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Le présent
document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 24 avril 2024
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
ET SES RÉPONSES
COMMUNE NOUVELLE
LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
(Département de Loir-et-Cher)
Exercices 2019 et suivants
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
UNE COMMUNE NOUVELLE
DONT L’INTÉGRATION
DOIT
ENCORE ÊTRE APPROFONDIE
..........................................................................
8
1.1
Un changement d’échelle adapté à la conduite d’un projet de territoire
............
8
1.1.1
Un cadre juridique récent
..........................................................................
8
1.1.2
Des indicateurs socio-économiques dynamiques
......................................
9
1.2
Une gouvernance inachevée
.............................................................................
10
1.2.1
Une organisation communale encore transitoire
.....................................
10
1.2.2
Des lacunes en matière de prévention des conflits d’intérêts
..................
11
1.2.3
Des procédures fragiles en matière de passation des marchés
publics
.....................................................................................................
12
1.2.3.1
Des procédures peu formalisées
.............................................................................
12
1.2.3.2
Des marchés recelant certaines irrégularités
...........................................................
13
1.2.3.3
Des situations de conflits d’intérêts
........................................................................
16
1.2.4
Des acquisitions et cessions de terrains sources d’interrogations
...........
17
1.2.4.1
Le projet écotouristique inabouti de Doulain
.........................................................
17
1.2.4.2
Des acquisitions de terrain communaux discutables
..............................................
18
1.3
Une organisation interne inaboutie
...................................................................
19
1.3.1
Une structuration des services communaux à renforcer
..........................
19
1.3.2
Une durée du temps de travail non conforme à la réglementation
..........
19
1.4
Un processus d’harmonisation des modes de gestion entre communes
déléguées inachevé
...........................................................................................
21
1.5
Des relations avec l’intercommunalité difficiles à appréhender
......................
22
1.5.1
Des logiques de mutualisation limitées
...................................................
22
1.5.2
Une articulation des responsabilités confuse en matière d’accueil
des gens du voyage
..................................................................................
22
1.5.3
Une complémentarité en matière de maintien des commerces de
proximité mais un soutien de l’EPCI qui reste faible
..............................
24
2
UNE QUALITÉ DE L’INF
ORMATION FINANCIÈRE ET UNE
FIABILITÉ DES COMPTES À CONSOLIDER
...................................................
27
2.1
Une transparence et une information financières perfectibles
.........................
28
2.1.1
Des débats d’orientation budgétaire qui répondent aux obligations
réglementaires
.........................................................................................
28
2.1.2
Une publicité des informations budgétaires et comptables
perfectible
................................................................................................
28
2.1.3
Des annexes aux comptes administratifs incomplètes
............................
29
2.1.4
Des prévisions budgétaires à fiabiliser en matière
d’inves
tissements
....................................................................................
29
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
2.1.4.1
Des taux d’exécution en section de fonctionnement satisfaisants
..........................
29
2.1.4.2
Des taux d’exécution en section d’investissement variables
..................................
30
2.2
Une gestion financière génératrice de risques
..................................................
31
2.2.1
Une adoption anticipée du référentiel budgétaire et comptable M57
.....
31
2.2.2
Mais une procédure de rattachement des produits et des charges à
l’exercice encore
inutilisée par la collectivité
.........................................
32
2.2.3
Une nécessaire rationalisation des régies de recettes
..............................
34
2.2.4
Un suivi du patrimoine à revoir
...............................................................
34
2.2.4.1
Des retards d’intégration dans les écritures de transfert d’immobilisations
...........
34
2.2.4.2
Un inventaire relativement fiable mais une absence de concordance avec le
compte de gestion
...................................................................................................
35
2.2.4.3
Des écritures de cessions
d’immobilisation concordantes
......................................
36
2.2.5
Une absence de provisions pour risques et charges
................................
36
3
UNE SITUATION FINANCIÈRE SATISFAISANTE MALGRÉ DES
FACTEURS D’INCERTITU
DE
............................................................................
38
3.1
Un autofinancement encore robuste même si la progression des charges
est plus rapide que celle des produits
...............................................................
38
3.1.1
Des produits de gestion qui reposent principalement sur les
ressources fiscales et institutionnelles
.....................................................
39
3.1.1.1
Des ressources fiscales affectées par la réforme de la taxe d’habitation
................
40
3.1.1.2
Des ressources d’exploitation quasi stables hors produits exceptionnels
...............
41
3.1.1.3
Des ressources institutionnelles marquées par les effets de la suppression de
la taxe d’habitation et les dispositions transitoires relatives aux communes
nouvelles
.................................................................................................................
42
3.1.2
Un niveau de progression des charges supérieur aux produits
................
44
3.1.2.1
Une augmentation des charges à caractère général globalement maîtrisée
bien que les dépenses sur certains postes soient en forte hausse
............................
44
3.1.2.2
Une quasi stabilité des autres charges
....................................................................
45
3.1.2.3
Un soutien notable au tissu associatif
.....................................................................
46
3.1.2.4
Une progression des charges de personnel inférieure à celle des communes
comparables
............................................................................................................
47
3.2
Une politique d’investissements adaptée aux enjeux de la commune
..............
51
3.2.1
Des investissements principalement autofinancés
..................................
51
3.2.2
Mais une programmation des investissements encore à développer
.......
52
3.2.2.1
Des dépenses d’équipemen
t supérieures à la moyenne de la strate
........................
52
3.2.2.2
Un plan pluriannuel d’investissement (PPI) récent qui reste à valider
...................
52
3.2.2.3
Des perspectives d’investissements soutenues jusqu’en 2026
...............................
53
3.2.3
Un endettement maîtrisé
..........................................................................
54
3.2.4
Un niveau de trésore
rie reflet d’une stratégie de gestion prudente
.........
54
ANNEXE
........................................................................................................................
56
Annexe n° 1.
Procédure
.........................................................................................
57
Annexe n° 2. Réponses
...........................................................................................
58
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
5
SYNTHÈSE
L’essentiel
:
Créée en 2019, la commune nouvelle de Le Controis-en-Sologne doit encore
poursuivre sa
logique d’intégration
, consolider son organisation interne et ses procédures ainsi
que prévenir de possibles
conflits d’intérêts. La situation financière est satisfaisante même si
plusieurs facteurs d’incertitude invitent la commune à adapter sa politique d’investissement
.
Créée le 1
er
janvier 2019 sur initiative des communes de Contres, Feings, Fougères-sur-
Bièvre, Ouchamps et de Thenay, la commune nouvelle a offert, avec près de 6 700 habitants,
un changement d’échelle adapté
à la conduite
d’un projet
de territoire.
Une
commune nouvelle dont la logique d’intégration reste à approfondir
Régie par un dispositif juridique dérogatoire, l
a collectivité dispose d’une organisation
encore transitoire qui révèle un certain nombre de manques et de fragilités en matière de
prévention des conflits d’intérêts.
La résorption des irrégularités relevées par la chambre lors
de la passation de marchés publics nécessite la mise en place
d’un contrôle interne
pour mettre
fin à des pratiques sources de risques déontologiques
et sécuriser l’action de la commune.
Plus de cinq ans après sa création, la collectivité doit, par ailleurs, consolider
l’organisation des services communaux
et sa gestion des ressources humaines, se conformer
aux dispositions légales et règlementaires et
poursuivre l’
harmonisation des services offerts à
la population communale notamment vis-à-vis des enfants et des jeunes.
La collectivité dispose encore de marges d’amélioration pour assurer une information
financière de qualité. Malgré le passage à la nouvelle nomenclature budgétaire et comptable
M57 au 1
er
janvier 2022, les manques constatés en matière de rattachements comptables et de
provisions pour risques et charges fragilisent la fiabilité de ses comptes.
Les relations avec la communauté de communes Val de Cher-Controis (CCVCC),
p
résidée jusqu’à une date récente par l’ancien
maire de la commune, devront gagner en lisibilité.
La mutualisation des services est limitée et la répartition des compétences entre les deux
administrations publiques locales
a souffert d’aménagements irréguliers notamment
en matière
d’accueil des gens du voyage.
Bien qu’encore satisfaisante, une situation financière de plus en plus fragilisée
par un effet de ciseaux entre les charges et les produits
Bien que satisfaisante, la situation financière de la commune est marquée par une
progression des charges (+ 4,4 % en moyenne annuelle) supérieure aux produits (+ 0,2 %) sur
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
la période contrôlée
dégradant d’autant la capacité d’autofinancement brute qui passe de
1,6
million d’euros
en 2019 à 1
million d’euros
en 2022.
Les subventions de fonctionnement (+ 6,5 % en moyenne annuelle), notamment aux
associations sportives, et les charges de personnel (+ 6,2 %) sont dynamiques même si ces
dernières sont inférieures à la moyenne de la strate et représentent 39 % des produits de gestion
en 2022.
Les dépenses d’équipement se sont élevées à 12,7 millions d’euros
sur la période
contrôlée. Avec un financement propre cumulé de 9,8
millions d’euros
, les investissements ont
été principalement autofinancés. Compte tenu du niveau des investissements envisagés
jusqu’en 2026 (10,9 millions d’euros
), la commune est invitée à faire valider, par
l’organe
délibérant,
son programme pluriannuel d’investissement (PPI) afin de l’articuler avec la baisse
structurelle de ses capacités financières. À ce titre, le projet de complexe cinématographique
devra faire l’objet d’une attention particulière au regard des hypothèses re
tenues à ce stade.
Avec une capacité de désendettement de sept ans et un encours consolidé de 9,7 millions
d’euros
fin 2022
, l’endettement de la commune est
à ce stade maîtrisé.
À
l’issue de son contrôle, la chambre a émis
huit recommandations. Elle examinera
leur mise en œuvre dans un délai d’une année, après présentation au conseil municipal,
conformément aux dispositions de l’article L. 243
-9 du code des juridictions financières
(CJF).
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
: Mettre en place,
d’ici la fin de l’année 2024
, un dispositif de
prévention des risques déontologiques (p. 12).
Recommandation n° 2
: Adopter, d’ici la fin de l’année 2024, un guide interne des marchés
publics dans le respect des dispositions du code de la commande publique afin de sécuriser les
procédures de passation des marchés (p. 16).
Recommandation n° 3
: Adopter une délibération pour se conformer à la durée légale du temps
de travail dans le respect des dispositions de la loi du 6 août 2019 de transformation de la
fonction publique (p. 20).
Recommandation n° 4
: Délibérer sur les modalités de recours et de suivi des IHTS ainsi que
les emplois qui y sont éligibles conformément aux dispositions du décret n° 2002-60 du
14 janvier 2002 (p. 21).
Recommandation n° 5
: Procéder à la mise en ligne annuelle sur le site internet de la commune
des documents d’information financière prévus à l’article L. 2313
-1 du CGCT (p. 29).
Recommandation n° 6
: Présenter à l’organe délibérant un compte admi
nistratif annuel
complet dans le respect des dispositions du CGCT (p. 29).
Recommandation n° 7
: Définir une procédure de rattachement des charges et des produits à
l’exercice
et vérifier annuellement son application (p. 33).
Recommandation n° 8
: Procéder à une revue des risques et constituer les provisions en
conséquence conformément à l’instruction comptable M57
(p. 37).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
INTRODUCTION
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de « Le Controis-en-Sologne »
a été inscrit au programme 2023 de la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire. Les
investigations, menées à compter de l’exercice 2019, ont notamment porté sur l’organisation et
la gouvernance de la commune, la gestion de ses ressources humaines, la fiabilité des comptes
et la situation financière.
Les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont été définies par le code des
juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) sont présentées en annexe n° 1.
1
UNE COMMUNE NOUVELLE DONT L
’INT
ÉGRATION DOIT
ENCORE ÊTRE APPROFONDIE
1.1
Un
changement d’échelle adapté à la conduite d’un projet de
territoire
1.1.1
Un cadre juridique récent
Le Controis-en-Sologne est une commune nouvelle
1
localisée au sud-ouest du
département de Loir-et-Cher (41), à 20 kilomètres de Blois et à 25 kilomètres de
Romorantin-Lanthenay, sous-préfecture.
L’arrêté préfectoral
du 26 novembre 2018 a créé cette
commune nouvelle au 1
er
janvier
2019 à la suite d’une
initiative des conseils municipaux des
communes fusionnées de Contres, Feings, Fougères-sur-Bièvre, Ouchamps et de Thenay.
1
La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a créé un nouveau dispositif,
la « commune nouvelle » qui est une collectivité territoriale dans laquelle ont fusionné volontairement plusieurs
communes. Son fonctionnement est adapté
à l’existence de communes déléguées.
La loi n° 2015-292 du
16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes
a complété le dispositif en donnant plus de place aux conseillers municipaux des anciennes communes et en
garantissant pendant les trois premières années le niveau des dotations de l’
État.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
9
Carte n° 1 :
Carte simplifiée de la commune nouvelle
Source : CRC Centre-Val de Loire.
D’une superficie de 100 k
ilomètres carrés, la commune est répartie en forme de papillon
avec Contres à l’est et les quatre autres communes à l’ouest.
La loi n° 2019-809 du 1
er
août 2019 visant à adapter l'organisation des communes
nouvelles à la diversité des territoires prévoit un certain nombre de dispositions en matière de :
-
gouvernance et composition du conseil municipal. La loi prolonge
2
les mesures
dérogatoires et transitoires qui permettent aux communes nouvelles davantage de
conseillers municipaux ; le nombre de conseillers municipaux peut égaler le tiers de
l’addition des conseils municipaux des anciennes communes, dans la limite de 69 élus
;
-
modalités de fonctionnement des communes nouvelles ; la loi offre à chaque commune
nouvelle la possibilité de s’organiser
librement en permettant au conseil municipal de
supprimer, sous certaines conditions, une partie ou la totalité des communes déléguées
ou des annexes.
1.1.2
Des indicateurs socio-économiques dynamiques
D’après les données de l’Insee
, Le Controis-en-Sologne comptait 6 663 habitants en
2020 soit une densité moyenne de 66,4 habitants au kilomètre carré. La part des 60 ans et plus
représente le tiers de la population municipale tout comme celle des 15-45 ans.
Le revenu médian est légèrement supérieur à celui du département. Le taux de pauvreté
de la commune (11 % en 2020) est plus faible que celui de la France métropolitaine, de la région
et du département tout comme le taux de chômage (10 % en 2020). Sur la période 2014-2020,
2
Pour les communes nouvelles créées entre 2016 et 2020, le droit commun ne sera applicable qu’à compter des
élections municipales de mars 2026 et en 2032 pour une commune nouvelle créée après 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
l’emploi total a augmenté en moyenne de
1 % par an, soit un taux plus important que celui du
département (- 0,3 %) ou de la région (- 0,1 %).
Tableau n° 1 :
Principaux indicateurs socio-économiques comparés
Indicateurs
Le
Controis-
en-Sologne
Loir-et-
Cher
Centre-Val
de Loire
France
Part des ménages fiscaux imposés en 2020,
en %
46
48,3
49,7
51,1*
Médiane du revenu disponible par unité de
consommation en 2020
, en €
22 010
21 940
22 160
22 400
Taux de pauvreté en 2020, en %
11
12,5
12,9
14,6
Taux de chômage 15-64 ans en 2020, en %
10
11,2
12
12,7
Source : Insee (*France métropolitaine).
1.2
Une gouvernance inachevée
1.2.1
Une organisation communale encore transitoire
Le conseil municipal se compose de 33 élus dont le maire, élu le 4 mai 2022 à la suite
de la démission de son prédécesseur, ainsi que de neuf adjoints au maire dont certains cumulent
les fonctions
de maires délégués en raison du maintien d’une
mairie annexe dans chaque
commune
3
originelle.
L
a collectivité n’a pas encore anticipé
la fin de la période transitoire, prévue en mars
2026
4
, à savoir
l’application des règles de droit commun s’agissant du nombre de conseillers
municipaux passant de 33 à 29 élus. Par ailleurs, les élus du Controis-en-
Sologne n’ont pas
pleinement intégré les possibilités offertes par l’article
L. 2113-10 du code général des
collectivités territoriales (CGCT) permettant au conseil municipal de supprimer, sous certaines
conditions, une partie ou la totalité des communes déléguées
afin d’adapter la gouvernance de
la commune aux circonstances locales.
Les adjoints au maire demeurent partagés sur le maintien des fonctions de maires
délégués, certes relais de proximité auprès de la population, mais susceptibles d
’atténuer
la
dynamique
d’intégration de la commune nouvelle.
Comme évoqué par certains élus, le
périmètre communal a été «
construit dans la précipitation
» avec des disparités importantes et
une faible prise en compte de la notion de bassin de vie. Le changement d’échelle communale
et les effets de seuil induits n’ont
d’ailleurs
pas été pleinement appréhendés. La chambre
encourage cependant
la commune à engager une réflexion sur l’organisation de la collectivité
en vue de la fin de la période transitoire.
3
Contres ; Feings ; Fougères-sur-Bièvre ; Thenay.
4
Article L. 2113-8 du CGCT.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
11
Le maire dispose de larges délégations du conseil municipal. Les délégations de
fonctions et de signature des adjoints au maire (dont les retraits) sont à jour ainsi que celles de
la directrice générale des services (DGS) et du directeur administratif et financier de la
commune. Le montant des indemnités de fonctions du maire, des adjoints et des conseillers
municipaux est conforme aux dispositions des articles L. 2113-19 et suivants du CGCT. Outre
la
commission d’appel d’offre
s, 18 commissions communales ont été également instituées.
L’organe délibérant se réunit environ une fois par mois
et le bureau municipal, composé
du maire, des maires délégués et des adjoints au maire une fois tous les 15 jours dans les mairies
déléguées.
Les
procès-verbaux
et
délibérations
des
trois
dernières
années
(2021, 2022, 2023) figurent sur le site internet de la commune. La chambre invite toutefois la
commune à alimenter la rubrique « publications municipales » et à actualiser la partie
« budget » afin de compléter la bonne information du public.
1.2.2
Des lacunes en matière de prévention des conflits
d’intérêts
L’article 2 de la
loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie
publique dispose que «
[…] constitue un conflit d’intérêts toute situation d’interférence entre
un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître
influe
ncer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction
. »
Afin de prévenir les risques de conflit d’intérêt
s, les élus municipaux sont soumis à
certaines obligations. L
’article 5 du décret n°
2014-90 du 31 janvier 2014 portant application
de l'article 2 de la loi du 11 octobre 2013 susmentionnée prévoit que lorsque le maire estime se
trouver en situation de conflit d’intérêts, il prend un arrêté mentionnant la teneur des questions
pour lesquelles il estime ne pas devoir exercer ses compétences en désignant, dans les
conditions prévues par l’article L. 2122
-18 du CGCT, la personne chargée de le suppléer. Dans
ce cas de figure, le maire n’adresse aucune instruction à son délégataire par dérogation aux
dispositions de droit commun de l’article L. 2
122-18 du CGCT en vertu desquelles le
délégataire agit sous la surveillance et la responsabilité du maire. Ce mécanisme d’abstention
s’applique pour l’ensemble des fonctions du maire, qu’il s’agisse dans le cadre de ses pouvoirs
propres ou par délégation d
e l’organe délibérant en vertu de l’article L. 2122
-22 du CGCT.
Dans ce cadre, l
’ancien
maire aurait ainsi pu,
sur la base d’une déclaration volontaire,
indiquer
à la commune les intérêts qu’il détenait directement ou indirectement dans différentes
entreprises notamment une SARL créée le 1
er
septembre 2006 et dont les statuts ont été mis à
jour le 11 mars 2021.
Par ailleurs, l
’article 6 du décret n°
2014-90 du 31 janvier 2014 prévoit que
les
conseillers municipaux estimant se trouver en situation de conflits d'intérêts
et disposant d’une
délégation de signature doivent en informer le maire par écrit. Ce dernier doit préciser la teneur
des questions pour lesquelles ils estiment ne pas devoir exercer leurs compétences. Le maire
est alors tenu de déterminer, pa
r voie d’arrêté, les questions pour lesquelles la personne
intéressée doit s’abstenir d’exercer ses compétences
.
Lors de l’exploitation des différentes délibérations communales
, la chambre a constaté
que la première adjointe et maire déléguée de Contres, depuis le 19 octobre 2023, se trouvait
dans cette situation en raison de l’activité de notaire de son conjoint
sur la commune, la
collectivité ayant eu recours à ses services.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
Interrogée sur la situation, la commune a communiqué à la chambre un premier courrier
de
l’intéressée
daté du
13 janvier 2021 à la suite d’un arrêté du 11 janvier 2021 lui confiant une
délégation « aux affaires générales » ainsi
qu’un second
du 14 novembre 2023 consécutivement
à son élection en tant que maire déléguée de Contres. D
ans ces courriers, l’élue alertait
l’exécutif municipal sur sa situation génératrice de conflit d’intérêts. L
es ordonnateurs
successifs reconnaissent cependant
n’avoir pris
aucun acte à la suite de la transmission de ces
courriers
même si l’intéressée
a pris l
’initiative
de se retirer
de la commission d’urbanisme et
s’est
abstenue de participer aux débats et votes du conseil municipal traitant de dossiers
immobiliers.
Or, il appartient à la commune de s’assurer que les élus susceptibles d’être affectés
par
des conflits d’intérêts s’abstiennent bien des commissions, des débats et délibérations du
conseil municipal afférents et soient également écartés des circuits de signature concernés.
Le maire avait porté à la connaissance de son assemblée délibérante la
charte de l’élu
local
dès l’élection du
conseil municipal conformément aux dispositions cumulées des articles
L. 2121-7 et L. 1111-1-1 du CGCT. Mais le règlement intérieur adopté par l
’assemblée
délibérante le 11 avril 2019 puis le 11 juin 2020 et modifié en juillet 2021 ne comporte aucune
disposition relative à la prévention des conflits d’intérêts des élus.
Compte tenu de ces constats, la chambre recommande à la commune de déterminer, par
voie d’arrêté, les questions pour lesquelles
les élus confrontés
à un risque de conflit d’intérêt
s
doiven
t s’abstenir d’exercer
leurs compétences et de mettre en place un dispositif de prévention
des risques déontologiques en introduisant des dispositions spécifiques dans le règlement
intérieur de la commune.
Recommandation n° 1
: Mettre en place,
d’ici la fin de l’année 2024
, un dispositif de
prévention des risques déontologiques.
Dans sa réponse aux observations de la chambre, la commune indique avoir pris, le
12 mars 2024, un arrêté définissant les questions pour lesquelles la première adjointe au maire
et maire déléguée de Contres
doit s’abstenir d’exercer ses compétences
. En outre, une
modification du règlement intérieur de la commune reprenant le cadre légal en matière de
prévention des risques déontologiques sera soumise au conseil municipal courant 2024.
1.2.3
Des procédures fragiles en matière de passation des marchés publics
1.2.3.1
Des procédures peu formalisées
La commune compte un seul agent en charge du suivi des marchés publics disposant
des formations nécessaires et prenant appui sur la communauté de communes et la direction des
affaires financières ; sa montée en compétence
n’est
toutefois pas encore achevée. La chambre
constate
que la collectivité n’a pas
mis en place de procédures spécifiques pour les marchés
inférieurs aux seuils impliquant une procédure formalisée, soit 5 382 000 euros hors taxes (HT)
pour les marchés de travaux et les contrats de concessions. Si le prix du marché est inférieur à
ce montant, il peut être passé selon une procédure adaptée.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
13
Afin de respecte
r les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de
traitement des candidats et de transparence des procédures posés par les dispositions de l’article
L. 3 du code de la commande publique (CCP), la procédure d’achat passée selon une pro
cédure
adaptée doit comporter des mesures de publicité adaptées à l’achat envisagé et des modalités
permettant une mise en concurrence effective. Dans certains cas dérogatoires, les marchés
peuvent être passés sans publicité ni mise en concurrence :
- jusq
u’à 40
000 euros HT pour les marchés de fournitures et de services (25 000 euros avant
le 1
er
janvier 2020) ;
-
jusqu’à 100
000 euros HT pour les marchés de travaux conclus entre le 8 décembre 2020 et
jusqu’au 31 décembre 2024 inclus. Malgré ces cas dérogatoires, et conformément à l’article
R. 2122-
8 du code de la commande publique (CCP), l’acheteur public doit veiller à choisir
une offre pertinente, à faire une bonne utilisation des deniers publics et à ne pas contracter
systématiquement avec un même opérateur économique dès lors qu’il existe une pluralité
d’offres susceptibles de répondre à son besoin.
La collectivité envisage toutefoi
s d’adopter, au cours de l’année 2024,
un guide interne
des marchés publics reprenant
in extenso
celui mis en œuvre au sein de la communauté de
communes Val de Cher-Controis (CCVCC).
Depuis la création de la commune, le maire dispose
d’une
délégation du conseil
municipal
pour prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le
règlement des marchés et des accords-
cadres d’un montant inférieur à 207
000 euros HT pour
les achats de fournitures et de services et
jusqu’à
1,5 millio
n d’euros
HT pour les travaux. Cette
délégation a, ensuite, été subdéléguée à un adjoint au maire à partir du 11 juin 2020. Cet élu
ayant, par ailleurs, reçu délégation
, pour présider les commissions d’appel
s
d’offres de la
collectivité.
Dans le cadre de son contrôle, la chambre a procédé à une cartographie des achats et des
principaux marchés conclus par la commune au cours de la période contrôlée. Les investigations
ont notamment porté
sur les marchés publics d’une valeur inférieure
à 40 000 euros HT ainsi
que sur les marchés compris entre 40 000 euros HT et 1,5
million d’euros
HT, seuil de la
délégation accordée par le conseil municipal au maire.
1.2.3.2
Des marchés recelant certaines irrégularités
La chambre relève le recours récurrent à plusieurs entreprises. La société AQUALIA,
localisée à Contres et spécialisée dans le génie civil, a ainsi obtenu pour plus de 726 000 euros
de marchés et bons de commande
5
entre 2019 et 2022. Nonobstant le poids relatif des marchés
publics en cause par rapport à la totalité des marchés passés par la commune sur la période
contrôlée, il est rappelé à la collectivité que la régularité des procédures de
marchés s’apprécie
au premier euro.
5
Marchés attribués directement à la société et sous-traitance.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
Tableau n° 2 :
Marchés accordés à la société AQUALIA entre 2019 et 2022
(en €
, tous budgets confondus)
Années
Marchés
Bons de commande
Total
2019
281 304,09
75 440,52
356 744,61
2020
-
53 631,60
53 631,60
2021
52 831,50
5 579,40
58 410,40
2022
192 294,08
65 518,00
257 812,08
Total
526 429,67
200 169,52
726 599,19
Source : factures, données des comptes de gestion, journal général de la collectivité de 2019 à 2022.
Un membre de la famille de
l’ancien
maire de la commune, est gérant associé majoritaire
de cette société depuis le 30 décembre 2008. Un autre membre de la famille
de l’ancien
ordonnateur, est également associé au sein de la société. En février 2022, le premier a apporté
ses parts à la société HMB
qu’il a constituée
tout en continuant à assurer la gérance de la société
AQUALIA.
Les pièces des marchés demandés indiquent que :
-
le
marché MP041.059.21.C0011 de 2021 d’un montant de 571
961,60 euros TTC (aire
de passage des gens du voyage
) fut attribué à l’entreprise Eurovia mais sous
-traité à
l’entreprise A
QUALIA, avec un
acte d’engagement
(AE) signé de
l’ancien maire
alors
que, depuis
l’arrêté du 11 juin 2020
, un adjoint au maire avait délégation pour signer cet
engagement.
Pour ce marché, il convient de relever que l’acte d’engagement signé par
le titulaire du marché ne prévoit pas l’intervention d’un sous
-
traitant ainsi que l’a
bsence
de production du formulaire DC4
6
par Eurovia, ce qui constitue une irrégularité.
A
l’instar de la commune, l’ancien ordonnateur indique qu’il n’a pas eu connaissance d’un
contrat de sous-
traitance entre l’entreprise Eurovia et la société AQUALIA
;
-
l
e marché MP041.059.21.C0012 de 2021 d’un montant de 741
098,39 euros TTC
(viabilisation de la plaine du Moulin) fut attribué à Eiffage TP mais sous-traité en partie
à
l’entreprise A
QUALIA, avec un AE signé de
l’adjoint au maire ayant reçu délégation
.
Pour ce marché également,
l’acte d’engagement signé par le titulaire du marché ne
prévoit pas l’intervention d’un sous
-traitant.
L’examen des bons de commande relatifs à la société
AQUALIA révèlent que :
-
des bons de commande ont été signés par
l’ancien maire
7
pour un montant de
9 909 euros TTC ;
6
Le formulaire DC4 est un modèle de déclaration de sous-traitance qui peut être utilisé par les soumissionnaires
ou titulaires d’un marché public pour présenter un sous
-
traitant et obtenir son acceptation ainsi que l’agrément de
ses conditions de paiement. Chaque sous-
traitant présenté doit faire l’objet d’un DC4 dist
inct. Ce document est
renseigné par le soumissionnaire ou le titulaire puis transmis à l’acheteur. Lorsque le sous
-traitant est présenté au
stade de l’offre et sauf si sa signature est exigée par l’acheteur dans les documents de la consultation, le DC4 n’a
pas à être signé par le soumissionnaire et son sous-
traitant avant l’attribution du marché. Lorsque le sous
-traitant
est présenté en cours d’exécution du marché, le DC4 doit être signé par le titulaire et son sous
-traitant avant
transmission à l’acheteur.
7
Bons de commande n° 000613 ; 2020000268.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
15
-
des bons d’un montant supérieur à 40
000 euros HT ont été passés sans publicité ni
demande d’autres devis
. En application des dispositions du CCP, les marchés publics de
travaux d’un montant supérieur ou égal à 40
000 euros HT conclus avant 2020 sont passés
selon une procédure adaptée. Afin de respecter les principes de liberté d’accès à la
commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des
procédures posés par les dispositions de l’article L. 3 du CCP, la procédure d’achat passée
selon une procédure adaptée doit comporter des mesures de publicité adaptées à l’achat
envisagé et des modalités permettant une mise en concurrence effective. Une irrégularité
peut donc être relevée pour les bons de commande passés avant le 8 décembre 2020,
notamment celui de 48 167,50 euros HT (n° 2019000839 du 25 septembre 2019) qui
aurait dû faire l’objet d’une mise en concurrence dans le cadre des procédures prévues
;
-
des bons ne comportent pas le tampon de la collectivité ou la qualité du signataire. Les
bons de commande font partie des pièces justifiant l’engagement de la dépense.
À ce
titre,
l’agent comptable doit être en mesure d’identifier celui qui engage la dépense et
s’il a qualité pour le faire
8
. Aussi, les bons de commande n° 2019001013
(3 772,80 euros TTC) et 201900026 (8 497,20 euros TTC) ne permettent pas de vérifier
si les mandatements ont été effectués par les personnes compétentes. Ce point constitue
donc une irrégularité ;
-
un bon (n° 2019000926
du 13 novembre 2019 d’un montant de 8
497,20 euros TTC) a
été établi sans communication du devis correspondant. Enfin, il convient de noter que
les contacts nominatifs de l’entreprise ne sont jamais renseignés sur les différentes
pièces exploitées.
En outre, la société CISENERGIE, localisée à Blois et spécialisée dans les travaux
d’installation d’équipements thermiques et de climatisation, a également obtenu
un peu plus de
475
000 € de marchés et de bons de commande
9
au cours de la période contrôlée. Or, cette
société a été créée par un membre de la famille
de l’ancien ordonnateur
, le 1
er
juin 2012, avant
de connaître des changements de dénomination et que la présidence soit assurée par la société
IDEX services en novembre 2019 en tant
qu’associé unique
. Les derniers statuts de mai 2021
font d’IDEX
,
l’associé unique
de la société CISENERGIE. Un membre de la famille
de l’ancien
ordonnateur a occupé les fonctions de directeur commercial et des achats de la société
jusqu’au
27 octobre 2023.
Tableau n° 3 :
Marchés accordés à la société CISENERGIE entre 2019 et 2022
(en €)
Années
Marchés
Bons de commande
Total
2019
-
13 805,67
13 805,67
2020
103 019,98
121 356,68
224 375,68
2021
181 625,59
31 357,09
212 982,68
2022
19 067,00
19 794,00
38 861,00
Total
303 711,59
186 313,44
476 219,36
Source : factures, mandats, données des comptes de gestion, journal général de la collectivité de 2019 à 2022.
8
Article 19 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
9
Marchés attribués directement à la société et sous-traitance.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Les pièces des marchés examinés indiquent que :
-
l
e marché MP041.059.19.C007 de 2019 d’un montant de 201
359,00 euros TTC
(extension du poste de secours) fut attribué en partie (lot 6 de 55 103,33 euros) à
l’entreprise CISENERGIE
. Le signataire de la
décision d’attribution est
l’ancien maire
;
-
l
e marché MP20C0014 de 2020 d’un montant de 1
248 546,29 euros TTC (gîte de
Thenay) fut attribué en partie à l’entreprise CISENERGIE (
lot 13 de 60 665 euros et lot
14 de 79 100 euros) par un
acte d’engagement
signé de
l’ancien ordonnateur alors qu’en
principe, depuis
l’arrêté du 11 juin 2020
, un adjoint avait délégation pour signer.
L’examen des bons de commande relatifs à la société CISENERGIE indique que
des bons
de commande ont été signés par
l’ancien maire
10
pour un montant de 65 195 euros TTC et des devis
non signés
d’une valeur globale de 77
740,82 euros TTC ont été transmis à la collectivité
11
.
1.2.3.3
Des situations de conflits d’intérêts
Pour établir s’il existe une situation de conflit d’intérêts de nature à faire naître un doute
légitime sur l’impartialité de l’acheteur, le juge administratif tient compte
12
:
–
de
la nature, de l’intensité et de la durée des liens directs ou indirects entre la personne
participant à la procédure d’attribution représentant le pouvoir adjudicateur et l’entreprise
candidate qu’ils soient actuels ou passés, financiers, économiques, per
sonnels ou familiaux ;
–
de l’influence que la personne représentant l’acheteur
,
a été susceptible d’exercer sur l’issue
de la procédure compte tenu de ses fonctions et de sa participation dans le processus de décision
sur le choix du candidat.
Dans le cas d’espèce,
il convient de relever que
l’ancien ordonnateur s’est retrouvé, à
plusieurs reprises
au cœur
du processus d
’attribution de plusieurs marchés, pour certains
entachés d’irrégularités
13
, au bénéfice d’entreprises
dont les dirigeants avaient un lien familial
avec lui ;
l’absence de
mesures
pour s’en prémunir
notamment le défaut de déport systématique
est également notée.
La chambre recommande en conséquence à la commune d
’
adopter,
d’ici fin 2024
, un
guide interne des marchés publics en se dotant notamment, pour les marchés inférieurs aux
seuils européens, d’une procédure adaptée dans les conditions prévues à l’article R. 2123
-1 du
CCP.
Recommandation n° 2
: Adopter
, d’ici la fin de l’année
2024, un guide interne des
marchés publics dans le respect des dispositions du code de la commande publique afin
de sécuriser les procédures de passation des marchés.
10
Bons n° 2019000031 ; 2019000432 ; 2019000053 ; 00454 ; 20200000167 ; 2020000459 ; 2022000697.
11
Bons n° 2020000483 ; 2021000023 ; 2022001146 ; 2021000592 ; 2021000578 ; 2021000765 ; 2022000080.
12
Conseil d’État, 03/11/1997 Préfet de la Marne
; Conseil d’É
tat, 14/10/2015 Société Applicam et région Nord
Pas-de-Calais.
13
Marché MP041.059.21.C0011 ; Bons n° 2019000839, 2019001013, 201900026, 2020000483, 2021000023,
2022001146, 2021000592, 2021000578, 2021000765, 2022000080.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
17
Dans sa réponse aux observations de la chambre, la commune indique que la faiblesse
des procédures internes et l’insuffisance de la prévention des conflits d’intérêts
expliqueraient
le fait que l’ancien ordonnateur n’aurait pas dû signer un certain nombre d’actes. L’adoption
d’un guide interne des marchés publics courant 2024 mettant l’accent sur la mise en œuvre
d’
une obligation de dépo
rt devrait, à l’avenir, dissiper tout doute sur l’impartialité de
l’ordonnateur
.
1.2.4
Des acquisitions et cessions de terrains sources
d’interrogations
1.2.4.1
Le projet écotouristique inabouti de Doulain
En mai 2018, la société civile immobilière (SCI)
La Croix Saint L’Homert
, détenue par
l’ancien ordonnateur
, procède à
l’acquisition
de parcelles cadastrées section BS n° 5 à
12 sises au lieu-dit « Doulain » à Contres
14
pour un montant de 30 000 euros sur un terrain
classé en zone naturelle
dans le plan local d’urbanisme (PLU) de
la commune de Contres
approuvé le 24 février 2005 et modifié le 6 novembre 2014.
De manière concomitante,
la compagne de l’ancien ordonnateur
, procède, auprès de la
CCVCC alors présidée par celui-ci, au dépôt
d’un projet de jardin pédagogique et touristiq
ue
sur une partie des parcelles acquises par la SCI La Croix Saint
L’Homert
15
prévoyant plusieurs
constructions incompatibles avec le classement du terrain en zone naturelle
16
.
À
l’issue de l’enquête publique
17
emportant la mise en compatibilité du PLU, le
commissaire enquêteur, a rendu le 26 novembre 2018, un avis positif sur la déclaration de
projet, qui a été approuvée par la CCVCC, le 17 décembre 2018. Une demande de permis
d
’aménager
a alors été déposée par
la compagne de l’ancien maire
dès le 28 novembre 2018
pour les parcelles cadastrées BS 8 à 10
d’une superficie de 4
969 mètres carrés. Malgré une
mention confuse, ce permis aurait été accordé le 13 février 2019 par l’adjoint au maire en charge
de l’urbanisme
en vertu d’une délibération du 31 janvier 2019 désignant l’intéressé pour
prendre les décisions relatives à l’affaire pour laquelle «
un ayant droit en relation avec le
maire
» a déposé un permis d’aménager.
Près de cinq ans après la délivrance du permis d
’aménager
, le bâtiment principal
, d’une
superficie de 150 mètres carrés et comprenant notamment le logement du gardien, a été
construit
18
mais le projet n’est toujours pas effectif
. En effet, l
e site de Doulain n’a
pas été
ouvert au public
alors que le permis d’aménager évoquait «
u
n projet d’aménagement d’un site
pédagogique et de loisirs destiné à l’accueil de groupes d’enfants pour la découverte de la
faune et de la flore locale
». En outre, il convient de relever que les différents documents
14
Source : service de la publicité foncière de la direction générale des finances publiques (DGFIP).
15
Les parcelles concernées par la réalisation d’habitation légères de loisirs sont
: BS 6, 8, 9, 10, 11
(source : déclaration de projet emportant la mise en comptabilité du PLU).
16
Des habit
ations légères de loisirs, un bâtiment d’accueil et de gardiennage ainsi qu’un hangar agricole.
17
Arrêté de mise en enquête ST n° 3/2018 du 28 septembre 2018 du vice-président du CCVCC.
18
Conformément à l’article R. 424
-
18 du code de l’urbanisme, le permis
d'aménager a une durée de validité de
trois ans. Il est périmé si les travaux ne sont pas commencés dans les trois ans ou si, passé ce délai, ils sont
interrompus pendant plus
d’un
an. Cependant, le délai peut être prolongé deux fois pour un an mais la demande
doit être effectuée deux mois au moins avant la fin du permis initial.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
préparatoires n’ont jamais fait mention d’une étude économique relative à ce projet.
L
’ancien
ordonnateur réside cependant sur le site comme en
atteste l’adresse mentionnée dans les statuts
de ses différentes sociétés. Aussi,
l’usage exclusivement personnel qui semble être fait des
constructions réalisées ne correspond donc pas au projet initial ayant fait l’objet du
permis
d’aménager accordé en février 2019
.
Dans sa réponse aux observations de la chambre, la collectivité indique que le projet
aurait «
repris
» après les incertitudes liées à la crise sanitaire. Ces éléments de réponse ont été
confirmés par
la compagne de l’ancien ordonnateur
avec
la communication d’un avis
de la
commission de sécurité du 16 mars 2024 et
d’un
récépissé de dépôt d’une
demande
d’autorisation de
construire
, d’aménager ou de modifier un établissement recevant du public
(ERP) daté du 29 février 2024
.
1.2.4.2
Des acquisitions de terrain communaux discutables
Aux termes de l’article L. 2241
-1 du CGCT, «
le conseil municipal délibère sur la
gestion des biens et les op
érations immobilières effectuées par la commune (…)
». Par
délibération du 31 janvier 2019
, la commune a décidé d’acquérir pour un montant de
175 000 euros
(hors frais d’acquisition) une propriété située au 11 rue André Morand à Contres
d’une superficie totale de 2
848 mètres carrés et appartenant à la société civile immobilière LTR
dans l’attente de la concrétisation d’un projet de résidence seniors
.
À la s
uite d’un dossier déposé par la SARL LEVEQUE BATIMENT le 20 juin 2019,
un permis de construire a été accordé par la commune le 12 novembre 2019 pour la construction
d’une résidence
pour les seniors de huit
logements et d’une salle commune avant
transfert du
permis à LEVEQUE LOCATION le 17 février 2020. Par délibération du 26 septembre 2019,
la commune a décidé de vendre la parcelle section CI numéro 261p d’une superficie de
2 595 mètres carrés (
hors maison d’habitation qui ne fait pas partie du projet
) au prix de
105 000 euros
pour permettre l’aboutissement du projet de résidence seniors
qui a fait l’objet
d’une autorisation de travaux
le 4 septembre 2019.
Dans son avis du 5 février 2020, l
a direction de l’immobilier de l’État
a estimé la valeur
de la parcelle à 163 000 euros (terrain à bâtir : 96 000 euros ; maison : 67 000 euros).
Cette opération d’acquisition
-cession menée en moins de huit mois pourrait
s’apparente
r
à une opération d’intermédiation de la commune entre deux
sociétés. En effet,
la commune n’a
pas exercé son droit de préemption dans les conditions définies à
l’article L. 210
-1 et suivants
du code de l’urbanisme
. Par ailleurs, la délibération du 26 septembre 2019 ne mentionne pas
l
’ac
quéreur de ladite parcelle. Or, le juge administratif a précisé que
«
lorsqu’il entend autoriser
le maire à souscrire un contrat portant cession d’un bien communal, le conseil municipal doit,
sauf à méconnaître l’étendue de sa compétence, se prononcer sur tous les éléments essentiels
du contrat à intervenir, au nombre desquels figurent notamment l’objet précis de celui
-ci ainsi
que les éléments financiers exacts et l’identité de l’acquéreur
»
19
.
19
Cour administrative d’appel (CAA) de Marseille, 3 juillet 2008, n°
07MA03520.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
19
1.3
Une organisation interne inaboutie
1.3.1
Une structuration des services communaux à renforcer
Le caractère encore transitoire de la gouvernance de la collectivité se reflète dans la
structuration des services de la commune comme en atteste la multiplication des changements
organisationnels au cours de la période contrôlée. Dernièrement, les services municipaux ont
évolué d’une organisation reposant sur
trois pôles (ressources, technique, services à la
population) à une structure en râteau, multipliant ainsi par quatre le nombre de responsables
dépendant directement de la DGS. Cette organisation pourrait, à terme, paralyser le processus
décisionnel en l’absence de cadres
de direction. Cette organisation a de nouveau été modifiée à
la suite du recrutement, le 1
er
mars 2024, d’un responsable des services techniques.
Le
schéma organisationnel retenu pour les services techniques fait l’objet de réserves
de la part de certains élus
en raison d’une
répartition des agents sur différents sites
correspondant à l’implantation des communes déléguées.
En outre, la commune n’a pas
tiré toutes les conséquences organisationnelles des rares
mutualisations opérées avec la communauté de communes s’agissant notamment du
service
urbanisme. En effet, deux agents dont le responsable du service se dédoublent sur des fonctions
financières et
de référent de système d’information ce qui interroge sur le dimensionnement de
ce service alors que
l’instruction des demandes en matière d’urbanisme
est assurée par la
communauté de communes (cf. 1.5.1).
Les investigations de la chambre ont révélé que la connaissance et la technicité de
plusieurs dossiers reposent de manière prégnante
sur l’engagement de certains adjoints au
maire. Cette absence d’expertise au sein des services peut constituer une fragilité en termes de
suivi et de continuité de l’action communale. Aussi, l’organisation actuelle des services semble
résulter davantage de facteurs historiques locaux que d’une réelle gestion prévisionnelle des
effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC).
La commune pourrait ainsi utilement réaliser une revue exhaustive de ses missions et
des compétences afin de consolider le rattachement organique de certains services et d’identifier
de possibles redéploiements vers des fonctions (fonctions supports et portage de projets pour
les services à la population
notamment) qui nécessiteraient d’être renforcées.
1.3.2
Une durée du temps de travail non conforme à la réglementation
La mise en place des 35 heures s’appuie sur le
décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001
relatif à l’aménagement et la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale
qui fixe la durée annuelle de travail à 1 600 heures
20
et
l’article 47
de la loi n° 2019-829 du
6
août 2019 de transformation de la fonction publique qui pr
évoit l’harmonisation de la durée
du temps de travail de l’ensemble des agents de la fonction publique territoriale en supprimant
20
La loi n° 2004-626 du 30 juin 2004
instaure la journée de solidarité pour l’autonomie
avec une durée annuelle
de travail qui passe ainsi à 1 607 heures.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
les régimes dérogatoires à la durée légale du temps de travail antérieurs à la loi n° 2001-2 du
3
janvier 2001.
Or, la commune reconnaît que les régimes de temps de travail sont
différents d’une
commune déléguée à l’autre. A
insi, pour la commune déléguée de Contres, le protocole
organisant le temps de travail du 30 septembre 2003 mentionne que les agents communaux
réalisent 1 600
heures à l’année
alors que les textes en vigueur évoquent une quotité annuelle
de 1 607 heures.
La loi du 6 août 2019 précitée prévoyait une mise en conformité des collectivités au plus
tard le 1
er
janvier 2022. À ce stade
, la commune n’a toujours pas ad
opté de délibération
permettant l’harmonisation du temps de travail entre toutes les communes déléguées
même si
le règlement intérieur pour les agents communaux adopté par le conseil municipal en mai
dernier prévoit une durée annuelle de 1 607 heures. La collectivité doit donc adopter dans les
meilleurs délais, une délibération harmonisant et respectant la durée légale de travail pour tous
les agents de la commune.
Recommandation n° 3
: Adopter une délibération pour se conformer à la durée légale
du temps de travail dans le respect des dispositions de la loi du 6 août 2019 de
transformation de la fonction publique.
À
l’issue d’un processus de concertation, la collectivité indique qu’
une délibération sur
le temps de travail aurait été soumise au conseil municipal du 28 mars 2024.
Par ailleurs, la collectivité indique également ne pas disposer de délibération spécifique
relative aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) même si une disposition
(article 7) évoque très succinctement ce dispositif dans la délibération afférente au régime
indemnitaire des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel
(RIFSEEP).
Le régime des IHTS est strictement encadré par le décret n° 2002-60 du
14 janvier 2002 qui prévoit notamment en son article 2 :
-
d’une part, que
«
Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires peuvent être
versées
[…]
, aux fonctionnaires de catégorie C et aux fonctionnaires de catégorie B
. » ;
-
d’autre part, que
«
Le versement des indemnités horaires pour travaux supplémentaires
à ces fonctionnaires est subordonné à la mise en œuvre par leur employeur de moyens
de contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les heures
supplémentaires qu’ils auront accomplies. S’agissant des personnels exerçant l
eur
activité hors de leurs locaux de rattachement, un décompte déclaratif contrôlable peut
remplacer le dispositif de contrôle automatisé. Un décompte déclaratif peut également
être utilisé pour les sites dont l’effectif des agents susceptibles de percevoi
r des
indemnités horaires pour travaux supplémentaires est inférieur à 10.
»
Or,
selon l’organigramme de la commune, les effectifs
éligibles et présents sur le site
de la mairie dépassent le seuil indiqué. Dès lors, le système de contrôle automatisé des horaires
s’impose
rait pour ces services. Aussi
, la chambre recommande à la commune d’adopter
une
délibération précisant les modalités de recours et de suivi des IHTS.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
21
Recommandation n° 4
: Délibérer sur les modalités de recours et de suivi des IHTS
ainsi que les emplois qui y sont éligibles conformément aux dispositions du décret
n° 2002-60 du 14 janvier 2002.
1.4
Un processus d’harmonisation
des modes de gestion entre communes
déléguées inachevé
La commune a progressivement procédé à une harmonisation des règlements des
structures périscolaires maillant le territoire communal ainsi que de la tarification et des durées
de concessions des cimetières.
Cependant, l’harmonisation tarifaire des
accueils périscolaires reste partielle puisque
subsistent des tarifs différenciés entre les communes déléguées de Contres, Feings, Fougères-
sur-Bièvre, Ouchamps et la commune déléguée de Thenay
dont l’école bénéficie d’une
convention
d’objectifs et de financement
21
avec la caisse d’allocations familiales (CAF).
Le
maintien de ce dispositif pour la seule commune déléguée de Thenay interroge et induit un
traitement différencié des enfants accueillis au sein de la commune nouvelle. La collectivité est
par conséquent in
vitée à étudier les modalités d’une harmonisation des accueils périscolaires
sur l’ensemble du territoire communal.
En réponse aux observations de la chambre, la
collectivité indique étudier les modalités d’une harmonisation mais qu’en l’état elle assume l
a
disparité constatée.
De même, la tarification relative à la location des salles des fêtes
n’a fait l’objet d’une
harmonisation que fin 2022. Cependant, près de cinq ans après la création de la commune, les
salles des fêtes ne sont toujours pas régies par un règlement intérieur unique
dont l’adoption est
envisagée au cours du premier semestre 2024.
Jusqu’au 1
er
février 2023, la commune gérait le service d’assainissement collectif en
régie sur les quatre communes déléguées de Feings, Fougères sur Bièvre, Ouchamps et Thenay.
Par délibération du 8 décembre 2022, la commune a retenu VEOLIA pour le marché de
prestation de services
pour l’assistance à l’exploitation du service d’assainissement collectif qui
a pris effet le 1
er
février 2023 pour une durée de sept ans.
En termes de ressources humaines, la commune a validé, seulement en mai 2023, un
règlement intérieur pour les agents communaux applicable à partir du 1
er
juin 2023.
21
Le gestionnaire s’engage sur les éléments suivants
: une ouverture et un accès à tous, une accessibilité pour
toutes les familles au moyen de tarifications modulées en fonction des ressources, une implantation territoriale en
fonction des besoins locaux, la production d’un projet éducatif obligatoire, la mise en place d’activités diversifiées.
En contrepartie, le gestionnaire perçoit une aide financière par heure et par enfant dont le montant diffère selon le
type d’accueil.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
1.5
Des relations
avec l’intercommunalité
difficiles à appréhender
La
commune
nouvelle
est
membre
de
la
communauté
de
communes
Val de Cher-Controis (CCVCC) créée le 1
er
janvier 2017 dont le siège est situé à Contres. La
collectivité est présidée par M. Jacques Paoletti depuis le 16 octobre 2023. Il a succédé à
M. Jean-Luc Brault.
1.5.1
Des logiques de mutualisation limitées
Compte tenu de l’absence de schéma de mutualisation au niveau intercommunal, la
commune bénéficie
d’un appui limité
de l’intercommunalité en termes d’ingénierie et
d’expertise.
La collectivité a cependant signé une convention avec la communauté de communes
relative à
l’instruction des autorisations d’urbanisme visées à l’article L. 422
-1 a) du code de
l’urbanisme
. Cette convention a été renouvelée le 1
er
janvier 2023 pour une durée de trois ans
renouvelables. En 2023, la commune a versé une contribution de 11 000 euros à la communauté
de communes pour financer
le service instructeur mutualisé. L’article 14 de la convention
traitant des « dispositions financières
» mériterait d’être davantage documenté quant aux
modalités de facturation retenues.
Par ailleurs, un groupement de commandes pour la restauration scolaire a été constitué
depuis 2007 avec la communauté de communes. Au terme d
’une nouvelle
procédure de
consultation, la commune a décidé d’adhérer au groupement de commandes et d’assurer les
fonctions de coordonnateur du groupement.
De même, la CCVCC exerce une compétence optionnelle en matière de construction,
entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs.
Selon les statuts de la
communauté de communes : «
Les équipements sportifs, couverts et exclusivement réservés à
la pratique sportive, dont le rayonnement se développe sur une partie ou sur l’ensemble du
territoire et répondant aux besoins des clubs
sportifs et des scolaires, sont reconnus d’intérêt
communautaire. Relèvent de cette définition :
l’école
de musique communautaire sise à
Contres, la piscine Ilo Bulle à Contres et le gymnase à Fougères-sur-Bièvre
».
Cette définition particulièrement exte
nsive de l’intérêt communautaire se heurte
cependant à la liste restrictive des équipements retenus
s’agissant de la commune
alors que la
collectivité a notamment
conclu deux conventions d’objectifs avec des associations sportives
(cf. 3.1.2.3). La mise en place de critères objectifs quant au caractère communautaire de certains
équipements culturels et sportifs permettrait d’objectiver la démarche.
1.5.2
Une articulation des responsabilités confuse
en matière d’accueil des gens du
voyage
En application de
l’article
L. 5214-16 du CGCT, les établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) exercent, depuis le 1
er
janvier 2017, une compétence
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
23
obligatoire
22
en matière de «
Création, aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil
des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs définis aux 1° à 3° du II de l'article 1er de
la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage
».
Or, à la suite du refus de la communauté de communes de créer une troisième aire
d’accueil s’inscrivant dans le cadre du
schéma directeur départemental
23
, le conseil municipal
a décidé, par délibération en date du 4 février 2021,
d’aménager une aire d’accueil de petit
passage pour les gens du voyage sur la commune déléguée de Contres pour montant de
433 079 euros HT. La commune a présenté une demande de subvention au titre de la dotation
d’équipement des territoires ruraux (DET
R), puis a sollicité, en janvier 2022,
l’octroi d’un fonds
de concours auprès de la CCVCC.
Au terme
d’une consultation ayant mis en concurrence l’entreprise Eiffage et
l’entreprise Eurovia
, cette dernière a été retenue le 16 novembre 2021 pour un montant de
575 961 euros TTC. Le coût des travaux a finalement atteint 722 399 euros TTC en raison de
l’augmentation de la capacité d’accueil de l’aire de 15 à 40 places de caravanes.
Malgré l’investissement consenti, l’exploitation de cette aire s’avère
problématique. À
la suite de plusieurs plaintes de la commune pour dégradations fin 2022 et au printemps 2023,
un
arrêté d’expulsion
a été pris le 13 avril 2023 à l’encontre des familles présentes
sur le site
suivi d’un
arrêté de fermeture
de l’aire d’accueil en date du 13 juin 2023
afin de procéder aux
réparations. Malgré ce dernier arrêté, plusieurs familles ont réinvesti le site conduisant la
commune à solliciter la mise en œuvre d’une procédure d’expulsion
auprès de la sous-
préfecture de Romorantin le 20 septembre 2023. Face
à l’absence de réponse des services de
l’État, une réunion de concertation sous l’égid
e de la préfecture et du conseil départemental
semblerait opportune
afin d’apporter une solution au plan local et d’
effectuer, le cas échéant,
un point d’étape
quant à
l’application
du schéma départemental
d’accueil des gens du voyage.
Cette aire a fait
l’objet d’une cession à
l’euro près auprès de la communauté de
communes par délibération du 21 septembre 2023 pour un montant de 319 104,71 euros TTC
correspondant aux charges effectivement supportées par la commune, déduction faite des
subventions reçues.
À
l’examen de ce dossier, le coût final de l’opération
, hors travaux de réhabilitation
suite aux dégradations, revient sensiblement
à l’évaluation
initiale de la troisième
aire d’accueil
initialement prévue dans le cadre du schéma directeur (projet d’
un mil
lion d’euros
subventionné
à 80 %) dont la réalisation avait fait l’objet d’un refus de la part de la communauté de
communes. À
l’avenir et
au-delà des problématiques de sécurité et de salubrité publiques, la
commune est invitée à respecter strictement la répartition des compétences entre elle et son
groupement telle que définie par la loi.
22
Cette compétence s’étend également aux questions d’habitat des gens du voyage
.
23
Dans le cadre de l’arrêté préfectoral n° 41
-2020-02-06-
013 portant révision du schéma départemental d’accueil
des gens du voyage 2020-2
026, la communauté de communes a notamment l’obligation de créer six terrains
familiaux locatifs. La troisième aire d’accueil initialement prévue dans le cadre du schéma directeur était estimée
à un montant supérieur à
un million d’euros
subventionnée à 80 %. Au regard du montant de la subvention
finalement octroyée (20 %), la communauté de communes Val de Cher-Controis a refusé la réalisation de la
troisième aire d’accueil.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
1.5.3
Une complémentarité en matière de maintien des commerces de proximité
mais un soutien
de l’EPCI
qui reste faible
La communauté de communes exerce de plein droit en lieu et place des communes
membres les compétences actions de développement économique dans les conditions prévues
à l’article
L. 4251-17 du CGCT. Selon
l’article 5
-A2
des statuts de l’EPCI
: «
est d’intérêt
communautaire le soutien financier aux communes membres pour la création et le maintien du
dernier commerce alimentaire
».
Avec le soutien très ponctuel de la CCVCC
24
, la commune mène une politique active en
matière de maintien des commerces de proximité à travers un budget annexe dédié.
La collectivité a ainsi récemment instauré un droit de préemption sur les fonds
artisanaux et de commerce
25
. Lors de la crise sanitaire, le conseil municipal a également apporté
un soutien économique aux huit locataires des locaux commerciaux communaux sous forme
d’exonérations de loyers
.
Les produits de gestion du budget annexe (120 525 euros en 2022) se composent
exclusivement des loyers des commerces.
Les charges de gestion (23 982 euros en 2022) sont pour l
’essentiel des charges à
caractère général qui en 2021 se composent à 73 % de taxes foncières pour les commerces sur
les communes déléguées. Toutefois, la chambre
s’interroge sur la faiblesse des frais d’entretien
et de réparations par rapport au patrimoine géré par ce budget annexe. Sur la période 2019 à
2022, le montant cumulé des dépenses d’entretien s’est limité à un total de 27
437 euros, ce qui
représente en quatre ans, une dépense correspondant à seulement 1 % de la valeur patrimoniale
immobilisée (2,7
millions d’euros
en 2021). Même si les situations sont très variables, il est
considéré qu’un budget annuel d’entretien correspondant à 2 % de la valeur de l’actif
soit
nécessaire pour en assurer la bonne exploitation
26
.
24
La commune a bénéficié d’un seul fonds de concours de 65
000 euros sur la période contrôlée.
25
L’article L. 214
-
1 du code de l’urbanisme offre la possibilité aux communes de délimiter un périmètre de
sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité à l’intérieur duquel elles peuvent exercer un droit de
préemption sur les fonds artisanaux, de commerce, les baux commerciaux et également les terrains portant ou
destinés à porter des commerces d’une surface de vente comprise entre 300 et 1
000 m
2
, lorsqu’ils sont aliénés à
titre onéreux. Dans le cadre de ce dispositif, la commune, après avoir préempté, doit rétrocéder, dans un délai de
deux ans (trois ans en cas de location-gérance), le fonds ou le bail à une entreprise.
26
Cf. Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques (MIQCP)
–
Étude 2006.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
25
Tableau n° 4 :
La capacité d’autofinancement
brute du BA commerces
E
n €
2019
2020
2021
2022
Produits de gestion (A)
102 240
109 226
103 167
120 525
Charges de gestion (B)
21 533
39 608
24 490
23 982
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
80 708
69 617
78 677
96 543
+/- Résultat financier
-9 979
-9 679
-9 279
-9 939
CAF brute
70 728
59 939
69 082
86 289
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
les données des comptes de gestion.
Le financement propre cumulé sur la période 2019-
2022 s’élève à
647 726 euros pour
un besoin de financement de 954 363 euros.
Les recettes d’investissement (514
000 euros sur la période contrôlée) représentent 80 %
du financement propre disponible. Plus de la moitié de ces recettes sont issues des produits de
cession (302 000 euros), le reliquat est assuré par les
subventions d’investissement reçues
.
Les dépenses d’équipement (1,6 million d’euros
sur la période contrôlée) sont
particulièrement concentrées sur les exercices 2020 (544 000 euros) et 2021 (394 000 euros).
L’exercice 2022 marque une pause avec des dépenses d’équipement légèrement inférieures à
50 000 euros.
Tableau n° 5 :
Le financement des investissements du budget annexe commerces
E
n €
2019
2020
2021
2022
Cumul
sur les
années
CAF brute
70 728
59 939
69 082
86 289
286 037
- Annuité en capital de la dette
32 297
34 772
37 346
47 896
152 312
= CAF nette ou disponible (C)
38 431
25 167
31 736
38 393
133 726
+ Subventions d'investissement reçues hors
attributions de compensation
24 000
0
156 500
31 500
212 000
+ Produits de cession
0
77 000
160 000
65 000
302 000
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
24 000
77 000
316 500
96 500
514 000
= Financement propre disponible (C+D)
62 431
102 167
348 236
134 893
647 726
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en
régie)
169 618
648 196
745 520
49 121
1 612 456
+/- Variation autres dettes et cautionnements
-73
-1 509
-3 245
-5 540
-10 367
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
-107 115
-544 521
-394 039
91 312
-954 363
Nouveaux emprunts de l'année (y compris
pénalités de réaménagement)
0
0
0
570 000
570 000
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds
de roulement net global
-107 115
-544 521
-394 039
661 312
-384 363
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
les comptes de gestion.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
L’aménagement de l’auberge de Fougères
-sur-Bièvre
a été l’un des
principaux projets
du budget annexe sur la période contrôlée pour un coût global de près de 662 794 euros
27
.
L’objectif communal était la création d’une activité commerciale de restauration
gastronomique sur cette superficie de 170
mètres carrés afin de red
ynamiser le cœur du village.
La commune a ainsi procédé à
l’acquisition initiale
de l’auberge
en février 2020 pour
100 000 euros suivie de
l’achat de
deux parcelles complémentaires pour un montant global de
120 000 euros.
L’
acquisition du fonds de commerce
de l’ancienne auberge
fut actée pour un
montant de 4 000 euros avant son ouverture au public en décembre 2021.
En janvier 2019, une première demande de subvention au titre de la DETR a été
sollicitée à hauteur de 265 000 euros (50 % du montant des travaux estimé).
En raison d’un
niveau de subvention très inférieur (45 000 euros) par rapport aux échanges qui seraient
intervenus avec les services de
l’État
, la commune a initié une nouvelle demande compte tenu
des surcoûts liés à la c
rise sanitaire. Cependant, aucune suite n’aurait été donnée à cette
demande.
Sur la période 2019 à 2022
, le solde des opérations de cessions et d’acquisitions du
budget annexe est positif avec un accroissement patrimonial de 113 477 euros.
Tableau n° 6 :
Bilan des acquisitions et cessions entre 2018 et 2022 (budget annexe)
En €
HT
2019
2020
2021
2022
Total cumulé
Cessions
0,00
77 000
160 000
65 000
302 000
Acquisitions
0,00
376 000
11 099
28 378
415 477
Solde
0
+ 299 000
- 148 901
- 36 622
+ 113 477
Source : Comptes de gestion et grands livres de la collectivité.
Au 31 décembre 2022, l’encours de la dette du budget annexe s’élevait
cependant à plus
d’un million d’euros
soit 11 % de la dette totale de la commune avec notamment la souscription
d’un emprunt de 570
000 euros en février 2022
. L’encours de dette a ainsi augmenté de 75 %
sur la période contrôlée et de 97 % entre 2021 et 2022 dégradant la capacité de désendettement
de ce budget de huit à plus de 12 ans, qui devient un seuil critique à surveiller.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La création de la commune nouvelle de Le Controis-en-Sologne au 1
er
janvier 2019 a
permis un changement d’échelle adapté
à la conduite d’un projet de
territoire. Néanmoins, la
collectivité
s’appuie sur
une organisation encore transitoire qui a révélé un certain nombre de
fragilités en matière de gouvernance et
de prévention des conflits d’intérêts.
Plus de cinq ans après sa création, la collectivité doit par ailleurs, consolider
l’organisation des services communaux et sa gestion des ressou
rces humaines en se conformant
aux obligations en vigueur ainsi que poursuivre l’harmonisation des services offerts à la
population communale notamment en matière d’enfance, jeunesse
.
27
Compte administratif 2021. Pour 2022, le reliquat de factures réglées s’élève à 16
899,39 euros.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
27
Les relations avec la communauté de communes Val de Cher-Controis (CCVCC) sont
également difficiles à appréhender en raison du cumul des fonctions de maire de la commune
centre et de
président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) jusqu’à
une date récente. Les logiques de mutualisation commune-EPCI sont limitées et la répartition
des compétences entre les deux entités
n’a pas été respecté
e lors de la réalisation
d’aménagements
,
notamment en matière d’accueil des gens du voyage.
2
UNE QUALITÉ
DE L’INFORMATION
FINANCIÈRE ET UNE
FIABILITÉ DES COMPTES À CONSOLIDER
Le budget de la commune se compose du budget principal et de cinq budgets annexes
28
.
Selon le compte administratif 2022, le résultat cumulé de la commune tous budgets confondus
s’élevait à près de 20,5 millions d’euros
en recettes et 16,6 millions
d’euros
en dépenses. La
chambre a examiné la fiabilité des comptes du seul budget principal car représentant 79 % des
recettes et 81 % des dépenses tous budgets confondus en 2022.
Tableau n° 7 :
Présentation agrégée des budgets de la commune en 2022
En €
Budget
principal
Eau DSP
Ass
29
.
DSP
Réseau
chaleur
Ass.
Régie
directe
Commerce
Total
Fonctionnement
recettes
7 851 970
214 609
374 483
76 335
423 522
213 880
9 154 802
Fonctionnement
dépenses
7 420 366
129 441
250 948
37 544
277 929
167 846
8 284 077
Investissement
recettes
8 371 733
1 217 966
490 025
37 948
368 991
773 377
11 260 042
Investissement
dépenses
6 031 753
649 996
386 761
33 029
176 585
1 056 558
8 334 684
Total recettes
16 223 703
1 432 575
864 509
114 284
792 513
987 258
20 414 845
Total dépenses
13 452 120
779 437
637 710
70 573
454 514
1 224 404
16 618 761
Résultat cumulé
2 771 583
653 138
226 799
43 710
337 999
-237 146
3 796 084
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion
.
28
Eau délégation de service public (DSP) ; Assainissement DSP ; Réseau de chaleur ; Assainissement régie
directe ; Commerces centre bourg.
29
Par délibération du 14 mars 2019,
la commune s’est opposée au transfert des compétences eau potable et
assainissement collectif à la communauté de communes au 1
er
janvier 2020.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
2.1
Une transparence et une information financières perfectibles
2.1.1
Des
débats d’orientation budgétaire
qui répondent aux obligations
réglementaires
En application de l’article
L. 2312-1 du CGCT, les communes de 3 500 habitants et plus
doivent organiser un débat sur les orientations générales du budget (DOB) et sur les
engagements pluriannuels envisagés dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget
primitif.
Ce débat s’appuie sur un rapport d’orientation budgétaire (ROB) présenté par le maire
au conseil municipal.
L’analyse des
débats et rapports
d’orientations budgétaires
a porté sur les exercices 2019
à 2023.
Les débats font l’objet
d’
une délibération spécifique et les ROB sont bien présentés au
conseil municipal dans les délais impartis.
De manière générale, les ROB respectent les dispositions de
l’article D.
2312-3 du
CGCT qui prévoient notamment que le rapport comporte des informations portant sur les
évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes, les engagements pluriannuels ainsi que
la structure et la gestion de la dette. En effet, une
analyse de l’évolution est présentée
aux élus
et des projections pluriannuelles tant des dépenses que des recettes réelles de fonctionnement
que du besoin de financement sont réalisées. La partie consacrée au contexte national pourrait
être raccourcie afin de se concentrer davantage sur les mesures relatives aux collectivités
territoriales pour l’année en cours.
2.1.2
Une publicité des informations budgétaires et comptables perfectible
Le ROB doit être mis à disposition du public à l’hôtel de
ville, dans les 15 jours suivants
la tenue du débat sur les orientations budgétaires
30
. Il doit être publié sur le site internet de la
collectivité lorsque celle-ci en possède un
31
.
Par ailleurs, les dispositions de l’article
L.
2313-
1 du CGCT prévoient également la mise en ligne sur le site internet de la collectivité de la
présentation brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles qui doit être
jointe au budget primitif et au compte administratif afin de permettre aux citoyens d’
en saisir
les enjeux, et de la note explicative de synthèse adressée avec la convocation des conseillers
municipaux en amont de l
’examen
du budget primitif et du compte administratif.
Bien qu’un onglet budget soit prévu sur le site internet de la commune,
la chambre a
constaté
qu’aucun de ces trois documents d’information financière n’avait été mis en ligne
hormis
les chiffres clés pour l’année 2021
. Par conséquent, la chambre recommande à la
collectivité de procéder à la mise en ligne annuelle des document
s d’information financière
prévus à l’article L. 2313
-1 du CGCT.
30
Article D. 2312-3 du CGCT.
31
Article L. 2313-1 du CGCT.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
29
Recommandation n° 5
: Procéder à la mise en ligne annuelle sur le site internet de la
commune des documents d’information financière prévus à l’article L. 2313
-1 du CGCT.
La commune indique qu’elle procédera
désormais systématiquement à la mise en ligne
desdits documents financiers.
2.1.3
Des annexes aux comptes administratifs incomplètes
En application
de l’article L. 2313
-
1 du CGCT, l’article
R. 2313-3 du même code
énonce la liste des documents qui doivent être annexés au compte administratif chaque année.
L’examen des comptes administratifs d
u budget principal de la commune fait apparaître que
sur certaines années les comptes administratifs sont incomplets.
Ainsi, la liste des subventions versées aux associations est manquante en 2020 et 2022.
Les états du personnel (annexe IV
–
C1.1) ne sont soit pas renseignés soit inexacts
32
pour les
années 2019, 2020, 2021 et 2022. L
’annexe IV
-D1 relative aux décisions en matière de taux de
contributions directes n’est pas renseignée pour
les années 2019, 2020 et 2022. Enfin, l
’état
II-A3 relatif à la présentation générale du budget de 2019 ne laisse apparaître aucun reste à
réaliser (RAR)
en section d’investissement et ce, alo
rs même que des RAR importants
existaient.
La chambre recommande donc à la commune de présenter un compte administratif en
conformité avec l’obligation énoncée aux articles L. 2313
-3 et R. 2313-3 du CGCT afin de
garantir une information sincère et complète du conseil municipal.
Recommandation n° 6
: Présenter
à l’organe délibérant
un compte administratif annuel
complet dans le respect des dispositions du CGCT.
Dans sa réponse à la chambre, la collectivité indique avoir mis en place une fiche de
contrôle des annexes dans le
cadre des opérations de fin d’exercice 2023
.
2.1.4
Des prévisions budgétaires à fiabiliser en matière d’investissements
2.1.4.1
Des taux d’exécution en s
ection de fonctionnement satisfaisants
Le taux de réalisation annuel des dépenses de fonctionnement sur l’ensemble de
s crédits
ouverts varie entre 88 % et 96 % sur la période contrôlée, soit un taux satisfaisant.
En recettes, le taux de réalisation dépasse toujours les 100 %, ce qui révèle que la
collectivité privilégie des projections prudentes lors de l’adoption de se
s budgets.
32
Les données extraites des fichiers de paye de la commune révèlent la présence de 13,5 agents non titulaires en
2021 alors que les états du personnel mentionnent uniquement des agents titulaires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
Tableau n° 8 :
Taux d’exécution des dépenses et des recettes réelles de fonctionnement
(2019 à 2022)
Fonctionnement
2019
2020
2021
2022
Dépenses/crédits ouverts, en %
94,1 %
88,2 %
89,8 %
96,0 %
Recettes/crédits ouverts, en %
105,9 %
109,2 %
106,5 %
103,6 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes administratifs 2019 à 2022
(III A2).
2.1.4.2
Des taux d’exécution
en section
d’investissement
variables
En revanche, l
es taux de réalisation annuels en section d’investissement sont
fluctuants,
en dépenses comme en recettes.
Tableau n° 9 :
Taux d’exécution des dépenses et recettes réelles d’investissement
(2019 à 2022)
Investissements
2019
2020
2021
2022
Dépenses/crédits ouverts, en %
68,7 %
85,8 %
86,0 %
62,2 %
Recettes/crédits ouverts, en %
74,1 %
72,9 %
51,3 %
90,0 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes administratifs 2019 à 2022 (
III B2).
En dépenses, les prévisions, après intégration des restes à réaliser (RAR)
33
, sont assez
erratiques d’une année sur l’autre
, notamment lors des exercices 2019 et 2022. De fortes
fluctuations sont également constatées en recettes, avec d
es taux d’exécution faibles
en 2019 et
2021, dépassant à peine 50 %.
Sur l’année 2020, des
RAR
en recettes de la section d’investissement ont été inscrits au
compte administratif du budget principal de la commune pour des montants importants. Il
s’agissait en l’occurrence de subventions d’investissement inscrites au chapitre 13. Le montant
de ces RAR apparaît significatif dans la mesure où ils représentent presque un tiers des crédits
ouverts au budget. La chambre a vérifié que ces RAR correspondaient bien à un engagement
juridique tangible permettant l’inscription en tant que recettes futures réelles à percevoir.
Des
justificatifs ont été demandés à la collectivité pour les quatre principaux RAR, représentant à
eux seuls, plus de 73 % des RAR de l’année.
Il apparaît que trois de ces RAR correspondaient
bien à des subventions dûment notifiées et attribuées à la collectivité, tandis
qu’un seul RAR
-
d’un montant
de 50 000 euros - avait été inscrit par erreur.
33
Les restes à réaliser en dépenses sont des engagements juridiques donnés à des tiers qui n'ont pas encore fait
l'objet d'un mandatement sur l'exercice (n) qui vient de s'achever mais qui donneront obligatoirement lieu à un
début de paiement sur le prochain exercice (n+1).
En recettes, il s’agit de
recettes certaines n'ayant pas donné lieu
à l'émission d'un titre de recettes.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
31
Tableau n° 10 :
Restes à réaliser en recettes
d’investissement
enregistrés aux comptes administratifs
du budget principal
En
€
Au 1
er
janvier 2021
Restes à réaliser en recettes d'investissement
1 235 857,20
Dont subventions
d’investissement (13)
1 235 857,20
Crédits ouverts en recettes réelles d'investissement
4 013 099,48
Ratio des RAR
30,79 %
Source : Compte administratif (état des restes à réaliser).
S’agissant des dépenses d’investissement, l
e ratio des RAR atteignait plus de 37 % en
2020,
conséquence de l’absence de gestion des dépenses d’équipement en autorisation de
programme/crédit de paiement (AP/CP) sur cette période et de la crise sanitaire qui a retardé le
lancement et l’exécution de chantiers importa
nts.
Tableau n° 11 :
Restes à réaliser en dépenses d’investissement enregistrés aux comptes administratifs
du budget principal
En
€
Au 1
er
janvier 2021
Restes à réaliser en dépenses d'investissement
2 187 394,00
Crédits ouverts en dépenses réelles de la section
d’investissement
5 861 742,00
Ratio des RAR
37,31 %
Source : Compte administratif (état des restes à réaliser).
Au regard de ces constats, la chambre invite la commune à fiabiliser ses prévisions
budgétaires en matière d’investissement en
pérennisant le recours à un plan pluriannuel
d’investissement (
PPI) et à la technique des AP/CP, laquelle a commencé à être utilisée lors de
l’exercice budgétaire 2023.
2.2
Une gestion financière génératrice de risques
2.2.1
Une adoption anticipée du référentiel budgétaire et comptable M57
Depuis le 1
er
janvier 2024, les collectivités sont tenues de mettre en place le référentiel
budgétaire et comptable M57.
La commune a adopté ce référentiel le 1
er
janvier 2022 pour le budget principal et le
budget annexe commerce. Le règlement budgétaire et financier, document obligatoire, a été
adopté le 24 février 2022 et sa rédaction se révèle assez proche des recommandations faites par
le Comité national de fiabilité des comptes publics en la matière.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
La commune a également
défini une politique d’amortissement
pour les budgets
concernés, de fongibilité des crédits pour les
sections de fonctionnement et d’investissement
et
de provisions pour risques et charges. Elle doit toutefois corriger les dysfonctionnements
constatés en développant les compétences des agents du service financier.
2.2.2
Mais u
ne procédure de rattachement des produits et des charges à l’exercice
encore inutilisée par la collectivité
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice découle des principes
d’annualité budgétaire et d’indépendance des exercices. L’article
L. 2342-2 du CGCT fait
obligation à l’ordonnateur de tenir
une comptabilité d’engagement qui doit permettre, en
fin
d’exercice, de déterminer le montant des rattachements de charges et de produits.
La procédure de rattachement consiste à intégrer dans le résultat annuel toutes les
charges engagées au budget, qui ont donné lieu à des services faits, et pour lesquelles le
mandatement n’a pu être réalisé faute de réception des pièces justificatives à l’issue de la
journée complémentaire ainsi que tous les produits correspondant à des droits acquis au cours
de l’exercice considéré et qui n’ont pas pu être comptabilisés
faute de réception des pièces
justificatives afférentes.
Ainsi, la chambre a pu constater que la commune avait, au 31 décembre de chaque
année
, des engagements en attente au niveau de sa section d’investissement, en recettes et en
dépenses. Concernant, la section de fonctionnement, les engagements en attente ne
concernaient que les factures non parvenues enregistrées au compte 408.
Tableau n° 12 :
Rattachements des produits et des charges
E
n €
2020
2021
2022
Total des charges rattachées
30 714
0,00
0,00
Charges de gestion
6 155 299
5 828 826
6 428 314
Charges rattachées en % des charges de gestion
0,49 %
0 %
0 %
Total des produits rattachés
50 318
0,00
0,00 €
Produits de gestion
7 283 020
7 727 818
7 559 878
Produits rattachés en % des produits de gestion
0,69 %
0 %
0 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion 20
20 à 2022.
Si la collectivité a bien mis en place une comptabilité d’engagement, il apparaît que
seuls les comptes 408 (factures non parvenues) et 418 (produits non encore facturés) ont été
mouvementés et sur le seul exercice 2020. Les autres comptes de rattachement, notamment les
comptes 486
(charges constatées d’avance)
et 487
(produits constatés d’avance)
font apparaître
des soldes nuls sur les trois exercices.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
33
Le ratio de rattachement au compte 408 varie, selon les années, entre 0 et 0,49 %, ce qui
semble faible par rapport à la pratique des communes d
’une strate proche
34
. Interrogée sur la
faiblesse de ces taux, la collectivité indique utiliser la période complémentaire pour apurer
l’ensemble de ces engagements
et reconnaît que les rattachements
étaient jusqu’à présent peu
utilisés au regard de la faiblesse des montants en question.
La chambre a pu effectuer ce constat concernant les comptes 486 et 487. Il a ainsi été
procédé, sur l’exercice 202
1, à un contrôle par sondage sur les dix mandats de fin de période
les plus importants en valeur du compte 613 (locations), sur les dix mandats de fin de période
les plus importants du compte 6156 (dépenses de maintenance) ainsi que sur les dix titres de
fin de période les plus importants
du compte 752 (locations d’immeuble)
.
Concernant les mandats au compte 613,
il apparaît qu’un
mandat (1 569,67 euros
35
)
aurait dû faire l’objet d’un rattachement au compte 486 au titre des charges
constatées d’avance
.
Pour les mandats du compte 6156, il apparaît que quatre mandats auraient dû également faire
l’objet d’un rattachement au compte 486
pour un montant de 5 572,84 euros
36
. S
’agissant des
titres au compte 752, il apparaît qu
’un titre
aurai
t dû faire l’objet d’un rattachement au compte
487 pour un montant de 5 014,81 euros
37
.
L
’examen des comptes de gestion montre
ainsi une absence de rattachements de
certaines opérations comptables, lesquelles ne respectent pas le principe de l’annualité
budgétaire.
Cette méconnaissance de la règle des rattachements fausse le résultat de l’exercice,
ce qui conduit à un compte administratif erroné ainsi qu’un budget pour l’année suivant
e
entaché d’insincérité budgétaire.
La chambre recommande donc à la collectivité de mettre en
place une procédure de rattachement des charges et des produits à l’exercice rigoureuse afin de
fiabiliser ses comptes.
Recommandation n° 7
: Définir une procédure de rattachement des charges et des
produits
à l’exercice
et vérifier annuellement son application.
34
Selon, les standards de contrôle rénové des comptes et de la gestion des communes de 10 000 à 50 000 habitants,
un taux de rattachement (408/011) compris entre 5 et 10 % indique un taux de rattachement cohérent.
35
Facture Ricoh France n° 925040673 mandatée le 10 décembre 2021 pour une location couvrant la période du
1
er
décembre 2021 au 28 février 2022.
36
Facture Toshiba n° 1113246332
d’un montant de 324,84 euros
mandatée le 31 décembre 2021 pour la période
allant du 8 décembre 2021 au 7 mars 2022 ; facture APS FC0586
d’un montant de 148 euros
mandatée le
20 décembre 2021 pour la période allant du 3 mars 2021 au 2 mars 2022 ; facture Green41
n° 1/2112/111637 d’un
montant de 1 680 euros mandatée le 13 décembre 2021 pour la période allant du 1
er
novembre 2021 au
31 octobre 2022 et de la facture BIMP n° FACCTC2112-01226
d’un montant de 3
420 euros mandatée le
10 décembre 2021 pour la période allant du 7 octobre 2021 au 6 octobre 2022.
37
Titre n° 4261 (Pierre Fabre) pris en charge le 8 décembre 2021 pour la période allant du 11 août 2021 au
10 août 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
2.2.3
Une nécessaire rationalisation des régies de recettes
Du fait de sa configuration, la commune a mis en place onze régies de recettes
38
.
Ce système de régie coexiste avec un système de paiement dématérialisé dont
s’est doté
e
la commune. Depuis le 1
er
janvier 2022
39
, toutes les communes dont le montant annuel de
recettes est supérieur ou égal à 5 000 euros doivent
disposer d’une solution de e
-paiement. En
l’occurrence, le site internet de la commune renvoie à l’application PayFIP développée par la
DGFIP et qui permet directement le paiement en ligne des titres émis par la commune.
Conformément
aux
recommandations
de
l’instruction
codificatrice
n° 06-031-A-B-
M du 21 avril 2006 relative à l’organisation, au fonctionnement et au contrôle
des régies des collectivités territoriales et de leurs établissements publics : «
Le comptable doit
procéder à la vérification sur place des régisseurs effectuant des opérations pour son compte :
tous les quatre ans ; sans délai lorsque le contrôle sur pièces fait apparaître des irrégularités ;
à l’occasion du changement du régisseur.
»
Or, aucun contrôle n’a été effectué par le comptable
assignataire au cours de la période sous revue. Pour expliquer cette situation, le comptable a
fait valoir que
« dans un contexte très tendu au niveau des trésoreries mixtes rurales
(…),
la
périodicité cible des contrôles a alors été définie comme suit, soit tous les deux ans pour les
régies à enjeux, et tous les six ans pour les autres régies. La commune du Controis-en-Sologne
ne dispose pas de régies à enjeux, justifiant de fait l'absence de contrôle sur la période visée ».
Les montants des opérations réalisées par les régies de recettes restent effectivement
modestes (21 000 euros de recettes en 2021). L
a collectivité s’est
toutefois engagée, pour 2024,
dans un travail de rationalisation et de regroupement de ses régies.
2.2.4
Un suivi du patrimoine à revoir
2.2.4.1
Des retards
d’intégration
dans les
écritures de transfert d’immobilisations
Le compte 23 « immobilisations en cours
» a pour objet d’inscrire au bilan la valeur des
travaux relatifs
à des immobilisations non achevées à la fin de l’exercice.
Au fur et à mesure de
la fin des travaux et de leur mise en service, le compte 23 doit faire l’objet de
virements au
compte d’immobilisation 21. Il en est de même pour le compte 20 d’immobilisations
incorporelles qui doit être soit amorti soit intégré au compte 21.
38
Les régies de recettes sur lesquelles ont été nommés des régisseurs : commune déléguée de Fougères, commune
déléguée de Thenay, commune déléguée d’Ouchamps, commune déléguée de Feings, de l’aire d’accueil des gens
du voyage, spectacles, transports scolaires, stages sportifs, restaurant scolaire, médiathèque, marché
hebdomadaire.
39
Décret n° 2018-689 du 1
er
août 2018
relatif à l’obligation pour les administrations de mettre à d
isposition des
usagers un service de paiement en ligne.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
35
Tableau n° 13 :
Apurement régulier des comptes et immobilisations en cours
En €
Compte 231
Comptes 232
Chapitre 21
2020
1 612 914,35
0,00
559 555,19
2021
2 976 301,40
0,00
917 700,81
2022
2 095 146,19
0,00
870 209,49
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après
les comptes de gestion 2020 à 2022.
L’examen des soldes des comptes d’immobilisation sur le budget principal
fait
apparaître
un retard d’intégration
. Il est rappelé à la collectivité que c
e retard d’intégration des
comptes d’immobilisation a pour conséquence une absence d’amortissement et, par suite, des
valeurs nettes comptables erronées dans le bilan.
2.2.4.2
Un inventaire relativement fiable mais une absence de concordance avec
le compte de gestion
Le pa
trimoine d’une collectivité figure à son bilan.
Celui-ci doit donner une image
fidèle, complète et sincère de la situation patrimoniale de la collectivité.
La commune a mis en place un inventaire physique de ses biens conformément au
principe selon lequel l’ordonnateur est chargé du recensement des bien
s et de leur identification.
Par délibération du 14 mars 2019,
la commune a adopté une politique d’amortissements,
modifiée en février 2022
à l’occasion du passage à la nomenclature budgétaire M57.
L’
inventaire des biens immobilisés produit par la commune
pour l’exercice 2021 n’est
pas totalement concordant avec les soldes des comptes de classe 2 du compte de gestion. Une
différence de 1,6
million d’euros
apparaît sur la valeur nette comptable, du fait notamment
d’erreurs relevées dans les amortissements au
xquels la collectivité a procédé.
Tableau n° 14 :
Actif immobilisé au 31 décembre 2021
En €
Valeur actif brut (a)
Amortissements (b)
Valeur nette comptable
(VNC)
(a)-(b)
Inventaire 2021
79 766 324, 22
4 656 652,04
75 109 672,18
État de l
’
actif 2021
79 126 398,70
3 195 402,18
75 930 996,52
Compte de gestion 2021
79 753 037,51
3 021 682,71
76 731 354,80
Différence entre l’
inventaire
et le compte de gestion
13 286,71
1 634 969,33
1 621 682,62
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après l’inventaire
communal 2021, l’état de l’actif 2021
et le compte de
gestion 2021 (actif immobilisé total I).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
La collectivité doit en conséquence corriger les anomalies constatées en se rapprochant
du comptable public.
2.2.4.3
D
es écritures de cessions d’immobilisation
concordantes
Les comptes 675 et 676 sont débités, lors de la cession d’immobilisations, du prix de
cession des éléments d’actif cédés, par le crédit du compte 775 « Produits des cessions
d’immobilisations » et du compte 776 «
Différences sur réalisations reprises au compte de
résultat ». La commune répond aux exigences des instructions comptables M14 et M57, dans
la mesure où aucun écart n’a été constaté pour l’ensemble de la période 2019 à 2022.
Tableau n° 15 :
Cessions d’immobilisations intervenues entre 2019 et 202
2
au titre du budget principal
En
€
Produits des cessions
d’éléments d’actif
Créances sur cessions
d’immobilisations
Écart
Exercice 2019
0,00
0,00
0,00
Exercice 2020
77 189,76
77 189,76
0,00
Exercice 2021
232 428,15
232 428,15
0,00
Exercice 2022
202 250,23
20 2250,23
0,00
Total
511 868,14
511 868,14
0,00
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion
2019 à 2022.
2.2.5
Une absence de provisions pour risques et charges
Au cours des exercices 2019 à 2022, le solde du chapitre 15 « risques et charges » est
resté nul.
Selon les instructions comptables M14 et M57, le compte 1511 enregistre les provisions
destinées à couvrir le besoin de ressources probables résultant de litiges. Ces provisions sont
constituées d
ès l’ouverture d’un contentieux contre la collectivité
à hauteur du montant estimé
de la charge qui pourrait en résulter eu égard au risque financier encouru. Elles sont maintenues
et, le cas échéant,
ajustées jusqu’à ce que le jugement soit devenu définit
if.
Dans sa délibération en date du 24 février 2022, la collectivité a adopté ce principe. Pour
autant, il apparaît que la commune
n’a jamais constitué de telles provisions
et ce, alors qu’elle
a été exposée, pendant plusieurs années, à des risques contentieux en matière
d’aménagement
foncier et commercial (
demande d’indemnisation à hauteur de
116 219 euros), de travaux
publics riverains d’une exploitation
agricole (20 657 euros)
40
ainsi qu’à des charges futures
40
Dans le cadre de ces deux dossiers, la collectivité a estimé ne pas avoir à provisionner pensant pouvoir éviter le
contentieux au moyen d’accords transactionnels
, ce qui fut effectivement le cas pour le contentieux relatif à
l’opération d’aménagement foncier et commercial.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
37
dans le cadre de procédures collectives
ayant conduit à des liquidations judiciaires d’exploitants
ayant souscrits des baux commerciaux auprès de la commune. Fin 2022, les créances douteuses
(compte 416) inscrites au budget principal atteignaient 48 502 euros tandis que celles figurant
au budget annexe « Commerces »
s’élevaient à
3 825 euros.
Cette absence de suivi des provisions témoigne de la nécessité pour la commune de
suivre ses comptes avec davantage de rigueur afin de maîtriser les risques qui y sont attachés.
La chambre recommande donc à la commune de
se conformer à l’instruction comptable M57
en constituant une provision dès l’apparition d’un risque avéré.
Recommandation n° 8
: Procéder à une revue des risques et constituer les provisions
en conséquence, conformément
à l’instruction comptable M57.
La collectivité mentionne que le travail de fiabilisation des comptes de la commune a
pris du retard car le directeur administratif et financier a, en 2022, assuré l’intérim de la
précédente directrice générale des services pendant huit mois. Toutefois, des mesures ont été
prises dès 2023 et les anomalies constatées seront corrigées en lien avec le comptable public.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La collectivité d
ispose encore de marges d’action pour
améliorer l’information
financière du public et du conseil municipal du fait notamment de comptes administratifs
incomplets.
Malgré le passage à la nouvelle nomenclature budgétaire et comptable M57 au
1
er
janvier 2022, les manques constatés en matière de rattachements de certaines opérations
comptables à l’exercice
et de
l’absence de
provisions pour risques et charges fragilisent la
fiabilité de ses comptes.
La programmation budgétaire des investissements nécessite un pilotage plus resserré à
travers l’adoption d’un plan pluriannuel d’investissement (PPI) présent
é en autorisations de
programme (AP) et crédits de paiement (CP).
Enfin, le suivi des actifs doit encore être approfondi en corrigeant les anomalies
identifiées en matière d’amortissements.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
3
UNE SITUATION FINANCIÈRE SATISFAISANTE MALGRÉ DES
FACTEURS D’INCERTITU
DE
3.1
Un autofinancement encore robuste même si la progression des
charges est plus rapide que celle des produits
Au 31 décembre 2022, les produits de gestion du budget principal
s’élèvent à
7,55
millions d’euros
pour 6,42 millions
d’euros
de charges.
Les produits de gestion augmentent de 0,2 % en moyenne annuelle, soit un taux de
progression inférieur à celui des charges de gestion (4,4 %).
Dès lors, l’excédent brut de
fonctionnement (EBF) diminue de 15,2
% en moyenne annuelle. D’un
montant de 1,13 million
d’euros
fin 2022, il représente 15 % des produits de gestion.
Les ressources fiscales propres sont en baisse de 3,1 % en moyenne par an et
s’établissent à
3
millions d’euros
en 2022, principalement portées par les taxes foncières et
d’habitation (
2,69
millions d’euros
en 2022). Les ressources d’exploitation
diminuent
également de 10,8 % en moyenne annuelle sur la période contrôlée.
L
’augmentation des charges de gestion s’explique
principalement par la hausse des
subventions de fonctionnement (+ 6,5 %) et des charges de personnel (+ 6,2 %).
La capaci
té d’autofinancement (CAF) brute
s’est dégradée au cours de la période
contrôlée (- 15,7 % en moyenne annuelle) passant de 1,69
million d’euros
en 2019 à 1 million
d’euros
en 2022. Le
résultat financier n’a dégradé la CAF brute que de manière marginale
qui
représente 13,5 % des produits de gestion en 2022.
Le financement propre cumulé sur la période 2019-
2022 s’élève à 9,84 millions d’euros
pour un besoin de financement de 2,97 million
s d’euros.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
39
Tableau n° 16 :
É
volution de l’autofinancement entre 2019 et 2022
E
n €
2019
2020
2021
2022
Var.
annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
3 358 971
3 401 313
2 989 084
3 059 228
-3,1 %
+ Fiscalité reversée
2 009 071
1 901 942
1 901 942
1 901 942
-1,8 %
= Fiscalité totale (nette)
5 368 042
5 303 255
4 891 026
4 961 170
-2,6 %
+ Ressources d'exploitation
(dont produits exceptionnels réels*)
813 978
476 100
604 856
578 601
-10,8 %
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
1 325 127
1 503 665
2 231 936
2 020 106
15,1 %
= Produits de gestion (A)
7 507 146
7 283 020
7 727 818
7 559 878
0,2 %
Charges à caractère général
2 573 967
3 053 311
2 513 624
2 811 816
3,0 %
+ Charges de personnel
2 458 131
2 511 902
2 676 165
2 945 142
6,2 %
+ Subventions de fonctionnement
(dont subventions exceptionnelles*)
119 479
133 678
104 843
144 242
6,5 %
+ Autres charges de gestion (dont charges
exceptionnelles réelles*)
503 011
456 408
534 194
527 114
1,6 %
= Charges de gestion (B)
5 654 588
6 155 299
5 828 826
6 428 314
4,4 %
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
1 852 558
1 127 721
1 898 993
1 131 564
-15,2 %
en % des produits de gestion
24,7 %
15,5 %
24,6 %
15,0 %
+/- Résultat financier
-155 049
-149 984
-117 919
-114 296
-9,7 %
+/- Titres et mandats annulés
sur exercices antérieurs
0
15 356
2 440
1 428
= CAF brute
1 697 509
993 094
1 783 514
1 018 696
-15,7 %
en % des produits de gestion
22,6 %
13,6 %
23,1 %
13,5 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
les données des comptes de gestion.
*M57 jusqu’en 2017 et M14
3.1.1
Des produits de gestion qui reposent principalement sur les ressources fiscales
et institutionnelles
Les produits de gestion (7,55
millions d’euros
en 2022) sont composés des ressources
fiscales propres, des ressources d’exploitation, de la fiscalité reversée ainsi que des dotations et
participations. Les ressources fiscales propres
s’élèvent à
3
millions d’euros
en 2022, soit près
de 40 % des produits.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
3.1.1.1
Des ressources fiscales affectées
par la réforme de la taxe d’habitation
Après une relative stabilité des produits issus des impôts locaux
jusqu’en 2020, l’année
2021 enregistre une baisse de 12 % de ces produits par rapport à 2020 à la suite de la suppression
de la taxe d’habitation sur les résidences principales
41
compensée par
l’État
42
.
La délibération du 12 juin 2020 prévoit une intégration fiscale progressive en précisant
que «
ces taux seront modifiés tous les ans par l’administration fiscale sur une durée
de 12 ans
afin que tous les habitants du Controis-en-Sologne aient tous le même taux quel que soit la
commune déléguée où ils résident
».
Tableau n° 17 :
É
volution des taux d’imposition
communaux (en %)
Taxes
2019
2020
2021
2022
2023
Taxe foncière bâti
22,15 %
22,05 %
46,45 %
46,45 %
50,17 %
Taxe foncière non bâti
44,18 %
44,79 %
47,49 %
47,49 %
51,29 %
Taxe d’habitation résidence secondaire
13,25 %
14,12 %
14,12 %
14,12 %
15,67 %
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après
les délibérations communales et les états fiscaux.
Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF
43
) mesure la pression fiscale
en rapportant le produit fiscal au potentiel fiscal. Il est courant de considérer que si le CMPF
est supérieur à 100 % la pression fiscale supportée est forte et
que s’il est supérieur à 130 %
, il
n’existe alors plus de marge de manœuvre fiscale.
En 2022, le CMPF de la collectivité se situe
à 122,4 %, soit au-
dessus de la moyenne constatée pour la strate d’appartenance
.
Tableau n° 18 :
Évolution du coefficient de mobilisation du potentiel fiscal entre 2020 et 2022
En %
2020
2021
2022
Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal
122,3 %
123,2 %
122,4 %
Effort fiscal moyen de la strate
115,4 %
116,4 %
115,4 %
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après
les fiches DGF.
41
À
la suite de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales par la
loi n° 2019-1479 du
28 décembre 2019 de finances pour 2020, les communes ne perçoiv
ent plus le produit de la taxe d’habitation (TH)
sur les résidences principales depuis le 1
er
janvier 2021. Les communes se voient transférer, en compensation, les
recettes de la taxe foncière sur les propriétés bâties, précédemment perçues par le département.
42
À la suite de
la réforme de la taxe d’habitation, la commune a
perdu 1 021 890 euros de ressources fiscales,
lesquelles ont été compensées par l’
État. Ces compensations sont enregistrées dans les ressources institutionnelles,
ce qui explique la baisse mécanique des produits fiscaux en 2021.
43
Le CMPF
se calcule de la façon suivante : le produit des quatre taxes divisé par le potentiel fiscal (le potentiel
fiscal correspond au produit des bases taxables et des taux moyens nationaux). Le ratio vise à comparer les taux
appliqués à l’échelle locale avec les taux
moyens nationaux.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
41
Sur ces constats, la commune ne dispose quasiment plus
de marges de manœuvre au
regard de la pression fiscale déjà exercée sur les contribuables locaux.
Tableau n° 19 :
Les ressources fiscales propres entre 2019 et 2022
E
n €
2019
2020
2021
2022
Var. annuelle
moyenne
Impôts locaux nets des restitutions
3 117 110
3 112 330
2 595 852
2 690 430
- 4,8 %
+ Impôts et taxes liés aux activités de
services (nets des reversements)
352
471
274
280
- 7,3 %
+ Impôts et taxes liés à la production et à
la consommation énergétiques et
industrielles
70 400
90 076
124 207
143 946
26,9 %
+ Taxes liées aux transports, véhicules et
aux droits de stationnement
2 000
0
6 003
11 317
78,2 %
+ Publicité foncière et droits
d'enregistrement (dont droits de mutation
à titre onéreux, DMTO)
169 109
198 436
262 747
213 254
8,0 %
= Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
3 358 971
3 401 313
2 989 084
3 059 228
- 3,1 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
les données des comptes de gestion 2019 à 2022.
3.1.1.2
D
es ressources d’exploitation
quasi stables hors produits exceptionnels
Hors produits exceptionnels, l
es ressources d’exploitation ont
légèrement baissé
(- 2,2 %) entre 2019 et 2022
pour s’établir à 563
000 euros en moyenne annuelle sur la période
contrôlée.
Les subventions et autres produits ont particulièrement baissé entre 2019 et 2020 en
raison de l’encaissement d’
un produit exceptionnel de 175 683,42 euros relatif à un
dédom
magement dans le cadre d’un
contentieux de la commune de Thenay avec une entreprise
ayant réalisé des travaux publics. La collectivité a également perçu cette même année des
indemnités suite à un recours contre
un organisme d’assurances pour 25
212,80 euros et un
avoir pour le chauffage des bâtiments communaux qui représente l’écart entre les acomptes
versés et la consommation de combustibles pour 20 042,15 euros. Les travaux, études et
prestations de services ont également diminué sur cette même période du fait de la crise
sanitaire avec une baisse notamment des participations des familles aux frais périscolaires
(- 83 388 euros)
avant d’entamer une reprise courant 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
Tableau n° 20 :
Les ressources d’exploitation
de 2019 à 2022
E
n €
2019
2020
2021
2022
Var.
annuelle
moyenne
Ventes de marchandises et de produits finis autres
que les terrains aménagés
0
26 533
8 331
10 834
+ Domaine et récoltes (dont redevances de
stationnement et forfait de post-stationnement à/c
2018)
12 632
13 111
44 066
25 924
27,1 %
+ Travaux, études et prestations de services
350 966
243 001
292 102
321 537
- 2,9 %
+ Mise à disposition de personnel facturée
8 984
14 479
14 457
0
- 100,0 %
+ Remboursement de frais
34 357
1 436
47 733
36 994
2,5 %
= Ventes diverses, produits des services et du
domaine et remboursements de frais (a)
406 939
298 560
406 689
395 289
-1,0 %
+ Revenus locatifs et redevances (hors délégation
de service public)
157 043
136 242
156 512
143 335
-3,0 %
+ Subventions et autres produits (dont produits
exceptionnels réels*)
249 996
41 299
41 655
39 978
- 45,7 %
= Autres produits de gestion courante (dont produits
exceptionnels réels*) (b)
407 039
177 540
198 167
183 312
- 23,3 %
= Ressources d'exploitation (dont produits
exceptionnels réels*) (a+b+c)
813 978
476 100
604 856
578 601
- 10,8 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire, d’après données des comptes de gestion
2019 à 2022.
* M57 jusqu'en 2017 et M14
3.1.1.3
Des ressources institutionnelles marquées par les effets de la suppression
de la taxe d’habitation et les dispositions transitoires relatives aux
communes nouvelles
Les ressources institutionnelles sont particulièrement dynamiques avec une hausse
significative (+ 52,5 %) entre 2019 et 2022.
La dotation globale de fonctionnement (DGF) a connu une augmentation de 13 % sur
cette même période. La dotation
s’est maintenue
à l’issue du dispositif en
faveur des communes
nouvelles en 2022 même si, sur la période, le montant par habitant de la commune reste inférieur
à celui de la moyenne de la strate
44
.
44
La strate de référence correspond à des communes dont la population est comprise entre 5 000 habitants et
10 000 habitants.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
43
Tableau n° 21 :
Évolution de la DGF entre 2019 et 2022
Ratios
2019
2020
2021
2022
Montant global
(en milliers d’euros)
817
935
928
925
Montant par habitant (commune), en euros
117
133
134
130
Montant par habitant (strate), en euros
152
154
153
n.c
Source : Fiches individuelles DGF.
L’évolution de la compensation étatique entre 2020 et 2021 s’explique par l’entrée en
vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales en 2021.
Tableau n° 22 :
Les ressources institutionnelles
E
n €
2019
2020
2021
2022
Var.
annuelle
moyenne
Dotation Globale de Fonctionnement
817 200
935 291
928 417
925 226
4,2 %
Dont dotation forfaitaire
427 921
511 411
470 691
454 507
2,0 %
Dont dotation d'aménagement
389 279
423 880
457 726
470 719
6,5 %
FCTVA
35 665
86 711
228 001
27 588
- 8,2 %
Participations
72 585
68 465
113 622
82 981
4,6 %
Autres attributions et participations
399 677
413 197
961 897
984 310
35,0 %
Dont péréquation et compensation autre
que DCRTP
195 659
199 769
761 613
45
781 526
58,7 %
= Ressources institutionnelles (dotations
et participations)
1 325 127
1 503 665
2 231 936
2 020 106
15,1 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
les données des comptes de gestion 2019 à 2022.
En tant que membre de la communauté de communes Val de Cher-Controis, la
commune perçoit une attribution de compensation stabilisée à 1,51
million d’euros
par an. Une
dotation de solidarité communautaire (DSC) de 92 867 euros a été intégralement perçue en
2023 au titre de la période 2023-2025. L
a commission locale d’évaluation des charges
transférées (CLECT) ne s’est pas réunie
sur la période 2019 à 2023 dans la mesure où aucune
nouvelle compétence n’a été t
ransférée par les communes membres
à l’EPCI
.
45
L’augmentation du montant induit par la péréquation entre 2020 et 2021 est la conséquence de réformation de
la taxe d’habitation et du coefficient correcteur.
Il consiste à réaliser le calcul suivant : le produit de la taxe
d’habitation
plus la taxe foncière communale avant réforme est divisé par la taxe foncière communale et
départementale après la réforme.
Le coefficient correcteur doit faire coïncider le produit de la taxe foncière sur les
propriétés bâties (TFPB), transféré des départements aux communes, avec les sommes perdues par les communes
avec la disparition de la taxe
d’habitation (TH).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Outre cette attribution de compensation, la commune perçoit le fonds national de
garantie individuelle des ressources (FNGIR) pour 383 000 euros.
Le FNGIR permet d’assurer
à la collectivité territoriale, par l’intermédiaire d’un reversement, que les ressources perçues
après la suppression de la taxe professionnelle sont identiques à celles perçues avant cette
suppression. Les montants reversés au titre du FNGIR sont fixes et reconduits chaque année.
Tableau n° 23 :
La fiscalité reversée entre 2019 et 2022
E
n €
2019
2020
2021
2022
Attribution de compensation brute (perçue)
1 625 506
1 518 377
1 518 377
1 518 377
+/- Contribution nette des fonds nationaux de
garantie individuelle des ressources (FNGIR)
383 565
383 565
383 565
383 565
= Fiscalité reversée
2 009 071
1 901 942
1 901 942
1 901 942
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
les données des comptes de gestion 2019 à 2022.
3.1.2
Un niveau de progression des charges supérieur aux produits
Outre les charges de personnel, les charges de gestion comprennent les charges à
caractère général, les subventions de f
onctionnement et les autres charges. L’ajout des charges
financières permet d’obtenir les charges courantes.
Entre 2019 et 2022, les charges de gestion de la commune connaissent une hausse
moyenne annuelle de 4,4 %. Même si cette hausse peut paraître dynamique, la commune
conserve un niveau de charges de gestion courante inférieur de plus de 10 % à la moyenne de
sa strate.
Tableau n° 24 :
Évolution des charges de gestion courante de la commune
En € par habitant
2019
2020
2021
Charges de gestion courante
Controis-en-Sologne
831
899
857
Moyenne de la strate
947
926
954
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les
fiches DGFiP comptes individuels des communes.
3.1.2.1
Une augmentation des charges à caractère général globalement maîtrisée
bien que les dépenses sur certains postes soient en forte hausse
Les charges à caractère général ont augmenté de 9 % entre 2019 et 2022
pour s’établir
à 2,8
millions d’euros
fin 2022. Cette hausse est principalement portée par les contrats de
prestations de services (+ 13 % en moyenne annuelle) et les achats (+ 10,6 %). Ces derniers ont
notamment connu une augmentation de 42,5 % entre 2021 et 2022.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
45
En 2021, les mandats concernant la société Dirty Floor (entretien des différents locaux
communaux de Contres pour un montant de 59 000 euros annuels) et la société Idex énergie
(exploitation d
es installations de chauffage et d’eau chaude des bâtiments communaux
du
Controis en Sologne pour un montant de 102 000 euros par an) représentaient la moitié du
montant des contrats et prestations de services.
En 2022, les achats représentent 39 % des charges à caractère général. La collectivité
explique la dynamique de ce poste de dépense en raison du contexte inflationniste dans le
secteur des énergies et des denrées alimentaires.
La collectivité s’efforce de limiter sa
consommation électrique en réduisant la température dans les bâtiments communaux ainsi
qu’en réduisant l’éclairage public
(cf. rapport sur le compte administratif 2022, page 8).
En raison d’une logique d’intégration
qui reste inaboutie, la chambre encourage
néanmoins la commune à poursuivre ses efforts pour rationaliser et renégocier ses différents
contrats de prestations de services.
Tableau n° 25 :
Les charges à caractère général
E
n €
2019
2020
2021
2022
Var.
annuelle
moyenne
Charges à caractère général
2 573 967
3 053 311
2 513 624
2 811 816
3,0 %
Dont achats autres que les terrains à
aménager
807 425
737 861
767 620
1 093 818
10,6 %
Dont remboursements de frais (BA, CCAS,
organismes de rattachement, etc.)
60 510
61 557
69 064
79 339
9,5 %
Dont contrats de prestations de services avec
des entreprises
264 109
193 751
322 256
382 628
13,2 %
Dont publicité, publications et relations
publiques
237 502
110 906
290 086
273 053
4,8 %
Dont frais postaux et télécommunications
66 847
77 259
83 010
82 152
7,1 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
les données des comptes de gestion 2019 à 2022.
3.1.2.2
Une quasi stabilité des autres charges
Les autres charges de gestion connaissent une progression contenue sur la période
contrôlée (+ 1,6 % en moyenne annuelle) et s’élèvent à 527
114 euros en 2022.
En 2022, les indemnités des élus et les différentes contributions aux organismes tiers
(service regroupement et organismes de regroupement) représentent plus de 80 % de ces
charges.
L’augmentation des
contributions obligatoires est principalement due à la participation
financière à l’
office de gestion de
l’enseignement catholique
(OGEC) Sainte-Geneviève pour
les élèves de la commune scolarisés à
l’
École Sainte-Geneviève (12 473,40 euros en 2019
contre 70 702,79 euros en 2021).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
Tableau n° 26 :
Les autres charges de gestion
E
n €
2019
2020
2021
2022
Var.
annuelle
moyenne
Autres charges de gestion (dont charges
exceptionnelles réelles*)
503 011
456 408
534 194
527 114
1,6 %
Dont contribution au service incendie
153 959
155 345
156 277
159 090
1,1 %
Dont contributions aux organismes de
regroupement
61 574
46 976
81 326
53 102
- 4,8 %
Dont autres contributions obligatoires
12 999
18 888
80 564
78 325
82,0 %
Dont indemnités (y c. cotisations) des élus
267 033
218 776
206 240
222 108
- 6,0 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire, d’après
les données des comptes de gestion 2019 à 2022.
3.1.2.3
Un soutien notable au tissu associatif
Les subventions de fonctionnement permettent de soutenir le
centre communal d’action
sociale (CCAS) et les associations intervenant sur le territoire communal.
D’un montant total de 144
242 euros en 2022, ces subventions ont augmenté de manière
régulière au cours de la période contrôlée (+ 6,5 % par an en moyenne) même si une baisse
conjoncturelle a été constatée en 2021 en raison du contexte sanitaire.
En 2022, le soutien aux associations absorbe près de 90 % des subventions de
fonctionnement, un niveau quasi identique par rapport à 2019.
Tableau n° 27 :
Les subventions de fonctionnement
E
n €
2019
2020
2021
2022
Var.
annuelle
moyenne
Subventions de fonctionnement (dont
subventions exceptionnelles*)
119 479
133 678
104 843
144 242
6,5 %
Dont subventions aux personnes de droit privé
(dont subventions exceptionnelles*)
109 479
123 678
94 843
129 242
5,7 %
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
les données des comptes de gestion 2019 à 2022.
*M57 jusqu’en 2017 et M14
La commune a mis en place un certain nombre de critères
pour objectiver l’attribution
des subventions aux associations. Toutefois, ces critères
n’ont pas été validés par délibération
puisque c’est
la commission des sports qui les détermine. En 2023, la collectivité a voté pour
plus de 112 000 euros
de subventions. L’association sportive de Contres (38
000 euros) et
l’Éveil
de Contres (22 000 euros) absorbent plus de la moitié des subventions versées en 2023,
et sont depuis 2019, les deux associations les plus aidées par la commune. À ces subventions,
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
47
il convient de rajouter les subventions d’équipement
: 8 000 euros en 2023 pour Éveil de
Contres.
Les subventions versées aux associations l
’֤
Éveil et l
’
AS Contres s
’
inscrivent dans le
cadre de conventions
d’objectifs
et de moyens
46
dont l’évaluation porte sur l’atteinte des
objectifs sportifs fixés, la formation des jeunes, les actions de partenariat engagées et la
participation aux manifestations organisées par le service des sports de la commune. Ces
objectifs très généraux ne
sont cependant pas assortis d’indicateurs chiffrés ou qualitatifs
, ce
qui ne permet pas d’objectiver les résultats obtenus lors
des bilans
annuels d’évaluation
. La
commune doit donc mettre en place des indicateurs de suivi pour apprécier utilement les
résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés.
Tableau n° 28 :
Principaux bénéficiaires des subventions communales entre 2019 et 2022
Entité
2019
2020
2021
2022
En €
Part %
E
n €
Part %
En €
Part %
En €
Part %
Association sportive Contres
23 000
21,3
23 000
18,3
22 000
19,0
36 942
28,5
Éveil de Contres
19 000
17,6
19 000
15,1
18 000
15,6
22 000
17,0
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
les comptes de gestion 2019 à 2022.
3.1.2.4
Une progression des charges de personnel inférieure à celle des communes
comparables
Les charges de personnel s’élèvent à
2,94
millions d’euros
en 2022 et représentent 39 %
des produits de gestion. Elles ont augmenté de 20 % entre 2019 et 2022 et de 11 % entre 2021
et 2022. Cette évolution
s’explique principalement par l’augmentation
des effectifs (+ 7,1 % en
moyenne annuelle sur la période contrôlée) ainsi que par le glissement vieillesse technicité
(GVT)
47
en raison d’un
âge moyen du personnel communal (47 ans en 2021) plus élevé que
l’âge moyen constaté dans la fonction publique territoriale (45,6 ans)
.
46
L’article 10 de la loi 2000
-321 du 12 avril 2000 et le décret 2001-
495 du 6 juin 2001 précisent que l’autorité
administrative qui attribue une subvention supérieure à 23 000 euros doit conclure une convention avec
l’association, laquelle définit l’objet, le montant et les conditions d’utilisation de la subvention allouée.
47
Dans son rapport sur la loi de Finances pour 2023
, le Sénat évaluait l’augmentation de la
masse salariale de la
fonction publique d’
É
tat pour l’année concernée à 2,9 % au minimum du seul fait du GVT (+ 1,4
%) et de la
revalorisation du point d’indice (+
1,5 %).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
Tableau n° 29 :
Évolution des effectifs communaux entre 2019 et 2022
en équivalent temps plein travaillé (ETPT)
Catégories
2019
2020
2021
2022
Var. annuelle
moyenne
Agents titulaires
54,98
55,41
57,47
59,47
+ 2,7 %
Agents non titulaires
13,97
14,16
15,59
25,22
+ 21,8 %
Total
68,95
69,57
73,06
84,69
+ 7,1 %
Source :
CRC Centre-Val de Loire
d’après les
comptes administratifs de la commune 2019 à 2022 et les tableaux
communaux des effectifs.
Selon le compte administratif 2022, la commune employait 71 équivalents temps plein
(ETP) au 31 décembre 2022 alors que selon les données communiquées par la collectivité, la
masse salariale représentait plutôt 84,6 ETP la même année. La chambre n’a do
nc pas été en
mesure de suivre l’évolution des effectifs entre 2019 et 2022 à partir des comptes administratifs
car ces derniers ne comportaient pas d’état
s du personnel annexés ou des états incomplets. De
même, les données communiquées par la commune ne sont pas identiques à celles figurant dans
les rapports sociaux uniques (RSU) de la collectivité.
Selon les données communiquées par la commune, le recours aux agents non titulaires
est ainsi en forte augmentation sur la période (+ 21,8 %) représentant presque 30 % des effectifs
totaux en 2022. La collectivité explique la hausse de ces effectifs du fait de la
création d’un
service de police municipale et d’un service scolaire entre 2019 et 2022.
La commune bénéficie de remboursements de personnels mis à disposition
(15 336 euros en 2022) de la communauté de communes Val de Cher-Controis
48
. Les
décomptes récapitulatifs transmis par la commune pour 2022 sont cependant incomplets
(absence du décompte restaurant scolaire municipal) et ne font pas apparaître le remboursement
proratisé des matériels utilisés par les agents alors que ces charges sont prévues aux articles 5
des conventions de référence. La commune est donc invitée à respecter les termes des
conventions et à facturer rigoureusement les charges afférentes.
En 2022, le coefficient de rigidité (dépenses de personnel sur dépenses réelles de
fonctionnement)
de la commune s’établit à 46 %, soit un niveau inférieur en comparaison aux
communes de la même strate (57,1 %).
Les charges de personnel représentaient un effort de 386 euros par habitant pour la
commune du Controis en 2021, contre 553 euros en moyenne pour les communes appartenant
à la même strate démographique. Même si cet écart tend à se réduire, la situation de la commune
reste plutôt favorable.
48
Une première convention
fixe les modalités permettant d’assurer l’exploitation de l’aire sportive couverte située
à Fougères-sur-Bièvre, une seconde
concerne l’entretien des zones industrielles «
des Barreliers » et du « Grand
Mont »,
tandis qu’une troisième traite
du restaurant scolaire municipal. Dernièrement, la commune a conclu une
convention de mise à disposition
d’un agent technique auprès du syndicat intercommunal à vocation scolaire
(SIVOS) de Monthou-sur-Cher/Thenay à compter du 1
er
janvier 2023.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
49
Tableau n° 30 :
Évolution des charges de personnel en euros par habitant
En € par habitant
2019
2020
2021
Charges de personnel
Controis-en-Sologne
352
358
386
Moyenne de la strate
536
537
553
Source : CRC Centre-Val de Loire
d’après les
fiches DGFiP comptes individuels des communes.
La commune a adopté, par délibération du 26 septembre 2019 (modifiée le
17 septembre 2020), le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l’
expertise et
de l’
engagement professionnel (RIFSEEP) à compter du 1
er
octobre 2019. Le
contrôle n’a détecté aucun
cumul irrégulier dans le régime indemnitaire servi aux agents de la
commune, et ce, qu’il s’agisse du dispositif antérieur au RIFSEEP ou celui actuellement en
vigueur depuis la délibération du 26 septembre 2019
49
.
Dans le cadre du RIFSEEP, la commune a bien respecté les plafonds prévus par la
réglementation
concernant l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE).
Par ailleurs, la collectivité a versé un complément indemnitaire annuel (CIA) aux agents
de ses six fi
lières. L’effort consenti par la commune a sensiblement augmenté puisque
l’enveloppe globale allouée en 2019 était inférieur
e à 20 000 euros pour atteindre presque
30 000 euros en 2022. Sur la période 2019 à 2022, les filières administrative et technique ont
été les principales bénéficiaires de l’augmentation de cette enveloppe (
plus trois points
chacune).
Outre
l’absence de délibération en matière d’indemnités horaires pour travaux
supplémentaires (IHTS), il a été relevé quelques situations anormale
s d’agents ayant accompli
plus de 25 heures supplémentaires par mois. Sur la période contrôlée, onze agents se sont
trouvés dans cette situation, et notamment deux agents en particulier
50
qui ont dépassé, à
plusieurs reprises, les 25 heures mensuelles au cours des exercices concernées. Afin de remédier
à cette situation
, la collectivité a décidé d’adopter
, en septembre 2022
, un régime d’astreinte
concernant les services techniques et la police municipale.
La chambre rappelle toutefois à la commune que, conformément à l
’article 6 du décret
n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, le
nombre d
’
heures supplémentaires accomplies par un agent ne peut pas dépasser un contingent
mensuel de 25 heures.
49
Pour la période postérieure à 2019
, il n’a été relevé aucun cumul entre l’indemnité de fonction, de sujétion et
d’expertise (IFSE) et les indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS), l’indemnité de sujétion
spéciale (ISS) ou encore l’indemnité d’exercice de mission des préfectures (IEMP).
50
Il s’agit du
garde champêtre de la commune et
d’un agent de la filière technique
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
Tableau n° 31 :
Les charges de personnel entre 2019 et 2022
E
n €
2019
2020
2021
2022
Var.
annuelle
moyenne
Rémunération principale
1 239 338
1 200 367
1 258 678
1 325 250
2,3 %
+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée,
y compris indemnités horaires pour heures
supplémentaires
194 223
254 958
250 525
300 141
15,6 %
+ Autres indemnités
32 439
28 475
25 716
32 278
- 0,2 %
= Rémunérations du personnel titulaire (a)
1 466 000
1 483 801
1 534 919
1 657 670
4,2 %
en % des rémunérations du personnel**
87,9 %
85,4 %
84,4 %
80,6 %
Rémunérations et indemnités
(dont HS)
190 571
221 877
255 979
378 355
25,7 %
+ Autres indemnités
7 192
17 013
11 797
15 194
28,3 %
= Rémunérations du personnel
non titulaire (c)
197 763
238 890
267 776
393 549
25,8 %
en % des rémunérations du personnel**
11,9 %
13,7 %
14,7 %
19,1 %
Autres rémunérations (d)
3 679
15 617
15 584
6 322
19,8 %
= Rémunérations du personnel hors
atténuations de charges (a+b+c+d)
1 667 441
1 738 307
1 818 280
2 057 541
7,3 %
- Atténuations de charges
54 192
52 011
20 529
86 643
16,9 %
= Rémunérations du personnel
1 613 250
1 686 297
1 797 751
1 970 898
6,9 %
+ Charges sociales
766 891
723 584
799 744
889 248
5,1 %
+ Impôts et taxes sur rémunérations
47 990
45 720
50 301
55 799
5,2 %
+ Autres charges de personnel
0
483
0
0
= Charges de personnel interne
2 428 130
2 456 084
2 647 796
2 915 945
6,3 %
+ Charges de personnel externe
30 001
55 818
28 369
29 196
- 0,9 %
= Charges totales de personnel
2 458 131
2 511 902
2 676 165
2 945 142
6,2 %
- Remboursement de personnel
mis à disposition
8 984
14 479
14 457
0
- 100,0 %
= Charges totales de personnel
nettes des remboursements pour MAD
2 449 147
2 497 423
2 661 708
2 945 142
6,3 %
en % des produits de gestion
32,6 %
34,3 %
34,4 %
39,0 %
Source CRC Centre-
Val de Loire d’après
les données des comptes de gestion 2019 à 2022.
** Hors atténuation de charges.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
51
3.2
Une politique d’investissements
adaptée aux enjeux de la commune
3.2.1
Des investissements principalement autofinancés
Entre 2019 et
2022 les dépenses d’équipement communales se sont élevées à
12,70
millions d’euros
, soit 3,17
millions d’euros
en moyenne par an. Pour couvrir ses dépenses
d’équipement,
la commune a mobilisé son fonds de roulement et a contracté un nouvel emprunt
en 2022 pour 2,24
millions d’euros
.
Le financement propre cumulé sur la période 2019/2022 s’élève à 9,84 millions d’euros
pour un besoin de financement de 2,97
millions d’euros
. Le taux de financement propre est de
86 % en moyenne entre 2019 et 2021 sauf en 2022 où il est plus faible (52 %) en raison de la
diminution de moitié des recettes d’investissement.
Tableau n° 32 :
Évolution
des dépenses d’équipement et leur financement
E
n €
2019
2020
2021
2022
Cumul sur les
années
Dépenses d'équipement (y
compris travaux en régie)
3 176 916
2 373 830
3 999 594
3 159 464
12 709 804
Financement propre dispo /
Dépenses d'équipement
85,10 %
87,20 %
85,40 %
52,30 %
Recettes d’investissement hors
emprunt
1 456 861
1 541 203
2 000 747
1 053 575
6 052 386
dont subventions
d’investissement reçues
472 372
593 994
1 033 162
204 310
2 303 838
dont Fonds de compensation de
la TVA (FCTVA)
1 022 750
674 466
825 999
534 428
3 057 643
Financement propre disponible
2 704 197
2 070 070
3 416 220
1 653 873
9 844 361
- Subventions d'équipement
versées
10 000
0
45 409
38 959
94 368
- Participations et inv.
financiers nets
0
0
2 500
0
2 500
+/- Variation autres dettes et
cautionnements
116
837
7 407
303
8 663
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
- 482 835
- 304 597
- 638 689
- 1 544 853
- 2 970 974
Nouveaux emprunts de l'année (y
compris pénalités de
réaménagement)
0
0
0
2 240 000
2 240 000
Mobilisation (-) ou reconstitution
(+) du fonds de roulement net
global
- 482 835
- 304 597
- 638 689
695 147
- 730 974
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
les données des comptes de gestion 2019 à 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
Les recettes d’investissement s’élèvent à 6 millions d’euros
sur la période sous revue.
Les subventions d’investissement
reçues (2,3
millions d’euros
cumulés, soit 38 % des recettes
d’investissement
) et le fonds de compensation de la TVA (3
millions d’euros
) ont connu une
évolution irrégulière entre 2019 et 2022.
Les subventions d’investissement ont ainsi diminué
de 57 % entre 2019 et 2022 pour atteindre 204 310 euros fin 2022. Le fonds de compensation
de la TVA a également connu la même trajectoire avec une diminution de moitié entre 2019 à
2022.
Selon les données disponibles pour la période 2019 à 2021, il apparaît que le taux
d’obtention des subventions d’équipement par habitant est nettement supérieur à la moyenne
de la strate pour les deux derniers exercices de référence, ce qui représentait, en 2021, 151 euros
par habitant pour la commune contre 78 euros en moyenne pour les communes de la même
strate.
Tableau n° 33 :
Évolution
des subventions d’équipement en euros par habitant
En € par habitant
2019
2020
2021
Subventions d’équipement
reçues
Controis-en-Sologne
68
85
151
Moyenne de la strate
72
72
78
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les
fiches DGFiP comptes individuels des communes.
3.2.2
Mais une programmation des investissements encore à développer
3.2.2.1
Des dépenses d’équipement supérieures à la moyenne de
la strate
Sur la période 2019 à 2022, la commune a investi pour 12,7
millions d’euros
. En 2021,
les dépenses d’équipement de la commune (583
euros par habitant) sont supérieures à la
moyenne des communes de la même strate (315 euros par habitant).
Ces dépenses ont principalement concerné des équipements sportifs, des travaux de
désamiantage et de réfection de toiture, des
équipements pour l’entretien de la voirie, des
travaux de réseaux divers et de voirie.
3.2.2.2
Un plan pluriannuel d’investissement (PPI)
récent qui reste à valider
Un plan
pluriannuel d’investissement (PPI)
a été élaboré pour la période 2023 à 2026.
Ce document permet un suivi assez exhaustif par communes (commune nouvelle et
communes délégués), par budgets et par thématiques. Ce PPI assure un suivi rétrospectif des
principales opérations d’équipement initiées depuis la création de la commune
mais ne permet
pas une actualisation des opérations suivies en AP/CP.
Il n’
est toutefois pas encore
complétement finalisé ni
validé par l’organe délibér
ant.
La commune prévoit qu’une
délibération spécifique interviendra à ce sujet, en 2024, lors de la présentation du ROB 2025.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
53
Selon l’ordonnateur, c
ette situation est due à la difficulté de concilier des projets structurants
sur l’ensemble du territoire et
les attentes formulées par chaque commune déléguée.
L
’actualisation et la fiabilisation du PPI de la commune passe
également par le
développement d’une connaissance fine du patrimoine. Au
-delà donc des nouveaux besoins
d’investissement, ce PPI devra aussi évaluer et intégrer les travaux nécessaires à l’entretien du
patrimoine existant dans la mesure où la collectivité ne dispose pas de plan pluriannuel
d’entretien (PPE).
3.2.2.3
Des perspectives d
’investissements soutenu
es
jusqu’en 2026
La collectivité a identifié un certain nombre de projets structurants
qu’elle souhaiterait
conduire avant la fin de la mandature comme la réalisation de travaux de voirie
51
, un projet de
forage pour l’approvisionnement en eau
52
, l’amélioration de certains équipements sportifs
, le
déploiement d’un système de vidéo
-surveillance
ainsi que l’ouverture d’un cinéma
, soit
10,9
millions d’euros
d’investissements entre 2024 et 2026.
Le projet phare des derniers mandats est la création, sur la commune déléguée de
Contres, d’un complexe c
inématographique de trois salles. Sur la base
d’une étude de marché
réalisée en juin 2018 par un cabinet conseil
, ce projet devrait faire l’objet d’une gestion privée
.
Dans le cadre
d’une convention
financière, la collectivité prévoit un investissement initial
de
265 000 euros
suivi du versement d’une subvention d’exploitation de 100
000 euros par an
pendant dix ans et
modulée en fonction du nombre d’entrées
, soit un coût total évalué à
1,26
million d’euros
.
La chambre relève cependant que l’étude de marché
et les hypothèses
retenues (prix moyen à 5,75 euros, inflation de 0,5 % par an, équipe de 3,5 ETP) sont datées et
peu réalistes
en termes d’équilibre financier
. Par ailleurs, le dimensionnement préconisé par le
cabinet d’audit était de deux salles et non
pas de trois comme le prévoit la convention financière
alors que l’environnement cinématographique de la commune se veut particulièrement dense et
concurrentiel (multiplexe de Blois et complexe de Romorantin).
Dans sa réponse aux observations de la chambre, la collectivité indique que le
dimensionnement final du complexe cinématographique est le résultat d’une négociation avec
l’exploitant et permet de développer une offre de proximité. Le projet
est entré dans sa phase
opérationnelle avec le dépôt d’une de
mande de permis de construire.
La commune envisage également la création
d’un espace socio culturel
au rez-de-
chaussée de l’EHPAD du Grand Mont
dont le projet débuterait en 2025.
51
Réfection voirie à Feings (1,7
million d’euros
) ; réfection voirie Thenay (185 000 euros).
52
Sécurisation alimentation en eau potable (2,4
millions d’euros
).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
3.2.3
Un endettement maîtrisé
Au 31
décembre 2022, l’encours de dette du budget pri
ncipal est de 6,80 millions
d’euros
et l’encours consolidé de 9,71
millions d’euros
53
. Cet encours relevait à 70 % du budget
principal.
L’encours de la dette du budget principal ne présente pas de risque apparent. Fin 2022,
il se compose de 17 emprunts (c/164) classés A1
54
à faible risque. Avec une capacité de
désendettement de 6,7 ans sur le budget principal, la dette de la commune est maîtrisée.
L
e coût financier supporté par la collectivité au titre de l’encours de sa dette
reste faible.
En 2022, la co
mmune bénéficiait ainsi d’un taux d’intérêt moyen de 1,7 % pour les emprunts
souscrits dans le cadre du budget principal alors que le taux moyen constaté au niveau national
était de 2,07 % en 2022 (cf. Finance Active).
Tableau n° 34 :
É
volution de l’encours de la dette (
budget principal) entre 2019 et 2022
E
n €
2019
2020
2021
2022
Annuité en capital de la dette (hors
remboursement temporaires d'emprunt)
450 173
464 227
368 041
418 398
Charge d'intérêts et pertes nettes de change
155 049
149 984
117 921
114 296
Encours de dette du budget principal au 31
décembre
5 825 551
5 360 487
4 985 040
6 806 339
Capacité de désendettement BP en années
(dette / CAF brute du BP)
3,4
5,4
2,8
6,7
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après
les données des comptes de gestion.
3.2.4
Un niveau de trésorerie
reflet d’une stratégie de gestion prudente
Au 31 décembre 2022, la trésorerie atteint 2,87
millions d’euros
et couvre 160 jours de
charges courantes, soit un peu plus de cinq mois. Ce niveau de trésorerie peut être qualifié
d’importan
t
puisqu’il aurait quasiment pu couvrir les besoins de financement d’équipement
de
la commune (3,1
millions d’euros de dépenses d’équipement)
au titre de l’exercice 2022
.
53
BA assainissement DSP (1,19 mill
ion d’euros soit 12
%), BA commerces centre-bourg (1,07
million d’euros
soit 11 %), BA assainissement régie directe (500 000 euros soit 5 %) et BA réseau de chaleur (120 000 euros soit
1 %).
54
Dette non complexe tant au niveau de l’indice servant au calcul
des intérêts de l’emprunt (1 à 6 pour le risque
maximum) qu’au degré de complexité de la formule de calcul des intérêts (A à F pour le risque maximum) selon
la charte Gissler.
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
55
Tableau n° 35 :
Évolution de la trésorerie nette entre 2019 et 2022
Au 31 décembre,
en €
2019
2020
2021
2022
Fonds de roulement net global
2 291 963
2 182 850
1 544 161
2 239 308
- Besoin en fonds de roulement global
- 1 033 408
- 583 737
364 604
- 634 934
= Trésorerie nette
3 325 371
2 766 587
1 179 557
2 874 242
En nombre de jours de charges courantes
208,9
160,2
72,4
160,4
Source : CRC Centre-
Val de Loire d’après les comptes de gestion
.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Bien que satisfaisante, la situation financière de la commune est marquée par une
progression des charges (+ 4,4 % en moyenne annuelle) supérieure aux produits (+ 0,2 %) sur
la période contrôlée, dégradant
d’autant la capacité d’autofinancement brute qui passe de
1,6
million d’euros
en 2019 à 1
million d’euros
en 2022.
Les subventions de fonctionnement (+ 6,5 % en moyenne annuelle), notamment aux
associations sportives, et les charges de personnel (+ 6,2 %) sont dynamiques même si ces
dernières sont inférieures à la moyenne de la strate et représentent 39 % des produits de gestion
en 2022.
Les dépenses d’équipement
se sont élevées à 12,7
millions d’euros
sur la période
contrôlée. Avec un financement propre cumulé de 9,8
millions d’euros
, les investissements ont
été principalement autofinancés malgré une diminution de moitié des subventions
d’investissement en 2022.
Compte tenu du
niveau d’investissements envisagés jusqu’en 2026
(10,9
millions d’euros
), la commune est invitée à faire valider
, par l’organe délibérant,
son
programme pluriannuel d’investissement (PPI) afin de l’articuler avec
la baisse structurelle de
ses capacités financières.
Avec une capacité de désendettement de sept ans et un encours consolidé de 9,7 millions
d’euros
fin 2022,
l’endettement de la commune est maîtrisé.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
ANNEXE
Annexe n° 1.
Procédure
..................................................................................................
57
Annexe n° 2. Réponses
....................................................................................................
58
COMMUNE NOUVELLE LE CONTROIS-EN-SOLOGNE
57
Annexe n° 1. Procédure
Le tableau ci-
dessous retrace les différentes étapes de la procédure telles qu’elles ont
été définies par le code des juridictions financières (articles L. 243-1 à L. 243-6) :
Objet
Dates
Destinataires
Dates de
réception des
réponses
éventuelles
Envoi des lettres
d’ouverture de
contrôle
19 octobre 2023
reçue le
27 octobre 2023
ordonnateur en fonction
19 octobre 2023
reçue le
24 octobre 2023
ancien ordonnateur
Entretiens de fin de
contrôle
8 janvier 2024
ordonnateur en fonction
ancien ordonnateur
Délibéré de la
chambre
29 janvier 2024
Envoi du rapport
d’observations
provisoires (ROP)
22 février 2024
reçu le même jour
ordonnateur en fonction
22 mars 2024
22 février 2024
reçu le même jour
ancien ordonnateur
22 mars 2024
Délibéré de la
chambre
24 avril 2024
Envoi du rapport
d’observations
définitives (ROD1)
4 juin 2024
reçu le même jour
ordonnateur en fonction
3 juillet 2024
4 juin 2024
reçu le même jour
ancien ordonnateur
4 juillet 2024
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
Annexe n° 2. Réponses
59
Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire
15 rue d’Escures
BP 2425
45032 Orléans Cedex 1
centrevaldeloire@crtc.ccomptes.fr
www.ccomptes.fr/crc-centre-val-de-loire