25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
(Département de la VENDÉE)
Exercices 2019 et suivants
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
PRESENTATION DE LA COMMUNE
..................................................................
9
1.1
Issue d’une fusion, Rives de l’Yon bénéficie de sa proximité avec La
Roche-sur-Yon
...................................................................................................
9
1.2
La gouvernance a changé durant la période
.....................................................
10
1.2.1
Une organisation politique qui a évolué
..................................................
10
1.2.1.1
Le fonctionnement des instances de décision
.........................................................
10
1.2.1.2
Les délégations de fonction et de signature
............................................................
12
1.2.1.3
Les indemnités des élus sont fondées sur des délibérations erronées et les
crédits consacrés à leur formation sont insuffisants.
..............................................
14
1.2.1.4
Un plan de sécurisation budgétaire difficile à mettre en œuvre
..............................
16
1.2.2
Une organisation administrative fragile et pauvre en dispositifs
d’accompagnement des agents
................................................................
18
1.2.2.1
Une structuration traditionnelle
..............................................................................
18
1.2.2.2
Un cadre improprement appelé DGS à la tête des services
....................................
18
1.2.2.3
La commune pourrait améliorer l’accompagne
ment de ses agents
........................
20
1.2.3
Des démarches à conforter en matière de prévention des atteintes à
la probité et de déontologie.
....................................................................
21
1.2.3.1
La prévention des atteintes à la probité
..................................................................
21
1.2.3.2
La mise en place d’un référent déontologue
...........................................................
22
1.3
Les relations avec la communauté d’agglomération
........................................
23
1.3.1
La commune et la gouvernance communautaire
.....................................
23
1.3.2
Les relations financières entre les deux entités
.......................................
24
2
LA QUALITE DE LA GESTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
................
26
2.1
L’organisation de la fonction comptable et du
contrôle interne
.......................
26
2.1.1
Les moyens humains dédiés
....................................................................
26
2.1.2
Le circuit comptable
................................................................................
27
2.1.3
Une absence de contrôle interne organisé
...............................................
27
2.2
Une information financière perfectible
............................................................
28
2.2.1
Le budget de la commune
.......................................................................
28
2.2.2
Les documents budgétaires et leurs annexes
...........................................
28
2.2.2.1
Le calendrier budgétaire
.........................................................................................
28
2.2.2.2
De nombreux états annexés aux documents budgétaires ne sont pas
renseignés
...............................................................................................................
29
2.2.3
Des rapports d’orientations budgétaires lacunaires
.................................
29
2.2.4
Une publicité des données très insuffisante
............................................
29
2.3
La fiabilité des comptes
....................................................................................
30
2.3.1
Des prévisions budgétaires convenables en fonctionnement mais
peu sincères en investissement
................................................................
30
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
2.3.2
La tenue de la comptabilité des dépenses engagées reste à maîtriser
.....
31
2.3.3
Une absence de provision qui nuit à la sincérité du budget
....................
32
2.3.4
Les informations patrimoniales doivent être fiabilisées
..........................
35
2.3.5
Les opérations de fin d’exer
cice
..............................................................
36
2.3.5.1
Les rattachements
...................................................................................................
36
2.3.5.2
Les restes à réaliser
.................................................................................................
36
2.3.5.3
L’affectation du résultat
.........................................................................................
37
3
UNE SITUATION FINANCIERE FRAGILE
.......................................................
38
3.1
Le rétablissement de l’autofinancement en 2023 reste à consolider
................
38
3.1.1
Des produits de gestion tirés par la fiscalité et les ressources
d’exploitation
..........................................................................................
38
3.1.2
Un ralentissement de la hausse des charges de gestion en 2023 à
consolider
................................................................................................
40
3.1.3
Un autofinancement dont la trajectoire n’est pas assurée
.......................
41
3.2
La politique d’investissement rivayonnaise
.....................................................
43
3.2.1
Une grande partie des investissements est portée par un budget
annexe
......................................................................................................
43
3.2.2
Les dépenses d’investissement
................................................................
44
3.2.2.1
Une période marquée par la construction de la maison de santé
pluridisciplinaire
.....................................................................................................
44
3.2.2.2
L’absence de toute pro
grammation pluriannuelle des investissements
..................
44
3.3
Un fonds de roulement et une trésorerie consolidés en progression
................
45
4
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
...............................................
46
4.1
La stratégie de gestion des ressources humaines
..............................................
46
4.2
Les effectifs
......................................................................................................
48
4.2.1
Un personnel manifestement sous-encadré
.............................................
48
4.2.2
Des mouvements de personnel d’une ampleur inhabituelle
....................
50
4.2.3
Un recrutement irrégulier et inapproprié sur l’emploi de directeur
général des services
.................................................................................
51
4.3
Le temps de travail au sein de la commune
......................................................
52
4.3.1
Des heures supplémentaires rémunérées sans fondement
.......................
52
4.3.2
Les absences au travail
............................................................................
54
4.4
Le régime indemnitaire et la nouvelle bonification indiciaire
.........................
55
4.4.1
Le régime indemnitaire
...........................................................................
55
4.4.2
La nouvelle bonification indemnitaire
....................................................
57
ANNEXES
......................................................................................................................
59
Annexe n° 1. Programme de cession arrêté au 24 avril 2024
................................
60
Annexe n° 2. Taux de réalisation des prévisions budgétaires du budget
principal
............................................................................................................
61
Annexe n° 3. Évolution des effectifs de la commune par catégorie au
31 décembre
.....................................................................................................
62
Annexe n° 4. Mouvements du personnel de 2019 à 2023
......................................
63
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
4
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a procédé au contrôle des comptes
et de la gestion de la commune de Rives de l’Yon en Vendée (4
416 habitants) à compter de
l’exercice 2019.
L
’administration communale peine à assurer
certaines de ses missions
Au 31 décembre 2023, la commune emploie 50 agents
dont l’organisation est
coordonnée par un agent présenté comme directeur général des services (DGS) alors que son
grade ne lui permet pas d’occuper un tel emploi. Cette situation
, que la chambre recommande
de régulariser, est caractéristique du sous-encadrement du personnel communal, le taux
d’encadrement se situant à 10,7
% en 2021 contre 23 % en moyenne dans les communes
françaises. À
cela s’ajoute un absentéisme qui se situe
5,5 points au-dessus de la moyenne
nationale (6,6 %) en 2021, et un taux de rotation des agents de 37,3 % en moyenne de 2020
à
2023. La chambre incite la commune à mettre en place un plan d’action, après avoir établi un
diagnostic, et lui recommande de définir et formaliser sa politique de recrutement dans le cadre
de sa stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines.
Un renforcement semble nécessaire bien qu’il risque de freiner la baisse des effectifs de
la commune de sept postes ETPT en 2023 après une très forte hausse depuis le début de la
période, en particulier pour les emplois non-permanents. En effet, cette situation génère des
difficultés à exécuter certaines missions. Ainsi, par exemple, les procédures budgétaires et
comptables ne sont pas formalisées, aucune provision n’a été constituée durant la période
, les
inventaires physique et comptable ne sont pas tenus, ce que la chambre recommande de faire,
et les annexes des documents budgétaires ne sont pas toujours renseignées.
Par ailleurs, la chambre invite la commune à rechercher des solutions mutualisées pour
mettre en place un contrôle interne, à désigner un référent laïcité, à porter efficacement à la
connaissance de ses agents les modalités de saisine du référent déontologue et à instaurer une
stratégie de gestion des risques d’atteinte à la probité sur la base d’une cartographie. Elle lui
recommande de mettre en place le dispositif de signalement des atteintes volontaires à
l’intégrité physique, des actes de violence, de discrimination et d’agissements sexistes
notamment, dont ses agents seraient victimes ou témoins,
imposé par l’article L.
135-6 du code
général de la fonction publique.
L’engagement des services permet néanmoins de mener à bien de nombreuses autres
missions. La commune est notamment parvenue à maintenir des délais de paiement acceptables,
un taux de rejet des mandats satisfai
sant et des taux d’exécution du budget principal très
convenables pour la section de fonctionnement. Elle a mis en place une procédure innovante
pour s’assurer de la qualité et du bien
-fondé de la dépense.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
La situation financière de la commune reste fragile
Le budget de la commune compte quatre budgets en fin de période : le budget principal
et trois budgets annexes (BA) : commerces, lotissement Le Champ Vairé et lotissement Le
Gui II extension. Pour faire face à la dégradation de sa situation financière, la commune a
instauré un plan de sécurisation budgétaire à la fin de l’année
2022 dont la mise en œuvre est
encore partielle. Il prévoit un programme de cessions qui devrait se concrétiser de façon plus
marquée en 2024.
La dynamique des bases fiscales conju
guée à l’augmentation des taux depuis
2022 porte
la progression des produits de gestion. Celle des charges de gestion découle essentiellement de
la municipalisation de la restauration scolaire et de l’accueil de loisirs sans hébergement. La
consolidation du budget principal et des budgets annexes fait ressortir un accroissement des
produits moins important que celui des charges de 2019 à
2022. La courbe s’inverse en 2023
conduisant à un redressement notable de la situation financière. Sa
capacité d’autofina
ncement
nette consolidée passe de
–
76 503
€ à +
227 907
€. Cependant, l’absence de provisions fausse
les données et la poursuite de la baisse des charges de personnel pourrait se heurter au nécessaire
renforcement de l’encadrement des services. De plus, l
e levier fiscal risque de trouver
rapidement ses limites.
L’accroissement de l’endettement consolidé généré par l’emprunt contracté pour
financer la construction de la maison de santé, portée par le BA commerces, ne conduit toutefois
pas la commune à dépas
ser le seuil d’alerte de 12
ans. Cela a permis de compenser un
autofinancement des investissements limité à 54,2
%. La chambre lui recommande d’instaurer
une programmation pluriannuelle pour piloter techniquement et financièrement ses
investissements.
Une
gouvernance qui dispose de marges d’amélioration
La commune de Rives de l’Yon, issue de la fusion de Saint
-Florent-des-Bois et de
Chaillé-sous-les-Ormeaux
au
1
er
janvier 2016,
est
membre
de
La Roche-sur-Yon
agglomération. Elle dispose de deux représentants au conseil de cette communauté
d’agglomération, dont son maire qui en est vice
-président. Elle perçoit de celle-ci une
attribution de compensation en fonctionnement, une dotation de solidarité communautaire et
des fonds de concours pour l’aider à financer
ses
projets d’investissement.
Elle lui reverse une
modeste attribution de compensation en investissement.
Malgré l’adoption un peu tardive de son règlement intérieur, son fonctionnement
institutionnel est convenable. Les délégations de fonctions du conseil municipal au maire
présentent une irrégularité que la chambre invite à normaliser. Des régularisations seront
également nécessaires pour les arrêtés de délégation de fonctions et de signature du maire à
trois conseillers municipaux et à certains adjoints et pour les délibérations fixant les conditions
d’attribution des indemnités aux élus et le montant des crédits pour leur formation.
Par ailleurs,
près d’un quart d
es conseillers municipaux a changé au cours du mandat actuel.
La chambre invite la commune
à compléter le contenu de l’information donnée aux
membres du conseil municipal à l’occasion du débat d’orientations budgétaires et à publier sur
son site internet les documents d’information budgétaire et financière mentionnés à l’article
L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
6
Une gestion des ressources humaines qui doit monter en qualité
La masse salariale ne fait pas
l’objet d’
un suivi formalisé et la tenue des dossiers
individuels des agents est imparfaite. La chambre recommande nota
mment à la commune d’y
conserver la preuve qu’elle a vérifié l’absence de mentions incompatibles avec l’exercice des
fonctions au bulletin n°
2 du casier judiciaire des agents qu’elle emploie. En revanche, les lignes
directrices de gestion de ses ressources humaines relevant de sa compétence ont été mises en
place.
La durée légale du travail est respectée par les protocoles en vigueur au sein de la
commune de Rives de l’Yon. Néanmoins, elle a versé des indemnités horaires pour travail
supplémentaire (IHTS) à ses agents sans avoir délibéré à ce sujet, pour un montant de 37 152
€
de janvier 2019 à avril 2024, ce que la chambre lui recommande de régulariser.
Le nouveau régime indemnitaire a été mis en place rapidement mais la chambre
recommande à la commune
d’abroger la disposition permettant son maintien aux agents en
congé de longue maladie ou en congé de longue durée qui contrevient au principe de parité
entre les agents relevant des trois fonctions publiques.
Le niveau atteint par l’absentéisme pourrait ê
tre révélateur de tensions au sein du
personnel municipal voire d’une détérioration de la qualité de vie au travail.
Le recrutement d’un DGS en
2022 via le centre de gestion de la Vendée est entaché
d’illégalité. La chambre invite la commune à une grande v
igilance et au respect des textes
statutaires lors de ces recrutements particulièrement exposés et stratégiques.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Inscrire au budget 2024 un montant de crédits pour la formation des
élus respectant les dispositions de l’article L.
2123-14 du code général des collectivités
territoriales (CGCT).
Recommandation n° 2.
Se mettre en confo
rmité dès 2024 avec l’article L.
412-5 du CGFP et
le décret n° 87-1101 du 30 décembre
1987 en délibérant sur l’exercice des fonctions de
directeur général des services et en abrogeant l’arrêté de délégation de signature
n° 2023-ADM-005 du 8 mars 2023.
Recommandation n° 3.
: Mettre en place dès 2024 le dispositif de signalement des actes de
violence, de discrimination, de harcèlement et d'agissements sexistes dans la fonction publique,
conformément aux dispositions de l’artic
le L. 135-6 du CGFP et du décret n° 2020-256.
Recommandation n° 4.
: Mettre en ligne sur le site internet de la commune les documents
d’information budgétaire conformément aux dispositions des articles L.
2313-1, et R. 2313-8
du CGCT.
Recommandation n° 5.
: Mettre en place dès 2024 un mécanisme de provisionnement pour
risques et charges conformément aux dispositions des articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du CGCT,
et à l’instruction budgétaire et
comptable M57.
Recommandation n° 6.
Mettre en place dès 2024 les inventaires physique et comptable
conformément aux dispositions de l’instruction budgétaire et comptable M57 (tome
1, titre 3,
chapitre 1).
Recommandation n° 7.
: Mettre en place une programmation pluriannuelle des
investissements en l’utilisant comme un véritable outil de pilotage physico
-financier des projets
d’investissement.
Recommandation n° 8.
: Conserver dans les dossiers individuels des agents les pièces attestant
de l’effectivité des vérifications découlant des dispositions des articles L.
137-1 et L 321-1 du
CGFP, concernant les antécédents judiciaires des agents, en respectant les recommandations de
la CNIL.
Recommandation n° 9.
: Engager sans délai une réflexion de fond visant à définir et formaliser
la politique de recrutement de la commune dans le cadre de sa stratégie pluriannuelle de pilotage
des ressources humaines afin notamment de renforcer son encadrement avec méthode.
Recommandation n° 10.
: Cesser sans délai le versement d’IHTS à des agents en l’absence de
contrôle automatisé des heures supplémentaires et de délibération fixant la liste des emplois
concernés, conformément aux dispositions des décrets n° 91-875 et n° 2002-60.
Recommandation n° 11.
: Abroger les dispositions de la délibération du 17 octobre 2019
permettant le maintien du traitement aux agents en congé de longue maladie ou en congé de
longue durée dans le respect des dispositions de l’article L.
243-2 du code des relations entre le
public et l’administration et de l’article L.
714-4 du code général de la fonction publique.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
8
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a examiné les comptes et la gestion
de la commune de Rives de l’Yon en Vendée (4
416
habitants) à compter de l’exercice
2019.
Ce contrôle est fondé sur les dispositions du code des juridictions financières, en particulier ses
articles L. 211-3 et L. 211-4.
L
’ouverture du contrôle a été notifiée par courrier du
19 février 2024
, à l’ordonnateur
en fonctions
ainsi qu’à s
on prédécesseur sur la période.
Les entretiens de début de contrôle ont été réalisés le 28 février 2024 successivement
avec le maire en fonctions puis avec son prédécesseur.
L’instruction a donné lieu à
deux questionnaires, datés respectivement des 20 février et
4 avril 2024, complétés de questions par courriels portant sur des sujets spécifiques. Des
entretiens et des contrôles sur place ont été effectués le 11 avril 2024.
L’entretien prévu par l’article L.
243-1 du code des juridictions financières a eu lieu le
28 mai 2024 avec le maire en fonctions puis avec son prédécesseur. La chambre a délibéré ses
observations provisoires lors de sa séance du 6 juin 2024. Celles-ci ont été notifiées le
24 juin
2024 à l’ordonnateur en fonctions pendant la période sous revue
. Le même jour, des
extraits ont été notifiés à son prédécesseur et un extrait a été adressé au président du centre de
gestion de la fonction publique territoriale de la Vendée (CDG 85).
L’ancien ordonnateur
en a
accusé réception le 3 juillet 2024 mais
n’a pas
apporté de réponse. Le président du CDG 85 a
répondu par courrier enregistré au greffe de la chambre le 8 juillet 2024.
À la demande de
l’ordonnateur en fonctions
, le président de la chambre lui a accordé le
26 juillet 2024 un délai de réponse supplémentaire,
jusqu’au 14
août 2024. Il a également fait
droit à sa demande de consulter les pièces et documents du dossier fondant certaines
observations. Ceux-ci lui ont été transmis par voie dématérialisée le 31 juillet 2024, il en a
accusé réception le jour même.
Il n’a cependant pas adressé de réponse dans ce nouveau délai.
La chambre a arrêté ses observations définitives lors de sa séance du 24 septembre 2024.
Le contrôle s’est déroulé dans des conditions difficiles
. La commune a effectué certains
dépôts au
premier questionnaire avec un retard de plus d’un mois et la plupart des réponses
étaient incomplètes.
Le contrôle a porté principalement sur la gouvernance, la qualité de la gestion financière
et comptable, la situation financière et la gestion des ressources humaines.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
1
PRESENTATION DE LA COMMUNE
1.1
Issue d’une fusion, Rives de l’Yon bénéficie de sa proximité avec La
Roche-sur-Yon
L’arrêté du préfet de la Vendée du 28
décembre 2015 portant création de la commune
nouvelle de Rives de l’Yon en lieu et place
des communes de Saint-Florent-des-Bois et de
Chaillé-sous-les-Ormeaux à compter du 1
er
janvier 2016 a fixé son chef-lieu à celui de la
première citée, 4 place de l’église.
Rives de l’Yon jouxte La
Roche-sur-Yon au sud-est et bénéfice donc de la proximité
des infrastructures routières, ferroviaires et aéroportuaires de celle-ci : A83, A87, gare TGV,
aéroport de La Roche-sur-
Yon. Elle est également située à un peu plus d’une heure de l’aéroport
de la Rochelle. Elle reste cependant un bourg rural traversé du n
ord au sud par la rivière l’Yon
dont la vallée offre des sites remarquables tel le chaos de Piquet situé sur le territoire de la
commune voisine du Tablier.
Carte n° 1 :
[Situation géographique de Rives de l’Yon]
Source : Observatoire des territoires.
Elle est membr
e de la communauté d’agglomération La Roche
-sur-Yon agglomération.
Sa population s’élève à 4
416 habitants au 1
er
janvier 2024, en progression de 2,2 % pendant la
période, soit 95 habitants, et de 0,44 % en moyenne annuelle.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
10
Les données comparatives de l’I
nsee qui suivent concernent la période 2014 à 2020.
Pendant ce laps de temps, la variation de la population de la commune a été plus dynamique
avec une moyenne de 0,6 % par an, comme celle des Pays de la Loire, essentiellement grâce à
son solde migratoire. Ce taux est toutefois inférieur à ceux de La Roche-sur-Yon agglomération
et du département de la Vendée qui s’élèvent respectivement à 0,7
% et 0,8 %.
L
’indice de concentration de l’emploi
a baissé de 4 % entre 2009 et 2020. Cette baisse,
plus marquée à partir de 2014, aboutit à un taux très faible de 45,7
% en 2020. Rives de l’Yon
voit donc sa fonction résidentielle s’amplifier au cours des dix dernières années
1
.
Avec 13,4 % des établissements rele
vant du secteur de l’agriculture fin
2021, le tissu
économique de la commune se distingue de celui de l’agglomération où cette part n’est que de
2,9 % et même de celui de la Vendée qui, avec 8,3
% d’établissements agricoles, en accueille
pourtant une part plus importante que la région (7,1 %) et que le territoire national métropolitain
(4,8 %). En revanche, les établissements industriels et ceux du secteur commerce, transports et
services ne représentent que, respectivement, 4,7 % et 49,6
% de l’ensemble. P
our le second
secteur, la commune se situe plus de 10 points en-dessous du département et rend 19 points au
territoire de La Roche-sur-Yon agglomération.
En 2020 les indicateurs sociaux de la commune étaient pour la plupart favorables. Le
taux de chômage était limité à 7 % contre 9,7 % en Vendée et 12,3
% à l’échelle nationale. La
même année, le taux de pauvreté était de 8 %, inférieur au taux vendéen de 8,9 %, tandis que
ceux de la région et de l’agglomération se situaient à 10,5
% et celui de la France métropolitaine
à 14,4 %. Les écarts sont moins significatifs concernant le revenu disponible médian par unité
de consommation et la part des ménages fiscaux imposés. Pour cette dernière, le taux national
est supérieur de 4,1 points à celui de la commune. Situé à 47 %, ce dernier est très proche du
taux vendéen.
1.2
La gouvernance a changé durant la période
1.2.1
Une organisation politique qui a évolué
1.2.1.1
Le fonctionnement des instances de décision
Le maire de la commune durant le contrôle est en fonctions depuis le 28 mai 2020. Son
prédécesseur, maire depuis la création de la commune nouvelle, le 1
er
janvier 2016, est
l’
ancien
maire de Saint-Florent-des-Bois.
1
Définition de l’observatoire des territoires
: l’
indice de concentration de l'emploi mesure le rapport entre
le nombre d’emplois total proposés sur
un territoire et le nombre d'actifs occupés (actifs en emploi) qui y résident.
Il permet d'apprécier la fonction de pôle d'emploi ou la fonction résidentielle d'un espace. Si cet indice est supérieur
à 100 le territoire considéré occupe une fonction de pôle d'emploi.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
Conformément aux dispositions combinées des articles L. 2121-2 et L. 2113-8 du code
général des collectivités territoriales (CGCT), le conseil municipal élu le 15 mars 2020 et
installé le 28 mai 2020 est composé de 29 membres,
s’agissant du premier renouvellement
suivant la création de la commune nouvelle. Au maire s’ajoutent deux maires délégués, un pour
chacune des communes déléguées
«
… reprenant le nom et les limites territoriales de
l'ensemble des anciennes communes dont la commune nouvelle est issue…
»
,
en vertu des
dispositions des articles L. 2113-10 à L. 2113-19 du CGCT, sept adjoints et dix-neuf conseillers
municipaux dont deux puis un délégué et
six d’opposition. Parmi ces deniers figure le maire
précédent. Le nombre d’adjoints respecte les dispositions de l’article L.
2122-1 du CGCT.
La composition du conseil municipal a changé à de nombreuses reprises depuis le
28 mai
2020. Tout d’abord, le conseil a délibéré le 9
février 2022, consécutivement à la
démission du 1
er
et du 7
ème
adjoint, pour supprimer le poste du 7
ème
adjoint, la 8
ème
adjointe
remontant
alors d’un rang, et procéder à l’élection de son ancien titulaire au poste de 1
er
adjoint.
Quatre conseillers municipaux de la majorité municipale ont ensuite démissionné, dont deux
conseillers délégués, entre le 8 mars 2022 et le 13 juin 2023 ainsi que deux conseillers membres
de l’opposition,
dont un ancien maire de la commune de Chaillé-sous-les-Ormeaux, les 23 juin
et 21 septembre 2023.
Enfin, le maire délégué de Saint-Florent-des-Bois a démissionné le 27 novembre 2023,
donnant lieu à l’élection d’un conseiller municipal de la majorité à son poste et à l’installation
d’une nouvelle conseillère municipale
. Toutefois, la délibération proclamant le résultat de cette
élection a fait l’objet d’un déféré du préfet de la Vendée le 22
février 2024. Par un jugement du
tribunal administratif de Nantes du 18 avril
2024, l’élection et ladite délibération ont été
annulées et le maire de la commune a été proclamé élu en qualité de maire délégué de
Saint-Florent-des-Bois. Par voie de presse, le conseiller municipal con
cerné a annoncé qu’il
allait introduire un recours suspensif contre cette décision et le maire a déclaré qu’il se réservait
le droit d’engager des poursuites. Au total, ce sont sept membres du conseil qui l’ont quitté
depuis le début du mandat, soit près d
’un quart d’entre eux
De 2019 à 2023
, le conseil s’est réuni
plus de dix fois par an en moyenne et au moins
une fois par trimestre
, en conformité avec les dispositions de l’article
L. 2121-7 du CGCT,
hormis en 2022 où
aucune réunion ne s’est tenue au 3
ème
trimestre.
Pour l’année
2024, six
réunions avait eu lieu au 29 mai, trois par trimestre.
Le maire, les adjoints et les conseillers délégués constituent le bureau municipal,
instance facultative qui permet notamment
un travail de réflexion et d’élaboratio
n collectif sur
les dossiers stratégiques. À
Rives de l’Yon il existe un bureau municipal et un bureau municipal
élargi aux conseillers de la majorité. Le premier se réunit en général le mercredi une semaine
sur deux. La commune indique que le second est réuni de façon exceptionnelle, à la demande
du maire
«
afin que les grands sujets soient abordés avec l’ensemble des élus et conseillers de
la majorité »
.
En plus des commissions
d’appels d’offres (CAO)
ou de délégation de service public,
légalement obligatoires (articles L. 1411-5 et L. 1414-2 du CGCT), huit commissions
municipales
« chargées d'étudier les questions soumises au conseil soit par l'administration,
soit à l'initiative d'un de ses membres »
selon les termes de l’articles
L. 2121-22 du CGCT, ont
été créées par délibération du 26 juin 2020. Lors de la même séance, le conseil municipal a
procédé à la création de huit comités consultatifs comme le permet l’article L.
2143-2 du
CGCT, dont le périmètre correspond exactement à celui des commissions municipales mais qui
sont composés exclusivement de membres extérieurs au conseil municipal.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
12
Le 9 juillet 2020 le conseil municipal a désigné les membres élus de chacune des
commissions. Par deux délibérations du 14 novembre 2022 il a créé une nouvelle commission
finances et fusionné les commissions « solidarité, familles et éducation » et « enfance et vie
scolaire » puis désigné leurs membres.
La commune n’
ayant pas été en mesure de communiquer
un calendrier des réunions des commissions, il n’a pas été possible d’apprécier leur fréquence.
Les comités consultatifs ont fait l’objet d’un appel à candidature avec une sélection par les
commissions communales correspondantes si le nombre de candidats dépassait le nombre de
siège disponible.
Pour le mandat en cours, le conseil municipal a adopté son règlement intérieur par
délibération du 3 décembre 2020, en dépassant très légèrement le délai de 6 mois suivant son
installation, imposé par les dispositions de l’article
L. 2121-8 du CGCT.
1.2.1.2
Les délégations de fonction et de signature
L’article
L. 2122-22 du CGCT prévoit la possibilité pour le conseil municipal de
déléguer au maire la totalité ou une partie des fonctio
ns qu’il liste exhaustivement. Cette liste a
évolué pendant la période, de 28 compétences à 31 depuis le 23 février 2022, elles étaient au
nombre de 29 lorsque le conseil municipal a été installé le 28 mai 2020. Par délibération du
26 juin 2020 le conseil municipal a délégué au maire six de ces attributions
2
.
La chambre relève que
pour le 15° de l’artic
le L. 2122-
22 qui concerne l’exercice des
droits de préemption et la délégation de ceux-ci, la délibération a supprimé la référence à
l’article L.
211-
2 et au premier alinéa de l’article L.
211-
3 du code de l’urbanisme. Or cette
référence permet de préciser les personnes morales auxquelles le maire peut déléguer des droits
de préemption et dans quelles conditions, en l’occurrence l’établissement public de coopération
intercommunale dont la commune fait partie, l’
État, une collectivité locale, un établissement
public y ayant vocation ou le concessionnaire d’une opération d’aménagement.
En étendant
ainsi le champ des délégataires potentiels de cette prérogative de puissance publique le conseil
municipal fait
une application irrégulière de l’article L.
2122-22 du CGCT.
La chambre invite la commune à abroger ladite délibération dans le respect des
dispositions de l’article L.
243-
2 du code des relations entre le public et l’administration et
à en
prendre une nouvelle respectant les dispositions de l’article L.
2122-22 du CGCT.
Conformément aux dispositions de l’article
L. 2122-23 du CGCT le maire rend compte
des décisions qu’il a prises en application de la délibération du 26
juin 2020 lors des réunions
du conseil municipal.
2
Il s’agit de
: toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des
accords-cadres dont le montant est inférieur à 15 000
€
ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque
les crédits sont inscrits au budget ; prononcer la délivrance et la reprise des concessions dans les cimetières ; fixer
les rémunérations et régler les frais et honoraires des avocats, notaires,
avoués
, huissiers de justice et experts ;
exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, déléguer l'exercice de
ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien
dans les zones assujetties à ce droit
, dans les conditions que fixe
le conseil municipal ; passer les contrats d'assurance ainsi que d'accepter les indemnités de sinistre y afférentes ;
créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services municipaux.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
Par ailleurs, l'article L. 2122-18 du CGCT ouvre la possibilité pour le maire «
de
déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des
membres du conseil municipal »
et ce sous sa surveillance et sa responsabilité. Le champ de la
délégation doit donc êt
re précisé de façon limitative par l’arrêté. La jurisprudence
administrative a non seulement confirmé la nécessité de mentionner les fonctions déléguées
(CE,
commune de Grasse
, n° 82231 du 1
er
février 1989) mais aussi de définir
«
…avec une
précision suffi
sante les limites de la délégation donnée …
»
(CE,
commune des Loges
Margueron
, n° 93439 du 12 mars 1975 et
commune de Conflans-Sainte-Honorine
, n° 152572
du 18 février 1998). Des arrêtés
«
… qui se bornent à charger leurs titulaires de suivre les
réalisations municipales dans différents quartiers de la ville…
»
ne répondent pas à cette
condition (CE,
commune de Boulogne-sur-Mer
, n° 279504 du 21 juillet 2006). Il ne suffit pas
non plus de lister un secteur d’activité, encore faut
-il en définir le ch
amp d’intervention tel
«
accorder la délivrance des autorisations d’occupation des sols
»
pour un adjoint à
l’urbanisme.
La chambre a examiné les vingt-trois arrêtés du maire qui lui ont été produits, accordant
délégation
de fonction et, à l’exception d’un
, de signature à des adjoints ou conseillers
municipaux pour le mandat en cours.
La très grande majorité d’entre eux n’appelle pas
d’observation. La chambre souligne néanmoins le manque de précision des délégations
accordées à trois des conseillers municipaux délégués. Les arrêtés concernés se bornent en effet
à mentionner des grands domaines tels « information », « organisation », « transition
écologique » ou « ressources humaines » sans préciser les limites des délégations dans ces
domaines dont certains sont extrêmement larges. Il en est de même de certaines fonctions des
adjoints telle par exemple « administration générale » pour la maire déléguée de
Chaillé-sous-les-Ormeaux
qui
ne
fait
l’objet
d’aucune
précision
dans
l’arrêté
du
23 novembre 2023. Cette
pratique est contraire aux dispositions de l’article L.
2122-18 du
CGCT et à la jurisprudence administrative constante rappelés ci-dessus. Cette situation
irrégulière recèle également des possibilités de recours contre les décisions prises en application
de ces arrêtés, créant une insécurité juridique qui fragilise la commune.
Par ailleurs, certaines fonctions sont déléguées de façon identique et simultanée à deux
élus. Il en est ainsi par exemple de la restauration scolaire déléguée par arrêtés du 12 juin 2020
puis du 10 juin 2022 à la 8
ème
adjointe, devenue ensuite 7
ème
adjointe lors de la suppression d’un
poste d’adjoint, et par arrêté du 10
novembre 2020 à un conseiller municipal sans répartition
des champs d’intervention ni ordre de priorité entre eux.
La transition écologique a été déléguée
par le même arrêté à ce conseiller municipal alors que cette fonction relevait déjà du
7
ème
adjoint, devenu ensuite premier adjoint comme indiqué dans la partie précédente, en vertu
des arrêtés du 12 juin 2020 et 30 mai 2022. Dans ces deux derniers il était toutefois indiqué
successivement « référent et animateur général de la transition écologique » puis « animation
générale/référent de la transition écologie ». La jurisprudence administrative considère que
« le
maire ne peut déléguer simultanément les mêmes fonctions à deux adjoints ou conseillers
municipaux sauf à préciser l'ordre de priorité des personnes autorisées à agir aux lieu et place
du maire dans un champ déterminé »
et qu’un arrêté qui dérogerait à cette
impossibilité est
irrégulier car il
« ne permet pas d'identifier, à un moment donné et pour une catégorie
déterminée d'acte, le titulaire de la délégation »
(CAA de Bordeaux, 28 mai 2002,
n° 98BX00268 et tribunal administratif de Nantes, 11 mai 1988,
Gauduchon
).
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
14
La chambre invite en conséquence le maire
de Rives de l’Yon
à rapporter ceux des
arrêtés irréguliers cités précédemment qui sont encore en cours pour en prendre de nouveaux
conformes aux dispositions de l’article L.
2122-18 du CGCT. Elle lui
rappelle que l’article
L. 2122-20 du CGCT prévoit que les délégations données par le maire, notamment en
application de
l’
article L. 2122-18 du CGCT,
« subsistent tant qu'elles ne sont pas rapportées »
,
ce qui ne semble pas être le cas de celles des conseillers municipaux délégués démissionnaires
au vu des arrêtés produits par la commune.
1.2.1.3
Les indemnités des élus sont fondées sur des délibérations erronées et les crédits
consacrés à leur formation sont insuffisants.
Les articles L. 2123-20 à L. 2123-24-2 et R. 2123-23
du CGCT encadrent l’attribution
des indemnités aux élus communaux, ceux-ci pouvant exercer des fonctions exécutives directes
ou déléguées ou, dans certains cas, uniquement délibératives. Ces indemnités sont établies par
délibération et leur mont
ant est fixé en pourcentage d’un terme de référence qui est le montant
correspondant à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique. Elles
constituent une dépense obligatoire pour la commune.
Les articles L. 2123-23, pour le maire, et L. 2123-24, pour les adjoints, fixent le taux
maximal à appliquer au terme de référence précité. Ce taux varie en fonction de la strate de
population de la commune. Dans les communes de moins de 100 000 habitants, telle Rives de
l’Yon
, le versement d
’une indemnité aux
conseillers municipaux est facultatif. Son montant ne
peut dépasser 6 % du terme de référence.
Le II de l’article L.
2123-24 du CGCT offre la
possibilité de dépasser le maximum prévu pour les adjoints, sous réserve que
« le montant total
des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints ne soit pas
dépassé. »
Dans les limites de ce plafond, une indemnité peut également être versée aux
conseillers municipaux recevant une délégation du maire.
En vertu des dispo
sitions de l’article
L. 2113-13 du CGCT, les deux maires délégués
des anciennes communes exercent
« également les fonctions d'adjoint au maire de la commune
nouvelle, sans être comptabilisé au titre de la limite fixée à l'article L. 2122-2 »
du même code.
Ils sont donc pris en compte dans le calcul du plafond.
Les indemnités des membres
du conseil municipal, à l’exception de celles du maire,
sont fixées par délibération prise
« dans les trois mois suivant l'installation du conseil
municipal. »
en vertu de l
’article
L. 2123-20-1 du CGCT. Selon le III de cet article, toute
délibération concernant les indemnités d’un ou plusieurs membres du conseil municipal doit
être accompagnée
« d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités allouées aux
autres membres du conseil municipal. »
Depuis le début du mandat en cours, trois délibérations ont déterminé les indemnités des
élus rivayonnais. La première a été adoptée par le conseil municipal lors de la séance du
9 juillet 2020, respectant ainsi le délai légal de trois mois. Une délibération du
14 novembre 2022 a ensuite diminué les taux prévus par la précédente, qui étaient déjà
inférieurs aux taux maximaux légaux. La dernière délibération, du 6 décembre 2023, a ajouté
un taux de 6 % pour les conseillers municipaux délégués.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
Les montants résultant des taux votés par ces trois délibérations respectent le plafond
fixé par le CGCT et les versements effectués sont conformes à ces montants. Toutefois, aucune
de ces délibérations ne comporte le tableau annexe
imposé par le III de l’article L.
2123-20-1
du CGCT. En outre, la troisième délibération comporte une erreur de droit : les indemnités des
conseillers municipaux délégués sont régies par le III de l’article L.
2123-24-1 du CGCT et non
par le II de ce même article. Ainsi, contrairement à ce qui figure dans la délibération, aucun
plafond maximum n’est fixé pour les conseillers municipaux délégués. La seule limite qui
s’impose au conseil municipal est celle du II de l’article L.
2123-24 du CGCT : le montant total
des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints ne doit pas être
dépassé.
La chambre invite la commune à abroger ces trois délibérations définissant les
conditions d’attribution des indemnités aux élus municipaux, dans le
respect des dispositions
de l’article L.
243-
2 du code des relations entre le public et l’administration, et
à en prendre une
nouvelle conforme aux dispositions du CGCT précitées.
Pour l’exercice
2023, l’ensemble des indemnités charges comprises représent
ait
122 165
€. Elles ont augmenté de +
12,2 % durant la période sous revue malgré une baisse de
- 17,8 % (- 13 295
€) en 2023 consécutivement à la mise en œuvre du plan de sécurisation
budgétaire (4
ème
mesure) présenté dans la partie suivante.
Le plafond des indemnités qui peuvent être allouées aux membres du conseil municipal
calculé selon les modalités précisées ci-dessus sert également à calculer le montant prévisionnel
des dépenses de formation pour les élus. Celui-ci doit être compris entre 2 % et 20 % de ce
plafond selon les dispositions de l’article L.
2123-14 du CGCT. En outre, les crédits non
consommés à la clôture de l’exercice concerné doivent être affectés en totalité au budget de
l’exercice suivant. Pendant la période sous revue, le montant des
crédits inscrits aux budgets
primitifs du budget principal n’a jamais dépassé le plancher de
2 % et les crédits non
consommés n’ont pas non plus été reportés.
La chambre recommande à la commune de prévoir dès 2024 un montant de crédits pour
la formation d
es élus respectant les dispositions de l’article L.
2123-14 du CGCT, lesquelles
sont rappelées dans la délibération de son conseil municipal du 26 juin 2020 relative à
l’exercice du droit à la formation de ses membres. Elle l’invite par ailleurs à reporter
systématiquement les crédits éventuellement non consommés. Elle constate en outre que
l’annexe C1.2 du compte administratif
2023 censée relater les actions de formation des élus au
31
décembre n’est pas renseignée et invite la commune à se mettre en confo
rmité dès le compte
administratif 2024 (voir également infra la partie dédiée à ces annexes).
Recommandation n° 1.
: Inscrire au budget 2024 un montant de crédits pour la
formation des élus respectant les dispositions de l’article L.
2123-14 du code général des
collectivités territoriales (CGCT).
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
16
1.2.1.4
Un plan de sécurisation budgétaire difficile à mettre en œuvre
À la demande des élus, le précédent directeur général des services (DGS) a réalisé un
audit financier en août 2022 qui a conduit à l’élaboration d’un «
plan communal de sécurisation
budgétaire » pour rétablir la
capacité d’autofinancement
qui a connu une forte détérioration. Ce
plan a été mis en œuvre à partir de septembre
2022
3
.
Le document support à sa présentation à la population en décembre 2022, accessible sur
le site internet de la commune, décrit les six mesures qui le constituent : cession de biens
immobiliers ; économies de 150 000
€ sur les dépenses de fonctionnement de septembre à
décembre 2022 ; plan de sobriété énergétique pour les bâtiments et véhicules communaux ;
réduction des indemnités de fonction des élus et non-affectation du poste de 8
ème
adjoint ;
augmentation du prix du repas de la restauration scolaire de 1
€ et restructuration du service
communal « enfance-jeunesse » qui génère selon la commune un reste à charge de 519 190
€
par an ; traitement d
es contentieux afin d’encaisser les sommes dues à la commune (impayés
de loyers estimés par la commune à 345 300
€).
Le document
évoque une grève des agents communaux en l’imputant au fait que l’audit
financ
ier fait ressortir l’impossibilité d’assurer le paiement de la totalité des salaires des agents
contractuels du service « Enfance-jeunesse ». Il ajoute que pour assurer la restructuration du
service,
« la commune a missionné un Cabinet spécialisé afin de construire, dans la
concertation et avec l’ensemble des acteurs concernés, plusieurs scénarios.
»
Le rapport
d’audit du cabinet choisi par la commune a proposé trois scénarios prévoyant des économies
allant de 50 000
€ pour le troisième à 200
000
€ pour le
premier. Selon la déclaration produite
par la commune à la CAF en 2023, les économies effectivement réalisées par rapport à
l’exercice précédent s’élèveraient à 64
510
€, grâce notamment à une baisse de 2,1
% du
volume d’heures globales des activités génér
ée par la réduction des activités extrascolaires
tandis que les activités périscolaires continuaient de croître.
La réalisation du plan de sécurisation budgétaire a fait, selon les documents produits par
la commune, l’objet de trois rapports d’exécution pr
ésentant les résultats 2022, diffusés à la
population en février
2023. Certaines données figurant dans ces rapports n’apparaissent pas
concordantes avec celles qui figurent dans les documents budgétaires.
À
titre d’exemple, le premier rapport annonce que l
e « déficit » de - 411 000
€ prévu
par l’audit d’août
2022 pour l’exercice
2022 avait été ramené à - 50 593
€. Ce montant ne
correspond pas au résultat de la section de fonctionnement de l’exercice qui, dans la délibération
d’affectation du 12
avril 2023 et le compte de gestion 2022, est constaté excédentaire
de 104 998
€. Il n’est pas non plus cohérent avec la
capacité d’autofinancement (CAF)
nette
qui est de - 58 374
€ au budget principal,
- 76 503
€ après consolidation avec les budgets
annexes. Le rapport évoque également une maîtrise des dépenses énergétiques, qui ont
cependant augmenté de 58,5 % de 2019 à 2022, et de la masse salariale qui progresse pourtant
de 19,1
% par rapport à l’exercice
2021.
3
Source : plan communal de sécurisation budgétaire présenté à la population en décembre 2022 page 2 :
« Un plan
communal de sécurisation budgétaire a donc été actionné depuis le mois de septembre 2022. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Si un certain nombre de mesures ont été mises en œuvr
e, telle la réduction des
indemnités de fonction des élus et la non-affectation du poste de 8
ème
adjoint évoquées supra à
propos du fonctionnement des instances et des indemnités des élus, d’autres semblent plus
difficile à activer. Ainsi, le programme de
cessions immobilières n’a donné lieu à aucun
enregistrement comptable en 2022 et à un seul au budget principal en 2023, pour un montant
de 65 000
€. Une cession est également intervenue cette année
-là au bénéfice du BA commerces
pour un montant de 207 385
€. Néanmoins, la commune a produit à la chambre des données
montrant que des cessions étaient en cours pour l’année
2024 pour un montant de 638 440
€
(voir tableau en annexe 1).
Par ailleurs, les restes à charge de 256 858
€ par an annoncés dans le plan d
e sécurisation
budgétaire concernant la restauration scolaire et de 152 325
€ par an pour l’accueil de loisirs
sont discordants avec les données produites par la commune à la chambre. Ainsi, le déficit de
la restauration scolaire en 2022 aurait été de 205 108
€ et la déclaration transmise à la CAF
pour l’exercice 2022 indique une participation communale cumulée pour les activités
extrascolaires et périscolaires de 265 749
€
4
.
Tableau n° 1 :
Coût comparé des activités extrascolaires et périscolaires selon le mode de gestion
Mode de gestion
Début
Fin
Personnel
Statut
Heures
R à charge
Convention asso Récré aux Bois 01/09/02 31/08/21 8 tps partiels
Salariés
41 856
22 900 €
Commune de Rives de l'Yon
01/09/21 En cours 17 tps partiels
CDI public
100 937
265 749 €
Écarts
+9
59 081
242 849
€
En %
112,5%
141,2%
1060,5%
Source : déclaration réelle CAF 2021 et 2022, délibération du 12 mai 2021 relatives aux subventions.
Tableau n° 2 :
Coût comparé de la restauration scolaire selon le mode de gestion
Mode de gestion
Début
Fin
011 et/ou
65
012
RACharge
Convention asso CGRS
NC
31/12/19
46 479 €
Remboursement
46 479 €
Convention asso RSI
NC
31/01/20
21 799 €
Remboursement
21 799 €
Commune (données 2022) 01/09/20 NC
194 763 €
265 668 €
205 108 €
Écarts
126 485 €
265 668 €
136
830 €
En %
200,4%
Source : commune de Rives de l'Yon, délibérations du 21 février 2019 : 2019-02-010 pour les montants des
subventions aux deux associations (année 2018) et 2019-02-034 pour la convention avec RSI.
Légende : CGRS = comité de gestion de la restauration scolaire de Saint-Florent-des-Bois - RSI = restauration
scolaire intercommunale.
4
Cette participation figure en produits au compte 744 : 103 024
€ pour l’extrascolaire, 162
725
€ pour le
périscolaire.
COMMUNE DE RIVES DE L
’YON
18
Plus globalement, l’examen de la situation financière de la commune effectué infra dans
la partie dédiée ne permet pas de conclure à une amélioration durable de celle-ci.
1.2.2
Une
organisation
administrative
fragile
et
pauvre
en
dispositifs
d’accompagnement des agents
1.2.2.1
Une structuration traditionnelle
Selon les
données qu’elle a produites à la chambre, la commune
compte au
31 décembre 2023 44 agents en emploi permanent, dont 38 titulaires, soit 33,2 ETPT
5
et
17 ETPT occupant des emplois non permanents. Ces informations ne sont pas cohérentes avec
le fichier de paye de décembre 2023 qui comporte 34 bulletins concernant des titulaires. La
chambre
invite la commune à mettre en cohérence les données qu’elle produit concernant ses
effectifs.
En outre, elles ne peuvent être rapprochées des annexes budgétaires C1.1, « état du
personnel » car celles-ci ne sont pas renseignées par la commune comme cela est indiqué infra,
dans la partie relative aux documents budgétaires et leurs annexes. Certes, au budget
primitif
2024, l’annexe B.9 qui succède à l’annexe C1.1 sous le régime de l’instruction
budgétaire et comptable M57 est bien renseignée, mais la compara
ison n’est pas pertinente. En
effet, les données demandées à la commune sont arrêtées au 31
décembre de l’année et celles
des fichiers de paye le sont à la fin de chaque mois alors que celle de l’annexe le sont au
1
er
janvier de l’année concernée pour le b
udget primitif
6
. À titre indicatif, celle du budget 2024
fait état de 34 ETPT sur emplois permanents pourvus, dont 2 ETPT non-titulaires.
L
’organigramme
des services municipaux fait apparaître une organisation classique
avec six services placés sous la responsabilité du « DGS » : communication et événementiel,
ressources humaines, finances, proximité, technique et enfance-jeunesse. Ce dernier coordonne
notamment les interventions sur les temps scolaire et périscolaire : mise à disposition
d’ATSEM
7
pour les classes maternelles des deux écoles publiques, restauration scolaire et
accueil périscolaire pour les quatre écoles.
Le centre communal d’action sociale est également
rattaché au « DGS ».
1.2.2.2
Un cadre improprement appelé DGS à la tête des services
L’
article L. 2122-19 du CGCT prévoit que
« Le maire peut donner, sous sa surveillance
et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature »
au DGS, au directeur général des
services techniques et aux responsables de service. Le maire de la commune de R
ives de l’Yon
a donné une délégation de signature au « DGS » par arrêté du 8 mars 2023. Si le contenu des
délégations n’appelle pas d’observation au regard des fonctions de DGS c’est néanmoins à tort
que cet arrêté fait référence à ces fonctions.
5
ETPT : équivalent temps plein travaillé = somme des quotités mensuelles divisée par 12. Un mi-temps sur 6 mois
compte 0,25 par exemple.
6
Pour les comptes administratifs, ces données sont logiquement demandées au 31
décembre de l’exercice clos.
7
ATSEM : agent territorial spécialisé des écoles maternelles.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
En effet, compte tenu de son grade de rédacteur principal de 2
ème
classe, le fonctionnaire
concerné ne peut occuper de telles fonctions. L’article L.
412-5 du code général de la fonction
publique
(CGFP) renvoie à des décrets en Conseil d’État le soin de fixer les c
onditions de
nomination et d’avancement des emplois de direction dans la fonction publique territoriale tout
en précisant que
« ces emplois sont pourvus par la voie du détachement. »
C’est un
décret du
30 décembre 1987
8
qui traite des DGS des communes de 2 000 habitants et plus. Son article 7
précise que seuls les fonctionnaires de catégorie A peuvent être détachés dans un emploi de
DGS d’une commune de 2
000 à 40 000 habitants. Au surplus, le décret portant statut particulier
du cadre d'emplois des rédacteurs territoriaux
9
ne prévoit pas qu’un rédacteur principal puisse,
sous l’autorité du maire,
«
diriger l'ensemble des services de la commune et (…) en coordonner
l'organisation »
missions confiées exclusivement aux DGS par l’article
2 du décret de 1987
pré
cité. L’article
3 du statut particulier prévoit seulement qu’il peut
« se voir confier la
coordination d'une ou de plusieurs équipes, et la gestion ou l'animation d'un ou de plusieurs
services »
, mais en aucun cas de l’ensemble des services de la commune.
Or le fonctionnaire désigné comme « DGS » notamment par tous les arrêtés relatifs à sa
carrière, par celui lui accordant délégation de signature et par l’organigramme produit par la
commune à la chambre n’appartient pas à la catégorie
A et n’a jamais fait l’objet d’un arrêté de
détachement dans l’emploi de DGS. Il résulte de ce qui précède que l’arrêté du 8
mars 2023 est
irrégulier à deux titres
: il lui accorde cette délégation en qualité de DGS alors qu’il n’occupe
administrativement et statutairement pas
les fonctions correspondantes et l’étendue de cette
délégation n’est pas conforme à son grade.
Cette situation fragilise sérieusement la commune
car tous les actes signés par ce fonctionnaire en qualité de « DGS » peuvent voir leur base légale
contestée.
La chambre recommande à la commune de se mettre en conformité dès 2024 avec les
textes statutaires relatifs aux emplois fonctionnels des communes de 2 000 à 40 000 habitants
en délibérant sur l’exercice des fonctions de directeur général
et en abrogeant l’
arrêté de
délégation de signature au « DGS » n° 2023-ADM-005 du 8 mars
2023. En l’absence de
fonctionnaire régulièrement détaché dans l’emploi de DGS le maire, seul chargé de
l’administration selon l’article L.
2122-
18 du CGCT et sous l’autorité duquel un
DGS exerce
ses fonctions selon l’article
2 du décret du 30 décembre 1987 précité, est juridiquement le seul
à pouvoir diriger l’ensemble des services de la commune et en coordonner l’organisation. Pour
ce faire, il peut bien entendu s’appuyer sur les cadres de l’administration communale sous les
réserves développées ci-dessus.
Recommandation n° 2.
Se mettre en conformité dès 2024 avec l
’article L.
412-5 du
CGFP et le décret n° 87-1101 du 30 décembre
1987 en délibérant sur l’exercice des
fonctions de directeur général des services et en abrogeant
l’arrêté de délégation de
signature n° 2023-ADM-005 du 8 mars 2023.
8
Décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois
administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.
9
Décret n° 2012-924 du 30 juillet 2012 portant statut particulier du cadre d'emplois des rédacteurs territoriaux.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
20
1.2.2.3
La commune pourrait améliorer l’accompagnement de ses agents
La mise en place de dispositifs et la désignation de référents pour conseiller et
accompagner les services lorsqu’ils sont confrontés à certaines problématiques complexes
ont
été rendues obligatoire par différents textes. Sont étudiés ici le référent laïcité et le dispositif de
signalement d’actes de violence, de discrimination ou de harcèlement notamment. Les référents
déontologue et alerte éthique ainsi que le dispositif relatif à ces alertes sont abordés dans la
partie suivante consacrée à la transparence de la vie publique et à la prévention des atteintes à
la probité.
L’article
3 de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la
République
10
a introduit dans la loi du 13 juillet 1983
11
fixant les droits et les obligations des
fonctionnaires un article 28
ter imposant la désignation d’un référent laïcité par les collectivités
territoriales. En vigueur depuis le 26 août 2021 cette disposition, désormais codifiée aux
articles L. 124-3 et L. 124-26 du CGFP, fixe pour rôle à ce référent
«
(…) d'apporter tout
conseil utile au respect du principe de laïcité à tout fonctionnaire ou chef de service qui le
consulte. »
Elle prévoit que ses missions, les modalités et les critères de sa désignation soient
définies par décret en Conseil d’État
.
C’est un
décret du 23 décembre 2021
12
qui a rempli cet office. Il indique que l’autorité
territoriale détermine le niveau auquel le référent est désigné. La désignation est ensuite
effectué
e par le chef de service compétent au niveau choisi ou par l’autorité territorial
elle-
même si elle a décidé qu’il serait commun à plusieurs services. Il doit être
«
(…) choisi
parmi les magistrats, fonctionnaires et militaires, en activité ou retraités, ou parmi les agents
contractuels bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée. »
Une formation appropriée lui est
ensuite dispensée.
La commune de
Rives de l’Yon
indique ne pas avoir désigné de référent laïcité. La
chambre rappelle à la commune que la désignation de ce référent est obligatoire depuis la
parution du décret du 23 décembre
2021 et l’invite à y procéder avant la fin de l’année
2024.
Le dispositif
portant sur les atteintes volontaires à l’intégrité physique, les actes de
violence, de discrim
ination, de harcèlement, d’agissements sexistes de menaces ou de tout autre
acte d'intimidation dont seraient victimes ou témoins les agents a été rendu obligatoire à
compter du 8 août
2019 pour tous les employeurs publics par l’article
80 de la loi de
transformation de la fonction publique du 6 août 2019. Cette disposition est codifiée à
l’article
L. 135-6 du CGFP
et ses modalités de mise en œuvre sont définies par le
décret
n° 2020-256 du 13 mars 2020
13
.
La commune déclare ne pas avoir mis en place de procédure de recueil des signalements.
Elle précise que
cette mission a été confiée à l’agent de prévention qui
« indique manquer de
temps et de connaissances sur les procédures et recueils à mettre en place. »
10
Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.
11
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
12
Décret n° 2021-1802 du 23 décembre 2021 relatif au référent laïcité dans la fonction publique.
13
Décret n° 2020-256 du 13 mars 2020 relatif au dispositif de signalement des actes de violence, de discrimination,
de harcèlement et d'agissements sexistes dans la fonction publique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
La chambre lui recommande de mettre en place en 2024 ce dispositif qui a pour objet
de recueillir les signalements des agissements précités et d’orienter les victimes vers les
autorités compétentes pour les accompagner, les soutenir, les protéger et traiter les faits
signalés. Elle rappelle à la commu
ne que l’article
8 du décret du 13 mars 2020 a imposé aux
collectivités territoriales de le faire
« au plus tard le 1
er
mai 2020. »
Recommandation n° 3.
: Mettre en place dès 2024 le dispositif de signalement des actes
de violence, de discrimination, de harcèlement et d'agissements sexistes dans la fonction
publique, conformément aux dispositions de l’article L.
135-6 du CGFP et du décret
n° 2020-256.
1.2.3
Des démarches à conforter en matière de prévention des atteintes à la probité
et de déontologie.
1.2.3.1
La prévention des atteintes à la probité
La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la
corruption et à la modernisation de la vie économique et les décrets n° 2017-519 du
10 avril 2017 et n° 2017-564 du 19 avril 2017
14
ont renforcé les dispositifs applicables aux
collectivités en matière de transparence et de prévention des atteintes à la probité des élus et
des agents territoriaux. Ils ont été complétés par la loi du 21 mars 2022
15
, relative à la protection
des lanceurs
d’alerte et le
décret du 3 octobre 2022
16
abrogeant celui du 19 avril 2017.
Dans ses recommandations
17
en date du 4 décembre 2020, élaborées conformément aux
dispositions du
2° de l’article
3 de la loi du 9 décembre
2016 précitée, l’Agence française
anticorruption (AFA) expose
qu’un dispositif anticorruption repose sur trois piliers, dont
« la
connaissance des risques d’atteintes à la probité auxquels l’entité est exposée, à travers
l’élaboration d’une cartographie de ses risques.
»
. La commune n’a pas mis e
n place de
cartographie des risques d’atteinte à la probité ni, a fortiori
, de stratégie de prévention et de
détection des atteintes à la probité. Elle
signale qu’un dossier regroupant plusieurs sources
documentaires a été mis à la disposition des agents et des élus, qui en ont été informés par
courriel puis par une note du « DGS » du 11 avril
2024, dans le bureau de l’assistante des élus
et de la direction générale, ce que la chambre a pu vérifier sur place.
14
Décret n° 2017-519 du 10 avril 2017 relatif au référent déontologue dans la fonction publique et décret
n° 2017-564 du 19 avril 2017 relatif aux procédures de recueil des signalements émis par les lanceurs d'alerte au
sein des personnes morales de droit public ou de droit privé ou des administrations de l'État.
15
Loi n° 2022-401 du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d'alerte.
16
Décret n° 2022-1284 du 3 octobre 2022 relatif aux procédures de recueil et de traitement des signalements émis
par les lanceurs d'alerte et fixant la liste des autorités externes instituées par la loi n° 2022-401 du 21 mars 2022
visant à améliorer la protection des lanceurs d'alerte.
17
Recommandations destinées à aider les personnes morales de droit public et de droit privé à prévenir et à détecter
les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement de fonds
publics
et
de
favoritisme :
Recommandations%20AFA.pdf
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
22
La chambre invite la commune à conduire une véritable démarche de prévention des
atteintes à la probité en définissant une cartographie des risques et en élaborant, sur cette base,
une stratégie de gestion de ces risques, conformément aux recommandations de l’AFA d
u
4 décembre 2020 fondées sur le
2° de l’article
3 de la loi du 9 décembre 2016.
En ce qui concerne la transparence,
l’article
L. 2121-25 du CGCT impose depuis le
1
er
juillet 2022 que la liste des délibérations examinées par le conseil municipal soit mise en
ligne sur le site
internet de la commune dans un délai d’une semaine
. La commune a mis en
œuvre cette obligation à partir de la réunion de son conseil du 3
juillet 2023.
Par ailleurs, lors de la réunion d’installation du conseil municipal du 28
mai 2020, le
maire a donné le
cture et diffusé aux conseillers municipaux la charte de l’élu local ainsi qu’une
copie des articles L. 2123-1 à L. 2123-35 du CGCT consacrés
aux conditions d’exercice des
mandats municipaux,
conformément aux dispositions de l’article
L. 2121-7 du CGCT.
1.2.3.2
L
a mise en place d’un référent déontologue
L’article
L. 124-2 du CGFP dispose que tout agent public a le droit de consulter un
référent déontologue. Celui-ci a pour mission de conseiller les agents sur le respect des
obligations et des principes déontologiques auxquels ils sont soumis en vertu des articles
L. 121-1 à L. 124-
26 du CGFP. L’article
L. 124-26 renvoie à un décret le soin de préciser les
« modalités et critères de désignation des référents déontologue »
. Il s’agit du
décret
n° 2017-519 du 10 avril
2017 dont l’article
4 précise que le référent déontologue est
«
(…)
désigné par l'autorité territoriale (…)
»
à l’exception des collectivités territoriales
affiliées à un centre de gestion
« où il est désigné par le président du centre de gestion »
.
Plus
récemment, l’article
218 de la loi du 21 février 2022 dite 3DS
18
a étendu cette
obligation au bénéfice des élus en ajoutant deux alinéas à l’article
L. 1111-1-1 du CGCT. Ce
référent déontologue doit apporter tout conseil utile aux élus locaux pour respecter les principes
déontologiques fixées par la charte de l’élu local. Ces dispositions ont été précisées par
décret
le 6 décembre 2022
19
qui a inséré de nouvelles dispositions dans la partie réglementaire du
CGCT.
Parmi elles, l’article
R. 1111-1-A qui confie la désignation de ce référent au conseil
municipal. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1
er
juin 2023.
La commune de Rives de l’Yon est affiliée au cen
tre de gestion de la Vendée qui met à
la disposition des collectivités affiliées et de leurs agents un collège exerçant les missions de
référent déontologue, dont la composition est arrêtée par son président. Le collège assurant les
missions de référent déontologue de la Vendée se compose des référents déontologues des
centres de gestion du Maine-et-Loire, de la Mayenne et de la Sarthe afin de garantir une plus
grande objectivité. La commune signale qu’un dossier regroupant les documents du centre de
gestio
n est mis à la disposition des agents dans le bureau de l’assistante de direction des élus et
de la direction générale.
18
Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant
diverses mesures de simplification de l'action publique locale.
19
Décret n° 2022-1520 du 6 décembre 2022 relatif au référent déontologue de l'élu local.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
La chambre relève que cette pratique ne respecte pas la confidentialité nécessaire à ce
type de démarche et rappelle à la commune que
l’article
5 du 10 avril 2017 dispose que
« la
décision de désignation du référent déontologue ainsi que les informations nécessaires
permettant de se mettre en rapport avec lui sont portées, par le chef de service et par tout
moyen, à la connaissance des agents placés sous son autorité. »
À cet égard, la note du « DGS »
du 11 avril 2024 citée dans la partie précédente qui informe également les agents et les élus de
l’existence de ces documents et leur précise qu’ils peuvent consulter ces informations sur le
site
de la maison des communes, siège du centre de gestion de la Vendée, est une première étape.
La chambre suggère à la commune de leur communiquer en complément la possibilité de saisir
le
collège
par
courrier,
au
siège
du
centre
de
gestion,
ou
par
courriel
à
referent.deontologue@cdg85.fr
.
Concernant les élus, la commune n’avait pas mis en place de référent déontologue avant
le 3 mai 2024. À cette date, elle a délibéré pour désigner les membres de la liste constituée par
l’
association des maires et présidents de communautés de Vendée. La chambre en prend acte et
incite la commune à modifier les modalités de saisine de ces référents déontologues de façon à
permettre à tout élu de les consulter conformém
ent aux dispositions de l’article L.
1111-1-1 du
CGCT. En effet, la rédaction de la délibération prévoit une saisine par
« la collectivité »
, ce qui
pourrait contraindre l’exercice de ce droit.
1.3
Les relations avec la communauté d’agglomération
1.3.1
La commune et la gouvernance communautaire
Créée le 1
er
janvier 2010, la communauté
d’agglomération La
Roche-sur-Yon
agglomération, regroupe 13 communes pour une population totale au 1
er
janvier 2024
20
de
102 226 habitants. La Roche-sur-Yon, ville centre de la communauté, représente 56,6 % de ce
total. Les autres communes sont de taille plus modeste, la plus importante étant la commune
nouvelle d'Aubigny-Les Clouzeaux avec une population totale de 7 174 habitants.
En termes de gouvernance, la communauté d’agglomération
est présidée par le maire de
La Roche-sur-Yon. Sur les 45 conseillers communautaires, 22 sont issues du conseil municipal
de la ville centre. Les autres communes disposent de 1 à 3 représentants, sauf Aubigny-Les
Clouzeaux qui bénéficie de 4 représentants.
En plus des compétences
21
rendus obligatoires par l’article L.
5216-
5 du CGCT qu’elle
exerce
«
…de plein droit au lieu et place des communes…
»
, La Roche-sur-Yon agglomération
assure notamment, par délégation des conseils municipaux, la protection et la mise en valeur
de l’environnement, la construction, l’entretien et le fonctionnement d’équipements culturels et
sportifs ainsi que des structures collectives d’accueil de la petite enfance.
20
INSEE, recensement de la population 2020 en vigueur à compter du 1
er
janvier 2023.
21
Il s’agit de
: développement économique
;’
aménagement de l'espace communautaire ; équilibre social de
l'habitat ; politique de la ville ; gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ; accueil des gens du
voyage ; collecte et traitement des déchets ménagers ; eau ; assainissement des eaux usées ; gestion des eaux
pluviales.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
24
La commune de Rives de l’Yon est représentée au
conseil communautaire de La
Roche-sur-Yon agglomération par son maire, 11
ème
vice-président en charge de la culture et des
équipements sportifs communautaires, et sa 4
ème
adjointe. Le maire est en outre président du
syndicat mixte du Pays Yon et Vie. Créé en janvier 2002, celui-ci regroupe aujourd'hui La
Roche-sur-Yon agglomération et la communauté de communes Vie et Boulogne. Ses missions
statutaires sont l’élaboration, le suivi et la révision du schéma de cohérence territoriale (SC
oT),
la recherche d'une articula
tion pertinente entre Pays et Agglomération et la mise en œuvre,
l'animation et l'actualisation de la charte de territoire du Pays Yon et Vie.
1.3.2
Les relations financières entre les deux entités
La Roche-sur-Yon agglomération
est, en tant que communauté d’agg
lomération, un
établissement public de coopération intercommunale (EPCI)
22
en vertu de l’article
L. 5210-1-1 A
du CGCT. Elle appartient à la catégorie des EPCI à fiscalité propre, c’est
-à-dire
qu’en matière fiscale elle détient le pouvoir de voter les taux de certains impôts qu’elle perçoit.
Parmi les EPCI à fiscalité propre, les dispositions combinées des articles 1379-0 bis et
1609 nonies C du code général des impôts (CGI) soumettent les communautés d'agglomération
au régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU).
Cela signifie que la communauté est substituée à ses communes membres pour
l’application des dispositions relatives à l’ensemble de la fiscalité professionnelle
23
et perçoit
également la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe additionnelle afférente, la taxe
d’habitation
24
et la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).
L
’article 1609
nonies
C du code général des impôts (CGI) prévoit le versement d’une
attribution de compensation (AC) dont l’objet est de garantir la neutralité budgétaire des
transferts de ressources opérés à l’occasion du passage en
FPU et lors de chaque transfert de
compétence
25
. Il s’agit d’une dépense obligatoire.
En début de période, la commune percevait un montant d’AC de 62
459
€ en
fonctionnement. En 2022, celle-ci a été ramenée à 53 945
€ consécutivement au transfert de la
compétence relative au plan local d’urbanisme.
A contrario
, elle reverse tout au long de la
période contrôlée 1 900
€ à la communauté d’agglomération au titre de l’AC en investissement.
22
Sont des établissements publics de coopération intercommunale les : métropoles, communautés urbaines,
communautés d'agglomération, communautés de communes et syndicats de communes.
23
Il s’agit de la contribution économique territoriale (CET)
, comprenant la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) et la cotisation foncière des entreprises (CFE), des impositions forfaitaires sur les entreprises
de réseau (IFER) et de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).
24
L’article 16 de la loi de finances pour 2020 a prévu la suppression de la taxe d’habitation. Elle s’
est effectuée
progressivement entre 2020 et 2023. Depuis le 1
er
janvier
2021 cette taxe n’est plus perçue par le bloc communal
que sur les résidences secondaires et les logements vacants.
25
Si les charges transférées à l’EPCI sont inférieures aux ressources transférées, l’EPCI verse une attribution de
compensation à la commune,
dans le cas contraire c’est la commune qui verse l’attribution.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
Les communautés d’agglomération peuvent aussi instaurer
au bénéfice de leurs
communes membres une dotation de solidarité communautaire (DSC) afin de réduire les
disparités de ressources et de charges entre
elles, en application de l’article
L. 5211-28-4 du
CGCT.
Rives de l’Yon a perçu une DSC de la communauté d’agglomération qui a baissé de
105 106
€ à 93
788
€ durant
la période.
Les pactes fiscaux et financiers de la communauté pour 2015 à 2020 puis pour 2021 à
2026 prévoient la mise en place de fonds de concours sur le fondement du VI de l’article
L. 5216-5 du CGCT. Ceux-ci permettent de financer la réalisation ou le
fonctionnement d’un
équipement. À ce titre, La Roche-sur-Yon agglomération a créé deux enveloppes : une
enveloppe de base conçue comme un droit de tirage encadré par un règlement d’attribution et
une enveloppe destinée à favoriser l’émergence de projets co
mmuns pour la période 2015 à
2020. Depuis 2021, cette dernière a été ciblée sur le financement de projets en faveur des modes
de déplacement doux. Le pacte 2021-2026, signé le 3 janvier 2022 et applicable à compter du
1
er
janvier 2022, le précédent ayant é
té prorogé jusqu’au 31
décembre 2021, prévoit ainsi au
profit de Rives de l’Yon 639
242
€ au titre de l’enveloppe de base et 92
628
€ pour la seconde
enveloppe. La commune déclare avoir perçu 164 433
€ en 2019
, 364 986
€ en 2023
et 82 838
€
en 2024.
Il est à noter que le conseil communautaire a approuvé le 28 septembre 2021 le
lancement d’une mutualisation informatique entre la communauté d’agglomération et les
communes volontaires. Rives de l’Yon ne fait pas partie des communes pilotes.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune de Rives de l’Yon, issue de la fusion de Saint
-Florent-des-Bois et de
Chaillé-sous-les-Ormeaux
au
1
er
janvier 2016,
est
membre
de
La Roche-sur-Yon
agglomération. Contigüe de La-Roche-sur-Yon elle bénéficie de la proximité de ses
infrastructures. Malgré l’adoption un peu tardive de son règlement intérieur, son
fonctionnement institutionnel est convenable.
Les délégations de fonctions du conseil municipal au maire présentent une irrégularité
que la chambre invite à normaliser. Des régularisations seront également nécessaires pour les
arrêtés de délégation de fonctions et de signature du maire à trois conseillers municipaux, les
délibérations fixant les conditions d’attribution des indemnités aux élus
et le montant des
crédits pour leur
formation et le report sur l’exercice suivant de ceux qui n’ont pas été
consommés.
Un plan de sécurisation budgétaire a été mis en place à la fin de
l’année
2022. Sa mise
en œuvre est encore partielle. Le
programme de cessions arrêté par la commune dans ce cadre
devrait se concrétiser de façon plus marquée en 2024.
La commune emploie 50,2 ETPT au 31 décembre 2023
dont l’organisation est
coordonnée par un agent présenté comme « DGS » alors que son grade ne lui permet pas
d’occuper un tel emploi. La chambre recommande à l’ordonnateur de régulariser cette
situation.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
26
La commune
n’a ni désigné de référent laïcité ni mis en place le dispositif de
signalement des atteintes volontaires à l’intégrité physique, des actes de violence, de
discrimination et d’agisse
ments sexistes notamment dont ses agents seraient victimes ou
témoins. La chambre lui recommande de mettre en place ce dispositif avant la fin de
l’année
2024. Elle l’invite à désigner un référent laïcité
, à porter efficacement à la
connaissance de ses agents les modalités de saisine du référent déontologue et à instaurer une
stratégie de gestion des risques d’atteintes à la probité sur la base d’une cartographie.
La commune dispose de deux représentants au conseil de la communauté
d’agglomération La
Roche-sur-Yon agglomération, dont son maire qui en est vice-président.
Elle perçoit de celle-ci une attribution de compensation en fonctionnement, une dotation de
solidarité communautaire et des fonds de concours pour l’aider à financer ses projets
d’investissem
ent. Elle lui reverse une modeste attribution de compensation en investissement.
2
LA
QUALITE
DE
LA
GESTION
BUDGETAIRE
ET
COMPTABLE
2.1
L’organisation de la fonction comptable et du contrôle interne
2.1.1
Les moyens humains dédiés
En
début de période et jusqu’au
31 juillet 2022 la responsabilité du service était confiée
à un agent non-titulaire positionné sur une grille indiciaire de catégorie B épaulé par une agente
de catégorie C. Le service des finances a reposé ensuite sur deux agentes de catégorie
C, l’une
faisait fonction de chef de service et prenait
en charge la section d’investissement tandis que la
seconde, non-titulaire, assurait le suivi de la section de fonctionnement et des contrats.
Ce service apparaît ainsi sous-encadré. De plus, il a été marqué par un fort absentéisme
pour rais
on de santé d’octobre
2023 à juin 2024 puis par les mutations successives des deux
agentes à compter du 22 avril
2024 pour l’une et du 3
juin
2024 pour l’autre. La commune a
conventionné avec un cabinet spécialisé pour le recrutement au poste de responsable.
Malgré cette fragilité, le taux de rejet des lignes de mandat constaté durant la période
sous revue est satisfaisant. Il
s’élève en moyenne à
1,68 %, avec une légère dégradation en 2021
et 2022, le taux passant au-dessus de 2 %. Le délai global de paiement est acceptable avec une
moyenne d’un peu
plus de 23 jours. Toutefois il se situe un peu plus de deux jours au-dessus
de la moyenne des communes de 4 000 à 9 999 habitants
26
et il tangente le plafond de 30 jours
fixé par les articles L. 2192-10 et R. 2192-10 du code de la commande publique en 2022 et
2023 où il atteint respectivement 27,1 et 28,7 jours.
26
Données comparatives issues de
s rapports annuels de l’observatoire des délais de paiement de 2019 à 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
Tableau n° 3 :
Délai de paiement et taux de rejet des mandats
2019
2020
2021
2022
2023
Moyenne
Taux de rejet des lignes de mandats
1,65%
1,14%
2,23%
2,14%
1,23%
1,68%
Délai global de paiement
19,24
19
21,38
27,1
28,73
23,09
Source : fiches Delphes (DDFIP de la Vendée).
Enfin, un règlement budgétaire et financier a été adopté le 12 octobre 2023 dans la
perspective de
l’adoption de la nomenclature M57
. Il
se limite pour l’essentiel à un rappel des
grands principes budgétaires et des textes en vigueur
, y compris certains qui ne s’appliquent
pas aux communes de la taille de Rives de l’Yon tels ceux relatifs aux rapports
sur la situation
en matière d'égalité entre les femmes et les hommes et sur la situation interne et territoriale en
matière de développement durable. Or, comme le précise le guide élaboré par le comité national
de fiabilité des comptes locaux, auquel renvoie la M57, ce règlement doit aussi décrire les
procédures de la commune et créer un
«
…référentiel commun et une culture de gestion que les
directions et les services de la collectivité se sont appropriés »
, ce qui est insuffisamment fait.
La chambre invite la commune à formaliser ses procédures budgétaires et comptables
afin de les sécuriser et de permettre à un agent qui connaît mal son fonctionnement de s’y référer
et à étoffer son règlement budgétaire et financier sur cette base.
L’absentéisme et l
a rotation des
agents au service des finances rendent ce formalisme d’autant plus indispensable.
2.1.2
Le circuit comptable
À l’occasion d’un contrôle sur place
il est apparu que le circuit comptable est presque
entièrement dématérialisé.
Seule la constatation du service fait demande l’édition d’une facture
papier adressée par le circuit du courrier interne au responsable du service concerné.
Il n’
existe
pas de blocage du mandatement par le logiciel finances
en l’absence d’engagement mais
aucune
facture n’est réglée s’il n’y a pas
eu
d’engagement préalable. Ce point fait l’objet d’une
vigilance particulière du « DGS » et
de l’adjointe aux finances
.
La commune a mis en place une procédure concernant le circuit des dépenses. L’accord
de l’adjointe aux finances est sollicité après l’édition du bon de commande, l’adjoint compétent
pour le secteur concerné et le « DGS
» ayant émis un avis en amont sur la base d’un devis
accompagné d’un rapport de présentation. L’accord de l’adjointe aux finances
conditionne
toutefois la passation effective de la commande. Le mandatement est dématérialisé avec visa et
une signature électronique de l’adjointe aux finances. Il n’existe aucune autre procédure
formalisée.
2.1.3
Une absence de contrôle interne organisé
La mi
se en place d’un contrôle interne n’est pas une obligation réglementaire mais
relève d’une pratique de bonne gestion. La charte nationale du 21
mars 2014 relative à la
fiabilité des comptes publics locaux le présente comme un
« axe privilégié de fiabilisation des
comptes publics locaux »
. Elle le définit comme
«
(…) l’ensemble des dispositifs, organisés,
formalisés et permanents, choisis par l’encadrement, mis en œuvre par les responsables de tous
niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités financière et patrimoniale. »
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
28
La commune n’a pas mis en place de contrôle interne formalisé ni de démarche en ce
sens
mais elle déclare qu’un contrôle de gestion et un contrôle interne seront instaurés en
2024
avec l’appui d’un cabinet d’audit, de conseil juridique, fiscal et en gestion et d’expertise
comptable.
La chambre lui précise que ce contrôle doit rester proportionné à son budget et à ses
effectifs. À cet égard, des procédures telles que celle relative au circuit des dépenses décrite
dans la partie
précédente pourraient, sous réserve d’être formalisées et structurées, constituer à
son échelle un contrôle interne suffisant. Afin de ne pas alourdir ses charges en matière de
contrats de prestations de services qui ont déjà augmenté de + 267 626
€ durant
la période
contrôlée, comme cela est précisé infra à propos des charges de gestion, elle pourrait rechercher
des solutions mutualisées plus économes et durables. Le conseiller aux décideurs locaux
pourrait lui indiquer les communes situées dans son ressort qui seraient
susceptibles d’
être
intéressées.
2.2
Une information financière perfectible
2.2.1
Le budget de la commune
Le budget de la commune est composé du budget principal (BP) et de trois budgets
annexes (BA) : commerces, lotissement Le Champ Vairé et lotissement Le Gui II extension. En
2023
, les BA des deux lotissements ne présentent pas d’écriture. Le BA commerces ne
représente que 13,6
% des recettes de fonctionnement et d’investis
sement cumulées BA et BP
et moins de 1 % des dépenses de fonctionnement cumulées. Seules ses dépenses
d’investissement sont significatives puisqu’elles représentent
48,6 % des dépenses cumulées.
Ce BA a porté
, en effet, la construction d’une maison de santé pluridisciplinaire. L’examen de
la qualité de l’information financière
est centré sur le budget principal.
Les budgets de la commune sont votés par nature et au niveau du chapitre jusqu’en
2023. Le règlement budgétaire et financier prévoit désormais que
« la commune vote son budget
par fonction, assorti d’une présentation croisée par nature. La section d’investissement du
budget principal fait également l’objet d’un vote par opération.
»
2.2.2
Les documents budgétaires et leurs annexes
2.2.2.1
Le calendrier budgétaire
La commune a respecté, durant la période examinée, les dispositions du CGCT
applicables en matière de calendrier budgétaire, en particulier celles de l’article L.
1612-2
s’agissant des dates de vote du budget primitif, de l’article L.
2312-1 concernant la tenue du
débat d’orientations budgétaires et de l’article L.
1612-12 pour le vote du compte administratif.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
2.2.2.2
De nombreux états annexés aux documents budgétaires ne sont pas renseignés
Les états annexés au budget primitif et au compte administratif apportent des
informations complémentaires à celles contenues dans les documents budgétaires, notamment
sur les éléments du bilan et hors bilan, et permettent d’appréhender de façon globale la situation
de la commune. Leur liste est fixée, pour les communes de 3 500 habitants et plus, aux articles
L. 2313-1 et R. 2313-3 du CGCT.
L’examen des annexes budgétaires a porté
principalement sur le compte administratif
2023 et sur les budgets primitifs 2023 et 2024 du budget principal. Il montre qu
’en moyenne
un peu plus d
’un tiers
des annexes que la commune est tenue de renseigner ne le sont pas ou le
sont de façon incomplète.
La chambre invite la commune à renseigner ses annexes budgétaires convenablement
pour une complète information des élus municipaux et des citoyens, dès le compte
administratif 2024.
2.2.3
Des rapports d’orientations budgétaires lacunaire
s
L’article
L. 2312-1
du CGCT prévoit, la tenue d’un débat sur les orientations
budgétaires de la commune, dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget. Depuis
l’
entrée en vigueur de la loi n° 2005-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la République (NOTRé), le maire doit présenter au conseil municipal un rapport
« sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la
structure et la gestion de la dette »
qui doit donner lieu à un débat dont il est pris acte par une
délibération spécifique. Le contenu du rapport est précisé par
l’article
D. 2312-3 du CGCT.
Durant la période examinée, les obligations de t
enue d’un débat d’orientations
budgétaires, de présentation d’un rapport sur ces orientations et de vote d’une délibération
prenant acte du débat ont été respectées. En termes de contenu, les rapports sont lacunaires
avant 2024. Pour ce dernier exercice, le rapport pourrait encore être complété par :
-
les hypothèses d’évolution retenue pour construire le budget en matière de
subventions ;
-
les
principales
évolutions
concernant
les
relations
financières
avec
La Roche-sur-Yon agglomération.
La chambre invite la commune à procéder à ces ajouts afin de satisfaire totalement aux
exigences posées par les articles L. 2312-1 et D. 2312-3 du CGCT
dès le débat d’orientations
budgétaires 2025.
2.2.4
Une publicité des données très insuffisante
L’article
R. 2313-8 du CGCT impose aux communes de 3 500 habitants et plus
disposant d’un site internet de mettre en ligne, dans le délai d’un mois suivant l’adoption des
délibérations y afférentes, les documents d’informations budgétaires et financières énumérés à
l’av
ant dernier alinéa
de l’article
L. 2313-1
du même code. Il s’agit d’une présentation
synthétique du
rapport adressé au conseil municipal à l’occasion du débat d'orientation
budgétaire, retraçant les informations financières de la commune, et de la note explicative de
synthèse annexée au budget primitif et au compte administratif.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
30
La commune
n’a pas respecté ces obligations
. La page concernée de son site internet
imprimée le 15 mai 2024
, plus d’un mois après l’adoption du
BP 2024, ne comportait aucune
information relative aux budgets 2022 et 2024
27
, et les seuls rapports d’orientations budgétaires
pour les exercices 2021 et 2023. Cette situation est irrégulière et contrevient de surcroît au
règlement budgétaire et financier qui prévoit dans sa partie 2.5.1 que
«
L’ensemble des
documents de présentation du compte administratif, ainsi que la maquette budgétaire
correspondante, sont mis en ligne sur le site internet de la commune après l’adoption de la
délibération portant sur le vote dudit compte »
28
.
La chambre recommande à la commune de procéder à la publication des documents
d’information budgétaire et financière mentionnés par les dispositions précitées sur son site
internet.
Au regard des constats qu’elle dresse tout au long du présent rapport, elle appell
e plus
généralement son attention sur la nécessité d’améliorer la transparence de l’information
financière envers les élus municipaux et les citoyens rivayonnais : programmation pluriannuelle
des investissements, informations fiables sur le patrimoine de la commune, annexes aux
documents budgétaires, etc. Dans un autre domaine, s’y ajoute l’absence de présentation du
rapport social unique au conseil municipal depuis celle du bilan social 2019 lors de sa réunion
du 16 décembre 2020. Pour ce dernier, elle remarque que la commune lui a pourtant produit la
synthèse des rapports 2021 et 2022.
Recommandation n° 4.
: Mettre en ligne sur le site internet de la commune les
documents d’information budgétaire
conformément aux dispositions des articles
L. 2313-1, et R. 2313-8 du CGCT.
2.3
La fiabilité des comptes
2.3.1
Des prévisions budgétaires convenables en fonctionnement mais peu sincères
en investissement
Les prévisions du budget initial sont très peu corrigées en cours d’exercice. Le poids
des décisions modificatives (DM) est extrêmement faible par rapport aux prévisions initiales
(4 % en moyenne pour les dépenses réelles de fonctionnement et 2 % pour les recettes réelles
de fonctionnement), à
l’exception des dépenses réelles d’investissement en
2022 pour
lesquelles le poids des DM atteint 88 %.
S’agissant d
es
taux d’exécution budgétaire
(voir le tableau en annexe 2), en
fonctionnement la moyenne sur la période 2019-2023 est de 93,7 % en dépenses et de 103,7 %
en recettes. Il convient toutefois de constater une augmentation sensible des masses budgétaires
des dépenses réelles tant en prévisions qu’en réalisations à partir de 2021
, près d
’un quart
par
rapport aux prévisions et réalisations des exercices précédents. Cette évolution s’explique par
la hausse des charges de personnel.
27
Pour 2024,
le débat d’orientation budgétaire s’est tenu le 13
mars 2024 et les budgets primitifs ont été voté le
11 avril 2024.
28
Le règlement rappelle également les obligations réglementaires concernant le budget primitif et le rapport
d’orientations budgétaires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Les
taux d’exécut
ion budgétaire
des dépenses d’investissement
ont connu une sensible
amélioration à partir de 2020 pour atteindre une quasi réalisation intégrale en 2022 : 96,15 %,
99
% avec les restes à réaliser. Ceci s’explique essentiellement par des prévisions budgétai
res
beaucoup plus réalistes. Toutefois ce taux chute en 2023 par combinaison d’une prévision plus
importante que lors de
l’exercice précédent et d’
une réalisation en volume inférieure à ce même
exercice.
Concernant les recettes d’investissement, le constat
est identique aux dépenses sur
l’exercice 2023 avec un taux d’exécution
de 30 % en prenant en compte les restes à réaliser.
Cette baisse significative s’explique en majeur
e partie par une prévision de cession non réalisée
(0,34 M
€) qui n’apparaît pas
non plus en restes à réaliser.
L’ordonnateur doit
rester vigilant
quant au maintien de taux d’exécution d’au moins
90 % en investissement, ce qui contribue à la sincérité de son budget.
2.3.2
La tenue de la comptabilité des dépenses engagées reste à maîtriser
Selon
les termes de l’article
30 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la
gestion budgétaire et comptable publique :
«
L’engagement est l'acte juridique par lequel une
personne morale mentionnée à l'article 1
er
[dont les collectivités territoriales]
crée ou constate
à son encontre une obligation de laquelle il résultera une dépense. L'engagement respecte
l'objet et les limites de l'autorisation budgétaire. ».
Soumis aux instructions budgétaires et
comptables M14 et désormais M57, la commune doit te
nir une comptabilité d’engagement. La
comptabilité administrative doit ainsi permettre de déterminer, en fonctionnement et en
investissement, le total des crédits ouverts, les mandats émis, ainsi que les dépenses engagées
non mandatées, dont le total est constaté en reste à réaliser, et doit être inscrit au budget de
l’exercice suivant.
La commune semble veiller
à ce qu’aucune dépense ne soit effectuée sans engagement
comptable comme cela est décrit dans la partie consacrée au circuit comptable. Elle précise que
«
la comptabilité administrative permet de connaître, à tout moment et en fin d’exercice
: les
crédits ouverts et les prévisions de recettes ; les crédits disponibles pour engagement ; les
crédits disponibles pour mandatement ; les dépenses et recett
es réalisées…
»
Cependant, e
lle n’a pas été en mesure de fournir le fichier des écritures comptables en
section d’investissement
, seule la section de fonctionnement a été transmise. Dans ce dernier
fichier aucun numéro d’engagement n’est indiqué ni aucune
date d’engagement. Ainsi, il n’est
pas possible de
s’assurer que l’engagement comptable est systématique et
de contrôler le délai
de mandatement réalisé par l’ordonnateur.
Néanmoins, le délai global de paiement est
acceptable et le taux de rejet des mandats très satisfaisant comme cela est montré supra dans la
partie relative aux moyens humains consacrés à la fonction comptable.
La chambre invite la commune à mieux utiliser et retracer sa comptabilité des dépenses
engagées tant en fonctionnement qu’en inve
stissement en précisant le numéro et la date
d’engagement afin de s’assurer de la bonne exécution du budget.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
32
2.3.3
Une absence de provision qui nuit à la sincérité du budget
En application du 29°
de l’article
L. 2321-2 du CGCT, les dotations aux provisions
consti
tuent des dépenses obligatoires pour les collectivités territoriales. L’article
R. 2321-2 du
même code précise que le maire est tenu de constituer une provision dans les cas suivants :
-
dès l’ouverture d’un contentieux en première instance à hauteur du
montant estimé
par la commune de la charge qui pourrait en résulter en fonction du risque financier
encouru ;
-
dès l’ouverture d’une procédure collective prévue au livre VI du code du commerce
à l’encontre d’un organisme dont la commune détient une part du
capital, ou auquel
elle
a apporté sa garantie d’emprunts, accordé un prêt, une créance ou une avance
de trésorerie ;
-
lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis
malgré les diligences exercées par le comptable public.
La commune déclare ne pas disposer d’un état des provisions constituées durant la
période contrôlée. Aucune provision pour risques et charges ne figure d’ailleurs aux comptes
de gestion du BP et des BA de la période. Cette situation est irrégulière dans la mesure où il
existe bien des risques contentieux et des créances douteuses qui présentent les caractéristiques
de créances irrécouvrables, c’est
-à-dire des titres émis dont le recouvrement ne peut être mené
à son terme par le comptable public au regard de
la situation du débiteur ou de l’échec des
tentatives de recouvrement, le maire ayant autorisé le comptable à poursuivre le recouvrement
forcé des créances de la commune pour la durée du mandat par arrêté du 10 juin 2020.
Concernant les contentieux, la commune a produit à la chambre quatre dossiers relatifs
à la période contrôlée
. Deux d’entre eux présentent un risque pour la commune compte tenu
notamment du sérieux des arguments des requérants. L’un concerne la contestation d’une
ordonnance de référé du tribunal administratif de Nantes du 11 juillet 2022 condamnant à la
demande de la commune une entreprise à libérer un atelier-relais pour occupation sans titre.
L’entreprise a déposé un pourvoi auprès du Conseil d’État le 26
juillet 2022.
Le second trouve s
on origine dans le refus de la commune d’inscrire à son budget 2023
une subvention de 17 400
€ qu’elle avait perçue de l’État pour une action qu’elle avait confiée
à l’association «
Comité d'échanges avec les Pays Étrangers
» (CEPE). Saisie par l’associati
on,
la chambre a constaté le caractère obligatoire de la dépense par un avis du 4 juillet 2023 puis
déclaré la procédure close après que la commune a fait droit à sa mise en demeure
d’i
nscrire
les crédits correspondants à son budget, par un second avis du 29 août
2023. L’association a
alors demandé à la commune la prise en charge des frais d’avocat afférents à cette saisine et le
versement d’une indemnité correspondant au montant que, selon elle, la commune aurait dû lui
verser au titre de sa subvention de fonctionnement en 2022 et 2023. Devant le rejet implicite de
ces demandes, l’association a introduit deux recours devant le tribunal administratif de Nantes
le 28 janvier 2024, communiqués par celui-
ci au maire de Rives de l’Yon le 30
janvier 2024.
Dès la
clôture de l’exercice
2022 pour le premier dossier la commune aurait dû mettre
en application les dispositions combinées des articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du CGCT, selon
lesquelles une provision doit être constituée par délibération
«
dès l’ouverture d’u
n contentieux
en première instance contre la commune »
. Le montant doit en être déterminé par la commune
en fonction du risque financier encouru. En l’occurrence, le risque s’est concrétisé puisque le
pourvoi de l’entreprise a abouti à un arrêt du Conseil d’État du 13
octobre 2023 condamnant la
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
commune à lui verser 3 000
€. Pour le second dossier, les deux recours sont encore pendants
pour un montant cumulé demandé par l’association de 8
503
€. Elle devra donc provisionner ce
montant à la clôture de l’exerc
ice 2024.
Au sujet des créances irrécouvrables, les dispositions combinées des articles R. 276-1
et R. 276-2
du livre des procédures fiscales indiquent que l’irrécouvrabilité est constatée par le
comptable public
« lorsque les diligences visant au recouvrement s'avèrent impossibles ou
vaines »
ou
« lorsque les perspectives de recouvrement ne sont pas estimées suffisantes pour
justifier la poursuite des diligences. »
Les dispositions combinées citées à propos des contentieux imposent également la
constitution d’une provision
« lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de
tiers est compromis malgré les diligences faites par le comptable public »
. Sur la base des états
des restes à recouvrer au 15 avril 2024 produits par la commune, le montant restant à recouvrer
est proche de 200 000
€
, dont un peu plus de 36 000
€ de créances de plus de deux ans. 45
%
des créances, les plus anciennes essentiellement, ont fait l’objet d’une première action en
recouvrement, presque exclusivement par lettre de relance.
Sept créances, représentant 25 683
€ au budget principal ont été identifiées comme
irrecouvrables par le comptable qui a proposé le 21 juin 2022 à la commune de les admettre en
non-valeur. Il en avait été de même le 24 juin
2020 pour quatre créances d’un montant total de
3 742
€, concernant le BA commerces. Par un courriel du 5
octobre 2023 la commune a fait
savoir que ces charges ne pourraient être prises en compte qu’au budget
2024. La chambre
constate que ces montan
ts n’ont pas été inscrit
s au compte 6541 « Créances admises en
non-valeur » au budget primitif 2024 de chacun de ces deux budgets.
Pendant la période sous contrôle des admissions en non-valeur au budget principal ont
cependant été décidées par le conseil municipal sur demande du comptable public en 2019 et
2020 pour les montants respectifs de : 322 472
€ sur constat de carence d’une entreprise locale
et de 503
€ au profit de quatre particuliers, dont deux pour créances éteintes représentant 214
€.
Au-delà de ces provisions obligatoires, la collectivité peut constituer des provisions
facultatives pour dépréciation d’actifs (autres que celles visées ci
-
dessus) ou dès l’apparition
d’un risque avéré. C’est le cas notamment pour couvrir les charges relatives aux
jours épargnés
sur les comptes épargne temps (CET) par les agents de la commune. L’instruction budgétaire
et comptable M57, applicable depuis le 1
er
janvier 2024 à la commune, précise que
« les jours
maintenus sur le CET à la clôture de l'exercice donnent lieu à constitution d'une provision pour
charges »
.
La commune n’a pas provisionné au titre des jours épargnés sur les CET de ses agents.
Quatorze d’entre eux détenaient pourtant 175,5
jours au 12 mars 2024, deux agents de
catégorie B et douze de catégorie C. Elle aurait dû le faire, conformément aux instructions
budgétaires et comptables applicables pendant la période sous revue, à la clôture de chaque
exercice depuis l’ouverture du premier CET.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
34
Pour l’avenir, elle devra choisir l’une des deux méthodes
préconisées
29
par l’instruction
M57 pour calculer le coût moyen journalier et l’appliquer aux jours épargnés. Sur la base des
informations issues des fichiers de paye 2023 et en utilisant une méthode particulière appropriée
aux informations à la dispositio
n de la chambre, le montant à provisionner s’élèverait à un peu
plus de 36 000
€, charges salariales et patronales comprises. Grâce à ses logiciels ressources
humaines et finances la commune pourra calculer ce montant plus exactement.
Compte tenu de ce qui
précède, un montant de l’ordre de 64
000
€
au total aurait dû être
enregistré
à la clôture de l’exercice
2023 en dépenses au chapitre 68 au titre des dotations aux
provisions pour risques et charges
conformément à l’
instruction budgétaire et comptable M14
30
alors en vigueur. Les provisions correspondantes doivent être quant à elles retracées au
compte 15
« Provisions pour risques et charges »
31
.
Le comité de fiabilité des comptes locaux
préconise de provisionner
«
dès lors que la survenance d'un risque (…) o
u d'une charge
apparaît comme probable »
.
La commune n’ayant pas délibéré pour inscrire les provisions en
recettes de la section d’investissement, elles conservent le caractère semi
-budgétaire de droit
commun.
Le défaut de provisionnement, qui plus est pour des montants significatifs, rend le
budget de la commune insincère car il ne permet pas d’intégrer l'ensemble des risques et charges
qui présente une forte probabilité de décaissement sur un exercice futur.
La chambre recommande à la commune de mettre en place dès 2024 un mécanisme de
provisionnement pour risques et charges conformément aux dispositions des articles L. 2321-2
et R. 2321-2 du CGCT, et aux instructions budgétaires et comptables. Le provisionnement
répond au principe comptable de prudence et contribue au respect des principes comptables
d’indépendance des exercices et de sincérité qui ont valeur constitutionnelle, comme le rappelle
le comité de fiabilité des comptes locaux
32
.
L’article
R. 2313-3 du CGCT prévoit, en outre,
qu’un état des provis
ions, permettant
d’en suivre la nature, l’emploi et l’évolution (constitution, reprise, montant) est annexé au
budget primitif et au compte administratif. Les annexes des budgets primitifs 2023 et 2024 et
du compte administratif 2023 du budget principal de la commune correspondant à cet état
mentionnent 60 000
€ de provisions dont 50
000
€ constituées sur les exercices 2017 et 2018.
Alors qu’aucune dotation aux provisions n’apparait au compte de gestion 2019 de ce budget,
cette annexe comporte une provision constituée le 25 mars 2019. De plus, aucune provision
n’apparaît au passif des bilans des comptes de gestion de la période. Cette annexe est donc
erronée, ce que la chambre incite la commune à corriger dès le compte administratif 2024. La
chambre relève é
galement l’existence d’une
reprise sur provisions pour dépréciation d'actifs
circulant de 40 000
€ figurant au compte administratif et au compte de gestion 2019 alors que
le bilan de ce dernier ne fait pas apparaître de provision pour l’exercice
2018.
29
La M57 propose de valoriser la provision soit sur une base individuelle, en retenant le coût moyen journalier de
chaque agent concerné, soit sur une base statistique, en retenant le coût moyen journalier par catégories homogènes
d’agents notamment en termes de rémunération. Le coût moyen journalier est calculé en divisant la masse salariale
associée à l’agent par le nombre annuel de jours travaillés. Dans le cas d’une méthode statistique, la masse salariale
moyenne de la catégorie est divisée par le nombre annuel moyen de jours travaillés de cette catégorie.
30
Instruction M14, tome 2, titre 3, chapitre 4 pages 123 à 125.
31
Concernant Rives de l’Yon, les comptes concernés sont précisément en M57
: 1511
–
Provisions pour litiges et
contentieux ; 1515
–
Provisions pour pertes de change ; 154
–
Provisions pour compte épargne temps.
32
Guide comptable et budgétaire des provisions pour risques et charges, CCFL, octobre 2015, page 3 notamment.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
Recommandation n° 5.
: Mettre en place dès 2024 un mécanisme de provisionnement
pour risques et charges conformément aux dispositions des articles L. 2321-2 et
R. 2321-2 du CGCT, et
à l’instruction
budgétaire et comptable M57.
2.3.4
Les informations patrimoniales doivent être fiabilisées
Selon les dispositions des instructions M14 et M57
33
« La responsabilité du suivi des
immobilisations incombe, de manière conjointe, à l’ordonnateur et au comptable. (…).
L’inventaire comptable et l’état de l’actif
, deux documents aux finalités différentes, doivent, en
toute logique, correspondre. »
.
La commune a indiqué ne pas réaliser d’inventaire
, ni physique ni comptable. Elle se
fonde sur
l’état de l’actif du comptable.
Toutefois, l’ancien ordonnateur a déclaré lors de
l’entretien de fin de contrôle qu’un inventaire aurait été formalisé lors de la création de la
commune nouvelle en 2015.
La chambre
a constaté que l’état des biens 2022 produit
par la commune comporte un
ensemble d’immobilisations sans imputation pour un total brut, équivalent à la vale
ur nette
comptable en l’absence d’amortissement, de 3,2
M€ sur une valeur nette comptable totale de
28,8
M€. Selon l’état de l’actif 2022, il s’agit de biens mis à disposition dans le cadre de
concessions. Cependant, il existe un écart entre ces deux documents de 134 542
€. La
chambre
recommande à l
’ordonnateur
de procéder sans attendre aux inventaires physique et comptable
de ses immobilisations en se rapprochant du comptable. Dans sa réponse à la chambre, le
comptable s’engage à tenir une réunion avec la commune pour travailler à la création d’un
inventaire.
S’agissant des amortissements, l
a délibération du 13 octobre 2016 qui fixe les durées
d’amortissement des immobilisations corporelles et incorporelles pour chaque bien ou catégorie
de biens est conforme à la M14, le barème indicatif est respecté. Les durées minimales sont
majoritairement retenues. Si le total des mandats de dotations aux amortissements 2022
correspond bien au total des amortissements de l’exercice en cours figurant dans l’état de
s biens
de 2022, il n’est pas possible de recouper ces informations avec chaque catégorie
d’immobilisation de l’état des biens. Les pièces justificatives des mandats des dotations aux
amortissements des immobilisations ne permettent pas de savoir si les du
rées d’amortissements
prévues par la délibération de 2016 sont effectivement respectées.
Dès lors qu’elle aura mis en place
les inventaires physique et comptable de ses
immobilisations, la commune est invitée par la chambre à se mettre en conformité avec
l’instruction budgétaire et comptable M57
34
dont elle relève désormais concernant
l’obligation
d’amortir au prorata du temps prévisible d’utilisation du bien et de comptabiliser certaines
immobilisations par composants et à émettre des mandats par catégori
e d’immobilisations
amortissables indiquant la durée d’amortissement
.
33
Instructions budgétaires et comptables : M14 au 1
er
janvier 2023 tome 2, titre 4, chapitre 3 page 181 et M57 au
1
er
janvier 2024, tome 1, titre 3, chapitre 1, pages 69 à 71.
34
Instruction M57 au 1
er
janvier 2024, Tome 1, titre 3, chapitre 2, compte28.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
36
Par ailleurs,
l’état de l’actif 2022 et la balance des comptes 2023 du budget principal
ne
présentent pas
d’immobilisation en cours mais il en existe dans le budget annexe commerces
dont la plus ancienne entrée date de 2014 pour une valeur nette comptable de 649 984
€
(numéro d’inventaire FLO2014COM2132).
C
ette immobilisation en cours n’a pas été
transférée dans le compte 213 « constructions sur sol propre »
s’agissant d’une
construction
d’une dizaine d’années
. De plus, il existe une différence inexpliquée entre la valeur nette
comptable
précitée et sa valeur d’acquisition (857
369
€) alors qu’elle n’a pas été
amortie.
L’ordonnateur devra également se rapprocher du
comptable pour procéder à la régularisation
et expliquer cette différence.
Recommandation n° 6.
Mettre en place dès 2024 les inventaires physique et comptable
conformément aux dispositions de l’instruction budgétaire et
comptable M57 (tome 1,
titre 3, chapitre 1).
2.3.5
Les opérations de fin d’exercice
Le manque de maî
trise de la comptabilité d’engagement affecte les opérations de fin
d’exercice tant pour les rattachements que pour les restes à réaliser.
Les constats effectués dans
la présente partie ajoutés à ceux des trois parties précédentes ne donnent pas d’assurance quant
à la fiabilité des comptes de la commune.
2.3.5.1
Les rattachements
Les rattachements des charges ne présentent que 0,56 % des dépenses réelles de
fonctionnement
en moyenne sur la période de contrôle. Il n’est pas constaté de rattachement de
produits. Ainsi, le niveau élevé d’exécution de la section
de fonctionnement du budget
principal - supérieur à 91 % pour les dépenses et à 100 % pour les recettes pour chaque exercice,
sauf en 2020 pour les recettes -
n’est pas dû à un fort rattachement de charges et produits de
fonctionnement en cours d’exercice.
La chambre note que le règlement budgétaire et financier voté le 12 octobre 2023
prévoit que
« les rattachements des chapitres 011 et 65 sont limités à un montant unitaire
strictement supérieur à 1 000
€ (à l’exception des subventions à des tiers pour lesquelles le
rattachement restera possible, au cas par cas, en deçà de ce seuil) »
.
Elle observe qu’un seuil
aussi élev
é qui permet à de nombreuses dépenses de la commune d’échapper au rattachement
est susceptible de fausser le résultat.
2.3.5.2
Les restes à réaliser
Les restes à réaliser (RAR) correspondent, pour les dépenses d'investissement, aux
dépenses engagées non mandatées, et pour les dépenses de fonctionnement, aux dépenses
engagées non mandatées et n'ayant pas donné lieu à service fait.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Jusqu’en 2019, les services de la ville n’inscrivaient pas les
RAR pour les dépenses
d’investissement au compte administratif. Pour 2021, l’état des RAR n’est pas fourni alors que
le compte administratif fait état de 0,30 M
€ en dépenses d’investissement et
0,14 M
€
en
recettes d’investissement. Pour les exercices suivants, les RAR sont bien inscrits au CA et
conformes aux états des dépenses engagées non mandatés transmis. La chambre invite la
commune de Rives de l’Yon
à
plus de rigueur dans l’établissement de
ses états de restes à
réaliser.
2.3.5.3
L’affectation du résultat
L’affectation intervient après constatation des résultats, à l’issue du
vote du compte
administratif. Elle
fait l’objet d’une délibération si la section d’investissement est déficitaire.
Jusqu’en 2019 les restes à réaliser du budget principal n’étaient pas précis
és dans les
délibérations relatives à l’affectation du résultat
et, comme indiqué dans la partie précédente,
ils n’étaient pas
inscrits au compte administratif. Cependant, ils étaient bien pris en compte dans
le besoin de financement et par conséquent dans l’affectation du résultat.
À compter de 2020 la
présentation de
s délibérations portant sur l’affectation du résultat évolue et précise dorénavant
le montant des dépenses et des recettes pour les sections fonctionnement et investissement ainsi
que les restes à réaliser.
À partir de 2022, un écart (6 800
€) est constaté
pour le montant des dépenses de
fonctionnement entre le compte administratif 2022 et la délibération relative à l’affectation du
résultat. Cet écart altère
le résultat de l’exercice, le résultat cumulé 2022 à affecter et par
conséquent le report en foncti
onnement et le résultat cumulé pour l’exercice 2023.
En outre, à
la demande d
es services de l’Etat
, la commune a procédé à une correction de 957
€
sur le solde
d’exécution de la section d’investissement en
2022. La chambre invite la commune de Rives
de l’Y
on à veiller à la mise en cohérence de ses documents budgétaires et au bon établissement
de ses délibérations portant affectation du résultat du budget principal.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le service des finances, constitué à partir de 2022
et jusqu’au
22 avril 2024 de deux
agentes de catégorie C est manifestement sous-encadré. Il parvient néanmoins à maintenir des
délais de paiement acceptables et un taux de rejet des mandats satisfaisant. Le nouveau
règlement budgétaire et financier pourrait être enrichi à partir de procédures budgétaires et
comptables formalisées. La dématérialisation de la chaîne comptable est satisfaisante et la
commune a mis en place une procédure intéressante pour vérifier l’opportunité des dépenses
et s’assurer de l’existence
d’un engagement. La commune n’a pas mis en place de contrôle
interne mais s’engage à le faire en 2024. La chambre l’engage à rechercher des solutions
mutualisées.
Le budget de la commune comprend le budget principal (BP) et trois budgets annexes
(BA) : commerces, lotissement Le Champ Vairé et lotissement Le Gui II extension. Les taux
d’exécutions du budget principal sont très convenables pour la section de fonctionnement mais
ceux de la section d’investissement doivent être améliorés de façon durable. La c
ommune ne
démontre pas qu’elle tient une comptabilité des dépenses engagées. Elle n’a constitué aucune
COMMUNE
DE RIVES DE L’YON
38
provision durant la période alors qu’elle avait l’obligation de le faire pour un montant estimé
par la chambre à 64 000
€ au titre de l’exercice 2023.
La chambre lui recommande de mettre
en place dès 2024 un mécanisme de provisionnement pour risques et charges.
La commune ne tient pas d’inventaire, ni physique ni comptable. La chambre lui
recommande de le faire sans délai. Elle devra en outre mettre ses du
rées d’amortissement des
immobilisations en conformité avec la M57.
Les annexes des documents budgétaires ne sont pas toujours renseignées par la
commune ou le sont de manière incomplète, ce que la chambre l’invite à faire dès le
compte
administratif 2024.
Elle l’invite également à compléter le contenu de l’information donnée aux
membres du conseil municipal à l’occasion du débat d’orientations budgétaires et
lui
recommande de
publier sur son site internet les documents d’information budgétaire et
financièr
e mentionnés à l’article L.
2313-1 du CGCT.
Au regard de ses observations à ce sujet, la chambre n’est pas en mesure d’assur
er que
les comptes de la commune sont fiables.
3
UNE SITUATION FINANCIERE FRAGILE
Les éléments d’analyse financière présentés dans
cette partie concernent le budget
principal. Lorsque cela apparaît pertinent des données consolidées sont ponctuellement
mentionnées. Au regard de ce que la chambre relève supra dans la partie dédiée à la fiabilité,
ces éléments et ces données sont présentés sous réserve de la fiabilité des comptes produits par
la commune. Les incertitudes concernant la comptabilité d’engagement, le déf
aut de
rattachement et de constitution de provisions notamment affectent la fiabilité et contreviennent
en outre au principe d’annualité budgétaire.
3.1
Le rétablissement de l
’autofinancement
en 2023 reste à consolider
3.1.1
Des produits de gestion tirés par la fisc
alité et les ressources d’exploitation
Les produits de gestion augmentent de 20,8 % pendant la période sous revue et
s’établissent à 3,8
M€ en 2023. Ils sont principalement composés des ressources fiscales
propres représentant 50,7 % des produits, et des ressources institutionnelles qui en représentent
35,4 %. Tandis que la fiscalité a vu sa contribution augmenter de 0,9 points de pourcentage,
celle des ressources institutionnelles a baissé de 4 points. Dans le même temps, les ressources
d’exploitation
prog
ressent d’un peu plus de 55
%, soit + 187 158
€, et leur part de 3,1
points de
pourcentage.
En matière de fiscalité, c’est la taxe foncière sur les propriétés bâties qui porte l’essentiel
de la hausse de 23,1 % des produits de 2019 à 2023. Depuis la mise en place de la réforme de
la fiscalité locale en 2021, celle-ci est, en effet, devenue prépondérante dans le panier de
ressources fiscales des communes qui ont bénéficié, en compensation de la disparition de la
taxe d’habitation s
ur les résidences principales
, de la taxe sur le foncier bâti jusqu’alors perçue
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
par les départements,
affectée d’un coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts de
compensation liés à ce transfert. Sous-
compensée, la commune s’est vue appliquer un
coefficient correcteur de 1,505987
35
.
L’augmentation du produit de la taxe sur le foncier bâti
est suscitée par la hausse des
bases de 20,1
%, d’une part, et par les hausses de taux votées par le conseil municipal d’un
point de pourcentage en 2022 et 2023, d’autre part. Concernan
t les bases, leur augmentation est
portée à 64,3
% par les revalorisations forfaitaires annuelles fondées sur l’article 1518
bis du
code général des impôts et pour le reste par leur évolution physique liée aux changements de
configuration ou d’affectation
des locaux existants et à la construction de nouveaux locaux,
principalement des logements pour répondre à la croissance démographique du territoire. Pour
2024, le conseil municipal a délibéré pour porter le taux à 41,8 %, deux points au-dessus de
celui de
l’année précédente
36
et quatre points au-dessus du taux moyen national de la strate
en 2022 qui était de 37,76 %
37
.
La commune a également augmenté les taux des autres taxes, en même temps et dans
les mêmes proportions pour la taxe sur le foncier non-bâti, de 0,56 points en 2023 puis de deux
points en 2024 pour la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et les logements vacants.
En 2024, ils atteignent respectivement 43,4 %, près de six points en-dessous de la moyenne
nationale de la strate en 2022, et 24,5 %, près de dix points au-dessus de cette moyenne.
Il est notable qu’un point de pourcentage correspondait en 2023 à 38
800
€ de produits
de taxe sur le foncier bâti, en tenant compte de l’effet du coefficient correcteur, alors qu’il
représentait
seize fois moins pour celui de la taxe d’habitation et neuf fois moins pour celui de
la taxe sur le foncier non-bâti. Ainsi, seule une action sur le taux de la taxe foncière sur les
propriétés bâties engendre un effet significatif sur le produit de la fiscalité de la commune. Eu
égard au niveau du taux voté en
2024, la question de l’acceptabilité d’une nouvelle
augmentation complexifie la prise de décision en la matière.
Malgré la diminution de leur poids dans les produits de gestion, les ressources
institutionnelles ont augmenté de + 8,6 % de 2019 à 2023, ce qui représente 106 663
€, pour
atteindre 1,35
M€. Cette évolution provient principalement de l’augmentation des
participations des communes et d’autres organismes tels la MSA pour le contrat jeunesse et
la
CAF pour les activités périscolaires ou l’aide à l’accueil d’enfants en situation de handicap
notamment.
La très forte progression des ressources d’exploitation est portée par les
produits des
services et plus précisément les tarifs acquittés par les usagers des services périscolaires et de
loisirs. Ceux-ci ont été multipliés par presque neuf depuis 2019, soit une hausse de 392 690
€.
C’est une des conséquences de la municipalisation en
2020 de la restauration scolaire puis, à
compter du 1
er
septembre
2021, de l’accueil de loisirs sans hébergement. Ces services étaient
gérés auparavant par des associations.
L’effet de
s recettes nouvelles résultant de ces
municipalisations de services doit cependant être pondéré par leur impact sur les charges, en
particulier la hausse des charges de personnel et de contrat de prestations de service mais aussi,
à la baisse, les subventions aux associations. Cet aspect est développé dans la partie suivante et
abordé supra à propos du plan communal de sécurisation budgétaire.
35
État fiscal 1259 de 2024.
36
Ibidem.
37
Comptes individuels des collectivités (https://www.collectivites-locales.gouv.fr/).
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
40
Graphique n° 1 :
Évolution des produits de gestion
Source : comptes de gestion, retraitement CRC - * données provisoires au 9 avril 2024.
3.1.2
Un ralentissement de la hausse des charges de gestion en 2023 à consolider
De 2019 à 2023 les charges de gestion ont progressé de + 21,5 %, pour aboutir à
3,26
M€. Les charges de personnel en représentent la plus grande partie, 55,8
% en moyenne
pour ces cinq exercices, 54,3 % en 2023 après avoir atteint 62,5
% l’année précédente. Les
charges à caractère général les suivent de très loin avec 26,6 % en moyenne mais 33,7 % en
2023 alors que les autres charges de gestion qui leur étaient supérieures en 2019 ne représentent
plus que 10,6 % des charges de gestion en 2023.
Les charges de personnel ont connu une progression de + 8,3 % en moyenne annuelle
avec surtout deux hausses importantes en 2021 (+ 314 086
€) et 2022 (+
320 706
€)
principalement dues à la reprise des contrats des huit salariés de
l’accueil de loisirs sans
hébergement associatif.
A contrario
, en 2023 elles baissent de - 226 463
€. Ces évolutions sont
corrélées avec celles des effectifs, détaillées infra dans la partie qui leur est consacrée. Ceux-ci
augmentent de 12,8
ETPT pendant la période alors qu’ils perdent 7,4
ETPT en 2023. Toutefois,
au regard du besoin
d’encadrement des services démontré dans la partie relative aux effectifs,
la stabilisation des charges de personnel au niveau de 2023 ne semble pas acquise.
Comme l’augmentation de leur poids dans les charges de gestion le laisse supposer, les
charges à caractère général ont augmenté de + 80,6 % passant de 0,6
M€ à 1,1
M€. Si la quasi
-
totalité des comptes a progressé, les contrats de prestations de services (+ 267 626
€), les achats
(+ 89 754
€), les dépenses d’entretien, de réparation et de maintenance (+
54 999
€) et les
honoraires (+ 43 793
€) connaissent les plus fortes hausses. La multiplication par presque
7,5
des contrats de prestations de services avec des entreprises provient principalement des marchés
de la restauration scolaire et de la restaurat
ion de l’accueil de loisirs.
Les autres charges de gestion baissent essentiellement en 2020. En effet, des admissions
en non-valeur ont été effectuées en 2019 pour un montant de 274 591
€ ce qui ne sera pas
renouvelé ensuite. Cette baisse est cependant à
tempérer car l’état des restes à recouvrer montre
1 566
219 €
1 597
918 €
1 686
264 €
1 676
753 €
1 927
505 €
339
442 €
225
762 €
316
108 €
452
709 €
526
600 €
1 239
344 €
1 266
313 €
1 153
956 €
1 324
818 €
1 346
007 €
3 145
005 €
3 089
994 €
3 156
327 €
3 454
280 €
3 800
112 €
0
500 000
1000 000
1500 000
2000 000
2500 000
3000 000
3500 000
4000 000
2019
2020
2021
2022
2023*
Fiscalité totale (nette)
Ressources d'exploitation
Ressources institutionnelles
Total des produits de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
que de nouvelles admissions en non-valeur auraient dû être effectuées durant la période sous
contrôle, comme cela est présenté dans la partie relative aux provisions. Cela fausse à la fois
les résultats des
exercices concernés et l’appréciation de la réalité de la situation financière de
la commune.
Les subventions chutent de 175 738
€ en 2019 à 42
569
€ en 2023. Ce mouvement s’est
effectué en deux temps, en 2020 avec la reprise par la commune de la restauration scolaire puis
en 2022 avec celle de l’accueil de loisirs en fin d’année 2021, les associations qui géraient
auparavant ces services ne recevant bien entendu plus de subvention municipale.
Graphique n° 2 :
Évolution des charges de gestion
Source : comptes de gestion, retraitement CRC - * données provisoires au 9 avril 2024.
3.1.3
Un autofinancement
dont la trajectoire n’est pas assurée
La situation financière du budget principal de la commune se détériore entre 2021 et
2022. De 2019 à 2022 les produits de gestion du budget principal ont augmenté de + 9,8 %
tandis que les charges de gestion connaissaient une hausse de + 19,1 % conduisant à une baisse
de la capacité d’autofinancement (CAF) brute de
- 44,4 %, après une chute brutale de 2020 à
2021 de près de - 60 %, de 630 481
€ à 256
823
€.
608
876 €
631
575 €
736
581 €
805
373 €
1 099
700 €
€1
287 740
€1
362 086
€1
676 184
€1
996 889
€1
770 426
175
738 €
90
829 €
87
258 €
39
629 €
42
569 €
€610
967
€332
575
€401
814
€355
209
€346
615
2 683
321 €
2 417
065 €
2 901
838 €
3 197
101 €
3 259
309 €
0
500 000
1000 000
1500 000
2000 000
2500 000
3000 000
3500 000
2019
2020
2021
2022
2023*
Charges à caractère général
Charges de personnel
Subventions de fonctionnement
Autres charges de gestion
Total charges de gestion
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
42
Graphique n° 3 :
Évolution des CAF brute et nette
Source : comptes de gestion de la période.
La CAF nette, c’est
-à-d
ire la CAF brute moins l’annuité en capital de la dette,
était
négative en 2021 et 2022 a respectivement
–
42 722
€ et –
58 374
€. En
2023 elle suit la même
tendance à la hausse que la CAF brute, amplifiée par la baisse de l’annuité en capital de la nette
de 19,5 % entre 2022 et 2023, pour atteindre 274 325
€ soit 7,2
% des produits de gestion. Le
maintien de l’autofinancement à ce niveau
est un enjeu de gestion pour la collectivité,
notamment pour soutenir ses futurs investissements.
En consolidant le budg
et principal avec les budgets annexes, c’est
-à-dire en neutralisant
les flux entre budgets après avoir additionné les charges et les produits de chacun d’entre eux,
la situation est en 2022 un peu moins critique concernant la CAF brute dont la baisse est
ramenée à - 26,4
%. L’augmentation
régulière des ressources d’exploitation du BA commerces,
tirées de la location de locaux commerciaux, conjuguée à la conservation de ses charges à un
faible étiage, permet d’obtenir une CAF brute consolidée de 258
898
€ ce
tte année-là. En
revanche, la CAF nette est plus dégradée à
–
76 503
€ en raison de l’annuité de la dette du BA
commerces.
L’amélioration apparente au budget principal en 2023 semble conjoncturelle. Elle tient
pour partie à l’absence
de provisions et à un
niveau d’effectifs qui semble difficile à maintenir
compte tenu des besoins en cadres dans les fonctions les plus stratégiques comme les finances
ou la direction générale des services par exemple. En outre, l’utilisation du levier fiscal
depuis 2022 pour r
edonner des marges de manœuvre à la commune pourrait se heurter
désormais à la question de son acceptabilité par les contribuables locaux au regard du niveau
atteint par les taux.
Ainsi, l’obtention d’une CAF
nette de 274 325
€ au budget principal et d’une
CAF nette
consolidée de 227 907
€ est
-
elle à prendre avec précaution. La mise en place d’un plan de
cession permettra ponctuellement de financer une partie des investissements mais ne stabilisera
pas structurellement l’autofinancement. L’accroissement du
différentiel de CAF nette entre le
budget principal et le budget consolidé tient à l’augmentation de l’annuité de la dette du BA
commerces de + 85,7 % (+ 41 465
€) causée par un emprunt de 1,5
M€ obtenu le
15 décembre
2021 pour le financement d’une maison
de santé.
3145 006
3089 994
3156 328
3454 280
3800 112
2683 321
2417 065
2901 838
3197 101
3259 309
411 418
630 481
256 823
228 641
505 474
51 065
313 165
-42 722
-58 374
274 325
-500 000
0
500 000
1000 000
1500 000
2000 000
2500 000
3000 000
3500 000
4000 000
2019
2020
2021
2022
2023
EUROS
Produits de gestion
Charges de gestion
CAF brute
CAF nette
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
3.2
La politique d’investissement
rivayonnaise
3.2.1
Une grande partie des investissements est portée par un budget annexe
En cumul de 2019 à 2023, le financement propre disponible du budget principal est tiré
principalement de
s subventions d’investissemen
t reçues (0,63
M€), de
la CAF nette (0,54
M€),
du fonds de compensation de la TVA (0,38
M€)
et de la
taxe d’aménagement (0,3
M€)
. Les
produits de cessions
n’apportent qu’une faible contribution de 79
601
€ comme cela est montré
supra à propos du plan communal de sécurisation budgétaire. Au total, le financement propre
s’est élevé à près de
1,9
M€ pour des dépenses d’investissement cumulées de
2,46
M€, hors
s
ubventions d’équipement versées. Le taux d’autofinancement des investissements sur la
période s’établit ainsi à
76,6
%. Il s’est nettement dégradé entre 20
20 (121 %) et 2022 (40,2 %).
En conséquence, la commune a mobilisé son fonds de roulement pour compléter le
financement de ses investissements sans souscrire de nouvel emprunt pour son budget principal.
Une approche consolidée du budget principal et des budgets annexes (BA) telle que
présentée dans le tableau ci-dessous montre que le financement propre disponible cumulé
s’élève à 2,5
M€ mais ne représente plus que 54,2
% des 4,66
M€ de dépenses d’équipement,
hors subventions d’équipements versées. Cette évolution est générée par la construction de la
maison de santé pluridisciplinaire portée par le BA commerces comme cela est indiqué dans la
partie précédente et développé dans la partie suivante. Elle a conduit la commune à compléter
le financement de cet investissement par un emprunt de 1,5
M€.
Tableau n° 4 :
Financement propre disponible consolidé
en milliers d'€
2019
2020
2021
2022
2023*
CAF brute
351 926
631 312
326 089
258 898
548 909
- Annuité en capital de la dette
497 552
350 422
333 583
335 402
321 001
= CAF nette ou disponible (C)
-145 626
280 891
-7 494
-76 503
227 907
+ TLE et taxe d'aménagement
27 516
60 429
63 625
82 777
60 493
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
127 833
107 926
83 837
46 774
10 477
+ Subventions d'investissement reçues hors
attributions de compensation
185 703
310 509
411 683
260 030
152 665
+ Fonds affectés à l'équipement
-36 000
3 467
0
0
0
+ Produits de cession
12 084
1 294
1 224
0
272 385
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
317 136
483 625
560 369
389 582
496 020
= Financement propre disponible (C+D)
171 510
764 515
552 876
313 078
723 928
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en régie)
17,4%
141,5%
78,4%
18,3%
99,9%
Source : comptes de gestion tous budgets, retraitement CRC.
Au 31 décembre
2023, l’encours de la dette est légèrement supérieur à 1
M€ pour le
budget principal. Il a été divisé par deux par rapport à 2019. Cependant, en consolidant avec les
BA, l’emprunt pour financer la construction de la maison de santé provoque
au contraire une
hausse de 15 % pour un encours de 3,2
M€. Son montant par habitant est de 239
€. Pour
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
44
comparer ce ratio avec le ratio moyen des communes de la même strate démographique il faut
cependant utiliser celui de 2022
38
qui était de 292
€ par habitant contre 726
€ en moyenne. En
prenant en compte les BA, le ratio de la commune aurait été de 803
€ par habitant.
Sa capacité de désendettement (encours de dette/CAF
brute), permettant d’évaluer sa
solvabilité, passe pour le budget principal de 5,3 ans en début de période à 2,1 ans en 2023 et
pour l’ensemble des budgets consolidés, de 7,9
ans à 5,9 ans. En toute hypothèse, elle ne
franchit pas le seuil d’alerte de 12
ans
39
.
3.2.2
Les dépenses d’investissement
3.2.2.1
Une période marquée par la construction de la maison de santé pluridisciplinaire
La plus importante réalisation de la période est la construction de la maison de santé
pluridisciplinaire. Portée par le BA commerces, elle a été lancée début 2019 sous la mandature
précédente. Les tr
avaux ont débuté à l’automne
2021 pour une ouverture de la maison aux
patients le 3 avril 2023. Le plan de financement de cet investissement stratégique pour la
commune a été validé le 17 octobre 2019 avec un montant de dépenses de 2,28
M€
HT. En
l’absence
de production par la commune des décomptes généraux définitifs, la chambre ne peut
toutefois pas attester du coût effectif du projet. Ce montant correspond au total des dépenses
d’investissement du BA commerces et s’approche de celui du budget principal.
Les autres BA
ne comportent pas de dépense d’investissement.
Plus de la moitié des dépenses d’investissement du budget principal a été effectuée en
2019 et 2020 (54,8
%). Elles concernent notamment la rénovation et l’extension des écoles
Françoise Dolto (0,34
M€ pendant la période, 0,5
M€ au total) et des travaux de voirie. De 2019
à 2023 ces derniers se sont élevés à 0,54
M€ tandis que les acquisitions de terrains bâtis
représentaient 0,48
M€ et les autres travaux dans les bâtiments scolaires 0,2
M€.
3.2.2.2
L’ab
sence de toute programmation pluriannuelle des investissements
La mise en place d’une programmation pluriannuelle des investissements (PPI) n’est
exigée par aucun texte. Toutefois, l’article
L. 2311-2
du CGCT impose l’inscription au budget
des ressources pour couvrir les dépenses d’investissement de l’exercice assortie d’un ordre de
priorité et d’une évaluation de la dépense globale correspondante le cas échéant répartie par
exercice. En outre, l’élaboration d’une PPI constitue une pratique de bonne gestion qui permet
aux collectivités territoriales de planifier leurs investissements, le plus souvent sur la durée d’un
mandat, et d’en assurer un pilotage stratégique et un suivi plus efficace.
Elle permet également
de donner aux élus et aux citoyens plus de visibilité et de lisibilité sur les réalisations prévues
par l’équipe municipale. La commune de Rives de l’Yon
déclare ne pas avoir mis en place une
telle programmation.
38
Dernières
données
disponibles
issues
des
comptes
individuels
des
collectivités
locales
39
La loi de programmation des finances publiques 2018-2022 fixe dans son article 29 un plafond national de
référence de capacité de désendettement de 12 années pour les communes et les EPCI à fiscalité propre.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
La chambre lui recommande de mettre en place cet outil de programmation financière
et de pilotage des investissements en le concevant sur une durée d’au moins cinq années et
de
le présenter pour information au conseil municipal, par exemple en l’annexant au rapport
d’orientation
s budgétaires
, afin d’améliorer la transparence de l’information donnée à
l’ensemble des élus et aux citoyens et de se conformer d’une façon dynamique
aux dispositions
du CGCT précitées. Elle lui recommande également d’améliorer la gestion pluriannuelle de ses
investissements en utilisant la PPI comme un véritable outil de pilotage physico financier de
ses projets d’investissement.
Recommandation n° 7.
: Mettre en place une programmation pluriannuelle des
investissements
en l’
utilisant comme un véritable outil de pilotage physico-financier des
projets d’investissement
.
3.3
Un fonds de roulement et une trésorerie consolidés en progression
Le fonds de roulement consolidé a augmenté de + 488 134
€
entre 2019 et 2023, soit
une augmentation de + 269 %
dont l’essentiel est intervenu
entre 2020
et 2022. Il s’établit en
fin de période à 669 555
€
, couvrant 73,7 jours de charges courantes. La trésorerie connaît une
trajectoire identique avec une hausse de + 566 183
€ pour atteindre 659
033
€
en 2023 couvrant
72,5 jours de charges courantes, ce qui est satisfaisant. Le besoin en fonds de roulement
contribue à ce bon niveau par une baisse de
–
78 049
€ qui le réduit à 10
522
€ en
2023.
Graphique n° 4 :
Évolution de la trésorerie consolidée BP / BA
Source : comptes de gestion, retraitement CRC.
92 850
321 061
185 552
600 668
659 033
12,3
47,2
22,9
67,5
72,5
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
0
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
700 000
800 000
2019
2020
2021
2022
2023*
Fonds de roulement net
global
- Besoin en fonds de
roulement global
=Trésorerie nette
Trésorerie en nbre de
jours de charges
courantes
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
46
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La dynamique des bases fiscales conjuguée à l’augmentation des taux depuis
2022 porte
la progression des produits de gestion pendant la période sous contrôle. Celle des charges de
gestion découle essentiellement de la municipalisation de la restauration scolaire et de
l’accueil de loisirs sans hébergement.
La consolidation du budget principal et des budgets annexes fait ressortir un
accroissement des produits moins important que celui des charges de 2019 à 2022. Cette
tendance se retourne en 2023 conduisant à un redressement apparent de la situation financière
de la commune dont la capacité d’autofinancement nette consolidée passe de
- 76 503
€ à
+ 227 907
€.
En effet,
l’absence de fiabilité des comptes soulignée dans la partie dédiée,
l’improbabilité
du maintien des charges de personnel à leur niveau 2023 eu égard au manque
d’encadrement observé dans la partie relative aux effectifs
et les difficultés prévisibles pour
actionner encore le levier fiscal utilisé systématiquement depuis 2022 laissent présager une
dégradation de cette situation à l’avenir. Seules des mesures structurelles permettraient de la
consolider durablement. À cet égard, les cessions immobilières demeurent des solutions
ponctuelles.
Tous budgets confondus, l’autofinancement des inves
tissements de la période est limité
à 54,2 %. La construction de la maison de santé, portée
par le BA commerces, est à l’origine
de cette situation. La commune a été contrainte d’emprunter pour financer ce lourd
investissement qui représente près de la moi
tié des dépenses d’investissement consolidées.
L’accroissement de l’endettement consolidé qui en résulte ne la conduit cependant pas à
dépasser le seuil d’alerte de 12
ans. La commune n’a pas mis en place de programmation
pluriannuelle des investissements, ce que la chambre lui recommande de faire.
Le fonds de roulement et la trésorerie couvrent plus de 70 jours de charges courantes
notamment grâce à la diminution du besoin en fonds de roulement.
4
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
4.1
La stratégie de gestion des ressources humaines
Sous les réserves développées supra dans la partie relative à l’organisation
administrative concernant les incohérences des données produites par la commune avec les
fichiers de paye et
l’impossibilité de les rapprocher avec l
es annexes budgétaires, au
31 décembre 2023 la commune emploierait 33,2 ETPT
40
d’agents sur emplois permanents et
16,99 ETPT sur emplois non-
permanent. La gestion de l’ensemble de ces ressources humaines
repose en 2023 sur 1,5 ETPT, dont 1 de catégorie B, en progression de + 0,7 ETPT
depuis 2019. Le ratio ETPT du service sur ETPT gérés est de 3 % en 2023, ce qui semble
convenable.
40
ETPT : équivalent temps plein travaillé = somme des quotités mensuelles divisée par 12. Un mi-temps sur 6 mois
compte 0,25 par exemple.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
La gestion administrative de ce personnel est pour partie confiée au centre de gestion de
la fonction publique territoriale de la Vendée (CDG 85). Celui-ci assure notamment, outre les
missions obligatoires exercées au profit de toutes les collectivités territoriales et de leurs
établissements publics de son ressort au titre des articles L. 452-35 à L. 452-37 du code général
de la fonction publique (CGFP), des missions obligatoires et facultatives au profit de ses
affiliés
41
. Pendant la période sous revue, la commune a été affiliée pour ces deux catégories de
missions et a confié en plus au CDG 85 la médecine professionnelle et préventive et le
traitement de la paye.
La tenue des dossiers des agents est un signe de la bonne gestion d’un
service des
ressources humaines
. L’article
L. 137-1 du CGFP dispose que
«
Le dossier individuel de l’agent
public doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé,
enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. »
Les dossiers examinés par la chambre présentent des lacunes. Les pièces ne sont pas
numérotées, certains ne comportent pas de pièces relatives à la formation ni de comptes rendus
d’entretien professionnel annuel récents, ce qui fait obstacle à la détermination objective de
l’attribution de la part du régime indemnitaire fondée sur la manière de servir et l’eng
agement
professionnel. Cette pratique enfreint les dispositions des articles L. 137-1 du CGFP et de
l’
arrêté du 21 décembre 2012
42
relatif à la composition du dossier individuel. De plus, au-delà
de son irrégularité,
l’absence de numérotation des pièces
rend impossible la vérification de la
complétude des dossiers et pourrait entraîner d’importantes difficultés, notamment en cas de
contentieux avec un agent.
En outre, aucun dossier
de l’échantillon
ne contient une pièce attestant de la vérification
du bulletin n°
2 du casier judiciaire. Or, l’article
L. 321-1 du CGFP dispose que nul ne peut
avoir la qualité de fonctionnaire
«
(…) si les mentions portées au bulletin n°
2 de son casier
judiciaire sont incompatibles avec l'exercice des fonctions. »
.
La chambre rappelle
qu’il revient à l’employeur public de vérifier si les conditions
posées par
l’article L.
321-1
précité sont remplies et d’en conserver la trace dans le dossier afin
de pouvoir en justifier si nécessaire. Contrairement à la pratique parfois constatée, il ne peut
s’agir d’une copie du bulletin lui
-
même dont la CNIL et l’arrêté du 21
décembre 2012 précité
proscrivent la conservation au-
delà d’un délai de
trois mois, sauf exception légale. La chambre
recommande à la commune de se mettre en conformité avec les dispositions des articles
L. 137-1 et L. 321-1 du CGFP et les recommandations de la CNIL.
En outre, la commune pourrait améliorer la tenue et le suivi des dossiers en assurant leur
gestion dématérialisée, permise par l’article L.
137-3 du CGFP, dans les conditions définies par
le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa
gestion sur support électronique et l’arrêté du 21
décembre 2012 qui en arrête la composition.
41
Il s’agit notamment du fonctionnement des commission administratives paritaires et
des comités sociaux
territoriaux, d’une assistance juridique statutaire, d’une assistance au recrutement, de l’organisation des concours
et des examens professionnels.
42
Arrêté du 21 décembre 2012 relatif à la composition du dossier individuel des agents publics géré sur support
électronique.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
48
Un autre indicateur de qualité du pilotage est le suivi de la masse salariale. La commune
déclare ne pas avoir
« formalisé la stratégie de contrôle de la masse salariale ni mis en place
des outils de suivis. »
La chambre invite la commune à instaurer un dispositif de suivi de sa
masse sa
lariale dans le cadre d’un
véritable dialogue de gestion avec ses services en lien avec
les lignes directrices de gestion pour leur dimension stratégique.
À cet égard, en s
’appuyant sur
la trame de rédaction proposée par le centre de gestion
de la Vendée, la commune
s’est conformée aux dispositions d
es articles L. 413-1 et L. 413-3
en matière de stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines. Le maire a arrêté les
lignes directrices de gestion afférentes le 23 décembre
2020 pour une prise d’eff
et au
1
er
janvier 2021 et une durée de six ans qui respecte les
dispositions de l’article
15 du décret du
29 novembre 2019
43
. Elle a également mis en place les lignes directrices de gestion en matière
d’avancement de grade par arrêté du maire du
24 juin 2021.
Recommandation n° 8.
: Conserver dans les dossiers individuels des agents les pièces
attestant de l’effectivité des vérifications
découlant des dispositions des articles L. 137-1
et L 321-1 du CGFP, concernant les antécédents judiciaires des agents, en respectant les
recommandations de la CNIL.
4.2
Les effectifs
Les données présentées dans cette partie le sont sous les réserves développées supra
dans la partie relative à l’organisation administrative concernant les incohérences des données
produites par la commune av
ec les fichiers de paye et l’impossibilité de les rapprocher avec les
annexes budgétaires et en annexe 3 du rapport concernant la cohérence entre les différentes
données produites par la commune.
4.2.1
Un personnel manifestement sous-encadré
Les données en ETPT qui figurent dans le tableau ci-dessous montrent une
augmentation de l’effectif de +
34,2 % durant la période sous revue. Alors que le nombre
d’ETPT des agents titulaires baisse de
- 10,8 %, soit - 3,8 ETPT, celui des non-titulaires a
presque triplé, prin
cipalement en raison d’une forte augmentation du nombre de ceux occupant
des emplois non-
permanents. Un mouvement contraire semble toutefois s’amorcer en
2023,
leur part dans l’effectif qui avait augmenté de 24,3
points de pourcentage de 2019 à 2022 ayant
diminué de 7 points pour revenir à 37,4
%. Ces évolutions sont liées jusqu’en 2022 à la
municipalisation des services de la restauration scolaire et de
l’accueil de loisirs sans
hébergement abordée supra, notamment
à propos de l’autofinancement
, puis aux premiers effets
de la mise en œuvre du
plan de sécurisation budgétaire.
43
Décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des
attributions des commissions administratives paritaires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
Tableau n° 5 :
Évolution de l’effectif
de la commune au 31 décembre
Effectif de la collectivité par statut en ETPT
2019
2020
2021
2022
2023
Evolution
En %
Agents occupant un emploi permanent
30,9
31,9
37,3
36,0
33,2
2,3
7,4%
Dont agents titulaires
35,0
30,9
32,9
32,0
31,2
-3,8 -10,8%
Dont agents non-titulaires
1
1
4,4
4
2
0,8
78%
3,2%
3% 11,7% 11,1%
5,4%
2,13%
65,7%
Agents occupant un emploi non permanent
6,5
7,72
14,1
21,59
16,99
10,5
161,4%
Dont agents non-titulaires
6,5
7,72
14,1
21,59
16,99
10,5 161,4%
Dont emplois fonctionnels
0
0
0
0
0
0
0%
Total :
37,4 39,65
51,36
57,59
50,19
12,79
34,2%
Part des non-titulaires :
20,1%
22%
36% 44,4% 37,4%
17,3
86,5%
Source :
Commune de Rives de l’Yon
Le
taux d’administration
44
est en moyenne sur la période de 10,82 pour 1 000 habitants,
à rapprocher des 12,
6‰
en moyenne pour les communes de 3 500 à 4 999 habitants en 2021
45
.
Toutefois, cette année-
là, le taux de la commune s’établissait à 11,81‰, 0,8
points en-dessous
de la moyenne des communes de sa strate démographique.
L
’évolution
des effectifs sur emplois permanents par catégorie (voir annexe 3) dénote
un effondrement
du taux d’encadrement
supérieur
46
de presque 7 points de pourcentage le
ramenant à 0 % en 2023, après le départ de la dernière agente de catégorie A
47
de la commune
en janvier, pour une moyenne nationale dans les communes de 8,1 % en 2021. Cette évolution
constitue un handicap en termes d’expertise, de coordination des services et d’efficience. Elle
n’est pas compensée par la présence d’agents relevant de la catégorie
B qui est restée très faible
durant la période passant de 2 ETPT en 2019 à 1,83 en 2023 conduisant à un taux
d’encadrement total
48
de 5,72 % en 2023. En 2021, il était de 10,7 % contre 23 % en moyenne
dans les communes françaises.
La chambre recommande à la commune d’engager sans délai une réflexion de fond sur
sa politique de recrutement qui, selon la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources
humaines décrite dans ses lignes directrices de gestion, reste à formaliser au même titre que la
gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Un des axes de cette politique, qui
aujourd’hui fait indubitablement défaut, pourrait concerner le renforcement de l’encadrement
de la commune. Cette question représente un enjeu stratégique majeur pour la commune. Les
lignes directrices de gestion pourraient être mises à jour à cette occasion.
La filière technique est la plus représentée parmi les emplois permanents de la
collectivité malgré une baisse de près de dix points de pourcentage entre 2019 et 2023 où elle
regroupait 37,6 % des effectifs, contre 25,1 % pour la filière administrative. Cette configuration
est identique à celle de l’ensemble des collectivités locales avec tout de même un écart moin
s
important entre les deux filières à Rives de l’Yon. En revanche, la place de la filière animation
44
Taux d’administration = (nombre d’agents en ETPT / po
pulation de la collectivité) x 1000.
45
DGCL : « Les collectivités locales en chiffres 2023 », partie 8. Les données les plus récentes concernant les
effectifs sont arrêtées au 31 décembre 2021. Sauf indication contraire, ce sont celles qui servent de référence ici.
46
Taux d’encadrement
supérieur = effectif cadres supérieurs (catégorie A) / (effectif de catégorie B + effectif de
catégorie C).
47
Mme Caroline FISCHER, attachée territoriale titulaire, matricule 43846787.
48
Taux d’encadrement
total = effectif cadres total (catégorie A et B) / effectif de catégorie C.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
50
est beaucoup plus importante dans la commune où elle représente 31,2 % en 2023 contre 7,3 %
dans l’ensemble des collectivités locales au 31
décembre 2021, année la plus récente de
disponibilité des données nationales. Cette spécificité tient au dimensionnement atypique du
service enfance jeunesse au sein des services de la commune.
Recommandation n° 9.
: Engager sans délai une réflexion de fond visant à définir et
formaliser la politique de recrutement de la commune dans le cadre de sa stratégie
pluriannuelle de pilotage des ressources humaines afin notamment de renforcer son
encadrement avec méthode.
4.2.2
Des mouvements de personnel d’une ampleur inhabituelle
Les mouvements de personnels ont été extrêmement importants au sein du personnel
communal durant toute la période sous contrôle (voir annexe 4). Les données produites par la
commune montrent que le taux de remplacement des départs en retraite est de 417 % ce qui
signifie
que pour un départ en retraite, plus de quatre agents ont été recrutés, ainsi qu’il suit
:
Tableau n° 6 :
Taux de remplacement
2019
2020
2021
2022
2023
Total
Total entrées (A)
21
25
22
12
17
97
Total sorties autres que départs en retraite (B)
15
15
7
22
13
72
Total départs en retraite (C)
0
2
0
2
2
6
Taux de remplacement = (A-B) / C x 100
417%
Source : Commune de Rives de l'Yon, retraité CRC.
Les contractuels représentent les deux tiers des flux sortants et plus des trois-quarts des
flux entrants tandis que les mutations n’en constituent respectivement que 10,3
% et 12,4 %.
Le taux de rotation
49
qui en résulte s’élève en moyenne de 2020 à 2023 à
37,3
%. Bien qu’il ait
baissé de 24,8 points de pourcentages pour arriver à 29,7 % en 2023, il reste très supérieur à
celui constaté dans la fonction publique territoriale. Selon l’édition
2023 du rapport annuel sur
l’état de la fonction publique, ce taux
était en 2021 de 9,7 % alors que celui enregistré par la
commune de Rives de l’Yon était de 31,9
%. Le départ en 2024 des deux agentes du service
des finances semble se situer dans la continuité de cette situation.
La chambre invite la commune à s’interroger sur les raisons de l’importance de ces flux
et, dans la logique
de sa recommandation concernant l’encadrement des services, à revoir sa
stratégie de gestion des ressources humaines en conséquence, dans le cadre d’un dialogue social
ouvert piloté à un niveau approprié.
49
Le taux de rotation est calculé conformément à la méthode utilisée pour le rapport annuel sur l’état de la fonction
publique
: moyenne du taux d’entrée et du taux de sortie. Ces deux taux corr
espondent respectivement au nombre
d’entrants
et de sortants entre deux années, rapporté à la moyenne des effectifs au 31 décembre de ces deux années.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
4.2.3
Un recrutement irrégulier et inapproprié sur l’emploi de directeur général
des services
Parmi les nombreux départs au sein des services communaux, la chambre s’est
intéressée à celui du DGS qui a conçu le plan communal de sécurisation budgétaire, notamment
en raison de la brièveté de son passage à Rives de l’Yon et du mouvement social généré par
ledit plan.
Selon le dossier produit par la commune, il disposait d’une formation de
niveau 5 en
droit ainsi qu’en comptabilité et finances et avait effectué un parcours varié principalement dans
le secteur public local et, pendant sept ans, dans le secteur privé, très souvent pour des périodes
brèves de quelques mois à trois ans et demi.
Il a été
recruté par la commune de Rives de l’Yon
en tant que contractuel dans des
conditions irrégulières. En effet, l’article
L. 311-1 du CGFP dispose que
« sauf dérogation »
les emplois civils permanents des communes sont occupés par des fonctionnaires et son article
L. 412-6 pose pour principe que
« les emplois fonctionnels de direction de la fonction publique
territoriale sont pourvus par voie de détachement. »
.
L’article
L. 412-5 du même code renvoie
à des décrets en Conseil d’État le soin de fixer les conditions de nomination et d’avancement
des emplois de direction dans la FPT.
C’est le
décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987
50
qui
remplit cet office notamment pour les DGS des communes de 2 000 habitants et plus. Son
article 7 précise que seuls les fonctionnaires de catégorie A peuvent être détachés dans un
emploi de DGS d’une commune de 2
000 à 40 000 habitants. Au surplus, deux candidats
fonctionnaires n’ont pas été reçus en entretie
n.
Afin de tenter de contourner l’obstacle, la commune a fait le choix d’un p
ortage du
contrat par le service missions temporaires du centre de gestion de la Vendée (CDG 85). Le
12 août 2022 u
ne convention d’affectation à titre temporaire a donc été conclue entre la
commune et le centre de gestion et un contrat signé entre le CDG 8
5 et l’intéressé
pour une
durée de six mois à compter du 16 août
2022 au motif d’un accroissement temporaire d’activité.
Ce motif constitue une irrégularité supplémentaire s’agissant d’un emploi permanent puisque
les recrutements de contractuels pour accro
issement temporaire d’activité relèvent de l’article
L. 332-23 du CGFP qui concerne les recrutements sur emplois non-permanent. Dans sa réponse
à la chambre le président du CDG
85 précise que c’est la commune qui a choisi ce motif et que
dans le cadre d’un
portage de contrat la procédure, la décision de recrutement, les conditions
d’emploi, la rémunération et la vérification de l’adéquation des conditions de recrutement à la
mission relèvent de la commune.
La chambre relève qu’alors même qu’il ne remplissait pas la condition
de posséder un
diplôme de niveau 6 fixée par la fiche de poste ce candidat a été préféré à des candidats
statutaires et sa rémunération a été fixée à 3 400
€ net, près de 1
000
€ au
-dessus de la
rémunération de l’attachée territoriale en poste à l’époque (2
538
€ net en août 2022,
rémunération qui étant alors la plus élevée de la commune).
Le 11 février 2023, cinq jours avant le terme de la convention prévu au 16 février, le
maire de
la commune a adressé à l’intéressé un courrier recommandé avec accusé de réception
pour lui signifier sa suspension de toute activité professionnelle au sein de la commune avec
50
Décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois
administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
52
effet le jour même et le non renouvellement de sa mission de DGS. Cette décision intervenait
dans la continuité d’un signalement, par des représentants du personnel élus au comité social
territorial, de comportements inappropriés de sa part.
La chambre invite la commune à mieux sécuriser ses procédures de recrutement et à
respecter l
es dispositions du CGFP dans ce cadre, a fortiori lorsqu’il s’agit d’emplois
d’encadrement pour lesquels les répercussions de mauvais choix ont des conséquences sur
l’ensemble du personnel. Elle renvoie à ses observations sur l’organisation administrative
de la
commune concernant le « DGS
» pour constater la persistance de pratiques irrégulières d’autant
plus graves qu’elles
intéress
ent l’emploi le plus stratégique et le plus visible d’une collectivité
locale. La commune comme l’agent qui occupe un tel emploi sont tenus à l’exemplarité en la
matière. L’ordonnateur a précisé durant l’entretien de fin de contrôle que la commune avait dû
agir dans l’urgence pour recruter sur cet emploi et que le nombre de candidat avait été limité.
4.3
Le temps de travail au sein de la commune
La commune de
Rives de l’Yon n’a pas délibéré pour déterminer
les règles en matière
de définit
ion, de durée et d’aménagement du temps de travail de ses agents. Ce sont donc les
règles fixées par les deux anciennes communes qui s’appliquent aux
personnels qui en sont
issus en vertu des dispositions de l’article
L. 2113-5
du CGCT. L’ancienne commune de
Saint-Florent-des-Bois a délibéré le 20 décembre 2001 pour approuver le protocole
d’aménagement
du
temps
de
travail
signé
le
11
octobre 2001,
celle
de
Chaillé-sous-les-Ormeaux a délibéré le 14 décembre 2001 pour adopter la réduction du temps
de travail sur la base d’un protocole signé le 16
octobre 2001. Les organisations du travail
instaurées par ces délibérations respectent la durée légale du temps de travail.
4.3.1
Des heures supplémentaires rémunérées sans fondement
Les heures supplémentaires sont des heures effectuées à la demande du chef de service
en dépassement des bornes horaires définies par le cycle de travail
51
. Elles donnent lieu en
priorité à un repos compensateur ou à défaut à une indemnisation
52
. Leur paiement prend la
forme d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS). En application d’un
décret
du 14 janvier 2002
53
, leur versement est subordonné à la mise en place d’un moyen de c
ontrôle
automatisé des horaires de travail. Le décret précité limite le nombre d’heures supplémentaires
à un total mensuel de 25 heures, sauf dérogation.
51
Article 4 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail
dans la fonction publique de l'État et dans la magistrature
par renvoi de l’article
1 du décret n° 2001-623 du
12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement
et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
52
Ibidem.
53
Décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
La commune déclare ne pas avoir mis en place de contrôle automatisé des heures
supplémentaires répondant
aux exigences de l’article
2 du décret du 14 janvier 2002 précité.
Elle précise que ce
«
contrôle s’effectue par un suivi administratif individuel des agents mais
également hiérarchique »
. Elle ajoute ne pas avoir délibéré pour fixer les modalités de
réalisation et de rémunération des heures supplémentaires, contrevenant ainsi aux dispositions
de l
’article
2 du décret du 6 septembre 1991
54
relatif au régime indemnitaire dans la fonction
publique territoriale qui impose une délibération pour fixer
« la liste des emplois dont les
missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ouvrant droit »
aux IHTS.
Cette situation est irrégulière dans la mesure où la commune a versé des IHTS durant
toute la période contrôlée pour un montant global de 37 152
€ représentant 2
451 heures selon
les fichiers de paye qu’elle a communiqués, ceux de mars
2021 et de juillet
2023 n’ayant pas
été produits, soit un coût horaire moyen de 15
€. Tant en volume qu’en montant, les IHTS ont
été plus importantes en 2023 et, plus encore, en 2022. Fin avril 2024, elles étaient déjà
supérieures à celles des années 2019 et 2021.
Tableau n° 7 :
Nombre d'heures supplémentaires indemnisées et montants correspondants
2019
2020
2021
2022
2023
2024*
Total
Nombre d'heures
237,95
417,37
207,19
755,73
573,35 259,40
2 450,99
Montant
3 426 €
5 856 €
3 007 €
11 676 €
9 044 €
4 144 €
37 152 €
Montant horaire moyen
14,4 €
14 €
14,5 €
15,5 €
15,8 €
16 €
15 €
Source/note : Fichiers de paye 2019 à 2024 produits par la commune - * au 30 avril 2024.
La chambre recommande à la commune de cesser sans délai le versement d’IHTS à ses
agents. Elle devra mettre en place un moyen de contrôle automatisé des horaires de travail et
prendre rapidement une délibération conforme aux dispositions des décrets n° 91-875 et
n° 2002-60
si elle souhaite pouvoir le faire à l’avenir.
En décembre 2022
un volume important d’
IHTS a été versé pour des heures réalisées
en 2021 à une agente en contrat à durée indéterminée
ainsi qu’il suit
:
Tableau n° 8 :
Nombre et montant des heures de 2021 indemnisées irrégulièrement en 2022 pour une
agente.
Période de réalisation des heures
Nombre
Montant
Octobre 2021
24,59
378 €
Novembre 2021
44,84
682 €
Décembre 2021
43,59
679 €
Total :
113,02
1 739 €
Source : bulletin de paye de l'agente du 31 décembre 2022.
La chambre relè
ve que le plafond mensuel d’heures supplémentaires fixé à 25
heures
par l’article
6 du 14 janvier 2002 précité a été largement dépassé en novembre et en
54
Décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du
26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
54
décembre 2021. Le versement des IHTS correspondantes est donc irrégulier également à ce
titre.
Trois autres agents ont dépassé ce plafond réglementaire en 2022 :
Tableau n° 9 :
Dépassements du plafond mensuel de 25 heures supplémentaires en 2022.
Agents
Période
Nombre
> 25h
Coût brut unitaire
Coût brut > 25h
Agent 1
31/07/22
35,81
10,81
14,28 €
154 €
31/08/22
35
10,00
14,28 €
143 €
Agent 2
31/08/22
61,9
36,90
14,28 €
527 €
Agent 3
31/10/22
63,38
38,38
14,28 €
548 €
Total :
3
196,09
96,09
1 372 €
Source : fichiers de paye de paye 2019 à 2024 produits par la commune et bulletins de paye concernés.
La chambre invite la commune à régulariser la situation et à procéder à la répétition des
sommes indues lorsque le
délai de prescription de recouvrement de deux ans, fixé par l’article
37-1 de la loi du 12 avril 2000
55
n’est pas dépassé. Elle relève qu’en revanche, aucun
dépassement n’a été constaté pour les autres années.
Recommandation n° 10.
: Cesser sans délai le versement d
’
IHTS à des agents en
l’absence de
contrôle automatisé des heures supplémentaires et de délibération fixant la
liste des emplois concernés, conformément aux dispositions des décrets n° 91-875 et
n° 2002-60.
4.3.2
Les absences au travail
La commune calcule son absentéisme en jours calendaires et non en jours travaillés. En
2021, dernière année de disponibilité de données nationales pertinentes
, son taux d’absentéisme
est supérieur de 5,5 points
à la moyenne nationale qui s’établit à
6,6 % pour les communes de
50 à 99 agents
telle Rives de l’Yon
56
. Il continue de progresser en 2023, atteignant 14,49 %.
Cette évolution est due principalement aux accidents de service et à la maladie professionnelle
mais la maladie ordinaire progresse tout de même de 48,8 %. Seules les absences pour longue
maladie ou maladie de longue durée régressent jusqu’à disparaître en 2023.
55
Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
56
Source :
Fédération nationale des centres de gestion et association nationale des directeurs et directeurs adjoints
des centres de gestion : « 10
groupes d’indicateurs «
repères » pour le pilotage des ressources humaines »,
3
ème
édition basée sur les données issues des rapports sociaux uniques 2021 renseignés par les collectivités locales
et concernant près de 1 600 000 agents.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
Tableau n° 10 :
Taux d'absentéisme au sein de la commune au 31 décembre
En jours
2019
2020
2021
2022
2023
Maladie ordinaire
736
1 015
776
1 146
1 095
Longue maladie et longue durée
337
365
365
137
0
Accidents de service et maladie professionnelle
92
390
1 064
1 227
1 460
Total (a)
1 165
1 770
2 205
2 510
2 555
ETPT (b)
37,4
39,65
51,36
57,59
50,19
Jours ouvrés (c)
251
253
254
253
251
Taux d’absentéisme / ETPT (ax5:7x100/bxc)
8,86%
12,6%
12,1%
12,3%
14,49%
Source : commune de Rives de l'Yon, retraité CRC notamment pour prendre en compte les emplois non-permanent
L
es évolutions les plus préoccupantes affectent l’absentéisme compressible
57
, celui sur
lequel l’employeur dispose de leviers notamment en termes de management, d’organisation,
d’environnement du travail et de prévention des risques psychosociaux.
Conjugué au déficit
d’encadrement et au taux de rotation de 29,7
% en 2023 constatés supra dans la partie relative
aux effecti
fs, ce niveau d’absentéisme
pourrait être révélateur de tensions au sein du personnel
municipal voire d’une détérioration de la qualité de vie au travail.
En toute hypothèse, la chambre appelle la commune, en particulier sa gouvernance, à
accorder une forte attention
à ces données et l’invite à mettre en place un plan d’action, après
diagnostic, afin de renverser la tendance constatée.
4.4
Le régime indemnitaire et la nouvelle bonification indiciaire
4.4.1
Le régime indemnitaire
Un décret du 20 mai 2014
58
a instauré le nouveau régime indemnitaire tenant compte
des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) dans la
fonction publique de l'État. Il est
applicable aux cadres d’emplois de la fonction publique
territoriale, en vertu du principe de parité entre les fonctions publiques
59
, au fur et à mesure de
la parution des arrêtés en ouvrant le bénéfice aux corps équivalents de la fonction publique de
l’État
60
. Il est complété par un arrêté du 27 août 2015
61
. Il comprend deux parts
: l’indemnité
de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) liée au poste de l’agent et à son expérience
professionnelle, et le complément indemnitaire annuel (CIA) versé selon l’engagement
professionnel et la manière de servir de l’agent.
57
Ibidem, page 75 : « absences compressibles : maladie ordinaire et accidents du travail. »
58
Décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État.
59
Ce principe jurisprudentiel de parité entre les agents relevant des diverses fonctions publiques a été reconnu par
le Conseil d’État dans
un arrêt d’assemblée du 2
décembre 1994 (CE n° 147962,
préfet de la région
Nord-Pas-de-Calais
) :
«
(…) les collectivités territoriales et leurs établissements publics doivent se conformer au
principe de parité entre les agents relevant des diverses fonctions publiques dont s'inspire l'article 88 de la loi du
26
janvier 1984 (…)
»
. Il est décliné pour la fonction publique territoriale par l’article L.
714-4 du CGFP.
60
Les tableaux d’équivalence sont annexés au d
écret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du
premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale.
61
Arrêté du 27 août 2015 pris en application de l'article 5 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 qui fixe la liste
des primes qui, par exception, peuvent coexister avec le RIFSEEP.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
56
La commune a délibéré à trois reprises pour instaurer le RIFSEEP. La délibération du
14 décembre 2016 a défini le cadre de sa mise en place. Celle du 17 octobre
2019 l’a modifié
pour en étendre le bénéfice aux stagiaires et permettre le maintien des indemnités aux agents
en congé de longue maladie ou en congé de longue durée ou de grave maladie. Le 8 février 2023
le conseil municipal a délibéré une nouvelle fois sur le RIFSEEP pour permettre aux
contractuels sur emploi permanent d’en bénéficier et prendre en compte le cadre d’emplois des
animateurs territoriaux. Le CIA est versé semestriellement en juin et décembre.
La possibilité de percevoir le RIFSEEP durant les congés de longue maladie ou les
congés de longue durée n’existe pas pour les fonctionnaires de l’État. En effet, l’article
1 du
décret du 26 août 2010
62
ne mentionne pas cette catégorie de congés maladie parmi les congés
pour lesquels le bénéfice des primes et indemnités est
« maintenu dans les mêmes proportions
que le traitement »
.
Or, conformément au principe de parité précité, l’article
L. 714-4 du CGFP précise que
les organes délibérants des collectivités territoriales fixent le régime indemnitaire de leurs
agents dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’État. Le Conseil d’État
a rappelé dans un arrêt de 2021
63
que dès lors que les fonctionnaires de l'État placés en congé
de longue maladie ou de longue durée n'ont pas droit au maintien de l'IFSE un conseil municipal
ne peut
«
… légalement prévoir le maintien de plein droit du versement de l'IFSE au profit de
ses agents …
»
bénéficiant de ces mêmes congés.
La chambre recommande à la
commune d’abroger
les dispositions concernées de la
délibération du 17 octobre 2019
dans le respect des dispositions de l’article
L. 243-2 du code
des relations entre le public et l’administration
et de
l’article L.
714-4 du CGFP.
Les délibérations précitées n’appellent pas d’observation c
oncernant les groupes de
fonctions et les montants plafonds fixés. La mise en œuvre de ces délibérations constatée sur
les bulletins de paye de la période est conforme aux montants votés.
Recommandation n° 11.
:
Abroger
les
dispositions
de
la
délibération
du
17 octobre 2019 permettant le maintien du traitement aux agents en congé de longue
maladie ou en congé de longue durée
dans le respect des dispositions de l’article L.
243-2
du code des relations entre le public et l’administration
et de
l’article L.
714-4 du code
général de la fonction publique.
62
Décret n° 2010-997 du 26 août 2010 relatif au régime de maintien des primes et indemnités des agents publics
de l'État et des magistrats de l'ordre judiciaire dans certaines situations de congés.
63
Conseil d’État n°
448779,
commune de Charleville-Mézières
, 22 novembre 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
4.4.2
La nouvelle bonification indemnitaire
La nouvelle bonification indiciaire (NBI) instituée par la loi n° 91-73 du
18 janvier 1991
64
et codifiée à l’article L.
712-12 du CGFP, constitue un élément à part entière
de la rémunération qui vise à attribuer une majoration de celle-ci au bénéfice des fonctionnaires
qui exercent des fonctions comportant une responsabilité ou une technicité particulière. Un
décret du 18 juin 1993
65
précise les conditions de sa mise en œuvre. D
eux décrets du
3 juillet
2006 définissent les cas et conditions d’attribution de la NBI respectivement pour
certaines fonctions et pour certains personnels exerçant dans des zones à caractère sensible
66
.
Pendant la période sous contrôle,
la commune n’a attribué la NBI qu’à sept agents.
En 2023, seul le « DGS » est concerné par une NBI de 15 points correspondant au
« nombre
d’agents encadrés
»
selon l’arrêté attributif.
La chambre relève qu’aucune des fonctions permettant l’attribution d’une NBI de
15 points pour encadrement selon le décret n° 2006-
779 visé par l’arrêté du «
DGS » ne
correspond à celles qu’il exerce. En revanche, il semble que d’autres fonctions prévues par le
décret pourraient le concerner
67
, sous réserve de la clarification de sa situation a
lors qu’il ne
peut, comme démontré supra dans la partie présentant l’organisation administrative, occuper
un emploi fonctionnel de direction.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Malgré un service des ressources humaines dont la taille est proportionnée aux besoins
de la commune, la masse salariale ne fait l’objet d’aucun suivi formalisé et la tenue des dossiers
individuels des agents est imparfaite. La chambre recommande à la commune d’y conserver la
preuve qu’elle a vérifié l’absence de mentions incompatibles avec l’exercice des fonctions au
bulletin n°
2 du casier judiciaire des agents qu’elle emploie. En revanche, les lignes directrices
de gestion de ses ressources humaines relevant de sa compétence ont été mises en place.
Le personnel communal est manifestement sous-encadré avec un taux de 10,7 %
en 2021 contre 23 % en moyenne dans les communes françaises et sans aucun agent de
catégorie
A. Un renforcement semble nécessaire bien qu’il risque de contrecarrer la baisse de
ses effectifs de 7,4 ETPT engagée en 2023 après une très forte hausse depuis le début de la
64
Loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales.
65
Décret n° 93-863 du 18 juin 1993 relatif aux conditions de mise en
œuvre
de la nouvelle bonification indiciaire
dans la fonction publique territoriale.
66
Décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains
personnels de la fonction publique territoriale et décret n° 2006-780 du
3 juillet
2006 portant attribution de la
nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale exerçant dans des zones
à caractère sensible.
67
« Encadrement d'un service administratif comportant au moins vingt agents, à l'exception des fonctions exercées
au titre de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée. » (point 10 du décret, 25 points) ou « Encadrement
d'un service administratif requérant une technicité en matière de gestion des ressources humaines, de gestion des
achats et des marchés publics, de gestion financière, de gestion immobilière et foncière, de contentieux ou d'actions
liées au développement et à l'aménagement de la collectivité
…
» (point 11 du décret, 25 points).
COMMUNE DE RI
VES DE L’YON
58
période, en particulier pour les emplois non-permanents. Dans le même temps, le recrutement
d’un DGS en
2022 via le centre de gestion de la Vendée est entaché d’illégalité. La chambre
invite la commune à une grande vigilance et au respect des textes statutaires dans ce domaine.
La durée légale du travail est respectée par les protocoles en vigueur au sein de la
commune de Rives de l’Yon. Néanmoins, elle a versé des indemnités horaires pour travail
supplémentaire (IHTS) à ses agents sans avoir délibéré à ce sujet pour un montant de 37 152
€
de janvier 2019 à avril 2024. La chambre lui recommande de cesser cette pratique sans délai.
En 2021
, l’absentéisme au sein des services municipaux se situe
5,5
points au-dessus de
la moyenne nationale des communes de même effectif
qui s’établit à
6,6 %. Il continue de
progresser en 2023, atteignant 14,49 %. Conjugué au sous-encadrement des services et à un
taux de rotation des agents de 37,3 % en moyenne de 2020 à 2023, il constitue un signal
d’alerte pour la commune. La chambre incite sa gouvernance à être très attentive à l’évolution
de ces indicateurs et à mettre en place un plan d’action, après avoir établi un diagnostic.
La commune a instauré le nouveau régime indemnitaire de façon convenable mais devra
abroger une de ses délibérations afin de mettre un terme au maintien du traitement des agents
en congé de longue maladie ou en congé de longue durée en contrevenant au principe de parité
entre les agents des trois fonctio
ns publiques. L’attribution de la NBI est généralement
conforme aux textes qui la régissent mais le nombre de point attribué au rédacteur principal
présenté comme « DGS » pourrait être insuffisant, même après régularisation de sa situation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
ANNEXES
Annexe n° 1. Programme de cession arrêté au 24 avril 2024
.........................................
60
Annexe n° 2. Taux de réalisation des prévisions budgétaires du budget principal
.........
61
Annexe n° 3. Évolution des effectifs de la commune par catégorie au 31 décembre
.....
62
Annexe n° 4. Mouvements du personnel de 2019 à 2023
...............................................
63
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
60
Annexe n° 1.Programme de cession arrêté au 24 avril 2024
Nature du bien
Adresse
Cadastre
Délib.
Cession
Acquéreur
Prix de
cession
Terrain nu
Lieu-dit Les
Borderies
ZB10 & 16
27/07/23 2024
M.Robergeau
800 €
Local commercial
Rue du Général de
Gaulle
AB 844, 846,
849
14/11/22 4/01/23
M. Bessonnet
207 385 €
Terrain
constructible
Route du tablier
D583, 584,
585, 2293
14/11/22 NC
Groupe Seixo
habitat
333 333 €
Maison et
dépendances
3 rue du marché
AB 235, 236
et 539
06/12/23 2024
MF Rurale
130 000 €
Maison et terrain
5 rue du marché
AB 641 et
540
2024
MF Rurale
160 000 €
Maison
2 rue de la maison
neuve
AB 63
15/06/23 13/10/23 M. Bisquay
65 000 €
Terrain nu
Chemin du Ruisseau
AB 85 et 86
12/07/23 06/02/24
Mrs Guillon &
Raclet
89 340 €
Terrain nu
Rue des Prés-Martin 043 AB 513
12/10/23 24/25
Mme Rager
30 000 €
Ensemble
immobilier
6 et 8 rue du
marché
AB 273, 274,
511, 512
17/11/23 2024
EPFV
258 300 €
Atelier artisanal &
terrains
5974 impasse Eiffel
ZC 122
17/11/23 24/25
Taxis Blandin
326 500 €
Bâtiment
commercial
16 rue du Général
de Gaulle
AB 222
23/11/23 Non
réalisé
Affray Immo
75 000 €
Terrain nu --> école
Le champ du
Moulin
D 573
10/12/23 24/25
OGEC
96 000 €
Local commercial
6 rue des Prés
Martin
AB 174, 175
22/03/23 NC
SNC Rochebo
230 000 €
Total :
13
2 001 659 €
Source : Commune
de Rives de l’Yon.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
Annexe n° 2.Taux de réalisation des prévisions budgétaires du budget principal
En €
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses réelles de fonctionnement
Dépenses prévues (BP)
2 547 813
2 755 906
3 011 025
3 561 706
3 740 897
Dépenses prévues
(BP+BS+DM)
2 862 404
2 788 136
3 171 988
3 642 006
3 740 897
Poids des DM
12%
1%
5%
2%
0%
Dépenses réalisées (y
compris rattachements)
2 819 900
2 544 647
3 049 672
3 340 205
3 404 403
Taux d’exécution
98,5%
91,27%
96,14%
91,71%
91,00%
Recettes réelles de fonctionnement
Recettes prévues (BP)
3 144 355
3 200 265
3 117 503
3 386 361
3 546 929
Recettes prévues
(BP+BS+DM)
3 224 355
3 230 495
3 197 846
3 459 761
3 546 929
Poids des DM
3%
1%
3%
2%
0%
Recettes réalisées
3 283 402
3 176 422
3 307 719
3 562 045
3 974 877
Taux d’exécution
101,83%
98,33%
103,4%
102,96%
112,07%
Dépenses réelles d’investissement
Dépenses prévues (BP)
2 736 065
1 231 490
1 511 695
341 538
843 662
Dépenses prévues
(BP+BS+DM)
2 822 574
1 348 677
1 460 273
643 610
843 662
Poids des DM
3%
10%
-3%
88%
0%
Dépenses réalisées
1 362 286
842 191
796 456
618 827
533 647
Taux d’exécution hors RAR
48,26%
62,45%
54,5%
96,15%
63,25%
RAR dépenses
117 987
28 808
302 072
16 403
24 321
Taux d'exécution yc RAR
52%
65%
75%
99%
66%
Recettes réelles d’investissement
(hors compte 1068, produits des cessions et gestion de la dette)
Recettes prévues (BP)
2 022 695
877 151
1 168 025
682 336
867 915
Recettes prévues
(BP+BS+DM)
2 068 695
938 351
1 168 025
826 493
867 915
Poids des DM
2%
7%
0%
21%
0%
Recettes réalisées
1 055 275
896 634
731 717
658 257
217 191
Taux d’exécution hors RAR
51,01%
95,6%
62,65%
79,64%
25,02%
RAR recettes
60 000
0
144 157
71839
43750
Taux d'exécution yc RAR
53,9%
95,6%
75,0%
88,3%
30,1%
Sources : comptes administratifs du budget principal et rectification des restes à réaliser 2019 ne figurant pas
dans le compte administratif.
COMMUNE DE RIVES DE
L’YON
62
Annexe n° 3.Évolution des effectifs de la commune par catégorie au 31 décembre
Effectif pourvu par catégorie en ETPT
2019
2020
2021
2022
2023
Agent de catégorie A
2
1
1
1
0
Agent de catégorie B
1
1,75
2
1,75
1,83
Agent de catégorie C
26,9
28,1
32,35
33,24
30,24
Total titulaires :
29,9
30,85
35,35
35,99
32,07
Agent de catégorie A
0
0
0
0
0
Agent de catégorie B
1
1
1
0,66
0
Agent de catégorie C
0
0
5
3,98
1,78
Total non-titulaires :
1
1
6
4,64
1,78
Total général :
30,9
31,85
41,35
40,63
33,85
Taux d’encadrement
supérieur :
6,92%
3,24%
2,48%
2,52%
0%
Taux
d’encadrement total
:
14,87%
13,35%
10,71%
9,16%
5,72%
Source : Commune de Rives de l'Yon
–
Note : les données présentées ne concernent que les emplois
permanents. Elles ne sont pas cohérentes avec les autres données produites par la commune et n’ont
donc
qu’un caractère indicatif
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
63
Annexe n° 4.Mouvements du personnel de 2019 à 2023
2019
2020
2021
2022
2023
Cumul
Moyenne
Flux de sortie
Départ à la retraite
0
2
0
2
2
6
1,2
Mutation
0
1
1
3
3
8
1,6
Disponibilité, congé parental
1
0
0
0
5
6
1,2
Départ en détachement
0
0
0
0
0
0
0
Fin de détachement
0
0
0
0
0
0
0
Démission
0
0
0
0
2
2
0,4
Fin de contrat
13
14
6
16
3
52
10,4
Décès
1
0
0
0
0
1
0,2
Licenciement
0
0
0
1
0
1
0,2
Autres cas[1]
0
0
0
2
0
2
0,4
Total sorties
15
17
7
24
15
78
15,6
Flux
d’entrée
Concours
0
0
0
0
0
0
0
Recrutement direct[2]
0
1
1
4
3
9
2
Recrutement de contractuels
20
22
19
5
9
75
15
Mutation
0
2
2
3
5
12
2
Réintégration[3]
1
0
0
0
0
1
0
Détachement
0
0
0
0
0
0
0
Autres cas[4]
0
0
0
0
0
0
0
Total entrées
21
25
22
12
17
97
19,4
Solde entrées
–
sorties =
6
8
15
-12
2
19
3,8
évolution des effectifs au 31 décembre
Source : commune de Rives de l'Yon
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire