RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
LES TAXES
À FAIBLE
RENDEMENT
Une rationalisation à poursuivre
Rapport public thématique
Avril 2025
•
Les taxes à faible rendement - avril 2025
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RÉPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES
CONCERNÉS
Réponses reçues
à la date de la publication (17/04/2025)
Réponse du ministre de l’économie, des
finances
et de la souveraineté
industrielle et numérique
............................................................................
4
Réponse du ministre de l’aménagement
du territoire et de la
décentralisation
...........................................................................................
7
Destinataires
n’ayant pas répondu
Madame la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles
Madame la ministre de l’agric
ulture et de la souveraineté alimentaire
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RÉPONSE DU MINISTRE
DE L’ÉCONOMIE, DES F
INANCES
ET DE LA SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE ET NUMÉRIQUE
Je partage avec la Cour des comptes le constat d'une réduction
vertueuse du nombre des taxes à faible rendement depuis 2018. Je soutiens
donc la recommandation de la Cour de réexaminer, en vue des prochaines
lois de finances, la pertinence de taxes déjà identifiées comme complexes,
qui génèrent une distorsion, ou juridiquement fragiles. La liste proposée
par la Cour me semble pertinente et recoupe largement avec des
suppressions de taxes envisagées et discutées lors des dernières
conférences fiscales. J'ajoute que pour ancrer cette démarche de
rationalisation dans la durée, au-delà du budget 2026, il conviendra de
s'abstenir, autant que possible, de créer de nouvelles taxes à faible
rendement.
La Cour propose de programmer des revues de la contribution des
taxes à faible rendement au financement de quatre politiques publiques
(médicament, contrôle sanitaire des aliments, alimentation et services
publics et équipements locaux). Cette démarche d'analyse sectorielle est
intéressante dans son principe, même si certaines évolutions préconisées
par
la
Cour
pour
illustrer
cette
démarche
présenteraient
des
inconvénients. Par exemple, la Cour suggère de refondre la taxe
additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TA-TFPNB)
en l'intégrant pleinement à la taxe foncière (TFPNB).
Sur ce point, il faut rappeler que la TA-TFPNB a été créée lors de
la réforme de la taxe professionnelle de 2010, matérialisant le transfert des
parts de TFPNB de la région et du département vers le bloc communal.
Elle ne s'applique donc pas aux propriétés non bâties qui bénéficiaient
d'une exonération permanente des parts départementales et régionales de
TFPNB, notamment les terres agricoles, mais uniquement à certains types
de propriétés non bâties définies par l'article 18 de l'instruction
ministérielle du 31 décembre 1908. L'intégration de la TA-TFPNB à sa
taxe principale induirait donc un transfert de charge fiscale au détriment
d'autres redevables, notamment dans le secteur agricole.
Je soutiens aussi la recommandation de la Cour de soumettre les
taxes à faible rendement à des principes communs concernant leur assiette,
leurs objectifs, leur rendement minimal et leur affectation. Je note
d'ailleurs que les principes suggérés par la Cour (appliquer un seuil de
rendement minimal aux taxes à finalité budgétaire, fusionner ou supprimer
les taxes redondantes, plafonner systématiquement les taxes affectées à des
organismes tiers autres que l'État, les collectivités territoriales et la
Sécurité sociale) sont déjà retenus pour l'ensemble des taxes codifiées dans
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le code des impositions sur les biens et services (CIBS). De plus, mon
ministère propose chaque année, dans le cadre des conférences de
budgétisation, le plafonnement de plusieurs taxes affectées. À cet égard, il
convient de rappeler que seules les taxes affectées faisant l'objet d'un
plafonnement sont prises en compte dans la norme de dépense de l'État. Il
s'ensuit que l'application d'un plafond à une taxe affectée qui en était
jusqu'alors dépourvue dégrade cette norme de dépense, tout comme la
suppression de cette taxe en vue d'une réaffectation de la dépense
correspondante au budget général de l'État. Ce mécanisme explique en
partie les difficultés à supprimer certaines taxes affectées.
Je partage avec la Cour le constat de l'absence d'un inventaire
fiable et exhaustif de l'ensemble des taxes applicables dans le pays et du
besoin d'y remédier, tant pour accroître la lisibilité de la norme fiscale que
pour simplifier la gestion opérationnelle de ces taxes. Des travaux ont été
engagés en 2021 par mon ministère pour compléter les informations déjà
fournies par la documentation budgétaire, pour les taxes affectées à des
personnes morales autres que l'État, par un recensement complet des
impôts et taxes existants. Ce chantier doit être poursuivi, même si une
présentation exhaustive des taxes à faible rendement en annexe du projet
de loi de finances, comme le propose la Cour, alourdirait fortement la
documentation budgétaire tout en représentant une charge de travail
conséquente pour sa réalisation.
Je souscris pleinement à votre recommandation de rassembler les
nouvelles taxes indirectes dans le CIBS et d'y transférer les dispositions
légales existantes disséminées dans d'autres codes et lois. Celui-ci est
régulièrement complété, en dernier lieu en y intégrant les taxes sur les
secteurs de la communication, de la culture et du numérique. Cette
démarche se poursuit, avec l'intégration prochaine de la taxe sur la valeur
ajoutée (TVA) et des taxes relevant des secteurs de l'environnement, de la
santé et des jeux. En outre, dès lors qu'une subdivision sectorielle du CIBS
a été créée, toute nouvelle taxe s'y rattachant y est intégrée : tel a été le cas
de la taxe sur l'utilisation par les poids lourds de certaines voies du
domaine public routier ou de la taxe sur l'exploitation des infrastructures
de transport de longue distance, instituées en 2024. Les exceptions à ce
principe s'expliquent par l'urgence dans laquelle certains dispositifs sont
parfois élaborés ou par des motifs d'articulation des calendriers de
recodification et d'adoption de nouvelles taxes.
Par ailleurs, la Cour propose de créer une plateforme centralisée
de recensement des taxes locales ou facultatives en vigueur dans chaque
collectivité. Sur ce point, il convient de préciser qu'aucune application ne
répertorie, à ce jour, l'ensemble des taxes perçues par chaque commune.
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Le travail de collecte d'information nécessaire à l'alimentation de la base
de données proposée par la Cour est donc substantiel puisqu'il devra être
réalisé chaque année, en partie manuellement, pour les 35 000 communes
du territoire. Dans ce contexte, la question de la proportion entre le besoin
légitime d'information du contribuable local et la charge de travail induite
pour les administrations concernées peut se poser.
Je soutiens le principe de la recommandation, formulée par la Cour,
d'identifier une période annuelle unique de déclaration et de collecte des
taxes à faible rendement payées par les entreprises. Sa mise en œuvre
supposerait toutefois des délais d'évolution des systèmes d'informations
impliqués et le choix d'une échéance suffisamment consensuelle pour
permettre aux déclarants de faire l'ensemble des calculs d'assiette
nécessaires - les informations requises n'étant pas toujours disponibles au
même moment. Je souscris donc entièrement à la suggestion de la Cour de
ne définir cette période qu'après concertation avec les professionnels
concernés.
La Cour recommande également de faire transiter la déclaration
des taxes assimilées à la TVA par une télé-procédure spécifique, distincte
du processus de collecte de la TVA. J'adhère pleinement à cette
recommandati
on, dont la mise en œuvre dépendra des marges de
manœuvre budgétaires disponibles dans les prochaines années. Pour les
déclarations des autres taxes à faible rendement, il convient de rappeler
que la priorité reste de les adosser à des déclarations de taxes ayant des
assiettes proches, pour des raisons de cohérence et de rapidité de mise en
œuvre, plutôt que de les regrouper dans une même télé
-procédure.
Je soutiens également la proposition, déjà partiellement mise en
œuvre, de réexaminer chaque année les t
axes à faible rendement acquittées
par les entreprises afin d'en simplifier l'assiette. Lors des conférences
fiscales, mon ministère propose systématiquement la suppression de taxes
qui ne remplissent plus leur objectif, dont le fait générateur est éteint, qui
n'ont plus de redevable ou dont le rendement est trop faible. Ces
propositions de suppression sont toutefois examinées par mission, et non
par catégorie de redevable ou par thématique.
Je partage enfin le constat que la situation dégradée des finances
publiques n'offre plus de marge de manœuvre pour envisager des
suppressions sans contrepartie en termes de réduction de dépenses ou
d'augmentation d'autres prélèvements.
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RÉPONSE
DU MINISTRE DE L’AMÉ
NAGEMENT
DU TERRITOIRE ET DE LA DÉCENTRALISATION
La poursuite de la rationalisation des taxes â faible rendement
(TER) est un objectif pleinement partagé, notamment dans la mesure où
cette démarche participe pleinement de la simplification administrative
pour les redevables et de l'amélioration de la lisibilité du système fiscal
dans lequel ces taxes s'insèrent. C'est également un gage d'efficacité de ces
dernières.
Parmi ses recommandations, la Cour des comptes préconise
d'améliorer l'information du redevable local en créant une plateforme
centralisée de recensement des taxes locales ou facultatives en vigueur
dans chaque collectivité et en instaurant des obligations déclaratives aux
collectivités. Cette recommandation doit être expertisée par les services
concernés. Toutefois, si l'objectif de renforcer l'information du redevable
local, dans un souci de lisibilité et d'efficacité des opérations fiscales, est
bien partagé et pourrait par exemple prendre la forme d'une
communication des différentes taxes locales instituées, à l'occasion de la
présentation de leurs budgets primitifs et de leurs comptes financiers ou
des rapports annuels, je souhaite préciser que la mise en place d'une plate-
forme centralisée de recensement avec des obligations déclaratives
nouvelles pour les collectivités serait susceptible d'alourdir de manière
excessive la charge administrative de celles-ci, notamment des communes
de faible taille ou disposant d'un effectif réduit, sans oublier le coût
d'investissement et de fonctionnement de cette plate-forme.
En outre, après qu'elle a relevé le mouvement de rationalisation
déjà engagé, la Cour des comptes a mené une analyse thématique sur les
TFR pour apprécier leur cohérence avec les enjeux des politiques
publiques financées, d'une part, et appliquer des principes transversaux
pour rationaliser
les TFR et dégager des marges de manœuvre financières,
d'autre part.
Ainsi, sur la taxe locale sur la publicité extérieure (TPE), le rapport
indique que « la dispersion des montants perçus reflète, au-delà du potentiel
commercial variable des collectivités, les objectifs ambigus de cette taxe.
Cette dernière poursuit en apparence un objectif incitatif de modération de
la publicité extérieure » et que : « la taxe ne constitue un instrument de
rendement, réel mais non décisif, que pour quelques grandes communes
seulement. ». Il est vrai que la TRE est perçue par un nombre limité de
collectivités avec parfois des montants très résiduels. Sur environ
2 300 collectivités bénéficiaires en 2023, dont une dizaine de groupements
(selon des remontées des comptes de gestion des collectivités territoriales),
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plus de 480 collectivités, soit 21 % perçoivent moins de 1 000
€ de recettes,
tandis que 25 % perçoivent plus de 500 000
€ de produits. Pour les plus
petites collectivités, cette taxe peut jouer un rôle de rendement. Toutefois,
dans la majeure partie des cas, les montants restent modérés et visent une
régulation de la publicité notamment dans les communes touristiques.
Sur la taxe de balayage, la Cour des comptes émet deux observations :
-
l'information sur la transformation de la taxe en redevance pour
service rendu en 2019 mériterait d'être clarifiée ;
-
les imputations comptables ainsi que les délibérations permettant la
perception du produit de redevance devraient être actualisées.
Sur la première observation, dans le cadre des travaux de révision
du site internet
collectivites-locales.gouv.fr
, les dispositions relatives à la
taxe de balayage ont été mises à jour. La clarification sur la nature de la
taxe en redevance fera l'objet d'un examen tout comme le changement de
dénomination du compte 73135, qui sera étudié à l'occasion de l'évolution
annuelle des instructions budgétaires et comptables conduite par mes
services en lien avec ceux du ministre de l'économie, des finances et de la
souveraineté industrielle et numérique. En outre, les services en charge du
contrôle budgétaire et de légalité des préfectures seront invités à
communiquer auprès des
collectivités retardataires qui n'auraient pas
révisé leurs délibérations instituant la redevance.
Par ailleurs, la Cour des comptes relève le traitement différencié des
TFR correspondant à des ressources ou des équipements exceptionnels, et
plus particulièrement de la taxe de séjour, dans les modalités de calcul de
la dotation globale de fonctionnement. Je souhaite rappeler que le potentiel
fiscal a été récemment élargi par la loi de finances pour 2022 afin
d'améliorer sa capacité à refléter la richesse potentielle des collectivités en
y intégrant de nouvelles ressources libres d'emploi perçues par les
communes : les droits de mutation à titre onéreux, la TPE, la taxe sur les
pylônes électriques, la taxe de stockage sur 1es déchets nucléaires ainsi que
la majoration de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires. Cet
élargissement a été décidé à la suite de cycles de concertations, notamment
au sein du Comité des finances locales, et le périmètre qui en résulte doit
être préservé afin de garantir une certaine stabilité et prévisibilité des
indicateurs retenus auprès des collectivités. En particulier, tout
élargissement supplémentaire des ressources prises en compte dans le
potentiel fiscal et financier doit être évalué à l'aune de l'objectif de cet
indicateur, qui est de refléter les ressources libres d'emploi que peut
mobiliser une collectivité de manière objective, indépendamment de ses
choix de gestion.
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Les nouvelles ressources intégrées au potentiel fiscal en 2022
présentent ainsi la particularité d'être des taxes et/ou impositions non
affectées. Or, la taxe de séjour est une ressource affectée aux dépenses
destinées à favoriser la fréquentation touristique ou aux dépenses relatives
à des actions de protection et de gestion des espaces naturels. Sa prise en
compte dans le potentiel financier aurait, en outre, un effet défavorable sur
les territoires touristiques qui supportent des charges particulières.
Enfin, la Cour des comptes a examiné les TFR en vue de dégager
des principes transversaux susceptibles de les rationaliser et de dégager
des marges de
manœuvre financières. À cet égard, elle suggère la fusion
ou la rationalisation des taxes redondantes ou poursuivant des objectifs
similaires, a fortiori lorsque le rendement cumulé des impôts reste
particulièrement faible, notamment dans la fiscalité des terrains devenus
constructibles et la fiscalité des logements vacants.
Concernant la fiscalité des terrains devenus constructibles, la Cour
des comptes préconise une fus
i
on des deux taxes existantes, la taxe nationale
sur les plus-values de cessions de terrains nus rendus constructibles et la
taxe communale, dont le taux pourrait augmenter dans un second temps.
L
a
taxe fusionnée pourrait alors être intégralement affectée aux collectivités,
Une telle fusion, que mes services appellent de leurs vœux depuis p
lusieurs
années, devrait pouvo
i
r être réalisée selon des modalités permettant de
répondre efficacement au défi de la sobriété foncière tout en maîtrisant leurs
effets financiers tant pour l'État que pour les collectivités territoriales. Les
différentes options d'évolution nécessitent une expertise partagée entre mes
services (direction générale des collectivités locales et direction de l'habitat,
de l'urbanisme et des paysages) et ceux du ministre de l'économie, des
finances et de la souveraineté industrielle et numérique (direction de la
législation fiscale DLF).
Concernant les logements vacants, la recommandation de la Cour
des comptes vise la taxe sur les logements vacants (TLV), dont le rapport
rappelle que son produit est intégralement versé au budget général de l'État
et qu'elle ne constitue pas une TFR en tant que telle, et la taxe d'habitation
sur les logements vacants (THLV), qui peut être instaurée par toutes les
communes où la TLV n'est pas appliquée. Leur éventuelle fusion comme
instrument en faveur de la libération du foncier a fait l'objet de nombreuses
expertises au niveau interministériel. Cette piste soulève toutefois plusieurs
enjeux devant être conciliés, en termes d'efficacité dans la lutte contre la
vacance, de lisibilité du dispositif d'ensemble, de pression fiscale et d'égalité
des contribuables devant l'impôt, avec des impacts importants sur le budget
de l'État et les finances locales.
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Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) proposait non
seulement l'extension de la liste des communes soumises à la TLV en
excluant les territoires en déprise, mais également
la
suppression de la
possibilité pour les communes et les EPCI d'instituer la THLV, les
collectivités pouvant majorer la TLV pour compenser la disparition de la
THLV. La proposition formulée par le CPO, qui consisterait à lister des
communes exclues du dispositif, soulève en premier lieu une question de
faisabilité opérationnelle, en tant qu'elle inverse la logique retenue
aujourd'hui qui repose sur une liste positive de communes. En second lieu,
la suppression de la THLV avec mise en place d'une compensation
rationaliserait le dispositif mais retirerait un outil fiscal à la main des
collectivités territoriales pour lutter contre la tension immobilière et la
rétention foncière. En outre, dès lors qu'une compensation de la perte de
recettes serait décidée, et pour préserver les intérêts financiers de l'État, il
conviendrait de majorer les taux de TLV.
Or, les marges de progression des taux de TLV pourraient être
limitées et une augmentation trop conséquente pourrait alors être
considérée comme confiscatoire. Dans l'option évoquée par le CPO,
l'extension du nombre de communes éligibles à la TLV devrait conduire
également à une extension du nombre de communes instituant la
majoration de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (THRS).
Toutefois, le CPO souligne, à juste titre, que les assiettes de ces deux types
d'imposition, les logements vacants d'un côté, les logements meublés de
l'autre sont distinctes. En revanche, la hausse du taux de la TLV pourrait
éviter l'effet d'aubaine consistant, pour un propriétaire, à déclarer un
logement vacant plutôt que comme résidence secondaire pour éviter la
majoration de THRS.
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