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RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
ET SA REPONSE
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
DU BONNEVALAIS
(Département d’Eure
-et-Loir)
Exercices 2019 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires
concernés,
a été délibéré par la chambre le 12 décembre 2024.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
................................................................................................................
6
RECOMMANDATIONS
............................................................................................
8
INTRODUCTION
.....................................................................................................
10
1
LA GOUVERNANCE
...........................................................................................
11
1.1
Un conseil communautaire qui se réunit régulièrement, des ordres du
jour incomplets
.................................................................................................
11
1.2
Un bureau des maires qui fait office de conférence des maires
.......................
12
1.3
Un régime de délégations de pouvoirs, de fonctions et de signature à
améliorer
...........................................................................................................
13
1.4
Des outils partenariaux peu nombreux
.............................................................
14
2
LES RESSOURCES HUMAINES
........................................................................
15
2.1
Un pilotage des ressources humaines insuffisant
.............................................
15
2.1.1
Un suivi des effectifs peu fiable et une masse salariale en
progression constante, notamment pour le personnel non titulaire
.........
15
2.1.2
Un système d’information inadapté et peu utilisé
...................................
17
2.1.3
Des lignes directrices de gestion précises mais une stratégie
pluriannuelle de pilotage des ressources humaines à renforcer
..............
18
2.2
Un contrôle des heures supplémentaires à automatiser
....................................
19
2.3
Un régime indemnitaire en forte progression mais dont la part liée aux
résultats de l’agent est quasi
-inexistante
..........................................................
20
2.4
Un processus de recrutement bien formalisé
....................................................
22
3
L’INFORMATION FINANC
IÈRE ET COMPTABLE
........................................
23
3.1
Une information budgétaire incomplète
...........................................................
23
3.1.1
Des rapports d’orientation budgétaire qui doivent être enrichis
.............
23
3.1.2
De nombreuses annexes aux comptes administratifs incomplètes
..........
24
3.1.3
Des taux d’exécution à améliorer, notamment en matière de
dépenses de fonctionnement
....................................................................
25
3.2
Une qualité comptable à améliorer
...................................................................
25
3.2.1
Des lacunes importantes en matière de suivi comptable
.........................
25
3.2.2
Un suivi du patrimoine intercommunal encore très parcellaire
..............
27
3.2.3
Un engagement partenarial avec le comptable
........................................
28
3.3
Un mode de calcul de l’attribution
de compensation qui gonfle
artificiellement le coefficient d’intégration fiscale de l’EPCI
..........................
28
4
LA SITUATION FINANCIÈRE
...........................................................................
30
4.1
Une amélioration récente de la situation financière
.........................................
31
4.1.1
Une capacité d’autofinancement en progression mais encore
limitée
......................................................................................................
31
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
4.1.2
Des produits de gestion dynamiques, portés par la fiscalité et les
reversements opérés par les communes au titre de l’attribution de
compensation
...........................................................................................
33
4.1.3
Des charges de gestion en forte progression
...........................................
36
4.2
Les budgets annexes relatifs aux zones d’activité, porteurs de risques
importants pour l’établissement
.......................................................................
36
4.2.1
La zone d’activité «
La Louveterie », un aménagement structurant
.......
37
4.2.2
Un budget annexe «
zone d’activité
» destiné à la location de
locaux commerciaux équilibré
................................................................
39
4.3
Un volume d’investissement et de dette important, concentré sur le
budget annexe « eau »
......................................................................................
39
5
LA GESTION DE L’EAU
POTABLE
..................................................................
42
5.1
Une qualité de l’eau dégradée sur le territoire intercommunal
........................
42
5.1.1
Un territoire classé en « zone vulnérable
» en raison d’une
pollution aux nitrates
...............................................................................
42
5.1.2
Une qualité de l’eau insuffisante, à l’origine d’un «
contentieux
européen »
...............................................................................................
44
5.1.3
Un niveau des nappes phréatiques parfois préoccupant
..........................
44
5.2
Des investissements réalisés très importants, générateurs d’un fort
niveau d’endettement pesant sur l’équilibre du budget
....................................
45
5.2.1
Une nouvelle usine de production d’eau potable et un réseau d’eau
presque entièrement interconnecté, des investissements largement
subventionnés
..........................................................................................
45
5.2.2
Un volume d’eau perdue préoccupant
.....................................................
46
5.2.3
Un prix de l’eau en forte augmentation pour faire face aux
conséquences financières à long terme des investissements réalisés
......
47
5.2.4
Une capacité d’autofinancement dégradée
..............................................
48
5.3
Des outils de suivi de la production et de la qualité de l’eau performants
mais incomplets
................................................................................................
50
5.3.1
Un schéma de distribution de l’eau potable réalisé à travers une
étude patrimoniale commandée par la communauté de communes
........
50
5.3.2
Un outil performant de suivi en temps réel de l’état du réseau
...............
51
5.3.3
Un contrat territorial multi partenarial
....................................................
51
5.3.4
Une absence de réalisation des rapports annuels sur le prix et la
qualité du service d’eau potable
..............................................................
52
5.4
Une absence de provisions et des amortissements trop limités qui nuisent
à la sincérité de ce budget
.................................................................................
53
5.4.1
Une facturation de l’eau directement assurée dans le cadre d’une
gestion en régie de ce service public
.......................................................
53
5.4.2
Des risques et charges à provisionner au sein du budget annexe
« eau »
.....................................................................................................
54
5.4.3
Une absence de suivi des amortissements
...............................................
55
ANNEXES
................................................................................................................
57
Procédure
..........................................................................................
58
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
5
Les compétences de la communauté de communes du
Bonnevalais
......................................................................................................
59
Carte nationale sur la situation des nappes au 1
er
juin 2024
............
60
Situation des nappes en Eure-et-Loir à l
a fin du mois d’août
..........
61
Carte des zones vulnérables et zones d’actions renforcées
..............
63
Réponse
............................................................................................
64
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
SYNTHÈSE
L’essentiel
La communauté de communes du Bonnevalais est compétente dans de nombreux domaines
(développement économique, eau potable, promotion touristique, ordures ménagères). Elle
connaît une situation financière tendue, partiellement masquée par des comptes non fiables.
Le pilotage de ses effectifs doit être mieux assuré.
Des investissements majeurs, à l’origine
d’un endettement
important
, ont été réalisés pour faire face à une mauvaise qualité de l’eau
potable. Le
prix de l’eau augmente en conséquence.
La communauté de communes du Bonnevalais est un établissement de taille réduite
construit autour d
’
un bassin de vie cohérent. Compétent dans de nombreux domaines
(développement économique, eau potable, promotion touristique, ordures ménagères), son
organisation est marquée par une forte mutualisation de ses services avec ceux de la commune
de Bonneval.
Une situation financière dégradée, des investissements importants dans le
domaine de l’eau potable
financés par un fort endettement
Sa situation financière est tendue. Si la capacité d’autofinancement (CAF) de
l’
établissement
s’améliore, elle reste limitée et le niveau des remboursements de l’encours de
la dette affecte le niveau de la CAF nette.
Les budgets annexes, no
tamment celui relatif à la zone d’activité
« La Louveterie »,
pèsent sur les finances intercommunales. L’opération d’aménagement
de cette zone arrive à son
terme. Néanmoins, les produits issus des ventes de terrains ne suffisent pas à couvrir les
dépenses engagées pour leur acquisition et leur aménagement (y compris les intérêts de la
dette). La différence est, de fait, supportée
par le budget principal sans que cela n’apparaisse
dans les comptes. Le budget principal de l
’établissement doit désormais verser
une subvention
à ce budget annexe de façon à équilibrer cette opération déficitaire.
Par ailleurs, la communauté de communes est confrontée à une mauvaise qualité de son
eau potable et à un taux de fuite important. En 2021, 575 000 m
3
ont été perdus, ce qui
représente plus de la moitié de l’eau produite. Ainsi, l’établissement
a été contraint de réaliser
des investissements conséquents tels que la création d’une nouvelle usine de production d’eau
potable et l’interconnexion des réseaux. Ces investissements
et l’endettement qui en découle
pèsent
sur l’équilibre de ce budget annexe et influent directement sur le prix de l’eau.
L’absence de constitution de provisions et le non démarrage de l’amortissement des
travaux déjà réalisés
a permis, jusqu’à présent, de
contenir la hausse du prix de l’eau. Toutefois,
afin de garantir la sincérité de ce budget, l’
établissement doit procéder dès à présent aux
provisions et amortissements nécessaires. Là encore, une telle évolution aura des conséquences
sur le prix de l’eau
.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
7
Les prévisions budgétaires de la communauté de communes sont parfois aléatoires,
notamment celles qui concernent ces deux budgets annexes « eau » et « La Louveterie ». Plus
généralement, les comptes de la communauté de communes apparaissent peu fiables, marqués
par une absence de suivi des restes à réaliser, des rattachements des charges et produits au bon
exercice limités ou encore une mauvaise connaissance du patrimoine intercommunal.
L’
établissement doit également
mettre un terme au mécanisme de l’attr
ibution de compensation
négative qui lui permet de majorer artificiellement son coefficient d’intégration fiscale.
Un pilotage des ressources humaines à améliorer
En l’absence d’un système d’information performant, le pilotage des ressources
humaines est assuré manuellement, à travers des outils ponctuels directement créés par les
agents ou les élus. Il en résulte un suivi approximatif des effectifs et des difficultés à établir une
réelle stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines.
L’établi
ssement sollicite fréquemment ses agents pour effectuer des heures
supplémentaires, y compris pour des missions récurrentes. Cette organisation participe à la
constitution de « stocks
» d’heures supplémentaires au bénéfice de certains agents
donnant lieu
à des paiements importants, pesant sur la masse salariale. Le recours aux heures
supplémentaires doit être mieux contrôlé au sein de l’EPCI, notamment par la mise en place de
procédures automatisées de contrôle conformément à la règlementation.
Enfin, le régime indemnitaire représente une part non négligeable de la rémunération
des agents, en augmentation au cours de la période de contrôle.
En l’absence de critères
d’attribution de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE)
clairs, le système
mis en place laisse une très large place à l’autorité territoriale dans la fixation des montants de
primes attribuées à chaque agent, sans lisibilité pour les agents. En outre, la part variable
inhérente au régime indemnitaire tenant compte des fonction
s, des sujétions, de l’expertise et
de l’engagement professionnel (
RIFSEEP)
n’est pas mise en œuvre.
À l’issue de son contrôle, la chambre a émis
dix recommandations. Elle examinera
leur mise en œuvre dans un délai d’une année, après présentation au cons
eil
communautaire, conformément aux dispositions de l’article L.
243-9 du code des juridictions
financières (CJF).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Réviser le régime de délégation de pouvoirs, de fonctions et de
signature (p. 14).
Recommandation n° 2.
: Fiabiliser le système d’information des ressources humaines (SIRH)
pour établir un véritable décompte des effectifs et renforcer le pilotage des ressources humaines
(p. 17).
Recommandation n° 3.
: Encadrer le recours aux heures supplémentaires et en renforcer le
contrôle par un système permettant de s'assurer de la réalité de ces heures (p. 20).
Recommandation n° 4.
: Rendre effectif le caractère variable du complément indemnitaire
annuel (CIA) afin qu’il constitue un levier de reconnaissance de la manière de servir de l’agent
et clarifier les critères d’attribution de l’indemnité liée aux fonctions, aux sujétions et à
l’expertise (IFSE)
(p. 22).
Recommandation n° 5.
: Veiller à la complétude des documents budgétaires (p. 24).
Recommandation n° 6.
: Ant
iciper le versement d’une subvention du budget principal vers le
budget annexe « La Louveterie
» afin d’en assurer l’équilibre réel
(p. 39).
Recommandation n° 7.
: Déterminer un prix de l’eau permettant à l’établissement de
couvrir
ses charges courantes et la charge de sa dette (p. 50).
Recommandation n° 8.
: Établir et présenter chaque année à l’assemblée délibérante un rapport
sur le prix et la qualité du service d’eau potable
(p. 53).
Recommandation n° 9.
: Procéder à la facturation de l’eau consommée par les services
intercommunaux (p. 54).
Recommandation n° 10.
: Débuter dès maintenant l’amortissement des investissements
ré
alisés et constituer les dotations aux amortissements afin d’assurer la sincérité du budget
(p. 56).
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
9
Source : CRC Centre-Val de Loire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
INTRODUCTION
Le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de communes du
Bonnevalais a été inscrit au programme 2024 des travaux de la chambre et a concerné les années
2019 et suivantes. Les différentes étapes de la procédure définies par le code des juridictions
financières sont présentées en annexe n° 1.
La communauté de communes du Bonnevalais (CCB) est un établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre créé le 5 décembre 2002 en application
de
l’article L
. 5214-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Situé
dans le département d’Eure
-et-Loir,
au sud de l’agglom
ération de Chartres, le
territoire de la CCB s’inscrit au sein d’un environnement économique diversifié
. Il est traversé
par la route nationale 10 le reliant au centre de Chartres
en moins d’une heure
. La commune de
Châteaudun, sous-
préfecture d’Eure
-et-Loir, est située
à moins d’une demi
-heure. Le territoire
intercommunal présente une superficie de 339,4 km
2
.
L’EPCI
regroupe désormais
19 communes. Son
siège se trouve à l’hôtel de ville de Bonneval.
Densité de population 2020 sur le territoire intercommunal
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après l’observatoire des territoires
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
11
La population de l’EPCI
est stable, passant de 12 014 habitants en 2010 à 12 154 en
2021. La commune de Bonneval
1
est le
centre démographique de l’EPCI concentrant près 40
%
de la population totale. Les communes de Dangeau, Sancheville et Alluyes sont parmi les
communes les plus peuplées. Au centre du territoire, la commune de Bonneval exerce des
fonctions de centralités et concentre les principaux services administratifs et publics du
territoire, notamment
l’hôpital Henri Ey
2
, principal employeur du bassin de vie.
L’EPCI est notamment compétent en matière de développement économique
(zone
d’activité
« La Louveterie »
, location d’espace
s), de promotion touristique (office de
tourisme du bonnevalais), de collecte et traitement des ordures ménagères (compétence
déléguée au SICTOM Brou-Bonneval-Illiers-Combray)
et de la distribution d’eau
potable.
L’EPCI
est aussi compétent en termes de services à la personne dans le cadre du service petite
enfance (relais multi-accueil, relais assistantes maternelles), enfance jeunesse (accueil
périscolaire et activités jeunesses) et transports scolaires. Il assure également la gestion de
certains équipements sportifs et culturels tel que le centre aqua
tique l’
Océanide
3
. Les services
de l’EPCI et ceux de la commune de Bonneval sont fortement mutualisés.
1
LA GOUVERNANCE
1.1
Un conseil communautaire qui se réunit régulièrement, des ordres du
jour incomplets
Le conseil communautaire est composé de 46 conseillers communautaires représentant
les 19 communes, dont un président et six vice-présidents. Si initialement seuls quatre vice-
présidents et un
conseiller délégué en charge de l’eau
avaient été élus, deux délibérations des
11 mai 2023 et 14 septembre 2023 sont
venues compléter l’effectif de l’exécutif
communautaire.
Le conseil communautaire
s’est régulièrement réuni pendant la période de contrôle.
Conformément aux dispositions des articles L. 5211-1 et L. 2121-8 du CGCT, le conseil
communautaire a adopté son règlement intérieur le 17 novembre 2020, soit dans les six mois
suivant son installation. Ce document n’appelle pas d’observation de la chambre.
Le président en exercice depuis la création de l’EPCI en
décembre 2002 est Joël Billard,
également maire de Bonne
val jusqu’en mars 2023.
Lors de son élection, seul candidat,
Monsieur Billard a obtenu 34 voix sur 42 suffrages exprimés.
1
Voir le
rapport d'observations définitives
de la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
(2024) sur la commune de Bonneval.
2
Voir le
rapport d'observations définitives
de la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
(2022) sur le centre hospitalier Henry Ey de Bonneval.
3
Cf. annexe 2 relative aux compétences de la communauté de communes du Bonnevalais.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
Graphique n° 1 :
Répartition des délégués communautaires par commune membre
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après le s
ite internet de la communauté de communes du Bonnevalais
De nombreuses délibérations sont présentées au conseil communautaire sans avoir fait
l’objet d’une inscription à l’ordre du jour
au préalable.
La chambre invite l’établissement à
s’assurer de la complétude des ordres du jour qu
i sont adressés aux conseillers communautaires.
L’EPCI assure qu’il veille désormais à l’inscription préalable à l’ordre du jour de tous les points
qui seront débattus en séance.
1.2
Un bureau des maires qui fait office de conférence des maires
L’
article L. 5211-10 du CGCT prévoit que le bureau communautaire est composé du
président, d’un ou plusieurs vice
-
présidents et, éventuellement, d’un ou de plusieurs autres
membres
. Ce bureau peut recevoir délégation d’une partie des attributions de l’organe
délibérant.
L’article
L. 5211-11-3 du CGCT impose aux EPCI à fiscalité propre de créer une
conférence des maires, sauf lorsque le bureau de l'établissement public comprend déjà
l'ensemble des maires des communes membres.
La communauté de
communes n’a pas
formellement
constitué un bureau
communautaire ou une conférence des maires. Toutefois, elle réunit avant chaque conseil un
« bureau des maires
» chargé de valider les points inscrits à l’ordre du jour de l’assemblée
délibérante.
À travers l’examen de ces ordres du jo
ur, ce bureau constitue un espace de débats
au sein duquel les projets structurants concernant l’EPCI (travaux relatifs à l’usine et aux
réseaux d’eau potable, tarifs de la distribution d’eau, transfert de la compétence
plan local
d'urbanisme intercommunal (PLUi)
, zone d’activité économique, etc.)
sont débattus, avant
d’être présentés au conseil communautaire
. Le bureau n
’est
en revanche attributaire
d’aucune
délégation de la part du conseil. Il est constitué des maires des communes membres et des vice-
prés
idents de l’EPCI.
Ainsi, cette instance tient lieu, dans les faits, de conférence des maires.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
13
Des ordres du jour sont adressés aux maires en amont de cette instance. Toutefois, aucun
compte rendu n’est établi à l’issue de ces réunions, ce qui ne permet pas
de retracer les avis
émis par cette instance. La chambre invite l’établissement à assurer un suivi des avis rendus par
son « bureau des maires ».
1.3
Un régime de délégations de pouvoirs, de fonctions et de signature à
améliorer
Le conseil communautaire a accordé au président une délégation de pouvoirs par une
délibération du 23 juillet 2020. Ce régime a été révisé en 2023. La délégation de pouvoirs
attribuée au président est fondée sur les articles L. 2121-29 et L. 2122-22 du CGCT. Cependant,
ces dispositions
ne sont applicables qu’aux seules communes. Ainsi, le conseil communautaire
aurait dû accorder une délégation de pouvoirs en application du sixième alinéa
de l’article
L. 5211-10 du CGCT qui dispose que « Le président, les vice-présidents ayant reçu délégation
ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation d'une partie des attributions de
l'organe délibérant à l'exception
» d’une liste limitative définie
par cet article.
Le régime de délégation qui résulte de ces délibérations est assez limitatif, le président
ne pouvant par exemple prendre des décisions concernant les marchés publics que pour des
montants inférieurs à 50 000
€. Il ne peut pas, en outre, conclure des emprunts sans l’aval du
conseil communautaire. Il peut néanmoins réaliser des lignes de trésorerie pour un montant
maximum de 500 000
€.
De même, les délégations de fonctions et de signature accordées aux vice-présidents par
arrêtés du président sont prises en application de l’article L.
2122-18 du CGCT, pourtant non
applicable aux EPCI.
Les délégations attribuées aux vice-présidents, insuffisamment précises, se limitent à
faire état des domaines dans lesquels ils peuvent intervenir, sans déterminer la nature des actes
qu’ils sont habilités à signer.
Ces arrêtés se contentent de préciser que le vice-président
concerné bénéficie d’une «
délégation de signature de tous les documents relatifs à ces
dossiers ».
En outre, une délégation de signature complémentaire a été accordée par le président au
profit du 1
er
vice-président par arrêté du 20 septembre 2021. Cet arrêté octroie une « délégation
permanente pour assurer en plus des délégations qui lui ont été données par arrêté
n° ARSG2020-01B, une délégation de signature ».
Toutefois, l’article 2 de cet arrêté limite cette délégation au cas
où le président est absent.
Le président d’une communauté de communes ne peut déléguer, en application de l’article
L. 5211-
9 du CGCT, qu’une partie de ces fonctions et non accorder une délégation générale à
un vice-président. Le principe du remplacement d
u président en cas d’absence aurait dû être
prévu au sein de la délibération de délégation de pouvoirs accordée au président par le conseil
communautaire.
La chambre recommande à l’
établissement de fonder son régime de délégation de
pouvoirs, de fonctions et de signature sur les dispositions adéquates et à améliorer la cohérence
d’ensemble de son régime mis en place
.
L’établissement s’engage à réviser ce régime.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
Recommandation n° 1.
: Réviser le régime de délégation de pouvoirs, de fonctions et
de signature.
1.4
Des outils partenariaux peu nombreux
L
’article L.
5211-11-2 du CGCT, issu de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019
relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique prévoit
l’inscription par le président de l’EPCI à l’ordre du jour de l’organe délibérant d’un «
débat et
une délibération sur l'élaboration d'un pacte de gouvernance entre les communes et
l'établissement public ». Ce même article dispose que « si l'organe délibérant décide de
l'élaboration du pacte de gouvernance […], il l'adop
te dans un délai de neuf mois à compter du
renouvellement général […]
».
La communauté de communes n’a pas élaboré de pacte de gouvernance avec ses
communes membres. Les comptes-rendus des conseils de
l’année 2020 ne font état d’aucun
débat sur
l’élaboration d’un tel document, contrevenant ainsi aux dispositions précitées.
De même, aucun pacte financier et fiscal de solidarité ni aucun schéma de mutualisation
n’ont été conclus. L’élaboration de tels documents ne constitue pas une obligation pour la
communauté de communes
4
. Néanmoins, un plan de mutualisation avait été mis en place en
septembre 2015. L
’EPCI
déclare envisager l’adoption d’un schéma de mutualisation d’ici la fin
de l’année
2024. Toutefois, lors du contrôle de la chambre
, aucun projet n’avait é
té élaboré.
La communauté de communes a en revanche adopté un règlement budgétaire et
financier, à l’occasion de son passage à la comptabilité M57 en 2022.
Elle élabore également
son projet de territoire pour la période 2024-2032.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Communauté de communes de taille réduite construite autour du bassin de vie du
Bonnevalais, la CCB est compétente dans de nombreux domaines (développement économique,
eau potable, promotion touristique, ordures ménagères). Si une mutualisation des services très
poussée entre les services de l’EPCI et de la commune de Bonneval a été mise en place, les
outils partenariaux demeurent peu nombreux.
Son conseil communautaire se prononce sur les délibérations qui lui sont soumises par
son président. Toutefois, les ordres du jour adressés aux conseillers communautaires sont
incomplets, les amenant à se prononcer sur des projets de délibération qu’ils
peuvent découvrir
parfois en séance.
4
L’adoption d’un pacte financier et fiscal visant à réduire les disparités de charges et de recettes n’est
obligatoire que pour les EPCI signataires d’un contrat de ville, en application du III de l’article L.
5211-28-4 du
CGCT. De même, le schém
a de mutualisation présente un caractère facultatif en application de l’article L.
5211-
39-1 du CGCT.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
15
2
LES RESSOURCES HUMAINES
2.1
Un pilotage des ressources humaines insuffisant
2.1.1
Un suivi des effectifs peu fiable et une masse salariale en progression
constante, notamment pour le personnel non titulaire
L’EPCI peine à suivre précisément les effectifs dont il dispose. Ainsi
, le décompte des
effectifs effectué par la chambre est sensiblement différent des données déclarées par la
communauté de communes. Ces données ne correspondent par ailleurs pas au tableau de suivi
des agents mutualisés entre l’EPCI et la commune de Bonneval
.
Tableau n° 1 :
Effectifs déclarés
par l’EPCI au 31 décembre
Les effectifs globaux
2019
2020
2021
2022
2023
Effectif physique des titulaires et
stagiaires au 31 décembre
90
99
94
86
76
Effectif physique des non titulaires
au 31 décembre
28
23
29
32
42
Total des effectifs physiques
118
122
123
118
118
% des non titulaires
23,73 %
18,85 %
23,58 %
27,12 %
35,59 %
ETPT titulaires et stagiaires
89,28
98,25
93,38
91,65
84,58
ETPT non titulaires
25,49
21
26,22
29,96
39,42
Total des ETPT
114,77
119,25
119,6
121,61
124
% des non titulaires
22,21 %
17,61 %
21,92 %
24,64 %
31,79 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les
données de
l’EPCI
En outre, les annexes des comptes administratifs relatives aux états du personnel ne sont
pas complétées et ne contiennent pas le nombre d’emplois ni la répartition entre agents titulaires
et non-titulaires. Seul le compte financier unique 2023 du budget principal y fait référence, mais
les effectifs indiqués restent discordants avec les données extraites des éléments de
rémunération.
En 2023, 45 % des effectifs sont dédiés au service enfance (agents territoriaux
spécialisés des écoles maternelles, personnel d’entretien, personnel de restauration, animateurs
des accueils de loisirs sans hébergement) et 22 % des agents de la communauté de communes
du Bonnevalais relèvent des services techniques.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Graphique n° 2 :
Répartition par service des effectifs
travaillant pour le compte de l’EPCI
en 2023 (ETP)
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après le
tableau de mutualisation 2023
de l’EPCI.
La part du personnel non titulaire au sein de l’établissement augmente de manière
importante : les agents contractuels représentaient 22 % des ETPT en 2019 ; ils représentent
désormais près d’un tiers des effectifs.
L’EPCI explique la progression des effectifs non
titulaires par des difficultés à recruter des titulaires dans de nombreux
secteurs (service de l’eau,
piscine). En outre, il procède parfois à des recrutements sur contrats courts avant une éventuelle
« stagiairisation
» de l’agent s’il donne satisfaction.
Les dépenses de personnel représentent près de 80 % des charges de gestion. Cette part
très importante des charges de personnel par rapport aux charges de gestion s’explique par la
mutualisation importante des services entre l’EPCI et la commune de Bonneval
5
. Les agents
mis à disposition de cette commune dépendent de l’établiss
ement et sont payés par celui-ci. Ils
accroissent de facto la masse salariale de l’EPCI
. En effet, les produits correspondant aux
remboursements de ces charges ne sont pas enregistrés comme tel, ce qui empêche
l’établissement de suivre réellement sa masse
salariale. Par ailleurs, les documents budgétaires
ne font pas apparaître la masse salariale correspondante aux agents qui travaillent réellement
pour son compte, c’est
-à-
dire ceux qui ne sont pas mis à disposition d’autres communes.
Tableau n° 2 :
Évolution des charges de personnel
En
€
2019
2020
2021
2022
2023
Charges de personnel consolidées
4 116 402
4 214 738
4 389 230
4 543 130
4 726 379
En % des charges de gestion
80,95 %
81,44 %
79,68 %
75,94 %
77,33 %
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les comptes de ge
stion du budget principal et des budgets SPA
5
A contrario, le
rapport d'observations définitives
de la chambre régionale des comptes Centre-Val de
Loire
sur la commune de Bonneval met en lumière la faiblesse des dépenses de personnel telles qu’elles
apparaissent dans les comptes de la commune.
Bâteaux
1%
Administration
10%
Eau
10%
Enfance
45%
Piscine
11%
Service
technique
22%
Tourisme
1%
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
17
2.1.2
Un
système d’information inadapté et peu utilisé
La communauté de communes ne dispose pas d’outil lui permettant de piloter
efficacement l’évolution de sa masse salariale. Les prévisions sont réalisées uniquemen
t sur
l’année à venir dans le cadre de l’élaboration du projet de budget à partir d’estimations réalisées
manuellement par la responsable des ressources humaines, en lien direct avec le président. Ces
estimations sont retracées dans un tableau interne ne permettant pas de suivre les modalités de
calcul utilisées.
L’EPCI explique ce fonctionnement par la défaillance de son système d’information des
ressources humaines (SIRH) qui ne lui permet pas de réaliser des extractions fiables prenant en
compte les évol
utions à venir concernant les agents (avancements d’échelon, de grade,
etc.). De
même, les estimations et le suivi du régime indemnitaire ou du
volume d’heures
supplémentaires sont réalisés manuellement.
Le système d’information des ressources humaines (SI
RH)
Le système d’information des ressources humaines peut se définir comme le système assurant la
collecte, le stockage, l’analyse, l’extraction et la distribution de l’information pertinent
e relative
aux ressources humaines nécessaires au fonctionnement d
’une organisation.
Pour réaliser cet
objectif, le SIRH s’appuie sur des
processus, des agents et des outils, matériels ou logiciels.
La mise en place d’un SIRH permet l’automatisation et la fiabilisation de certaines tâches
récurrentes de la gestion des ressources humaines et assure la capacité de la DRH à communiquer
les données fiables de ses activités (« reporting »). Ainsi, le SIRH permet de répondre aux
fonctions de la GRH telles que la gestion des statuts et des catégories d’agents, l’évolution des
carrières et des parcours professionnels (gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des
compétences, accompagnement des personnels, formation, actions pour l’égalité professionnelle
et contre les discriminations, contrôle de la qualité de vie au travail et prévention des risques
psychosociaux), le temps de travail et les congés et rémunérations. Le SIRH peut aussi être un
outil d’aide à la décision. Enfin, le cas échéant, il permet de traiter la paie.
Face à la défaillance de son système d’information, l’EPCI se dote d’un nouveau
SIRH
opérationnel en décembre 2024
afin de disposer d’un outil adapté à ses besoins. Une fois le
nouveau logiciel déployé, l’établissement devra néanmoins veiller à assurer son utilisation
complète par les agents et assurer le pilotage de sa masse salariale à travers cet outil, en
abandonnant les tableaux mis à jour manuellement par des élus.
L
a chambre encourage la communauté de communes à poursuivre la mise en place d’un
nouveau système d’information
. Elle lui recommande
d’adosser le pilotage de ses ressources
humaines à une exploitation appropriée de ce nouveau SIRH et d’assurer un suivi précis de ses
effectifs, notamment au regard de la complexité inhérente au processus de mise à disposition
de certains de ses agents à la commune de Bonneval.
Recommandation n° 2.
: Fiabiliser le
système d’information des ressources humaines
(SIRH) pour établir un véritable décompte des effectifs et renforcer le pilotage des
ressources humaines.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
2.1.3
Des lignes directrices de gestion précises mais une stratégie pluriannuelle de
pilotage des ressources humaines à renforcer
La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, dans son article 30,
impose aux présidents d’EPCI d’édicter des lignes directrices de gestion (LDG). Ces
dispositions, codifiées aux articles L. 413-1 et suivants du code général de la fonction publique
(CGFP), prévoient que « les lignes directrices de gestion déterminent la stratégie pluriannuelle
de pilotage de ressources humaines, notamment en matière de gestion prévisionnelle des
emplois et des compétences. Elles fixent les orientations générales en matière de promotion et
de valorisation des parcours des agents publics, sans préjudice du pouvoir général
d'appréciation de l'autorité compétente en fonction des situations individuelles, des
circonstances ou d'un motif d'intérêt général. »
Le décret du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution
des attributions des commissions administratives paritaires
précise qu’elles sont établies par
l’autorité ter
ritoriale. Le comité social territorial doit être consulté sur les projets de LDG avant
leur adoption, ainsi que pour leur révision. L’article 20 de ce décret prévoit la réalisation d’un
bilan annuel de la mise en œuvre des lignes directrices de gestion.
La communauté de communes a formalisé des lignes directrices de gestion pour la
période 2021-2026. Ces LDG ont été arrêtées le 29 janvier 2021 par le président de la
communauté de communes, après consultation du comité technique le 26 janvier 2021. Elles
précisent
les modalités d’avancement de grade pour les agents de l’EPCI. Elles établissent
deux
types de critères
d’inscription au
tableau
d’avancement en fonction soit des contraintes de la
collectivité (capacité financière, besoins), soit de la situation d
e l’agent
(obtention d’un
concours, conditions statutaires, situation
d’encadrement)
.
Pour la promotion interne, les LDG sont définies par le centre de gestion auquel l’EPCI
est affilié selon des critères
généraux et transversaux d’appréciation des mérite
s des candidats
6
,
selon la catégorie à laquelle appartient l’agent
.
Dans ses LDG, une stratégie pluriannuelle à mettre en place est définie pour chaque
item abordé (gestion des effectifs, de l’absentéisme, formation, temps de travail, égalité
professionnelle, conditions de travail)
, conformément à l’article 18 du décret du
29 novembre 2019. Plusieurs actions sont associées à chaque objectif avec un calendrier de
mise en œuvre, la plupart de ses actions devant être mise en œuvre dès 2021.
Toutefois, dans les faits, aucune gestion prévisionnelle des emplois et compétences
(GPEC) n’
est formalisée.
L’EPCI
se limite à anticiper les départs en retraite ou en mobilité,
sans développer une vision précise de ses besoins futurs. Il
dispose d’une visibilité sur
l’évolution de ses effectifs à travers un tableau interne de suivi qu’il met régulièrement à jour
et qui correspond à un outil de pilotage de la masse salariale, notamment dans le cadre de la
mutualisation avec la commune de Bonneval. Enfin, le bilan annuel à présenter au comité social
territorial mentionné dans les LDG n’a pas été réalisé.
La chambre invite l’EPCI à assurer un suivi effectif des actions qu’il a déterminées dans
le cadre de sa stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines.
6
Fonctions actuelles de l’agent
; formation et motivation ; valeur professionnelle
; capacité d’évolution
et d’adaptabilité.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
19
2.2
Un contrôle des heures supplémentaires à automatiser
Conformément à l’article 47 de la loi n° 2019
-828 du 6 août 2019 de transformation de
la fonction publique qui prévoit notamment une harmonisation du temps de travail annuel, la
communauté de communes a adopté en novembre 2021, un nouveau règlement intérieur
confirmant la durée de 1 607 heures. Ce règlement fixe également les règles de fonctionnement
relatives à la réalisation des heures supplémentaires au sein de l’établissement.
Les heures supplémentaires effectuées par les agents
ne font pas l’objet d’une
autorisation préalable explicite du responsable de service. Leur suivi est entièrement manuel.
L’agent consigne les heures supplémentaires réalisées sur un formulaire papier en indiquant la
durée et
–
depuis peu
–
le motif
de l’intervention. Ces feuilles, visées par le responsable de
service, sont ensuite transmises au service des ressources humaines.
Aucun dispositif automatisé de contrôle du temps de travail des agents n’a été mis en
place au sein de l’établissement. Or, en application de l’article 2 du
décret n° 2002-60 du
14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, le décompte des
heures selon des moyens de contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte
les heures supplémentaires accomplies est obligatoire dès lors que plus de dix agents sur un
même site effectuent des heures supplémentaires indemnisées. L’EPCI travaille actuellement à
la mise en place d’un système
automatisé à l’horizon 2026 afin de mieux plan
ifier et suivre le
temps de travail et de gérer les congés, les absences et les récupérations. La chambre encourage
la communauté de communes à poursuivre cette démarche.
En outre, les interventions réalisées le week-end (par exemple arrosage des plantes,
nettoyage des toilettes publiques) sont systématiquement comptabilisées en heures
supplémentaires pouvant donner lieu à paiement. En effet, ces interventions, pourtant
prévisibles, ne sont pas
inclues dans l’organisation du temps de travail. L’EPCI expliqu
e ce
choix par la nécessité de rester attractif. Il travaille
actuellement sur les modalités d’organisation
du temps de travail en interne afin de limiter le volume des heures supplémentaires.
La majorité des heures supplémentaires rétribuées par la communauté de communes est
liée à des interventions des agents du service de l’eau ou des services techniques.
L’établissement souhaite en effet assurer des interventions systématiques et immédiates sur les
réseaux d’eau en cas de dysfonctionnement afin d’assure
r la qualité du service de distribution
d’eau potable.
L’EPCI offre la
possibilité à ses agents de récupérer les heures supplémentaires
effectuées ou de se les faire rémunérer. La plupart des agents optent pour la rémunération, ce
qui représente un coût co
nséquent pour l’établissement
(entre 55 000
€ et 113
000
€ chaque
année, soit de 1,24 % à 2,75 % des charges de personnel).
En 2019, 6
198 heures supplémentaires, soit l’équivalent de quatre ETP, ont été réalisées
par 60 agents. Trois de ces agents ont bénéficié, chaque mois, d’une ré
tribution correspondant
à 25 heures, soit le montant maximum pouvant être versé. Toutefois, l’utilisation d’heures
supplémentaires a tendance à se réduire au cours de la période sous contrôle. Ainsi en 2023,
3 065 heures supplémentaires ont été validées pour 50 agents.
De nombreux agents
, en particulier au sein du service de l’eau ou des services
techniques,
bénéficient d’un stock d’heures supplémentaires qui n’ont pas encore donné lieu à
paiement. Ce stock est retracé dans des états papiers suivis par le service des ressources
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
humaines. Ces heures font l’objet d’un paiement régulier visant à écluser le stock, ce qui
explique le paiement de 25 heures par mois à plusieurs agents.
La chambre recommande à l’EPCI
d
’
encadrer le recours aux heures supplémentaires et
de renforcer le contrôle par un système permettant de s'assurer de la réalité de ces heures.
L’EPCI doit également résorber les stocks d’heures supplémentaires dont bénéficient certains
agents pour ne rétribuer que des heures effectuées au cours du mois concerné.
Recommandation n° 3.
: Encadrer le recours aux heures supplémentaires et en
renforcer le contrôle par un système permettant de s'assurer de la réalité de ces heures.
2.3
Un régime indemnitaire en forte progression mais dont la part liée aux
résultats de l’agent est qua
si-inexistante
La communauté de communes a mis en place le régime indemnitaire tenant compte des
fonctions de sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP)
par une
délibération du 11 juillet 2017. Ce régime a progressivement été éten
du à d’autres catégories
d’agents à travers
plusieurs délibérations ultérieures.
Le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP)
Le
RIFSEEP est composé de deux parts, l’indemnité
liée aux fonctions, aux sujétions et à
l’expertise
(IFSE) et le complément indemnitaire tenant compte de l’engagement professionnel
et de la manière de servir (CIA). Ce régime est exclusif de toutes autres primes et indemnités
liées aux fonctions et à la m
anière de servir, à l’exception des dispositifs d’intéressement
collectif et les sujétions.
Le régime indemnitaire des fonctionnaires territoriaux obéit au principe de parité entre la
fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale. Dès l
ors que les corps équivalents
de la fonction publique de l’État bénéficient du régime indemnitaire tenant compte des
fonctions, sujétions de l'engagement professionnel (RIFSEEP), institué par le décret
n° 2014-513 du 20 mai 2014 pour les fonctionnaires de
l’État, les collectivités territoriales et
de
leurs établissements publics doivent mettre en
œuvre le RIFSEEP pour leurs cadres d’emplois
homologues.
Le montant total de la rémunération versée aux agents au titre du RIFSEEP augmente
fortement entre 2019 et 2023, passant de 332 516
€ à 510
004
€
(+ 53 %). De même, la part du
RIFSEEP dans la rémunération des agents progresse au cours de la période sous contrôle,
passant de 10,79 % à 14,21 % du total de la rémunération brute des agents.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
21
Graphique n° 3 :
Part du RIFSEEP dans la rémunération
brute des agents de l’EPCI
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les fichiers
de
paie de l’EPCI
Pour chacun des cadres d’emplois concernés,
les délibérations
de l’EPCI
prévoient des
plafonds d’IFSE ou de CIA élevés –
c’est
-à-dire correspondant aux plafonds maximums
applicables au sein de la fonction publique
d’État
–
laissant ainsi une très grande latitude à
l’autorité territoriale pour déterminer le régime indemnitaire.
En conséquence, l’EPCI respecte
les
plafonds d’IFSE et de CIA ainsi défi
nis.
En outre, si les différentes délibérations font référence à quatre groupes au sein de
chaque cadre d’emploi concerné, ces groupes ne sont pas définis. Les tableaux de suivi des
revalorisations du régime indemnitaire tenus à jour par la DRH et signés d
e l’autorité territoriale
ne font d’ailleurs pas référence à ces groupes. Ces tableaux font apparaître de nombreuses
variations de la part liée aux fonctions (IFSE), décidées à l’issue des entretiens professionnels
conduits avec les agents, sans qu’une évolution des missions attribuées à l’agent ne soit
mentionnée dans ces tableaux.
Les agents sont classés par
un arrêté indiquant le cadre d’emploi et le groupe de fonction
auquel ils sont rattachés,
ainsi que le niveau d’IFSE fixé.
Les fiches de poste des agents ne font
pas référence au groupe RIFSEEP dans lequel ils ont vocation à être classés. Il en résulte un
manque de transparence dans les modalités d’attribution du régime indemnitaire.
Le CIA est une prime intégrée au RIFSEEP, qui doit obligatoirement être prévue par la
collectivité, mais dont l’attribution est facultative et individualisée. Elle permet de reconnaître
l’«
engagement professionnel » et la « manière de servir
» de l’agent selon les termes du décret
qui l’a institué.
Le pourcentage du RIFSEEP consacré au CIA diminue au cours de la période sous
contrôle. Cette baisse est en partie liée à une mauvaise perception du dispositif par les agents,
en particulier de son caractère potentiellement
variable d’une année sur l’autre. Ainsi, le CIA
ne const
itue pas un levier managérial pour l’EPCI.
C
ette prime est attribuée en début d’année. L’autorité territorial
e fixe, par arrêté, un
montant que l’agent percevra chaque mois, ce qui empêche dans les faits de faire varier le CIA
d’une année sur l’autre. Cette pratique contrevient à l’article 4 du décret n°
2014-513 du
20 mai 2014 précité qui dispose que « le complément indemnitaire fait l'objet d'un versement
annuel, en une ou deux fractions, non reconductible automatiquement d'une année sur l'autre ».
10,79%
12,82%
13,52%
14,15%
14,21%
0 €
500
000 €
1 000
000 €
1 500
000 €
2 000
000 €
2 500
000 €
3 000
000 €
3 500
000 €
4 000
000 €
4 500
000 €
2019
2020
2021
2022
2023
Total RIFSEEP
Total salaires bruts
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Tableau n° 3 :
Répartition du RIFSEEP
par type d’indemnités
(en euros)
Année
IFSE
CIA
Régies
TOTAL
RIFSEEP
% du RIFSEEP
consacré au CIA
2019
276 884
53 531
2 102
332 516
16,10 %
2020
326 787
53 099
2 313
382 200
13,89 %
2021
383 606
54 585
2 511
440 702
12,39 %
2022
423 582
54 470
2 174
480 225
11,34 %
2023
457 764
50 161
2 352
510 277
9,83 %
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les fichiers
de paie
de l’EPCI
L
’attribution du régime indemnitaire à chaque agent relève principalement du pouvoir
discrétionnaire de l’ordonnateur, sans que des critères d’attribution ne soient précisément
définis. Si le montant total du RIFSEEP versé augmente fortement au cours de la période sous
contrôle, la part variable de ce régime est inopérante. La chambre invite
l’établissement
à mieux
encadrer le régime indemnitaire et lui recommande
d’assurer l’effectivité de la part variable de
ce régime ainsi que de clarifier les
critères d’attribution
de l’IFSE
.
L’établissement s’engage à
mettre en œuvre cette recommandation en 2025.
Recommandation n° 4.
: Rendre effectif le caractère variable du complément
indemnitaire annuel (CIA)
afin qu’il constitue
un levier de reconnaissance de la manière
de servir de l’agent
et clarifier les critères
d’attribution de l’indemnité liée aux fonctions,
aux sujétions et à l’experti
se (IFSE).
2.4
Un processus de recrutement bien formalisé
Dans le cadre de ses recrutements, l’EPCI a mis en place un «
guide de recrutement ».
Cette trame permet au service recruteur
–
lorsque la DRH n’est pas représentée
aux entretiens
–
de recueillir les informations essentielles au service des ressources humaines,
notamment dans le cadre d’une éventuelle négociation salariale.
En outre, une grille
d’évaluation a été élaborée permettant une appréciation harmonisée des candidatures.
En application de l’articl
e L. 313-4 du code général de la fonction publique, les vacances
d’emploi doivent faire l’objet d’une publicité dans un espace dédié
. Elles doivent également
préciser le motif de la vacance et comporter une description du poste à pourvoir. L’EPCI
s’assure
de la publication régulière des avis de vacance de poste. Ces avis sont accompagnés
d’une fiche de poste précise. D’ailleurs, dès son recrutement, le candidat retenu signe la fiche
de poste, actant ainsi de l’acceptation des missions qui lui sont confiées.
La DRH conduit
actuellement un important travail de mise à jour de l’ensemble des fiches de poste de ces agents.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
23
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
En l’absence d’un système d’information performant, le pilotage des ressources
humaines est assuré manuellement, à travers des outils ponctuels directement créés par les
agents ou les élus. Il en résulte un suivi approximatif des effectifs et des difficultés à établir une
réelle stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines.
L’établissement sollicite
fréquemment ses agents pour effectuer des heures
supplémentaires, y compris pour des missions récurrentes. Cette organisation participe à la
constitution de « stocks
» d’heures supplémentaires au bénéfice de certains agents qui donnent
lieu à des paiements importants, pesant sur la masse salariale. Le recours aux heures
supplémentaires doit être mieux contrôlé
au sein de l’EPCI, notamment par la mise en place
de procédures automatisées de contrôle conformément à la règlementation.
Enfin, le régime indemnitaire représente une part non négligeable de la rémunération
des agents, en augmentation au cours de la période de contrôle.
En l’absence de critères
d’attribution de l’IFSE clairs, le système mis en place laisse une très large place à l’autorité
territoriale dans la fixation des montants de primes attribuées à chaque agent, sans lisibilité
pour les agents. En outre, la part variable in
hérente au RIFSEEP n’est pas mise en œuvre
.
3
L’
INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE
3.1
Une information budgétaire incomplète
La communauté de communes
dispose d’
un budget principal et de huit budgets annexes.
Leur multiplicité et les présentations budgétaires qui en découlent nuisent à une vision
d’ensemble de la situation financière de l’établissement
. Les budgets annexes constituent une
dérogation au principe d’unité budgétaire
. L
eur constitution n’est obligatoire que dans un
nombre limité de cas tels que la gestion d’un
SPIC ou pour d
es opérations d’aménagement.
3.1.1
Des rapports
d’orientation budgétaire qui doi
vent être enrichis
Selon les articles L. 2312-1 et L. 5211-36 du CGCT, le rapport sur les orientations
budgétaires (ROB) doit contenir des informations sur « les orientations budgétaires de la
collectivité, ses engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de
sa dette […]
». Il doit également comporter une présentation de la structure et de l'évolution des
dépenses et des effectifs et préciser l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de
personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il doit ainsi
permettre aux élus d’apprécier le contexte financier et les objectifs budgétaires poursuivis par
l’établissement qui se concrétiseront lors du vote du budget primitif. La formalisation de ce
ROB est un préalable à la te
nue du débat d’orientation budgétaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Les rapports élaborés par la communauté de communes au cours de la période sous
contrôle exposent principalement les éléments rétrospectifs et les évolutions prévisibles des
dépenses et des recettes concernant le budget principal. Ces rapports comportent aussi une
partie détaillée sur les évolutions des dépenses de personnel, des effectifs et des heures
supplémentaires réalisées (uniquement pour les années passées).
Toutefois, l’absence de
données pluriannuelles au-del
à de l’année à venir ne permet pas d’éclairer suffisamment les
élus amenés à débattre de l’impact financier des orientations adoptées à moyen et long terme.
À partir de 2024, le ROB comprend également des annexes spécifiques aux budgets
« eau », « enfance » et « piscine » qui présentent les enjeux financiers majeurs associés à ces
budgets. Cependant
, aucune analyse consolidée n’est présente dans ces documents.
Ainsi, dans
le corps des ROB, au sein de la partie consacrée
à l’endettement
, un encours de dette égal à 0
€
est mentionné. Il faut se reporter à une annexe consacrée aux « dettes et emprunts des budgets
annexes
» pour connaître le montant de l’encours de la dette (
15
M€
estimé en 2024 selon le
ROB établi au titre de cette même année).
Ces rapports doivent également être mis à disposition du public via le site internet de
l’EPCI en application des articles L.
2313-1 et L. 5211-
36 du CGCT, accompagnés d’une
« présentation brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles » de
documents budgétaires. Ce site internet
ayant été en maintenance tout au long de l’instruction,
la chambre n’a pas pu s’assurer de la publication de ces informations.
La chambre invite l’
EPCI à insérer des éléments de prospective financière au sein des
ROB, à y intégrer des éléments de consolidation des enjeux financiers entre le budget principal
et les budgets annexes correspondant à des services publics administratifs et à publier ces
rapports, accompagnés des documents financiers mentionnés à l’article L.
2313-1 du CGCT.
3.1.2
De nombreuses annexes aux comptes administratifs incomplètes
Conformément aux articles L. 2313-1, L. 2313-1-1, L. 5211-36 et R. 2313-3 du CGCT,
plusieurs états annexes aux documents budgétaires doivent obligatoirement être complétés afin
d’assurer l’information la plus précise et transparente possible des élus et des administrés et
appréhender dans son ensemble la situation de l’EPCI.
Concernant le budget principal comme les budgets annexes
, l’examen des annexes au
x
comptes administratifs 2022 laisse apparaître de nombreuses carences quant à leur complétude.
Ainsi, l’état de la dette (B1.2) est discordant avec le compte de gestion, un écart de
83 550,73
€
étant relevé pour le budget eau et 1 766,35
€ pour le budget piscine.
De même, les annexes concernant les méthodes utilisées pour les amortissements ne
sont pas complétées. Ne sont pas non plus renseignées les annexes relatives aux états liés aux
provisions et les états du personnel.
La chambre recommande à
l’EPCI
de compléter de manière exhaustive et actualisée les
annexes dans tous les documents budgétaires.
Recommandation n° 5.
: Veiller à la complétude des documents budgétaires.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
25
3.1.3
Des taux d’
exécution à améliorer, notamment en matière de dépenses de
fonctionnement
La qualité des prévisions budgétaires participe de la sincérité des inscriptions et du
respect de l’équilibre réel du budget au sens de l’article L.
1612-4 du CGCT. Le taux
d’exécution mesure l’écart en
tre prévisions et réalisations des recettes et des dépenses réelles
constatées aux comptes administratifs.
Le taux d’exécution des dépenses de fonctionnement du budget principal est satisfaisant
en début de période (proche de 95 %). Toutefois, ce taux se dégrade nettement en 2023 où il
s’établit à 89
%. Une attention particulière doit être observée afin d’améliorer le taux de
réalisation des dépenses afin de mieux adapter les dépenses prévues avec les dépenses réelles.
Les prévisions concernant les recettes de fonctionnement du budget principal sont fiables.
En revanche,
les taux d’exécution des recettes de fonctionnement du budget annexe
« La Louveterie » sont extrêmement faibles oscillant entre 0 % et 30
%. En effet, l’EPCI inscrit
chaque année des recettes fictives (pour un montant compris entre 4,5
M€ et 5
M€)
correspondant à
d’hypothétiques
ventes
de terrains afin d’équilibrer
en apparence la section de
fonctionnement de ce budget annexe. Les ventes correspondantes ne sont pas ou très
partiellement réalisées.
L’EPCI aurait dû procéder au versement d’une avance à partir de son
budget principal pour la durée liée à la commercialisation des terrains.
Le budget principal ne supporte que très peu
de dépenses d’investissement
. Les taux
d’exécution
de ce budget ne sont donc pas signifiants.
La plupart des investissements de l’EPCI
sont portés par le budget annexe « eau », en raison de travaux importants réalisés sur la période
de contrôle sur le réseau d’eau intercommunal.
Les taux de réalisation pour le budget « eau »,
tan
t en dépenses qu’en recettes,
sont particulièrement bas malgré une légère amélioration au
cours de la période. La faiblesse de ces taux
–
qui ne dépassent pas 50 %, sauf une amélioration
en 2023
–
s’explique
en partie par l’absence de rattachements et le report systématique d’une
année sur l’autre des crédits d’investissement non utilisés.
Elle met en lumière un défaut de
fiabilité des prévisions budgétaires.
La chambre
invite l’EPCI à améliorer ses prévisions budgétaires,
sans prévoir de
recettes fictives et au besoin en recourant aux autorisations de programme (AP) et crédits de
paiement (CP) pour la gestion de ses investissements pluriannuels.
3.2
Une qualité comptable à améliorer
3.2.1
Des lacunes importantes en matière de suivi comptable
L’engagement comptable c
onsiste à réserver dans les écritures de la comptabilité
d’engagement les crédits nécessaires et à assurer leur disponibilité au moment du paiement.
L’engagement comptable précède –
ou est concomitant à
–
l’engagement juridique, c’est
-à-dire
l’acte juridiq
ue par lequel une personne morale crée ou constate à son encontre une obligation
de laquelle il résultera une dépense.
La communauté de communes n’a mis en place une
comptabilité d’engagement qu’en 202
0.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
3.2.1.1
Des dépenses courantes non suivies pendant longtemps
Jusqu’en 202
0
, l’EPCI ne procédait
pas à
l’e
ngagement de ses dépenses (hors marchés
publics). Des bons de commande « papier » étaient transmis au service finances a posteriori,
c’est
-à-
dire après l’acte d’achat effectué par le service opérationnel. Le bon
de commande
faisait ainsi l’objet d’une régularisation au sein du logiciel financier lors du mandatement de la
facture.
Pourtant,
l’article L.
2342-2 du CGCT également applicable aux EPCI, impose la mise
en place
d’une comptabilité d’engagement des dépen
ses.
L’engagement doit respecter l’objet
et les limites de l’autorisation budgétaire.
La chambre
a constaté la mise en œuvre effective
d’une comptabilité d’engagement à travers l’examen du processus comptable suivi au sein de
la collectivité. L
’EPCI a
également mis en place une comptabilité fonctionnelle. Il ne dispose
en revanche
pas encore d’une réelle comptabilité analytique
7
.
3.2.1.2
Une absence de restes à réaliser sauf en 2022
La qualité de la détermination des dépenses et des recettes restant à réaliser sur les
exercices suivants (RAR) est un élément important de la sincérité budgétaire. Elle contribue à
la fiabilité du résultat financier. La commune a produit les états récapitulatifs détaillés des
engagements
seulement à compter de l’exercice 2022
. Les restes à réaliser sont intégrés, dans
le compte administratif, aux résultats
de l’exercice. Ils permettent de déterminer au plus juste
le besoin de financement éventuel de la section d’investissement à la clôture de l’exercice et la
part de l’excédent de fonctionnement. Ils donnent lieu à l’ouverture de crédits de report au
budget suivant.
L
’EPCI
n’inscrit des restes à réaliser
dans ses comptes administratifs
qu’
en 2022.
Ce
défaut d’inscription des RAR résulte d’un choix délibéré.
Les 12 500
€ de restes à réaliser
en dépenses en 2022 correspondent à des dépenses d’emprunt du budget annexe piscine et sont
dûment justifiés par un courrier de la banque des territoires. 276 750
€ de
RAR sont inscrits en
recettes en 2022, dont 157 500
€ sur
le budget « z
one d’activité
»
au titre d’une
dotation
d’équipement des territoires ruraux
(DETR) attribuée par la préfecture mais non versée. Cette
subvention est également reportée en RAR en recettes
sur l’exercice 2023.
L'établissement
précise que cette subvention correspond à des travaux de toiture sur un bâtiment dont les
dépenses correspondantes ont été réalisés en début d’année 2023
. Le solde de cette subvention
a été per
çu en début d’année 2024
.
Les restes à réaliser en dépenses et en recettes sont justifiés. Toutefois, les RAR
apparaissent extrêmement limités par rapport au volume d’investissement de l’EPCI.
7
Selon le tome II de l’instruction budgétaire et comptable M57, «
Un classement par fonction des recettes
et des dépenses selon les équipements ou les services intéressés permet de répondre aux bes
oins d’information
d’ordre politique, économique ou statistique […]. A
ussi, la nomenclature fonctionnelle a-t-elle été conçue comme
un instrument d’information destiné à faire apparaître, par activité, les dépenses et les recettes d’une entité.
Contrairement à une approche de la comptabilité analytique, qui permet de dégager les coûts et les prix de revient
de chaque service ou de chaque équipement, la nomenclature fonctionnelle permet uniquement de répartir, par
secteur d’activité et par grande masse, les crédits ouverts au budget
».
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
27
L
a chambre rappelle à l’établissement son obligation d’inscrire en restes à réaliser
, les
dépenses engagées et non mises en paiement au 31 décem
bre de l’exercice (contrats,
conventions, marchés ou bons de commande signés) ainsi que les
recettes certaines n’ayant pas
donné lieu à l’émission d’un titre de recettes.
Elle
l’invite à
assurer un suivi précis de ses RAR,
tant en dépenses qu’en recettes.
3.2.1.3
Le rattachement des charges et des produits
Les instructions comptables M14 et M57 imposent
aux EPCI d’assurer le rattachement
des charges et des produits à l’exercice auquel ils correspondent. Le rattachement des charges
et des produits découle du princip
e d’indépendance des exercices. La procédure de rattachement
consiste à intégrer dans le résultat annuel :
•
toutes les charges engagées ayant donné lieu à service fait, pour lesquelles le mandatement
n’a pu être réalisé faute de réception des pièces justificatives à l’issue de la journée
complémentaire ;
•
tous les produits correspondant à des droits acquis au cours de l’exercice considéré qui n’ont
pas pu être comptabilisés faute d’émission des pièces justificatives afférentes.
Dans son rapport du 20 janvier 2016 sur la communauté de communes du Bonnevalais,
la chambre recommandait déjà à l’établissement de «
mettre en œuvre, au plus tôt, la procédure
de rattachement des produits et charges à l’exercice
».
À compter de l’exercice 2022, l’EPCI
a
commencé à procéder au rattachement des charges sur le bon exercice. Le volume de charges
rattachées, sur le budget principal comme sur le budget eau, reste toutefois extrêmement faible.
Antérieurement, aucun rattachement de charges n’était réalisé.
De même, le ratio des produits rattachés par rapport au total des produits de gestion est
faible (2,1 % en moyenne sur la période sous contrôle sur le budget principal, 1,5 % sur le
budget eau). En revanche, le rattachement des produits du budget « eau
» à l’exercice précédent
est extrêmement important (supérieur à 50 % en 2022 et 2023).
La chambre invite l’établissement à améliorer son suivi des charges et des produits à
rattacher à l’exercice correspondant à l’engagement de la dépense ou de la recette.
3.2.2
Un suivi du patrimoine intercommunal encore très parcellaire
Le suivi des immobilisations constitue un élément essentiel de la qualité comptable et
concourt aux politiques d’entretien et de renouvellement du patrimoine conduites par les
collectivités territoriales. La responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière
conjointe, à l’ordonnateur et au comptable. L’ordonnateur
est chargé du recensement des biens
et de leur identification. À ce titre, il tient un inventaire, registre justifiant la réalité physique
des biens. Le comptable est responsable de
l’
enregistrement de ces biens
à l’actif du bilan
et de
leur suivi. Il
tient l’état de l’actif ainsi que le fichier des immobilisations
.
L’inventaire et l’état
de l’actif ont des finalités différentes mais doivent, en t
oute logique, correspondre.
Les inventaires de
l’EPCI
transmis par l’ordonnateur comporte
nt bien un numéro
d’inventaire, les
données relatives aux amortissements, leurs durées et les valeurs nettes
comptables des actifs. Toutefois, les inventaires et les états
de l’actif arrêtés au
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
31 décembre 2023 présentent des écarts significatifs, notamment pour le budget principal et le
budget «
zone d’activité
». Pour le budget principal, ces discordances représentent un écart de
4,5
M€
, soit 62
% du total de l’actif
brut inscrit dans les comptes de la communauté de
communes. Pour le budget «
zone d’activité
», cet écart s’élève à près de 3,9
M€.
Le suivi des inventaires
par l’EPCI n’est pas suffisant
. Le rapprochement régulier avec
les états
de l’actif
tenus par le comptable
n’est pas effectué. Ainsi, l
a chambre invite
l’établissement à
poursuivre la mise en cohérence des inventaires avec les états
de l’actif
engagée à partir de 2024, en lien avec le comptable.
3.2.3
Un engagement partenarial avec le comptable
La communauté de communes
du Bonnevalais s’est engagée dans une démarche
d’amélioration de la qualité comptable devant aboutir, à terme, à la certification de ses comptes
et à la production du compte financier unique (CFU). Cet engagement partenarial a été signé le
11 janvier 2022
avec la direction départementale des finances publiques (DDFIP). Il s’applique
pour une durée de trois ans, jusqu’au 31 décembre
2024.
Six axes, faisant l’objet de fiches
-
actions, ont été retenus
8
.
Les actions à entreprendre par l’EPCI concerne
nt en priorité
l’amélioration de la qualité concernant le suivi du patrimoine et le suivi des amortissements et
des subventions liées.
Ces fiches-
action n’ont pas donné lieu jusqu’
à maintenant à une mise en place de
mesures concrètes. L
’EPCI
explique ce retard par un manque de temps et de personnel pouvant
se consacrer à ces missions. En effet, le service financier
ne comptait jusqu’à présent qu’une
seule personne à temps plein.
Au regard de ses propres constats, la chambre invite l
’établissement
à mettre e
n œuvre
les actions prévues dans l’engagement partenarial conclu avec le comptable public.
3.3
Un mode de calcul de l
’attribution de compensation qui gonfle
artificiellement le
coefficient d’intégration
fiscale
de l’EPCI
Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) est utilisé par l’État dans le calcul des
dotations. L’objectif est de favoriser les EPCI dont l’intégration est renforcée. Le CIF est défini
au III de l’article L.
5211-
29 du CGCT. Il permet de mesurer le degré d’intégration d’un EPCI
à travers le rap
port entre la fiscalité qu’il lève –
minorée des attributions de compensation
reversées aux communes
–
et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire par les communes
et l’EPCI. Ainsi
, plus un EPCI exerce de compétences et est intégré fiscalement, plus le CIF est
élevé et plus sa dotation globale de fonctionnement (DGF) est importante. Un CIF proche de 1
témoigne d’une intégration importante.
8
L’intégration des immobilisations
; l’a
mortissement des frais liés à la réalisation des documents
d’urbanisme
; l’amortissement des subventions d’équipement versées
; le contrôle de l’existence des
amortissements obligatoires
; le suivi des subventions d’investissement rattachées aux actifs amo
rtissables ;
l’adoption anticipée de la nomenclature comptable M57.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
29
Le
3° du II. de l’article L.
5211-29 précité limite à 0,6 le niveau du coefficient fiscal qui
est pris en c
ompte dans le calcul de la dotation d’intercommunalité. Néanmoins, le CIF demeure
un facteur faisant varier le niveau de la dotation d’intercommunalité dont bénéficie l’EPCI.
L'attribution de compensation (AC) est un mécanisme consistant en un reversement de
fiscalité locale de l’EPCI vers ses communes membres ou inversement. Les transferts de
compétences
–
et des charges qui en découlent
–
modifient l
e niveau de l’AC qui est ainsi
versée. Les flux financiers entre les communes et l'intercommunalité varient selon le niveau de
l’AC, ce qui
affecte les ressources fiscales disponibles pour l'intercommunalité.
Entre 2019 et 2023, le CIF de la communauté de communes du Bonnevalais (CCB)
passe de 0,386 à 0,515 (+ 50 %)
alors que cet indicateur n’atteint, en moyenn
e en 2023 sur
l’ensemble des communautés de communes à fiscalité propre unique (FPU)
, que 0,390. Le CIF
de la CCB est systématiquement supérieur à cette moyenne.
Graphique n° 4 :
É
volution du coefficient d’intégration fiscale
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
le rapport
de l’observatoire des finances et de la gestion publique
locale 2023 (tableau n°6 p. 250)
La progression du CIF entre 2019 et 2020 est liée au transfert de la compétence « eau
potable » à la communauté de communes. Toutefois, l
’
importance du CIF au
sein de l’EPCI est
en grande partie liée
au mécanisme de reversement de l’attribution de compensation de la
commune centre, Bonneval, vers son EPCI. Le reversement de cette attribution de
compensation dite « négative » permet, en majorant le montant de la
fiscalité perçue par l’EPCI,
d’augmenter le CIF.
Or, ces reversements sont le fait d’une mauvaise imputation comptable. En effet
,
l’attribution de compensation négative reversée par la commune de Bonneval à l’EPCI est liée
à la mise à disposition de person
nels de l’EPCI à la commune. Les charges correspondantes ne
font pas l’objet d’une recette au compte 7084 «
Mise à disposition de personnel facturée » mais
sont déduites du montant de l’AC que l’EPCI devrait théoriquement reverser à la commune,
jusqu’à en
faire une attribution de compensation négative.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
La chambre invite
l’EPCI à arrêt
er de déduire
les coûts associés au personnel qu’il met
à disposition de la commune de Bonneval de l’attribution de compensation qu’il verse à cette
même commune. Les frais afférents à ces mises à disposition doivent apparaître dans les
comptes de l’EPCI
en tant que recette. Une telle évolution empêchera la communauté de
communes de majorer artificiellement son coefficient d’intégration fiscale.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’information financière est incomplète au sein de l’EPCI.
Les nombreux budgets
annexes rendent la lecture globale de la situation financière de l’EPCI complexe. En outre, de
nombreux renseignements manquent dans les annexes budgétaires et les prévisions budgétaires
sont parfois aléatoires, notamment celles qui concernent les budgets annexes « eau » ou
« La Louveterie ».
La communauté de communes doit également assurer un suivi précis de ses restes à
réaliser et
s’assurer du rattachement des charges et produits a
u bon exercice. Elle doit
également améliorer le suivi de son patrimoine intercommunal.
Enfin, l’EPCI doit mettre un terme au mécanisme de l’attribution de compensation
négative qui lui permet de majorer artificiellement son coefficient d’intégration fisca
le.
4
LA SITUATION FINANCIÈRE
Dans son précédent rapport
9
, la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
constatait la fragilité de la situation financière de la communauté de communes du Bonnevalais,
avec des grands équilibres financiers difficileme
nt tenus ainsi qu’un endettement
préoccupant.
La chambre s’interrogeait sur la soutenabilité des principaux projets envisagés par la
communauté de communes
, notamment l’interconnexion des réseaux d’eau potable et la
construction de la piscine. Ces projets sont désormais réalisés.
L’EPCI a créé plusieurs budgets annexes, dont cinq pour la gestion de services publics
administratifs (SPA) : « La Louveterie », «
zone d’activité
», « Piscine », « Enfance », « Office
de tourisme » pour suivre le plus précisément possible ses dépenses et recettes par thématique.
Or, le risque financier d’une collectivité se mesure sur l’ensemble de ses budgets.
Au cours de la période examinée, les relations financières entre le budget principal et
les budgets annexes se caractérisent par un grand nombre de flux financiers, notamment des
subventions d’équilibre versées du budget principal vers les budgets annexes
.
9
Voir le
rapport d'observations définitives
de la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
(2016) sur la communauté de communes du Bonnevalais.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
31
Graphique n° 5 :
Répartition des subventions issues du budget principal et destinées à prendre en
charge le déficit des budgets annexes (en euros)
Source: CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de
gestion du budget principal et les certificats
administratifs correspondants
Ainsi, l
’analyse de la situation financière de la communauté de communes
couvrant la
période 2019-2023 a été réalisée par la chambre à partir de la consolidation des données du
budget principal et des budgets annexes gérés en SPA. Les budgets annexes qui concernent des
services publics industriel et commercial (« assainissement », « eau » et « transports
scolaires ») sont exclus de ce périmètre. Les informations financières ont été retraitées afin de
tenir compte des flux croisés entre budgets.
4.1
Une amélioration récente de la situation financière
4.1.1
Une capacité d’autofinancement en progression mais encore
limitée
La ca
pacité d’une collectivité à optimiser le résultat de sa gestion courante (hors
incidence des frais financiers ou d’opérations exceptionnelles) est appréciée par l’excédent brut
de fonctionnement (EBF), qui est calculé par la différence entre les produits et les charges de
gestion (hors charges financières). L’EBF correspond à l’excèdent des produits de gestion sur
les charges de gestion.
Les produits de gestion s’établissent à 7,2
M€ en 2023 et connaissent une progression
conséquente au cours de la période sous contrôle (+ 26,8 % par rapport à 2019). En effet, les
produits issus de la fiscalité locale sont dynamiques (+ 28,7 % en cinq ans) et atteignent 4
M€
en 2023. De même, les ressources d’exploitation progressent fortement au cours de la période
passant de 1
M€ en 2019 à 1,6
M€ en 2023 (+
58,8 %).
0
500000
1000000
1500000
2000000
2500000
2019
2020
2021
2022
2023
Zone activité
Transport
Assainissement
Enfance
Louveterie
Piscine
Tourisme
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
En parallèle, les charges de gestion évoluent également à la hausse, principalement
portées par la hausse des dépenses de personnel (4,7
M€ en 2023) qui représentent une part
conséquente des charges de l’établissement.
Le rapport entre EBF et les produits de gestion est considéré comme satisfaisant lorsque
ce ratio est supérieur à 20 %. Or, sur la période 2019-2023
, l’EBF représente seulement entre
9,1 % et 15,6 % des produits de gestion.
Graphique n° 6 :
Un excédent brut de fonctionnement en progression (en euros)
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les comptes de gestion
du BP et des budgets annexes SPA
La CAF brute ou épargne brute correspond à l’ensemble des produits réels de
fonctionnement (encaissables) diminué des charges réelles de fonctionnement (décaissables).
La CAF nette est égale à la CAF brute diminuée du remboursement en capital de la dette. La
capacité d’autofinancement doit permettre de couvrir le remboursement en capital des emprunts
et dégager une ressource susceptible de financer en partie les autres dépenses d’investissement.
La capacité d’autofinancement
(CAF) de la communauté de communes
s’améliore au
cours de la période sous contrôle, même si son niveau reste limité. En effet, la CAF brute passe
de 500 000
€ en 2019 à 950
000
€ en 2023.
Toutefois, l’importance des annuités en capital de
la dette (environ 400 000
€ annuels) limite la CAF nette de l’EPCI qui s’établit entre 40
000
€
et 540 000
€ au cours de la période.
626 569
709 230
554 150
821 315
1 128 683
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
0
2 000 000
4 000 000
6 000 000
8 000 000
2019
2020
2021
2022
2023
Charges et produits
Excédent brut de
fonctionnement
Excédent brut de fct. Consolidé
Produits de gestion consolidés
Charges de gestion consolidées
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
33
Tableau n° 4 :
Principaux éléments
d’analyse financière consolidée
En €
2019
2020
2021
2022
2023
Fiscalité totale nette
3 166 825
3 356 528
3 156 077
3 682 260
4 077 154
Ressources d'exploitation
1 005 331
1 171 779
1 511 395
1 720 621
1 596 843
Dotations et participations
1 539 650
1 356 486
1 395 334
1 400 989
1 566 861
Production immobilisée
0
0
0
0
0
Produits de gestion
5 711 807
5 884 793
6 062 805
6 803 870
7 240 857
Charges à caractère
général
727 061
664 605
833 922
871 928
977 035
Charges de personnel
4 116 402
4 214 738
4 389 23
4 543 130
4 726 380
Subventions de
fonctionnement
60 002
89 805
67 725
60 821
64 238
Autres charges de gestion
181 773
206 414
217 778
506 675
344 521
Charges de gestion
5 085 237
5 175 562
5 508 655
5 982 555
6 112 174
Excédent brut de fct.
626 569
709 230
554 150
821 315
1 128 683
Résultat financier
-106 933
-168 633
-152 344
-134 143
-111 682
Solde des opérations
d'aménagements de terrains
-19 558
3 905
50 300
-62 302
-65 863
Autres produits et charges
excep. réels
3 840
2 734
16 994
-21
-23
CAF brute
503 918
547 236
469 101
624 849
951 115
Annuité en capital de la
dette
403 789
357 470
428 195
407 250
414 162
CAF nette tous budgets
100 129
189 766
40 906
217 599
536 953
Capacité de désendettement
en années
138
26
142
16
20
Source : CRC Centre-Val de Loire d'après les comptes de gestion de 2019 à 2023 (consolidation budgets SPA)
4.1.2
Des produits de gestion dynamiques, portés par la fiscalité et les reversements
opérés par les communes au titre de l’
attribution de compensation
En 2023, les ressources fiscales représentent à elles seules plus de 50 % des produits de
gestion. Elles représentent près de 4
M€ en 2023.
Graphique n° 7 :
Évolution de la structure des produits de gestion entre 2019 et 2023
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les comptes de gestion
de 2019 à 2023 (consolidation budgets SPA)
0,00%
20,00%
40,00%
60,00%
80,00%
100,00%
2019
2023
55,44%
56,31%
17,60%
22,05%
26,96%
21,64%
Dotations et participations
Ressources d'exploitation
Fiscalité totale nette (y compris fiscalité reversée)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
4.1.2.1
Des recettes fiscales dans la moyenne départementale
La fiscalité totale nette, dont la fiscalité reversée par les communes membres, progresse.
En 2019, l’EPCI reversait encore 95
046
€ en 2019 à ses communes membres. Depuis 2020, en
raison du mécanisme de l’attribution de
compensation négative destiné à couvrir les charges du
personnel mis à disposition à la commune de Bonneval, c’est désormais la communauté de
communes qui perçoit un solde positif de la part de ses communes membres. Ce solde s’établit
à 342 119
€ en 2022 et à 257
502
€ en 2023. Ce mécanisme est en partie à l’origine de la
progression des recettes fiscales perçues par la communauté de communes.
Graphique n° 8 :
Fiscalité locale en 2022 (en euros par habitant)
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après l
e site impots.gouv.fr
4.1.2.2
Un complément de recettes fiscales non négligeable pour la collectivité,
l
’IFER
Parmi les produits issus de la fiscalité locale, la communauté de communes perçoit des
sommes au titre de
l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER). Il s’agit d’une
taxe prélevée au profit des collectivités territoriales
–
dont les EPCI
–
qui concerne les
entreprises exerçant notamment leur activité dans le secteur de l’énergie. Sur le territoire
intercommunal, les produits de l’IFER sont versés par les exploitants d’éoliennes.
Le montant total des recettes nettes perçues par l
’EPCI à ce titre représente près de 10
%
du total des produits de la fiscalité totale nette, soit 378 000
€ en 2023. Il s’agit donc d’une
source de financement importante pour la communauté de communes. Le produit de cette taxe
devrait continuer à progress
er avec l’ouverture de nouveaux parcs éoliens
sur le territoire.
0
200
400
600
800
1000
Taxe d'habitation
Foncier bâti
Foncier non bâti
Cotisation Foncière des
entreprises
CC DU BONNEVALAIS
MOYENNE DES EPCI DE L'EURE ET LOIR
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
35
Tableau n° 5 :
Évolution du produit de
l’imposition
forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER)
En €
2019
2020
2021
2022
2023
Produit de l'imposition
forfaitaire sur les entreprises de
réseau (IFER)
298 273
318 956
333 140
359 612
377 994
Fiscalité totale nette
3 166 825
3 356 528
3 156 077
3 682 260
4 077 154
% du produit de l'IFER par
rapport à la fiscalité totale nette
9,4%
9,5%
10,6%
9,8%
9,3%
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après
les comptes de gestion du BP et des budgets annexes SPA
Implantation des éoliennes sur le territoire de la CC du Bonnevalais
Source : DREAL Centre-Val de Loire, cartographie des mâts éoliens en Centre-Val de Loire
4.1.2.3
Des ressources d’exploitation liées
au service enfance et à la piscine
Les ressources d’exploitation –
hors subventions d’équilibre du budget principal vers
les budgets annexes
–
proviennent notamment
de la tarification des services liés à l’enfance
(350 000
€) ou de
la piscine
l’Océanide
(330 000
€
). Toutefois, pour ces deux services, la part
versée par les usagers reste secondaire.
En effet, les recettes
de l’Océanide proviennent principalement d’une subvention
d’équilibre versée depuis le budget principal (près de 1
M€ en 2023).
Le service enfance est
également largement financé par un versement de même nature (860 000
€ en 2023).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
4.1.3
Des charges de gestion en forte progression
Corrélativement aux produits, les charges de gestion augmentent. Entre 2019 et 2023,
les charges à caractère général passent de 727 000
€ à 977
000
€ (+
34,4 %). Cette
augmentation est liée, d’une part, à la hausse des frais généraux portés par le budget principal
(locations, assurances, honoraires, publications, etc.)
; d’autre part, à la hausse des dépenses
énergétiques pour la piscine. En effet, les dépenses associées au c/60612 « énergie-électricité »
de ce budget annexe passent de 124 750
€
en 2019 à 238 447
€ en 2023 (+
91 %) en raison de
la forte hausse du coût des énergies.
Graphique n° 9 :
Évolution des charges générales du budget principal et des budgets annexes
Source: CRC Centre-
Val de Loire d’après les c
omptes administratifs du BP et des budgets annexes SPA
De même, les charges de personnel progressent, sur la même période, passant de 4,1
M€
à 4,7
M€ (+
14,8 %). Cette évolu
tion s’explique notamment par l’augmentation du nombre
d’équivalents temps plein travaillés (ETPT) qui passe de 114 en 2019 à 124 en 2023
, portant
essentiellement sur le secteur « enfance »
. L’évolution du point d’indice, la mise en place du
RIFSEEP et le glissement vieillesse technicité (GVT) explique également cette évolution.
La progression de ces charges est assez linéaire. Elle n’est pas liée à un transfert de
compétence en cours de période. Compte tenu des faibles marges de
manœuvre
dont elle
dispose sur ses produits et du caractère régulier de la progression des charges, la chambre invite
l’établissement à contenir, à l’avenir, l’augmentation de ces charges.
4.2
Les budgets annexes
relatifs aux zones d’activité, porteurs de risques
importants pour l’établ
issement
Dans le cadre de l’exercice de
la compétence « développement économique », la
communauté de communes
a créé deux budgets annexes, l’un spécifique à la zone d’activité
« La Louveterie » ;
l’autre
destiné à assurer la location de ses locaux commerciaux.
-
€
100 000 €
200 000 €
300 000 €
400 000 €
500 000 €
600 000 €
700 000 €
800 000 €
900 000 €
2019
2020
2021
2022
2023
Budget principal
Enfance
Office de tourisme
Piscine
Louveterie
Zone d'activités
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
37
Les différents risques afférents aux opérations d’aménagement
de terrain en régie directe
Les communes et leurs groupements peuvent réaliser des opérations de viabilisation de
terrains sous forme de zones d’activité en vue de leur cession. Ces aménage
ments de terrains
sont des activités de production, qualifiées de service public à caractère administratif et
relevant des instructions budgétaires et comptables M14 ou M57. Ces zones font peser sur
l’établissement des risques hors bilan de nature différen
te :
•
un risque de liquidité : la réalisation des opérations requiert généralement de recourir à des
financements importants en début de période, sous la forme d’emprunts bancaires ou
d’avances du budget principal. Le besoin de trésorerie se situe donc pote
ntiellement
jusqu’au terme de la commercialisation des lots
;
•
un risque économique
: l’équilibre des opérations dépend non seulement de la réalité des
cessions mais aussi du prix de vente des terrains ;
•
un risque budgétaire qui découle du précédent et qui se matérialise par la nécessité de verser
une subvention d’équilibre
depuis le budget principal.
4.2.1
La zone d’activité
« La Louveterie », un aménagement structurant
La zone d’activité de «
La Louveterie »,
d’une superficie globale de 50 hectares est
implantée sur la commune de Bonneval, le long de la route nationale 10 en périphérie de la
zone urbanisée de la ville. Elle a été créée par l’EPCI en
2009 dans le cadre du plan de
dynamisation et de revitalisation du Pays dunois mis en place en 2008 pour pallier la fermeture
de l’entreprise Flextronics.
Elle fait désormais partie du programme «
territoires d’industrie
Sud-Eure-et-Loir ». Cette zone propose des équipements et infrastructures destinés à favoriser
l’implantation de nouvelles entreprises sur son territ
oire.
L’EPCI prévoit de clore prochainement ce budget annexe, une fois que tous les terrains
auront été vendus. Les ventes de terrains liées au projet porté par le groupe Terra Nobilis,
foncière immobilière, le principal de la zone, sont
d’ailleurs
en cours de réalisation. Ce projet
prévoit la création d’une zone d’activité artisanale, d’une zone commerciale et d’une plateforme
logistique. Entre 250 et 300 emplois pourraient être créés dans ce cadre.
Les produits issus de la vente des terrains aménagés du budget annexe
« ZA Louveterie
» sont particulièrement faibles depuis la création de cette zone. Ils s’élèvent à
près de 1,86
M€ entre 2009 et 2023, auxquels il convient d’ajouter
plusieurs ventes à venir
(produit estimé à 2,41
M€). En outre, l’EPCI a perçu
plusieurs subventions de la part de
partenaires (État, région, département, autre) pour un total de 870 000
€
auxquelles il faut
ajouter une subvention départementale de 150 000
€
à percevoir dans le cadre de la construction
d’un rond
-point. Ainsi, le total de
s produits d’aménagement s’élèverait à
5,29
M€.
Ces produits ne permettent pas de couvrir les dépenses d’aménagement en
gagées et à
venir (6,40
M€)
auxquelles il faut ajouter les frais financiers liés à la charge de la dette
(1,53 M
€
payés entre 2009 et 2023).
Enfin, la valorisation de l’encours de production, c’est
-à-dire la valeur estimée du stock
de terrains, avoisine les 6
M€ environ entre 2019 et 2023. Au regard du prix appliqué lors des
dernières ventes, cette estimation est très largement supérieure à la valeur réelle de ces parcelles.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
Tableau n° 6 :
Les opérations
d’aménagement
du BA Zone d’activité Louveterie
En €
2009 à 2023
2024-2025
TOTAL
Produits de la vente des terrains aménagés
1 855 761
2 412 880
4 268 641
Autres recettes (dont subventions de fonctionnement et
d'investissement
, hors subventions d’équilibre du BP
)
871 385
150 000
1 021 385
Total des produits d'aménagement
2 727 146
2 562 880
5 290 026
Acquisition de terrains
3 042 244
0
3 042 244
Dépenses d'aménagement
1 868 949
1 150 000
3 018 949
Dépenses à caractère générale
335 357
0
335 357
Total des dépenses d'aménagement
5 246 550
1 150 000
6 396 550
Résultat financier
-1 526 970
0
-1 526 970
Solde sur les opérations d'aménagement
-4 046 374
1 412 880
-2 633 494
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les comptes de gestion
du budget annexe « La Louveterie » et les
prévisions de la communauté de communes
Le coût global
de cette opération pour l’EPCI, c’est
-à-dire le reste à charge pour
l’établissement, peut ainsi être
évalué à 2,63
M€. Il ne s’agit toutefois que d’une estimation
approximative, en partie fondée sur des prévisions établies par l’EPCI et non appuyées par des
documents justificatifs. En outre, ni les frais financiers à venir, ni les ventes résiduelles et
hypothétiques des terrains restants
n’ont été pris en considération dans ce calcul. Enfin, l’EPCI
anticipe la perception de produits issus de la taxe d’aménagement (TA)
sur les bâtiments qui
seront construits sur ces terrains pour un montant estimé à 2,39
M€
.
Le déficit s
ur les opérations d’aménagement se retrouve dans la trésorerie propre à ce
budget, fortement négative (- 4
M€ environ) tout au long de la période sous contrôle
, en raison
d’un
fonds de roulement net global structurellement négatif.
E
n l’absence d’un
compte
au Trésor propre, l’existence d’une trésorerie nette négative
impose de facto une mise à disposition de trésorerie par le budget principal. À défaut du
versement initial d’une avance destinée à couvrir la période entre la production et la vente des
terrains, le budget principal vient compenser la trésorerie négative de ce budget annexe, évitant
l’ouverture d’une ligne de trésorerie auprès d’un établissement bancaire
spécifique à ce budget
annexe. Toutefois, tout au long de la période sous contrôle (hors 2019), des lignes de trésorerie
d’un montant compris entre 500
000
€ et 1,35
M€
sont mobilisées sur le budget principal pour
faire face à cette situation.
Tableau n° 7 :
Évolution de la trésorerie nette
au 31 décembre
En
€
2019
2020
2021
2022
2023
Ressources stables (a)
2 214 162
2 110 869
2 056 159
1 856 758
1 947 836
Stock de terrains (b)
6 435 839
6 520 942
5 972 302
6 000 000
5 939 872
Fonds de roulement net global
(a-b)
-4 221 677
-4 410 073
-3 916 144
-4 143 242
-4 036 924
Besoin en fonds de roulement
global
-287
1 038
-164 043
-173 712
-209 742
Trésorerie nette
-4 221 390
-4 411 111
-3 752 101
-3 969 530
-3 827 182
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les comptes de gestion du
budget annexe « La Louveterie »
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
39
Dans la perspective anno
ncée de la clôture de ce budget annexe, l’EPCI
doit verser une
nouvelle subvention
d’équilibre
, les recettes annoncées ne permettant pas de couvrir les
sommes engagées pour aménager les terrains. Ainsi, la chambre recommande à
l’établissement
d’
évaluer dès à présent
le reste à charge qu’il aura à supporter sur la base de l’analyse
ci-dessus
et à procéder au versement d
’une
subvention nécessaire
à l’équilibre de ce budget
.
L’EPCI s’est
déjà engagé, depuis l’exercice 2023, à verser chaque année une subvention
d’équilibre d’un
montant minimum de 200 000 € depuis le budget
principal vers ce budget annexe.
Recommandation n° 6.
: Anticiper le
versement d’une subvention du budget principal
vers le budget annexe « La Louveterie
» afin d’en assurer l’équilibre réel.
4.2.2
Un budget annexe « z
one d’activité
» destiné à la location de locaux
commerciaux équilibré
Le budget annexe «
zone d’activité
» regroupe les biens mis en location par la
communauté de communes dans le cadre de
l’exercice de
sa compétence « développement
économique ». Ce budget est
d’ampleur limitée. Ses recettes sont
essentiellement constituées
de produits d’exploitation
(principalement des loyers) qui progressent au cours de la période
sous contrôle passant de 142 000
€ en 2019 à 223
000
€ en 2023. Ces produits permettent de
couvrir les charges de gestion, hormis en 2022 où une charge exceptionnelle de 146 313
€ est
venue fortement dégrader la CAF brute de ce budget.
L’encours de dette sur ce budget a
nnexe est conséquent (1,4
M€ en 2023) par rapport
aux produits de gestion. En raison du niveau des annuités d’emprunt que l’établissement doit
supporter chaque année, la CAF demeure très réduite, voir négative.
4.3
Un volume d’investissement
et de dette important, concentré sur le
budget annexe « eau »
Entre 2019 et 2023, la communauté de communes du Bonnevalais a investi près de
14
M€
tous budgets confondus, soit une dépense annuelle moyenne de 2,8
M€
. Le montant des
investissements s’élève ainsi à
241
€
par habitant et par an. Ce niveau se situe très largement
au-dessus de la moyenne nationale de la strate (environ 100
€
par habitant et par an).
Les dépenses d’équipement sont portées en majorité par le budget «
eau » à plus de
85 %. Les principales opérations sont liées aux investissements rendus indispensables par la
présence excessive de nitrates dans l’eau potable fournie par l’EPCI
, à savoir le renouvellement
des réseaux et
la construction d’une nouvelle usine de production d’eau potable. Le montant
total des travaux est estimé à 21
M€, dont près de 6
M€ pour la construction de l’usine
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
Graphique n° 10 :
Répartition par budget des dépenses
d’équipement
cumulées 2019
–
2023 (en %)
Source : CRC Centre-Val de Loire d
’
après les comptes de gestion du BP et des budgets annexes administratifs
L’endettement de l’EPCI, tous budgets confondus, est très important. Néanmoins, cette
dette est inégalement répartie entre les différents budgets de la communauté de communes.
Ainsi, le budget principal ne supporte aucun emprunt
, alors que l’enc
ours de dette du budget
« eau » représente près de 18
M€, celui de la piscine près de 5
M€ et ce
ux des deux budgets
annexes pour les zones
d’activité p
lus de 2,5
M€.
Pour financer son
important programme d’investissement
dans le domaine de l’eau
, la
communauté de communes a contracté plusieurs emprunts. Au 1
er
janvier 2022,
selon l’audit
de la dette 2022 réalisé par le cabinet Taelys en 2023.
L’encours
de la dette sur le budget eau
s’élevait à près de 12
M€, soit près de 60
% du total de la dette contractée par l’EPCI.
Cet
encours devrait être porté à 16,5
M€
en 2027. Les comptes de gestion font toutefois apparaître
un volume de dette plus important (17,8
M€ au 31 décembre 2023)
sur ce budget.
Les emprunts à maturité longue pour financer les investissements sur l’eau sont souscrits
auprès de la caisse des dépôts et consignations (CDC). Ces emprunts sont indexés sur
l’évolution du taux du livret A. Selon l’étude
précitée,
l’incidence de l’augmentation du taux
de ce livret (porté à 3 %)
sur les remboursements d’emprunts est estimé à 4,15
M€. Ce surcoût
est toutef
ois lissé jusqu’en 2074, date du terme de l’emprunt en cours de mobilisation.
Le taux d’endettement de la communauté de communes du Bonnevalais au titre de sa
compétence « eau
» est nettement plus important que celui des EPCI voisins. Ainsi, l’encours
de d
ette par habitant s’élève à 1
432
€ par habitant alors qu’il s’établit entre 17
€ et 207
€ sur
les autres territoires. Cette différence s’explique
,
d’une part
,
par l’importance des
investissements réalisés par l’EPCI sur ses réseaux d’eau potable et, d’aut
re part, par le fait que
les EPCI voisins ne disposent pas tous de la compétence «
distribution d’eau potable
», certains
n’assurant que la production de l’eau. Le mode de gestion du service public de l’eau influe
également sur le niveau d’endettement appa
raissant dans les comptes des EPCI. La
communauté de communes du Bonnevalais est en avance de phase au regard des
investissements conséquents réalisés en comparaison des EPCI limitrophes, également
concernés, pour la plupart, par le contentieux européen lié à la présence de nitrates.
2,10%
85,19%
2,00%
1,27%
7,29%
BP
EAU
ENFANCE
PISCINE
TRANSPORT SCOLAIRE
LOUVETERIE
Zone d'Activités
Office de Tourisme
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
41
Graphique n° 11 :
Comparatif entre EPCI d’Eure
-et-
Loir concernant l’encours de la dette
au 31 décembre des budgets annexes « eau » (en euros)
Source : CRC Centre-Val de Loire, d'après les comptes de gestion de 2019 à 2023 des budgets annexes « eau »
des EPCI
d’Eure
-et-Loir
Le très fort niveau d’endettement génère un risque sur la soutenabilité du budget annexe
« eau
». L’établissement doit
ainsi, en particulier sur le budget « eau », dégager une CAF brute
conséquente afin de supporter la charge de la dette.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La situation financière de la communauté de communes du Bonnevalais
–
budget
principal et budgets annexes correspondant à des services publics administratifs
–
est tendue.
Si la capacité d’autofinancement (CAF) de l’EPCI s’améliore, elle reste limitée et le niveau
des remboursements de l’encours de la dette affecte le niveau de la CAF nette.
C
es budgets annexes, notamment celui relatif à la zone d’activité
« La Louveterie »,
pèsent sur les finances intercommunales.
L’opération d’aménagement de
« La Louveterie »
arrive à son terme et la quasi-totalité des terrains a été vendue ou est
en passe de l’être
.
Néanmoins, les produits issus de ces ventes ne suffisent pas à couvrir les dépenses engagées
pour l’acquisition et l’aménagement de ces terrains (y compris intérêts de la dette). Le
différentiel est, de fait, supporté par le budget principal
sans que cela n’apparaisse dans les
comptes.
L’établissement
doit désormais anticiper le versement
d’
une subvention à ce budget
annexe destinée à équilibrer cette opération.
Enfin,
s’agissant plus particulièrement du domaine de l’eau potable, l
e niveau
d’endettement de l’établissement est important, conséquence d’investissements nécessaires
réalisés
par l’établissement
.
9 692 102
17 849 946
0
2 000 000
4 000 000
6 000 000
8 000 000
10 000 000
12 000 000
14 000 000
16 000 000
18 000 000
20 000 000
2019
2020
2021
2022
2023
CC Agglo du pays de Dreux
CA Chartres Métropole
CC Coeur de Beauce
CC du Bonnevalais
CC du Grand Châteaudun
CC Entre Beauce et Perche
CC Terres de Perche
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
5
LA GESTION D
E L’
EAU POTABLE
La communauté de communes du Bonnevalais a pris la compétence eau à partir du
1
er
janvier 2020.
Le service public de l’eau potable, qui comprend la production, le traitement,
le transfert et la distribution, est géré en régie sur la quasi-t
otalité du territoire, à l’exclusion de
la commune de Dangeau. Sur cette commune, la distribution de l’eau est assurée dans le cadre
d’un contrat de délégation de service public qui arrive à échéance le 31 décembre 2025.
Le territoire de Dangeau sera intégré à la régie dès 2026.
Le «
petit cycle de l’eau
»
–
ou cycle domestique de l’eau –
décrit le processus consistant
à prélever l’eau dans les milieux naturels, la rendre potable, la distribuer, puis après son
utilisation, la collecter, la dépolluer et la rejeter dans la nature. En France, en application de
l’article L.
2224-7-
1 du CGCT, la compétence liée à la distribution de l’eau potable relève du
bloc communal.
Schéma n° 1 :
Le «
petit cycle de l’eau
»
Source : eaufrance
5.1
U
ne qualité de l’eau dégradée
sur le territoire intercommunal
5.1.1
Un territoire classé en « zone vulnérable
» en raison d’une pollution aux
nitrates
En application de la directive européenne n° 91/676/CEE du 12 décembre 1991
concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates, les États membres doivent
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
43
identifier les zones vulnérables aux pollutions générées par les nitrates d’origine agricole.
Les
articles R. 211-
75 et suivants du code de l’environnement définissent plus précisément ces
zones qualifiées de vulnérables. Il s’agit notam
ment des eaux dont les teneurs en nitrates (NO3)
sont supérieures à 50 mg/L (eaux dites « atteintes »), ou comprises entre 40 et 50 mg/L
lorsqu’elles sont en hausse (eaux dites «
menacées »). Par arrêté du 31 août 2021, toutes les
communes
de l’EPCI
ont été classées en « zone vulnérable ».
Certaines parties des zones vulnérables, présentant une dégradation par les nitrates plus
marquée, sont désignées «
zones d’actions renforcées
» (ZAR) sur lesquelles s’appliquent des
prescriptions supplémentaires prévues
dans le programme d’actions nitrates. Conformément à
l’article R.
211-81-1
du code de l’environnement, ces zones correspondent aux zones de
captages (aires d’alimentation de captages ou, par défaut, commune d’implantation du captage)
dont l’eau, destinée à
la consommation humaine, présente une teneur en nitrates supérieure à
50 mg/L.
Z
ones d’actions renforcées sur le
territoire de la communauté de communes
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
la DREAL Centre-Val de Loire
Sur le territoire intercommunal, de nombreux prélèvements réalisés ont donné lieu à des
constats de non-conformité physico-chimique aux seuils, notamment pour les communes de
Bouville, Dangeau, Le Gault-Saint-Denis, Monboissier ou Moriers. Plus de la moitié des
prélèvements effectués sur ces communes ont donné lieu à des constats de dépassement des
seuils.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
5.1.2
Une qualité de l’eau insuffisante, à l’origine d’un «
contentieux européen »
En 2020, la France a été mise en demeure par la Commission européenne pour
manquements aux exigences de la directive 98/83/CE relative à la qualité des eaux destinées à
la consommation humaine en raison du dépassement des seuils réglementaires en nitrates.
Plusieurs communes du territoire intercommunal sont concernées par ces manquements.
Le préfet d’Eure
-et-Loir a, dans un premier temps, adressé des courriers au président de la
communauté de communes concernant ce « pré-contentieux européen »
en raison d’une qualité
de l’eau jugée insuffisante.
Le préfet a ensuite pris plusieurs arrêtés
–
un par point de captage
–
portant autorisation
temporaire d’utiliser l’eau en vue de la consommation humaine. Ces
autorisations sont délivrées dans l’attente d’une mise en conformité de la qualité de l’eau.
Elles
permettent à l’EPCI de continuer à utiliser l’eau de plusieurs
captages jusqu’au
31 décembre
2024, dans l’attente d’une mise en conformité. Une autorisation définitive doit
être délivrée avant cette échéance.
La communauté de communes du Bonnevalais a demandé une prorogation d’un an de
ce délai
–
accordée par la préfecture
–
afin de pouvoir réaliser les travaux nécessaires sur l
’unité
de Dangeau, captage « Sonville ». Ce captage fait partie des dix captages du département dont
la présence de nitrates est la plus élevée (jusqu’à 71,2 mg/L de teneur maximale
constatée en
2020). L’agence régionale de santé (ARS) Centre
-
Val de Loire rappelle d’ailleurs que des
mesures de restriction d’usage d’eau potable peuvent être prononcée
s pour toute la population
en cas de dépassement du seuil des 100 mg/L.
En conséquence, la communauté de communes a dû prendre des mesures destinées à
améliorer la qualité de l’eau en construisant une usine
permettant la
dénitrification de l’eau et
en
assurant
l’interconnexion
des
réseaux
d’eau
.
Une
réunion
d’échange
entre
l’Agence
régionale de santé (ARS) Centre-
Val de Loire et l’EPCI du 17 janvier 2024 atteste de
l’avancée des travaux de mise en conformité. Toutefois, sur la période 2021
-2023, la
concentration moyenne de nitrates (NO3) dépasse encore fréquemment le seuil réglementaire
de 50 mg/L.
5.1.3
Un niveau des nappes phréatiques parfois préoccupant
En application de la loi du 3 janvier 1992 sur l’eau, un schéma directeur d’aménagement
et de gestion des eaux (SDAGE) a été élaboré pour le bassin hydrographique Loire Bretagne.
Le territoire est également couvert par le schéma
d’aménagement et de gestion des eaux
(SAGE) « nappe de Beauce ». Les SAGE ont vocation à fixer des objectifs généraux
d’utilisation, de mise en valeur et de protection quantitative et qualitative des ressources en
eaux et des milieux
aquatiques, à l’échelle d’un territoire cohérent au niveau hydrographique.
L’aire d’alimentation de captage (AAC) dont le point de captage est situé sur la commune de
Bonneval fait partie des captages prioritaires du SDAGE Loire-Bretagne 2022-2027.
Hormis en 2024, année marquée par de fortes précipitations, le niveau des nappes
phréatiques à la fin de l’été est souvent
qualifié de faible ou très faible sur le territoire
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
45
intercommunal
10
. Cette situation illustre les tensions qui peuvent exister sur la ressource en eau
sur le territoire
à certaines périodes de l’année.
5.2
Des investissements réalisés très importants, générateurs d
’
un fort
niveau d’endettement
pesant sur l’équilibre du
budget
5.2.1
Une nouvelle usine de production d’eau potable et un réseau d’eau presque
entièrement interconnecté, des investissements largement subventionnés
L’établissement a réalisé la plupart de l’interconnexion de son réseau d’eau. Ainsi,
hormis pour les habitants de Dangeau et de Saumeray
, les usagers sont alimentés par de l’eau
produi
te et traitée par l’usine de production
intercommunale
. L’interconnexion du réseau
permet de sécuriser l’alimentation en eau potable du territoire et de garantir une qualité de l’eau
similaire partout sur ce territoire.
La communauté de communes a obtenu
de nombreuses subventions par l’agence de
l’eau Loire
-
Bretagne, les services de l’État ou le département d’Eure
-et-Loir pour financer ses
investissements sur son réseau d’eau. Ainsi, depuis 2020, elle a perçu plus de 5
M€ de la part
de ces partenaires. Ces aides publiques représentent 46
% des dépenses d’équipement
(soit 11
M€ entre 2020 et 2023).
Tableau n° 8 :
Subventions
d’exploitation et d’équipement
perçues sur le budget eau par financeur
En €
2020
2021
2022
2023
Agence de l'eau
423 433
23 838
300 133
45 378
Département
306 118
180 000
428 249
866 739
Préfecture
571 720
95 278
1 311 997
472 756
Autres
0
155 937
0
0
TOTAL
1 301 271
455 053
2 040 379
1 384 873
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion et co
mptes administratifs du budget eau
L’eau est prélevée au sein de l’aire de captage des Prés Nollets dans la nappe phréatique
de la Craie via deux forages principaux. Elle est traitée pour être dépolluée par un système de
filtre charbon, puis est dénitrifié
e. Elle est ensuite stockée dans un réservoir avant d’être
envoyée par un système de pompes via le réseau interconnecté dans les différents châteaux
d’eau de l’EPCI. Elle peut en
fin être distribuée aux usagers via le réseau secondaire.
10
Cf.
annexes 3 et 4 sur le suivi de l’état des nappes phréatiques.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
Schéma n° 2 :
Circuit de l’eau po
table au sein de la communauté de communes du Bonnevalais
Source : Communauté de communes du Bonnevalais
Pour les habitants de Dangeau et de Saumeray, une convention de co-
maîtrise d’ouvrage
a été signée entre l’EPCI et le syndicat mixte de l’Ozanne (SMO)
afin de sécuriser
l’approvisionnement en eau potable de ces communes.
Ainsi
, la création d’une interconnexion
entre les deux parties permettra d’apporter de l’eau produite par le SMO aux habitants de ces
communes.
5.2.2
Un volume
d’eau
perdue préoccupant
Une pa
rtie importante de l’activité des agents du service de l’eau est la recherche et la
réparation des fuites constatées sur le réseau qui peuvent engendrer des pertes importantes de
mètres cubes
dépollués. Les agents du service de l’eau recherchent les fuites
à partir de sondes
leur permettant d’identifier précisément la localisation de la fuite.
En effet, le volume d’eau perdue chaque année sur le territoire est très important. E
n
2021, l’indice linéaire des pertes sur le réseau d’eau potable, à savoir le nom
bre de mètre cube
par jour et par kilomètre perdu est élevé (5 m
3
/km/j contre 2,1 m
3
/km/j en moyenne en France
selon eaufrance). Cela représente environ 575 000 m
3
perdus alors que le total facturé cette
même année n’est que de 500
000 m
3
. Cela a d’ailleurs valu au territoire d’être
identifié parmi
les 170 « points noirs » dans le « plan Eau » annoncé par le président de la République en
mars 2023. Ces « points noirs » concernent les collectivités dont le taux de perte sur le réseau
est supérieur à 50 %, so
it un litre sur deux d’eau potable produite.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
47
Graphique n° 12 :
Évolution du volume de perte d’eau sur le réseau en m
3
/km/j
Source :
eaufrance
5.2.3
Un prix de l’eau en forte augmentation pour faire face aux conséquences
financières à long terme des investissements réalisés
En
France, les services publics de l’eau et d’assainissement sont essentiellement
financés par les recettes issues de la tarification de l’eau, c’est
-à-dire celles versées par les
usagers. Ainsi, entre 2013 et 2016, selon le ministère de la transition écologique, près de
16,5
milliards d’euros sont collectés chaque année par les services publics d’eau et
d’assainissement.
Le prix de l’eau a fortement augmenté au sein de l’EPCI
au cours de la période sous
contrôle.
En 2024, le prix de l’eau potable s’établit à
2,90
€
HT par mètre cube pour les
particuliers, auquel il faut ajouter une redevance de pollution domestique (0,30
€ par
mètre
cube) et une contribution pour la modernisation des réseaux de collecte (0,16
€ par
mètre cube)
perçues par l’Agence de l’eau Loi
re-Bretagne,
ainsi qu’
une TVA à 5,5 % soit un tarif de
3,54
€
TTC par mètre cube.
En raison du transfert de la compétence eau à la communauté de communes à compter
de 2020, l’EPCI a décidé d’opérer un lissage du prix de l’eau sur trois
ans
, afin d’arriver
à un
prix unique dès 2023. Selon l’établissement, le prix de l’eau pourrait s’établir à brève échéance
entre 3,40
€ et 3,60
€ HT du
mètre cube
afin de lui permettre d’équilibrer ce budget annexe.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
Augmentation du p
rix de l’eau sur le
territoire intercommunal entre 2019 et 2024
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les
délibérations de la communauté de communes
5.2.4
Une capacité d’autofinancement dégradée
L’EPCI peine à équilibrer son budget annexe «
eau
». L’augmentation progressive des
recettes issues de l
a vente de l’eau ne suffit pas à compenser la forte augmentation des charges
de gestion. En effet, à la suite du transfert de la compétence « eau » en 2020, les charges de
gestion courantes (hors charges d’intérêt) s’établissent entre 1,4
M€ et 1,5
M€ entre 2021 et
2023.
Parmi ces charges figurent les
remboursements de frais effectués par l’EPCI à ses
communes membres (environ 100 000
€ par an)
correspondant au temps de travail des agents
municipaux pour le compte du service public de l’eau (entretien des abords des château
x
d’eau,
charges administratives).
Toutefois, malgré l’existence de conventions, ces remboursements ne
correspondent pas à des prestations réellement assurées. En effet, les principales missions
mentionnées dans ces conventions (relevé de compteur d’eau, petites réparations et fuites,
ouverture et fermeture des compteurs) sont assurées directement par l’EPCI.
Ces
remboursements doivent donc cesser, ce qui permettra de réduire le volume des charges du
budget « eau ».
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
49
Tableau n° 9 :
Montants reversés aux communes membres de l’EPCI dans le cadre des mises à
disposition de personnel
–
budget eau
En €
2019
2020
2021
2022
2023
Montant reversé aux communes membres
18 413
100 710
106 530
103 620
n/c
Total charges de personnel
398 413
640 710
700 000
746 620
790 767
% des charges de personnel
4,62 %
15,72 %
15,22 %
13,88 %
n/c
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les c
omptes de gestion du budget eau
En 2022 et en 2023, les
produits de gestion courante s’établissent entre 1,9 et 2
M€.
L’EPCI dégage
ainsi
un excédent brut d’exploitation conséquent (entre 400
000
€ et 600
000
€
les deux dernières années). Toutefois, la forte progression des intérêts de la dette, liée à la fois
à la mobilisation récente de nouveaux emprunts pour financer les importants travaux sur les
réseaux, ainsi que la hausse du taux du livret A, sur lequel ces emprunts sont indexés, dégrade
la capacité d’autofinancement brute
de ce budget annexe. En effet, les intérêts de la dette,
inférieurs à 250 000
€ en 20
20
et 2021, s’établissent à près de 500
000
€ en 2023.
De même, les annuités de la dette sont conséquentes entre 2021 et 2023
–
elles
s’établissent entre 400
000
€ et 500
000
€
–
générant une CAF nette négative au titre de ces
trois derniers exercices (-560 000
€ en 2023). En conséquence, la capacité de désendettement
propre à ce budget annexe est très dégradée. Si elle ne peut pas être calculée au titre des années
2021 et 2023 en raison d’une CAF brute
elle-même
négative, elle s’établit à 67 années en 2022.
Tableau n° 10 :
Détail des ressources
d’exploitation budget eau
En €
2019
2020
2021
2022
2023
Ventes de produits, services et
marchandises
701 558
1 551 995
1 421 111
1 919 311
1 786 785
Subventions d'exploitation
261 943
397 364
23 838
12 500
45 378
Autres produits de gestion
courante
-
31 018
34 796
48 626
86 228
Produits de gestion
963 500
1 980 377
1 479 745
1 980 437
1 918 391
Charges à caractère général
244 854
443 089
723 087
628 061
705 660
Charges de personnel
399 178
640 710
700 000
746 620
790 767
Autres charges de gestion
429
5 379
11 283
86
4 268
Charges de gestion
644 461
1 089 178
1 434 371
1 374 767
1 500 695
Excédent brut d'exploitation
319 039
891 200
45 375
605 670
417 696
Résultat financier
- 213 094
- 236 088
- 248 061
- 350 472
- 478 000
Résultat exceptionnel
658
- 37 906
- 205 819
- 60 219
- 83 398
CAF brute
106 602
617 206
- 408 505
194 980
- 143 702
Annuité en capital de la dette
157 449
340 450
442 171
506 546
416 975
CAF nette
- 50 846
276 756
- 850 676
- 311 566
- 560 677
Capacité de désendettement
47,7
9,3
n/c
67,4
n/c
Source : CRC Centre-
Val de Loire, d’après les comptes de gestion 2019 à 2023
du budget eau
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
Une CAF nette durablement négative pose la question de la soutenabilité de ce budget
annexe. En effet, l’établissement ne dispose pas de marges de manœuvre sur les annuité
s et sur
les intérêts de sa dette, principaux facteurs de la dégradation de la CAF brute. Ainsi, afin de
rétablir l’équilibre de ce budget annexe et d’assumer la charge de la dette qui s’étale sur le très
long terme, l’EPCI est contraint d’a
dapter progress
ivement le prix de l’eau.
Ainsi, la chambre recommande à l’établissement de déterminer un prix de l’eau qui lui
permette de couvrir durablement
ses charges courantes et la charge de sa dette. L’EPCI opère
déjà, depuis le transfert de la compétence eau, un « lissage » conduisant à une augmentation
progressive du prix de l’eau.
Il envisage de prolonger cette tendance et, par ailleurs, de mettre
en place une taxe sur le financement des réseaux
de 70 € par an pour chaque abonné.
Recommandation n° 7.
: Déterminer un
prix de l’eau permettant à l’établissement de
couvrir ses charges courantes et la charge de sa dette.
5.3
Des outils de suivi de la production et de la qualité de l’eau
performants mais incomplets
5.3.1
Un schéma d
e distribution de l’eau potable réalisé à travers une étude
patrimoniale commandée par la communauté de communes
L’article L.
2224-7-
1 du CGCT prévoit l’élaboration d’un «
schéma de distribution
d'eau potable déterminant les zones desservies par le réseau de distribution ». Ce schéma
« comprend notamment un descriptif détaillé des ouvrages de transport et de distribution d'eau
potable ».
La communauté de communes n’a pas élaboré un tel schéma. En revanche, elle a fait
réaliser par un prestataire en 2020 une étude patrimoniale de connaissance et de gestion des
réseaux d’eau potable. Cette étude présente les lieux d’implantation des ouvrages de stockage
de l’eau, ainsi que les principales données du réseau
: celui-ci est composé de 315 km de réseaux
pour 6 825 abonnés. Il y a 520 bouches ou poteaux incendie et 900 vannes de coupure de
sectorisation. L’usine de production est située à Bonneval. Toutefois, ce document ne constitue
pas un « descriptif détaillé des ouvrages de transport et de distribution d'eau potable ».
Cette étude dresse l’état des différents ouvrages de l’EPCI et évalue le coût prévisionnel
associé à la réparation ou au remplacement de ces ouvrages. Dans ce document, il est proposé
de renouveler 53,5 km linéaires de réseaux en raison de leur état de vétusté pour un coût estimé
de 8
M€. Il s’agit de réseaux en PVC datant d’avant 1980. De même, de nombreux
branchements doivent être remplacés pour un coût anticipé de 3,5
M€.
Ce document a permis à l’EPCI d’identifier les ouvrages nécessitant des tra
vaux et ainsi,
d’engager son important programme d’investissement destiné à renouveler une partie de son
réseau et à améliorer la qualité de l’eau distribuée aux usagers conformément aux normes
européennes. Cependant, il ne peut pas être assimilé au schéma
de distribution d’eau potable
mentionné à l’article L.
2224-7-1 du CGCT.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
51
L’établissement dispose également d’un service d’information géographique (SIG) pour
suivre son réseau. Toutefois, les interventions réalisées sur le réseau (changements de tuyaux,
d
e compteurs) ne sont pas systématiquement reportées dans le SIG. L’information est
uniquement conservée en format papier.
La chambre invite l’EPCI à formaliser son schéma de distribution d’eau potable
à partir
d
es éléments contenus dans l’étude patrimonial
e de 2020 et à actualiser très régulièrement son
SIG.
5.3.2
Un outil performant de suivi en temps réel de l’état du réseau
L’établissement s’est doté d’un outil de suivi performant, lui permettant de suivre en
temps réel les volumes d’eau produits par son usine,
les niveaux d’eau de ses châteaux d’eau et
d’être alerté immédiatement en cas de survenance de dysfonctionnements (production stoppée,
pression inadaptée, niveau d’eau trop bas ou trop élevé dans un château d’eau).
Le poste informatique qui offre l’accès à cet outil n’est pas connecté au réseau internet,
limitant ainsi les risques d’attaque informatique. Seuls trois agents du service ont accès à cet
outil. Toutefois, ils ne disposent pas de codes individuels mais utilisent un code commun. La
chambre invite
l’établissement à mettre en place un système de code individuel permettant
d’identifier l’agent qui s’est connecté à cet outil.
5.3.3
Un contrat territorial multi partenarial
Afin d’améliorer la qualité de l’eau, un contrat territorial multi partenarial portant
sur la
période 2023-
2025 a également été conclu pour l’aire de captage des Prés Nollets. Ce contrat
associe la chambre d’agriculture d’Eure
-et-
Loir, plusieurs coopératives agricoles et l’agence de
l’eau Loire
-
Bretagne. Le pilotage et l’animation de ce con
trat sont portés par la communauté
de communes du Bonnevalais.
Le contrat prévoit la création d’un comité de pilotage
(COPIL), considéré comme
l’instance décisionnelle de la démarche. Ce comité doit se réunir au moins une fois par an
, ce
qu’il a fait le 11
mai 2023 pour lancer le contrat territorial et le 11 janvier 2024 pour faire un
bilan de fin de première année du contrat
et de la mise en œuvre du plan d’actions
.
Les objectifs associés à ce contrat concernent la qualité de l’eau de l’aire de captage des
Prés Nollets (respect du seuil en 2028 de 50mg/L pour la teneur en nitrates de la lame d’eau
drainante ; respect des seuils de qualité et de vigilance pour la teneur en phytosanitaires en
2025). Pour atteindre ces objectifs, l’axe principal concerne l’évo
lution globale des systèmes
de culture afin de développer des cultures à bas niveaux d’intrants ou à faible impact sur la
ressource en eau. Ces objectifs sont ambitieux et sont décomposés en 22 actions.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
Ces actions se déclinent à la fois en outils de suivi (qualité des eaux captées, évaluation
des actions du contrat menées, etc.) ou à travers un accompagnement
–
y compris individuel
11
–
des agriculteurs sur les dispositifs d’aides agro
-
environnementales (constitution d’une
CUMA
12
, conversion en agr
iculture biologique). Aucune aide directe n’est versée aux
agriculteurs dans le cadre de ce contrat. Il est également prévu de recenser les ouvrages
souterrains sur le territoire et de diagnostiquer leur conformité.
Tableau n° 11 :
Plan de financement prévisionnel du contrat territorial
Financeurs
Participation
Agence de l’eau Loire
-Bretagne
275 652
€
Communauté de communes du Bonnevalais
268 001
€
Chambre d’agriculture d’Eure
-et-Loir
154 954
€
Groupement d’agriculteurs biologiques d’Eure
-et-Loir
6 647
€
Total
705 254
€
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après le
contrat territorial
Plusieurs réunions ont été conduites avec les maires des communes de l’EPCI
et avec
les différents partenaires afin de faire un bilan sur la situation de la commune par rapport à
l’aire d
e captage, notamment concernant les exploitations agricoles situées sur le territoire
communal. Un bilan de ces réunions a été réalisé. Ces entretiens sont conduits par un assistant
à maitrise d’ouvrage pour le suivi de la mise en œuvre du contrat territor
ial.
La chambre invite l’établissement à
poursuivre le suivi et
l’
évaluation de la mise en
œuvre des actions déclinées dans le contrat territorial.
5.3.4
Une absence de réalisation des rapports annuels sur le prix et la qualité du
service d’eau potable
En appli
cation de l’article L.
2224-
5 du CGCT, le président de l’EPCI doit établir
chaque année, pour l’ensemble du territoire sur lequel le service est assuré, un rapport annuel
sur le prix et la qualité du service d’eau potable (RPQS). Ce rapport doit être prése
nté à
l’assemblée délibérante, puis mis à la disposition du public.
Le contenu du RPQS est défini à l’annexe V du CGCT. Il détaille notamment des
indicateurs techniques et financiers. Il permet à l’usager de comprendre le mode de gestion du
service, de con
naître le nombre d’habitants desservis ou le linéaire de desserte. Ce rapport
présente également les modalités de tarification de l’eau, ainsi qu’une simulation pour la
consommation de référence d’un ménage définie par l’INSEE. Des informations sont égalem
ent
11
Développement des cultures Bas Niveaux d’Intrants (BNI), désherbage alternatif (mécanique),
couverture des sols à l’automne.
12
Une coopérative d'utilisation de matériel agricole (CUMA) est une société coopérative agricole ayant
pour objet de mettre à la disposition de ses adhérents du matériel agricole et des salariés.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
53
communiquées sur la qualité des eaux distribuées, sur le rendement du réseau de distribution et
les investissements réalisés sur ce réseau, ainsi que sur la protection de la ressource en eau.
Ainsi, ce rapport doit permettre aux usagers de connaître les principaux éléments relatifs à la
manière dont l’eau est gérée sur le territoire.
Or, le dernier
–
et seul
–
rapport réalisé par l’établissement concerne l’année 2020, soit
l’année lors de laquelle la compétence «
eau
» a été transférée à l’EPCI. En outr
e, cet unique
rapport est incomplet (partie sur la tarification de l’eau et les recettes du service non remplie)
et les
données présentes dans ce rapport n’apparaissent pas fiables. L’indice linéaire des pertes
sur le réseau d’eau potable mentionné dans le
rapport au titre de l’année 2020 est discordant par
rapport aux données disponibles sur le site
eaufrance
(1 m
3
/km/j selon le rapport contre
2,7 m
3
/km/j selon
eaufrance
).
Enfin, ce rapport n’a fait l’objet d’aucune présentation en conseil
communautaire et
n’est pas référencé sur le site
eaufrance
.
La chambre recommande à l’EPCI d’établir régulièrement ces rapports sur la base
d’informations fiables et de les présenter en conseil communautaire.
L’ordonnateur s’engage à
présenter les RPQS non établis au conseil communautaire de décembre 2024.
Recommandation n° 8.
:
Établir et présenter chaque année à l’assemblée délibérante un
rapport sur le prix et la qualité du service d’eau potable.
5.4
Une absence de provisions et des amortissements trop limités qui
nuisent à la sincérité de ce budget
5.4.1
Une facturation de l’eau directement assurée dans le cadre d’une gestion en
régie de ce service public
Le service public de l’eau
est géré en régie sur la quasi-totalité du territoire
intercommunal. En conséquence,
l’établissement est directement en
charge de l’émission des
factures. Elles sont éditées deux fois par an, en juin et en septembre, afin de couvrir la
consommation d’eau du premier et du deuxième semestre
et adressées à l’usager qui peut régler
auprès de la régie « eau » en espèce, chèque, carte ou par virement. Un système de prélèvement
mensuel permet également
aux clients qui le souhaitent d’étaler le paiement de leurs factures
d’eau sur neuf mois sur la base d’une estimation de la consommation annuelle d’eau, ajustée
chaque semestre.
L’u
sager reçoit alors une facture de régularisation à la fin de la période.
Après l’utilisation d’une première solution défaillante, l’EPCI a acquis un nouveau
logiciel de facturation qui lui permet d’assurer un suivi précis de ses factures. Ce
lles-ci sont
générées sur la base des relevés de compteurs effectués manuellement pour les plus anciens ou
par un système de radio-relève.
L’établissement effectue une première relance un mois après l’émission de la facture
,
avant que la trésorerie ne prenne la suite du suivi du paiement de ces factures. Selon
l’ordonnateur, le nombre important d’impayés constaté depuis le transfert de la compétence
« eau
» s’explique en partie par des difficultés rencontrées par la trésorerie à la suite d’une
réorganisation interne des services de la DDFIP.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
L’établissement
déclare avoir
fait le choix de ne pas facturer l’eau
consommée par ses
propres équipements (piscine, service enfance) qui représente en 2023, 1,87 % du total
distribué. Les délibérations des 8 décembre 2022 et 14 décembre 2023 fixant respectivement
les tarifs
de l’eau pour
2023 et 2024 confirment cette exemption. Toutefois, il serait
techniquement possible de procéder à une facturation de ces bâtiments communaux qui
possèdent tous des compteurs individuels et pour lesqu
els l’assainissement de l’eau est déjà
facturé.
Tableau n° 12 :
Volume d’eau
distribué aux bâtiments intercommunaux
En m
3
2020
2021
2022
2023
Piscine L'Océanide
8 178
-
10 334
9 478
ZAC « la Louveterie »
54
-
-
71
Centre Enfance
939
-
-
1 182
M
3
distribués aux bâtiments intercommunaux
9 171
-
10 334
10 731
Total M
3
distribués
418 359
440 977
539 045
573 591
% du total distribué
2,19 %
0,00 %
1,92 %
1,87 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les
tableaux de suivi de la facturation fournis par l’EPCI
L’exemption de facturation pratiquée par l’EPCI, telle qu’elle ressort des délibérations
précitées, nuit à la sincérité des comptes. Elle constitue une perte de recettes pour le budget
annexe « eau
» qui doit s’
autoéquilibrer. En outre, elle fait porter par les autres usagers le coût
de l’eau utilisée par les services intercommunaux.
La chambre recommande à
l’établissement
de
facturer l’eau consommée par ses services, ce que l’ordonnateur s’engage à faire dès 2025
.
Recommandation n° 9.
: Procéder à la facturation de
l’eau consommée
par les services
intercommunaux.
5.4.2
Des risques et charges à provisionner au sein du budget annexe « eau »
En application de l’article L.
2321-2 du CGCT, les provisions constituent une dépense
obligatoire et permettent de constater une dépréciation, un risque
, ou d’étaler une charge en
application du principe de prudence.
L’article R.
2321-2 du CGCT impose que des provisionnements soient effectués pour
les risques suivants
: pour litige, dès l’ouverture d’un contentieux en première instance contre
l’organisme
; pour dépréciation d’une créance ou d’un actif financier, dès l’ouverture d’une
procédure collective ; pour dépréciation des restes à recouvrer lorsque le recouvrement est
compromis.
A
ucun compte de provisions pour risques et charges n’a été mouvementé s
ur la période
sous contrôle. Pourtant, un contentieux avec la société SADE, né en 2020, a donné lieu à une
décision du tribunal administratif en date du 13 juillet 2022.
L’EPCI
a
d’ailleurs
été condamné
à verser 54 112,92
€
au titre des intérêts moratoires à cette société. Toutefois, aucune provision
n’a été constituée en prévision des risques associés à ce contentieux.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
55
De même, le
volume des impayés est conséquent au sein de l’EPCI. Il représente plus
de 243 000
€ à la fin de l’exercice 2023, soit près de
13,5
% des produits liés à la vente de l’eau
perçus par la communauté de communes au titre de cette même année. Toutefois, la
communauté de communes n
’a pas constitué de
provisions pour faire face à ces impayés,
malgré leur volume.
Tableau n° 13 :
État des créances non recouvrées au 31 décembre 2023
En €
Montant
2021
62 224
2022
57 715
2023
123 128
Total
243 069
Source : État des restes à recouvrer du budget eau au 31 décembre 2023
Pour faire face à cette difficulté, l
’ordonnateur a évoqué
une réflexion, non aboutie à ce
jour, concernant
la création d’une société d’économie mixte à opération unique (
SEMOP)
chargée de gérer la production et la distribution d’eau potable sur le territoire. En effet, en
application des articles L. 1541-1 et suivants du CGCT, un EPCI peut créer avec au moins un
actionnaire opérateur économique, sélectionné après mise en concurrence, une telle société.
L’objectif ainsi poursuivi par l’ordonnateur est l’amélioration du processus de facturation et,
ainsi, la réduction du volume d’impayés sur c
e budget.
La chambre invite l’établissement à mettre en place, en lien avec le comptable, une
procédure de recouvrement plus efficiente et à constituer des provisions tant pour ses
contentieux que pour son stock d’impayés.
5.4.3
Une absence de suivi des amortissements
L’EPCI a adopté une délibération fixant les durées d’amortissement en décembre 2016.
Elle prévoit une durée de 15 ans pour le matériel technique de l’usine de l’eau et de 50
ans pour
les réseaux d’eau.
Néanmoins, de nombreuses immobilisations demeurent sur les comptes 23 du budget
« eau » alors que les travaux sont terminés. Elles auraient dû être intégrées aux comptes 21
correspondants dès la fin des travaux.
À défaut d’intégration des travaux réalisés dans les
comptes 21, les amortissements ne sont pas effectués.
Tableau n° 14 :
Les immobilisations du budget eau
E
n €
2020
2021
2022
2023
Solde chapitre 23 au 31 décembre
8 935 892
11 193 540
11 678 528
12 057 917
Solde chapitre 21 au 31 décembre
1 699 776
2 092 581
484 987
379 388
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
De plus
, l’état d’actif du comptable au 31 décembre 2022 présente
plusieurs anomalies.
Certains biens classés
par l’EPCI dans des catégories non amortissables auraient dû faire l’objet
d’amortissements (logiciel eau)
. D'autres biens
n’ont pas de libellé, ce
qui ne permet pas de
vérifier la durée d’amortissement applicable.
Enfin, les annexes A8.1 des comptes
administratifs et B2 du compte financier unique 2023 du budget « eau » relatives aux
amortissements ne sont pas complétées.
Le
défaut d’amortissement des
investissements réalisés et entrés en fonction altère la
sincérité des comptes
. En effet, l’absence de dotations aux amortissements limite les
mouvements de la section de fonctionnement vers la section d’investissement
et ne permet
d’équilibrer qu’en appa
rence la section de fonctionnement.
Certains élus ont d’ailleurs, à l’occasion de la commission «
eau » du 4 décembre 2023,
exprimé leur souhait que «
commence l’amortissement des travaux d’interconnexion déjà
finalisés ».
En effet, l’amortissement des travaux doit débuter dès la livraison de l’ouvrage.
Ainsi, l’amortissement de l’usine de traitemen
t
de l’eau potable ou des réseaux livrés aurait déjà
dû débuter.
L’ordonnateur a
souhaité décaler le début de l’amortissement des ouvrages une fois
l’intégralité
des travaux réalisés, considérant qu’il s’agissait d’une
opération unique.
Toutefois, un tel décalage génère un report de charges sur les exercices ultérieurs. Les
dotations aux amortissements, non constituées, auraient dû l’être. L’établissement devra do
nc
trouver de nouvelles recettes complémentaires pour compenser ces charges reportées et
équilibrer son budget. En pratique, il sera contraint
d’augmenter à nouveau le prix de l’eau
lorsqu’il commencera à amortir ses investissements.
En application du 27°
l’article L
. 2321-2 du CGCT, la chambre recommande à
l’établissement d’intégrer les biens du budget
« eau » aux comptes 21 dès la fin des travaux et
de commencer à amortir dès maintenant les investissements réalisés sur le budget « eau » afin
de garantir la sincérité de ce budget.
L’ordonnateur s’engage à mettre en œuvre immédiatement
cette recommandation.
Recommandation n° 10.
:
Débuter dès maintenant l’amortissement des investissements
réalisés et constituer les dotations aux amortissements afin d’assurer la sincérité du
budget.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
57
ANNEXES
Procédure
...................................................................................................
58
Les compétences de la communauté de communes du Bonnevalais
........
59
Carte nationale sur la situation des nappes au 1
er
juin 2024
.....................
60
Situation des nappes en Eure-et-Loir à la
fin du mois d’août
...................
61
Carte des zones vulnérables et zones d’actions renforcées
.......................
63
Réponse
.....................................................................................................
64
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
Procédure
Le tableau ci-
dessous retrace les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont
été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataire
Dates de réception
des réponses
éventuelles
Envoi de la lettre
d’ouverture de
contrôle
27 mars 2024
reçue le
29 mars 2024
M. Joël Billard,
ordonnateur en fonction
Entretien de fin
de contrôle
6 septembre 2024
M. Joël Billard
Délibéré de la
chambre
25 septembre 2024
Envoi du rapport
d’observations
provisoires
(ROP)
17 octobre 2024
M. Joël Billard
15 novembre 2024
Délibéré de la
chambre
12 décembre 2024
Envoi du rapport
d’observations
définitives
(ROD1)
27 décembre 2024
reçu le même jour
M. Joël Billard
22 janvier 2025
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
59
Les compétences de la communauté de communes du Bonnevalais
Source : Bulletin communautaire de la communauté de communes du Bonnevalais
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
Carte nationale sur la situation des nappes au 1
er
juin 2024
Source : Bureau de recherches géologiques et minières
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
61
Situation des nappes en Eure-et-
Loir à la fin du mois d’août
Situation des nappes en Eure-et-Loir au 25 août 2024
Source : Préfecture de la région Centre-Val de Loire
Situation des nappes en Eure-et-Loir au 27 août 2023
Source : Préfecture de la région Centre-Val de Loire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
Situation des nappes en Eure-et-Loir au 28 août 2022
Source : Préfecture de la région Centre-Val de Loire
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
63
C
arte des zones vulnérables et zones d’actions renforcées
Source : DREAL Centre-Val de Loire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
Réponse
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BONNEVALAIS
65
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
15 rue d'Escures
45000 Orléans
Tél. : 02 38 78 96 00
centrevaldeloire@crtc.ccomptes.fr