis plusieurs mois la possibilité de
produire de manière régulière les données de pensions alimentaires pour
les divorces judiciaires. Les décisions de justice correspondantes
contiennent en effet le montant des pensions telles que fixées par le juge.
L'Open data des décisions de justice et les progrès de l'intelligence
artificielle devraient permettre de réaliser ce type d'exploitation de
manière régulière et avec des moyens raisonnables dans un horizon
relativement proche. Il s'agit d'un chantier d'avenir pour lequel le
ministère est fortement mobilisé.
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En deuxième lieu, la Cour recommande de rendre obligatoire la
transmission à l'ARIPA des données relatives au nombre des séparations
extra-judiciaires enregistrées par les notaires, précisant l'existence
d'enfants à charge et le montant d'éventuelles pensions alimentaires.
Nous sommes également favorables à cette recommandation. La
remontée des données relatives au nombre des séparations extra-
judiciaires enregistrées par les notaires nous apparaît d'autant plus
essentielle que la connaissance statistique du nombre de séparations extra-
judiciaires, parmi lesquelles notamment les divorces par consentement
mutuel
extra-judiciaires,
permettrait
d'évaluer
l'impact
de
la
déjudiciarisation opérée par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de
modernisation de la justice du XXI
é
siècle sur l'activité des juridictions.
Par ailleurs, le nombre de divorces, judiciarisés comme
déjudiciarisés, est un indicateur de statistique publique. Le ministère de la
justice sera donc vigilant à ce que son service statistique ministériel ait
accès à ces données individuelles dans le cadre de la loi du 7 juin 1951 sur
l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques, afin de
produire des indicateurs répondant aux exigences de qualité des
statistiques publiques.
En dernier lieu, la Cour recommande d'enrichir l'information mise
à disposition des usagers et les tenir informés, en temps réel, de l'évolution
de leur situation, afin de réduire le volume d'appels reçus par l'Agence de
recouvrement et d'intermédiation des pensions alimentaires.
Quoique cette recommandation s'adresse principalement à la Cnaf
ainsi qu'à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA),
nous rappelons que le ministère de la Justice assure une mission
d'information générale ou individuelle, notamment au travers du service
d'accueil unique du justiciable (SAUJ) et par la remise, lors de la
notification de la décision, d'une notice explicative de celle-ci. Le ministère
a également proposé à I'ARIPA la mise à disposition d'une documentation
utile dans les « Points Justice ».
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RÉPONSE COMMUNE DE LA MINISTRE DU TRAVAIL,
DE LA SANTÉ, DES SOLIDARITÉS ET DES FAMILLES,
DU MINISTRE DE L’ÉCO
NOMIE, DES FINANCES
ET DE LA SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE ET NUMÉRIQUE,
ET DE LA MINISTRE AUPRÈS DU M
INISTRE DE L’ÉCONOMI
E,
DES FINANCES ET DE LA SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE
ET NUMÉRIQUE, CHARGÉE DES COMPTES PUBLICS
Vous nous avez communiqué le rapport sur l'application de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2025 dont nous avons pris
connaissance avec la plus grande attention.
Les chapitres financiers
Con
cernant l’
«
Avis de la Cour sur la cohérence des tableaux
d'équilibre et du tableau de situation patrimoniale de la sécurité sociale
pour 2024 », nous relevons avec satisfaction que la Cour envisage
d'émettre un avis favorable sur la cohérence des tableaux d'équilibre (TE)
et de situation patrimoniale (TP).
Nous regrettons cependant que l'introduction de l'avis mette à
nouveau l'accent sur « un calendrier encore extrêmement contraint »,
alors même que l'avancée du 15 au 5 avril de la clôture des comptes
complets depuis l'exercice 2023, pour permettre à la Cour de disposer d'un
délai accru, rend nettement plus soutenables les délais d'examen des
agrégats comptables soumis à l'approbation du Parlement. Comme l'ont
montré les travaux menés en 2022-2023 en partenariat avec la Cour, une
avancée de l'échéance de clôture des opérations comptables, actuellement
fixée au 15 mars, exposerait à des risques significatifs de dégradation de
la qualité de l'information contenue dans les comptes. Elle impliquerait
une compression des délais qui obèrerait la capacité à détecter et traiter à
temps certaines erreurs significatives.
Surtout,
une
production
anticipée
des
balances
réduirait
l'information disponible puisque la nouvelle date ne permettrait plus de
tenir compte de certaines opérations, ce qui augmenterait la part des
montants comptabilisés sur une base estimative plutôt que sur la base des
réalisations, potentiellement plus éloignée de la réalité, pour des montants
significatifs (produits à recevoir de cotisations, dépréciation de créances,
provisions au titre des prestations, provisions pour litiges, etc.).
Enfin, les contractions des charges et des produits dans le tableau
d'équilibre relevées par la Cour correspondent aux seuls retraitements
nécessaires pour permettre une analyse économique des comptes
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davantage éclairante pour le débat public et le Parlement que les
données comptables brutes.
Concernant le chapitre intitulé « Un financement de la sécurité
sociale non assuré à terme en l'absence de mesures vigoureuses de
redressement », la situation financière de la sécurité sociale est une
priorité d'action essentielle du Gouvernement, et qui se pose avec
davantage d'acuité depuis la crise sanitaire, suivie d'une crise géopolitique
et d'un choc inflationniste qui ont fortement affecté la situation de nos
finances publiques. Ce chemin de redressement implique des mesures
fortes et il convient de déterminer les moyens les plus appropriés pour
poursuivre cet effort, à la suite de la voie qu'ont tracé les textes financiers
pour 2025.
La nécessité d'un redressement financier de la sécurité sociale
s'impose pour assurer la soutenabilité de notre système dans la durée. Elle
vise aussi à recouvrer les marges de
manœuvre
nécessaires pour faire face
aux aléas futurs, dont les crises récentes nous rappellent la probabilité.
C'est en raison de cette exigence que le Gouvernement prendra les mesures
nécessaires et les proposera au Parlement, notamment dans le prochain
projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Nous relevons par ailleurs que la chronique de déficits sur
laquelle se fonde la Cour continue de se référer, s'agissant de l'année
2021, non pas aux comptes établis par les régimes de sécurité sociale
qui attestent d'un déficit de 24,3
Md€, mais au montant figurant
uniquement dans l'article d'approbation des tableaux d'équilibre de
l'exercice, modifié par un amendement à l'automne 2022 qui a aggravé
artificiellement le déficit affiché de 5
Md€ au motif que certains
produits de l'exercice 2020 auraient dû être comptabilisés en 2021,
sans connexion avec les comptes des régimes. Cette présentation
conduit en réalité à afficher une chronique de déficit majorée du même
montant sur la période récente puisque le solde de l'exercice 2020 n'est
pas retraité symétriquement.
S'agissant de 2025, la Cour note que le Gouvernement a d'ores et
déjà tenu compte de la dégradation des perspectives économiques
intervenue postérieurement au vote des textes financiers, dès le rapport
d'avancement annuel (RAA) du plan structurel à moyen terme (PSMT)
remis à la Commission européenne mi-avril (en remplacement du
Programme de stabilité). Dans le champ de la sécurité sociale, cette
situation nouvelle devrait cependant être en partie contrebalancée par des
résultats financiers meilleurs qu'attendus en 2024 (avec un déficit de
15,3
Md€ contre 18,2
Md€ prévus en partie rectificative de la LFS
S 2025).
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Il en sera tenu compte, sans attendre, dès la réunion de la Commission des
comptes de la sécurité sociale qui se tiendra début juin.
Cette année encore, nous resterons vigilants face aux risques,
nombreux, qui pèseront sur l'exécution. Ces risques font l'objet d'un
pilotage rapproché dont il est rendu compte à intervalles réguliers au
comité d'alerte des finances publiques que le Gouvernement a pris
l'initiative de réunir, conformément au plan d'action annoncé le 3 mars. Ce
comité a été réuni dès le 15 avril dernier et le sera à nouveau au mois de
juin. Sans attendre, des actions ont d'ores et déjà été prises dans ce cadre,
s'agissant de l'amplification des mises en réserve sur l'ONDAM (cf. infra).
En outre, la circulaire du Premier ministre du 23 avril 2025 a
rappelé l'objectif de maitrise et de réduction de la dette et du déficit public
qui impose un pilotage renforcé de l'exécution des dépenses dans le champ
des comptes sociaux. À cet égard, elle a acté la relance d'une démarche
d'amélioration pérenne de la performance et de l'efficience des
établissements de santé pour permettre de rétablir en priorité leur situation
financière nettement dégradée.
Les perspectives pour 2026 et de moyen terme figurant dans
l'annexe A à la LFSS jusqu'en 2028 seront actualisées prochainement
puisqu'elles sont établies dans ce document à « politique inchangée »
et ne sauraient représenter la vision poursuivie par le Gouvernement à
cet horizon. Preuve en est l'objectif annoncé dès le RAA remis en avril
d'économies à hauteur de 40
Md€ sur l'ensemble des administrations
publiques dès les textes financiers pour 2026, et de 110
Md€ d'ici 2029
pour permettre un retour sous les 3 % de déficit public à cette date. Ces
objectifs sont ambitieux et le Gouvernement est pleinement mobilisé
pour que les textes financiers futurs permettent de les satisfaire. La
sécurité sociale prendra toute sa part dans cette démarche, et des
mesures supplémentaires s'ajouteront aux actions précédentes qui
produisent déjà leurs effets, notamment les gains croissants de la
réforme des retraites de 2023, tandis que les dispositions de la LFSS
2025 continueront de produire leurs effets après cette année, avec
notamment la hausse programmée de taux de cotisation à la CNRACL
jusqu'en 2028.
Enfin, le chapitre intitulé « Des dérives continues dans l'exécution
de l'ONDAM, un pilotage efficace à retrouver » aborde des enjeux
essentiels pour la pérennité de la branche maladie et le niveau de
couverture de nos concitoyens face aux risques de santé.
En 2024, face à des aléas de gestion exacerbés dans un contexte de
retour à la normale post covid, les marges disponibles ont été mobilisées
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et ce, sans attendre, avec notamment, dès la matérialisation d'un risque
sérieux de dépassement attesté par l'avis rendu par le comité d'alerte de
l'ONDAM fin juillet, une action immédiate pour mobiliser à plein
l'ensemble des mises en réserve de crédits alors disponibles.
In fine
, ces
actions ont permis de contenir le dépassement de l'ONDAM par rapport
aux objectifs initiaux.
Un effort très significatif a été prévu pour 2025, incluant 4,3
Md€
d'économies à réaliser, allant du levier de la baisse des prix, notamment
des produits de santé, au bon usage des médicaments et des gains
d'efficience à l'hôpital. A ce quantum d'économies s'ajoutent 0,9
Md€
d'actions de maîtrise médicalisée et de lutte contre la fraude. Cet effort
conséquent est nécessaire pour limiter à 3,4 % la progression de
l'ONDAM tout en finançant nos priorités
—
soit 6,2
Md€ de mesures
nouvelles au total (5,2
Md€ hors
-CNRACL) -, comme en témoignent les
ajustements intervenus par rapport au projet initial du Gouvernement,
s'agissant
des
établissements
sanitaires
et
médicaux-sociaux
notamment, afin de contribuer à les accompagner dans la nécessaire
résorption de leurs déficits.
Cet objectif est atteignable car il repose sur une construction
rigoureuse et exigeante, au plus près des besoins, en amont des textes
financiers, mais également en gestion, notamment à l'occasion de la
campagne tarifaire des établissements sanitaires qui verra cette année
la fin des mécanismes de garantie de recettes. Afin de sécuriser
l'atteinte de l'objectif en gestion, les mises en réserve ont par ailleurs
été portées de 0,7
Md€ l'an dernier à 1,1
Md€ cette année. Comme le
souligne la Cour, le renforcement des mécanismes de régulation des
soins de ville, à l'origine de l'essentiel du dépassement intervenu en
2024, permettrait à l'avenir de disposer de leviers complémentaires
visant à mieux maîtriser la dynamique de la dépense.
S'agissant enfin des perspectives pour l'an prochain, nous avons
pris bonne note des travaux de la Cour à ce sujet pour l'avenir et les
prochains textes financiers, avec notamment la note publiée en avril
« L'objectif des dépenses d'assurance maladie : maîtriser la progression
des dépenses en veillant à la qualité des soins ».
La préparation du cadrage financier de l'ONDAM pour l'an
prochain occupe dès à présent une grande part des travaux
préparatoires aux textes financiers, qui nécessiteront à nouveau des
actions d'efficience et d'économies indispensables pour demeurer dans
une trajectoire maîtrisée tout en continuant à financer nos priorités.
Nos services sont pleinement engagés pour travailler sur plusieurs des
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pistes mises en avant dans cette note, s'agissant notamment du
renforcement de la pertinence des actes et des prescriptions, de la
maîtrise de postes de dépenses dynamiques tels les transports
sanitaires, ou encore de l'accompagnement à l'indispensable virage
préventif à l'origine de coûts évités.
Les chapitres thématiques
La capacité à assurer dans la durée le financement de la protection
sociale constitue une absolue priorité pour le gouvernement. En effet, le
déficit 2024 a atteint un niveau préoccupant avec 15,3
Md€ de déficit pour
les régimes de base et le fonds de solidarité et de vieillesse, et le déficit
pour 2025 devrait être supérieur encore, c'est-à-dire à un niveau qui n'a
été atteint par le passé que lors de périodes de crises économiques ou
sanitaires. Dans ce cadre, les analyses et les propositions de la Cour des
comptes peuvent contribuer à la réflexion du gouvernement pour identifier
des dispositifs à modifier ou mettre en œuvre de nouvelles réformes.
Voici les principales remarques dont nous tenions à vous faire part
sur quelques chapitres qui composent le rapport sur l'application des lois
de financement.
Maîtriser la dynamique des allégements généraux de cotisations sociales,
contribuer à l'équilibre financier de la sécurité sociale
Afin de mieux maitriser la dynamique des allégements généraux, la
Cour recommande de renforcer les moyens de pilotage du dispositif des
allégements généraux de cotisations sociales et de le maîtriser davantage
dans les années à venir, dans le cadre du redressement des comptes publics.
Ces préoccupations partagées ont conduit le Gouvernement à
modifier profondément le dispositif dans le cadre de l'article 18 de la LFSS
pour 2025 en deux phases : d'abord, la revue de certains paramètres en 2025
dans la configuration actuelle (plafond d'éligibilité des dispositifs les moins
efficaces en termes de création d'emploi, redéfinition de l'assiette de calcul
avec une meilleure prise en compte de la prime de partage de la valeur), puis
en 2026 la création d'un dispositif unique, plus lisible, et doté de plusieurs
paramètres permettant des ajustements fins en fonction des objectifs
poursuivis (mobilité salariale, emploi, maîtrise des coûts, effets sectoriels).
Au terme de cette évolution, la législation et sa déclinaison réglementaire
permettront une meilleure gestion pluriannuelle du dispositif.
Concernant les transferts de financement entre l'État et la sécurité
sociale, leur consolidation au titre de la compensation des dispositifs
d'allégements généraux, bien que neutre sur le solde de l'ensemble des
administrations publiques, est un exercice particulièrement complexe,
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compte tenu des nombreuses mesures de périmètre mises en œuvre
historiquement sur ce champ. Si cet exercice devait être réalisé précisément,
il conviendrait de pouvoir dresser une cartographie claire et exhaustive du
panier de recettes affectées à la sécurité sociale et de comparer le rendement
de ce panier aux montants d'allégements généraux à compenser, qui doivent
être explicitement retracés afin d'éviter tout double compte.
Enfin, la Cour reconnaît l'effet positif des allègements généraux sur
l'emploi, mais ne propose pas d'évaluation de cet effet sur les recettes des
administrations, ce qui l'amène à conclure qu'ils affaiblissent le
financement de la sécurité sociale. Or cet effet est double et très significatif,
en termes de recettes via les prélèvements obligatoire et de dépenses via
de moindres dépenses de solidarité.
Cet exercice ne doit dans tous les cas pas occulter les enjeux
mentionnés autour d'un meilleur pilotage et d'une amélioration de la
maîtrise des coûts de ces différents dispositifs d'allègement et plus
globalement de l'impératif d'identifier dans les années à venir des mesures
supplémentaires de redressement visant à contenir la forte progression des
dépenses de la sécurité sociale afin de se prémunir d'un risque
supplémentaire de dégradation du solde des administrations de sécurité
sociale, comme ce fut le cas sur la période récente.
La Cour souligne par ailleurs l'absence de conditions ou
contrepartie pour bénéficier des allègements et évoque une piste de
diminution de cet avantage pour les branches professionnelles dont la
convention collective fixe un salaire minimal inférieur au Smic. Cette piste,
qui avait été instruite à l'automne 2023 dans le cadre de la conférence
sociale, avait été écartée au regard des risques juridiques, économiques et
opérationnels très forts qu'elle soulève.
La fraude aux retraites versées à l'étranger : des améliorations
à poursuivre pour mieux la prévenir et la réduire
La lutte contre la fraude sociale est une nécessité absolue afin de
préserver notre pacte républicain et la confiance des citoyens dans notre
modèle de protection. De nombreux progrès ont été réalisés au cours de
ces dernières années dans ce domaine, et en 2024, 2,9 Md
€
de fraudes
sociales ont été détectées, contre 1,2 Md
€
en 2020. Dans le même temps,
le Gouvernement a renforcé les moyens humains, consolidé l'arsenal
juridique et amélioré les outils de détection.
La fraude en lien avec les prestations vieillesse représente des
enjeux financiers plus limités que pour les autres risques, et par ailleurs,
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les enjeux financiers associés au risque lié à la non-déclaration de décès
d'un retraité à l'étranger sont globalement bien appréhendés.
Comme le souligne la Cour, d'importants progrès ont été réalisés
depuis quelques années pour mieux maitriser ce risque de non-déclaration
des décès. Les échanges automatiques de données avec des administrations
européennes chargées de l'état civil dans des pays européens constituent
ainsi une avancée majeure. Les échanges d'informations « décès » avec des
pays hors de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen
progressent en fonction des négociations, même s'ils peuvent parfois se
heurter à des difficultés d'ordre technique, en particulier avec certains
pays à fort enjeu avec lesquels il sera plus difficile d'envisager de tels
échanges à court terme. Des contrôles physiques de l'existence sont
également mis en
œuvre
dans les pays où les enjeux sont significatifs, par
des partenaires locaux ou directement comme en Algérie. Les efforts seront
naturellement poursuivis, en développant les accords 'd'échanges
automatisés de données sur l'état civil en particulier, ainsi que la
vérification de l'identité par des moyens biométriques.
La gestion du stock stratégique de masques :
des progrès encore insuffisants depuis la crise sanitaire
À la suite des enseignements tirés après la crise sanitaire de 2020,
la stratégie proposée par le Gouvernement pour le stockage des masques
fixe une cible de 2 milliards de maques pour le stock sanitaire.
Le circuit d'approvisionnement a été sécurisé par des marchés
pluriannuels reposant sur un tissu industriel beaucoup plus étendu
qu'avant la crise covid. L'augmentation de la cible du stock permet
d'améliorer la préparation aux crises sanitaires voire à une future
pandémie, avec des capacités de stockage de Santé publique France (SpF)
compatibles avec cet objectif.
Par ailleurs, la chaîne logistique est bien définie pour assurer la
distribution des masques relevant du stock sanitaire. Le Gouvernement
partage avec la Cour l'intérêt qu'il y aurait à faciliter l'utilisation des
produits avant leur péremption, en fluidifiant les modalités de sortie du
stock sanitaire, cet objectif nécessite toutefois une évolution législative que
le gouvernement souhaite mettre en place.
La Cour recommande d'étendre le circuit de distribution des
masques en cas de crise sanitaire au-delà des seuls hôpitaux publics et
pharmacies. Les cibles visées par le stock sanitaire sont bien couvertes par
les circuits hospitaliers et officinaux (malades, cas contacts, personnes à
risque, professionnels de santé). En cas de crise, si la stratégie de stockage
des masques devait évoluer et si la liste des bénéficiaires du stock sanitaire
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devait être élargie, par exemple à des fonctionnaires hors secteur santé, le
réseau des 20 000 officines pourrait en effet être utilisé.
La gestion des indus par les caisses de sécurité sociale du régime général
: une détection à renforcer, un recouvrement à optimiser
L'amélioration de la maitrise des risques est un objectif prioritaire
du gouvernement qui se traduit dans les conventions d'objectifs et de
gestion (COG) par des trajectoires ambitieuses de réduction des,
indicateurs de risque résiduels (IRR) et donc des indus non détectés.
Le Gouvernement partage avec la Cour la nécessité d'une
meilleure identification des causes des indus et du renforcement des
actions de prévention pour éviter qu'ils ne surviennent. En effet, si des
progrès sont possibles pour détecter les indus et améliorer leur
recouvrement, la prévention demeure de loin la démarche la plus
efficace. À cet égard, le projet dit de « solidarité à la source » qui permet
d'automatiser et de sécuriser le recueil des données nécessaires au
calcul des prestations présentant les risques d'indus les plus élevés
constitue sans nul doute l'effort le plus important entrepris depuis de
nombreuses années pour sécuriser et fiabiliser le versement des
prestations sociales. Il permettra dès 2025 de réduire de près de 10 %,
selon les dernières estimations réalisées, le niveau des indus non
détectés à l'échelle de l'ensemble de la sécurité sociale. Outre la
fiabilisation des données, les COG portent également de nombreux
projets concourant à la qualité transverse et à la réduction des indus
(refonte d'outils intégrant de plus en plus de contrôles embarqués,
déploiement de contrôles pédagogiques à l'assurance maladie).
Le service public des pensions alimentaires : une montée
en charge rapide, une qualité de service en deçà des attentes
Le Gouvernement s'est pleinement engagé pour répondre aux
difficultés
auxquelles
sont
confrontées
les
familles,
notamment
monoparentales, du fait des impayés de pensions alimentaires. Les
différentes étapes de la montée en charge de la réforme de l'intermédiation
financière des pensions alimentaires depuis 2017 ont été accompagnées de
moyens supplémentaires dans les conventions d'objectifs et de gestion
(COG), dont une partie a été allouée au début de l'année 2023 afin de
permettre à l'ARIPA de maintenir son niveau de service au bénéfice des
allocataires dans la période de systématisation de l'intermédiation
financière. Le renforcement des moyens a notamment permis de passer de
108 644 pensions alimentaires versées ou avancées par l'intermédiaire de
l'ARIPA en janvier 2023 à 290 517 pensions en mars 2025.
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Il n'en demeure pas moins que le constat fait par la Cour d'une
dégradation des principaux indicateurs de gestion et de qualité de service
de l'ARIPA depuis la systématisation est partagé. Cette situation est suivie
dans le cadre d'un pilotage dédié, et a conduit à la mise en place par
l'ARIPA d'un plan d'action début 2024, portant sur différents axes relatifs
à la relation de service. Les importants efforts engagés ont permis
d'améliorer progressivement la situation. Ainsi, et malgré l'augmentation
des flux, le taux de décroché sur le 1
er
trimestre 2025 s'élève à 51 %, contre
23 % en 2023 et 46 % en 2024, et le délai de gestion est à la cible. Ces
efforts se poursuivront durant l'année 2025, avec notamment l'évolution de
l'espace usager conformément à la recommandation de la Cour.
La retraite des artistes-auteurs :
une indispensable restructuration de la gestion
Le Gouvernement partage globalement les remarques de la Cour
relatives à la retraite complémentaire des artistes-auteurs, s'agissant de la
gestion de l'IRCEC et du pilotage des différents régimes. Des actions ont
déjà été mises en place par la caisse pour renforcer la politique d'accueil
téléphonique. Un meilleur pilotage de la masse salariale de l'institution,
en proposant notamment la mise à jour de l'accord collectif d'entreprise de
l'IRCEC doit également être recherché.
Le Gouvernement souscrit pleinement aux recommandations de la
Cour visant un transfert à des missions de gestion de l'affiliation et
l'information des cotisants, actuellement confiées à la sécurité sociale des
artistes auteurs, dans l'objectif d'assurer une interlocution unique,
cohérente avec les évolutions récentes qui ont donné une plus large place
aux organismes du régime général pour la gestion concrète des assurés.
Plus
largement, une refonte de l'organisation de la gestion est indispensable
pour pallier les difficultés persistantes tout en maintenant une représentation
dédiée nourrissant un dialogue dense entre les professions et les pouvoirs
publics. À ce titre, la création d'une instance nationale de dialogue pourra être
instruite en précisant son fonctionnement, sa composition et son périmètre, en
cohérence avec les missions du régime général. Les travaux préparatoires
avec l'ensemble des acteurs concernés seront engagés d'ici mi-2025, en vue de
mettre en
œuvre
cette évolution dans les meilleurs délais.
Une branche autonomie aux leviers insuffisants pour faire face
à des enjeux démographiques cruciaux
La branche autonomie, créée en 2021, s'est vue confier le pilotage
d'un cinquième risque, celui de la dépendance. La convention
pluriannuelle d'objectifs et de gestion (COG) conclue avec la Caisse
nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) définit trois objectifs :
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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COUR DES COMPTES
16
garantir la qualité de service et l'accès aux droits des personnes en perte
d'autonomie, soutenir l'adaptation de l'offre aux besoins des publics,
structurer et outiller la nouvelle branche pour piloter le risque autonomie.
Il est vrai que contrairement aux autres branches, et ainsi que la
Cour le souligne, la CSNA ne dispose pas d'un réseau territorial : son
action se matérialise par le biais des agences régionales de santé (ARS)
et de la politique menée par les conseils départementaux. C'est la raison
pour laquelle la CNSA a été dotée de moyens supplémentaires afin de
lui permettre de s'outiller d'un système d'information harmonisé. La
caisse s'est également engagée dans une démarche de renforcement de
la coopération entre les différents acteurs à travers son nouveau cadre
de coopération, la feuille de route avec les maisons départementales
pour les personnes en situation de handicap (MDPH), mais aussi la
généralisation du service public départemental de l'autonomie (SPDA).
Le Gouvernement a pour objectif de développer les projections sur
le vieillissement, la perte de dépendance et l'évolution des modes de prise
en charge sur un horizon allant au-delà de 2030, de permettre à la CNSA
d'avoir une meilleure visibilité sur les bénéficiaires des aides versées par
les départements en contrepartie du versement des concours et autres
compensations, et d'améliorer les capacités de la CNSA à gérer le risque
de la perte d'autonomie en s'appuyant sur son schéma directeur des
systèmes d'information. Les travaux relatifs à la prochaine convention
d'objectif et de gestion permettront d'affirmer davantage les objectifs de la
branche en matière de politique de l'autonomie.
Les pharmacies d'officine : un modèle en mutation
Le Gouvernement partage le constat de la Cour sur les évolutions
en cours du métier de pharmacien d'officine : alors que la structure de
rémunération
se
modifie,
et
que
leurs
missions
s'étendent,
la
financiarisation du secteur pourrait s'accentuer, comme cela a pu
s'observer dans d'autres secteurs de l'offre de soins.
Le Gouvernement partage l'intérêt d'un financement moins sensible au
nombre de boites vendues pour davantage l'orienter vers l'accompagnement
des patients dans un meilleur usage des produits de santé et de la dé-
prescription si nécessaire. S'agissant des remises sur les médicaments, le
gouvernement souscrit également à la recommandation de la Cour
d'améliorer la connaissance par les autorités des montants financiers
distribués entre les acteurs dans l'intérêt de la soutenabilité du système de
santé. Ce pilotage renforcé sera d'autant plus important que l'article 33 LFSS
2025 permettra d'étendre la faculté des industriels de consentir aux
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
17
pharmaciens d'officine des remises, ristournes et avantages commerciaux
importants aux médicaments hybrides et biosimilaires substituables.
RÉPONSE DE LA MINISTRE DE LA CULTURE
Dans
son
rapport,
la
Cour
des
comptes
adresse
deux
recommandations au ministère : la première suggère de relever, pour les
artistes-auteurs le taux de cotisation vieillesse sur les revenus supérieurs
au plafond de la sécurité sociale au-delà du niveau pris en charge par
l'État. La seconde propose de transférer à l'Urssaf Limousin les missions
actuellement confiées à la sécurité sociale des artistes-auteurs (affiliation,
gestion de l'action sociale et information) et de confier à une instance
nationale de représentation des artistes-auteurs le soin d'arbitrer les cas
les plus complexes en matière d'affiliation et d'action sociale.
En ce qui concerne la première recommandation faite par la Cour,
je tiens à souligner qu'elle repose sur une comparaison qui n'est pas
fondée, et qu'au surplus, son application aurait pour conséquence
d'instaurer une rupture d'égalité entre les artistes-auteurs et les autres
actifs, en défaveur des artistes-auteurs.
La proposition d'augmenter le taux de cotisation retraite des seuls
artistes-auteurs est en effet contestable au regard du principe d'égalité dès
lors qu'ils sont assimilés aux salariés du régime général, et qu'ils sont
placés dans la même situation au regard des règles de contribution et de
liquidation de la retraite de base. Ainsi, si elle ne venait pas à s'appliquer
à
l'ensemble
des
salariés,
une
telle
recommandation
serait
vraisemblablement contraire au principe d'égalité.
En deuxième lieu, la comparaison entre les artistes-auteurs et les
travailleurs indépendants qui conduit la Cour à calculer une perte de
recettes de 40
M€
est partielle, puisque c'est l'ensemble des salariés qui est
ici comparé aux indépendants. En effet, les artistes-auteurs étant affiliés
au régime général de la sécurité sociale et assimilés à des salariés, ils se
voient appliquer les mêmes taux que les salariés s'agissant du régime de
base. Il n'y a donc aucune différence de traitement entre artistes-auteurs et
salariés, et l'écart de taux constaté entre indépendants et artistes-auteurs
est le même écart que celui qui existe entre indépendants et salariés.
Par ailleurs, je tiens à souligner que l'estimation de 43
M€
de pertes
réalisées par la Cour ne prend pas en compte les recettes tirées de la prise
en charge par l'État des cotisations vieillesse. Le ministère de la culture a
versé 19 845
000 € à l'ACOSS au titre de cette prise en charge pour 2024,
ce qui diminue de moitié l'estimation de 43
M€
.
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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COUR DES COMPTES
18
Dans un deuxième temps, je souhaite rappeler que les artistes-
auteurs ne sont pas placés dans la même situation économique que les
indépendants, puisque leurs revenus sont soumis à une très grande
variabilité. Les « hauts revenus » sont ainsi souvent très rares dans la
carrière d'un artiste-auteur. Ainsi l'observatoire de la rémunération des
artistes-auteurs mis en place par le ministère montre qu'en 2022, 85 % des
artistes-auteurs connaissent une variabilité de revenus d'une année à
l'autre supérieure à 10 %, et que 90 % des artistes-auteurs percevaient
moins que le SMIC annuel brut. De tels niveaux de variabilité, propres à
l'économie de la création, ne se retrouvent pas pour les travailleurs
indépendants, ni d'ailleurs pour les salariés de droits commun. Il s'agit
donc moins d'une question de solidarité entre actifs à revenus élevés et
actifs à revenus faibles qu'une question de profil de carrière atypique
caractérisée par des revenus volatils et aléatoires d'une année sur l'autre.
En troisième lieu, je tiens à préciser que le dispositif de prise en
charge des cotisations vieillesse constitue une simple neutralisation des
conséquences de la réforme de la CSG, neutralisation dont ont bénéficié
l'ensemble des actifs par d'autres moyens, et qu'il ne saurait donc être
assimilé à un manque de solidarité ou à un avantage spécifique.
De fait, pour l'ensemble des salariés, la hausse de la CSG s'est
accompagnée de la diminution des cotisations d'assurance chômage, et
donc d'une hausse du pouvoir d'achat. Pour les artistes-auteurs qui
n'étaient pas redevables de telles cotisations, le gouvernement a souhaité
compenser cette hausse de la CSG par une prise en charge de 1,15 % de
leurs cotisations vieillesse par l'État (0,40 % de la cotisation vieillesse
déplafonnée, soit la totalité de la cotisation, et 0,75 % de la cotisation
vieillesse plafonnée). On ne peut donc voir cette prise en charge comme
générant un « manque d'équité » pour reprendre les termes de la Cour,
puisqu'il s'agit d'une mesure visant à rétablir au contraire une égalité de
traitement avec les autres actifs.
De surcroît, je souhaite vous informer que mes services ont calculé
que
cette
compensation
aboutit
en
réalité
à
une
contribution
supplémentaire de l'ensemble des artistes-auteurs et notamment des
auteurs aux plus hauts revenus.
En comparaison avec les indépendants et salariés, les artistes-
auteurs sont les seuls à avoir connu une perte de pouvoir d'achat à la suite
de la réforme de la CSG. En effet, les salariés ont bénéficié de la diminution
des cotisations relatives à l'assurance maladie et de la suppression des
cotisations chômage, pour un total de - 3,15 % de cotisations en
compensation d'une hausse de la CSG à + 1,7 %, contre - 1,15 % de
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
19
réduction de cotisations vieillesse pour les auteurs. Quant à eux, les
travailleurs indépendants ont bénéficié de deux exonérations cumulatives
dont les niveaux sont supérieurs à la compensation dont peuvent bénéficier
les artistes-auteurs : une exonération dégressive des cotisations maladie
(de 1,5 à 5 points) et une baisse des cotisations familiales (de 2,15 points).
Ensuite, la prise en charge de l'État ne concernant que la cotisation
vieillesse plafonnée, les artistes-auteurs aux plus hauts revenus ont plus
contribué que les salariés et les artistes-auteurs aux revenus inférieurs au
PASS, puisque la hausse de la CSG s'est appliquée à la totalité de leurs
revenus, tandis que la prise en charge de 0,75 % ne s'applique que sur la
fraction de leurs revenus inférieure au PASS. Il existe également de
nombreuses dispositions spécifiques au régime des artistes-auteurs,
comme les cotisations de solidarité au régime de retraite complémentaire
(évoqués par la Cour), aboutissant à ce que des auteurs continuent de
cotiser après avoir liquidé leur retraite sans même s'ouvrir de droits. Les
auteurs aux revenus les plus élevés s'inscrivent donc également dans des
mécanismes de solidarité par ces moyens.
En ce qui concerne la deuxième recommandation, je partage les
constats émis par la Cour quant aux dysfonctionnements de la Sécurité
sociale des artistes-auteurs (SSAA), mais je considère qu'aucune
conséquence ne peut être tirée des dysfonctionnements constatés sur l'utilité
et la pérennité d'une structure comme la SSAA, dès lors qu'ils étaient
principalement liés à des défauts inhérents à la direction de l'établissement.
Au regard des résultats de la mission d'intérim que les deux tutelles
ont mise en place et des constats établis par la Cour, je considère que la
Sécurité sociale des artistes-auteurs doit poursuivre son action, mais que
la redéfinition de ses missions est désormais nécessaire. Aussi, le
Gouvernement devrait arrêter dans les prochains jours une feuille de route
pour la transformation de cette structure. Celle-ci devrait prévoir de
conserver l'association SSAA avec son conseil d'administration, mais en
lui confiant deux missions qui constituent sa valeur ajoutée : l'action
sociale et l'accompagnement social et professionnel des artistes-auteurs.
Il en découle que, d'une part, sa mission actuelle d'affiliation serait
transférée à l'URSSAF Limousin et, d'autre part, les effectifs et les moyens
alloués à de la SSAA devront être ajustés en cohérence avec ce nouveau
périmètre d'intervention.
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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COUR DES COMPTES
20
RÉPONSE DE LA DIRECTRICE GÉNÉRALE
DE SANTÉ PUBLIQUE FRANCE
En réponse à votre courrier du 8 avril dernier m’invitant à vous
faire part de la réponse de Santé publique France (SpF) au chapitre
concernant l’agence qui sera publié prochainement dans le rapport sur
l’application des lois de financement de la sécurité sociale 2025 (RALFSS),
j’ai l’honneur de
vous transmettre les commentaires suivants :
Dans la partie « présentation », vous indiquez que « Santé publique
France n’a pas préparé les modalités opérationnelles d’une possible
augmentation du stock au-delà de son niveau actuel, ni adapté son
organisation et ses systèmes d’informatiques pour le distribuer à d’autres
destinataires
». Cette formulation m’apparait inexacte.
En effet, il y a bien eu une anticipation de l’évolution à la hausse des
cibles d’acquisition de masques (doublement pour atteindre 2 milliards de
masques) connue de SpF par instruction de la DGS du 15 novembre 2024,
préalablement anticipée dès février 2024 par instruction de la DGS qui
prévoyait cette éventualité. Fort des éléments transmis par la DGS le 21 mars
2024 dans le cadre de la programmation du stock stratégique, rappelant non
seulement la saisine de SpF d’une commande complémentaire d’1 milliard
de masques, mais également qu’une nouvelle cible à 2 milliards de masques
était en cours d’adoption, la constitution des nouveaux marchés publics de
masques par mes services a permis de tenir compte de cette ciblé réévaluée.
Les conditions de stockage ont également été prises en compte dans le cadre
des marchés publics de stockage par entrepôt non-pharmaceutique, mis en
place à l’occasion de la pandémie et ren
ouvelés depuis lors.
La nécessité d’une autorisation de destruction des produits de santé
périmés a également été identifiée précocement et transmise à la DGS
(cf. point évoqué I.B.1). Concernant les circuits logistiques de distribution,
ceux qui ont fait leur preuve durant la crise covid ont été maintenus en
l’absence d’éléments nouveaux justifiant une adaptation. Si des évolutions
doctrinales devaient lui être notifiées, notamment en matière de public-
cible, alors le schéma logistique sera à réexaminer et à adapter au besoin.
Concernant le chapitre I.A. « 2
–
Une réorganisation géographique
et logistique », une précision peut être portée sur la première phrase qui
mentionne que « jusqu’en 2020, la gestion des stocks stratégiques reposait
sur une circulaire du 21 août 2013 ».
Cette circulaire n’ayant pas été
abrogée, elle demeure applicable. Par ailleurs les plateformes zonales
«
restent » sous-traitées à des prestataires, comme avant la crise covid.
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
21
Une autre précision pourrait être portée I.B.1 « Une péremption
prochaine des masques acquis pendant la crise sanitaire ». Il est
mentionné qu’«
en l’absence de tout distribution, il faudra soit augmenter
la taille des plateformes, soit détruire les masques périmés ». Plus
précisément, il ne s’agit pas tant d’aug
menter la taille des plateformes
(dont la dimension est fonction des capacités physiques dont disposent les
prestataires logistiques de SpF) que, le cas échéant, de devoir augmenter
le nombre de sites de stockage co-
contractés par SpF, sur la base d’un
besoin de stockage des seuls produits périmés. Ce besoin reste à définir en
lien avec le ministère en fonction du volume de produits périmés qu’il sera
souhaité de conserver. Ce besoin devra être articulé avec un accord pour
la destruction des produits périmés qui dépasseraient les capacités de
stockage alors allouées pour ce type de produits. Dans tous les cas, à
moyen terme, la destruction de produits périmés est donc à prévoir.
Au I,B,2, est posée l’hypothèse d’acquisitions au titre du stock
État
d’1,43 mil
liard de masques avant la crise covid de 2020 à des prix proches
de ceux de 2022. Il convient de rappeler que si les prix d’achat des masques
avant 2020 étaient plus bas que pendant la pandémie, les capacités de
production en France et donc d’acquisition de masques en volume n’étaient
absolument pas les mêmes. Le marché des masques de protection ne présente
pas des caractéristiques comparables avant et après la pandémie.
Au II, A, 2, il est mentionné que « Selon la DGS, SpF ne serait pas
en mesure d’assurer
la conservation d’un tel volume sans une modification
profonde de son organisation. Elle ne pourrait pas non plus en assurer la
distribution ». Il semble manquer une condition expliquant ce jugement : à
moyens constants, il serait effectivement impossible pour SpF de prendre
en charge des cibles qui seraient portées à 5 milliards de masques.
Nonobstant la capacité de la filière à répondre à un tel appel d’offres, SpF
devrait préparer de nouveaux marchés publics selon un allotissement fin
et complexe à l’im
age des derniers marchés publics rapportés par la Cour,
et déployer un schéma logistique particulièrement complexe. En effet, la
détention d’un stock d’une telle ampleur interrogerait quant à la doctrine
sous-jacente, vraisemblablement fondée sur une distribution massive
auprès d’un public large (population générale par exemple) qui ne
disposerait donc pas d’un stock
-amorce, ce qui supposerait donc une
distribution dans des délais courts et sur l’ensemble du territoire. Au pic
d’activité durant la
covid 19, la logistique de SpF est parvenue à assurer
des distributions de 90M de masques par semaine. Le schéma logistique
actuel demeure sur un tel dimensionnement du flux de sortie. Ainsi, ce n’est
pas tant l’acquisition de masques qui interroge une cible consid
érablement
réévaluée, mais la doctrine associée visant à assurer la distribution, en des
temps très réduits, des flux aussi gigantesques à un nombre de destinataires
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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COUR DES COMPTES
22
aussi important. Cela nécessiterait la mise en place d’un schéma logistique
d’exception, multipliant le nombre de plateformes, d’entrepôts, de
transporteurs, de circuits de distribution et de destruction, et d’équipes de
gestion et de supervision.
La Cour recommande, après modification du cadre juridique,
d’«
organiser en période ordinaire le circuit de distribution des masques
avant leur péremption, en fonction des besoins des hôpitaux publics »
(recommandation n°
2). Je rappelle que l’établissement pharmaceutique
de SpF se concentre sur la gestion du stock stratégique de l’
État en réponse
à des menaces sanitaires graves -stock qui a décuplé depuis 2019 et
comprend de nombreux autres produits que les masques - conformément à
ses missions définies par la loi et aux moyens dont il dispose ; il ne pourrait
se transformer en centrale de distribution logistique courante des EPI vers
les établissements de santé en assurant en continu les commandes et les
livraisons de ces acteurs. Outre une modification du cadre juridique et une
analyse fine du coût-bénéfice de cette opération, des ressources, moyens et
une organisation spécifiquement dédiés seraient nécessaires à cette
activité, qui s’apparente à celles combinées d’un centre de distribution
logistique et d’un centre de traitement des commandes, très éloignés des
moyens et des missions de SPF de gestion
du stock stratégique de l’
État en
réponse à des menaces sanitaires graves.
En outre, la Cour indique dans la présentation que l’agence n’a pas
adapté son organisation «
pour distribuer (le stock) à d’autres destinataires
que les gros hôpitaux publics et les grossistes répartiteurs qui desservent
les pharmacies ». La Cour rappelle dans la partie II-C que « Santé publique
France est organisée pour assurer des livraisons via des intermédiaires et
des points à livrer » : il ne saurait en être autrement; nous rappelons que
tout circuit de logistique et de distribution rapide de volumes importants de
produits
–
y compris parfois pharmaceutiques- sur tout le territoire national
repose sur un maillage territorial logistique fin avec des intermédiaires
nécessaires pour pouvoir réaliser les derniers kilomètres de livraison. Ces
intermédiaires agissent en tant que centre de distribution permettant à SpF
d’organiser des livraisons massives sur ces points qui ensuite peuvent
répartir les produits plus finement vers les destinataires finaux. Plus le
nombre de points de livraison à servir est important, plus le schéma
logistique doit reposer sur un réseau structuré et étendu. La Cour
recommande d’«
étendre le circuit de distribution des masques en cas de
crise sanitaire au-delà des seuls hôpitaux publics et pharmacies »
(recommandation n° 4), mais sans mentionner quels seraient les autres
points de livraison possibles sur le territoire. Nous rappelons que ces points
de livraison sont déjà très nombreux (20 931 officines et 2 976 hôpitaux) et
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
23
qu’il s’agit de distribuer des produits de contremesures sanitaires, des
médicaments ou dispositifs médicaux (ici masques de protection). Enfin,
comme le rappelle la Cour dans la partie II- A, le schéma logistique et
l’organisation préci
se de la distribution doivent être déterminés en fonction
de la doctrine d’emploi du stock
État, de la définition des populations cibles,
du délai de distribution demandé, qui restent à fixer.
Par ailleurs, nous ne comprenons pas l’affirmation selon laquel
le
SpF «
ne s’est pas assurée des conditions de mise en œuvre
opérationnelle
» d’une des clauses de son marché public, relative au petit
colisage et demandée au prestataire.
Enfin, dans sa conclusion, la Cour mentionne que « la gestion
dynamique du stock, pour la plus économique et la plus efficiente pour
structurer une filière industrielle sur la base de perspectives stables de
commande de la puissance publique, n’a pas été juridiquement mise en
œuvre
». Tout d’abord, il peut être permis de douter qu’une g
estion
dynamique du stock, consistant in fine à retirer tout ou partie des marchés
publics de masques portés par les établissements de santé au profit du seul
appel d’offres porté par Santé publique France, soit plus efficient pour
structurer la filière européenne des masques. Ensuite, pour ce qui
concerne la seule responsabilité de Santé publique France, l’appel d’offres
lancé en 2025 permet justement à la filière de disposer d’une visibilité
pluriannuelle, puisqu’elle fait état d’un besoin massif de masqu
es sur
4 ans, durée maximum possible au regard du code de la commande
publique. Il est rappelé que les minima annuels demeurent à des niveaux
élevés (400 000 masques par an).
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA CAISSE
NATIONALE DE L’ASSUR
ANCE MALADIE (CNAM)
Par courrier en date du 8 avril 2025, vous avez adressé à la Caisse
nationale de l’assurance maladie quatre chapitres du rapport sur
l’application des lois de financement de la sécurité sociale. Comme vous m’y
invitez, je souhaite vous faire part des pri
ncipales observations qu’appelle
ce rapport sur trois de ces chapitres, celui relatif à «
l’intérim paramédical
dans les établissements de santé : un dispositif à réguler » concernant de
façon très indirecte le champ d’activité de l’assurance maladie.
1. Chapitre relatif aux «
pensions d’invalidité :
des évolutions nécessaires, un retour à l’emploi à favoriser
»
À titre liminaire, je tiens tout d’abord à remercier la Cour pour la
prise en compte de nombreux retours que nous avions pu vous partager
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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COUR DES COMPTES
24
dans
notre réponse au relevé d’observations provisoires de l’enquête, qui
ont permis de mieux appréhender le rôle de la Caisse nationale d’
assurance
maladie dans la gestion du processus « médico-administratif complexe » de
l’invalidité. Si l’
assurance maladie joue un rôle central dans la gestion de
ce processus, cette implication ne doit pas occulter le fait que le pilotage du
dispositif relève avant tout du ministère de la s
anté et de l’
accès aux soins.
Au-
delà de cette remarque d’ordre général, si je partage c
ertains constats
formulés par la Cour, ce chapitre appelle de ma part plusieurs précisions.
Tout d’abord, la Cour expose, dans ses chiffres
-clés, les principales
pathologies ayant conduit à une mise en invalidité entre 2021 et 2024. Si
les données présentées sont exactes, leur interprétation est délicate. En
effet, l’invalidité résulte d’un état de santé global, et les assurés présentent
fréquemment plusieurs affections concomitantes. Le motif retenu pour
justifier l’entrée en invalidité dans la requête cor
respond donc à la
pathologie principale, mais ne reflète pas nécessairement l’ensemble des
troubles dont souffre l’assuré
1
.
Je souhaite également attirer l’attention de la Cour sur le fait
qu’une part significative des constats qu’elle formule quant à
l’hétérogénéité du traitement de l’invalidité selon les territoires repose sur
des généralisations issues d’observations partielles. À titre d’exemple, la
comparaison présentée entre la Bretagne et la région PACA-Corse me
semble peu pertinente, les deux territ
oires n’étant pas comparables en
matière de disponibilité médicale : la région PACA-Corse fait face à des
difficultés structurelles de recrutement de médecins, un enjeu moins
marqué en Bretagne. Dès lors, les différences de pratiques entre caisses
primaire
s ne sauraient constituer, à elles seules, le prisme d’analyse à
retenir pour expliquer les disparités territoriales.
Dans ses développements sur la qualité de service, la Cour indique
aussi que «
l’hétérogénéité de traitement résultant de la disparité des
moyens
alloués doit être réduite. En 2022, un assuré en arrêt de travail dans le
Centre-Val de Loire entrait en invalidité en moyenne 75,4 jours plus tard
qu’en Auvergne
-Rhône-Alpes, où le service médical est doté de quatre fois
plus d’équivalents temps plein chargés de l’invalidité
». Il apparait toutefois
difficile de justifier les écarts de délais sur le seul fondement des ressources
: on peut citer comme contre-exemple le fait que les DRSM Grand Est,
Hauts-de-France,
Bourgogne-Franche-Comté
et
Nouvelle-Aquitaine
consacrent plus d’ETP par population couverte qu’en AURA en 2022 sans
1
À titre d’exemple, un cas fréquemment rencontré est un cumul diabète, cardiopathie
ischémique, obésité et arthroses des genoux.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
25
avoir de meilleurs résultats. Au vu des résultats des différentes DRSM, il
parait donc incertain d’établir un lien direct entre le différentiel en ETP
consommé sur le processus invalidité et le résultat sur la durée des
indemnités journalières (IJ) avant invalidité. En effet, l’analyse des
déterminants de ce différentiel de jours d’indemnités journalières avant
invalidité nécessite également de prendre en compte différents indicateurs
notamment les caractéristiques de la population en IJ.
La Cour mentionne également le «
projet d’intégration du service
médical au sein des CPAM [...] en cours. Il serait souhaitable, à cette
occasion, d’étudier la pertinence d’une mutualisation de
la gestion
médicale de l’invalidité, dans une perspective d’harmonisation des
pratiques ». Dans le cadre des travaux sur le projet de transformation du
service médical, le processus d’invalidité a effectivement vocation à être
rénové. Toutefois, pour les assurés en arrêt de travail de longue durée, le
passage à l’invalidité est un sujet délicat. Il semble donc préférable que
cette prestation soit, comme les contrôles des assurés en arrêt de travail,
gérée localement, en impliquant, après la transformation du service
médical, le service médical de chaque CPAM.
La Cour souligne ensuite que «
le taux d’erreurs dans l’attribution
des pensions d’invalidité, [...] est inférieur à 2
%. Il doit être réduit pour
l’allocation supplémentaire d’invalidité, pour laquell
e il reste supérieur à
5 %. ». Pour nuancer ces propos, il convient de préciser que le volume de
dossiers relatifs à l’attribution de l’ASI est nettement inférieur à celui des
pensions d’invalidité. Ainsi, un seul dossier ASI en anomalie a un impact
plus i
mportant sur le taux global d’anomalie. Par ailleurs, la gestion des
dossiers ASI est d’une complexité supérieure à celle des pensions, ce qui peut
également expliquer un taux d’erreur plus élevé.
Dans ses développements sur les décisions d’attribution de
pensions
qu’elle considère «
hétérogènes », la Cour indique que le taux de personnes
en invalidité dans la population active variait en 2021 de 1,3 % à 4,8 % selon
les départements. Toutefois, les données utilisées par la Cour pour lui
permettre de calcule
r un taux d’invalidité par département et ainsi établir
ces variations, issues de la base Insee sur la population active, doivent être
analysées avec prudence. En effet, la Cour ne précise pas si elle a elle a tenu
compte de la structure d’âge différente de la population active d’un
département à l’autre. Or, il est possible de supposer qu’un département
dont la population active est plus jeune comportera moins de personnes en
invalidité dans sa population générale. En outre, la population active à
prendre
en compte est celle pouvant avoir droit à l’invalidité et pouvant être
repérée dans le SNDS : or, les fonctionnaires, qui font partie de la population
active mais ne bénéficient pas en tant que tel du dispositif de l’invalidité dont
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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COUR DES COMPTES
26
bénéficient les salarié
s de droit privé n’est pas repéré dans le SDNS, ce qui
peut biaiser les comparaisons établies.
Par la suite, il est mentionné que « les décisions de mise en
invalidité à la demande de l’assuré varient également fortement. En 2023,
la part des dossiers acceptés parmi ces demandes variait de 31 % à 85 %
selon les départements
». Je tiens à attirer l’a
ttention de la Cour sur le fait
que l’ELSM n’est pas toujours le niveau d’analyse pertinent car pouvant
entrainer de fortes variabilités dues à des facteurs externes ainsi qu’au
faible nombre d’assurés parfois concernés.
A contrario
, au niveau
régional, il est seulement observé une variation de 44 à 61 % pour les avis
des DRSM métropolitaines, soit un taux d’acceptation beaucoup plus
homogène que celui présenté au niveau départemental. Ces écarts peuvent
être expliqués par plusieurs facteurs liés à l’autono
mie des organismes
dans la gestion de l’invalidité comme l’existence d’une campagne
d’information sur la demande d’invalidité, la visibilité du téléservice de
demande directe d’invalidité, mais également par les particularités socio
-
économiques propres à chaque territoire.
La
cour
mentionne
ensuite
qu’en
«
matière
d’invalidité,
contrairement aux rentes d’accident du travail et de maladie professionnelle,
les services du contrôle médical ne disposent d’aucun barème associant
pathologies et incapacité permanente de travail ». Il existe toutefois un outil
d’aide à la décision à la mise en invalidité (AMI), par ailleurs cité
expressément par la Cour, tout comme la lettre-réseau DDGOS-11/2015 et
ses annexes qui ont permis de diffuser un guide utilisateur. Par ailleurs, il
existe une supervision des dossiers d’invalidité, et ce processus est l’un des
plus supervisés, avec 41 % des dossiers contrôlés
2
.
Selon la Cour, « le service du contrôle médical opère très peu de
révisions d’invalidité. [...] Ils conduisent à un
maintien de la catégorie
d’invalidité dans 98
% des cas. Toutefois, le faible nombre de réexamens
ne garantit pas la représentativité de ces chiffres ». Je ne partage pas
l’analyse de la Cour
. En effet, ce taux de maintien à 98 % ne porte pas à
favoriser un investissement médical important pour ces révisions, au
regard des effectifs réduits de médecins conseils dont l’activité doit être
priorisée sur d’autres secteurs.
Je souhaite enfin revenir sur les deux projets de recommandations
du chapitre qui concernent la Cnam.
2
Soit 62 884 dossiers sur 151 720
.
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ET PERSONNES CONCERNÉS
27
La recommandation n° 2 vise à augmenter la fréquence des
réexamens des pensions d’invalidité en instaurant une alerte en cas de
reprise d’activité déclarée, et en mobilisant davantage les infirmiers du
service médical.
-
Concernant l’instauration d’un réexamen plus fréquent des catégories
d’invalidité, il est à noter que les récentes évolutions réglementaires ont
déjà pour objectif d’inciter les invalides à reprendre une activité
professionnelle. À ce titre, la révision des pensions des bénéficiaires de
catégories 2 et 3 telle que proposée par la Cour pourrait s’avérer
contre-productive : en cas de déclassement des invalides de catégorie 2
ou 3 qui reprennent une activité en catégorie 1, le montant de la pension
serait réduit, ce qui pourrait en
réalité décourager la reprise d’activité.
-
Bien que la gestion médicale soit une solution potentielle pour
encadrer cette sortie de l’invalidité, la Cnam estime que les ressources
médicales ne sont pas suffisantes pour réaliser ces contrôles
supplémentaires : en effet, le manque de médecins conseils et le taux
élevé de maintien des pensions lors des révisions soulèvent des
interrogations sur la pertinence d'affecter des ressources médicales à
ce sujet au détriment d’autres priorités, telles que la stabilisat
ion
précoce des assurés et le suivi des indemnités journalières.
-
La délégation de tâches aux infirmiers du service médical vise
principalement à pallier la diminution du nombre de médecins-conseils,
due à la pyramide des âges défavorable et aux nombreux départs à la
retraite. Par ailleurs, certains médecins-conseils doivent être réaffectés
à des missions prioritaires, telles que la lutte contre les fraudes, avec
des contrôles renforcés par exemple sur la tarification à l’activité (T2A)
et le renforcement des contrôles. La simple montée en compétences des
infirmiers sur l’invalidité ne suffira pas à gérer les révisions des
pensions, en raison du volume important de pensions d’invalidité
versées chaque année (environ 700 000). Enfin, la Cour ne précise pas
com
bien d’ETP d’infirmiers seraient nécessaires pour assurer la mise
en œuvre effective de cette recommandation.
S’agissant de la recommandation n°
3, qui préconise d’«
organiser
la transmission à l’assurance maladie, par les infirmiers des services de
prévention et de santé au travail, des informations relatives aux conditions
de travail et d’emploi des assurés, afin que celle
-ci puisse mieux évaluer
leur employabilité
», la Cnam n’a pas les moyens d’agir seule sur cette
recommandation. Une impulsion des pouvoirs publics sera sans doute
nécessaire pour
mettre en œuvre la loi du 2 août 2021 et permettre son
application effective.
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COUR DES COMPTES
28
2. Chapitre relatif à « la gestion des indus par les caisses
de sécurité sociale du régime général : une détection à renforcer,
un recouvrement à optimiser »
En premier lieu, je souhaite rappeler que la gestion des indus
représente un enjeu majeur pour l’assurance maladie, le taux de
recouvrement de 98 % des indus non frauduleux témoignant de la
mobilisation constante de nos équipes sur ce sujet.
L’assurance maladie s’est ainsi engagée depuis plusieurs exercices
dans une transformation profonde de son dispositif de contrôle interne,
fondée sur une logique de prévention renforcée, de contrôle et de ciblage
plus efficace. L’enjeu n’est p
as seulement de mieux constater les indus, mais
d’abord de les éviter en agissant en amont. Cela suppose d’agir dès la
source, en accompagnant les professionnels de santé dans leurs pratiques et
en sécurisant les dispositifs les plus sensibles. Cette sécurisation du dispositif
de facturation en amont ne dispense pas d’un renforcement des contrôles au
moment même où les factures nous sont soumises. La détection des pratiques
atypiques et le ciblage des situations à risque sont devenus des axes majeurs
de notre stratégie de lutte contre les fraudes.
L’approche développée ces dernières années a ainsi permis
d’enclencher une dynamique significative, avec des résultats en
augmentation constante, que nous continuerons à approfondir pour
améliorer la maîtrise des dépenses et garantir que celles-ci sont engagées
à bon droit. Cependant, alors que la Cour recommande de fixer à chaque
branche des objectifs plus ambitieux de performance et de détection du
recouvrement des indus (recommandation n° 2), je tiens à vous indiquer
que les objectifs fixés dans la Convention d’objectif et de gestion (COG)
de recouvrement des indus non frauduleux et frauduleux s’élèvent d’ores
et déjà à 97 % et 60 % respectivement pour 2025 et 98 % et 65 % en cible
pour 2026. Ces objectifs nous semblent ambitieux sur la durée de la COG
et leur augmentation ne serait pas réaliste. En outre, comme vous le
soulignez, une nouvelle augmentation des objectifs fixés aux organismes
en matière de lutte contre la fraude (et alors même que les objectifs fraudes
compris dans la COG 2023-2027 ont doublé pour la Cnam), ne peut être
dissociée d’une augmentation des moyens alloués, notamment humains.
S’agissant des règles de prescription des indus, dont la maîtrise est
jugée « insuffisante » par la Cour au motif que les branches auraient
tendance à considérer que « tout acte de gestion a valeur interruptive », il
convient de rappeler que l’article L. 133
-4-6 du CSS dispose que
l'interruption de la prescription peut résulter de l'envoi d'une lettre
recommandée avec demande d'avis de réception, quels qu'en aient été les
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
29
modes de délivrance. Par ailleurs, dès lors qu’il appartient au débiteur de
soulever la prescription, même dans le cadre d’un contentieux (article
2247 code civil), les caisses restent légitimes à poursuivre le recouvrement
même une fois la créance prescrite. Enfin, la mise en place de l’outil ANV
en décembre 2022 a permis de sécuriser le passage en non-valeur des
créances. Un balayage régulier de la base
DETTES
permet de cibler les
créances répondant au
x critères d’admission en non
-valeur. Il est ainsi
demandé un ensemble de pièces justificatives démontrant l’absence de
prescription avant toute validation par le directeur et le DCF des
organismes (envoi de notification, MED, contraintes...). Ainsi depuis 2023,
les ANV sont sécurisées et le risque de passage en ANV de créances
prescrites est ainsi très fortement limité.
Ensuite, s’agissant du point soulevé sur la constatation des indus
frauduleux sur une période inférieure au délai de prescription, notre
c
apacité à rechercher des indus sur l’ensemble des délais de prescription
se heurte à une contrainte structurelle à savoir que nos systèmes
d’information actuels ne permettent pas une analyse exhaustive sur des
périodes longues. Une évolution permettant d’exploiter l’intégralité du
délai de prescription supposerait une refonte en profondeur de notre
système d’information. Or, une telle transformation, qui n’est pas prévue
dans la feuille de route informatique de la COG 2023-2027, nous semble
largement plus coûteuse que les bénéfices que nous pourrions en tirer. En
effet, au-
delà du coût de mise en œuvre, la capacité à recouvrer
efficacement des fraudes aussi anciennes reste limitée, tant en raison des
contraintes probatoires que du risque d’insolvabilité des
fraudeurs. La
priorité doit donc être mise sur la détection rapide et le blocage précoce
des fonds, là où l’impact est le plus significatif.
Plus largement, le pilotage de l’activité de recouvrement est un axe
majeur de notre stratégie. Si la Cour indique que nous ne disposons pas
d’un tableau de bord national, ce pilotage se fait notamment au moyen du
référentiel national de gestion des créances qui permet ainsi un suivi et une
gestion uniforme du processus dans le réseau, dont les indicateurs relatifs
aux taux de recouvrement sont plus particulièrement suivis. En outre, des
travaux ont été initiés en vue de la création d’une base nationale agrégée
des créances visant à permettre un suivi et un pilotage intégral des créances
et des mouvements associés (constats, annulations, recouvrements directs
ou par retenues sur flux de prestations, etc.). Cet outil reste à développer
mais pourra être pris en compte dans la roadmap informatique de
l’
assurance maladie à compter de 2026.
De plus, ainsi que le souligne la C
our, l’assurance maladie a
engagé le déploiement dans la branche d’un outil intégré de gestion des
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COUR DES COMPTES
30
créances commun. L’outil
SUCRE
(SUivi des CREances) garantit un
traitement homogène, efficace et fiable des créances dans le respect de la
réglementation et notamment le respect des règles de prescription. Comme
indiqué par la Cour, à fin décembre 2024,
SUCRE
est déployé dans
43 caisses. En 2025, 52 organismes supplémentaires bénéficieront du
déploiement de l’outil, ce qui portera à un total de 95 caisses util
isatrices
de
SUCRE
au 31 décembre 2025. Alors que la Cour indique en outre que
seule la CGSS de Guyane ne dispose pas d’outil de gestion des créances,
cet organisme a été priorisé pour le déploiement de SUCRE en 2025. La
migration se poursuivra en 2026 pour les caisses actuellement utilisatrices
de l’outil SPI, 3
ème
et dernier outil appelé à disparaitre au profit de Sucre
–
cela permettra de répondre à la recommandation de la Cour de doter
chaque branche d’un outil intégré de gestion permettant la constatat
ion
des indus sur la durée légale de la prescription et leur recouvrement à tous
les stades de la procédure (recommandation n° 1).
Enfin, concernant le recouvrement des participations forfaitaires et
franchises, la décision d’un envoi par seuil est nécessaire afin d’éviter une
multiplication des relances pour des montants très faibles, qui pourrait
engendrer des coûts de gestion conséquents bien souvent supérieurs aux
montants recouvrés.
3. Chapitre relatif aux «
pharmacies d’officine :
un modèle en mutation »
S’agissant des recommandations émises par la Cour, et tout d’abord
de celle concernant la généralisation de l’expérimentation
Osys
dès
janvier 2026 (recommandation n° 2), je tiens à préciser que si une
généralisation anticipée des protocoles relatifs aux bandelettes urinaires
(BU) et aux TROD angine a d’ores et déjà été réalisée, une extension de
cette démarche a été annoncée par le Premier ministre dans le cadre du
pacte sur la lutte contre les déserts médicaux.
Concernant la recommandation n° 3
, si l’assurance maladie est
attachée à faire évoluer les modes de financement des pharmacies et
partage l’objectif de décorréler le revenu des officines du prix des
médicaments remboursés, je tiens à mettre en avant le fait qu’un transfert
plus important de la rémunération liée aux volumes vers une rémunération
de l’acte de dispensation, aurait des effets significatifs sur la structure de
rémunération des officines et impliquerait d’admettre soit des pertes
significatives pour les officines concernées, le temps de réaliser les
ajustements nécessaires, soit un investissement massif de l’assurance
maladie probablement incompatible avec le contexte budgétaire actuel.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
31
S’agissant de la recommandation de la Cour (réitérée) visant à
intégrer les marges des disposi
tifs médicaux et l’ensemble des remises
accordées par les fournisseurs pour apprécier la rémunération officinale
(recommandation n° 4), celle-
ci exige qu’un certain nombre de prérequis
soient remplis. Notamment, l’article 58 de la LFSS pour 2023 prévoyait
l’encadrement des marges de distribution des dispositifs médicaux et le
plafonnement des remises commerciales associées. L’application de cette
mesure est un préalable à une meilleure prise en compte des dispositifs
médicaux dans le suivi de la rémunération officinale. Par ailleurs, afin de
pouvoir prendre en compte les remises commerciales qui seraient elles-
mêmes déduites des déclarations de vente des exploitants et fournisseurs au
distributeurs, plusieurs conditions sont à réunir
3
.
S’agissant par ailleur
s des mesures permettant de maintenir le
maillage territorial, l’
assurance maladie considère comme la Cour que le
dispositif de recensement des pharmacies fragiles et essentielles pourrait
être amélioré
.
Le cadre législatif restreint en effet l’aide conven
tionnelle
aux pharmacies situées en territoire fragile, or l’identification des
territoires fragiles telle qu’elle est prévue par le code de santé publique
(article L. 5125-
6) a d’abord pour finalité d’encadrer les conditions
d’ouverture par voie de transfert ou de regroupement d’une officine. La
discussion conventionnelle a quant à elle permis de définir dans l’avenant
1 signé à l’été 2024 des critères visant plus directement à établir l’éligibilité
des pharmacies au sens où l’entend la Cour : le niveau du
chiffre d’affaires,
la densité médicale et l’absence d’autres pharmacies au sein de la commune
déterminant son caractère essentiel. Le cumul du critère législatif et des
critères conventionnels peut cependant conduire à un ciblage trop restrictif
et une meilleure articulation devrait être envisagée.
L’assurance maladie partage par ailleurs la vigilance de la Cour
concernant la progression de la financiarisation du secteur et la nécessité
d’une surveillance sur ce point. À ce titre, je tiens à rappeler l’un
e des
propositions faites par l’assurance maladie dans ses rapports
Charges et
Produits 2024 et 2025
, de maîtriser la financiarisation du système de santé
pour protéger l’indépendance professionnelle et la qualité des soins ainsi
que sa recommandation à mettre en place un observatoire de la
financiarisation du système de santé.
3
Notamment : (i) disposer de déclarations annuelles de prix de vente conformes ; (ii) identifier la
part revenant aux pharmacies d’officine provenant des autres fournisseurs LPP (PSDM, orthésistes
notamment) ; (iii) approcher facilement et finement les spécificités des produits et prestations
remboursées de la LPP (forfaits consommables perfusion, codification petit appareillage
orthopédique, dépassements).
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COUR DES COMPTES
32
De même, parmi les transformations économiques en cours, je
partage la vigilance de la Cour concernant la vente en ligne et tiens à
souligner l’incompatibilité de la vente en ligne
avec le rôle de dispensation
du médicament du pharmacien. En outre, il convient de rappeler que la
vente en ligne de médicaments n’est pas sécurisée par le recours à la Carte
Vitale, ce qui rend ce déploiement contraire aux dispositions de l’avenant
1 et aux travaux visant à renforcer la lutte contre la fraude.
Enfin, s’agissant de la coordination entre les pharmaciens et les autres
professionnels de santé, l’assurance maladie partage pleinement l’ambition
de la Cour et travaille au renforcement de l’usage
du DMP, notamment dans
le cadre du déploiement des nouvelles missions du pharmacien avec un taux
d’usage cible fixé conventionnellement à 90
% dans ces situations.
Voilà les principaux éléments de réaction que je souhaitais porter à
votre connaissance.
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA CAISSE
NATIONALE DES ALLOCATIONS FAMILIALES (CNAF
)
Après relecture des constats et recommandations de la Cour des
comptes par mes services, je vous transmets les remarques suivantes.
Le service public des pensions alimentaires : une montée en charge
rapide, une qualité de service en deçà des attentes
La Caisse nationale des allocations familiales note avec satisfaction
la prise en compte par la Cour d'une très grande majorité des
considérations factuelles, éléments d'analyse et données statistiques
produits par l'Aripa.
L'extension récente du périmètre de l'Agence au travers de la
systématisation de l'intermédiation financière est désormais intégrée par les
équipes dans nos processus de travail. Ce, avec un coût de gestion maîtrisé,
en diminution, selon la constatation de la Cour dans son chapitre dédié.
Nous partageons par ailleurs le constat que la qualité du service
laisse apparaître des marges de progression, alors que la montée en charge
de l'activité se poursuit. La tendance est cependant à l'amélioration.
Ainsi, la Cour reconnait la progression du taux de recouvrement qui
« reflète l'efficacité des mesures de recouvrement engagées par l'Aripa ».
La Cour estime qu'il serait plus judicieux toutefois, de prendre en compte,
dans le calcul du taux de recouvrement, les impayés pour lesquels l'Aripa
n'a pas été en mesure d'engager des procédures. Nous rappelons que le
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
33
non-engagement des procédures se justifie majoritairement pour des
raisons réglementaires et extérieures au champ d'intervention de l'Aripa.
L'un des changements réglementaires majeurs souhaités par la Cnaf est
d'aligner le délai du paiement direct, soit la procédure de recouvrement
forcé la plus pratiquée et la plus efficace, avec le délai de prescription
légal, à savoir 5 ans. Ce, afin d'éviter l'intervention de tiers, notamment les
comptables publics. Nous confirmons toutefois que même si le calcul
préconisé par la Cour n'est pas celui prévu pour la COG actuelle, la
construction d'un suivi l'intégrant sera effectuée au cours de celle-ci.
En ce qui concerne la recommandation n° 1 : « confier à l'Aripa,
avec l'appui de l'Insee la réalisation d'enquêtes et la collecte de données
portant sur les séparations, et les pensions alimentaires nécessaires,
notamment à l'évaluation des taux et montants d'impayés, en vue de la
constitution d'un observatoire géré par la Caisse nationale des allocations
familiales », nous considérons qu'il faudrait inverser la proposition pour
que l'Insee soit pilote et l'Aripa contributrice. Ce, en raison de l'expertise
requise pour ce type de travaux, ainsi que de la variété des sources et la
profondeur des données nécessaires à l'efficacité d'un observatoire.
Enfin, pour la recommandation n° 3 : « charger la Caisse nationale
des allocations familiales et la Caisse centrale de la mutualité sociale
agricole d'identifier et de suivre les coûts de gestion du service public des
pensions alimentaires et y intégrer ceux transmis par le ministère de la
justice et le ministère de l'Europe et des affaires étrangères », nous
confirmons que les taux de gestion de l'Aripa relevant de la Cnaf sont suivis.
Ce taux a évolué de 7,3 à 5,2 % entre 2023 et 2024, comme l'a relevé la
Cour. En revanche, la transmission de données par les ministères précités
n'est actuellement prévue ni par une instance de pilotage interministérielle,
ni par les textes. Cette recommandation ne relève pas exclusivement du
champ de l'Aripa et de la Caisse nationale des allocations familiales.
La gestion des indus par les caisses de sécurité sociale du régime
général : une détection à renforcer, un recouvrement à optimiser
Nous sommes en accord avec la Cour sur l'enjeu majeur de
prévention des indus de prestations familiales et sociales, sur le paiement
du juste droit du premier coup et la nécessité de renforcer la détection des
trop perçus par la politique de contrôle.
La Cour relève : « 5,2 milliards d'indus de l'exercice 2023 non
détectés selon une estimation faite 24 mois après la liquidation ». Il est
important de noter que ce chiffre est un calcul rétropolé (IRR de 24 mois),
à interpréter avec les précautions statistiques d'usage, et non une donnée
comptable. Par ailleurs, comme l'indique la Cour, « la branche Famille
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COUR DES COMPTES
34
distingue les indus issus de données déclaratives erronées de ceux issus
d'un traitement erroné des caisses ». Les indus sont le reflet de la
complexité des obligations déclaratives génératrices majoritairement
d'erreurs non intentionnelles. Aussi, toutes les mesures de simplifications
techniques et réglementaires sont essentielles, à l'instar du « montant net
social », déployé depuis le 1
er
janvier 2024 et l'adossement au dispositif de
ressources mensuelles (DRM) du RSA et de la prime d'activité, effectif
depuis le 1
er
mars 2025.
Les efforts de la branche, depuis plusieurs années, ont porté leurs
fruits. Ainsi 34,9 % des indus détectés proviennent des contrôles opérés en
2023 contre 29,9 % en 2022 et 26,5 % en 2021. Quant au taux de
recouvrement, il s'élève à 96,2 % en 2023 (+ 3,3 points/2022).
Nous tenons toutefois à souligner l'impact du droit de rectification
issu de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de
confiance (Essoc), qui complexifie la stratégie de recouvrement des indus.
Cette évolution réglementaire, en faveur des débiteurs, a des effets
majeurs : d'une part, le recouvrement financier a été décalé d'un ou deux
mois (selon la prestation concernée) à partir d'avril 2021, d'autre part le
recouvrement non financier a considérablement augmenté, les demandes
de remise de dette étant ainsi facilitées.
Le volume financier des remises de dettes a ainsi cru de 10 % en
2021, de 21 % en 2022 et de 17 % en 2023 soit une hausse de 57 % entre
2020 et 2023.
Concernant la recommandation n° 1 : « doter chaque branche d'un
outil intégré de gestion permettant la constatation des indus sur toute la
durée légale de la prescription et leur recouvrement à tous les stades de la
procédure » : nous confirmons que la branche a engagé des travaux
ambitieux de refonte de son système d'information pour se doter d'un outil
intégré de gestion et a initié des travaux dans le cadre de la lutte contre la
fraude afin d'automatiser la constatation de l'indu au-delà de la
prescription biennale.
Concernant la recommandation n° 2 « fixer des objectifs plus
ambitieux de performance du recouvrement des indus » : elle nécessite une
étude plus approfondie à l'aune des leviers mobilisables dans un contexte
réglementaire de plus en plus protecteur pour les débiteurs.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
35
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA CAISSE
NATIONALE DE SOLIDAR
ITÉ POUR L’
AUTONOMIE (CNSA
)
Vous m’avez invité par courrier en date du 8 avril à formuler des
observations sur le chapitre destiné à figurer dans le RALFSS 2025. Ce
document fait suite à un précédent relevé d’observations provisoires
(ROP) pour lequel la CNSA a formulé des observations.
À la lecture de ce rapport, la CNSA a pris bonne note des
évolutions proposées dans le nouveau document et ne souhaite pas
formuler d’observations supplémentaires par rapport à ce qu’elle a déjà
transmis lors du précédent ROP.
Elle souhaite toutefois saluer à nouveau l’attention que porte la Cour
des comptes au déploiement de la branche Autonomie et l’éclairage qu’elle
apporte sur les enjeux relatifs au vieillissement de la population et à
l’inclusion et sur la réalisation des p
romesses qui ont accompagné la
création de la branche : universalité à travers une meilleure équité
territoriale, qualité renforcée de l’offre d’accompagnement, renforcement
des politiques transversales du handicap et du grand âge, et transparence
concernant les financements.
RÉPONSE DU DIRECTEUR
DE L’AGENCE CENTRAL
E
DES ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE (ACOSS)
Vous m’avez saisi du chapitre destiné à figurer dans le
rapport sur
l’application des lois de financement de la sécurité sociale 2025 (RALFSS)
relatif à la retraite des artistes-auteurs : une indispensable restructuration
de la gestion.
S’agissant de la seconde recommandation relative à la mise en
place des contrôles : « Au regard des priorités qui ont suivi le transfert du
recouvrement, l’Urssaf Limousin n’a pas suffisamment déployé de
contrôles de l’assiette des revenus artistique
».
Il convient de préciser que les premiers contrôles ont été diligentés
en janvier 2025
sur la base d’une expérimentation visant à étalonner la
méthodologie et les outils en y apportant les ajustements nécessaires. En
effet,
il convenait préalablement d’adapter la méthodologie de contrôle de
l’Urssaf aux particularités de ce public. L’AGESSA et la MDA n’ayant
jamais réalisé de contrôles, il n’existait aucune référence antér
ieure sur
laquelle l’Urssaf pouvait s’appuyer.
Sécurité sociale 2025 – mai 2025
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COUR DES COMPTES
36
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE
L’AGIRC
-ARRCO
Par courrier en date du 8 avril 2025, vous nous invitez à formuler
nos remarques sur le chapitre sur « la fraude aux retraites versées à
l’étranger
» destiné à figurer dans le r
apport sur l’application des lois de
financement de la sécurité sociale 2025. Nous avons pris connaissance
avec la plus grande attention de ce chapitre, fruit des nombreux échanges
que nous avons eus tout au long de vos travaux.
Il nous para
ît important de rappeler, comme la Cour l’avait elle
-
même souligné en 2020, que les prestations de retraite complémentaire sont
plus faiblement exposées au risque de fraude à l’étranger dans la mesure où
elles ne sont pas soumises à des conditions de ressources ou de résidence.
En outre, le régime de retraite complémentaire Agirc-Arrco est
engagé dans une démarche de simplification et d’efficience, en particulier,
dans le domaine de la lutte contre la fraude. Pour répondre à cet objectif,
une coordination avec l’ensemble des régi
mes est en place depuis de
nombreuses années, comme c’est le cas avec la mutualisation du contrôle
des certificats d’existence notamment.
Les travaux complexes d’échanges de données sensibles entre
systèmes d’information se poursuivent aussi bien afin de
renforcer les
contrôles a priori que pour améliorer la gestion des indus. Le régime
général et l’Agirc
-Arrco coopèrent régulièrement sur le partage des
constats et sur les pistes d’amélioration également identifiées par la Cour.
Nous apporterons la plus gr
ande attention à la mise en œuvre des
recommandations formulées par la Cour.
RÉPONSE DU DIRECTEUR DU GROUPEM
ENT D’INTÉRÊT
PUBLIC UNION RETRAITE
Par courrier du 8 avril 2025, vous m’avez adressé le chapitre
destiné à figurer dans le rapport sur l’applicati
on des lois de financement
de la sécurité sociale 2025 (RALFSS) portant sur la fraude aux retraites
versées à l’étranger.
Le rapport met en évidence les progrès réalisées sur les dernières
années, notamment dans le cadre de la mutualisation des contrôles
d
’existence, mission confiée au Groupement d’intérêt public Union
Retraite depuis 2019, ainsi que les pistes d’amélioration encore à
poursuivre pour mieux prévenir et réduire les risques de fraude ou à tout
le moins d’indus.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
37
Je vous prie de trouver ci-dessous nos remarques par rapport au
chapitre communiqué :
1.
«
Les retraités de 60 à 69 ans sont en effet, en proportion,
moins nombreux à l’étranger qu’en France. (...). Un écart
existe également pour les retraités de 80 à 89 ans,
proportionnellement plus nombre
ux à l’étranger qu’en
France
».
Remarque : en lecture rapide, ces deux phrases peuvent induire à
confusion, laissant penser qu’il y a plus de retraités âgés à l’étranger qu’en
France, alors que c’est bien proportionnellement au total des retraités,
respectivement à l’étranger et en France.
Suggestion : « Les retraités de 60 à 69 ans sont en effet moins
nombreux à l’étranger qu’en France, en proportion du total des retraités
résidant respectivement à l’étranger ou en France. (...) Un écart existe
également pour les retraités de 80 à 89 ans, proportionnellement plus
nombreux à l’étranger qu’en
France ».
2.
«
Mis en place à partir de 2021, ces échanges mutualisés
couvraient en 2023 près de 50 % des pensions versées à
l’étranger par le régime général et 45
% de celles versées par
l’Agirc Arrco. Ils sont opérationnels pour sept pays
européens
».
Remarque : la phrase pourrait laisser penser que 50 %
(respectivement 45
%) du nombre des pensions versées à l’étranger par le
régime général (respectivement l’Agirc A
rrco) sont couverts par les
échanges mutualisés d’état civil, ce qui n’est pas le cas, puisque que le
SNGI ne représente à date que 29 % des modes de retour enregistrés
(cf.
infra). S’il s’agit des montants de pension versés, alors nous invitons à
le préci
ser (suggestion 1 infra) ; s’il s’agissait des volumétries de pension,
alors nous proposons la suggestion 2 infra.
Suggestion n° 1 : « Mis en place à partir de 2021, ces échanges
mutualisés couvraient en 2023 près de 50 % des montants de pensions
versées à
l’étranger par le régime général et 45
% des montants de celles
versées par l’Agirc Arrco. Ils sont opérationnels pour sept pays
européens ».
Suggestion n° 2 : « Mis en place à partir de 2021, ces échanges
mutualisés couvraient en 2023 près de 70 % des pensions versées à
l’étranger par le régime général pour les six pays européens avec lesquels
ils étaient opérationnels ».
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38
3.
«
De fin 2019 au 31 décembre 2023, les résultats des contrôles
aléatoires mettent en évidence une réduction des taux de non
conformités sur les certificats validés par la reconnaissance
optique (11,9 % en 2019 et 6,5 % en 2023), qui se situent
toutefois encore à un niveau élevé [...] L’extrapolation des non
-
conformités constatées en moyenne sur les certificats d’existence
reconnus par le traitement optique aux pensions versées par le
régime général et par l’Agirc
-Arrco entre 2020 et 2023 - en
excluant les retraites versées dans les pays procédant à des
échanges de données informatisés
–
conduit à une estimation du
risque de paiement à tort de 200
M€, dont 130
M€ pour le régime
général et 70
M€ pour le régime complémentaire
».
Remarque : dès lors que 100 % des non-conformités détectées
donnent ensuite lieu au nouvel envoi d’un certificat de vie, et donc à un
nouveau processus de contrôle, le risque de fraude serait plus correctement
appréhendé par le % de contrôles à nouveaux non validés après un 2
ème
contrôle. En outre, les montants estimés par la Cour peuvent laisser à penser
que les risques de fraude sont très élevés (200
M€) alors que le
s campagnes
de contrôles renforcés comme les contrôles sur place aboutissent à des
montants bien moindre de pensions suspendues. Compte tenu des vifs débats
autour de la fraude dans le débat public, parfois instrumentalisés
politiquement, il nous semble qu
’il serait utile de préciser ces points.
4.
«
Sur les 588 décès constatés, la moitié était postérieure à la
date de convocation de l’assuré. Le préjudice pour la CNAV a
été de 1
M€.
»
Remarque : ne faut-il pas comprendre que ce sont plutôt ceux
décédés avant
la date de convocation (et donc non détectés s’il n’y avait
pas eu cette convocation) qui ont généré un indu potentiellement
frauduleux ? Une vérification avec la CNAV de ce point serait utile pour
ne pas induire une confusion.
5.
«
En attendant, l’exploitat
ion et la mutualisation systématique
des résultats des contrôles entre organismes de sécurité sociale
sur les départs permettait de réduire le risque de changement
d’adresse non déclaré, ou déclaré à un seul des différents
régimes d’affiliation »
6.
«
Toutefo
is, un biais affecte ces résultats : l’absence de
suspension
systématique
des
paiements
lors
des
expérimentations. Les contrôles effectués au Maroc en 2022 et
2023 n’ont ainsi donné lieu à aucune suspension de paiement par
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
39
la Cnav, ce qui affaiblit la portée des contrôles et appelle une
correction. L’arrêt des paiements aurait permis de mettre à jour
davantage de situations de décès non déclarés et de réduire le
préjudice financier résultant des versements correspondants
».
Suggestion d’ajout : «
À compter de 2024 toutefois, la CNAV a
reconnu l’expérimentation conduite par le GIP UR avec le Maroc et
suspendu les paiements à la suite de contrôles non validés. » Suppression
de la note de bas de page en conséquence.
7.
Suggestion d’ajout
[au 5. Développer la biométrie et mieux
articuler les contrôles entre eux] : « À
la suite de l’adoption de
l’article 88 de la LFSS 2025, le contrôle biométrique deviendra
la modalité de droit commun du contrôle d’existence à horizon
2028 »
8.
Au 5. Développer la biométrie et mieux articuler les contrôles
entre eux
«
La coordination pourrait être plus poussée entre
les dispositifs de contrôle de la Cnav d’une part et de l’Agirc
-
Arrco d’autre part. Les contrôles réalisés au consulat de
France à Alger, de meilleure qualité que ceux du réseau des
agences bancaires, pourraient être spécialisés sur les dossiers
signalés ou ceux pour lesquels une remise en paiement est
demandée après une longue période de suspension
»
Suggestion d’ajout : «
Les contrôles conduits par
l’un ou par l’autre
des régimes pourraient également être mutualisés avec les autres régimes
via le MCE, qui sera en mesure à compter de juillet 2025 d’accepter en
masse des résultats de contrôle effectués par un régime indépendamment
des contrôles mutualisés ».
9.
Suggestion d’ajout du GIP Union Retraite
à la recommandation
n° 24 dans la liste des administrations responsables de la mise
en œuvre de l’action. En particulier, le GIP UR pourrait
conduire les évolutions du SI du MCE permettant de mieux
croiser le
s changements d’adresse enregistrés par les régimes
et ainsi détecter les incohérences de déclaration des affiliés
entre régimes (pas forcément lié à une volonté de fraude mais
parfois à un oubli). En outre, comme le GIP UR l’a fait avec la
caisse marocaine de retraite (CMR), il pourrait mutualiser,
pour le compte de tous les régimes les partenariats avec
d’autres acteurs (cf. remarque 8 supra).
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40
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE DU CONSEIL NATIONAL
DE L’ORDRE DES PHARM
ACIENS
Je vous remercie pour la transmission du chapitre portant sur les
pharmacies d’officine que vous prévoyez de faire figurer dans le rapport
sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale 2025.
En application des articles L. 143-6 et R. 143-13 du code des
juridictions financières, je vous prie de bien vouloir trouver, ci-après les
remarques que le CNOP souhaite formuler sur ce chapitre :
-
Le dispositif des territoires fragiles est nouveau et n’est pas encore
pleinement mis en œuvre. En effet, la consultation relative à l
a
définition géographique des territoires fragiles est encore en cours
dans certaines régions. Il nous semble donc prématuré de porter dès
à présent un jugement sur l’organisation proposée avant d’avoir pu
en mesurer les effets.
-
La Cour relève que les règl
es d’installation sont peu adaptées au
maintien du maillage officinal et qualifie le critère de la population
municipale de rigide et peu opérationnel pour les territoires urbains où
l’échelle pertinente est celle du quartier. Il convient de préciser que l
e
critère démo-géographique basé sur la population municipale est pour
l’heure le seul qui corresponde à la réalité du territoire et soit
facilement
quantifiable.
Le
dispositif
permettant
d’organiser
l’ouverture d’une officine par transfert ou regroupement
dans une
commune prend du reste en considération : l’absence d’abandon de la
population ou compromission de la desserte en médicaments de la
population du quartier ou de la commune d’origine, ainsi que le besoin
en médicaments de la population qui accueil
le l’installation.
-
La référence au quartier est notamment pleinement prise en compte
dans ce type de démarche par les différents acteurs consultés, et par le
directeur général de l’ARS lorsqu’il prend un arrêté d'autorisation d’un
transfert ou d’un regroup
ement de pharmacie (cf article L 5125-3 et
L. 5125-3-1
CSP).
-
Les médicaments à prescription médicale facultative ne peuvent être
considérés comme des produits de parapharmacie. Les médicaments
-
qu’ils soient à prescription obligatoire ou facultative
- répondent à
une définition fixée par la loi (article L. 5111-1 CSP) et appartiennent
à la catégorie des produits de santé et plus précisément, des produits
pharmaceutiques.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, ORGANISMES
ET PERSONNES CONCERNÉS
41
-
Le dispositif dit « anti-cadeaux » prévoit un principe de double
interdiction : l’interdiction pour les professionnels de santé de
recevoir des avantages de la part des entreprises assurant des
prestations de santé ou produisant ou commercialisant des produits
de santé et également l’interdiction pour ces entreprises d'offrir ou de
promettre des avantages aux professionnels de santé. Le dispositif
prévoit aussi quelques dérogations à ces interdictions, dans des
conditions de déclaration ou d’autorisation fixées par les textes.
Conformément à ses missions, l’Ordre national des pharmaciens ne
peut s’exprimer sur les observations de nature économique portées par la
Cour des comptes. Il reste toutefois attentif à celles-ci dans la mesure où
elles peuvent directement impacter le maillage territorial.
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